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Funciones de Gobierno

II.6.1.2.4. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico Presupuesto de Gastos Fiscales Auditora Especial: 09-0-06100-06-1101

Criterios de Seleccin Esta auditora se seleccion con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditora Superior de la Federacin para la planeacin especfica utilizada en la integracin del Programa Anual de Auditoras para la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realizacin. Objetivo Fiscalizar la gestin de la autoridad hacendaria para verificar que las renuncias recaudatorias y su cuantificacin monetaria se aprobaron, ejecutaron, controlaron y evaluaron conforme a la normativa. Alcance La revisin comprende las acciones realizadas por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) para la elaboracin del Presupuesto de Gastos Fiscales 2009 (PGF 2009) por 464,914,700.0 miles de pesos, para lo cual se revisaron los clculos, las metodologas y las estimaciones para la integracin del PGF 2009, as como la contrastacin de las mejores prcticas internacionales con el procedimiento utilizado por la SHCP para la determinacin de las renuncias recaudatorias y sus montos. Se analiz la poltica fiscal y el impacto sobre los ingresos tributarios para verificar si la presupuestacin de los gastos fiscales permite identificar reas de oportunidad en cada uno de los impuestos involucrados, a fin de mejorar el potencial recaudatorio, la equidad y neutralidad de stos. Antecedentes En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND 2007-2012) se propone una estructura tributaria eficiente, equitativa y promotora de la competitividad, permitiendo encontrar fuentes alternativas de ingresos, as como hacer frente a las necesidades de gasto en desarrollo social y econmico que tiene el pas, y fomentar una hacienda pblica responsable, eficiente y equitativa que promueva el desarrollo en un entorno de estabilidad econmica. El PND 2007-2012 seala como reto lograr una poltica fiscal responsable y eficiente para mejorar la administracin tributaria; fomentar el cumplimiento equitativo en el pago de impuestos, y reducir la evasin fiscal. La recaudacin tributaria se ve dificultada por un padrn de contribuyentes incompleto e insuficientemente actualizado. Para facilitar el
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cumplimiento voluntario, reducir la evasin a niveles similares a los de pases desarrollados, as como para limitar el contrabando y la informalidad, se requiere de un marco jurdico que facilite el cumplimiento, mediante reglas claras y permanentes, que elimine los canales de elusin y racionalice los gastos fiscales. La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), en su libro denominado Tax expenditures (Gastos Fiscales), define a los gastos fiscales como aquellas disposiciones contenidas en la ley, en los reglamentos o en las prcticas fiscales que reducen o difieren la recaudacin tributaria para una poblacin relativamente pequea de contribuyentes, en relacin con la estructura normal de los impuestos, o bien, aquellas transferencias de recursos pblicos logradas por la reduccin de las obligaciones tributarias con respecto a una estructura normal de los impuestos, en vez de hacerlo por medio de un gasto directo. Para los gobiernos, los gastos fiscales representan la prdida o disminucin de ingresos, y para los contribuyentes, la reduccin en el pago de sus obligaciones fiscales. Se considera que un Presupuesto de Gastos Fiscales (PGF) es la estimacin de las renuncias recaudatorias que el Gobierno Federal puede dejar de percibir en el ejercicio fiscal, su estructura se compone de conceptos que pueden variar de un ao a otro, y se clasifican en exenciones (cantidades excluidas de la base gravable); tasa reducida (disminucin de la tasa tributaria aplicada a una clase de contribuyentes u operaciones gravables); diferimientos (aplazamiento en el pago de las obligaciones fiscales); subsidios y crditos fiscales (cantidades deducidas de una obligacin fiscal); tratamientos especiales (beneficios otorgados para determinadas actividades econmicas o grupos sociales mediante la reduccin y exencin de impuestos); regmenes sectoriales (reducciones y exenciones de impuestos para ciertos sectores productivos de la economa); facilidades administrativas (reduccin de erogaciones sin comprobantes que cumplan con requisitos fiscales); estmulos fiscales (apoyos gubernamentales que se destinan a promover el desarrollo de actividades y regiones especficas), y deducciones (gastos o inversiones que permiten disminuir la base gravable). Contexto internacional La OCDE seala que el concepto de gasto fiscal apareci paulatinamente: primero fue en Alemania cuando la Ley sobre Estabilidad y Crecimiento de la Economa del 8 de junio de 1967, oblig al gobierno a presentar cada dos aos ante las Cmaras, "Bundestag" (la Cmara Baja del parlamento alemn) y "Bundesrat" (Consejo Federal o Cmara Alta), un informe anual de los gastos directos y de las bonificaciones fiscales, el texto jurdico que origin cada una de las ayudas, la expresin de los objetivos a alcanzar y la fecha de entrada en vigor y tiempo previsible de duracin, as como un breve comentario de los efectos econmicos y sociales y una reflexin sobre el mantenimiento o no de la ayuda en el futuro. En Estados Unidos, surgi cuando el concepto de "tax expenditures" (gastos fiscales); se utiliz por primera vez en noviembre de 1967, en un discurso del entonces Secretario Asistente del Tesoro de los Estados Unidos, lo que propici la elaboracin de una estimacin de gastos fiscales, cuyo resultado fue publicado como presupuesto de gastos fiscales del ao

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1968, y ya para el ao 1974 se incluy el concepto de gastos fiscales en la Ley de Reforma Presupuestaria de los Estados Unidos, como parte integral del nuevo proceso presupuestario. En Espaa, se introdujo por primera vez en la Constitucin de 1978 la obligacin de elaborar el Presupuesto de Gastos Fiscales para su control, dada la proliferacin de los beneficios fiscales como un mal grave de la hacienda pblica y el desconocimiento de su cuanta y efectos, ya que los analistas del Senado estimaban que las causas del dficit presupuestario se deban a que de una riqueza de 100 unidades monetarias, 55 tributaban y 45 quedaban exentas. Posteriormente, en Francia, en septiembre de 1980, se present el primer Informe de Gastos Fiscales del Gobierno Francs. La Ley de Finanzas del mismo ao defini a los gastos fiscales como toda disposicin legislativa o reglamentaria cuya implantacin supona para el Estado una prdida de ingresos, y para el contribuyente, un aligeramiento de la carga fiscal. Esta definicin vincula la idea de gasto fiscal a la de beneficio. Mediante el "Decreto de promulgacin de la Convencin de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos" publicado en el Diario Oficial de la Federacin (DOF) el 5 de julio de 1994, se hizo constar que Mxico, al depositar su instrumento de adhesin a la Convencin, asumir las obligaciones correspondientes a los miembros de la OCDE, aceptar los propsitos y objetivos resultantes del "Decreto de promulgacin de la Declaracin del Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos sobre la aceptacin de sus obligaciones como miembro de la OCDE", siendo esta organizacin el foro en el que 30 gobiernos trabajan juntos para enfrentar los retos econmicos, sociales y ambientales de la globalizacin, y que proporciona un marco en el que los gobiernos pueden comparar experiencias, buscar respuestas a problemas comunes, identificar las mejores prcticas y trabajar en conjunto para coordinar las polticas nacionales e internacionales. La afiliacin de Mxico como miembro de la OCDE fue aprobada por la Cmara de Senadores del H. Congreso de la Unin, el 10 de mayo de 1994. Contexto nacional En Mxico, el Presupuesto de Gastos Fiscales surge con la Ley de Ingresos de la Federacin 2002, debido principalmente a una presuncin de subestimacin de los ingresos proyectados por la SHCP para el ejercicio fiscal 2002 en la iniciativa de la Ley de Ingresos de ese ao, por lo que se decidi incorporar en la Ley la obligacin de elaborar y presentar un Presupuesto de Gastos Fiscales, dada la necesidad de contar con mayor y mejor informacin. Para efecto de avanzar en los empeos del H. Congreso de la Unin para disponer de toda aquella informacin que ayude a la mejor comprensin de la evolucin de las finanzas pblicas y la economa nacional, la Ley del Ingresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2002, en su artculo 31, introdujo por primera vez en nuestro pas la obligacin de elaborar un Presupuesto de Gastos Fiscales.

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La SHCP fue la dependencia obligada a elaborar y entregar a las Comisiones de Hacienda y Crdito Pblico y de Presupuesto y Cuenta Pblica de la Cmara de Diputados dicha estimacin, que la Ley de Ingresos de la Federacin 2002 precis que debera estar integrada, en trminos generales, por "los montos que deja de recaudar el erario federal por concepto de tasas diferenciadas en los distintos impuestos, exenciones, subsidios y crditos fiscales, tratamientos y regmenes especiales establecidos en las distintas leyes que en materia tributaria aplican a nivel federal", y especific que el Presupuesto de Gastos Fiscales debera contener los montos referidos estimados para 2002, el cual se entreg el 25 de noviembre de ese ao, pues la disposicin no especific fecha lmite de entrega. En la Ley de Ingresos de la Federacin 2003 se agreg que, adems de entregarse a las Comisiones ya sealadas, el Presupuesto de Gastos Fiscales tambin debera ser presentado al Centro de Estudios de la Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados y a la Comisin de Hacienda de la Cmara de Senadores, y se seal el 15 de agosto de 2003 como la fecha lmite para su entrega incluidos los montos estimados para 2003. Para la Ley de Ingresos de la Federacin 2004 cambi la perspectiva en cuanto al horizonte temporal de la estimacin a realizar, pues ste no debera referirse slo al ao 2004, sino tambin al ejercicio fiscal 2005 y su entrega antes del 15 de agosto de 2004. La Ley de Ingresos de la Federacin 2005 aadi que, deba ser publicado en la pgina de internet de la SHCP antes del 30 de junio de 2005, y presentar los montos estimados por concepto de gastos fiscales para el ejercicio 2006. A partir de este ejercicio, los Presupuestos de Gastos Fiscales anuales han presentado dos estimaciones: la del ao en curso y la del ao siguiente. Es importante resaltar que en 2002 slo se sealaban como gastos fiscales los originados por tasas diferenciadas en los distintos impuestos, exenciones, subsidios, crditos fiscales, as como tratamientos y regmenes especiales, con innovaciones para el ejercicio fiscal de 2009, a fin de incorporar a los gastos fiscales nuevos conceptos como condonaciones, facilidades administrativas, estmulos fiscales y deducciones autorizadas. Lo anterior revela un mayor inters en el tema y una mejor comprensin del concepto de gasto fiscal por lo que los legisladores crearon la "Comisin Especial para Analizar el Presupuesto de Gastos Fiscales" con representantes de todos los partidos polticos con escaos en la Cmara de Diputados, mediante el acuerdo del 6 de octubre de 2009, con objeto de "revisar la estructura y composicin del presupuesto de gastos fiscales para identificar y corregir la estructura fiscal que, en forma equitativa y proporcional, incremente los recursos tributarios". Resultados 1. Evaluacin del diseo del sistema de control interno El diseo del sistema de control interno de la SHCP respecto a la UPI, en lo relativo a la elaboracin del PGF 2009 es apropiado; sin embargo, en el ejercicio fiscal de 2009 present debilidades, ya que su manual de organizacin especfico no se encontraba actualizado conforme a la estructura organizacional vigente; siete procedimientos de la

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UPI no estaban actualizados; dos unidades responsables de los procedimientos no figuraban en la estructura orgnica vigente, y cinco procedimientos no cumplan con la estructura sealada por la "Gua Tcnica para Elaboracin, Actualizacin y Registro de Procedimientos e Integracin de sus Manuales". Como resultado de la intervencin de la Auditora Superior de la Federacin, mediante los oficios nms. 376.II.-789 y 376.II.-800 del 29 de noviembre y 13 de diciembre de 2010, respectivamente, la SHCP demostr haber actualizado los manuales de Organizacin y de Procedimientos de la Subsecretara de Ingresos, el primero con clave de registro MO-300-10-06. Dichos manuales guardan correspondencia con la estructura organizacional vigente, entre la que se encuentra la de la UPI, por lo que la observacin se considera solventada. 2. Congruencia del Presupuesto de Gastos Fiscales con la poltica de mediano plazo Se vincul el PND 2007-2012 con las estrategias y lneas de accin del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2008-2012 (PRONAFIDE 2008-2012) y las atribuciones de la UPI. Se constat que la poltica pblica es congruente con el planteamiento de buscar una mejor distribucin de los recursos, al establecer una estructura tributaria eficiente, equitativa y promotora de la competitividad, al constituirse el PGF con aquellas renuncias recaudatorias establecidas en las distintas leyes que en materia tributaria son aplicables en el mbito federal, previa elaboracin de estudios de gastos fiscales, como parte de la poltica de ingresos, incluida entre otras, la poltica fiscal, la de coordinacin fiscal y la de estmulos fiscales, a fin de encontrar fuentes alternativas de ingresos para el desarrollo de la economa nacional, en congruencia con la poltica de la hacienda pblica. 3. Mejores prcticas internacionales en materia de presupuesto de gastos fiscales En el mbito internacional, la conceptualizacin de los gastos fiscales representa para el gobierno la prdida de ingresos, mientras que para el contribuyente significa la reduccin de sus obligaciones fiscales dispuestas en ley, en reglamentos o en prcticas fiscales para disminuir o diferir la recaudacin tributaria a una poblacin relativamente pequea de contribuyentes en relacin con la estructura normal de los impuestos. El documento denominado "Gastos Fiscales: la reforma pendiente" 1 revela que los pases miembros de la OCDE con mayor experiencia en la materia para la elaboracin de los presupuestos de gastos fiscales han definido como principales fortalezas, entre otras, las siguientes: Informes financieros que dan cuenta de los gastos fiscales, otorgan transparencia al uso de las concesiones tributarias y facilitan el adecuado control y la asignacin ms eficiente de los recursos.

1 El documento Gastos Fiscales: la reforma pendiente, Ruiz Villela, Andrea Lemgruber y Michael Jorratt. Basado en trabajo de los mismos autores denominado Los presupuestos de gastos tributarios: conceptos y desafos de implementacin, Documento de Trabajo BID # IDB-WP-131.

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Su contenido incluye definiciones, conceptos y cobertura; descripcin de los impuestos de referencia; descripcin de los gastos fiscales; proyecciones de los gastos fiscales (uno o ms aos); estimacin de los gastos tributarios histricos (uno o ms aos), y las metodologas de estimacin. Para su integracin colaboran el poder legislativo, el poder ejecutivo, los gobiernos nacional, estatal y municipal, y agencias reguladoras. Se asocian los gastos a los distintos gravmenes del sistema impositivo para su correcta identificacin. El mtodo utilizado para su valuacin es el de prdida de ingresos, o "medicin ex post" o "mtodo del ingreso renunciado". Para su identificacin y definicin de los impuestos de referencia se utilizan tres enfoques: el conceptual, el legal y el de subsidio anlogo.

En lo que se refiere a la elaboracin del PGF de los diferentes pases miembros de la OCDE, se identific que no existe homogeneidad en la metodologa, estructura y contenido. Las mejores prcticas internacionales utilizadas para presupuestar los gastos fiscales las ejecutan: Alemania, Australia, Canad, Espaa, Estados Unidos, Francia, Holanda, Reino Unido y Suecia, de un total de 33 miembros de la OCDE. Las particularidades de la presupuestacin de los gastos fiscales de estos miembros de la OCDE son las siguientes:

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CARACTERSTICAS DE LOS GASTOS FISCALES EN PASES DE LA OCDE Definicin y medicin Pas Definicin de gasto fiscal Alemania Australia No hay definicin explcita. Referencias a beneficios recibidos por las empresas o sectores econmicos. Disposiciones de la ley tributaria que gravan a ciertas clases de contribuyentes o tipos de actividades particulares en forma diferente de la estructura de referencia elegida. Desviaciones respecto del impuesto de referencia. No hay una definicin formal. Es una excepcin preferencial a las normas de referencia de la estructura tributaria. Enfoque Subsidio anlogo Conceptual Concepto que se mide Ingreso renunciado sobre base caja. Ingreso renunciado sobre base devengada.

Canad Espaa Estados Unidos

Conceptual Conceptual Conceptual y legal

Ingreso renunciado sobre base caja. Ingreso renunciado sobre base caja. Ingreso renunciado, subsidio equivalente y valor presente sobre base caja. Ingreso renunciado sobre base caja.

Francia

Disposiciones legales cuya implementacin induce ingresos tributarios ms bajos para el Estado en comparacin con la aplicacin de la referencia o norma, que es el principio de clculo bsico del impuesto. Desviaciones respecto del sistema tributario de referencia. Alivios tributarios que son alternativas para el gasto pblico y que tienen efectos similares. Son medidas que reducen los ingresos provenientes de la recaudacin en relacin con una norma predefinida, ya sea en busca de una meta de poltica especfica o para facilitar una operacin eficiente del sistema tributario. Transferencia de recursos del gobierno hacia diversos sectores de la economa o de contribuyentes, mediante tratamientos fiscales diferenciados o preferenciales.

Legal

Holanda Reino Unido Suecia

Conceptual Subsidio anlogo Conceptual

Ingreso renunciado. Ingreso renunciado sobre base devengada. Mtodo de ingresos no percibidos.

Mxico

N/D

Ingreso renunciado sobre base de devengado.

FUENTE: Gastos Fiscales en los pases de la OCDE, Gastos Tributarios: La reforma pendiente.

N/D: No definido.

En la prctica internacional no se ha homogeneizado la definicin de gastos fiscales, y Mxico cuenta con su propia definicin basada en las particularidades en la materia propuestas por los miembros de la OCDE. Se han incorporado elementos a la estructura y contenido del PGF, con la intencin de dar mayor transparencia al documento, tales como definiciones, conceptos y cobertura; se describen los impuestos de referencia; se proyecta el clculo a un ao, y se establece el mtodo utilizado para su estimacin, que

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consiste en la prdida de ingresos sobre una base de devengado, el cual es aplicado por siete de los nueve pases que ejecutan las mejores prcticas internacionales. Los pases rectores en la materia, en su mayora, utilizan el enfoque conceptual, y para Mxico representara un rea de oportunidad la especificacin del enfoque en la elaboracin del PGF, ya que no precisa si el utilizado fue el conceptual, el legal o el de subsidio anlogo, para la definicin de los impuestos de referencia e identificacin de los gastos fiscales; asimismo, el presupuesto no incluye estimaciones histricas de esos gastos fiscales, aun cuando se encuentran publicadas en la pgina de Internet de la SHCP, por lo cual sera pertinente incorporar al documento la liga o referencia de su ubicacin. De este modo, el PGF como un instrumento de la planeacin nacional contribuira a mejorar la estructura tributaria en aras de promover la eficiencia, la equidad y la competitividad para el fomento de una hacienda pblica responsable promotora del desarrollo econmico. Vase accin(es): 09-0-06100-06-1101-01-001 4. Presentacin del Presupuesto de Gastos Fiscales Se verific que el PGF correspondiente al ejercicio fiscal de 2009, se public en la pgina de Internet de la SHCP, cuya direccin electrnica es www.hacienda.gob.mx. Con diversos oficios del 29 de junio de 2009, se constat que la SHCP entreg en tiempo y forma el PGF 2009 a las comisiones de Hacienda y Crdito Pblico y de Presupuesto y Cuenta Pblica; al Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados, a la Comisin de Hacienda y Crdito Pblico de la Cmara de Senadores, y a la Unidad de Comunicacin Social de la SHCP. 5. Integracin del Presupuesto de Gastos Fiscales El PGF de 2009 reflej el monto estimado que dejara de recaudar el erario federal en ese ejercicio por impuestos como el Impuesto Sobre la Renta (ISR) empresarial y de personas fsicas; el Impuesto Empresarial a Tasa nica (IETU); el Impuesto al Valor Agregado (IVA) e Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios (IEPS), desglosado como se muestra a continuacin:

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PRESUPUESTO DE GASTOS FISCALES 2009 POR RUBROS Y POR IMPUESTOS (Miles de pesos) Rubros Tasa reducida Exencin Subsidios Diferimientos Crditos fiscales Deducciones Facilidades administrativas Regmenes sectoriales Estmulos fiscales 1/ Totales ISR empresarial 0.0 13,408,000.0 32,488,000.0 12,478,000.0 0.0 68,991,200.0 11,660,000.0 9,666,700.0 0.0 148,691,900.0 ISR personas fsicas 0.0 47,289,400.0 0.0 0.0 0.0 4,995,600.0 0.0 2,689,900.0 0.0 54,974,900.0 IETU 7,036,900.0 2,013,300.0 0.0 0.0 51,834,500.0 24,683,000.0 0.0 0.0 0.0 85,567,700.0 IVA 124,045,700.0 34,475,900.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 158,521,600.0 IEPS 3,900.0 7,477,800.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 7,481,700.0 Total 131,086,500.0 104,664,400.0 32,488,000.0 12,478,000.0 51,834,500.0 98,669,800.0 11,660,000.0 12,356,600.0 9,676,900.0 464,914,700.0

FUENTE:
1/

SHCP, PGF 2009.

No se vincula con los impuestos sealados en el cuadro, por ser apoyos gubernamentales destinados a promover el desarrollo de actividades y regiones especficas.

Se concluye que el PGF 2009 por 464,914,700.0 miles de pesos, se integr considerando el desglose de todos los impuestos en cada uno de los rubros y montos que dejara de recaudar el erario federal que se establecieron en las distintas leyes que en materia tributaria aplicaron en el mbito federal en 2009. 6. Fuentes de informacin Con las Notas Metodolgicas, se constat que el PGF 2009 se elabora utilizando 66 fuentes de informacin: 35 internas y 31 externas, las cuales se tomaron para calcular la base gravable y determinar las estimaciones de los gastos fiscales. Se verific con las 35 fuentes internas que el clculo coincidi con el monto sealado en el PGF; mientras que de las 31 fuentes externas, slo en 3 no se confirm el clculo correspondiente a la estimacin del IVA, ya que las distintas publicaciones del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) no revelan directamente los datos que conforman la base gravable; por tanto, no fue posible establecer la fiabilidad de los montos invocados en las fuentes de informacin externa utilizadas en la estimacin del IVA en el PGF, como se muestra a continuacin:

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009 FUENTES EXTERNAS DE INFORMACIN EN LAS QUE SE ENCONTRARON INCONSISTENCIAS EN LOS CLCULOS (Miles de pesos)
IVA Tasa cero IVA Exentos IVA Tasa del 10 Total

Base gravable para clculo del PGF SHCP ASF Difer encia : N/D N/D N/D N/D N/D N/D N/D N/D N/D N/D N/D N/D

PGF 2009 SHCP 108,398,90 0.0 N/D 108,398,90 0.0 34,475,900 .0 N/D 34,475,900 .0 15,646,800 .0 N/D 15,646,800 .0 158,521,60 0.0 N/D 158,521,60 0.0

ASF Difer encia :

FUENTE: SHCP, INEGI, Cuenta de Bienes y Servicios 2008, Encuesta Nacional de Gastos y Hogares 2004 y 2006, Indicadores Macroeconmicos del Sector Pblico 2004. N/D: No disponible

Con la intervencin de la Auditora Superior de la Federacin, mediante el oficio nm. 349-A-II-02 del 20 de enero de 2011, la entidad fiscalizada argument que se toman como base los datos que contienen las fuentes externas, en el caso de la estimacin del IVA se utilizan fundamentalmente, el Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico, Cuenta de Bienes y Servicios (SCNM-CBS); el Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico, Indicadores Macroeconmicos del Sector Pblico (SCNM-IMSP); as como la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), publicaciones del INEGI, y los datos a partir de los cuales se estima el monto reportado en el PGF son el resultado de una serie de operaciones que se realizan, a fin de aproximarlos a la base imponible y de aplicar las diferentes disposiciones fiscales en materia del IVA. Las fuentes externas no reflejan directamente los datos de la base imponible para la estimacin del IVA, ya que el procedimiento para su determinacin se realiza mediante un programa que filtra micro datos de la composicin de los grandes rubros de gastos de los hogares mexicanos en combinacin con distintas publicaciones del INEGI ya sealadas, lo cual fue confirmado por esta entidad de fiscalizacin superior de la Federacin, al verificar la vinculacin del programa con las publicaciones del INEGI y reflejar la estimacin del IVA por 158,521,600.0 miles de pesos; por tanto, la observacin se considera solventada.

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Metodologa aplicada Se constat que en el "Apartado B Definicin y Medicin de Gastos Fiscales" del PGF 2009, se localiza el mtodo utilizado por la SHCP para la estimacin de los gastos fiscales denominado "Mtodo de prdida de ingresos sobre una base de devengado". Para el clculo de las estimaciones de los gastos fiscales, se utilizan fuentes internas, principalmente, las declaraciones de impuestos y dictmenes fiscales proporcionadas por el Servicio de Administracin Tributaria (SAT), y fuentes externas como las proporcionadas por el INEGI, u otras instituciones de gobierno. A fin de verificar las estimaciones, se efectuaron los clculos aritmticos de los distintos conceptos de los gastos fiscales sobre las bases gravables reportadas en las Notas Metodolgicas con los resultados siguientes:
CLCULO DEL PRESUPUESTO DE GASTOS FISCALES 2009 (Miles de pesos) Aplicacin de la metodologa SHCP (A) ISR empresarial ISR de persona fsicas IETU IVA Impuestos especiales ** Estmulos Fiscales Total FUENTE: * ** SHCP, "PGF 2009". Los clculos se realizaron de acuerdo con los procedimientos de clculo sealados en el documento "Notas Metodolgicas PGF 2009 para 2009". Incluye el IEPS, el Impuesto sobre Automviles Nuevos (ISAN) y el Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehculos. 148,691,900.0 54,974,900.0 85,567,700.0 158,521,600.0 7,481,700.0 9,676,900.0 464,914,700.0 ASF* (B) 148,716,693.9 54,977,000.0 85,763,947.1 158,521,600.0 7,481,350.0 9,678,529.0 306,617,520.0 Diferencias por redondeo (A-B) -24,793.9 -2,100.0 -196,247.1 0.0 350.0 -1,629.0 -224,420.0

Concepto

En los clculos de los 102 conceptos de gastos fiscales reportados en el PGF, se detect una diferencia de 224,420.0 de miles de pesos, equivalente al 0.05% del monto total, la cual obedeci al redondeo de las cifras, previsto en las Notas Metodolgicas, en donde se seal que los clculos podran no coincidir en forma exacta con los resultados, al realizar manualmente las operaciones. 8. Indicadores Macroeconmicos utilizados como base Producto Interno Bruto En el PGF 2009 se reflejan los resultados de las estimaciones en representaciones porcentuales del Producto Interno Bruto (PIB), equivalentes al 3.9%, como se muestra a continuacin:

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PGF 2009 EN PORCENTAJES DEL PIB (Miles de pesos) Concepto A. Impuesto Sobre la Renta B. Impuesto Empresarial a Tasa nica C. Impuesto al Valor Agregado D. Impuestos Especiales E. Estmulos Fiscales Total FUENTE: SHCP, PGF 2009. Estimacin 203,666,8 85,567,70 158,521,6 7,481,700. 9,676,900. 464,914,7 % PIB 1.7 0.7 1.3 0.1 0.1 3.9

Para dichas estimaciones se utilizaron los valores del Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico (SCNM) 2, el cual actualiz el ao base de 1993 a 2003, cuyo resultado reflej un incremento en la medicin del PIB para el perodo 2003 a 2007 de aproximadamente el 12.0%, en promedio, el cual ascendi a 12,008,300,000.0 miles de pesos, que se utiliz para la elaboracin del PGF presentado en junio de 2009. 9. Estimaciones no determinadas Del total de conceptos que integran el PGF para el ejercicio fiscal de 2009, se detect que 20, equivalentes al 19.6% no presentaron monto alguno de estimacin; sin embargo, se considera que no facilita el uso ni comprensin exacta de esta informacin para que sea reconocida en la integracin del PGF 2009. Con la intervencin de la Auditora Superior de la Federacin, mediante el oficio 349-AII-02 del 20 de enero de 2011, la SHCP seal que en el PGF de 2009, se aclara que en algunos de los conceptos que se consideran gastos fiscales no presentan monto alguno de estimacin, debido a que no se dispone de la informacin necesaria, o bien no se encuentran vigentes en alguno de los aos reportados en el PGF. Asimismo, se invoc el criterio de las prcticas internacionales, al sealar que 3 pases miembros de la OCDE reportan conceptos de gastos fiscales sin un monto estimado, como Espaa, donde el criterio es slo incluir aquellos conceptos que puedan ser calculados; en el Reino Unido, se reportan slo los principales gastos fiscales, mientras que en Nueva Zelanda, slo se reporta la estimacin para una pequea parte de los gastos fiscales. Adems, la SHCP considera que enlistar todos los gastos fiscales otorgados en el marco tributario aun cuando no se presente una estimacin, es una prctica de transparencia, que permite a la sociedad y a los legisladores identificar los tratos diferenciales existentes en el marco tributario, los cuales dan lugar a un gasto fiscal independientemente de que ste pueda

2 En 2008 el INEGI actualiz este sistema para, adems de cambiar el ao base de 1993 a 2003, adoptar el Sistema de Clasificacin Industrial para Amrica del Norte (SCIAN) y la Clasificacin Central de Productos (CCP) de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), y realizar cambios metodolgicos para obtener una mejor medicin en seguimiento de las recomendaciones internacionales en la materia. Esta actualizacin dio como resultado un incremento en la medicin del PIB para el periodo de 2003 a 2007 de aproximadamente el 12.0% en promedio.

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o no ser estimado; por los argumentos presentados, la observacin se considera solventada. 10. Propuestas para aprobacin superior de la poltica de impuestos directos La UPI no elabor las propuestas de poltica de impuestos directos, que incluyera la poltica de coordinacin fiscal y la de estmulos fiscales para el PGF 2009. Como resultado de la intervencin de la Auditora Superior de la Federacin, mediante el oficio nm. 349-A-II-01 del 14 de enero de 2011, la SHCP acredit que debido a la entrada en vigor de reformas al marco tributario con aplicacin en el ejercicio fiscal 2009, la UPI consider que no era adecuado proponer cambios adicionales en ese ejercicio fiscal, ya que se requera de un tiempo razonable para evaluar el impacto de dichas reformas, por lo que la observacin se considera solventada. 11. Estudios sobre impuestos indirectos En el PGF 2009, la UPI incorpor el anlisis de la estructura normal de los impuestos indirectos como el IVA y el IEPS para identificar los tratamientos preferenciales que se desvan de esa estructura y estimar los gastos fiscales correspondientes a estos conceptos de 158,521,600.0 miles de pesos para el IVA y de 5,805,500.0 miles de pesos para el IEPS; sin embargo, el marco jurdico seala como atribucin de la UPI la de realizar estudios ms no de efectuar anlisis de la estructura normal de los impuestos indirectos y los gastos fiscales relacionados con ellos, derechos, productos y aprovechamientos. Con la intervencin de la Auditora Superior de la Federacin, mediante el oficio 349-AII-02 del 20 de enero de 2011, la SHCP acredit haber solicitado a la Direccin General de Legislacin y Consulta Fiscal y Presupuestaria la modificacin de su reglamento interno, a fin de que las actividades realizadas sean congruentes en la elaboracin del PGF; por tanto, la observacin se considera solventada. 12. Estudios de impacto recaudatorio El documento "Alternativas de reforma 2009" refiere diversas opciones de poltica impositiva revisadas durante 2008 y en donde se evalu el efecto recaudatorio especfico de cada una de ellas, como son las alternativas con beneficio recaudatorio en materia del IVA, IEPS, ISR Empresarial y Personas Fsicas, de reforma en materia de simplificacin, entre otras opciones de reforma. 13. Temporalidad de los gastos fiscales De acuerdo con los datos de la OCDE, se ha dado un aumento en la frecuencia de los gastos fiscales, as como las implicaciones fiscales y tributarias de estas tendencias y no existe una propuesta seria para erradicarlos en ninguna parte. As, los gastos fiscales continan siendo un elemento caracterstico de todos los sistemas tributarios y, en muchos casos, se consideran eficaces y eficientes, as como polticamente inviolables.

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La OCDE seala que existen condiciones bajo las cuales los gastos fiscales tienen una gran probabilidad de tener xito e incluso ser la mejor herramienta de poltica para lograr sus objetivos, que se sobreponen a las dificultades que puedan presentar para poder eliminarlos, como son: Economas administrativas de escala y alcance, que implican un ahorro en los gastos de administracin al presentar a un solo organismo la informacin tributaria evitando duplicidad de funciones. Probabilidad limitada de abuso o fraude. Es la verificacin paralela de la informacin presentada por el retenedor y el contribuyente para evitar falsedad de los datos reportados. Una amplia gama de opciones adecuadas para el contribuyente. Son las distintas formas de clasificar las actividades para recibir un apoyo simplificando el sistema tributario. Medicin de la capacidad tributaria, considerando deducciones o exclusiones que ayuden a estimar el ingreso con precisin. En Mxico, los gastos fiscales se han incorporado, modificado y derogado conforme a la promulgacin de nuevos impuestos, siendo que a partir de 1978, se adicionaron al ISR, IVA e impuestos especiales, otros conceptos para su tratamiento y determinacin hasta alcanzar, en el ejercicio fiscal de 2009, 102 conceptos asociados a los impuestos: ISR, IVA, IETU, impuestos especiales y estmulos fiscales, como se muestra a continuacin:

AOS DE ORIGEN DE LOS CONCEPTOS QUE INTEGRAN LOS GASTOS FISCALES 2009

102 60 120 100 80 60 40 20 0 32 32 33 39

Acumulado (102) IETU (14) 0 E.F. (25) 0 0 1 1 2 4 Imptos. Esp. (8) 0 0 0 0 0 IVA (3) 3 5 17 25 0 0 5 ISR (52)
0 0 0 0 0 0 0 0 2 23 14

FUENTE: ASF, leyes, reglamentos, cdigos y decretos en materia tributaria.

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Con base en este escenario, se considera que en Mxico el espritu de disminuir las cargas fiscales de los contribuyentes consiste en proteger la actividad econmica que realizan los particulares y de proveer las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo econmico nacional, a fin de coadyuvar al crecimiento econmico y a la generacin de empleos. 14. Fundamentacin constitucional de los gastos fiscales Se revisaron 102 conceptos que integran el PGF 2009, y se verific que 21 corresponden al ISR Empresarial; 31 al ISR Personas fsicas; 14 al IETU; 3 al IVA, 8 a impuestos especiales y 25 a estmulos fiscales. Se comprob que estos conceptos se encuentran vertidos en leyes y decretos dispuestos en la Carta Magna. 15. Comisin Especial para Analizar el Presupuesto de Gastos Fiscales El 6 de octubre de 2009 se aprob el "Acuerdo de la Junta de Coordinacin Poltica por el que se crea la Comisin Especial para Analizar el Presupuesto de Gastos Fiscales", con objeto de "revisar la estructura y composicin del presupuesto de gastos fiscales para identificar y corregir la estructura fiscal que, en forma equitativa y proporcional, incremente los recursos tributarios"; comisin integrada por los grupos parlamentarios, cuyos resultados no se consolidaron en 2009. 16. Impactos de los gastos fiscales Se constat que en los nueve pases que se encuentran a la vanguardia en las mejores prcticas internacionales no miden los impactos que se obtienen con la elaboracin del PGF. En Mxico, para el ejercicio fiscal de 2009, tampoco se midieron los impactos por beneficios sociales y econmicos asociados a los gastos fiscales, ya que en ninguna de las normas tributarias se prevean su evaluacin. Se comprob que con la expedicin de la Ley de Ingresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 2011 publicada en el DOF el 15 de noviembre de 2010, los montos estimados para el ejercicio fiscal de 2012, el PGF deber contener, entre otros, los impactos asociados a los gastos fiscales. Acciones Recomendaciones 09-0-06100-06-1101-01-001.- Para que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico implemente acciones para establecer o fortalecer el Presupuesto de Gastos Fiscales con la incorporacin del enfoque utilizado (conceptual, legal o subsidio anlogo) en su elaboracin, as como de la inclusin de la liga o referencia de la ubicacin de las estimaciones histricas de los gastos fiscales publicadas en la pgina de Internet de esa dependencia. [Resultado 3]

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Resumen de Observaciones y Acciones Se determin(aron) 6 observacin(es), de las cuales 5 fue(ron) solventada(s) por la entidad fiscalizada antes de la integracin de este Informe. La(s) 1 restante(s) gener(aron): 1 Recomendacin(es). Dictamen: con salvedad La auditora se practic sobre la informacin proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos; y se aplicaron los procedimientos de auditora que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere slo a las operaciones revisadas. La Auditora Superior de la Federacin considera que, en trminos generales, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico cumpli con las disposiciones normativas aplicables a la elaboracin e integracin del Presupuesto de Gastos Fiscales correspondiente al ejercicio fiscal de 2009, excepto por no considerar las referencias de estimaciones histricas y el enfoque utilizado para definir los impuestos e identificacin de las renuncias recaudatorias en el Presupuesto de Gastos Fiscales en congruencia con las mejores prcticas internacionales.

Apndices Procedimientos de Auditora Aplicados 1. Control interno.- Evaluar el diseo del sistema de control interno de la Unidad de Poltica de Ingresos, en lo referente a sus actividades relacionadas con la elaboracin del Presupuesto de Gastos Fiscales. Congruencia.- Comprobar que la elaboracin e integracin del Presupuesto de Gastos fiscales se encuentran alineadas con la poltica de la hacienda pblica y los objetivos de poltica econmica, de acuerdo a sus objetivos, y verificar que sean congruentes con otros programas federales. Prcticas Internacionales.- Comprobar que en la elaboracin del Presupuesto de Gastos Fiscales se aplicaron metodologas especficas, como modelos economtricos, estadsticos y de simulacin de los efectos de la norma por reas y sectores de la actividad econmica para obtener la mejor medicin de los gastos fiscales en seguimiento de las recomendaciones internacionales ms recientes en materia tributaria. Presentacin e Integracin.- Verificar que la presentacin e integracin del Presupuesto de Gastos Fiscales 2009, se realiz conforme al marco legal y normativo establecido.

2.

3.

4.

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5.

Metodologa.- Comprobar que el clculo y la estimacin de los gastos fiscales producidos por las desviaciones a la estructura normal del pago de impuestos incluidos en el Presupuesto de Gastos Fiscales 2009 fueron acordes a la metodologa y los documentos fuente de informacin para su cuantificacin, y que stos se realizaron conforme a la normativa. Propuestas y temporalidad.- Verificar que se evaluaron los gastos fiscales mediante los estudios de impacto y temporalidad, as como mediante anlisis realizados con metodologas especficas a modelos economtricos, estadsticos y de simulacin de los efectos de la norma.

6.

reas Revisadas La Unidad de Poltica de Ingresos de la SHCP. Fundamento Jurdico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditora Superior de la Federacin para promover las acciones que derivaron de la auditora practicada, encuentran su sustento jurdico en las disposiciones siguientes: Artculo 79, fraccin II, prrafos tercero y quinto; fraccin IV, prrafo primero; y prrafo penltimo, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Artculos 6, 12, fraccin IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante sealar que la documentacin proporcionada por la(s) entidad(es) fiscalizada(s) para aclarar y/o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditora Superior de la Federacin y que les dio a conocer esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboracin definitiva del Informe del Resultado. Mediante Oficio nm. 349-A-II-01 del 14 de enero de 2011, la entidad fiscalizada present a la ASF las argumentaciones y documentacin soporte para justificar y aclarar los resultados y observaciones preliminares que se hicieron de su conocimiento el pasado 7 de enero, siendo los siguientes: Nmero de resultado (3). . Procedimiento Nmero: (3) Descripcin del Resultado: Prcticas Internacionales en materia de presupuesto de gastos fiscales
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Con observacin. Si (X)

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Comentario UPI: En cumplimiento con lo dispuesto en el artculo 28 de la Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio fiscal 2009, el Presupuesto Fiscal presentado contiene los montos referidos estimados para el ejercicio fiscal de 2010; sin embargo, para contar con una referencia, en el citado documento tambin se incorpora los montos referidos estimados al ao 2009. Cabe sealar que el citado artculo no establece la obligacin de presentar estimaciones histricas. Sin perjuicio de lo anterior, a fin de que los interesados en la materia tengan acceso a los Presupuestos de Gastos Fiscales de aos anteriores, y en su caso conocer la evolucin de este documento, se seala que en la pgina de internet de esta Secretara se encuentran disponibles los referidos documentos. Es importante sealar, tal como se precisa en el propio Presupuesto de Gastos Fiscales respecto a la comparacin de los datos de los presupuestos de diversos ejercicios, que los resultados de dichas comparaciones deben tomarse con reserva, ya que la estructura normal de un impuesto puede tener variaciones de un ao a otro. Por otra parte, respecto al enfoque utilizado se menciona que en el Presupuesto de Gastos Fiscales de 2009 se seala que para efectos de la determinacin de los tratamientos preferenciales que se desvan de la estructura normal de los impuestos se emplean como referencia las estructuras normales de cada uno de gravmenes que integran dicho presupuesto, las cuales son definidas en el propio documento, de tal forma que implcitamente se puede inferir que se utiliza el enfoque conceptual para determinar los tratamientos preferenciales, aunque por la definicin amplia de los objetos de los impuestos contenidas en la leyes correspondientes, en algunos casos se podra sealar que el enfoque conceptual se aproxima al enfoque legal. Con base en lo anterior, se solicita que las observaciones correspondientes a este numeral en cuanto a las mejores prcticas internacionales se declaren solventadas en virtud de que la presentacin del Presupuesto de Gastos Fiscales se apega a lo dispuesto en el artculo 28 de la Ley de Ingresos de la Federacin de 2009, el cual seala el contenido del citado documento.

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