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Informe Territorial OCDE

Chile

ORGANIZACIN PARA LA COOPERACIN Y EL DESARROLLO ECONMICO


La OCDE es un foro exclusivo donde los gobiernos de 30 pases democrticos trabajan juntos para enfrentar los desafos econmicos, sociales y medioambientales de la globalizacin. La OCDE tambin lidera los esfuerzos por comprender y ayudar a los gobiernos a responder ante nuevos escenarios y preocupaciones emergentes, como el gobierno corporativo, la economa de la informacin y los desafos del envejecimiento poblacional. La Organizacin representa un espacio donde los gobiernos pueden compartir sus experiencias en diseo y aplicacin de polticas, buscar respuestas a problemas comunes, identificar buenas prcticas y generar polticas nacionales e internacionales de manera integrada. Los pases miembros de la OCDE son: Australia, Austria, Blgica, Canad, la Rep. Checa, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungra, Islandia, Irlanda, Italia, Japn, Corea del Sur, Luxemburgo, Mxico, Holanda, Nueva Zelanda, Noruega, Polonia, Portugal, la Repblica de Eslovaquia, Espaa, Suecia, Suiza, Turqua, el Reino Unido y los Estados Unidos. La Comisin de las Comunidades Europeas participa tambin del trabajo de la OCDE. OCDE Publishing difunde ampliamente los resultados de las investigaciones y estadsticas recopiladas por la Organizacin en temas econmicos, sociales y medioambientales, as como las convenciones, lneas de accin y estndares acordados por los pases miembros.

Originalmente publicado por la OCDE en Ingls con el ttulo: OCDE Territorial Review of Chile 2009 OCDE Todos los derechos reservados.

2009 Ministerio del Interior para esta edicin en espaol Publicado por acuerdo con la OCDE, Paris. La calidad de la traduccin al Espaol y su coherencia con el texto original es de responsabilidad del Ministerio del Interior.

PREFACIO

Prefacio

l comenzar este nuevo milenio, las economas regionales se enfrentan a cambios trascendentales. La globalizacin del comercio y la actividad econmica ponen constantemente a prueba su capacidad de adaptarse y mantener su competitividad. Hay una tendencia a observar mayores brechas de ingresos y desempeo econmico entre y dentro de cada regin, mientras el costo de mantener la cohesin social va en aumento. Por otro lado, los acelerados cambios tecnolgicos y el mayor uso de los conocimientos han ido abriendo nuevas oportunidades para el desarrollo local y regional, pero a la vez demandan una mayor inversin de las empresas, una reorganizacin del trabajo y la produccin, conocimientos ms avanzados y mejoras medioambientales. En este panorama cambiante y turbulento, las distintas regiones siguen caminos muy diferentes. Algunas estn avanzando muy bien y generando crecimiento. Otras tienen menos xito en atraer el comercio y las actividades econmicas adicionales. Muchos territorios tienen vnculos muy dbiles con las fuentes de crecimiento y prosperidad, y muestran dificultades para alcanzar el ritmo de la tendencia general. Al mismo tiempo, los gobiernos centrales ya no son los nicos generadores de polticas territoriales. La distribucin vertical del poder entre los distintos niveles de gobierno debe ser re-evaluada, as como la descentralizacin de los recursos y competencias, para responder mejor a las distintas oportunidades y demandas de cada regin y mejorar la eficiencia de las polticas. En este contexto, las autoridades pblicas deben considerar los actuales desafos, evaluar las estrategias seguidas en los ltimos aos, y definir nuevas opciones. Respondiendo a una necesidad de estudiar y promover estrategias innovadoras de desarrollo territorial de manera ms sistemtica, en 1999 la OCDE cre el Comit de Polticas de Desarrollo Territorial (TDPC, por sus iniciales en ingls), un espacio exclusivo para el intercambio y debate internacional. El Comit ha desarrollado una multiplicidad de actividades, incluyendo una serie de estudios nacionales. Dichos estudios (similares a ste) utilizan una metodologa estndar y un marco conceptual comn, permitiendo a los pases compartir sus experiencias y difundir informacin sobre las buenas prcticas. La serie pretende generar una sntesis que formule y promueva recomendaciones horizontales en materia de polticas.

INFORME TERRITORIAL OCDE: CHILE ISBN 978-92-64-06074-6 OCDE 2009

RECONOCIMIENTOS

Reconocimientos

a OCDE quisiera agradecer a las autoridades chilenas, a nivel nacional y subnacional, por su cooperacin y apoyo durante el proceso de informacin. La OCDE expresa su particular gratitud a la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), dependiente del Ministerio del Interior de Chile, contraparte local en este informe. Tambin agradecemos y reconocemos el valioso apoyo recibido de la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO) y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Damos especiales gracias a la Sra. Claudia Serrano, Subsecretaria de Desarrollo Regional durante el perodo de elaboracin de este informe, al Sr. Carlos Alvarez, Vice-Presidente Ejecutivo de la Corporacin de Fomento de la Produccin, CORFO, a la Sra. Ignacia Fernndez, la Sra. Mara Anglica Ropert, la Sra. Paula Pacheco, el Sr. Osvaldo Henrquez, el Sr. Jaime Fierro, y a todo el equipo de la SUBDERE que colabor con el proceso de este informe. La OCDE tambin quisiera agradecer a las autoridades de las regiones de Coquimbo y Valparaso, y a los ms de cien actores del sector pblico y privado, las organizaciones internacionales, la sociedad civil y la academia que han participaron en diferentes reuniones, por su cooperacin y apoyo. Los Pases Observadores -Peer Reviewers- (Canad y Reino Unido) estuvieron representados por el Sr. Paul Le Blanc, Vice-Presidente Ejecutivo de la Agencia Canadiense de Oportunidades (ACOA) y el Sr. Graham Garbutt, Jefe Ejecutivo de la Comisin de Comunidades Rurales, en el Reino Unido, que ofrecieron su apoyo y colaboracin sustancial en todo el proceso del informe. Tambin se recibieron aportes significativos del Sr. Krister Andersson, Profesor en la Universidad de Colorado en Boulder, Estados Unidos. Este informe fue redactado y coordinado por el Sr. Carlos Icaza Lara, bajo la direccin del Sr. Mario Pezzini, Subdirector de Administracin Pblica y Desarrollo Territorial, y el Sr. Roberto Villarreal (primer borrador). Importantes contribuciones fueron realizadas por el Sr. Enrique Garcilazo y el Sr. Andrew Davies. Contribuciones adicionales fueron proporcionadas por la Sra. Claire Charbit, la Sra. Dorothee Allain Dupre, la Sra. Lee Mizell, el Sr. Martin Forst y la Sra. Maria Varinia Michalun. La Sra. Doranne Lecercle edit el manuscrito final, y las Sras. Sophia Katsira y Jeanette Duboys prepararon el Informe para su publicacin.

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RECONOCIMIENTOS

Perfil Pas de Chile

rea (kilmetros cuadrados): 756.946. Poblacin: 16,6 millones de personas (estimacin oficial 2007). Forma del Estado: repblica unitaria con un rgimen presidencial y un sistema
poltico democrtico y multipartidista.

Sistema poltico: el Estado Chileno est dividido en tres ramas independientes:

el Ejecutivo, encabezado por el Presidente de la Repblica; el Judicial, con la Corte Suprema como su tribunal ms alto; y el Legislativo, que tiene una Cmara de Diputados y un Senado. El Presidente es elegido directamente para un perodo de cuatro aos.

Tendencias Econmicas (2006)

PIB (a precios y tasa de cambio actuales; USD mil millones): 145,8. PIB per cpita (USD a PPP): 13.042. Tasa de desempleo (% de la fuerza de trabajo): 7,7%. Comercio en bienes y servicios (como porcentaje del PIB): 64,46%.
Finanzas Pblicas (2006)

Presupuesto General del Gobierno (% del PIB): 7,9. Ingreso General del Gobierno (% del PIB): 27,9. Gasto General del Gobierno (% del PIB): 20,0.
Estndares de Vida (2006)

Desigualdad de Ingresos (Coeficiente Gini): 54. Tasa de Pobreza (lnea nacional de la pobreza): 13,7%.
Expectativa de Vida al Nacer: 78,4 aos.

Marco Territorial e Institucional de Chile

Chile tiene un sistema de gobierno de tres niveles: 15 regiones; 53 provincias; y


345 municipalidades.

La autoridad administrativa a nivel regional est encabezada por un Intendente, que es jefe del ejecutivo del Gobierno Regional y es designado por el Presidente, y un Consejo Regional elegido indirectamente por los concejales (municipales) y presidido por el Intendente. Cada provincia est encabezada por un Gobernador, designado por el Presidente y responsable directamente ante el Intendente regional. La administracin local est a cargo de las municipalidades, a cuya cabeza se encuentra un alcalde y en las que existe un Concejo Municipal con funciones regulatorias, de supervisin y de toma de decisiones. Tanto el alcalde como el Concejo son elegidos directamente por los ciudadanos por perodos de cuatro aos.

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RECONOCIMIENTOS

Regiones de Chile N Regin Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaso Regin Metropolitana Libertador General Bernardo OHiggins Maule Bo-Bo La Araucana Los Lagos Aysn del General Carlos Ibez del Campo Magallanes y la Antrtica Chilena Los Ros Arica-Parinacota Ciudad Capital Iquique Antofagasta Copiapo La Serena Valparaiso Santiago Rancagua Talca Concepcin Temuco Puerto Montt Coyhaique Punta Arenas Valdivia Arica

I II III IV V VI

XV

I II III IV V

XIV

RM VII VIII IX X XI

RM VI VII VIII IX X XI XII

XII

XIV XV

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CONTENIDOS

Contenidos
Lista de Siglas y Abreviaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Evaluacin y Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Captulo 1. 1.1. Desarrollo Regional en Chile: Tendencias, Logros y Desafos . . . . . 41

Principales tendencias macroeconmicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Evaluando el entorno macroeconmico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Desafos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

1.2.

La dimensin regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Unidades territoriales el sistema administrativo chileno . . . . . . . . . . . . 13 Midiendo el desempeo econmico en las regiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

1.3.

Activos de las regiones chilenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Poblacin, asentamiento y geografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Recursos naturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Capital humano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Infraestructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Acceso a los servicios bsicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Clsters industriales y reas de especializacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

1.4.

Desafos especficos de las regiones urbanas y rurales. . . . . . . . . . . . . . . . 13 Regiones rurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 reas Metropolitanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Notas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Anexo 1.A1. Tipologa Regional de la OCDE en Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Anexo 1.A2. ndice de Especializacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Captulo 2. 2.1.

Enfoques Regionales para los Desafos del Desarrollo Econmico

Introduccin: la emergencia de un nuevo debate sobre polticas regionales . . . . . . 13 El enfoque en innovacin: desde una poltica centralizada hacia un enfoque regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 La innovacin regional como un instrumento clave de la poltica econmica nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

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CONTENIDOS

Coordinando el desarrollo productivo a nivel regional . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Las Agencias de Desarrollo Productivo en Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Micro, pequeas y medianas empresas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.3. Educacin y capital humano como objetivos prioritarios . . . . . . . . . . . . . 13 Capital humano y competitividad territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Hacia una educacin de calidad accesible para todos . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.4. Desde la agricultura hacia el desarrollo rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Diversificando las actividades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 El rol de las polticas pblicas en la promocin del desarrollo rural. . . . . 13 Hacia un enfoque territorial amplio para las polticas rurales . . . . . . . . . 13 2.5. Hacia una planificacin territorial integral de la infraestructura . . . . . . . 13 La infraestructura de transportes y la necesidad de la coordinacin territorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 La planificacin del transporte urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.6. Objetivos econmicos regionales y los mecanismos de inversin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Inversin de decisin regional: el FNDR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Distribucin regional del FNDR. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Desde los subsidios sectoriales al financiamiento integrado . . . . . . . . . . . 13 El Sistema Nacional de Inversiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Beneficios y desafos del Sistema Nacional de Inversiones . . . . . . . . . . . . 13 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Notas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Anexo 2.A1. El Proceso del FNDR. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Captulo 3. 3.1. Reforma Institucional: Mejorando la Efectividad de las Polticas

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Un sistema centralizado que participa en el debate sobre la reforma . . . 13 Desafos administrativos y financieros de los gobiernos sub-nacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 El debate de la descentralizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 3.2. Logrando que las reformas de descentralizacin operen . . . . . . . . . . . . . . 13 El alcance de la reforma y su implementacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Una adecuada reasignacin de responsabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Acuerdos de coordinacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Creacin de capacidades y reformas a nivel sub-nacional. . . . . . . . . . . . . 13 Aumentando la participacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

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CONTENIDOS

Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Notas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Anexo 3.A1. Anexo 3.A2. Resultados empricos sobre la correlacin entre descentralizacin y crecimiento econmico . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Factores de contexto que explican la variacin en los resultados de descentralizacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Cuadros
1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 2.8. 2.9. Bosques nativos y sustentabilidad econmica en Chile . . . . . . . . . . . . . . . 13 Infraestructura rural para el desarrollo territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Identificando clsters competitivos en Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 El paradigma rural de la OCDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Hacia un enfoque comprensivo y basado en el mbito local para el desarrollo regional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Los organismos para la innovacin a nivel nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 La Estrategia Nacional de Innovacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 El Fondo Regional para la Competitividad en Innovacin . . . . . . . . . . . . . 13 Estrategias para la innovacin regional: caja de herramientas para las autoridades regionales francesas, 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Fondo de Innovacin Atlntico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Mecanismos colaborativos para seleccionar objetivos de clsters en pases de la OCDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 El desafo de la diversificacin en Noruega . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Objetivos especficos de las Agencias de Desarrollo Productivo en Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.10. El presupuesto 2008 para desarrollo productivo de las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo chilenas . . . . . . . . . . . . 13 2.11. Principales problemas de las MIPYMES en Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.12. Chile Emprende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.13. Oficinas Provinciales de Desarrollo Productivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.14. La Nueva Universidad para la Innovacin Regional en Corea del Sur . . . . . 13 2.15. Knowledge House en el noreste de Inglaterra y Georgia Tech . . . . . . . . . . 13 2.16. Chile Califica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.17. Subvencin Escolar Preferencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.18. Energa renovable en Alemania. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.19. Turismo rural en pases de la OCDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.20. Innovacin en reas rurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.21. El Programa LEADER+ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

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CONTENIDOS

2.22. Estrategia de Desarrollo Econmico Territorial del Ministerio de Agricultura de Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.23. Redes Trans-Europeas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.24. Marco gubernamental paraguas para la infraestructura en la Isla Prince Edward . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.25. Plan de Infraestructura para la Competitividad en Chile . . . . . . . . . . . . . . 13 2.26. El Plan Transantiago . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.27. Programa de Gestin Territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.28. PTI: los clsters del salmn y el vino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.29. El FNDR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.30. Los anlisis tcnicos y econmicos de MIDEPLAN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.31. Anteproyecto Regional de Inversiones, ARI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7. 3.8. 3.9. El Fondo Comn Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Los recursos de los gobiernos regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 La descentralizacin en el Reino Unido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Recientes desarrollos y perspectivas del proceso de descentralizacin en Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 La Divisin de Planificacin y Desarrollo Regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Descentralizacin, democracia y participacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Descentralizacin y crecimiento econmico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Medidas utilizadas por los pases de la OCDE para facilitar las reformas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Coordinacin de las polticas regionales en pases de la OCDE: varios modelos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 3.10. Acuerdos programticos en Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 3.11. Tipos de gobierno metropolitano en pases de la OCDE . . . . . . . . . . . . . . . 13 3.12. Autoridades de transporte en Chicago y Frankfurt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 3.13. Autoridades de transporte: el TransLink de Vancouver . . . . . . . . . . . . . . . 13 3.14. Interchange Canada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 3.15. Descentralizacin asimtrica en Suecia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 3.16. Principales iniciativas de indicadores de desempeo en Chile . . . . . . . . . 13 3.17. El Programa del Premio Innovacin y Ciudadana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 3.18. Gobierno electrnico en Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Tablas Perfil Pas de Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Regiones de Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 1.1. Las unidades territoriales chilenas y las principales funciones del gobierno a nivel sub-nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

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CONTENIDOS

1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6. 1.7. 1.8. 1.9.

PIB por sectores/regiones seleccionadas en 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Datos e indicadores regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Distribucin de ingresos por quintiles (PPP), PIB per cpita en regiones OCDE TL2, 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Activos naturales de las regiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Distancias y tiempos estimados de viaje a Santiago desde las principales ciudades del norte y del sur de Chile . . . . . . . . . . . . 13 Ubicacin de la infraestructura de transportes bajo proyectos concesionados 1993-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Acceso a los servicios bsicos en hogares rurales y urbanos . . . . . . . . . . . 13 ndice de Especializacin, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 dentro del rea Metropolitana de Santiago, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

1.10. Principales indicadores sociales en comunas polarizadas 1.A1.1. Las provincias chilenas, clasificadas segn la tipologa de la OCDE . . . . . 13 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 2.8. 3.1. 3.2. Figuras 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6. 1.7. 1.8. Crecimiento en PIB per cpita (1980 = 100) a PPP 2000, 1980-2003 . . . . . . 13 Productividad laboral, Chile y rea OCDE, 1986-2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Escala de ciencias de la encuesta PISA, 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Logros en educacin superior, 2005 o ltimo ao disponible . . . . . . . . . . . 13 Coeficiente Gini de desigualdades de ingreso en Chile y pases seleccionados de la OCDE, 2004 o ltimo ao disponible . . . . . . . . 13 Tasa de pobreza por regin, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 PIB per cpita inicial PPP y tasas de crecimiento anual promedio. . . . . . . 13 Porcentajes del PIB y crecimiento y variacin PIB per cpita, 1990-2004 y 1995-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Centros cientficos y tecnolgicos regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Ventajas de la seleccin de clsters de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Funciones claves de las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo en pases de la OCDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Financiamiento para las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo, ejemplos seleccionados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 reas prioritarias de las agendas de desarrollo regional . . . . . . . . . . . . . . 13 Datos sobre las MIPYMES en Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Inversin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Asignacin regional del FNDR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 La estructura administrativa de los pases de la OCDE . . . . . . . . . . . . . . . . . Principales fuentes de ingresos municipales (2006) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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CONTENIDOS

1.9.

Coeficiente Gini de desigualdad y coeficiente de variacin del PIB per cpita en regiones TL2 dentro de cada pas, 2004 . . . . . . . . . . 13

1.10. Disparidades en PIB per cpita entre regiones chilenas, 1990-2004. . . . . . 13 1.11. Crecimiento en PIB per cpita nacional y cambios en las inequidades territoriales en PIB per cpita en regiones OCDE TL2 dentro de cada pas, 1995-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.12. PIB per cpita en PPP e inequidades territoriales entre regiones TL2 dentro de cada pas, 2004 o ltimo ao disponible . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.13. PIB per cpita en PPP e inequidades territoriales entre regiones TL3, 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.14. Coeficiente Gini de desigualdad del PIB por trabajador en regiones TL2 dentro de cada pas, 2004 o ltimo ao disponible . . . . . 13 1.15. Inequidades territoriales en PIB per cpita, productividad, ingreso del hogar, educacin superior y desempleo comparado con el promedio nacional (Chile=1), 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.16. ndice de concentracin geogrfica de la poblacin total (regiones TL2) . . . 13 1.17. Poblacin urbana y rural en las regiones chilenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.18. Distribucin de la poblacin total en regiones urbanas, intermedias y rurales (TL3) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.19. Tasas de dependencia de jvenes y adultos mayores en regiones chilenas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.20. ndice de concentracin para las regiones chilenas, 2006 . . . . . . . . . . . . . 13 1.21. Crecimiento de la poblacin y desempeo de las regiones chilenas, 1990-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.22. Tasas de migracin interna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.23. Porcentaje de la poblacin total matriculada en educacin bsica, secundaria y superior, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.24. Puntaje promedio SIMCE por grupo socio-econmico del establecimiento (2006) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.25. Matrcula de educacin superior a nivel regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.26. Lneas de telfono fijo por 100 habitantes, Chile y pases seleccionados de la OCDE (2006) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.27. Hogares con acceso a internet, Chile y pases seleccionados de la OCDE (2006). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.28. Inequidades territoriales en acceso a internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.29. ndice de especializacin y aumento del PIB per cpita, 1990-2003 . . . . . 13 1.30. Porcentaje del PIB de la agricultura regional, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.31. Inequidades en el rea Metropolitana de Santiago, 2006 . . . . . . . . . . . . . . 13

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CONTENIDOS

2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 3.1. 3.2.

Intensidad de la I+D en pases seleccionados, 2004 o ltimo ao disponible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Inversin pblica en innovacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Agendas regionales estratgicas y PMC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Integracin de la infraestructura regional en Latinoamrica . . . . . . . . . . 13 El FNDR y la tasa de pobreza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 El FNDR y el PIB per cpita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Los recursos del FNDR asignados por sector (2006) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 La descentralizacin fiscal en pases de la OCDE y Chile . . . . . . . . . . . . . . 13 Cambios en el porcentaje de los aportes gubernamentales sub-nacionales a los ingresos y gastos pblicos totales en pases de la OCDE y Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

2.A1.1. El proceso del FNDR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

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LISTA DE SIGLAS Y ABREVIACIONES

Lista de Siglas y Abreviaciones

ACOA ARI BID BOT CAD CASEN CLP CNE CNIC CNUCYD CONADI CONAF CONICYT CORE CORFO CyT DIPRES EDT EU FAO FCM FIA FIC FMI FNDR FOSIS

Agencia de Oportunidades de Canad Atlntico (Atlantic Canada Opportunities Agency) Anteproyecto Regional de Inversiones Banco Interamericano de Desarrollo Concesin para construir, operar y transferir (Build-operate-transfer concession) Dlar canadiense Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Peso chileno Comisin Nacional de Energa Consejo Nacional de Innovacin para la Competitividad Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena Corporacin Nacional Forestal Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica Consejo Regional Corporacin de Fomento de la Produccin Ciencia y Tecnologa Direccin de Presupuestos Estrategia de Desarrollo Econmico Territorial del Ministerio de Agricultura Unin Europea Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin Fondo Comn Municipal Fundacin para la Innovacin Agraria Fondo de Innovacin para la Competitividad Fondo Monetario Internacional Fondo Nacional de Desarrollo Regional Fondo de Solidaridad e Inversin Social

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LISTA DE SIGLAS Y ABREVIACIONES

GERD GORE GT I+D IDR IED IFOP INDAP INE INIA Km. Mat. MC MIDEPLAN MINVU MIPYMES Mw OCDE ODEPA ARDP ONG PC PIB PISA PM10 PM2. PMC PMG PPP PROCHILE PROPIR PTF PTI PYMES RHEI

Gasto Nacional Bruto en Investigacin y Desarrollo (Gross Domestic Expenditure on Research and Development) Gobierno Regional Programa de Gestin Territorial Investigacin y Desarrollo Inversin de Decisin Regional Inversin Extranjera Directa Instituto de Fomento Pesquero Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario Instituto Nacional de Estadsticas Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias Kilmetros Matemtica Monxido de Carbono Ministerio de Planificacin y Cooperacin Ministerio de Vivienda y Urbanismo Micro, pequeas y medianas empresas Megawatt Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico Oficina de Estudios y Polticas Agrarias Agencia Regional de Desarrollo Productivo Organizacin No Gubernamental Per cpita Producto Interno Bruto Programa OCDE para la Evaluacin Internacional de los Estudiantes Contaminacin de Partculas (Partculas menores a 10 micrmetros de dimetro) Contaminacin de Partculas (Partculas menores a 2,5 micrmetros de dimetro) Programa de Mejoramiento de la Competitividad Programa de Mejoramiento de la Gestin Paridad de Poder Adquisitivo Direccin de Promocin de Exportaciones Programa Pblico de Inversiones en la Regin Productividad Total de Factores Programa Territorial Integrado de CORFO Pequeas y medianas empresas Instituciones de Investigacin y Educacin Superior

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LISTA DE SIGLAS Y ABREVIACIONES

RICYT SAG SENCE SERCOTEC SEREMI SERPLAC SERVIU SHOA SII SIMCE SINIM SNI SUBDERE SUBTEL TIC TL2 TL UF USD VET

Red de Indicadores de Ciencia y Tecnologa (Iberoamericana e Interamericana) Servicio Agrcola y Ganadero Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo Servicio de Cooperacin Tcnica Secretara Regional Ministerial Secretara Regional de Planificacin y Coordinacin de MIDEPLAN Servicio de Vivienda y Urbanismo Servicio Hidrogrfico y Oceanogrfico de la Armada Chilena Servicio de Impuestos Internos Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin Sistema Nacional de Indicadores Municipales Sistema Nacional de Inversiones Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo de Chile Subsecretara de Telecomunicaciones Tecnologas de Informacin y Comunicacin Nivel Territorial 2 Nivel Territorial 3 Unidad de Fomento Chilena Dlar estadounidense Capacitacin y Formacin Profesional

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Evaluacin y Recomendaciones
Chile ha logrado un importante crecimiento econmico y estabilidad institucional

Durante las ltimas dos dcadas, el PIB per cpita de Chile ha aumentado significativamente. Entre 1988 y 1997, Chile creci a una tasa promedio anual de 7,9%. En 1998 el crecimiento se redujo a un 3,2%, y en 1999 la economa se contrajo (0,8%). Posteriormente, entre 2000 y 2003, el crecimiento se recuper, y en 2004 y 2005, el PIB real aument marcadamente en un 6,2 y 6,3%, respectivamente. La estabilidad macroeconmica ha sido un factor clave para el crecimiento. A las cuentas fiscales equilibradas se han sumado una baja inflacin, un rgimen comercial abierto y una legislacin favorable a la inversin extranjera directa (IED). La apertura de la economa se ha centrado principalmente en los sectores basados en recursos naturales, principalmente la minera del cobre (y sus sub-productos) y el sector agrcola. Una serie de reformas comerciales, junto con condiciones internacionales favorables como los altos precios del cobre, permitieron que la tasa de exportaciones sobre importaciones al PIB creciera de 45,7% en 1976-1984 a 60,3% en 1995-2002. Al mismo tiempo, la fuerza y confiabilidad de las instituciones chilenas tambin ha tenido un efecto favorable en el crecimiento. La calidad de las instituciones y la estabilidad del marco regulatorio chileno son comparables con los de los pases de la OCDE. Como resultado de esta situacin, Chile ha sido uno de los pases ms exitosos en la reduccin de la pobreza a nivel mundial: en 1990 casi un 40% de la poblacin chilena viva en condiciones de pobreza; en 2006 la tasa de pobreza era de 13,7%.

Sin embargo, como en otros pases, el panorama econmico de Chile cambi con la crisis econmica mundial, enfatizndose la importancia de maximizar el impacto de la inversin pblica en el aumento de la productividad

El panorama econmico general de Chile cambi drsticamente durante el ltimo trimestre de 2008, con la crisis econmica mundial. El tipo de cambio se ha devaluado significativamente en trminos nominales. El crecimiento y la demanda interna se han reducido de manera importante, mientras que durante los primeros meses de 2009, Chile enfrent un fuerte trastorno en los trminos de intercambio, reflejado en una severa baja de los precios internacionales del cobre, que cay a un promedio

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EVALUACIN Y RECOMENDACIONES

de USD 1,5 por libra despus de haber llegado a casi USD 4 durante la primera mitad de 2008. Sin embargo, el supervit estructural y la estabilizacin de los fondos acumulados durante los aos de prosperidad, ahora quedan disponibles para ser utilizados. En este sentido, y en respuesta a la crisis, el Gobierno anunci un paquete de estmulos fiscales de USD 4 mil millones (un 2,8% del PIB) en enero de 2009, incentivando los programas de inversin pblica y transferencias. Este paquete de estmulos incluye, entre otras cosas, inversiones en infraestructura, desarrollo de pequeas empresas, y subsidios a hogares de bajos ingresos. Como en otros pases, las polticas regionales podran representar una importante herramienta de inversin pblica para lograr el mayor impacto a largo plazo en trminos del aumento de la productividad.

El desempeo regional vara enormemente, revelando un potencial regional subutilizado

La actual crisis econmica destaca la importancia de una estrategia de largo plazo para aumentar la productividad a nivel nacional, complementando y profundizando los logros de una slida gestin econmica. Los desafos nacionales en productividad laboral y capital humano muestran un potencial para mayor crecimiento. En contraste con los niveles de ingreso, la brecha de productividad entre Chile y el promedio de la OCDE se ha ampliado en los ltimos aos. Es ms, la intensidad de la I+D chilena, las tasas de educacin superior y los resultados PISA son muy bajos comparados con los pases de la OCDE, revelando claramente que hay espacio para mejorar. La falta de diversificacin productiva de Chile hace que su economa sea ms vulnerable y por lo tanto genera riesgos. Finalmente, la notable reduccin de los niveles de pobreza no ha sido acompaada por una reduccin en las desigualdades del ingreso: a pesar de los cambios positivos entre 2003 y 2006, Chile an permanece entre los pases con mayor desigualdad en la regin. Estos desafos tienen una clara dimensin espacial. El desempeo vara marcadamente entre las distintas regiones de Chile. Las disparidades territoriales son sustancialmente mayores que en los otros pases miembros de la OCDE y estn fuertemente asociadas a grandes disparidades en la productividad laboral. Las desigualdades regionales en el PIB per cpita disminuyeron entre 1998 y 2004, pero un perodo mayor de tiempo (1990-2004) revela una importante variabilidad, con movimientos ascendentes y descendentes en los coeficientes Gini de disparidades inter-regionales, principalmente a causa de marcadas fluctuaciones en el crecimiento de Antofagasta y Atacama, las regiones ms orientadas a la minera. Las desigualdades territoriales tambin son severas en el acceso a la educacin, en investigacin e innovacin, y en los niveles de pobreza. El patrn de inequidades regionales tiene tres caractersticas principales: i) una amplia brecha entre las regiones del norte, orientadas hacia la minera (como Antofagasta y Tarapac) y la Regin Metropolitana de Santiago por un lado, y las regiones orientadas hacia la

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EVALUACIN Y RECOMENDACIONES

agricultura como La Araucana, Coquimbo y Maule, por otro; ii) la concentracin de las actividades comerciales, las empresas y la fuerza de trabajo en la capital: Santiago, que tiene un 40% de la poblacin, genera un 47% del PIB y registra la mayor participacin de la fuerza de trabajo del pas; y iii) la falta de crecimiento en regiones claves: a pesar del fuerte crecimiento econmico general del pas, hay cuatro regiones Atacama, Valparaso, la Regin Metropolitana de Santiago, y Magallanes, que representan a la mitad de la poblacin e incluyen la Regin cabecera y la tercera regin ms poblada, Valparaso que, entre 1995 y 2004, han registrado un crecimiento promedio anual menor que el de las regiones OCDE TL2.

Las caractersticas y activos de las economas regionales son particularmente variadas pero Chile sigue estando altamente concentrado

La estructura, caractersticas y activos de las economas regionales chilenas son particularmente variadas. Chile tiene ms de 4.300 kms. de largo y tiene un ancho promedio de cerca de 180 kms. Tiene una amplia variedad de tipos de suelo, condiciones climticas y medioambientales, desde desiertos en el norte hasta lagos, fiordos y glaciares en el sur. La minera es el sector dominante en la zona norte. En la Regin Metropolitana de Santiago, la industria y los servicios financieros son predominantes. La agricultura, la actividad forestal y la pesca son los sectores dominantes del centro y sur del pas. Sin embargo, en trminos demogrficos y econmicos, Chile sigue estando altamente concentrado: Santiago tiene la mayora del capital poltico, econmico e intelectual y casi la mitad de la poblacin. La economa depende de unos pocos sectores, ubicados mayoritariamente en un reducido nmero de regiones, que reciben gran parte de la inversin pblica y privada. Esto refuerza la concentracin econmica y genera desequilibrios regionales que persisten y se amplifican. La minera (23% del PIB en 2006) y los servicios financieros (14% del PIB) se ubican principalmente en Antofagasta y la Regin Metropolitana, respectivamente. Antofagasta genera casi un 50% del PIB del sector minero; si se incluye a Tarapac y Atacama, las otras dos regiones nortinas de produccin minera, esta tasa aumenta a 75%. Asimismo, la Regin Metropolitana es responsable de casi un 77% del PIB de los servicios financieros.

La concentracin econmica en los sectores basados en materias primas aumenta la presin sobre los recursos naturales

La economa chilena est altamente especializada en materias primas, y esto aumenta la presin sobre los recursos naturales y a la vez eleva la presin medioambiental. La agricultura intensiva del centro y sur, y la deforestacin y plataformas de salmn en el sur causan erosin de los suelos, deterioro de los bosques nativos, un aumento en la presencia de pesticidas y fertilizantes en los ros, y una contaminacin del

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EVALUACIN Y RECOMENDACIONES

agua debido a la industria del salmn. En el norte, la produccin intensiva del cobre produce emisiones de arsnico y monxido de carbono en el aire y agua alrededor de las minas. La concentracin de la poblacin y las actividades industriales alrededor de Santiago, una de las ciudades ms contaminadas del mundo, genera sus propios problemas medioambientales. Los recursos naturales son uno de los activos econmicos ms importantes de Chile, pero para evitar una sobre-explotacin de los recursos no renovables, debera priorizarse una transicin hacia un modelo de desarrollo sustentable. Varias medidas posibles son:

Mejorar la gestin sustentable de los recursos naturales. En particular, sera importante realizar un uso sustentable de los bosques chilenos sera importante para conservar la rica diversidad biolgica del pas y asegurar la sustentabilidad y diversidad econmica, especialmente en las regiones del sur. Examinar las fuentes de energa alternativas, como las energas elicas, hdricas, solares y la biomasa. Chile tiene un potencial enorme en trminos de fuentes alternativas de energa que recin han comenzado a explotarse. Reforzar el control pblico de la sostenibilidad de las actividades econmicas sustentables, as como el control de las emisiones de las industrias y vehculos. Diversificar la economa hacia actividades no basadas en recursos naturales.

Diversificar la base productiva de Chile es tan importante como agregar valor a los sectores existentes

Las polticas regionales no debieran slo promover el crecimiento en reas en que existan economas de aglomeracin, sino que tambin deberan incentivar a todas las regiones a utilizar sus activos para alcanzar su potencial de crecimiento. En este sentido, Chile podra beneficiarse de una mayor diversificacin econmica y geogrfica mientras contina agregando valor a los sectores establecidos para hacerlos ms competitivos. Su falta de diversificacin econmica y la sobre-dependencia de las materias primas hacen que la economa chilena sea vulnerable a cambios repentinos en los precios internacionales de estos productos o giros seculares en su demanda, lo que limita el potencial crecimiento del pas a largo plazo. En general, los pases de la OCDE son mucho menos dependientes de los recursos naturales que Chile. La diversificacin motiva a las regiones a movilizar sus recursos en vez de depender de estrategias de desarrollo decididas desde arriba. Al mismo tiempo, las regiones chilenas necesitan transformar sus ventajas estticas en ventajas dinmicas, produciendo bienes ms complejos y de mayor valor agregado en sus sectores de especializacin. La poltica de ciencia, tecnologa e innovacin puede cumplir un rol determinante, primero explorando con nuevos productos en sectores emergentes y segundo haciendo que los ya existentes sean ms productivos y eficientes. Ms an, a medida que Chile vaya desarrollando mayores competencias y tecnologas

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EVALUACIN Y RECOMENDACIONES

en sectores basados en recursos naturales, podr transferir este incremento de conocimiento y productividad a otros sectores. Dada su produccin de bienes primarios, el potencial manufacturero de Chile est claro, aunque dicho potencial todava no se ha aprovechado plenamente para el desarrollo de bienes de mayor valor agregado. Pocas regiones se especializan en productos manufacturados, y aquellas que estn moderadamente especializadas como Bo-Bo o Valparaso, han registrado bajas tasas de crecimiento. La mejora y actualizacin de las tecnologas en industrias tradicionales con el fin de generar un crecimiento dirigido por la innovacin puede ser un factor motivador para estas y otras regiones, como las regiones nortinas en que las manufacturas estn subdesarrolladas. La industria minera debera ser el nexo de un conjunto amplio de servicios diversificados e interrelacionados y actividades manufactureras.

Mejorar la productividad y diversificar la base productiva requiere polticas regionales especficas a cada contexto

Mejorar la productividad requerir polticas regionales especficas a cada contexto. Las regiones chilenas se beneficiaran particularmente de polticas diseadas para aumentar la productividad, como aquellas que apuntan a la innovacin y el emprendimiento y a mejorar la educacin y la capacitacin. Estas reas tienen una fuerte dimensin regional, dada la heterogeneidad de los territorios chilenos, ya que las oportunidades de crecimiento estn ligadas a condiciones locales y los recursos regionales estn con frecuencia subutilizados. Al mismo tiempo, la diversificacin de las estructuras econmicas regionales tambin requerir de estrategias guiadas desde las regiones, capaces de movilizar los recursos y aprovechar las distintas posibilidades que ofrece cada una de los territorios de Chile. Esto sugiere la necesidad de polticas diseadas a la medida de cada lugar, que puedan implementar esfuerzos focalizados para mejorar la calidad de las inversiones y servicios pblicos en regiones. Aumentar el crecimiento regional a travs de polticas territoriales especficas para cada contexto no slo fortalecer el crecimiento nacional, sino que tambin la cohesin territorial, un importante elemento de una economa abierta y sustentable.
La concentracin del sistema de innovacin chileno en y alrededor de Santiago limita el desarrollo de sistemas regionales de innovacin, pero se estn haciendo progresos para promover iniciativas regionales de innovacin

Actualmente, el sistema de innovacin chileno est altamente concentrado en la capital, en perjuicio de los sistemas regionales de innovacin. Chile necesita avanzar hacia un sistema que promueva la innovacin a nivel regional, a la vez que maximice la difusin de los resultados que se obtienen en la regin de Santiago. Un desafo

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EVALUACIN Y RECOMENDACIONES

especfico para el desarrollo de un enfoque regional es el hecho que la inversin en innovacin se concentra fuertemente en la I+D pblica, que tiende a ser realizada en la capital. En promedio, cerca de un 40% del gasto total en I+D es efectuado por universidades, principalmente ubicadas en Santiago: las dos ms grandes la Universidad de Chile y la Universidad Catlica de Chile generan un gran porcentaje de la I+D universitaria. La mayora de la inversin privada en I+D tambin se desarrolla en Santiago. Las principales industrias regionales realizan muy poca I+D. En el ao 2000, CONICYT lanz 11 centros cientficos y tecnolgicos en diversas regiones del pas para estimular el desarrollo de centros de excelencia en disciplinas o reas especficas de investigacin consistentes con los activos y ventajas regionales. La iniciativa es administrada por CONICYT, en un esfuerzo conjunto que involucra a los gobiernos regionales, las universidades y el sector privado. Aparte de su enfoque regional, estas iniciativas tienen la clara ventaja de la articulacin inter-institucional y la participacin de las universidades regionales y el Gobierno Regional en iniciativas de innovacin dirigidas desde las regiones. Sin embargo, stos an representan una modesta proporcin del presupuesto pblico en innovacin. Se recomienda extender tales iniciativas y asignarles una mayor cantidad de recursos. Centros cientficos regionales podran establecerse en reas de gran potencial, como las fuentes alternativas de energa o la biotecnologa. En este sentido, sera esencial otorgar a las instituciones y universidades regionales un rol en la seleccin de las reas prioritarias y la implementacin de proyectos. Desde el ao 2008, las regiones participan en la asignacin del 25% de los recursos del recientemente creado Fondo de Innovacin para la Competitividad. Este fondo asigna recursos del recin establecido royalty minero para mejorar las capacidades innovadoras de las distintas regiones y representa una iniciativa muy prometedora. Tomando en consideracin la Estrategia Nacional de Innovacin, el Gobierno Regional define el uso de estos recursos en proyectos relacionados con ciencia, investigacin aplicada, emprendimiento innovador, recursos humanos o la transferencia y difusin de tecnologas. Un desafo central ser establecer un equilibrio justo entre las principales prioridades de la Estrategia Nacional de Innovacin y las condiciones, oportunidades y fortalezas especficas de cada regin. El apoyo del centro es esencial, e involucra particularmente la ayuda a actores regionales para comprender y reaccionar ante desafos globales, ofreciendo soluciones innovadoras que los ayuden a integrar gradualmente nuevos enfoques a sus programas de desarrollo econmico. Sin embargo, los gobiernos e instituciones regionales necesitan suficiente autonoma como para adaptar las lneas nacionales de innovacin a las prioridades regionales.

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EVALUACIN Y RECOMENDACIONES

El desarrollo de clusters no ha tomado muy en cuenta la definicin de abajo hacia arriba del potencial regional, lo cual ha limitado la diversificacin productiva

El Gobierno de Chile, a travs del Consejo Nacional de Innovacin, ha lanzado una nueva estrategia nacional para el desarrollo de clusters ms competitivos, basndose en la visin de que para crecer sostenidamente, Chile requiere una estrategia con dos ejes principales: fortalecer los clusters existentes y competitivos, principalmente a travs del conocimiento; y, sobre la base de sus fortalezas, identificar y robustecer a otros sectores y actividades para diversificar la produccin. En el ao 2007, el Consejo Nacional de Innovacin realiz un estudio para identificar a los sectores productivos ms prometedores del pas durante la prxima dcada. Los ocho clusters seleccionados hasta ahora se encuentran fundamentalmente en sectores maduros vinculados a los recursos naturales: la minera en el norte y la agricultura y pesca en el sur, adems de los servicios financieros en Santiago. Al definir los clusters, hubo pocos aportes de abajo hacia arriba desde las regiones. Esto podra ser un obstculo para una mayor diversificacin productiva y para un aprovechamiento ms completo del potencial variado de cada regin. El diagnstico regional de abajo hacia arriba puede ayudar a encontrar recursos regionales no utilizados para diversificar la economa. Esto tambin ayudara a considerar los derrames territoriales entre sectores y dinmicas regionales.

En una iniciativa clave para enfrentar este desafo, se han creado los Agencias Regionales de Desarrollo Productivo

Entre 2006 y 2007, el gobierno chileno estableci las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo (ARDP) como una forma de transferir las responsabilidades del desarrollo productivo hacia las regiones. Las ARDP buscan avanzar hacia un enfoque integrado de desarrollo regional. A travs de estas agencias, una coalicin de actores pblicos y privados va diseando la agenda productiva de acuerdo a las fortalezas y desafos de cada regin. Las ARDP tienen tambin como fin aumentar la participacin de las micro, pequeas y medianas empresas. En el ao 2007, las agencias prepararon agendas de desarrollo estratgico que definieron un conjunto de prioridades productivas a nivel regional. La agenda sirve como una base para desarrollar los Programas para el Mejoramiento de la Competitividad (PMC) y para definir una estrategia y acciones concretas para aumentar la competitividad de un subconjunto de clusters prioritarios de la regin. Esto abre el camino a anlisis basados en el territorio, buscando encontrar recursos regionales no utilizados y as diversificar la economa. Tambin ayudara a considerar los spillover territoriales entre los sectores y las dinmicas de los territorios. Finalmente, las agencias estn destinadas a tener un importante rol de coordinacin y vinculacin del apoyo al desarrollo empresarial de los organismos pblicos chilenos. Desde el ao 2008, por lo menos el 10% de los recursos de los organismos pblicos nacionales para el

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desarrollo productivo se destinan al financiamiento de los PMC, un claro indicador del compromiso del gobierno chileno con las ARDP.

Sin embargo, an existe la necesidad de una mejor articulacin entre perspectivas regionales y nacionales. Las ARDP deberan fortalecer su perspectiva regional

Actualmente, el progreso en la implementacin de las agendas regionales de las ARDP es irregular, con algunas iniciativas prometedoras. Las primeras agendas estratgicas, lanzadas a comienzos de 2008, incluyen algunas reas innovadoras o de valor agregado. Sin embargo, las actuales agendas y PMC estn ligados primordialmente a los sectores prioritarios fijados por el Consejo Nacional de Innovacin (principalmente minera, agricultura, pesca e industria frutera primaria). Aunque es lgico considerar las prioridades nacionales y los sectores productivos fuertes, uno de los principales valores de las ARDP debera ser fijar agendas basadas en vocaciones regionales especficas y oportunidades para expandir la base productiva regional. Esto ser esencial tanto para diversificar la base econmica de las regiones como para agregar valor a los sectores existentes. El desafo para los creadores de polticas es combinar el apoyo a sectores claves con un enfoque que permita mayor flexibilidad entre las regiones. Para mejorar la efectividad de los Agencias de Regionales de Desarrollo Productivo como el marco para promover un desarrollo productivo basado en las regiones, se debern enfrentar los siguientes desafos:

La vocacin regional de las ARDP deber ser gradualmente reforzada, junto con un fortalecimiento institucional de los consejos estratgicos de las ARDP. Actualmente, el progreso de las ARDP hacia el logro de sus objetivos depende demasiado del compromiso de los intendentes regionales (jefes del Gobierno Regional designados por el Presidente, que tambin actan como jefes de las ARDP). Se requiere un slido equipo de profesionales con capacidad para realizar un anlisis en profundidad de las distintas vocaciones y oportunidades regionales. Cada Agencia de Desarrollo Regional Productivo tiene un equipo muy reducido de personal tcnico: cinco personas por organismo, incluyendo un director ejecutivo. Las Agencias de Desarrollo Regional establecidas en pases de la OCDE con ambiciones similares generalmente tienen una mayor cantidad de funcionarios. Las responsabilidades de las ARDP debern ser clarificadas an ms, y se debe reforzar su interaccin con los gobiernos regionales. Los mecanismos de coordinacin entre las ARDP, los organismos pblicos nacionales y el Gobierno Regional sern esenciales para integrar las diversas y hasta ahora muy fragmentadas iniciativas de desarrollo regional en un marco comn y coherente.

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Ser necesario generar mayores vnculos entre la agenda estratgica desarrollada por las agencias y el proceso de inversin regional. Actualmente, los distintos actores pblicos que intervienen en el proceso de inversin no estn obligados a considerar las reas productivas prioritarias establecidas en las agendas estratgicas de las ARDP.

Para aumentar la productividad de las economas nacionales y regionales de Chile, se debe aumentar la competitividad y la participacin de las micro, pequeas y medianas empresas

Al igual que en muchos pases de la OCDE, el aumento de la productividad y competitividad de las micro, pequeas y medianas empresas (MIPYMES) es un desafo clave. Estas empresas representan ms del 99% de las empresas chilenas y son responsables del 75% de los empleos del pas, pero generan slo el 21% de las ventas nacionales y slo un 4% de las exportaciones. Con pocas capacidades y acceso limitado a los servicios financieros o a la innovacin, entre otros factores, se hace difcil para estas empresas enfrentar los desafos de la competitividad global. La brecha de productividad claramente afecta la capacidad de Chile de alcanzar su potencial de crecimiento. Considerar las vocaciones regionales as como ofrecer a las MIPYMES un mejor acceso a las capacidades, la innovacin y la tecnologa ayudar a mejorar la calidad y valor agregado de sus productos. Estas empresas tambin requieren un mejor marco institucional de apoyo pblico a nivel regional. Las ARDP y programas como Chile Emprende buscan fundamentalmente mejorar la competitividad de estas empresas. El programa Chile Emprende es una iniciativa muy interesante con un enfoque territorial integrado para la promocin y desarrollo de las MIPYMES. Rene los esfuerzos y perspectivas de los distintos ministerios, organismos pblicos y actores privados en territorios especficos, abriendo el paso hacia polticas territoriales integradas que avanzan ms all de la tradicional orientacin sectorial. Las ARDP tambin pueden ayudar a fortalecer la competitividad de las MIPYMES a nivel regional, involucrndolas en la planificacin productiva de la regin. Se espera que las MIPYMES encuentren en las agencias regionales una buena plataforma para articular y definir sus requisitos particulares. Sin embargo, se debe prestar especial atencin a asegurar que las ARDP no estn dominadas por los intereses de las grandes empresas.

La educacin y el mejoramiento del capital humano deben ser prioridades por razones de competitividad y equidad

El desarrollo del capital humano es fundamental para aumentar la productividad de las regiones chilenas y para alcanzar los estndares de los pases de la OCDE. Se han realizado esfuerzos, pero mejorar los alcances de la educacin superior y

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lograr una educacin de mayor calidad siguen siendo prioridades claves a nivel nacional y regional. Las tasas de egreso y la inversin pblica en educacin superior son muy bajas en comparacin con los pases de la OCDE: el porcentaje de la poblacin con educacin superior era de slo 13% el 2004 (el promedio de la OCDE era 26% el 2005). Al mismo tiempo, existen grandes inequidades territoriales, ya que la mayora de las oportunidades de educacin superior de alta calidad estn concentradas en Santiago (en el ao 2006, un 48% de los estudiantes matriculados en instituciones de educacin superior se encontraban en la Regin Metropolitana) y en unas pocas grandes ciudades. Las regiones con altos niveles de pobreza tienen tasas particularmente bajas de ingreso a la educacin superior. Chile debe buscar extender el acceso a la educacin de calidad, las oportunidades de investigacin y capacitacin vocacional hacia las distintas regiones y hacia los segmentos menos privilegiados de la poblacin con el fin de mejorar las condiciones en sus diferentes territorios y desarrollar su mximo potencial. Tradicionalmente en Chile, como en la mayora de los pases de la OCDE, las instituciones de investigacin y educacin superior han enfatizado la bsqueda de conocimientos basados en objetivos nacionales, con poca consideracin de los contextos locales. Dada la diversidad de los activos y caractersticas regionales en Chile, un fortalecimiento del vnculo entre los mercados laborales regionales y los programas de educacin superior y capacitacin ayudara a disminuir la brecha entre las ofertas educacional y laboral, y ofrecera a los estudiantes que egresan mejores oportunidades de encontrar un empleo local y permanecer en sus regiones de origen. Al satisfacerse requisitos especficos de competencias laborales, esto tambin ayudara a los empleadores locales. El logro de este objetivo requerir: i) polticas educacionales y de capital humano sensibles a las caractersticas del entorno regional; ii) mayor participacin de las instituciones educativas en el desarrollo regional; y iii) mayor colaboracin y vnculos entre las instituciones de educacin superior, centros de investigacin e innovacin, autoridades regionales y locales, empresas locales, y Agencias Regionales de Desarrollo Productivo. El objetivo es elevar la calidad y relevancia de la educacin, la investigacin y la capacitacin, hacindolas ms coherentes con las necesidades econmicas y las potencialidades de cada regin. Mejorar el acceso a la educacin de calidad para los segmentos menos privilegiados de la poblacin ser fundamental para enfrentar el desafo de las desigualdades de ingreso en Chile. Esto requiere particularmente de un aumento en los recursos tcnicos y financieros disponibles para que las municipalidades puedan llevar a cabo sus responsabilidades traspasadas en materia de educacin pblica bsica y secundaria, ya que los liceos municipales atienden a cerca de un 70% de los alumnos de menor nivel socioeconmico. La recientemente aprobada Subvencin Escolar Preferencial representa un paso prometedor al focalizar los subsidios educacionales en la poblacin ms pobre y condicionar la entrega de fondos al desarrollo de un plan de mejoramiento de la calidad y el desempeo. Estas medidas deberan ir acompaadas de un apoyo a las capacidades de los profesores y la calidad de los

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programas, junto con mayores esfuerzos para eliminar las barreras de acceso a la educacin pre-bsica y a la educacin superior de los grupos de mayor vulnerabilidad social, como una forma de lograr estndares mnimos en todo el pas.

El sector agrcola cumple un rol clave en la economa chilena, pero para mejorar las perspectivas de las reas rurales se requiere un giro hacia un enfoque de desarrollo rural multi-sectorial y territorial.

Existe la necesidad de un giro desde polticas sectoriales centradas en los subsidios agrcolas hacia programas de desarrollo rural ms integrales. El sector agrcola contribuye de manera significativa a la produccin regional de varios territorios del pas: en OHiggins, Maule y La Araucana el aporte del sector agrcola al PIB regional excede el 15%; en Coquimbo y Los Lagos es cerca del 10%. Sin embargo, la mayora de las regiones agrcolas se quedan atrs en materia de crecimiento econmico y desarrollo. Adems, los pequeos productores han visto pocos cambios en sus ingresos agrcolas dependiendo gran parte de sus ganancias de ingresos no agrcolas. Cerca de la mitad de los hogares rurales en Chile estn empleados en actividades no agrcolas, bsicamente en el sector manufacturero y en el sector de servicios, que ofrecen una fuente alternativa o complementaria de ingresos. An as, las polticas nacionales siguen estando enfocadas hacia la promocin de la agricultura y todava no existe una estrategia nacional de desarrollo rural en Chile. El desarrollo de esta estrategia, con un enfoque territorial integral, es altamente recomendable. Cada vez ms, los gobiernos de la OCDE estn reconociendo la necesidad de un giro desde las tradicionales polticas rurales sectoriales hacia enfoques integrales y territoriales del desarrollo rural. Los programas rurales con enfoque territorial incluyendo polticas agrcolas y no agrcolas: considerando los vnculos entre las reas rurales y urbanas seran ms apropiados para las diversas caractersticas socio-econmicas y los procesos productivos que determinan el desarrollo de los territorios rurales en Chile. En el diseo de estos programas, las instituciones regionales (gobiernos regionales, ARDP, etc.) debern cumplir un rol activo: ellas son las mejor posicionadas para planificar un enfoque integral de desarrollo rural e integrarlo a sus estrategias y agendas. Varias actividades no agrcolas ofrecen oportunidades significativas a las zonas rurales. La energa renovable podra generar mayores precios para los productores, arriendos de terrenos para infraestructura de energa elica y solar, empleos en la construccin, operacin y mantencin de los equipos, entre otros. El turismo representa otra alternativa interesante: dado el rico y diverso atractivo medioambiental y la tradicional cultura rural de Chile, el turismo ofrece muchas oportunidades por descubrir. Sin embargo, la diversificacin de las actividades depende en gran medida de las capacidades y atributos de cada localidad rural. Estas capacidades estn determinadas fuertemente por motores como el capital

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humano, el emprendimiento local, la innovacin, y la disponibilidad de los servicios y la infraestructura. El mejoramiento del capital humano en reas rurales es fundamental para aumentar su capacidad innovadora y su capacidad de asimilar la innovacin y asegurar que la inversin de capital no comience a filtrarse fuera de la regin. Asimismo, la participacin y el emprendimiento local sern importantes para asegurar que el rea produzca valor agregado a nivel local.

Se ha mejorado sustancialmente la infraestructura, pero se requieren mayores avances para conectar a las regiones perifricas y zonas rurales

La compleja realidad geogrfica y topogrfica de Chile presenta varios desafos para el desarrollo y la gestin del sistema nacional de infraestructura, as como para el acceso a la infraestructura de transportes, comunicaciones y servicios bsicos, especialmente en regiones remotas y perifricas. Bajo el programa chileno de concesiones, que comenz en 1993, la red de infraestructura en transportes fue mejorada sustancialmente; sin embargo, las necesidades de las regiones perifricas y zonas rurales an no han sido satisfechas. La conectividad con reas perifricas y regiones remotas debe ser mejorada, pero se debe cuidar de no centrarse exclusivamente en los vnculos entre las ciudades: las conexiones entre centros urbanos y zonas rurales son fundamentales para un mayor desarrollo de las regiones rurales. Se podran utilizar programas de concesiones basados en riesgos compartidos entre el sector pblico y el sector privado para proyectos con altos retornos sociales, como aquellos que extienden la red de infraestructura hacia zonas perifricas. Tambin existen disparidades inter-regionales significativas en trminos del acceso a las telecomunicaciones: mientras ms del 30% de los hogares de la Regin Metropolitana o de la regin minera de Antofagasta tienen acceso a internet, slo cerca del 10% de los hogares cuentan con este servicio en el Maule y La Araucana (regiones orientadas hacia la agricultura) y en la surea y remota regin de Aysn. Estas desigualdades en el acceso a la comunicacin tienen una importante correlacin con las diferencias en el PIB per cpita. El mejoramiento del acceso a las telecomunicaciones representa una potencial fuente de crecimiento y debe ser abordado.

El potencial de la infraestructura de transportes slo se podr maximizar si existen sinergias territoriales y coordinacin; esto requerir acuerdos de gobernanza y una mayor participacin de los actores subnacionales

Es fundamental la coordinacin de las distintas instituciones relacionadas con la infraestructura de transportes en Chile y de las polticas de infraestructura y desarrollo econmico. Dado que diversas instituciones cumplen algn rol en la

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planificacin y el desarrollo de la infraestructura, la coordinacin territorial se vuelve crucial. Tambin existe la necesidad de sinergias entre la infraestructura de transportes y otras polticas que generan un impacto en el desarrollo regional. La inversin en infraestructura puede facilitar el desarrollo y ayudar a disminuir las desventajas regionales, pero otras medidas paralelas (promocin de la innovacin, incentivos a la inversin, y mejoramiento de las competencias de educacin y empleo) son tambin necesarias para asegurar que una regin y especialmente una regin rezagada aproveche al mximo las oportunidades que genera el mejoramiento de la conectividad. En Chile, algunas iniciativas que involucran acuerdos inter-ministeriales, como el Plan de Infraestructura para la Competitividad, sugieren algn progreso en este sentido. Sin embargo, tales iniciativas tienden a utilizar un enfoque de arriba hacia abajo y, por lo tanto, no logran explotar informacin bsica sobre las oportunidades locales y los activos regionales. Una mayor participacin de las instituciones regionales y locales (gobiernos locales y regionales y ARDP) en estas iniciativas ser clave para mejorar la informacin disponible acerca de las necesidades regionales y para lograr que los actores locales acepten integrar el proyecto y lo sientan como propio. La necesidad de una mayor colaboracin en los distintos niveles de gobierno y de un conjunto armonioso de polticas con impacto territorial convoca a seguir avanzando hacia estructuras de gobernanza capaces de planificar y coordinar las polticas regionales a largo plazo.

La gobernanza metropolitana sigue siendo un desafo en grandes ciudades como Santiago

En reas metropolitanas como el Gran Santiago, donde la fragmentacin del territorio urbano en distintas comunas (municipalidades) afecta la coordinacin y gestin general de los servicios pblicos urbanos, se requiere una estructura coordinada de gobierno local. El Gran Santiago se compone de 35 municipalidades autnomas, no existiendo una institucin nica con jurisdiccin sobre la ciudad entera. La provisin de servicios pblicos locales generalmente recae sobre las instituciones nacionales: ministerios nacionales (por ejemplo, el Ministerio de Transportes se encarga del sistema de transporte urbano de Santiago), las direcciones regionales de los ministerios nacionales o los organismos pblicos. Adems, cada comuna tiene la responsabilidad exclusiva de supervisar las medidas con respecto al transporte, las obras de construccin y la planificacin y regulaciones urbanas. Finalmente, las comunas tambin comparten la responsabilidad de la vivienda social. En este contexto, es fundamental definir ms claramente el rol y las responsabilidades de las distintas autoridades. Adems, las reas metropolitanas requieren un sistema de gobernanza que considere la posicin y el conocimiento de los actores locales. Esto es especialmente importante para asegurar la coordinacin en la entrega de servicios pblicos claves (especialmente el transporte pblico) a travs de varias municipalidades del rea metropolitana, y para asegurar que las distintas

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polticas sectoriales sean correctamente integradas. reas tales como la vivienda, la planificacin del uso de suelos y el desarrollo econmico requieren un vnculo con la economa urbana y una coherencia intersectorial.

Chile incluye cada vez ms en su agenda una perspectiva regional

Chile, histricamente un pas muy centralizado, est incluyendo cada vez ms la perspectiva de desarrollo regional en su agenda. El pas avanza hacia una perspectiva de desarrollo territorial como una forma de adaptar las polticas pblicas a las caractersticas y activos de las distintas regiones. Hasta ahora, Chile no haba contado con una poltica regional claramente identificable, y sus intervenciones a nivel regional eran definidas en gran medida desde el centro. Sin embargo, en los ltimos aos algunas iniciativas y reformas gubernamentales han sugerido un giro hacia un mayor nfasis en la dimensin regional del desarrollo econmico. Algunas iniciativas institucionales (las ARDP) y programas (como Chile Emprende o Chile Califica) han estado avanzando en esta direccin.

El gobierno tambin ha establecido la descentralizacin como una prioridad

El avance hacia un enfoque integrado para el desarrollo territorial en Chile requerir algunos cambios para establecer un sistema de gobernanza capaz de realizar intervenciones adecuadas a los distintos contextos. Bajo el actual sistema, el jefe del Gobierno Regional, el Intendente, es designado desde el centro, y preside un Consejo Regional elegido indirectamente. En gran medida, los actores y polticas regionales siguen siendo dirigidos desde Santiago. An as, durante los ltimos aos el Gobierno chileno ha establecido la descentralizacin como una prioridad, con el objetivo de proporcionar a los gobiernos subnacionales las herramientas, capacidades y legitimidad necesarias para mejorar su autonoma y desempeo. Con este propsito, se estn ejecutando varias reformas, incluyendo una para elegir directamente el Consejo Regional. Esto crear un rgano elegido democrticamente para la gestin del desarrollo regional. Adems, la responsabilidad de la planificacin regional ha sido transferida desde el Ministerio de Planificacin Nacional hacia los gobiernos regionales, y se ha implementado una Divisin de Planificacin Regional para disear las polticas regionales . Por otro lado, est en curso una reforma para modernizar la administracin municipal y otorgar mayor autonoma y responsabilidades a las municipalidades. Sin embargo, las limitaciones administrativas y financieras de los gobiernos subnacionales y una agenda todava muy determinada por las polticas nacionales han limitado estas reformas de descentralizacin.

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Existen obstculos institucionales para un enfoque territorial: la inversin en las regiones sigue una lgica sectorial

Los recursos nacionales guiados de forma sectorial son la principal fuente de inversin en las regiones, un hecho que obstaculiza el desarrollo y financiamiento de las iniciativas territoriales. Las normas y procedimientos que rigen el proceso de inversin pblica en Chile son regulados por el Sistema Nacional de Inversiones, que a su vez establece los marcos presupuestarios de cada institucin chilena. Los gobiernos regionales no cuentan con un presupuesto independiente para realizar inversiones regionales. Sin embargo, guan la asignacin de recursos anuales de la Inversin de Decisin Regional (IDR) (un 24% del total de las inversiones pblicas en el 2006): distintas entidades solicitantes (municipalidades, provincias, regiones, ARDP desde 2008 y servicios pblicos nacionales desconcentrados) presentan propuestas al Intendente, quien selecciona una cartera de proyectos para someter al Sistema Nacional de Inversiones. Sin embargo, el anlisis y seleccin de los proyectos que se incluyen en la cartera regional (proceso en el cual interviene el Ministerio de Planificacin) se hace proyecto a proyecto y, por lo tanto, falta una articulacin territorial general. Al mismo tiempo, el actual sistema dificulta la transicin hacia un marco de planificacin presupuestaria pluri-anual. Una transicin gradual desde los subsidios sectoriales hacia los proyectos territoriales integrados podra generar muchos beneficios. En los pases de la OCDE, las polticas regionales se han alejado cada vez ms de los subsidios sectoriales y han avanzado hacia polticas regionales integrales diseadas para movilizar recursos regionales sub-utilizados. La Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo de Chile, SUBDERE, ha estado involucrada estrechamente en intentar transformar la principal fuente de financiamiento en las regiones, el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), desde un fondo de redistribucin focalizado en la generacin de infraestructura hacia un fondo de desarrollo territorial con objetivos ms integrales. Esta meta an no se ha logrado: la mayora de los proyectos presentados al FNDR tienen un carcter municipal y principalmente buscan financiar infraestructura y servicios bsicos requeridos por las municipalidades en vez de proyectos regionales integrados. La puesta en marcha de las ARDP, pueden presentar iniciativas al FNDR, promete generar mayor espacio para las iniciativas de desarrollo econmico que promuevan un crecimiento endgeno. Esto requerir centrar la atencin tanto en el enfoque regional de las propuestas de las ARDP como al fortalecimiento de la coordinacin entre ellas y los gobiernos regionales. Al mismo tiempo, un giro hacia inversiones regionales ms integrales requerir mayores medidas para acercar el proceso de inversin a una lgica territorial que facilite el financiamiento de iniciativas integradas y multi-sectoriales, y que genere un marco de planificacin presupuestaria pluri-anual.

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Un enfoque territorial del desarrollo requiere el fortalecimiento del rol de los gobiernos regionales en la definicin de las agendas regionales

Avanzar hacia un enfoque territorial integrado en Chile requerir una evolucin hacia una estructura slida de gobierno regional, capaz de generar un marco coherente para el desarrollo econmico. En Chile, esto requiere incrementar el apoyo institucional a los gobiernos regionales para otorgarles mayores poderes de supervisin, legitimidad y capacidad de influir en la discusin, planificacin y coordinacin de polticas de desarrollo regional integrales. Las recientes reformas de descentralizacin han devuelto las responsabilidades de planificacin regional a los gobiernos regionales. Sin embargo, los gobiernos regionales an no tienen la suficiente fortaleza institucional como para gestionar y coordinar una estrategia comn para la regin, que rena a los diversos organismos y actores que en ella operan. Los diversos actores pblicos que intervienen en el proceso de inversin regional no estn obligados a seguir los lineamientos establecidas por las Estrategias de Desarrollo Regional o las agendas estratgicas de las ARDP. Ms an, la informacin no circula adecuadamente entre los organismos nacionales y los gobiernos regionales: a menudo stos obtienen informacin sobre los proyectos que se llevarn a cabo en su regin a travs de un organismo pblico nacional, slo cuando estos proyectos ya han sido planificados y estn a punto de implementarse. Todo esto afecta la capacidad de proporcionar un marco coherente para la formulacin de polticas regionales y genera un desincentivo a la planificacin regional. Las instituciones y organismos nacionales especialmente los representantes regionales de los servicios pblicos nacionales y los representantes de los ministerios en las regiones (SEREMI) deberan reforzar sus vnculos, coordinacin y cooperacin con los gobiernos regionales. Canales institucionalizados de colaboracin debern ser establecidos por ley como una forma de otorgar a los gobiernos regionales de una capacidad real de conducir el proceso de planificacin regional. Tambin existe la necesidad de una mayor coordinacin entre las distintas instituciones regionales que tratan los temas de desarrollo econmico (principalmente las ARDP y la Divisin de Planificacin de los gobiernos regionales). Se debera poner una mayor atencin en clarificar los roles y fortalecer los mecanismos de interaccin entre estas dos instituciones recientemente instaladas. El establecimiento de Estrategias de Desarrollo Regional institucionalmente reforzadas y vinculadas al proceso nacional de inversin, dara a los gobiernos regionales y a las nuevas divisiones de planificacin, la oportunidad de jugar un mayor rol en la conduccin general del desarrollo regional. Al mismo tiempo, es necesario asegurar la calidad de las Estrategias de Desarrollo Regional. Actualmente, su calidad es variable y algunos planes regionales no ofrecen un anlisis calificado y una definicin de los objetivos estratgicos y lineamientos de accin para el desarrollo econmico regional. La SUBDERE ha realizando programas



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de capacitacin con el fin de mejorar la capacidad y el desempeo de los gobiernos regionales. Esta colaboracin debera continuar para asegurar que esas instituciones y especialmente sus nuevas divisiones de planificacin tengan los elementos y capacidades necesarios para llevar a cabo su mandato con eficiencia.

El rol del Intendente regional debe ser definido con mayor claridad y debe fortalecerse la orientacin territorial del Consejo Regional

El rol del Intendente debe ser definido con mayor claridad. Los intendentes son los representantes del Presidente y la principal autoridad del gobierno central en la regin, pero al mismo tiempo, preside el Consejo Regional, la unidad a cargo de la planificacin regional. Como jefes del Gobierno Regional, los intendentes trabajan para desarrollar la regin, pero como representantes del Presidente, son tambin responsables de implementar las polticas y lineamientos nacionales en el territorio. Este doble mandato genera un problema de lealtad dividida (al Estado central y a la regin) que puede socavar el proceso de construccin de agendas regionales basadas en el mbito local. La reforma en curso para elegir a los concejeros regionales a travs de elecciones directas y el establecimiento el 2008 de una Divisin de Planificacin Regional son pasos hacia la construccin de un rgano con una mayor orientacin regional que est a cargo de la planificacin regional. Estos esfuerzos deberan avanzar gradualmente para reforzar el rol y la posicin del Consejo como una unidad regional ms autnoma.

La descentralizacin requiere una clara definicin de los roles de los distintos actores

La descentralizacin en Chile requerir el establecimiento de un consenso nacional con respecto a los objetivos y el alcance del proceso, y el rol y los medios que quedan a disposicin de los distintos actores. En materia de reasignacin de responsabilidades, los objetivos deben ser claros, al igual que el camino y los medios para alcanzarlos. En Chile, dos leyes orgnicas definen las principales funciones y responsabilidades de los gobiernos regionales y locales. Sin embargo, actualmente, al igual que en la mayora de los pases de la OCDE, competencias solapadas entre los distintos niveles de gobierno, junto con diversas funciones redundantes generan ambigedad. Esto hace que sea esencial una definicin clara de los roles, responsabilidades e interacciones entre los distintos actores, mandatos con definiciones ambiguas o duplicadas pueden comprometer la implementacin de servicios claves. Finalmente, para asegurar la entrega de servicios, la devolucin de responsabilidades debe ir acompaada de la correspondiente asignacin de recursos, competencias y flexibilidad organizacional, necesarias para llevarlas a cabo con eficiencia.

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Un enfoque territorial requerir el fortalecimiento de los acuerdos de gobernanza entre los distintos niveles de gobierno

Avanzar hacia enfoques integrales especficos a cada contexto territorial en Chile requerir el desarrollo de acuerdos de gobernanza entre los distintos niveles de gobierno y entre los distintos actores que operan en el territorio. Los contratos entre distintos niveles de gobierno podran ser considerados como una herramienta para reformar las tradicionales prcticas en la gobernanza de las polticas pblicas en Chile, en particular con respecto al desarrollo regional Estos contratos pueden ser adaptados a los contextos especficos y promover objetivos y posiciones compartidas (especialmente cuando van acompaados de sistemas de indicadores). En Chile, los acuerdos de programacin involucran convenios entre uno o ms gobiernos regionales, uno o ms ministerios, y /u organismos pblicos o privados para la implementacin de ciertos proyectos. Los Convenios de Programacin son una herramienta importante para la coordinacin de las prioridades regionales y sectoriales. Una ventaja adicional es que las iniciativas de inversin incluidas en estos instrumentos permiten una planificacin presupuestaria pruri-anual. Sin embargo, a la fecha, el uso de los Convenios de Programacin ha estado principalmente restringido a las grandes iniciativas de infraestructura; adems, actualmente el rol principal en estos acuerdos recae sobre los ministerios nacionales. Para expandir el formato del Convenio de Programacin ms all de las grandes iniciativas de infraestructura y hacia otras reas, proyectos o partes, sera necesario establecer un rol fuerte y claro para los gobiernos regionales y una mayor coordinacin institucionalizada entre stos, los ministerios nacionales y los servicios pblicos desconcentrados; esto otorgara un mayor rol a los gobiernos regionales en el diseo de estos acuerdos y en su coordinacin.

Tambin se requiere una coordinacin a nivel nacional

Adems de una mayor participacin de los gobiernos subnacionales en la planificacin regional, es importante que las polticas de desarrollo regional realizadas desde organismos del gobierno central consideren la dimensin territorial. Aunque han existido algunos acuerdos importantes para financiar iniciativas integrales con enfoque territorial (por ejemplo, Chile Emprende) con recursos y apoyo de diversos organismos pblicos, stos han sido principalmente esfuerzos ad-hoc. Para promover los enfoques territoriales e integrales en las polticas regionales, el gobierno central debera considerar las siguientes alternativas: i) a nivel central, se debera otorgar una alta prioridad en la agenda a las polticas territoriales especficas a cada contexto en vez de polticas estandarizadas; ii) los mecanismos administrativos y fiscales eficientes para la coordinacin inter-ministerial requieren tanto procedimientos para financiar las inversiones multi-sectoriales

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como mecanismos colaborativos entre ministerios y organismos pblicos; iii) la participacin de los actores locales (incluyendo los gobiernos locales y regionales o las ARDP) en el diseo y coordinacin de las iniciativas nacionales a realizarse en las regiones puede mejorar la informacin sobre las necesidades y las sinergias regionales, ayudando a comprender cmo cada iniciativa se complementa con otros proyectos que se realizan en el territorio. Se debe fortalecer el rol de la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) como mediador para facilitar y promover los enfoques integrales basados en el territorio. La SUBDERE es la unidad nacional a cargo de promover el desarrollo regional desde el Ministerio del Interior, y tiene un alto grado de autonoma para coordinarse con distintos ministerios en los temas que se encuentran bajo su responsabilidad. La SUBDERE apoya iniciativas que incorporan una perspectiva regional en las actividades de otros organismos del gobierno central. Sin embargo, en la prctica es muy difcil para la SUBDERE actuar como la unidad nacional de coordinacin. Por un lado, los fondos nacionales de inversin son regulados por el Sistema Nacional de Inversiones y son entregados en gran medida con una lgica sectorial. Por otro lado, las iniciativas propuestas por los ministerios y organismos pblicos nacionales generalmente tienden a considerar un enfoque de arriba hacia abajo, a veces con insuficientes consultas y coordinacin con la SUBDERE. Se deben fortalecer los canales institucionalizados de comunicacin entre los distintos ministerios nacionales y la SUBDERE.

A nivel municipal, la asignacin de responsabilidades debera ir de la mano de una asignacin de recursos y competencias apropiados para llevarlos a cabo

Importantes responsabilidades han sido transferidas a las municipalidades chilenas, pero en promedio estas instituciones han contado con pocos recursos e insuficiente capacidad tcnica para ejecutarlas con eficiencia, una situacin que es especialmente problemtica para las localidades menos desarrolladas. Las municipalidades tienen pocas fuentes independientes de ingresos: los ingresos subnacionales representan slo un 8,1% del total de los ingresos gubernamentales, una cifra muy baja en comparacin con los pases de la OCDE. stas dependen fundamentalmente de transferencias del gobierno central y de un sistema de ecualizacin intermunicipal el Fondo Comn Municipal (FCM), para llevar a cabos sus principales competencias traspasadas, principalmente la educacin bsica y secundaria y la salud pblica. Dado que las transferencias nacionales para la educacin y la salud son insuficientes para cubrir la provisin de estos servicios, las municipalidades deben complementarlas con recursos propios. Las localidades pequeas y menos desarrolladas con una reducida base impositiva tienen dificultades para lograr este objetivo, y el mecanismo compensatorio del FCM ha demostrado ser insuficiente. La recientemente aprobada Subvencin Escolar Preferencial proporcionar una fuente adicional de ingresos y apoyo

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EVALUACIN Y RECOMENDACIONES

tcnico para las municipalidades. Sin embargo, ms all de eso, Chile debera realizar una evaluacin en profundidad de los recursos y apoyos necesarios para proveer a las municipalidades menos desarrolladas de suficientes apoyos tcnicos y recursos econmicos para implementar eficientemente estos servicios pblicos esenciales.

La reforma municipal en curso es un paso necesario para adaptar la estructura, capacidades y recursos de las municipalidades a sus responsabilidades

La reforma de la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades, que se encuentra en curso, es un paso necesario para adaptar la estructura organizacional, capacidades y recursos de las municipalidades a las caractersticas y demandas locales. Propone varias medidas para la creacin de un marco institucional ms adecuado para las responsabilidades de los gobiernos locales. stas incluyen: i) mejorar los ingresos fiscales municipales y redisear el FCM para mejorar su impacto redistributivo; ii) otorgar mayor flexibilidad a las municipalidades para adaptar su estructura organizacional a sus caractersticas particulares y para administrar su equipo de funcionarios (actualmente estas funciones estn determinadas por leyes nacionales); iii) incorporar incentivos de desempeo a las remuneraciones de los funcionarios locales y ofrecer a las municipalidades un mayor fortalecimiento de sus capacidades; y iv) otorgar personalidad jurdica a las asociaciones de municipalidades, un paso esencial y necesario para la promocin de esas organizaciones y el apoyo a las solicitudes de inversin de coaliciones de municipalidades. La lgica subyacente es que la asignacin de responsabilidades a las municipalidades debe estar acompaada de una asignacin coherente de recursos, competencias y flexibilidad organizacional para llevarlas a cabo con eficiencia. Para aumentar la base impositiva municipal, se podra modificar la exencin del impuesto municipal a los bienes races. Actualmente, dicha exencin afecta a un importante porcentaje de las propiedades de las comunas menos desarrolladas, limitando la capacidad municipal de recolectar impuestos (casi un tercio de los ingresos de las municipalidades provienen de estas contribuciones). Actualmente el FCM compensa a las municipalidades por terrenos o propiedades exentos de impuestos, pero se considera que esta compensacin es insuficiente. Se podran implementar cambios para aplicar la exencin de impuestos slo a las propiedades pertenecientes a hogares bajo la lnea de la pobreza (actualmente las propiedades exentas pueden ser incluso segundas viviendas) y compensar ms a las municipalidades por la limitacin fiscal que supone esta exencin (el origen de la exencin es una ley nacional que apunta a la compensacin social, sin embargo las municipalidades ms pobres son las que cargan con el peso de esta medida).



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EVALUACIN Y RECOMENDACIONES

Se podra agregar un incentivo al Fondo Comn Municipal para promover el desarrollo econmico local

Actualmente, las municipalidades menos aventajadas no cuentan ni con los recursos ni con los incentivos para invertir en iniciativas de desarrollo econmico local. Slo las localidades ms ricas pueden permitirse utilizar sus ingresos autnomos a este fin. La mayora de los recursos locales de las municipalidades ms pobres se destinan a los sistemas municipales de educacin y salud para complementar los recursos del nivel nacional, dejando pocos fondos disponibles para inversiones adicionales. En este sentido, el FCM no ofrece incentivos para una gestin pblica eficiente de las municipalidades. Parte del fondo podra sustituir gradualmente los subsidios incondicionales por recursos condicionados a un apoyo a las iniciativas de inversin local (por ejemplo, fortalecer la innovacin y la competitividad, el desarrollo empresarial, o la promocin de las MIPYMES) para promover un crecimiento endgeno de las comunas de peor desempeo. Esta medida podra ir acompaada por un apoyo, al menos temporal a las municipalidades en el diseo de tales iniciativas. Finalmente, sera importante asegurar que los recursos adicionales asignados a las municipalidades para la promocin del crecimiento endgeno en este esquema de incentivos, no reemplacen los fondos de compensacin social, dejando el gasto general inalterado: las municipalidades ms pobres dependen mucho del FCM para llevar a cabo sus actividades primarias (como la provisin de educacin pblica). Para evitar esto, el aporte del gobierno nacional al FCM (slo un 4% de los recursos totales del FCM en 2007) podra aumentar en la misma proporcin que el incentivo al desarrollo econmico.

Se han realizado esfuerzos en la creacin de capacidades y medicin del desempeo, que deberan ser fortalecidos para avanzar an ms

La inversin en la creacin de capacidades y en la medicin del desempeo sern esenciales para la implementacin de reformas de descentralizacin en Chile y para lograr disipar uno de los temores de los oponentes a estas reformas (la falta de capacidades para ejecutar un mandato ms amplio, por parte de los funcionarios subnacionales). Chile est instalando algunos programas que apuntan a mejorar las competencias de los funcionarios pblicos a nivel local y regional, preparndolos para llevar a cabo eficientemente las responsabilidades traspasadas. Este es el caso del Programa de Mejoramiento de la Gestin de SUBDERE. Chile tambin ha implementado varios programas de desempeo de la gestin basados en indicadores, tales como el Programa de Mejoramiento de la Gestin y el Sistema de Acreditacin de Servicios Municipales. El xito de estas medidas en mejorar el desempeo de los gobiernos subnacionales probablemente depender de varios factores paralelos: i) la existencia de acuerdos de gobernanza eficientes entre los distintos niveles de gobierno para la cooperacin y la coordinacin; ii)

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EVALUACIN Y RECOMENDACIONES

la flexibilizacin de las limitaciones regulatorias que impiden la adaptacin de la estructura organizacional de las municipalidades a las necesidades locales; iii) la implementacin gradual de un marco basado en el aprender-haciendo (learning by doing) que ofrezca asistencia tcnica y creacin de capacidades, junto con una progresiva transferencia de responsabilidades; y iv) la participacin de los gobiernos e instituciones subnacionales en la evaluacin de las competencias y programas de capacitacin ms importantes y necesarios.

Dentro del contexto de descentralizacin, el gobierno central debe cumplir un rol importante

Finalmente, una mayor descentralizacin no significa que el gobierno central deba abandonar a los gobiernos subnacionales. Los gobiernos centrales necesitan establecer el marco legal general que permita entablar relaciones virtuosas, verticalmente entre los distintos niveles de gobiernos, y horizontalmente entre las distintas polticas sectoriales nacionales y entre las distintas regiones o municipalidades. En Chile, el gobierno central puede apoyar a los gobiernos subnacionales a ejecutar sus nuevos mandatos, ofreciendo soporte tcnico y capacitacin, y especialmente monitoreando y evaluando su desempeo.

En resumen

Chile, tradicionalmente un pas extremadamente centralizado, ha implementado polticas territoriales ms fuertes y ha dado una mayor prioridad a la descentralizacin como una forma de adaptar las polticas pblicas a las caractersticas y activos de sus diversos territorios y as liberar su potencial. Actualmente, el avance es irregular. Se debera combinar una consideracin a los objetivos de las polticas nacionales con una mayor participacin de los actores regionales en el diseo de una agenda territorial, basada en las fortalezas y oportunidades regionales, como una forma de aumentar su competitividad. Medidas como el lanzamiento de las ARDP o el traspaso de la competencia de planificacin a los gobiernos regionales, son pasos en la direccin correcta. Sin embargo, estos esfuerzos deberan gradualmente extenderse con el fin de reforzar el contexto institucional de los gobiernos regionales, convirtindolos en rganos regionales ms independientes y capaces. La devolucin de las responsabilidades de los gobiernos subnacionales debera ir acompaada de los recursos y competencias necesarios para ejecutar este mandato eficientemente. Esto implicar construir una mayor confianza y aumentar la cooperacin entre los distintos niveles de gobierno. Los acuerdos de coordinacin y otros mecanismos, tales como el desarrollo de capacidades, los indicadores de desempeo o las instituciones para la participacin y la rendicin de cuentas podran ayudar a elevar las capacidades de los gobiernos subnacionales y fortalecer la legitimidad, coherencia y efectividad de la reforma.

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Captulo 1

Desarrollo Regional en Chile: Tendencias, Logros y Desafos

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DESARROLLO REGIONAL EN CHILE: TENDENCIAS, LOGROS Y DESAFOS

a macroeconoma chilena ha sido bien administrada, pero el gobierno est buscando mejorar su desempeo en varios sectores claves, particularmente la productividad, la innovacin, el capital humano y la diversificacin econmica. Sin embargo, la economa chilena depende de slo unos pocos sectores basados en recursos naturales, ubicados en unas cuantas regiones que reciben gran parte de la inversin pblica y privada. Esto refuerza la concentracin econmica y genera inequidades regionales que persisten e incluso se profundizan. En este sentido, Chile podra beneficiarse de una mayor diversificacin econmica, mientras sigue agregando valor a los sectores establecidos. Necesita descubrir el potencial de crecimiento de sus regiones, identificando y desarrollando las competencias, prcticas y activos acumulados de diferentes territorios como potenciales fuentes de ventajas competitivas. Todo esto requiere un avance hacia la creacin de polticas basadas en el mbito subnacional, para ajustar la gestin pblica a las distintas oportunidades, fortalezas y necesidades de los diversos territorios del pas.

1.1. Principales tendencias macroeconmicas


A nivel nacional, la economa chilena ha sido fuerte durante las ltimas dos dcadas, con una slida gestin de finanzas pblicas. La estabilidad macroeconmica y fiscal ha sido clave para el crecimiento de una economa abierta y basada en recursos naturales. Aunque necesarias, estas condiciones son insuficientes para sostener tasas de crecimiento positivas a mediano y largo plazo. De hecho, recientemente las tasas de crecimiento se han desacelerado, principalmente debido a debilidades de productividad, capital humano, innovacin y falta de diversificacin econmica. Mejorar estas reas representa una posible fuente de crecimiento y una forma de acelerar el proceso de alcanzar a los pases desarrollados.

Evaluando el entorno macroeconmico


Durante las ltimas dos dcadas, Chile ha logrado un importante crecimiento en su PIB per cpita. ste fue particularmente intenso entre 1988 y 1997, con una tasa promedio anual de 7,9%. En 1998 el crecimiento se redujo a un 3,2%, y en 1999 la economa se contrajo (0,8%). Desde 2000 hasta 2003, el pas volvi a crecer, pero a una tasa ms variable que en la dcada anterior. Posteriormente, en 2004 y 2005, el PIB real aument marcadamente en 6,2 y 6,3%, respectivamente. Este patrn contrasta con el desempeo de la mayora de las economas latinoamericanas, que

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experimentaron estancamiento y desorden macroeconmico despus de la crisis de la deuda de los aos 80. Chile no slo tuvo un mejor desempeo comparado con los pases vecinos, sino tambin con la mayora de los pases de la OCDE (Figura 1.1).
Figura 1.1. Crecimiento en PIB per cpita (1980 = 100) a PPP 2000, 1980-2003
Chile Crecimiento en PIB per cpita (1986=100) 400 350 300 250 200 150 100 50 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 OECD Korea Argentina, Brasil y Mxico

Fuente: OECD (2005).

Aunque Chile est cerrando la brecha en el PIB per cpita con respecto a los pases de la OCDE, el proceso est lejos de terminar. En 1995, el PIB per cpita en Chile fue de USD 7.600 en trminos PPP, aproximadamente un 37,7% del promedio de la OCDE. En 2006, el PIB per cpita era de USD 13.000 en trminos PPP, reduciendo la brecha a un 41,6% del promedio de la OCDE. A pesar de estos avances, el PIB per cpita de Chile an est significativamente por debajo del promedio de la OCDE, lo cual sugiere que el proceso de alcanzar a los pases desarrollados sigue inconcluso. La economa chilena debe ser estimulada para mantener tasas de crecimiento positivas a mediano y largo plazo. La estabilidad macroeconmica ha sido un factor clave para el crecimiento, y fue reforzada en 2001 con la adopcin de una regla fiscal que obliga al gobierno a mantener un supervit estructural equivalente al 1% del PIB (en 2008 esto fue reducido a un supervit estructural de 0,5% del PIB). A las cuentas fiscales equilibradas se han sumado una baja inflacin, un rgimen comercial abierto y una legislacin favorable a la inversin extranjera directa (IED). Esta estabilidad y apertura reduce la incertidumbre, aumenta la confianza empresarial y ayuda a atraer inversiones. La apertura de la economa chilena se ha centrado principalmente en los sectores basados en recursos naturales. Ella ha tenido un giro radical en sus polticas, desde la sustitucin de importaciones hacia las exportaciones. Una serie de reformas

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comerciales, junto con condiciones internacionales favorables como los altos precios del cobre, permitieron que la tasa de exportaciones sobre importaciones al PIB creciera de 45,7% en 1976-84 a 60,3% en 1995-2002. La apertura de la actividad productiva basada en el intercambio ha dado origen a nuevas industrias cuya base principal son los bienes primarios, como el sector agroindustrial. Al mismo tiempo, la fuerza y confiabilidad de las instituciones chilenas tambin ha tenido un efecto favorable en el crecimiento. La calidad de las instituciones y la estabilidad del marco regulatorio chileno son comparables a los pases de la OCDE1. Las normas chilenas se concentran en la completa transparencia de la informacin pblica y la sancin de las irregularidades, lo cual incentiva las buenas prcticas de gobierno con miras a fortalecer el sistema democrtico del pas. La estabilidad de las normas nacionales para la inversin extranjera es reconocida internacionalmente. La estabilidad del marco regulatorio, junto con la slida gestin macroeconmica, han ayudado a crear las condiciones para el crecimiento. El panorama econmico general de Chile cambi drsticamente durante el ltimo trimestre de 2008 con la crisis econmica mundial. El tipo de cambio se ha devaluado significativamente en trminos nominales. El crecimiento y la demanda interna se han reducido de manera tambin significativa, mientras que durante los primeros meses de 2009, Chile enfrent un cambio brusco en los trminos de intercambio, reflejado en una severa baja de los precios internacionales del cobre, que cay a un promedio de USD 1,5 por libra despus de haber llegado a casi USD 4 durante la primera mitad de 2008. Sin embargo, el supervit estructural y la estabilizacin de los fondos acumulados durante los aos de prosperidad, ahora quedan disponibles para una utilizacin acertada. En este sentido, y en respuesta a la crisis, el Gobierno anunci un paquete de estmulos fiscales de USD 4 mil millones (un 2,8% del PIB) en enero de 2009, incentivando los programas de inversin pblica y transferencias. Este paquete de estmulos incluye, entre otras cosas, inversiones en infraestructura, desarrollo de pequeas empresas, y subsidios a hogares de bajos ingresos. Como en otros pases, las polticas regionales podran representar una importante herramienta de inversin pblica para lograr el mayor impacto a largo plazo en trminos del aumento de la productividad.

Desafos Productividad e innovacin


La brecha de productividad se ha ampliado en los ltimos aos. La productividad chilena sigue siendo baja comparada con los estndares de los pases de la OCDE. Se estima que la productividad total de factores (PTF), que es la eficiencia con la cual se combinan los factores productivos, es responsable de alrededor de un tercio del crecimiento del PIB durante los aos 90 (OCDE, 2005). Esto sugiere que



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el crecimiento del PIB se podra mejorar, combinando un mayor crecimiento en la cantidad y calidad de factores de trabajo, capital fsico y acumulacin, con formas ms eficientes de utilizar estos factores, lo cual se puede lograr a travs de un mejor uso de la tecnologa (es decir, la innovacin), ya que a diferencia de los niveles de ingreso el promedio de la brecha de productividad entre Chile y la OCDE se ha ampliado en aos recientes (Figura 1.2). Se deben implementar prcticas y mtodos de produccin innovadores. Con 0,68% en el ao 2004, la intensidad total de la I+D (la proporcin del gasto total en investigacin y desarrollo [GERD] sobre el PIB) en Chile es menos de un tercio del promedio de la OCDE (2,25% en el ao 2003). Adems, la innovacin en Chile es financiada principalmente por el sector pblico, mientras que en los pases de la OCDE, es financiado en gran parte por el sector privado. Dadas las actuales ventajas comparativas de Chile en materia de recursos naturales, el pas debera avanzar desde ventajas estticas hacia ventajas dinmicas, aadiendo productos de alto valor agregado a su base de exportaciones y promoviendo prcticas y mtodos de produccin innovadores para sus bienes y servicios.
Figura 1.2. Productividad laboral, Chile y rea OCDE, 1986-2003
Chile Productividad laboral (PIB por trabajador del sector manufacturero, 1986=100) 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90 80 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 OECD

Fuente: Banco Central de Chile, Banco Mundial, Base de Datos de Productividad OCDE (diciembre 2004), Base de datos OCDE STAN y estimaciones OCDE (OCDE 2005).

Diversificacin econmica
La falta de diversificacin econmica en Chile implica riesgos. La tasa de comercio inter-industrias, un segmento altamente dinmico del comercio internacional, es muy baja en Chile, mucho ms que en pases latinoamericanos comparables. La base de exportaciones chilena carece de diversificacin y se especializa principalmente en materias primas, fundamentalmente el cobre. Esto hace que la economa sea vulnerable a cambios repentinos en los precios

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internacionales de dichos productos y giros seculares en la demanda. Asimismo, la limitada variedad de la produccin desincentiva la actividad innovadora, una fuente adicional de potencial crecimiento a mediano y largo plazo.

Capital humano, educacin, pobreza y desigualdades de ingreso


Mejorar el capital humano de Chile promovera el crecimiento a mediano y largo plazo. En promedio, la poblacin chilena entre 25 y 64 aos tena menos de diez aos de educacin el 2002, comparado con el promedio OCDE de casi 12 aos. Adems, la calidad de la educacin tambin est por debajo de los estndares OCDE, de acuerdo a las pruebas internacionales estandarizadas PISA (Figura 1.3). Simulaciones de la OCDE han estimado que un aumento en la matrcula de educacin secundaria hasta los niveles de Nueva Zelanda, por ejemplo, aumentara la tasa de crecimiento de Chile en 0,8 puntos porcentuales cada ao (OCDE, 2005), mientras que un aumento en el desempeo educacional a los niveles de Corea del Sur (uno de los mejores en rendimiento escolar) elevara la tasa anual de crecimiento en 1,5 puntos porcentuales (OCDE, 2005a). Las tasas de educacin superior tambin siguen bajo el promedio de la OCDE (Figura 1.4).
Figura 1.3. Escala de Encuesta de Ciencias PISA, 2005
600 550 500 450 400 350 300

Aunque el crecimiento econmico sostenido de Chile ha logrado reducir notablemente los niveles generales de pobreza la tasa de pobres se ha reducido desde casi un 40% en 1990 a un 13,7% en 2006, las desigualdades de ingreso persisten y siguen siendo significativas. El decil ms pobre de los hogares percibe el 1,2% de los ingresos mientras el decil ms rico alcanza 38,6%. A pesar de los avances logrados entre 2003 y 2006, Chile sigue siendo uno de los pases ms desiguales de la regin. Esto representa una brecha significativa con respecto a los pases de la OCDE (Figura 1.5). Mejorar el acceso a la educacin

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Figura 1.4. Logros en educacin superior, 2005 o ltimo ao disponible1

40 30 20 10 0

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Datos del ao 2004 para Chile y Brasil.

de calidad para los segmentos desfavorecidos de la poblacin es un requisito clave para enfrentar la desigualdad social en Chile.

Figura 1.5. Coeficiente Gini de desigualdades del ingreso en Chile y pases seleccionados de la OCDE, 2004 o ltimo ao disponible1
60 50 40 30 20 10 0

1.

1997 para Francia, 1998 para Nueva Zelanda, 1998 para Corea del Sur, 1999 para Reino Unido, 2000 para Austria, Canad, Finlandia, Alemania, Espaa y EE.UU., 2002 para Polonia, 2003 para Chile y 2004 para Mxico.

Fuente: Banco Mundial, Indicadores Mundiales de Desarrollo.

Promover la innovacin, el desarrollo del capital humano y la diversificacin econmica son claves para elevar los niveles de productividad nacional y asegurar un crecimiento a mediano y largo plazo. El mejoramiento de estas reas debera contar con una fuerte dimensin regional, dada la heterogeneidad de las regiones

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chilenas: las oportunidades de crecimiento estn vinculadas a condiciones locales, y en muchas regiones los recursos siguen siendo subutilizados. Aumentar el crecimiento en todas las regiones no slo beneficiar la tasa de crecimiento nacional, sino tambin la cohesin social, un aspecto importante de una economa sustentable y abierta.

1.2. La dimensin regional


El desempeo regional vara significativamente entre las regiones chilenas, y el aumento de la productividad y el crecimiento a nivel nacional dependern de la efectividad de aqullas al utilizar sus propios activos para desplegar su potencial de crecimiento. En particular, esto implica adaptar las polticas regionales a los activos regionales, y gradualmente integrar un enfoque regional a los programas de desarrollo econmico.

Unidades territoriales el sistema administrativo chileno


Chile es un Estado unitario y centralizado. A nivel subnacional, existen tres unidades territoriales principales, cada una con responsabilidades administrativas diferentes: 15 regiones, 52 provincias y 345 municipalidades (o comunas)2. Sin embargo, bajo el estricto marco administrativo, fiscal y regulatorio del Estado central, los principales actores subnacionales siguen siendo controlados en gran medida por las lneas de accin nacionales (este tema se examinar en el Captulo 3). La composicin, organizacin y funcin de los distintos gobiernos regionales, provinciales y locales se resumen en la Tabla 1.1. Este Estudio Territorial se concentra en las 13 regiones para las cuales existen datos disponibles (las regiones de Los Ros [anteriormente parte de la Regin de Los Lagos] y Arica y Parinacota [en la frontera norte con Per, anteriormente parte de la Regin de Tarapac] se sumaron a las anteriores 13 regiones slo en el ao 2007).

Midiendo el desempeo econmico en las regiones


La estructura geogrfica, caractersticas y activos de las economas regionales en Chile son particularmente diversos. Sin embargo, la economa chilena depende de slo unos cuantos sectores. En el norte, la minera es el sector dominante. En la Regin Metropolitana, la industria y los servicios financieros son predominantes. Finalmente, la agricultura, la actividad forestal y la pesca son los sectores dominantes en el centro y sur del pas. Estos pocos sectores se ubican en slo algunas regiones, que reciben gran parte de la inversin pblica y privada. La minera (23% del PIB en 2006) y los servicios financieros (14% del PIB) estn ubicados principalmente en Antofagasta y la Regin Metropolitana, respectivamente. Antofagasta genera casi un 50% del PIB del sector minero; si se incluye a Tarapac y Atacama, las otras dos regiones nortinas de produccin minera, esta tasa aumenta a 75%. Asimismo, la Regin Metropolitana es responsable de casi un 77% del PIB de los servicios financieros.



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Tabla 1.1. Unidades territoriales chilenas y principales funciones del gobierno a nivel subnacional

Regiones (15)

Provincias (52)

a) El Gobierno Regional lnea nacional gubernamental Intendente: el representante directo del Presidente de la Repblica en cada una de las regiones. El Intendente es nombrado directamente por el Presidente y su permanencia en el cargo est sujeto al criterio de ste. El Intendente dirige el Gobierno Regional de acuerdo a directrices provenientes directamente del Presidente. b) El Gobierno Regional (GORE) lnea territorialmente descentralizada Intendente: acta como Ejecutivo del Gobierno Regional y preside el Consejo Regional. Consejo Regional (CORE): supervisa la gestin del Intendente. Se est tramitando una reforma para que los consejeros regionales asuman este cargo a travs de elecciones directas. Principales funciones: Disear programas y polticas para el desarrollo regional y la productividad. Aprobar la Estrategia de Desarrollo Regional. Tomar decisiones con respecto al uso de los recursos y las inversiones pblicas definidas a nivel regional, especialmente provenientes del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR). Asesorar a las municipalidades. Construir y administrar la pavimentacin y construccin de calzadas y caminos en reas rurales. Realizar diversas tareas relacionadas con la planificacin del territorio, los asentamientos y la infraestructura. c) Otros rganos de la administracin pblica a nivel regional Secretaras Regionales Ministeriales (SEREMI): representantes regionales de los ministerios, que tienen la responsabilidad de coordinar a los servicios pblicos. La Secretara Regional de Planificacin (SERPLAC) es una institucin clave en el proceso de inversin. Gobernador: designado por el Presidente; es la autoridad territorial desconcentrada (dependiente del Intendente) en el territorio de la provincia. Consejo Econmico y Social Provincial: encabezado por el Gobernador, acta como una institucin que asesora a esa autoridad. Principales funciones: Supervisar los servicios pblicos en la provincia. Mantener el orden pblico y la seguridad ciudadana.

Municipalidades (345)

Alcalde: la ms alta autoridad a nivel municipal; encabeza el Concejo Municipal. Concejo Municipal: asesora, regula y supervisa la gestin del Alcalde. Est a cargo de asegurar la Corporaciones pblicas, participacin efectiva de la comunidad local. con personalidad Consejo Econmico y Social Comunal: es una entidad de la municipalidad compuesta jurdica y patrimonio por representantes de la sociedad civil y organizaciones de la comuna, que busca asegurar su propio, cuyo objetivo participacin. es satisfacer las Tanto el Alcalde como el Concejo son elegidos a travs de elecciones populares cada cuatro aos. necesidades de la Principales funciones: comunidad local. Funciones exclusivas: desarrollar, aprobar y modificar el Plan Regulador Comunal; promover el desarrollo local; aplicar las disposiciones sobre el transporte; aplicar las disposiciones sobre la construccin, planificacin y regulacin urbana de la comuna. Competencias compartidas (ejercidas directamente o en conjunto con otros niveles de gobierno): salud pblica, educacin primaria y secundaria, cultura, empleo, capacitacin y desarrollo econmico, turismo, normas de trnsito, desarrollo de vivienda social e infraestructura sanitaria, seguridad ciudadana. Atribuciones especiales para ejecutar sus funciones: aplicar tarifas; otorgar concesiones para la prestacin de servicios municipales; recolectar impuestos para actividades o bienes con una clara identificacin local, para utilizar en beneficio del desarrollo comunal; financiar proyectos de organizaciones pblicas o privadas sin fines de lucro; adquirir o transferir bienes muebles o inmuebles.

Fuente: SUBDERE

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Las regiones orientadas hacia la minera y la capital (Regin Metropolitana de Santiago, o RM) muestran el mayor PIB per cpita de las regiones chilenas. Los mayores niveles de ingreso per cpita se registran en las regiones nortinas de Antofagasta (USD 20.411 a PPP 2004) y Tarapac (USD 10.443), que tienen una intensa actividad minera, junto con la escasamente poblada regin surea de Magallanes (USD 11.543) y la Regin Metropolitana (USD 10.111). Sus niveles de PIB per cpita son hasta cinco veces ms altos que en las regiones de La Araucana (USD 3.951) y Coquimbo (USD 4.887) (Tabla 1.3).
Tabla 1.2. PIB por sectores/regiones seleccionados 20051, 2 Regin Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaso Metropolitana OHiggins Maule Bo-Bo Araucana Los Lagos Aysn Magallanes Total Porcentaje PIB nacional (2005) Porcentaje PIB nacional (2006)
1. 2. 3.

Minera 15.7 50.8 8.6 4.7 5.3 5.5 5.4 0.3 0.6 0.1 0.2 0.6 2.1 100 16.6 23.4

Servicios financieros 1.2 1.9 1.0 1.2 5.2 76.8 1.6 1.6 4.5 1.4 2.8 0.2 0.5 100 15.1 14.0

Sector Manufacturero 1.6 1.8 0.3 0.8 13.2 45.2 3.0 4.6 20.3 2.2 3.5 0.2 3.3 100 15.8 14.0

Comercio minorista3 5.2 2.7 1.1 2.2 5.4 64.4 4.9 2.0 4.6 2.2 4.0 0.3 1.0 100 9.5 8.8

Transport. y Agricultura comuni- Construccin y forestal caciones 3.1 3.8 1.1 2.3 10.6 52.2 3.4 4.0 8.5 2.4 5.8 0.6 2.1 100 8.8 7.8 2.3 10.1 1.6 3.4 9.2 42.9 5.6 4.2 11.1 3.4 4.5 0.6 0.9 100 6.5 6.5 0.6 0.1 1.8 4.8 10.4 13.0 21.0 15.4 15.1 7.0 10.5 0.3 0.2 100 3.4 2.9

Pesca 7.6 2.0 2.8 2.4 0.7 0.0 0.0 0.1 20.6 0.0 48.2 10.5 5.2 100 1.0 1.0

Datos de PIB regional por sector estn expresados en precios constantes de 2003; datos de PIB nacional por sector estn expresados en precios nominales. Datos son cifras preliminares publicadas por el Banco Central de Chile con la excepcin de porcentaje de PIB nacional 2005. Comercio minorista incluye restaurantes y hoteles.

Fuente: estimaciones OCDE utilizando datos del Banco Central de Chile.

La Regin Metropolitana de Santiago, que alberga un 40% de la poblacin chilena, tiene la tasa de participacin ms alta en trminos de fuerza de trabajo e ingresos por hogar. Esta regin densamente poblada atrae un gran porcentaje de la actividad comercial y la demanda laboral, principalmente debido a los beneficios de la aglomeracin. Las personas prefieren vivir en los lugares donde se concentran las empresas y por lo tanto las oportunidades de trabajo. Por

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su parte, las empresas quieren ubicarse donde la demanda y por lo tanto la poblacin es grande. En la Regin Metropolitana se encuentra un mayor porcentaje de la poblacin en edad de trabajar que en el resto de las regiones chilenas, y tiene la mayor tasa de participacin de la fuerza de trabajo en todo el pas (81% para hombres, 56% para mujeres), y la segunda mayor tasa de empleo (59%) y proporcin de empleo sobre poblacin (40%). Adems, debido a las altas ganancias y externalidades asociadas a las economas de aglomeracin, las empresas de Santiago son ms productivas y pueden ofrecer salarios ms altos, lo cual se traduce en mayores ingresos por hogar (29% ms altos que el promedio nacional) (Tabla 1.3). La inmensa desigualdad regional en la tasa de pobreza revela una concentracin de sta en las regiones orientadas a la agricultura (Figura 1.6). Las cuatro regiones chilenas con los mayores niveles de pobreza son La Araucana, Maule y Coquimbo (todas orientadas hacia la agricultura); y Bo-Bo, una regin con muchas industrias y problemas medioambientales (OCDE, 2005a). La Araucana, con el mayor nivel de pobreza (20,7% de la poblacin) y menor PIB per cpita, es tambin el lugar donde reside el grupo indgena mapuche. Lgicamente, el nivel de pobreza y el ingreso per cpita son inversamente proporcionales.
Figura 1.6. Tasa de pobreza por regin, 2006
25 20 15 10 5 0 Chile: 13,7%

Fuente: Encuesta CASEN (2006).

Aproximadamente la mitad de la poblacin chilena vive en regiones que estn creciendo ms lentamente que el promedio de las regiones TL2 de la OCDE. Cuatro regiones Atacama, Valparaso, Regin Metropolitana y Magallanes registran tasas de crecimiento anual promedio menores durante el perodo 1995-2004 que el promedio de las regiones TL2 de la OCDE (tercer cuadrante de la Figura 1,7). Aunque son pocas, estas regiones albergan un 53% de la poblacin nacional3 y un 55% de la fuerza de trabajo. Por lo tanto, el proceso chileno para

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1.

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Tabla 1.3. Datos e indicadores regionales 2007 o ltimo ao disponible Poblacin Ingreso por Hogar 5 Mercado Laboral 6 Empleo por sector 7 481.7 554.8 274.4 687.7 1 701.3 6 676.7 857.7 983.4 1 996.1 945.5 1 180.2 101.5 157.0 94 98 91 78 92 97 70 66 82 68 68 80 93 91.2 118.3 105.7 76.7 81.9 128.9 76.9 70.0 73.9 69.9 81.9 88.9 109.2 14.5 7.3 10.5 15.9 15.3 10.6 11.4 17.7 20.1 20.7 14 9.2 6.3 0.57 0.55 0.58 0.54 0.56 0.59 0.54 0.55 0.52 0.56 0.57 0.66 0.57 0.39 0.37 0.38 0.35 0.37 0.40 0.36 0.37 0.35 0.36 0.38 0.44 0.40 8.5 7.9 9.6 7.0 8.7 7.8 5.4 7.1 10.1 7.7 5.6 5.4 4.2 0.43 0.72 0.74 0.79 0.77 0.81 0.80 0.79 0.72 0.77 0.54 0.70 0.68 0.25 0.50 0.49 0.41 0.49 0.56 0.45 0.46 0.42 0.42 0.32 0.49 0.52 8.79 3.10 12.23 21.04 10.59 2.87 33.46 32.70 15.22 29.52 23.93 15.02 10.97 2.59 8.33 11.07 6.08 1.86 0.36 2.77 0.78 0.51 0.04 0.05 1.93 4.94 12.31 13.24 5.21 7.29 8.35 15.41 8.84 10.06 14.97 10.32 15.83 13.75 8.18 7.52 16.54 16.90 8.74 6.28 8.79 7.68 6.77 6.47 8.96 5.68 10.00 10.67 68.79 58.80 54.60 56.84 72.92 72.57 47.25 49.68 62.82 51.16 54.51 59.30 65.24

Econmico

PIB PIB por ndice de % en Proporcin Tasa de Tasa de Poblacin % Tasa de Tasa de Agricultura, Construcper cpita trabajador Competitividad reas Promedio Empleo / Participacin Participacin Minera Industria Servicios (miles) 3 Pobreza Empleo Desempleo pesca cin 1 1 2 4 PPP PPP 2003 urbanas Poblacin (masc) (fem)

DESARROLLO REGIONAL EN CHILE: TENDENCIAS, LOGROS Y DESAFOS

I. Tarapac II. Antofagasta III. Atacama IV. Coquimbo V. Valparaso RM Metropolitana VI. OHiggins VII. Maule VIII. Bo-Bo IX. Araucana X. Los Lagos XI. Aysn XII. Magallanes

10 443 20 411 9 189 4 887 7 524 10 111 7 311 5 365 6 846 3 951 5 977 8 294 11 543

15 639 30 325 14 069 7 499 11 313 14 947 11 071 8 109 10 287 6 109 9 094 12 501 16 778

242 353 232 272 270 362 226 211 273 189 279 246 350

1.

Estimaciones OCDE basadas en datos del Banco Central de Chile. Datos para 2004 expresados en USD 1996 (PPP Constante).

2.

El ndice de Competitividad es elaborado por la Subsecretara de Desarrollo Regional, considerando 65 variables diferentes en siete factores estratgicos de competitividad: resultados econmicos; estructura comercial; educacin, indicadores sociales y laborales; infraestructura; recursos naturales; desempeo institucional local y regional e innovacin.

3.

Datos para 2007; Fuente: Instituto Nacional de Estadsticas (INE).

4.

Fuente: INE, basado en el Censo de Poblacin 2002.

5.

Fuente: MIDEPLAN, basado en la Encuesta Nacional de Hogares 2006 (CASEN).

6.

Estimaciones OCDE, basado en datos del INE para 2006.

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7.

Fuente: INE, basado en datos para octubre-diciembre 2007. El sector de servicios incluye: electricidad, gas y agua, actividades comerciales, almacenamiento, transportes y comunicacin, servicios financieros, servicios personales y sociales.

1.

DESARROLLO REGIONAL EN CHILE: TENDENCIAS, LOGROS Y DESAFOS

alcanzar a las naciones desarrolladas debe intentar llegar a un mayor porcentaje de la poblacin. Al mismo tiempo, ms de la mitad de la poblacin chilena vive en regiones que estaran dentro del ltimo quintil de distribucin de PIB per cpita de la OCDE. Slo cuatro regiones (Antofagasta, Tarapac, la Regin Metropolitana y Magallanes) tienen ingresos per cpita por sobre el ltimo quintil. Los de USD 20.411 de Antofagasta se aproximan a los estndares de la OCDE, pero estn por debajo del promedio OCDE en regiones TL2 (USD 21.306). Ms an, en nueve de las 13 regiones, que una vez ms albergan un 53% de la poblacin y un 50% de la fuerza de trabajo, los niveles de ingreso per cpita estaran dentro del quintil ms bajo de la distribucin TL2 de la OCDE (Tabla 1.4). En este sentido, Chile est muy lejos de lograr una convergencia a nivel nacional.

Figura 1.7. PIB per cpita inicial PPP1 y tasas de crecimiento anual promedio Regiones TL2 de la OCDE y Chile, 1995-2004
OECD TL2 regiones PIB inicial per cpita en PPP 80 000 60 000 40 000
Berln Distrito de Columbia

Regiones chilenas

II

Northwest Territories and Nunavut Southern and Eastern Tarapac Antofagasta Aysn Los Lagos

20 000 0

III

Ankara Balikesir

Magallanes Atac.

B. Bo

Border, Midlands and Western

Coquimbo

IV

-3.0

-2.0

-1.0

Valp.

1.0

RM

2.0

Arauc. Maule

3.0

OHig.

4.0 5.0 6.0 7.0 Tasa de crecimiento anual promedio 1995-2004, %

1.

PIB per cpita expresado en precios de 1996 para poder compatibilizar con los datos chilenos sobre PIB.

Fuente: estimaciones propias basadas en Base de Datos Regional de la OCDE.

Aunque las tasas de crecimiento de las regiones nortinas son ms altas, tambin son ms variables, debido a la volatilidad del sector minero. Por ejemplo, ste representaba un 17% del PIB nacional en 2005, y aument a 23% en 2006, principalmente debido al alza del precio del cobre en el mercado internacional (ver Tabla 1.2). Antofagasta y Atacama mostraron el mayor crecimiento, pero tambin la ms alta desviacin estndar en PIB per cpita en el perodo 19902004 (Figura 1.8). Como resultado de la falta de diversidad de su base productiva, principalmente impulsada por el cobre (el sector minero representa cerca del 60%

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1.

DESARROLLO REGIONAL EN CHILE: TENDENCIAS, LOGROS Y DESAFOS

del PIB regional de Antofagasta y 40% del PIB regional de Atacama), estas regiones son muy vulnerables a las sacudidas externas causadas por la volatilidad de los precios de (y la demanda por) materias primas. El proceso de alcanzar a las naciones desarrolladas no est siendo un proceso uniforme, lo cual lleva a desequilibrios y polarizacin entre las regiones. Las inequidades territoriales en PIB per cpita son sustancialmente mayores en Chile (Figura 1.9) que en la mayora de los pases de la OCDE, de acuerdo al Coeficiente Gini (0,25) y el coeficiente de variacin (0,30). Aunque las inequidades han disminuido en el perodo 1998-2004, la observacin de un perodo ms largo (1990-2004) revela significativas alzas y cadas del Coeficiente Gini (Figura 1.10) y una tendencia descendente del coeficiente de variacin. El Coeficiente Gini asigna la misma ponderacin a todas las regiones y por lo tanto es particularmente sensible a las marcadas fluctuaciones de los patrones de crecimiento de las regiones nortinas orientadas a la minera (Atacama y Antofagasta). En contraste, el coeficiente de variacin es ms estable, debido al peso otorgado a la Regin Metropolitana de Santiago, y ofrece un patrn de crecimiento relativamente estable. Las inequidades territoriales estn asociadas al proceso de convergencia, y son particularmente intensas en los pases en convergencia con bajos ingresos per cpita. En estos pases, las economas de aglomeracin se producen en regiones especficas, produciendo beneficios para estos lugares como economas de escala crecientes, menores costos de transporte, vnculos hacia adelante y hacia atrs y externalidades positivas que funcionan como motores de la economa nacional. Estos beneficios se traducen en tasas nacionales de crecimiento positivas, especialmente como en el caso de Santiago cuando una regin representa un gran porcentaje de la economa nacional. En este caso, la tasa de crecimiento nacional est asociada positivamente al aumento de las inequidades (Figura 1.11).



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Tabla 1.4. Distribucin de ingresos por quintiles, PIB per cpita PPP en regiones OCDE TL2, 2004 Cantidad de regiones en 2 11 1 0 3 4 1 1 5 3 8 7 0 0 4 0 5 1 4 6 1 1 1 1 0 0 0 0 n.a. n.a. n.a. 3 2 0 3 2 2 1 1 4 0 2 3 1 4 5 0 2 20 5 7 0 1 1 0 1 1 0 0 n.a. n.a. n.a. 4 0 0 0 0 0 0 0 0 0 7 0 5 2 5 7 0 0 1 6 2 2 5 6 3 7 9 1 n.a. n.a. n.a.

Estados Unidos Irlanda Finlandia Australia Austria Blgica Dinamarca Canad Holanda Italia Reino Unido Corea del Sur Noruega Alemania Rep. Checa Suecia Francia Japn Espaa Rep. Eslovaquia Grecia Portugal Hungra Chile Mxico Polonia Turqua Islandia Nueva Zelanda Suiza
s/d: sin datos disponibles.

Quintil ms alto 1 38 1 2 3 3 1 1 3 1 4 2 1 1 2 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 n.a. n.a. n.a.

Quintil ms bajo 5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 9 24 7 25 n.a. n.a. n.a.

Total 51 2 5 8 9 3 3 12 4 21 12 7 7 16 8 8 22 10 19 4 4 7 7 13 32 16 26 n.a. n.a. n.a.

Fuente: Base de Datos Regional de la OCDE; Chile: INE y Encuesta CASEN.

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1.

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Figura 1.8. Porcentajes de crecimiento y variacin de PIB y PIB per cpita, 1990-2004 y 1995-2004
% 16 14 12 10 8 6 4 2 0 % del PIB 1990 Crecimiento PIB pc 1990-2004 47.7 % Crecimiento PIN pc 1995-2004

% 14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10

Crecimiento PIB pc 1990-2004

Desviacin estndar en crecimiento PIN pc

Fuente: Estimaciones OCDE, basado en datos del Banco Central de Chile.

A medida que los pases desarrollan ingresos per cpita ms altos, las inequidades territoriales pueden equilibrarse. Las economas de aglomeracin pueden eventualmente sufrir costos de congestin y de una sobreoferta de trabajo a mediano y largo plazo. Como resultado, las otras regiones del territorio convergen, reducindose las inequidades territoriales. Las figuras 1.12 y 1.13 muestran que las economas ms avanzadas tienden a tener menos inequidades inter-regionales. Las polticas regionales no slo deben promover el crecimiento en reas con economas de aglomeracin, sino que

6

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1.

DESARROLLO REGIONAL EN CHILE: TENDENCIAS, LOGROS Y DESAFOS

tambin deberan incentivar a que todas las regiones alcancen su potencial de crecimiento. Hasta ahora, las regiones chilenas no han utilizado completamente sus activos ni alcanzado su potencial de crecimiento.
Figura 1.9. Coeficiente Gini de desigualdad y coeficiente de variacin del PIB per cpita en regiones TL2 dentro de cada pas, 2004
% 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Coeficiente Gini 2004 Coeficiente de variacin ponderada 2004

Fuente: Base de datos OCDE y estimaciones OCDE, basados en datos del Banco Central de Chile.

Figura 1.10. Disparidades en PIB per cpita entre regiones chilenas, 1990-2004
Coeficiente Gini 0.28 0.27 0.26 0.25 0.24 0.23 0.22 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Coeficiente de variacin ponderada 0.600 0.500 0.400 0.300 0.200 0.100 0

Fuente: Estimaciones OCDE, basado en datos del Banco Central de Chile

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1.

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Las disparidades regionales de Chile en materia de productividad laboral son muy altas en comparacin con los pases de la OCDE (Figura 1.14). Muchas veces, las disparidades en PIB per cpita vienen asociadas a disparidades de mercado en factores que afectan el crecimiento regional. La OCDE ha identificado una serie de factores que son relevantes para el crecimiento regional; tanto exgenos (es decir, demografa, recursos naturales, conectividad) como endgenos (productividad, fuerza de trabajo, capital humano, capacidad de innovacin, entre otros) (OCDE, 2007a). De hecho, las grandes disparidades en el PIB per cpita de Chile estn asociadas a grandes diferencias en productividad laboral, un factor clave para el crecimiento.
Figura 1.11. Crecimiento en PIB per cpita nacional y cambios en las disparidades regionales en PIB per cpita en las regiones TL2 OCDE dentro de cada pas, 1995-2004
PIN per cpita Crecimiento PIB per cpita 0.06 0.05 0.04 0.03 0.02 0.01 -0.05 Crecimiento PIB per cpita 0.06 0.05 0.04 0.03 0.02 0.01 -0.05 0 0.05 0.10 0.15 0.20 Crecimiento coeficiente de variacin ponderada 0 0.05 0.10 0.15 Crecimiento coeficiente Gini Valores ajustados

Fuente: Estimaciones OCDE, utilizando la Base de Datos Regional de la OCDE.



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1.

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Figura 1.12. PIB per cpita en PPP e inequidades territoriales en regiones TL2 dentro de cada pas, 2004 o ltimo ao disponible
PIB per cpita 0.40 0.35 0.30 0.25 0.20 0.15 0.10 0.05 0 Coeficinete Gini de inequidades territoriales 50 000 45 000 40 000 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0

1.

Datos del ao 2001.

Fuente: Base de datos OCDE y Estimaciones OCDE, basados en datos del Banco Central de Chile.

Figura 1.13. PIB per cpita en PPP e inequidades regionales en regiones TL31, 2004
PIB per cpita 0.30 0.25 0.20 0.15 0.10 0.05 0 Coeficinete Gini de inequidades territoriales 50 000 45 000 40 000 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0

1.

Datos de PIB para Mxico, Chile, Australia y EE.UU. slo estn disponibles para regiones TL2.

Fuente: Base de datos OCDE y Estimaciones OCDE, basados en datos del Banco Central de Chile.

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1.

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Figura 1.14. Coeficiente Gini de desigualdad del PIB por trabajador en regiones TL2 dentro de cada pas, 2004 o ltimo ao disponible.
Chile Mxico Turqua1 Canad Irlanda Rep. Eslovaquia Grecia Portugal Hungra Blgica Promedio OCDE26 Polonia Alemania Rep. Checa Austria Noruega Dinamarca Australia Corea del Sur Japn Italia Reino Unido Suecia Finlandia Espaa Francia Holanda 0
1.

0.23 0.17 0.12 0.12 0.12 0.12 0.11 0.10 0.10 0.09 0.09 0.09 0.07 0.16

0.24 0.24

0.07 0.07 0.07 0.06 0.06 0.06 0.06 0.05 0.04 0.04 0.04 0.05

0.10

0.15

0.20

0.25

0.30

Los datos de productividad laboral para Turqua en el ao 2000 utilizan el empleo en el lugar de residencia.

Fuente: Base de datos OCDE y Estimaciones OCDE, basados en datos del Banco Central de Chile y el INE

Las marcadas disparidades regionales de Chile muestran que las regiones rezagadas tienen menores niveles de productividad, tasas de matrcula en la educacin superior con las excepciones de Bo-Bo y Coquimbo y menores ingresos por hogar que el promedio nacional (Figura 1.15). Esto implica que las regiones rezagadas subutilizan sus recursos y podran beneficiarse particularmente de las polticas que buscan aumentar la productividad, como aquellas que se concentran en la educacin y la capacitacin. Tales polticas no slo pueden incentivar la actividad innovadora de estas regiones, sino tambin su capacidad de absorber innovaciones. Adems, los avances en capital humano e innovacin disminuirn el riesgo de filtracin de capital hacia otras regiones.

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1.

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Figura 1.15. Disparidades regionales en PIB per cpita, productividad, ingreso por hogar, educacin superior y desempleo en relacin con el promedio nacional (Chile = 1), 2004
Matrcula educ. sup. pobl. edad de trabajar Tasa de desempleo 3.00 2.50 2.00 1.50 1.00 0.50 0 Productividad Ingreso por hogar PIB per cpita

Fuente: Banco Central de Chile, Encuesta CASEN 2006, Ministerio de Educacin 2006, INE Chile.

1.. Activos de regiones chilenas


El desempeo regional vara significativamente entre regiones de la OCDE como resultado de las diferencias en la existencia de una cantidad fija de activos exgenos y endgenos. Adems de sus activos, el potencial de crecimiento de una regin depende en gran medida de su eficiencia para movilizar sus activos y recursos para las actividades productivas.

Poblacin, asentamiento y geografa


La estructura geogrfica de Chile representa tanto un activo como un desafo. Chile tiene ms de 4.300 kms. de largo y un ancho promedio de cerca de 180 kms. Esto significa un desafo al intentar desarrollar y administrar la conectividad entre individuos, empresas y regiones en todo el pas. Ms an, la conectividad internacional es fundamental para la innovacin y el crecimiento econmico, y representa un desafo para pases y regiones que estn lejos de los principales mercados. Sin embargo, el aislamiento de Chile tambin puede considerarse una ventaja, especialmente en una regin turbulenta donde la estabilidad macroeconmica y la flexibilidad pueden atraer capitales extranjeros y actividad comercial de pases vecinos que tambin tienen una dbil conectividad internacional.

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1.

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Aunque la concentracin demogrfica chilena es mayor que la de los pases de la OCDE con casi la mitad de de la poblacin de Chile viviendo en la Regin Metropolitana de Santiago y casi el 60% entre Santiago y BoBo, la concentracin demogrfica del pas es casi el doble del promedio de la OCDE, ha habido una tendencia hacia la desconcentracin durante los ltimos 20 aos, con una disminucin de 3 puntos porcentuales en el ndice de concentracin geogrfica (Figura 1.16).
Figura 1.16. ndice de concentracin geogrfica de la poblacin total (Regiones TL2)
1985 Islandia Chile Suecia Canad Australia Estados Unidos Finlandia Mxico Corea del Sur Espaa Noruega Portugal Japn Nueva Zelanda Grecia Promedio OCDE Reino Unido Dinamarca Turqua Francia Alemania Austria Blgica Holanda Suiza Irlanda Hungra Italia Rep. Checa Polonia Rep. Eslovaquia 0
Fuente: Base de Datos Regional de la OCDE.

2006

20

40

60 80 ndice de concentracin geogrfica de la poblacin (TL2)

El asentamiento de la poblacin en Chile se caracteriza por una brecha entre el sector urbano y el sector rural. La tasa de poblacin urbana4 a nivel nacional ha ido en aumento y representaba un 86,6% de la poblacin total en 2002. Sin embargo, mientras regiones como Antofagasta, la Regin Metropolitana y Tarapac concentran cerca del 95% de sus habitantes en reas urbanas, en Maule, La Araucana, Los Lagos y OHiggins casi un 30% de los habitantes viven en localidades rurales (Figura 1.17).

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1.

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Figura 1.17. Poblacin urbana y rural en las regiones chilenas


Urbano 100 80 60 40 20 0 Rural

Fuente: INE, basado en el Censo de Poblacin 2002.

Tambin la tipologa regional de la OCDE muestra evidencia de una brecha urbano-rural en Chile. Aplicada a las provincias chilenas (ver Anexo 1.A1), sta revela que un 50% de todos los chilenos viven en regiones TL3 predominantemente urbanas (provincias en Chile)5, un 42% en regiones predominantemente rurales, y solamente un 8% en regiones intermedias. El porcentaje de la poblacin que vive en regiones intermedias es el ms pequeo en comparacin con el promedio de la OCDE (Figura 1.18). Las tasas de dependencia son mucho ms altas para los jvenes que para los adultos mayores en Chile. El envejecimiento de la poblacin representa un desafo para los pases de la OCDE, y en particular para las regiones predominantemente rurales y regiones intermedias, como resultado de los patrones de migracin hacia los centros urbanos. La evidencia de este desafo se obtiene a partir de las tasas de dependencia de los adultos mayores en las regiones rurales e intermedias de la OCDE (OCDE, 2007b), que son mayores que en las reas urbanas. Este desafo no est presente en las regiones chilenas: las tasas de dependencia en las regiones agrcolas de Maule, La Araucana, Los Lagos y Coquimbo no son significativamente mayores a las de otras regiones. En contraste, el principal desafo son las altas tasas de dependencia juvenil, que son slo levemente menores en las reas urbanas de Santiago y Valparaso, y en Magallanes (Figura 1.19). Un mayor porcentaje de poblacin juvenil es un activo importante para las regiones chilenas. De acuerdo al ndice de concentracin, la poblacin juvenil est ms concentrada que la poblacin de adultos mayores y la poblacin total, en la mayora de las regiones chilenas (10 de las 15) (Figura 1.20). Esto significa que los jvenes estn ms concentrados en las ciudades y centros urbanos, y

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1.

DESARROLLO REGIONAL EN CHILE: TENDENCIAS, LOGROS Y DESAFOS

representa un importante factor productivo para el crecimiento, a medida que ingresan al mercado laboral y asumen actividades productivas.
Figura 1.18. Distribucin de la poblacin total regiones urbanas, intermedias y rurales (TL3)
Urbano Holanda Blgica Reino Unido Japn Australia Estados Unidos Italia Canad Corea del Sur Chile Portugal Alemania Total OCDE Nueva Zelanda Mxico Suiza Grecia Espaa Dinamarca Francia Irlanda Finlandia Austria Polonia Suecia Turqua Hungra Noruega Rep. Checa Rep. Eslovaquia Islandia 0
Fuente: Base de Datos Regional de la OCDE.

Intermedio

Rural

50

100 %

El crecimiento de la poblacin es un importante componente del crecimiento regional, y ste es el caso en casi todas las regiones chilenas6. Excepto por Atacama y Maule, el crecimiento de la poblacin est muy relacionado con el crecimiento del PIB regional (Figura 1.21). Tarapac experiment el mayor crecimiento poblacional, seguida por Coquimbo y Antofagasta. Estas tres regiones mostraron el tercer, cuarto y primer aumento en crecimiento del PIB, respectivamente. Asimismo, en Magallanes y Bo-Bo se produjo la mayor reduccin en la poblacin, y como resultado el peor desempeo econmico durante 1990-2004.

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Figura 1.19. Tasas de dependencia juvenil y de adultos mayores en regiones chilenas


Pob. adultos may. dependientes Atacama Aysn Tarapac Araucana Antofagasta Coquimbo Los Lagos Arica y Parinacota OHiggins Los Rios Maule Bo-Bo Metropolitana (RM) Valparaso Magallanes OECD Pob. jvenes dependientes

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

Fuente: Base de Datos Regional de la OCDE y Estimaciones OCDE, basados en datos del INE.

Figura 1.20. ndice de concentracin para las regiones chilenas, 2006


Poblacin total Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaso OHiggins Maule Bo-Bo Araucana Los Lagos Aysn Magallanes Metropolitana (RM) Los Rios Arica y Parinacota 0 20 40 60 80 100 % Pob. adultos mayores Pob. juvenil

Fuente: Estimaciones OCDE, basado en datos del INE.

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Los flujos migratorios en Chile muestran un patrn norte-a-sur, aunque existen variaciones significativas. De acuerdo al Censo Nacional de Poblacin 2002, la Regin Metropolitana, Valparaso y Bo-Bo atrajeron la mayor cantidad de inmigrantes (400.058), pero tambin experimentaron la mayor emigracin (un flujo saliente de 409.840). Este patrn no ha cambiado significativamente en los ltimos diez aos. La migracin total entre 1997 y 2002 revela un aumento en las poblaciones de las regiones nortinas (Tarapac y Antofagasta), Los Lagos, y regiones adyacentes a Santiago (Valparaso, OHiggins y Coquimbo). En contraste, las regiones con un equilibrio negativo estn ubicadas en el sur de Chile (con la excepcin de Los Lagos) y Atacama (Figura 1.22).

Figura 1.21. Crecimiento de la poblacin y desempeo de las regiones chilenas, 1990-2004


Aumento en % del PIB XII de Magallanes VIII del Bo-Bo V de Valparaso IX de La Araucana VI de OHiggins Metropolitana (RM) VII del Maule X de Los Lagos XI de Aysn IV de Coquimbo I de Tarapac III de Atacama II de Antofagasta -3
Fuente: Banco Central de Chile e INE.

Crecimiento poblacional

-2

-1

3 %

Recursos naturales
La actual estrategia econmica de Chile est basada en exportaciones de materias primas, presiona los recursos naturales y genera preocupaciones medioambientales. La situacin del medioambiente chileno ha empeorado en aos recientes, debido principalmente a su dependencia econmica de la explotacin intensiva de los recursos naturales. La creciente presin sobre la agricultura en el centro y sur del pas, as como la deforestacin y las plataformas de salmn del sur, son preocupantes: erosin de los suelos, prdida de bosques nativos, crecimiento de los pesticidas y fertilizantes en los ros, y contaminacin a causa de la industria del salmn. En el sector minero del norte, debido a la produccin

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intensiva del cobre provocado contaminacin del aire y el agua alrededor de las minas, debido a las emisiones de arsnico y monxido de carbono. Los problemas medioambientales tambin estn asociados al crecimiento poblacional y sobreconcentracin de la poblacin y la actividad industrial en la Regin Metropolitana. La contaminacin atmosfrica ha aumentado severamente, especialmente en Santiago, una de las ciudades ms contaminadas del mundo.

Figura 1.22. Tasas de migracin interna

1.3 a 4.6 0.6 a 1.3 Negativo


Fuente: CELADE, basado en el Censo de Poblacin 2002.

El sector forestal chileno tiene una considerable importancia en la economa. Sin embargo, el uso no sostenible de los bosques ha impactado negativamente la sustentabilidad econmica de la actividad. Se trata del segundo sector exportador del pas despus del cobre, representando un 13% de las exportaciones en 2005. Casi la mitad de las exportaciones del sector provienen de la pulpa y el papel. La actividad forestal tambin es un gran empleador, particularmente en el sur del

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pas. Sin embargo, la deforestacin y la transformacin de los bosques nativos en plantaciones han aumentado rpidamente en los ltimos aos, generando preocupaciones sobre el equilibrio entre el crecimiento y objetivos como la proteccin del rico ecosistema y la biodiversidad del pas, y la sustentabilidad a largo plazo de las economas locales, especialmente en las regiones sureas. El uso sustentable de los bosques chilenos sera importante, tanto para conservar la rica diversidad biolgica del pas como para asegurar la sustentabilidad y diversidad econmica de sus regiones (ver Cuadro 1.1). La reciente aprobacin de la Ley de Proteccin a los Bosques Nativos representa un paso hacia la gestin sustentable de los recursos naturales.

Cuadro 1.1. Bosques nativos y sustentabilidad econmica en Chile Una investigacin de la Universidad Austral de Valdivia revela la importancia de la conservacin de los bosques nativos para la sustentabilidad econmica del sur de Chile. Los bosques nativos apoyan funciones ecolgicas fundamentales, que proporcionan una gama de servicios y bienes al ecosistema, como la conservacin de la diversidad biolgica, mejor retencin de aguas, mantencin de la fertilidad de los suelos, abastecimiento de agua para consumo humano, y oportunidades para el turismo ecolgico, entre otros. Los bosques nativos son esenciales para el almacenamiento y liberacin gradual del agua, que es la base de las importantes actividades econmicas del sur del pas, incluyendo la agricultura, el cultivo del salmn, la pesca deportiva y el turismo. La presencia de los bosques nativos en las cuencas naturales es particularmente importante para mantener los caudales veraniegos y la consecuente oxigenacin de los fiordos y estuarios hasta los niveles crticos requeridos para la produccin de salmn. La mala gestin de este sector en el pasado ha degradado los bosques nativos, disminuyendo la disponibilidad del agua en las regiones forestales. Esto ha impactado negativamente a las comunidades rurales y acentuado los problemas de pobreza y emigracin desde estas reas.
Fuente: Lara et al. (2003).

Los recursos naturales son un importante activo, pero para evitar la sobreexplotacin de los recursos no renovables se debe implementar una transicin hacia modelos de desarrollo sustentable. Algunas posibles medidas incluyen:


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Mejorar la gestin sustentable de los recursos naturales. Reforzar la supervisin pblica de la sustentabilidad de las actividades econmicas. Diversificar la economa hacia actividades no basadas en recursos naturales. Explorar otras fuentes de energa alternativas, como la energa elica,

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hidroelctrica, solar, de biomasa, hbrida y sistemas de gas natural de pequea escala. Dada la actual sobre-explotacin de sus recursos, su dependencia energtica, y los problemas medioambientales asociados a las fuentes tradicionales de energa, Chile est bien posicionado para dar mayor relevancia a la investigacin y el uso de la energa renovable. La creciente dependencia de energa importada ha generado problemas con el suministro energtico. En abril del 2004, Argentina comenz a restringir sus exportaciones de gas natural a Chile, con cortes de cerca del 50% en slo algunos das, de los volmenes contratados. De acuerdo a la Comisin Nacional de Energa (CNE), Chile tena una capacidad de generacin energtica de 12.658 Mw a fines del ao 2006. La energa hidroelctrica representaba el 38% de la capacidad generadora del pas, las plantas termales un 61,8% y la energa elica slo un 0,2%. Existe un enorme potencial para comenzar a explotar otras fuentes, como la energa geotrmica o solar. Se han instalado paneles fotovoltaicos individuales (energa solar) para abastecer de energa a algunos hogares y escuelas rurales en el norte. Sin embargo, el norte de Chile tiene un gran potencial que recin ha comenzado a explotarse, ya que recibe una gran cantidad de radiacin solar (ver Tabla 1.5).

Tabla 1.5. Activos naturales de las regiones Metropolitana Antofagasta Magallanes 20.7 2.5 Coquimbo Los Lagos Valparaso Araucana OHiggins Tarapac Atacama Bo-Bo Maule Aysn

% del territorio cubierto de bosques % de agua continental Radiacin solar (Kcal/ m2/day) Lugares con potencial geotrmic
Fuente: CONAF y CNE.

0.6 0.1

0 0.1

0 0.1

0.1 0.1

10 0.3

6.3 0.2

13.5 0.5

26 0.9

47.3 1.3

40.4 1.7

57.1 4.9

45 3.7

20.6 1.6

4 554 4 828 4 346 4 258 3 520 3 570 3 676 3 672 3 475 3 076 2 626 2 603 2 107 23 13 7 2 3 7 2 9 10 13 25 6

Capital humano
El desarrollo del capital humano es fundamental para estimular el proceso de alcanzar a las naciones desarrolladas. El capital humano es necesario para sostener altos niveles de crecimiento a mediano y largo plazo. Estimaciones recientes sugieren que en pases de la OCDE, un ao adicional de enseanza formal aumenta el PIB per cpita en ms de 5% (Bassanini y Scarpetta, 2002a; Cohen y Soto 2007; de la Fuente y Domenech, 2006; OCDE, 2003b). La obtencin

Total

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de mejores competencias lleva a tener un menor riesgo de desempleo y un mayor potencial de ingresos a futuro. Los logros educacionales son una importante proteccin contra el riesgo de desempleo, ya que los individuos sin educacin secundaria sufren una tasa de desempleo estimada de 5 puntos porcentuales mayor que la de personas con educacin secundaria completa (OCDE PISA). Las disparidades en la matrcula de educacin superior entre distintas regiones chilenas son mayores que en la matrcula de educacin bsica y secundaria. Valparaso, la Regin Metropolitana, Bo-Bo, Tarapac y Antofagasta tienen una matrcula significativamente mayor que las dems regiones en educacin superior. En contraste, las regiones con altos niveles de pobreza La Araucana, Maule, y Atacama, junto con Aysn y OHiggins estn rezagadas en materia de educacin superior (Figura 1.23). El mejoramiento del acceso a educacin de calidad tendra un efecto en la desigualdad. Los ingresos y las disparidades territoriales estn estrechamente vinculados a inequidades en el acceso a la educacin. Las personas pertenecientes al quintil ms alto de ingresos tienen ms de cinco aos de educacin por sobre aquellos del quintil ms bajo7. Al mismo tiempo, las pruebas estandarizadas de desempeo educacional (resultados SIMCE8 para educacin primaria y secundaria) revelan que los estudiantes de las familias ms pobres se desempean peor que aquellos de familias de mayores ingresos (Figura 1.24).
Figura 1.23. Porcentaje de la poblacin total matriculada en educacin bsica, secundaria y superior, 2006
% 16 15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Educ. Bsica Educ. Secundaria Educ. Superior

Fuente: Ministerio de Educacin de Chile.

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Cerca del 70% de los estudiantes ms pobres asisten a liceos municipales, generando un desafo a la capacidad de las municipalidades de proporcionar una adecuada educacin bsica y secundaria, una de sus principales responsabilidades asignadas. Ms an, los estudiantes razonablemente calificados de sectores de ingresos medios y bajos que podran ser exitosos en la universidad, tienen un acceso restringido a la educacin superior debido a las barreras financieras que existen para matricularse (OCDE, 2004). Los centros de excelencia de la educacin superior se concentran en slo un par de ciudades, especialmente en Santiago. En el ao 2006, un 48% de la matrcula de educacin superior corresponda a instituciones de la Regin Metropolitana (ver Figura 1.25). Existen algunos centros de excelencia en regiones, pero la mayora de las oportunidades de educacin superior de alta calidad estn concentradas en la capital. A pesar de una reciente tendencia al alza en los logros educacionales, el mejoramiento de la calidad de la educacin sigue siendo una prioridad nacional y regional. La baja calidad de la educacin, evidenciada por el reducido rendimiento de Chile en las pruebas estandarizadas como el PISA (Figura 1.3) revelan brechas significativas en esta rea. Extender y mejorar los centros de excelencia con un enfoque regional podra ayudar a aumentar la matrcula y optimizar la calidad de la educacin y la estabilidad laboral en las regiones. El mejoramiento de la calidad y el reconocimiento pblico de los centros de educacin superior regionales tambin podran aumentar la matrcula, adems de atraer talentos desde otras regiones o desde el extranjero. Al mismo tiempo, el desarrollo de centros educacionales con un enfoque regional especializado en temas relacionados con los activos regionales y la especializacin econmica regional podran generar oportunidades de trabajo y ayudar a los empleadores locales a satisfacer sus requisitos en materia de competencias laborales. Esto mejorara el equilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado laboral, y ayudara a que ms egresados de educacin superior encuentren trabajo en su regin de origen.

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Figura 1.24. Puntaje SIMCE promedio por grupo socioeconmico del establecimiento1, 2006
Cuarto Bsico 350 300 250 200 150 100 50 0
1.

Segundo Medio (secundaria)

Bajo

Medio-bajo

Medio

Medio-alto

Alto

Los grupos de escuelas socio-econmicamente homogneos estn basados en tres variables: nivel educacional de los padres, ingreso familiar e ndice de vulnerabilidad escolar.

Fuente: SIMCE 2006

Figura 1.25. Matrcula de educacin superior a nivel regional


Porcentaje de la poblacin nacional (2007) 50 40 30 20 10 0 Matrcula de educacin superior (2006)

Fuente: INE; Ministerio de Educacin.

El mejoramiento de las polticas en educacin, competencias y capital humano podra aumentar la productividad laboral y la innovacin. Las regiones con bajos niveles educacionales enfrentan dificultades para mejorar su productividad laboral y estimular la innovacin. Las mejoras en el capital

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humano y la innovacin podran atraer inversiones y actividad econmica a estas regiones y elevar los estndares de vida a mediano y largo plazo. La creacin de competencias debera implementarse en todos los niveles, ms que simplemente en el nivel ms alto de las competencias. Ms an, dado el gran nmero de empresas pequeas y medianas (PYMES) en Chile, la formacin profesional y la capacitacin laboral podran ser frmulas efectivas para mejorar las competencias en las empresas. Las polticas de capital humano se examinarn ms detalladamente en el Captulo 2.

Infraestructura
La inusual geografa chilena su largo excede su ancho promedio en un factor de ms de 20 presenta una cantidad de desafos para el desarrollo y la gestin del sistema nacional de infraestructura y el acceso a las comunicaciones y los servicios bsicos, especialmente en regiones remotas y perifricas. La separacin fsica de los productores de conocimientos y los usuarios, adems de la distancia entre los principales mercados y los centros de conocimiento, son grandes dificultades para estas regiones, generando preocupacin sobre su capacidad de alcanzar su potencial de crecimiento y capacidad innovadora. Adems, esto genera problemas relacionados con la cohesin social, la provisin de servicios pblicos y el crecimiento sustentable a mediano y largo plazo.

Transportes y conectividad
En general, para cualquier distancia, mientras mejor sea la infraestructura menores sern los costos promedio del transporte y mejor ser el acceso a los mercados. Por lo tanto, las inversiones en la infraestructura de transportes entre regiones dispersas, reducen la distancia entre las regiones rezagadas y los principales centros econmicos y de conocimiento. Esto facilita la creacin de rutas comerciales y la productividad y rentabilidad de las empresas de reas remotas. Adems, la infraestructura de transportes aumenta la movilidad laboral, la reubicacin de empresas, el acceso a los servicios pblicos y oportunidades educacionales que slo se encuentran en algunas regiones centrales. Las caractersticas geogrficas y topolgicas del pas representan un desafo significativo. El largo del pas genera problemas de comunicacin, especialmente para las ciudades del extremo norte y sur (ver Tabla 1.6). Al mismo tiempo, el territorio entre las regiones de Los Lagos y Magallanes est caracterizado por una fragmentacin insular con campos de hielos, sin conexin terrestre al Chile continental. En este sentido, una preocupacin central es conectar la zona sur y sus distintas islas con el resto del pas. Actualmente, esto slo es posible va area, va martima o en algunos casos, atravesando por Argentina. En el extremo norte, tambin existe un problema de acceso debido a la falta de infraestructura en las zonas montaosas.

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Tabla 1.6. Distancias y tiempos estimados de viaje a Santiago desde las principales ciudades del norte y del sur de Chile Desde Santiago Arica Antofagasta Concepcin Puerto Montt Punta Arenas 3
1. 2. 3.

Distancia en Km 2 062 1 319 519 1 016 3 090

Por aire1 2.40 h 2.00 h 1.10 h 1.45 h 3.20 h

Por camino2 29 h 19 h 6.5 h 13 h

Tiempos estimados basados en el calendario de LanChile. Tiempos estimados basados en el calendario de la empresa de transporte de pasajeros TurBus. Punta Arenas no tiene conexin terrestre al Chile continental. Distancia en kms. a Santiago est expresada en la conexin terrestre que atraviesa por Argentina.

Expandir y mantener una red de carreteras de alta calidad ha sido histricamente un objetivo clave para Chile. Sin embargo, tambin se requieren otros medios de transporte. La red de carreteras es el principal medio en el pas. La Ruta 5, el nico camino que une a Chile de norte a sur, concentra la mayora del transporte de bienes. Los accidentes o trabajos de reparacin no son inusuales, lo cual causa problemas y demoras. Los medios alternativos, como los trenes o los barcos de carga, estn subutilizados y representan una manera potencial de mejorar los servicios de transportes. Aunque el actual esquema de concesiones ha ayudado a desarrollar la infraestructura en las regiones centrales alrededor de Santiago, las necesidades de las regiones perifricas an siguen insatisfechas. Alrededor de un tercio (32%) de todas las concesiones de transportes estn ubicadas en la Regin Metropolitana o Valparaso. Ms an, un 19% de las dems carreteras inter-regionales cruzan la Regin Metropolitana. Esto representa cerca del 70% de la inversin total en infraestructura de transportes bajo el sistema de concesiones. Este sistema refuerza la tendencia hacia la concentracin econmica en las regiones centrales, especialmente alrededor de Santiago (Tabla 1.7).
Tabla 1.7. Ubicacin de la infraestructura de transportes bajo proyectos concesionados, 1993-2006 KM Central Zone (RM and Region V) Other interregional roads crossing the RM Region IV Regions VII, VIII, IX and X Total
Fuente: Ministerio de Obras Pblicas de Chile.

Km % 32.2 19.3 9.1 39.4 100

806.9 483.3 228.6 986.8 2 505.6

Investment (USDMillions) 3 057.5 1 081.8 265.0 1 526.7 5 931.0

Investment % 51.6 18.2 4.5 25.7 100



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Acceso a la tecnologa de comunicaciones


La infraestructura comunicacional chilena ha mejorado enormemente durante las ltimas dcadas, pero an persisten disparidades inter-regionales significativas en el acceso a las telecomunicaciones. En el ao 2006, Chile tena un promedio de 20 lneas de telfono fijas por cada 100 habitantes (una cifra similar a la de pases de la OCDE como Mxico o Repblica de Eslovaquia, pero menor al promedio de la OCDE: 35,6). Sin embargo, la cantidad de telfonos fijos por cada 100 habitantes en la Regin Metropolitana o Antofagasta era el doble que la de las regiones de Maule, Bo-Bo o La Araucana (Figura 1.26). Por otro lado, el 22% de los hogares chilenos tena acceso a internet en el ao 2006, una cifra comparable con pases de la OCDE como Grecia (pero considerablemente menor al promedio de la OCDE: 58%). Sin embargo, slo el 8% de los hogares en Maule y 10% en Aysn tenan acceso a internet, comparado con 37% en Antofagasta y 31% en la Regin Metropolitana (Figura 1.27).
Figura 1.26. Lneas de telfono fijas por cada 100 habitantes, Chile y pases seleccionados de la OCDE (2006)1
40 Total OCDE 1

30 Total Chile 20 Mxico 1 10 Rep. Eslovaquia 1

1.

Datos del ao 2005 para la OCDE; 2004 para Repblica de Eslovaquia.

Fuente: SUBTEL 2006 y Base de Datos de Telecomunicaciones de la OCDE

Mejorar el acceso a las telecomunicaciones representa una potencial fuente de crecimiento, especialmente en regiones con baja conectividad. Las disparidades inter-regionales en el acceso a las telecomunicaciones estn estrechamente vinculadas a las inequidades econmicas en PIB per cpita (Figura 1.28). Se deben redoblar los esfuerzos por seguir mejorando el acceso a las telecomunicaciones en el sistema educacional chileno, para amortiguar los efectos de la brecha digital. Actualmente, el Gobierno chileno est implementando un plan de tres aos para:

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i) Instalar nuevas computadoras en colegios para reducir la proporcin de estudiantes por computador de 30 a 10; ii) aumentar el uso de las computadoras y proyectores de video como herramientas pedaggicas en las salas de clases; y iii) proveer a los colegios de conexiones a internet de banda ancha con una velocidad promedio de 2 megabytes por segundo9. Sin embargo, los esfuerzos por amortiguar los efectos de la brecha digital en educacin deben continuar, ya que Chile an muestra un considerable rezago en esta rea: tiene un promedio de un computador por cada 30 estudiantes (comparado con un computador por cada 10 en Espaa) y slo un 60% de los establecimientos con acceso a internet tienen una conexin de banda ancha.

Figura 1.27. Hogares con acceso a Internet, Chile y pases seleccionados de la OCDE (2006)
% 50 40 30 20 10 0 Total Chile Hungra Rep. Eslovaquia Grecia Promedio OCDE

Fuente: SUBTEL 2006 y perfiles estadsticos nacionales de la OCDE 2008.

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Figura 1.28. Disparidades inter-regionales en el acceso a internet


PIB per cpita regional 2005 (Chile=100) % de hogares chilenos con acceso a internet (2006) 250 200 150 20 100 50 0 10 % 40

30

Fuente: Banco Central de Chile; SUBTEL.

Acceso a los servicios bsicos


Sigue existiendo una brecha significativa entre reas urbanas y rurales en el suministro de servicios bsicos. Chile ha sido muy exitoso en proveer servicios de infraestructura como agua potable, servicios sanitarios y electricidad. Sin embargo, segn se muestra en la Tabla 1.8, entre las reas urbanas y las reas rurales existen diferencias significativas. En las reas urbanas, las disparidades inter-regionales no son sustanciales, pero stas son considerables en las reas rurales. Las localidades rurales en La Araucana y Bo-Bo son particularmente deficientes en el suministro de servicios, mientras que las reas rurales de las regiones nortinas deben mejorar el acceso al agua (Tabla 1.8). A pesar de los avances en la expansin de la infraestructura rural, se requieren mayores mejoras para aumentar la eficiencia y el impacto de estos servicios en reas rurales remotas y aisladas. Iniciativas como el Programa de Infraestructura Rural para el Desarrollo Territorial (Cuadro 1.2) apuntan en esta direccin.

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DESARROLLO REGIONAL EN CHILE: TENDENCIAS, LOGROS Y DESAFOS

Tabla 1.8. Acceso a los servicios bsicos en hogares rurales y urbanos % con Agua1 Urbano Rural 98.8 79.4 97.9 78.7 99.1 73.1 99.4 71.9 99.1 93.4 99.5 94.7 99.3 90.9 99.6 83.9 99.3 81.8 99.8 65.9 99.1 82.4 99.2 81.7 99.6 80 99.5 82.3 % con Servicios Sanitarios2 Urbano Rural 94.9 43.2 96.4 54.3 98.6 46.6 95.7 39.9 95.8 61 96.1 64.9 91.7 46.5 93.4 42.3 91.9 39.4 93 20 89.9 41.4 96.3 50.9 99 68.4 94.8 41.1 % con Electricidad Urbano Rural 98.7 89.1 99.6 80.9 99.2 92.2 99.6 90.2 99.4 99.7 99.8 99.0 99.5 97.7 99.8 97.5 99.5 93.9 99.3 87.1 99.4 88.7 99.9 82.3 99.9 77.8 99.7 93.3

Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaso Metropolitana OHiggins Maule Bo-Bo La Araucana Los Lagos Aysn Magallanes Total
1. 2.

Cobertura incluye casas con conexin interna. Incluye casas conectadas a infraestructura mejorada: alcantarillado y fosas spticas.

Fuente: MIDEPLAN, basado en Encuesta CASEN 2003.

Cuadro 1.2. Infraestructura Rural para el Desarrollo Territorial El Gobierno de Chile (a travs de la SUBDERE) cre esta iniciativa en el ao 2005 con asistencia financiera y tcnica del Banco Mundial. El principal objetivo es mejorar el acceso a la infraestructura bsica (caminos, electricidad, suministro de agua, servicios sanitarios y telecomunicaciones) en reas rurales, a travs de inversiones seleccionadas en 25 reas de cinco regiones (Coquimbo, Maule, Bo-Bo, La Araucana y Los Lagos). Un elemento bsico de la estrategia del programa es la elaboracin de Planes Marco de Desarrollo Territorial (PMDT). A travs de estos planes, los actores locales evalan el potencial productivo de sus territorios (por ejemplo: la agricultura, el turismo) y priorizan determinadas inversiones en infraestructura rural. Los planes deben ser aprobados por los Consejos Regionales (CORE) para asegurar la consistencia con las polticas de planificacin territorial definidas e implementadas a nivel regional y para empoderar a los gobiernos regionales. Este programa convierte el empoderamiento de los actores locales en una de sus caractersticas bsicas: la descentralizacin de la toma de decisiones es considerada una forma de impulsar la apropiacin y adaptacin de las inversiones a las necesidades locales. Al mismo tiempo, introduce un enfoque territorial con un nfasis en las comunidades cohesionadas que atraviesan las fronteras administrativas.
Fuente: SUBDERE.



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DESARROLLO REGIONAL EN CHILE: TENDENCIAS, LOGROS Y DESAFOS

Clusters industriales y reas de especializacin


Las regiones chilenas poseen un conjunto diferenciado de activos. Algunos como la ubicacin geogrfica de la regin, la disponibilidad de recursos naturales o la demografa, no pueden transformarse o slo pueden transformarse a largo plazo, mientras que otros, como la infraestructura, el capital humano y social, la capacidad innovadora y las condiciones del mercado laboral son recursos que pueden utilizarse ms eficientemente para generar mayores niveles de crecimiento. Las regiones pueden especializarse en actividades econmicas para las cuales disfrutan de ventajas comparativas, que estn determinadas por la compleja interaccin entre recursos naturales (por ejemplo, el petrleo, la minera, etc.) y activos endgenos (por ejemplo, la infraestructura, la tecnologa o las competencias). Las regiones tambin pueden beneficiarse de la diversificacin de su base productiva. Las empresas se aglomeran cerca de otras empresas por los beneficios de los derrames de conocimientos, vnculos hacia adelante y hacia atrs, y cercana a los proveedores y clientes, profundizando as la actividad innovadora y productividad en la regin donde estn ubicadas. Estos beneficios se pueden producir cuando las empresas de la misma industria se ubican cerca de otras (especializacin) y tambin cuando las empresas de distintas industrias se ubican en un espacio comn (diversificacin). Lo primero favorece la transmisin de conocimientos intra-industria y la competencia inter-empresas, lo cual genera mayor eficiencia; mientras que lo segundo facilita el intercambio de ideas entre sectores a travs de una interaccin formal e informal que tambin aumenta la eficiencia y crea un mejor portafolio de bienes y servicios. En Chile, los clusters competitivos favorecen a unas cuantas regiones, la mayora de las cuales estn basadas en sectores de recursos naturales. Los principales clusters de potencial competitivo identificados en Chile son: la externalizacin de servicios (outsourcing), piscicultura, turismo, minera y subproductos del cobre, porcicultura y avicultura, alimentos procesados para consumo humano, industria frutera primaria, y servicios financieros (ver Cuadro 1.3). La mayora de estos sectores ya estn maduros y los clusters se forman naturalmente en las regiones con abundantes recursos naturales: minera en el norte y agricultura y pesca en el sur, adems de los servicios financieros en Santiago (ver el ndice de especializacin en la Tabla 1.9). La actual estrategia ignora las potencialidades de otras regiones chilenas; adems, estos clusters no requieren una fuerza de trabajo altamente calificada, y por lo tanto se reducen los incentivos de los trabajadores para mejorar sus competencias y conocimientos. Finalmente, los clusters no movilizan recursos y activos locales. Todos estos elementos son factores claves para aumentar el crecimiento a mediano y largo plazo.

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Cuadro 1.3. Identificando los clusters competitivos en Chile El Consejo Nacional de Innovacin realiz un estudio para identificar los principales clusters con potencial competitivo. El informe prioriz ocho clusters (externalizacin de servicios, piscicultura, turismo, minera y sub-productos del cobre, porcicultura y avicultura, alimentos procesados para consumo humano, industria frutera primaria y servicios financieros) utilizando una metodologa de tres pasos: Paso 1: Identificar una lista inicial (larga) de 70 sectores potenciales, a travs de talleres, consultora con expertos nacionales, investigacin de la literatura relevante y mtodos de benchmarking. Paso 2: Reducir la lista a 31 sectores, sujeto a cuatro criterios bsicos:

Posibilidad de consolidar diversas oportunidades. Tamao actual y esperado de los sectores. Compatibilidad con actuales o potenciales ventajas competitivas en la economa chilena. Posibilidad de que el sector sea considerado una plataforma transversal para apoyar a otros sectores en vez de un sector individual (por ejemplo, recursos humanos o energa). Paso 3: Reducir la lista a 8 sectores utilizando un anlisis basado en cuatro

variables:

Definir un punto de partida la importancia actual de cada sector en el PIB total. Medir el potencial de crecimiento de cada sector cunto puede aportar cada sector al PIB durante los prximos 10 aos. Esfuerzos necesarios para aumentar el PIB sobre la base de la ubicacin geogrfica, existencia de recursos naturales, capital humano, incentivos para la inversin, acceso a la tecnologa, infraestructura y logstica, asociatividad y/ o conectividad, sustentabilidad medioambiental, sustentabilidad de ventajas y marco regulatorio.

La intervencin estatal requerida para capturar el potencial del sector. A pesar de los esfuerzos realizados para identificar a los clusters competitivos, el

informe y la lista tienen varias limitaciones:

Un criterio de bajo esfuerzo perjudica el crecimiento a mediano y largo plazo. Una economa vigorosa est basada en una fuerza de trabajo altamente capacitada y una permanente actividad innovadora. Ambas requieren inversin en capital humano y en investigacin y desarrollo. El criterio de bajo esfuerzo

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ignora las potenciales ganancias a partir de estas inversiones a mediano y largo plazo.

El estudio no tom en cuenta los derrames entre industrias y las dinmicas del mbito local. La unidad de anlisis del proceso de seleccin consider a los sectores como unidades aisladas. No se consideraron los derrames tecnolgicos entre industrias, vnculos hacia adelante y hacia atrs, la interaccin entre industrias y el marco regulatorio, las particularidades institucionales y los dems actores regionales.

Los ocho clusters no diversifican la base productiva. La mayora de los sectores seleccionados son sectores maduros, basados en recursos naturales, que no requieren ni incentivan el desarrollo de una fuerza de trabajo calificada ni actividad innovadora.

Se presta poca atencin al enfoque de abajo hacia arriba para identificar a posibles clusters competitivos. Las autoridades y actores locales poseen valiosa informacin, conocimientos y opiniones que podran ayudar a identificar recursos y activos locales y oportunidades para el crecimiento en la regin.

Su falta de diversificacin y sobre-dependencia de los recursos naturales podran limitar el potencial de crecimiento de Chile a largo plazo: en promedio, los pases de la OCDE son mucho menos dependientes que Chile de los recursos naturales. Diversificar la base productiva chilena es tan importante como agregar valor a los sectores existentes. La diversificacin incentiva a las regiones a movilizar sus recursos en vez de depender de las estrategias de desarrollo verticales, agregando valor a la demanda de los sectores existentes por mayores competencias y una actividad innovadora capaz de aumentar la productividad. Las polticas de ciencias, tecnologa e innovacin cumplen un rol clave en ambos casos; en primer lugar, explorando nuevos productos en sectores emergentes, y en segundo lugar, haciendo ms productivos y eficientes a los sectores ya existentes. Adems, a medida que Chile desarrolla mayores competencias y tecnologas en los sectores basados en recursos naturales, puede comenzar a transferir conocimiento y aumentos de productividad hacia otros sectores. Las regiones con sectores de ventajas competitivas necesitan transformar sus ventajas estticas en ventajas dinmicas. Los sectores de minera, comercio minorista, agricultura y pesca, y actividades financieras estn concentradas en muy pocas regiones (Tabla 1.9 y Figura 1.29). stas, actualmente, dependen de las ventajas estticas de dichos sectores, pero debern transformarlas en ventajas dinmicas produciendo bienes ms complejos y de mayor valor agregado en sus sectores de especializacin. Adems, la diversificacin de su base productiva les

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ayudar a enfrentar los cambios y fluctuaciones internacionales en los precios y la demanda. La evidencia internacional apunta a un vnculo positivo entre los distintos productos de exportacin y el crecimiento, ya que a menudo los nuevos productos y servicios aprovechan recursos y potencialidades no utilizados de los pases y las regiones. De hecho, los pases ms desarrollados han sido exitosos al transformar la produccin de bienes simples en la produccin de bienes ms complejos y de mayor valor agregado en la cadena de produccin. Las regiones chilenas an no han utilizado plenamente las potencialidades del sector manufacturero para desarrollar bienes de mayor valor agregado. El sector manufacturero tiene muchos vnculos con otros sectores de la economa: transforma las externalidades de otros sectores en bienes de mayor valor agregado y produce bienes de capital y factores de produccin para otras industrias. Adems, es capaz de transferir nuevas tecnologas hacia la economa y aumentar la eficiencia de otras industrias a travs del uso de la tecnologa y la fuerza de trabajo capacitada. Dada su importante produccin de bienes primarios, el potencial manufacturero de Chile est claro. Sin embargo, no existen regiones altamente especializadas en los productos manufacturados, y aquellas que son moderadamente especializadas, como Bo-Bo, Valparaso y Maule, han registrado bajas tasas de crecimiento. El sector representa un segmento no explotado para estas tres regiones (as como para otras).

Tabla 1.9. ndice de Especializacin1, 2003 Regiones Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaso Metropolitana OHiggins Maule Bo-Bo la Araucana Los Lagos Aysn Magallanes
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Sector agrcola y Pesca forestal 0.21 0.01 0.97 2.03 1.29 0.30 4.69 3.59 1.39 3.25 2.20 0.80 0.33 1.14 0.25 1.88 1.54 0.10 0.00 0.02 0.13 1.43 0.03 11.36 16.00 5.58

Transport. Comercio, Sector Electric., Consy restau- Servicios Minera manufacgas, truccin communi- rantes y Finacieros turero agua caciones hoteles 2.65 0.81 0.51 1.27 1.63 0.80 0.33 7.53 0.24 1.50 1.03 0.18 0.40 0.20 4.68 0.16 2.34 0.96 0.64 0.51 0.34 2.78 0.46 0.74 1.23 0.57 0.64 0.57 0.44 1.29 1.27 1.07 0.63 1.78 0.46 0.13 1.00 0.50 0.85 1.35 1.13 1.61 1.28 0.97 1.07 1.88 0.59 0.47 0.32 0.01 1.25 3.72 0.87 0.74 0.75 0.47 0.02 1.84 1.95 0.97 0.71 0.80 0.54 0.01 0.60 0.66 1.42 0.88 0.78 0.56 0.01 0.86 1.05 1.12 0.67 0.88 0.41 0.17 0.22 0.69 1.67 0.41 0.93 0.42 1.12 1.01 0.67 1.13 0.69 1.18 0.43

Bienes Administ. Servicios races Pblica Personales 0.68 0.42 0.96 1.12 1.05 1.10 0.82 0.87 0.98 1.52 1.13 0.77 0.88 0.67 0.45 0.70 1.06 1.06 1.11 0.61 0.94 1.06 1.55 1.00 1.08 0.77 1.56 0.46 0.84 0.87 1.57 0.89 0.59 0.87 0.87 1.60 1.02 3.81 3.30

Ver definicin en Anexo 1.A2.

Fuente: Estimaciones OCDE, basado en datos del PIB por sector en trminos constantes (2003) del Banco Central de Chile.

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Figura 1.29. ndice de Especializacin y aumento del PIB per cpita, 1990-2003
Agricultura y pesca Crecimiento en PIB per cpita regional (1990-2003), % 6 5 4 3 2 1
Magallanes Tarapac Atacama Aysn Coquimbo Los Lagos Metropolitana Valparaso Bo-Bo Araucana OHiggins Maule

Sector manufacturero Crecimiento en PIB per cpita regional (1990-2003), % 6 5 4 3 2 1 0 0.5


Antofagasta Los Lagos Tarapac OHiggins Metropolitana Valparaso Bo-Bo Maule

1.0

2.0

3.0 4.0 5.0 ndice de especializacin (2003)

1.0

1.5 2.0 ndice de especializacin (2003)

Minera Crecimiento en PIB per cpita regional (1990-2003), % 6 5 4 3 2 1 0


Tarapac Metropolitana OHiggins Valparaso Magallanes Coquimbo Atacama

Servicios financieros Crecimiento en PIB per cpita regional (1990-2003), % 6 5


Antofagasta

4 3 2
Valparaso Bo-Bo

Metropolitana

2.0

4.0

6.0 8.0 ndice de especializacin (2003)

0.5

1.0

1.5 2.0 ndice de especializacin (2003)

Construccin Crecimiento en PIB per cpita regional (1990-2003), % 6 5 4 3 2 1 0


Tarapac Coquimbo Araucana Metropolitana Los Lagos Valparaso OHiggins Bo-Bo Atacama Antofagasta Maule

Comercio minorista, restaurantes y hoteles Crecimiento en PIB per cpita regional (1990-2003), % 6 5 4 3 2
Maule Tarapac Los Lagos Bo-Bo Metropolitana Valparaso

1.0

2.0

3.0 4.0 ndice de especializacin (2003)

0.5

1.0

1.5 2.0 ndice de especializacin (2003)

Nota: el tamao de la burbuja corresponde al tamao del sector en trminos de PIB en 1990. Fuente: Estimaciones OCDE, basado en datos del Banco Central de Chile

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1.. Desafos especficos de las regiones urbanas y rurales


Las estrategias de desarrollo regional deben incentivar a las regiones a movilizar sus activos para alcanzar su potencial de crecimiento. Las regiones rurales y urbanas de Chile se enfrentan a desafos que son comunes a las regiones urbanas y rurales de la OCDE. Una prioridad es capitalizar las condiciones externas favorables actuales y transformar estas ventajas estticas en ventajas dinmicas en reas rezagadas como la educacin, la productividad laboral, la diversificacin econmica y la innovacin.

Regiones rurales
Algunos desafos comunes a todas las regiones rurales de la OCDE son: lejana de los grandes mercados y centros internacionales, migracin de la poblacin hacia los centros urbanos, falta de masa crtica para las economas de escala, patrones comerciales cambiantes para las materias primas, dificultades para atraer inversin extranjera, dbil suministro de servicios pblicos y falta de diversificacin econmica. Las regiones rurales de Chile no estn ajenas a estos desafos; de hecho, la lejana, la conectividad y la diversificacin de la economa son temas fundamentales no slo para las regiones rurales sino para todas las regiones chilenas. Las caractersticas geogrficas de Chile magnifican algunos de estos desafos, pero tambin proporcionan potenciales fuentes de crecimiento si los activos de las regiones rurales se movilizan eficientemente. El sector agrcola es un aporte significativo a la produccin en diversas regiones chilenas. Agrega gran valor al PIB regional a travs de la produccin de materias primas y productos procesados como el vino y la fruta. En OHiggins, Maule y La Araucana, el sector agrcola representa ms del 15% del PIB regional (Figura 1.30) y, en Coquimbo y Los Lagos, aproximadamente un 10%. Sin embargo, existen diferencias entre las regiones en materia de competitividad de las empresas agrcolas. En general, las regiones centrales productoras de fruta y vino cuentan con acceso a sistemas de riego, capitales y avanzados factores de produccin, permitiendo a las empresas desarrollar vnculos con la agroindustria y convertirse en empresas modernas. Otras regiones, con mayor cantidad de productores agrcolas tradicionales, de semisubsistencia y que operan a pequea escala, no cuentan con acceso a estas tcnicas modernas, y han quedado rezagadas, generando slo muy bajos ingresos (OCDE, 2008). Sin embargo, en promedio, los ingresos de los hogares no agrcolas son mayores que los hogares agrcolas, y han aumentado con mayor rapidez. Ms an, la tasa de pobreza de los hogares que dependen de la agricultura es mayor que la de hogares no agrcolas (20,7% versus 14,6% en el ao 2003). Las familias asalariadas (alrededor de dos tercios de las familias chilenas dependientes de la agricultura) son las ms afectadas, con una mayor incidencia de pobreza que los hogares agrcolas independientes. Los ingresos de este segundo grupo han mejorado,



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% 25 20 15 10 5 0

Figura 1.30. Participacin de la agricultura en el PIB regional, 2003

Fuente: ODEPA-Banco Central de Chile, 2007; Estimaciones OCDE (OCDE, 2008).

principalmente debido a los mayores ingresos no agrcolas, en contraste con los ingresos agrcolas, que han tenido menos variacin. La diversificacin de los ingresos reduce sustancialmente la probabilidad de que las familias agrcolas independientes sean pobres (OCDE, 2008). Las reas rurales son ms que simplemente sectores agrcolas, y por lo tanto las correspondientes estrategias de desarrollo incluyen ms que las inversiones en agricultura. La emergencia de importantes actividades no agrcolas en reas rurales implica oportunidades y desafos para las regiones chilenas. Las oportunidades dependen tanto de los vnculos con los centros urbanos como de los vnculos entre la agricultura y otros sectores. Las reas rurales deben desarrollar los sectores manufactureros y de servicios como complementos a la actividad agrcola existente, promoviendo especialmente bienes agrcolas de mayor valor agregado. La diversificacin de las reas rurales reduce su vulnerabilidad frente a las fluctuaciones de los precios agrcolas y a los trastornos climticos. Sin embargo, el acceso a empleos no agrcolas en reas rurales depende en gran medida de las capacidades, atributos y atractivo de la localidad rural, como la educacin, las competencias, la infraestructura y la disponibilidad de servicios, entre otros. Por largo tiempo, las regiones rurales de la OCDE han reconocido el nuevo paradigma rural y la necesidad de implementar polticas adecuadas para enfrentar estos desafos (Cuadro 1.4).

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Cuadro 1.4. El paradigma rural de la OCDE Cada vez ms, los creadores de polticas estn reconociendo la necesidad de actualizar las polticas sectoriales tradicionales a nivel rural y, en algunos casos, reemplazarlas con instrumentos ms apropiados. Especialmente preocupante ha sido el reducido impacto de los subsidios agrcolas para el desempeo econmico general, an en las comunidades ms dependientes de la agricultura. De hecho, con ms y ms familias agrcolas dependiendo de los empleos no agrcolas, el xito econmico de las comunidades rurales depender del desarrollo de nuevos motores econmicos. En este contexto, los gobiernos de la OCDE estn mostrando un creciente inters en un enfoque ms basado en el mbito local para las polticas rurales, que enfatice las inversiones por sobre los subsidios y sea capaz de integrar diversas polticas sectoriales para mejorar la coherencia y efectividad del gasto pblico en las reas rurales. La evidencia obtenida a travs de una serie de informes territoriales de la OCDE a nivel nacional, junto con una gran cantidad de estudios de caso de estrategias de polticas en regiones rurales, sugiere que el giro hacia las polticas basadas en un nuevo paradigma rural implica cambios de enfoque y ajustes a la estructura gubernamental, particularmente:

Un giro desde un enfoque basado en los subsidios a sectores en decadencia hacia uno basado en inversiones estratgicas para desarrollar las actividades ms productivas del rea. Foco en las especificidades locales, como una forma de generar nuevas ventajas competitivas, como los servicios medioambientales o culturales o productos locales (tradicionales o etiquetados). Mayor consideracin de los bienes semi-pblicos o condiciones marco que apoyan indirectamente a las empresas. Un giro desde un enfoque sectorial hacia un enfoque de polticas territoriales, incluyendo intentos de integrar las diversas polticas sectoriales a nivel regional y local, y de mejorar la coordinacin de las polticas sectoriales al nivel del gobierno central.

La descentralizacin de la administracin de las polticas, y, dentro de algunos lmites, del diseo de las polticas en los niveles correspondientes. Mayor uso de las alianzas entre sectores pblicos, privados y voluntarios en el desarrollo y la implementacin de polticas locales y regionales. Este nuevo paradigma rural requiere importantes cambios en cmo se conciben

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e implementan las polticas para incluir un enfoque gubernamental transversal de mltiples niveles. Es probable que las estructuras administrativas jerrquicas y tradicionales sean inadecuadas para administrar estas polticas efectivamente, y por lo tanto se requieren ajustes en tres dimensiones claves del gobierno: horizontalmente tanto a nivel central como en los niveles locales, y verticalmente en todos los niveles de gobierno.
Fuente: OCDE (2006b).

Mejorar el capital humano en el Chile rural es una clave para aumentar su capacidad innovadora y as asimilar la innovacin. Adems, esto reduce el riesgo de que el capital emigre de las regiones rurales, cuando los proyectos de infraestructura disminuyen el peso de la lejana y el acceso. El mejoramiento de la educacin en las regiones no slo incentivar la participacin de los trabajadores en la economa formal, sino que tambin facilitar la diversificacin de la base productiva rural y agregar mayor valor a los bienes y servicios existentes. As, la futura prosperidad de las regiones rurales estar determinada por factores claves como el capital humano, el emprendimiento, la innovacin y la agricultura competitiva.

reas metropolitanas
Chile es un pas altamente urbanizado, en que alrededor del 83% de la poblacin vive en localidades de ms de 5.000 habitantes. Existen tres reas metropolitanas con al menos 800.000 habitantes: Valparaso, Concepcin y Santiago. El principal ncleo metropolitano es Santiago, que alberga un 40% de la poblacin chilena y genera casi la mitad de la produccin nacional. Al igual que muchas reas metropolitanas, muchas veces se considera a Santiago como el motor del crecimiento chileno, debido a los beneficios asociados de las economas de aglomeracin. El hecho que Santiago haya tenido un crecimiento promedio ms lento que todas las regiones TL2 de la OCDE durante el perodo 1995-2004 refleja una tendencia general de una cantidad importante de regiones metropolitanas de la OCDE: una eventual desaceleracin de las tasas de crecimiento, debido a las dinmicas asociadas a las deseconomas de escala. Adems de revitalizar su crecimiento, Santiago se enfrenta a nuevos desafos causados por los crecientes niveles de desigualdad territorial, y no ha logrado alcanzar estndares aceptables de calidad medioambiental. Santiago debera producir bienes y servicios de mayor valor agregado. Durante el perodo 1995-2004, Santiago creci en un promedio anual de 1,92%, algo ms lentamente que las Regiones TL2 de la OCDE (1,96%). La actividad econmica se concentra en Santiago (48% del PIB nacional) debido a los beneficios asociados

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a las economas de aglomeracin (por ejemplo, ganancias crecientes de escala, vnculos hacia adelante y hacia atrs entre empresas, y fondos comunes en el mercado laboral). Este ciclo virtuoso se debilita cuando se presentan costos de congestin, oferta excesiva de trabajo y deseconomas de escala en el ciclo de desarrollo. La actividad econmica en bienes y servicios de mayor valor agregado y basados en tecnologas de la informacin tiende a concentrarse en las grandes capitales con buena conectividad internacional, generando oportunidades para impulsar la competitividad de Santiago. Los bienes y servicios de mayor valor agregado deben trascender las actividades financieras. Sus condiciones macroeconmicas fuertes y estables en una regin turbulenta han convertido a Santiago en un potencial centro financiero y bancario de Latinoamrica, con una ventaja comparativa al proveer servicios financieros para empresas multinacionales del hemisferio sur y conectar los mercados financieros latinoamericanos con los mercados globales de Europa, Asia y Norteamrica. Adems de atraer capitales extranjeros, Santiago podra desarrollar ms segmentos complementarios en sectores de gran valor agregado, avanzando progresivamente hacia actividades de mayor nivel tecnolgico como los aparatos qumicos, farmacuticos, mdicos elctricos. Aunque ya existen avances positivos en esta direccin, el rea de especializacin de Santiago no debera limitarse a los servicios financieros, sino que diversificarse hacia estos sectores complementarios. El alto grado de desigualdad dentro de Santiago, Valparaso y Concepcin es particularmente preocupante dados los altos costos sociales que implica. El Gran Santiago incluye a 35 comunas que estn altamente polarizadas en materia de pobreza (Figura 1.31). Esta desigualdad tambin est presente en los ingresos por hogar y los niveles de educacin: el ingreso promedio por hogar de la comuna ms rica de Santiago es ocho veces mayor al de la comuna ms pobre, y lo mismo ocurre con los niveles de educacin. Adems, las municipalidades ms pudientes tienen mejor cobertura en educacin (especialmente en educacin pre-bsica y superior) y mejores resultados en las pruebas de desempeo en educacin bsica (Tabla 1.10). Siendo temas de preocupacin tica por derecho propio, estos altos niveles de desigualdad y polarizacin territorial dentro del rea metropolitana tambin representan un desafo para la cohesin social y la estabilidad social, y generan preocupaciones sobre el suministro de servicios pblicos bsicos como el agua, los servicios sanitarios, la salud y la educacin. A pesar de los recientes avances en las polticas educacionales, que buscan reducir las inequidades en el acceso a la educacin, los esfuerzos se deben redoblar. Las disparidades territoriales estn estrechamente vinculadas a la educacin. Proveer una educacin bsica y secundaria adecuada representa un desafo para las municipalidades ms pobres. Sus establecimientos tienen una mayor tasa de alumnos provenientes de grupos socioeconmicos



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Figura 1.31. Inequidades en el rea metropolitana de Santiago, 2006


% de pobreza 2,28 - 4,35 4,36 - 8,69 8,70 - 11,56 11,57 - 15,79 15,80 - 21,39

Tiltil Colina

Lampa Curacav Pudahuel Mara Pinto Maip


fl Pea or

Lo Barnechea

rida La Flo Alto nte Pue

Melipilla

nt l Mo

Talagante
Buin Paine

Pirque

San Jos de Maipo

Isla de Maipo

San Pedro Alhu

Fuente: SUBDERE, basado en Encuesta CASEN 2006.

desfavorecidos10 y generalmente carecen de los recursos humanos y financieros necesarios. Esto contribuye a la actual brecha entre municipalidades ms pobres y municipalidades ms ricas (Tabla 1.10) en materia de educacin bsica y secundaria. Las inequidades tambin estn presentes en el acceso a la educacin pre-bsica y superior. La educacin pre-bsica es fundamental para promover la participacin de las mujeres en el mundo del trabajo, mientras que el acceso a la educacin superior es un pre-requisito para las buenas oportunidades de empleo. El desafo de la educacin ha sido abordado recientemente por varias reformas gubernamentales que buscan mejorar el acceso de los segmentos desaventajados de la poblacin a una educacin de calidad. Por ejemplo, la Presidenta Bachelet anunci, en mayo de 2008, un aumento de 15% en el subsidio educacional para las escuelas urbanas y de 25% para las escuelas rurales. Adems, la reciente aprobacin de la Subvencin Escolar Preferencial aumenta los recursos financieros y tcnicos disponibles para educar a la mayora de los estudiantes vulnerables.

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Durante los ltimos aos, el acceso a la vivienda ha aumentado considerablemente, especialmente para los segmentos ms empobrecidos de la poblacin, pero persisten las deficiencias en la calidad. Iniciativas recientes para mejorar el acceso a la vivienda han reducido el dficit habitacional durante la ltima dcada en ms de un 50%. Sin embargo, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo estima que unas 670.000 unidades an requieren mejoramiento (por ejemplo, materiales, servicios sanitarios, etc.) y que unas 500.000 unidades presentan hacinamiento11. Adems, la construccin de nuevas viviendas sociales se localiza lejos de los centros urbanos debido a los crecientes precios de los terrenos. Una mayor reduccin en el dficit habitacional implica una mejor coordinacin de los diversos creadores de polticas a cargo de la planificacin urbana, transportes, obras pblicas y medio ambiente, a nivel del gobierno central, as como entre stos y las regiones y municipalidades. El mejoramiento del acceso a servicios como la salud, la educacin y el transporte pblico junto con los servicios culturales y mejores reas recreativas es un factor importante para elevar los estndares de vida fuera del centro urbano. Recientes medidas para mejorar la calidad de la vivienda y reducir la segregacin urbana incluyen un aumento en el subsidio a la vivienda social (20% por unidad en trminos reales en el ao 2006), y mejoras al transporte pblico y los servicios bsicos, especialmente los sanitarios (OCDE, 2007c).
Tabla 1.10. Principales indicadores sociales en las comunas polarizadas dentro del rea metropolitana de Santiago, 2006 Ingreso promedio por hogar1 La Pintana Padre Hurtado San Bernardo Providencia Las Condes Vitacura
1. 2. 3. 4. En pesos chilenos. Estimaciones del MIDEPLAN para la poblacin menor a seis aos de edad. Promedio de puntajes SIMCE en la prueba de matemticas de segundo medio en el ao 2006. Estimaciones del MIDEPLAN para la poblacin de 18-24 aos de edad.

% de hogares pobres 14.3 16.8 17.2 2 2.8 5

Aos de educacin del jefe de hogar 7.9 8.4 9.1 14.4 15 16.1

Cobertura de educacin pre-bsica 2 44.6 39.9 43 83.2 56 59.8

Promedio SIMCE en matemticas 3 233 230 246 319 314 325

Cobertura de educacin superior 4 11.5 24.3 35.4 69.3 77.0 80.1

403 495 427 462 478 831 1 625 851 2 045 533 3 120 749

Fuente: Encuesta CASEN y SIMCE 2006.

La contaminacin sigue siendo una gran preocupacin para el desarrollo sustentable de Santiago. La ciudad ms urbanizada, industrializada y poblada del pas enfrenta un problema tpico de las grandes reas metropolitanas: la contaminacin medioambiental. Sus severos problemas medioambientales se deben principalmente a las emisiones provenientes de la industria y el transporte, y se ven empeorados por la propia situacin geogrfica: un valle rodeado por la

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Cordillera de los Andes y la Cordillera de la Costa, con escasa precipitacin y vientos para dispersar las emisiones. Los seis millones de habitantes de Santiago estn expuestos a altos niveles de contaminacin atmosfrica (el nivel de contaminacin del aire de Santiago es similar al de la Ciudad de Mxico y dos veces peor que Los Angeles, California), lo cual produce enfermedades respiratorias y muertes prematuras. La Organizacin Mundial de la Salud ubica a Santiago entre las ciudades ms contaminadas del mundo, y la contaminacin empeora an ms durante los meses fros, entre abril y septiembre, por el fenmeno natural de la inversin trmica. La concentracin de la mayora de los contaminantes (particularmente PM10, PM2.5 y CO) alcanza sus niveles ms altos (OCDE 2005b) durante el invierno.

Conclusiones
La gestin macroeconmica de Chile ha sido slida. Sin embargo, existen diversas reas principalmente la productividad, la innovacin y el capital humano en las cuales el gobierno est haciendo esfuerzos por mejorar el desempeo. Estas reas tienen una clara dimensin territorial. El desempeo de las regiones chilenas vara significativamente. Las disparidades regionales en PIB per cpita son muy altas en comparacin con los pases de la OCDE, y estn particularmente asociadas a enormes disparidades en la productividad laboral. Esto implica que las regiones rezagadas subutilizan sus recursos y estn lejos de alcanzar su potencial de produccin. Las polticas de desarrollo deberan no slo apuntar a mejorar el capital humano, la investigacin de alta calidad y la innovacin en el rea metropolitana de Santiago, sino que tambin deben implementarse en todas las regiones chilenas donde se pueden aprovechar oportunidades de crecimiento. Muchas regiones del pas poseen activos y recursos que estn siendo subutilizados en la actualidad. Adems, la actual poltica de clusters competitivos favorece slo a una pequea cantidad de regiones y sectores que reciben gran parte de la inversin pblica y privada. Estos patrones de crecimiento desiguales corren en paralelo a las disparidades inter-regionales en el acceso a los servicios bsicos, el transporte pblico y la infraestructura comunicacional. En este contexto, el proceso de globalizacin no slo representa una oportunidad para impulsar el crecimiento de algunas regiones chilenas, sino tambin un peligro para aquellas que sean incapaces de aprovechar los beneficios de la globalizacin. Esto implica que una proporcin significativa de la poblacin chilena ser incapaz de beneficiarse de estas oportunidades. Lo anterior ha llevado a un enfoque ms orientado a descubrir el potencial para el desarrollo, con un nfasis en la competitividad y las ventajas comparativas de las regiones. Por lo tanto, la diversificacin de la base productiva de Chile a travs de la movilizacin de recursos y activos locales es tan importante como agregar valor a los sectores existentes. La ciencia, la tecnologa y la innovacin sern claves para mantener tasas de crecimiento altas y competitivas a mediano

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y largo plazo, permitiendo que las regiones desarrollen nuevos productos en sectores emergentes y se hagan ms productivos y eficientes en sus sectores actuales. Aunque la innovacin cumplir un rol clave en el rea metropolitana de Santiago, el mejoramiento de la innovacin en otras regiones chilenas aumentar su capacidad de absorber tecnologas y de producir bienes de mayor valor agregado. El capital humano es esencial para la innovacin y, en ltima instancia, para mayores niveles de productividad regional, que conducen a mayores niveles de produccin per cpita y finalmente a una mayor tasa de crecimiento a nivel nacional. Finalmente, una red de infraestructura mejorada en todas las regiones facilitara esta tarea. Aumentar la productividad y competitividad de las regiones y sectores requiere polticas giles, basadas en el mbito local, que puedan focalizar los esfuerzos hacia el mejoramiento de la calidad de las inversiones pblicas y los servicios en las regiones. En este contexto, las polticas regionales son una forma de desatar el potencial de dichos territorios. El potencial de crecimiento regional depender en gran medida de cmo las polticas pblicas se adaptan a las caractersticas especficas de cada regin y cmo integran sus distintas sinergias, atributos y activos. ste ser el tema del Captulo 3.

Notas
1. Los Indicadores de Gobernanza Mundial 2006 del Banco Mundial mostraron valores similares a los de los Estados Unidos, Francia o Espaa. Estos indicadores miden el control de la corrupcin, la efectividad de la gobernanza, la estabilidad poltica, la calidad de las regulaciones, el Estado de derecho, y la rendicin de cuentas. En Chile, las municipalidades administran las comunas. Ambos trminos son muy similares en trminos prcticos. Las municipalidades son corporaciones pblicas, con personalidad jurdica propia y patrimonio propio, y su rol es satisfacer las necesidades de la comunidad local. Las comunas son administradas por las municipalidades, y una municipalidad puede administrar a un grupo de comunas. Actualmente, existen 346 comunas y 345 municipalidades en Chile. En el ao 2007. En Chile, las localidades se consideran urbanas si tienen ms de 2.000 habitantes, o bien entre 1.001 y 2.000 habitantes cuando el 50% o ms de la poblacin econmicamente activa est involucrada en actividades secundarias o terciarias. Como un caso especial, los centros tursticos y recreativos que tienen por lo menos 250 viviendas aglomeradas, pero no cumplen con los requisitos estndares de una poblacin urbana, pueden ser clasificados como urbanos. La OCDE ha clasificado a sus regiones TL3 como predominantemente urbanas, predominantemente rurales e intermedias. Este nivel territorial (equivalente a las provincias en Chile) ha sido escogido para comparar el grado de ruralidad en Chile con las regiones de la OCDE (ver tipologa regional OCDE en el Anexo 1.Ax). Para mayor informacin sobre la descomposicin del PIB, ver OCDE (2009). Encuesta CASEN 2006.

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8.

La prueba SIMCE consiste en un examen nacional anual de desempeo escolar en el cuarto, octavo y dcimo (segundo medio) nivel de educacin. Las pruebas comenzaron a implementarse en 1987. Enlaces, el organismo pblico a cargo de este programa, est evaluando los requisitos tecnolgicos de las ms de 9.000 establecimientos educacionales pblicos de Chile.

9.

10. Los resultados SIMCE han revelado que en condiciones de igualdad, los estudiantes de las familias ms pobres obtienen resultados ms bajos; al mismo tiempo, los establecimientos con una alta proporcin de estudiantes en desventaja social obtienen menores resultados de aprendizaje. 11. Datos del ao 2004.

Bibliografa
Amin, A. and J. Tomaney (1995), The Challenge of Cohesion; In A. Amin and J. Tomaney (eds.), Behind the Myth of European Union: Prospects for Cohesion, London, N.Y., Routledge. Lara, A., et al. (2003), Componentes cientficos clave para una poltica nacional sobre usos, servicios y conservacin de los bosques nativos Chilenos, Universidad Austral de Chile, Valdivia, Chile. OECD (2005a), OECD Economic Surveys, Chile, OECD Publishing, Paris. OECD (2005b), Environmental Performance Reviews: Chile, OECD Publishing, Paris. OECD (2006a), Competitive Cities in the Global Economy, OECD Publishing, Paris. OECD (2006b), The New Rural Paradigm: Policies and Governance, OECD Publishing, Paris. OECD (2007a), The Sources of Economic Growth in OECD Regions, OECD Publishing, Paris. OECD (2007b) Regions at a Glance 2007, OECD Publishing, Paris. OECD (2007c), OECD Economic Surveys, Chile, OECD Publishing, Paris. OECD (2008), Review of Agricultural Policies in Chile, OECD Publishing, Paris. OECD (2009), How Regions Grow: Trends and Analysis (por publicar) OECD Publishing, Paris. Rodriguez Pose, A. and R. Crescenzi (2006), R&D, Spillovers, Innovation Systems and the Genesis of Regional Growth in Europe, ERSA Conference papers, Ersa 06, pgs. 371, European Regional Science Association. Vickerman, R. W. (1991), Infrastructure and Regional Development, by R. W. Vickerman (eds.), European Research in Regional Science, Vol. 1, Pion, London. Vickerman R.W. (1995), Regional Impacts of Trans-European Networks, Annals of Regional Science 29, pgs. 237-254.

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ANEXO 1.A1

Tipologa Regional de la OCDE en Chile


Cuadriculados regionales
La OCDE ha clasificado a las regiones dentro de cada pas miembro. Las clasificaciones estn basadas en dos niveles territoriales (territorial level, o TL). El nivel ms alto (Territorial Level 2) incluye 335 macro-regiones, mientras que el nivel ms bajo (Territorial Level 3) est compuesto de 1.679 micro-regiones. Esta clasificacin que, para los pases europeos, es muy consistente con la clasificacin Eurostat facilita la comparacin entre regiones del mismo nivel territorial. De hecho, estos dos niveles, que fueron establecidos oficialmente y son relativamente estables en todos los pases miembros, se utilizan ampliamente como un marco para la implementacin de las polticas regionales.

Tipologa Regional de la OCDE


La tipologa de la OCDE ha clasificado a las regiones TL3 como predominantemente urbanas, preponderantemente rurales e intermedias. Esta tipologa, basada en el porcentaje de la poblacin regional que vive en comunidades rurales o urbanas, permite comparaciones significativas entre regiones del mismo tipo y nivel. La tipologa regional de la OCDE est basada en tres criterios. El primero identifica a las comunidades rurales (comunas en Chile) de acuerdo a su densidad poblacional. Una comunidad se define como rural si su densidad poblacional es menor a 150 habitantes por kilmetro cuadrado (500 habitantes para Japn para compensar por el hecho de que su poblacin nacional excede los 300 habitantes por kilmetro cuadrado). El segundo criterio clasifica a las regiones de acuerdo al porcentaje de la poblacin que vive en comunidades rurales. As, una regin TL3 es clasificada como:

Predominantemente rural (rural), si ms del 50% de su poblacin vive en comunidades rurales. Predominantemente urbana (urbana), si menos del 15% de su poblacin vive en comunidades rurales. Intermedia, si el porcentaje de la poblacin que vive en comunidades rurales es entre 15% y 50%.



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El tercer criterio est basado en el tamao de los centros urbanos. De esta manera:

Una regin que sera clasificada como rural de acuerdo a la regla general, es clasificada como intermedia si posee un centro urbano de ms de 200.000 habitantes (500.000 para Japn) que albergue a ms del 25% de la poblacin regional. Una regin que sera clasificada como intermedia de acuerdo a la regla general, es clasificada como predominantemente urbana si posee un centro urbano de ms de 500.000 habitantes (1.000.000 para Japn) que albergue a ms del 25% de la poblacin regional.

Aplicacin de esta tipologa a las provincias chilenas


Esta tipologa clasifica a las provincias chilenas (equivalente a TL3) de la siguiente manera:
Tabla 1.A1.1. Clasificacin de provincias chilenas segn tipologa OCDE Provincias IQUIQUE TAMARUGAL ANTOFAGASTA EL LOA TOCOPILLA COPIAP CHAARAL HUASCO ELQUI CHOAPA LIMAR VALPARASO ISLA DE PASCUA LOS ANDES PETORCA QUILLOTA SAN ANTONIO SAN FELIPE CACHAPOAL CARDENAL CARO COLCHAGUA TALCA CAUQUENES CURIC LINARES CONCEPCIN ARAUCO Clasificacin OCDE PR PR PR PR PR PR PR PR PR PR PR PU PR PR PR IN IN PR PR PR PR IN PR PR PR PU PR Provincias BO-BO UBLE CAUTN MALLECO LLANQUIHUE CHILO OSORNO PALENA COIHAIQUE AYSN CAPITN PRAT GENERAL CARRERA MAGALLANES ANTRTICA CHILENA TIERRA DEL FUEGO LTIMA ESPERANZA SANTIAGO CORDILLERA CHACABUCO MAIPO MELIPILLA TALAGANTE VALDIVIA RANCO ARICA PARINACOTA Clasificacin OCDE PR PR PR PR PR PR IN PR PR PR PR PR PR PR PR PR PU PU PR PU PR PU IN PR PR PR

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ANEXO 1.A2

ndice de Especializacin

ndice de Especializacin
Definicin: el ndice de Especializacin se calcula de acuerdo al ndice BalassaHoover, que mide la proporcin entre el peso de una industria (sector) en una regin y el peso de la misma industria en el pas:

BHi =

Y / Yj Yi / Y

donde Yij es el empleo total de la industria i en la regin j, Yj es el empleo total de todas las industrias en la regin j, Yi es el empleo nacional en la industria i, e Y es el empleo nacional total de todas las industrias. Un valor mayor que 1 indica una especializacin en una industria y un valor menor que 1 indica una falta de especializacin.

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Captulo 2

Enfoques Regionales para los Desafos del Desarrollo Econmico



2.

ENFOQUES REGIONALES PARA LOS DESAFOS DEL DESARROLLO ECONMICO

Introduccin: la emergencia de un nuevo debate sobre polticas regionales


Segn lo observado en el Captulo 1, las regiones chilenas cuentan con activos muy diversos, y su potencial de crecimiento depender en gran medida de cmo las polticas pblicas se adaptan a sus caractersticas especficas. A nivel nacional, esto requiere un mayor nfasis en desatar el potencial de las regiones para que aporten ms a los objetivos nacionales. Ello conduce a un renovado inters en las polticas regionales como un elemento integral de la gestin econmica nacional y no simplemente como un instrumento para reducir las inequidades. Chile est explorando un enfoque ms concertado para las polticas regionales. En este sentido, es parte de una tendencia ms general que se est haciendo evidente en el rea OCDE. Despus de un largo perodo en que las polticas regionales eran marginales, se han convertido en un elemento ms central de las polticas de los pases de la OCDE (ver Cuadro 2.1). La visin es que las polticas regionales integrales pueden complementar las polticas econmicas y estructurales a nivel nacional, ayudando a generar crecimiento en las regiones. Hasta ahora, Chile no ha contado con polticas regionales claramente identificables, y las intervenciones a nivel regional han estado definidas principalmente desde el centro. Esto se corresponde con el sistema administrativo altamente centralizado de Chile, que deja poco espacio para la accin a nivel regional. Sin embargo, en los ltimos aos algunas iniciativas y reformas de gobierno sugieren que existe un mayor nfasis en la dimensin regional del desarrollo econmico. Este captulo, que tiene siete secciones, analiza los principales argumentos a favor de la introduccin de nuevas polticas regionales (o reformas a las actuales), buscando superar los principales desafos del desarrollo regional identificados en el Captulo 1. La Seccin 2.1 examina las polticas de innovacin. El sistema nacional de innovacin est fuertemente orientado hacia la I+D pblica, que se concentra principalmente en la capital, Santiago; esto dificulta el desarrollo de sistemas regionales de innovacin, basados en los productores, en localidades lejanas a la capital. Se afirma que un tema clave para Chile es establecer un sistema de innovacin que apoye la accin a nivel regional y al mismo tiempo maximice la difusin de los resultados provenientes del corazn del sistema, que se encuentra en Santiago. La Seccin 2.2 analiza el desarrollo empresarial en Chile. El gobierno ha implementado una fuerte estrategia nueva de apoyo a los clusters y el desarrollo empresarial, que debe



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ENFOQUES REGIONALES PARA LOS DESAFOS DEL DESARROLLO ECONMICO

Cuadro 2.1. Hacia un enfoque integral basado en el mbito local para el desarrollo regional Durante la ltima dcada, las polticas regionales han sido un tema de debate, revisin formal y/o nueva legislacin en muchos pases de la OCDE. Existe amplia evidencia de una nueva perspectiva de polticas y un claro giro hacia el paradigma de las polticas regionales. Anteriormente, las polticas regionales eran utilizadas fundamentalmente para absorber shocks (reestructuracin industrial, deterioro rural, etc.) y para apoyar a las economas regionales que no haban logrado modernizarse. El nuevo paradigma de polticas territoriales busca desarrollar el potencial de competitividad a nivel regional. La naturaleza exacta de estos cambios es especfica para cada pas, pero hay elementos comunes en este nuevo enfoque territorial para el desarrollo: i) la competitividad regional se fortalece al focalizarse en actividades basadas en el crecimiento (particularmente la innovacin, la educacin y el empleo). ii) las polticas son especficas para cada contexto, basadas en las fortalezas y desafos particulares de cada territorio; iii) el uso de estrategias integrales para las economas regionales, en vez de los instrumentos sectoriales nacionales: los distintos aspectos que afectan el desarrollo de un territorio se consideran de manera integrada; iv) los distintos actores claves (nacionales, regionales y locales) intervienen en el proceso de creacin de polticas.

considerar ms los activos regionales y las condiciones y oportunidades que stas ofrecen para la diversificacin productiva. Esto adquiere especial relevancia con las recientemente lanzadas Agencias Regionales de Desarrollo Productivo. stas representan un medio prometedor para crear marcos regionales para el desarrollo empresarial y las alianzas pblico/privadas. Sin embargo, sus estrategias productivas (agendas) an deben fortalecer su orientacin regional para poder satisfacer y aprovechar adecuadamente las necesidades y oportunidades de las distintas regiones. La Seccin 2.3 estudia el capital humano y las polticas educacionales, argumentando que Chile debe redoblar sus esfuerzos en dichos mbitos por razones tanto de equidad como de competitividad. La disponibilidad local de conocimiento y competencias, y los vnculos del sistema de educacin y capacitacin con las demandas de los mercados laborales regionales, son cada vez ms importantes en el contexto de un enfoque ms regional del desarrollo econmico. Al mismo tiempo, el mejoramiento del acceso a la educacin de calidad para los segmentos desfavorecidos de la poblacin ser fundamental para enfrentar el desafo de las desigualdades del ingreso en Chile. Este tema est particularmente relacionado con el mejoramiento de los recursos tcnicos y financieros de las municipalidades para llevar a cabo su responsabilidad asignada en materia de educacin pblica bsica y secundaria.

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ENFOQUES REGIONALES PARA LOS DESAFOS DEL DESARROLLO ECONMICO

La Seccin 2.4 analiza la necesidad de un giro desde las polticas sectoriales centradas en los subsidios agrcolas hacia los programas de desarrollo rural integral. Los programas de desarrollo rural que combinan polticas agrcolas y no-agrcolas y fortalecen los vnculos entre las reas rurales y urbanas seran ms apropiados para las caractersticas socio-econmicas diversas de los territorios rurales. Las instituciones regionales estn llamadas a cumplir un rol activo en las polticas rurales, que debieran estar menos vinculadas a sectores especficos, y ms preocupadas de la coordinacin territorial de los diferentes actores y polticas. La Seccin 2.5 se centra en la inversin en infraestructura como una herramienta central de polticas para aumentar el potencial de competitividad de las distintas regiones, mejorando el acceso y la conectividad. Se afirma que el potencial de las polticas de infraestructura slo puede alcanzarse plenamente si las sinergias territoriales existen junto a otras polticas de desarrollo econmico, asegurando as que las necesidades y potencialidades locales se consideren de manera integral. Esto introduce la discusin de la Seccin 2.6, sobre la importancia de los marcos estratgicos para las polticas regionales. Iniciativas como las ARDP o el programa Chile Emprende sugieren que las polticas pblicas estn evolucionando hacia una orientacin ms territorial. Sin embargo, a pesar de los considerables avances de los ltimos aos, la agenda de desarrollo econmico regional an se decide principalmente en el centro. Adems, los mecanismos de inversin pblica tienen una lgica sectorial y representan un desafo especfico para coordinar acciones y recursos en toda la administracin para apoyar los objetivos de desarrollo regional. La inversin nacional en las regiones ha aumentado significativamente. Sin embargo, el nfasis sigue estando puesto ms en las prioridades nacionales que en la planificacin regional. Esto, por supuesto, tiene la ventaja de asegurar un gran control sobre el gasto fiscal. Sin embargo, puede que estos mecanismos no logren identificar las oportunidades regionales especficas ni financiar las iniciativas multi-sectoriales de los territorios. Para avanzar hacia polticas regionalmente integradas, se deber fortalecer el marco institucional a nivel regional.

2.1. El enfoque en innovacin: desde una poltica centralizada hacia un enfoque regional.
En el pasado, las polticas industriales de la OCDE apoyaban a las empresas individuales, las industrias estratgicas, las industrias emergentes, y la atraccin de inversin extranjera directa (IED). Esta orientacin poltica conlleva problemas desde varios puntos de vista. Las regulaciones comerciales y las polticas de competitividad a nivel internacional ahora restringen la capacidad de los pases de proporcionar subsidios directos a las empresas. Muchos pases de la OCDE ahora tienen una postura de no intervencin hacia lo que se llaman comnmente las polticas industriales, apoyada por un enfoque liberal hacia las polticas econmicas (OCDE, 2005a). Cada vez ms, los gobiernos estn mirando hacia las

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ENFOQUES REGIONALES PARA LOS DESAFOS DEL DESARROLLO ECONMICO

polticas de innovacin, ms que a las polticas industriales tradicionales, como una manera de apoyar a sectores, tecnologas y ncleos de produccin claves, con un marcado acento en la dimensin regional de la innovacin. Temas urgentes como la globalizacin, una economa ms orientada por la tecnologa, el envejecimiento de la poblacin, los problemas medioambientales, entre otros, tambin obligan a los gobiernos de la OCDE a cambiar sus perspectivas en innovacin y los sistemas que la administran. Como resultado, los gobiernos estn ampliando su definicin de la innovacin y los objetivos de las polticas asociadas, donde muchas veces las polticas de clusters cumplen un rol central. En Chile, la innovacin se ha convertido en una preocupacin fundamental, vinculada estrechamente a las medidas de apoyo a sus sectores clave de exportaciones y clusters industriales. A nivel nacional, Chile tiene fortalezas importantes sobre las cuales debe construir su capacidad innovadora y convertir a la poltica de innovacin en una fuente activa de crecimiento econmico; pero el sistema nacional de innovacin tambin tiene debilidades. Las fortalezas fueron destacadas en el reciente Informe OCDE sobre la innovacin en Chile (OCDE, 2007a), y en trminos generales corresponden a:

Un marco institucional favorable. Algunas grandes fortalezas del entorno para la innovacin en Chile incluyen la calidad y confiabilidad de las instituciones y la estabilidad poltica, un gran desempeo macroeconmico, la apertura del rgimen comercial y una legislacin favorable a la IED. Un ncleo de actores competentes, aunque todava no alcanza la masa crtica necesaria. Chile ya tiene algo de experiencia en cmo utilizar la innovacin para aumentar el valor agregado en algunas industrias basadas en recursos naturales (incluyendo nuevas tecnologas cientficas, como la biotecnologa). Esto tiene que ver tanto con el desarrollo de competencias comerciales como con el desarrollo de las instituciones de apoyo, como la Fundacin Chile.

Adems, el Informe destaca algunas oportunidades para mejorar el sistema de innovacin, tales como: mayor progreso hacia el liderazgo en ciertos nichos industriales y del sector servicios; mayor uso de los conocimientos para aumentar el valor agregado en industrias basadas en recursos naturales; la consolidacin de clusters fuertes para desarrollar nuevos servicios y actividades industriales innovadores; la creacin de nuevas oportunidades para diversificar la produccin, construyendo alrededor de o creando puentes hacia los polos de fuerza; la explotacin de las ventajas medioambientales de Chile para lograr una mayor participacin en el mercado del turismo de alto nivel. Muchas de estas recomendaciones se refieren, en la prctica, a actividades que son particularmente intensas en ciertas regiones del pas. ste es un argumento a favor de un enfoque ms regional, que ayude a orientar las polticas de innovacin en funcin de los objetivos nacionales.

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ENFOQUES REGIONALES PARA LOS DESAFOS DEL DESARROLLO ECONMICO

La innovacin regional como un instrumento clave de la poltica econmica nacional


Se ha observado que algunas de las debilidades de los sistemas nacionales de innovacin en los pases de la OCDE, particularmente aquellos relacionados con el desarrollo de clusters y la construccin de redes, podran ser abordadas mediante un enfoque regional. La evidencia de los pases de la OCDE sugiere que la capacidad de las regiones urbanas y rurales de apoyar los procesos de aprendizaje e innovacin es una gran fuente de ventajas competitivas. Este hallazgo tambin est respaldado por otras investigaciones acadmicas que han identificado al nivel regional como una gran fuente de innovacin. A pesar de las dificultades de los pases de la OCDE para implementar polticas de innovacin multidisciplinarios y de mltiples niveles, existe un creciente inters visible en pases pequeos y grandes, centralizados y descentralizados por hacerlo. Existen dos desafos especficos para la implementacin de un enfoque regional de innovacin en Chile: la concentracin de la mayor cantidad de actividad innovadora alrededor de la capital, y el limitado rol del sector privado en el financiamiento y desempeo de la I+D (OCDE 2007a). Aunque existen muchas industrias importantes en regiones especficas, el gasto en investigacin y desarrollo (I+D) est concentrado en y alrededor de Santiago. Los indicadores de la OCDE revelan que el gasto nacional en I+D (GERD) est por debajo de los estndares de la mayora de los pases de la Organizacin (ver Figura 2.1). Una caracterstica notable es el predominio del sector pblico en la I+D. El patrn relativamente concentrado de I+D pblica influye decisivamente en la capacidad de las regiones de desarrollar un enfoque ms slido en materia de innovacin. Cerca del 40% del gasto total en I+D se lleva a cabo en las universidades, principalmente aquellas ubicadas en Santiago: las dos universidades ms grandes de Santiago (Universidad de Chile y Universidad Catlica de Chile) representan un gran porcentaje de la I+D universitaria1. La mayora de la inversin privada tambin se realiza en Santiago2, mientras que las principales industrias regionales hacen poca I+D. Adems, slo un pequeo porcentaje de las empresas chilenas priorizan en su estrategia comercial el desarrollo de nuevos productos y procesos. Es probable que esto sea el resultado de una economa basada en recursos naturales, donde la tecnologa se importa en vez de desarrollarse. Finalmente, las empresas multinacionales vinculadas principalmente a los sectores exportadores de la economa chilena no consideran a Chile como una plataforma para la I+D y aportan relativamente poco a la innovacin en comparacin a su peso en trminos de empleo y valor agregado: la participacin de filiales extranjeras en la I+D empresarial es muy baja, slo un 3,6% en 2002, considerablemente menor a otros pases latinoamericanos como Mxico (32,5% en 2001) y Argentina (23,2%), y pases de la OCDE como Irlanda (70,3% en 2005), Reino Unido (38,7% en 2005), Espaa (26,3% en 2005) o Canad (24,9% en 2004) (UNCTAD, 2005, pg. 127).

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2.

ENFOQUES REGIONALES PARA LOS DESAFOS DEL DESARROLLO ECONMICO

Figura 2.1. Intensidad de la I+D en pases seleccionados, 2004 o ltimo ao disponible


I+D Empresarial Israel Suecia Finlandia Japn Corea del Sur Estados Unidos Singapur Rep. Checa Nueva Zelanda Irlanda Brasil Espaa Portugal Hungra Chile Turqua Polonia Argentina Mxico 0 1 2 3 4 5 I+D Pblica Otras*

Fuente: OCDE, RICYT y CONICYT.

Coordinando los esfuerzos en innovacin


Otro desafo especfico para mejorar la innovacin de las regiones chilenas tiene que ver con la coordinacin de: i) los diversos organismos nacionales que tienen programas de innovacin; ii) los organismos nacionales con investigacin e iniciativas realizadas por universidades y centros de investigacin regionales; y iii) la armonizacin de todas estas iniciativas con la estrategia de desarrollo del Gobierno Regional. Coordinar las polticas de innovacin en todos los departamentos es un desafo compartido por los gobiernos de los pases de la OCDE. A medida que los gobiernos intentan responder a una mayor complejidad y dinamismo a nivel interno y externo, la coordinacin de las polticas se convierte en la principal forma de lograr una mayor coherencia. Antes del reciente lanzamiento de la Estrategia Nacional de Innovacin, Chile no contaba con un mecanismo formal para definir o implementar explcitamente una estrategia de innovacin. Las prioridades estaban determinadas por una combinacin de organismos pblicos como CORFO (Corporacin de Fomento de la Produccin) del Ministerio de Economa, CONICYT (Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica) del Ministerio de Educacin y FIA (Fondo de Innovacin Agraria) del Ministerio de Agricultura.

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ENFOQUES REGIONALES PARA LOS DESAFOS DEL DESARROLLO ECONMICO

Cuadro 2.2. Organismos para la innovacin a nivel nacional El Consejo Nacional de Innovacin para la Competitividad (CNIC) es un organismo permanente que asesora al Presidente de la Repblica en polticas de ciencia, tecnologa e innovacin. Fue creado por decreto en noviembre de 2005 y renovado en octubre de 2006 por la Presidenta Bachelet. Su objetivo es proporcionar asesora para identificar, formular y ejecutar polticas, programas y medidas relacionadas con la innovacin, incluyendo los campos de la ciencia, la formacin de recursos humanos, el desarrollo, la transferencia y la difusin de nuevas tecnologas. Entre sus miembros se cuentan los ministros de Economa, Educacin, Obras Pblicas y Agricultura, el Presidente de CONICYT y el Vice -Presidente Ejecutivo de CORFO. CONICYT, la Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica, fue creada en 1967 como un rgano asesor del gobierno. Es el principal organismo nacional de ciencia y tecnologa (CyT) y acta como coordinadora de la comunidad cientfica chilena. Su principal tarea es promover los avances en los siguientes campos: investigacin cientfica y tecnolgica; capacitacin de recursos humanos; desarrollo de nuevas reas de conocimiento e innovacin productiva. CONICYT est bajo la supervisin del Ministerio de Educacin, pero tiene su propio presupuesto. Otra iniciativa es Chile Innova, administrada por el Ministerio de Economa, con la participacin de otras instituciones como CONICYT, CORFO y FIA. Su principal tarea es aumentar la competitividad a travs de la promocin de la innovacin tecnolgica. Tiene cinco reas de trabajo: identificacin de oportunidades tecnolgicas, biotecnologa, tecnologas de la informacin y comunicacin (TIC), produccin sustentable, y promocin de la calidad en el proceso productivo.
Fuente: Consejo Nacional de Innovacin; CONICYT; Chile Innova.

Para enfrentar estos desafos de coordinacin, mejorar los resultados comerciales y aumentar la colaboracin entre la comunidad de investigadores y el sector empresarial, el Consejo Nacional de Innovacin para la Competitividad lanz la Estrategia Nacional de Innovacin (Cuadro 2.3). Esta iniciativa parece ser un excelente paso hacia la coordinacin de esfuerzos y el establecimiento de lneas de accin para las polticas de innovacin. Identifica los principales desafos y presenta una agenda para enfrentarlos, que involucra a las principales instituciones nacionales. La Estrategia transciende la innovacin, tratando aspectos relacionados con la promocin de la competitividad en el largo plazo, as como el mapa de ruta para el desarrollo de clusters ms competitivos. Aunque la Estrategia se centra en temas nacionales, tambin proporciona el marco para el desarrollo de polticas de innovacin y competitividad a nivel regional.

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2.

ENFOQUES REGIONALES PARA LOS DESAFOS DEL DESARROLLO ECONMICO

Hacia una innovacin ms orientada a las regiones


Junto con el establecimiento de un marco para mejorar la coordinacin a nivel nacional, ha ido surgiendo un creciente inters por una innovacin ms orientada hacia las regiones. En el ao 2000, CONICYT lanz el programa regional de ciencia y tecnologa, que a la fecha cuenta con 11 centros cientfico-tecnolgicos en distintas regiones del pas (ver Tabla 2.1). El objetivo de esta iniciativa es estimular el desarrollo de centros de excelencia en disciplinas o reas especficas de investigacin consistentes con los activos y ventajas regionales. Busca elevar el nivel de la investigacin y capacitacin en las regiones, para alcanzar una masa crtica. Aunque la iniciativa es administrada por CONICYT, es un esfuerzo conjunto del gobierno central y los gobiernos regionales, universidades y el sector privado. Adems del enfoque territorial, esta iniciativa tiene la ventaja de generar una articulacin inter-institucional: construye y fortalece las capacidades cientficotecnolgicas a nivel regional en temas relevantes para el desarrollo econmico y social de las regiones, de acuerdo con las prioridades establecidas por cada Gobierno Regional y las instituciones co-fundadoras (los socios del proyecto). stas se encuentran en lnea con la estrategia de desarrollo del Gobierno Regional y la Estrategia Nacional de Innovacin, que fija las principales prioridades nacionales (Cuadro 2.3). Sin embargo, hasta el momento se han implementado pocos proyectos, y representan un modesto porcentaje del presupuesto total de de CONICYT (2,9% para el 2008). Adems, en el ao 2008, el lanzamiento del Fondo de Innovacin para la Competitividad de Asignacin Regional aparece como un esfuerzo central para mejorar la innovacin en las regiones (ver Cuadro 2.4). El presupuesto 2008 del FIC era de 80.907 millones de pesos (ms de USD 154,5 millones), o cerca del 30% de la inversin pblica total en innovacin para ese ao (ver Figura 2.2). Las regiones participarn en la asignacin del 25% de estos recursos, y por lo tanto en las decisiones sobre el uso de los recursos pblicos para la innovacin, lo que les dar la oportunidad de determinar la inversin en innovacin de acuerdo a las prioridades regionales.

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Tabla 2.1. Los centros cientfico-tecnolgicos regionales

Nombre Centro de Investigaciones del Hombre en el Desierto (CIHDE) Centro de Investigacin Cientfico para la Minera (CICITEM)

Ubicacin Arica y Parinacota Antofagasta

Socios CONICYT, Gobierno Regional de Arica y Parinacota, Universidad de Tarapac CONICYT, Gobierno Regional de Antofagasta, Universidad Catlica del Norte y Universidad de Antofagasta CONICYT, Gobierno Regional de Atacama, Universidad de Atacama, Corporacin para el Desarrollo de la Regin de Atacama y Sindicato de Mineros de Copiap CONICYT, Gobierno Regional de Coquimbo, Universidad de La Serena, Universidad Catlica del Norte, Instituto de Investigaciones Agropecuarias, INIA, Intihuasi. CONICYT, Gobierno Regional de Valparaso, Universidad Catlica de Valparaso, Universidad Tcnica Federico Santa Mara, Universidad de Valparaso, Instituto de Investigaciones Agropecuarias e INIA La Cruz. CONICYT, Gobierno Regional de Bo-Bo, Universidad de Concepcin y Universidad de Bo-Bo CONICYT, Gobierno Regional de Araucana, Instituto de Investigaciones Agropecuarias, INIA Carrillanca, Universidad Catlica de Temuco y Universidad de La Frontera CONICYT, Gobierno Regional de Los Ros, Centro de Estudios Cientficos (CECS) CONICYT, Gobierno Regional de Los Lagos, Universidad Austral y Universidad de Santiago

Enfoque Arqueologa y antropologa Minera y biodiversidad de las reas ridas, semi -ridas e hiper -ridas del Desierto de Atacama Competitividad sustentable en la Regin de Atacama Cambio climtico, hidrologa, biologa Investigacin sobre alimentos saludables

Centro Regional de Atacama Investigacin y Desarrollo Sustentable de Atacama (CRIDESAT) Centro De Estudios Coquimbo Avanzados en Zonas ridas (CEAZA) Centro Regional de Estudios en Alimentos Saludables (CREAS) Centro de Investigacin de Polmeros Avanzados (CIPA) Centro de Genmica Nutricional Agroacucola (CGNA) Valparaso

Bo-Bo Araucana

Ciencia de polmeros Agro-acuicultura

Centro de Ingeniera de la Los Ros Innovacin (CIN ) Consorcio de Investigacin Los Lagos en Nutricin, Tecnologa de los Alimentos y Sustentabilidad del Proceso Alimentario en la Acuicultura (CIEN AUSTRAL) Centro de Investigacin Aysn en Ecosistemas de la Patagonia (CIEP)

Transferencia tecnolgica e innovacin Desarrollo de la acuicultura, sus productos alimenticios y su efecto nutricional en los peces, moluscos y crustceos

Centro de Estudios del Cuaternario de FuegoPatagonia y Antrtica (CEQUA)


Fuente: CONICYT.

Magallanes

Gobierno Regional de Aysn, Universidad Austral de Chile, Universidad de Concepcin, INIA, Instituto Tecnolgico del Salmn, Instituto Campos de Hielo, SHOA, Federacin de la Industria Pesquera, Asociacin Industrial del Salmn, Asociacin de Turismo de Coyhaique, Universidad de Montana (EE.UU.) y Universidad de Siena (Italia) Gobierno Regional de Magallanes y Antrtica Chilena, Universidad de Magallanes, Instituto Chileno Antrtico, e Instituto de Fomento Pesquero y IFOP.

Investigacin sobre ecosistemas acuticos y el desarrollo sustentable de actividades productivas en ambientes acuticos

Investigacin cientfica multidisciplinaria sobre la evolucin del medio ambiente

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Cuadro 2.3. La Estrategia Nacional de Innovacin La Estrategia Nacional de Innovacin fija las principales lneas de accin para promover la innovacin y competitividad en el largo plazo. Es un proceso permanente que puede conducir a la reorganizacin de las instituciones nacionales. Un primer volumen de la estrategia fue entregado a la Presidenta en enero de 2007. Analizaba el progreso realizado durante los ltimos 20 aos y llam la atencin acerca de la necesidad de aumentar el crecimiento nacional a largo plazo. En particular, Chile necesita agregar conocimiento a la produccin, mejorar el capital humano, desarrollar una visin sistmica y crear nuevas alianzas que combinen los esfuerzos empresariales privados con la participacin pblica. Entre los objetivos a alcanzar para el ao 2020, se incluyen:

Aumentar el gasto en I+D como porcentaje del PIB, de un modesto 0,68% en 2004 hasta por lo menos un 2,3% en 2020. Invertir la relacin que existe actualmente entre el gasto total (pblico y privado) en I+D, reduciendo el gasto pblico de 53% a 32%, y aumentando el gasto privado de 37% a casi 55%. Para el ao 2021, el 50% de los recursos debieran venir del sector privado, alcanzando un 1,24% del PIB (versus 0,25% en 2004).

Diversificar la produccin, reduciendo la proporcin de los 25 productos de exportacin principales, de 76% a no ms del 50% del total de las exportaciones. Mejorar los niveles de educacin. Este primer volumen de la Estrategia Nacional concluye que para crecer

sostenidamente, el pas necesita establecer dos ejes principales: fortalecer los clusters existentes y competitivos, principalmente a travs del conocimiento; e identificar y fortalecer a otros sectores y actividades para diversificar la produccin. Junto a otros cambios, esto permitira a Chile acercarse a la situacin de los pases de la OCDE. Para identificar las prioridades, se realiz un estudio para crear un mapa de las reas productivas ms prometedoras de Chile (ver Captulo 1). Un segundo volumen de la Estrategia Nacional de Innovacin fue presentado en marzo de 2008. Este documento establece las principales lneas para la accin pblica en torno a los tres componentes centrales de la Estrategia:

Capital humano: para establecer una perspectiva de aprendizaje a travs de toda la vida, y asegurar educacin de calidad que sea accesible para todos. Ciencia, tecnologa e investigacin: crear una plataforma para fortalecer la generacin y difusin del conocimiento cientfico, en sintona con los requisitos sociales y productivos de Chile.

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Innovacin empresarial: establecer un sistema empresarial innovador orientado a la generacin de valor agregado. Este segundo volumen afirma que, para avanzar con xito hacia una economa

de conocimiento, es necesario fortalecer y hacer ms coherentes los esfuerzos en innovacin, que actualmente son diversos y fragmentados. Al mismo tiempo, reconoce el rol esencial del Estado en la creacin del marco y los incentivos necesarios para involucrar al sector privado como un actor clave en el proceso de innovacin. Este informe tambin establece un mapa de ruta para el desarrollo de los 8 principales clusters competitivos del pas.
Fuente: Consejo Nacional de Innovacin.

Cuadro 2.4. El Fondo de Innovacin para la Competitividad de Asignacin Regional El Fondo de Innovacin para la Competitividad es el instrumento que financia la implementacin de las polticas nacionales y regionales de innovacin, especialmente el fortalecimiento del Sistema Nacional de Innovacin. Sus recursos provienen del recientemente establecido royalty minero. Comenzando en 2008, el 25% de los recursos del FIC sern asignados regionalmente, el 60% en regiones mineras y el 40% en regiones no mineras. El gobierno regional tomando en consideracin la Estrategia Nacional de Innovacin, la Estrategia de Desarrollo Regional correspondiente, la Agenda de Innovacin Estratgica y los planes de mejoramiento de la competitividad de las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo definir el uso de estos recursos. Los proyectos deben estar basados en la ciencia, la investigacin aplicada, el emprendimiento innovador, la formacin y el desarrollo de recursos humanos especializados o la transferencia y difusin de la tecnologa. Finalmente, los recursos deben ser otorgados, a travs de acuerdos a CORFO, Innova Chile, CONICYT, universidades estatales o reconocidas por el Estado, y/o centros cientfico-tecnolgicos de excelencia. La distribucin de estos recursos entre los gobiernos regionales se har a travs de una resolucin de la Subsecretara de Desarrollo Regional.
Fuente: SUBDERE.

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Figura 2.2. Inversin pblica en innovacin


FIC (asignacin regional) 300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000 0
Fuente: Ministerio de Economa de Chile.

FIC

Presupuesto normal

240 959 203 783 160 052 151 024

52 759 2007

80 907

60 680 20 227 2008

El Fondo de Innovacin para la Competitividad de Asignacin Regional es un importante paso en la canalizacin de mayores recursos hacia las distintas regiones de Chile. Sin embargo, ser un gran desafo combinar las prioridades nacionales y regionales al implementar proyectos financiados por el FIC para que stos beneficien de igual manera a la competitividad regional y nacional. Los programas deben considerar las lneas de accin nacionales junto con la estrategia de innovacin, y la ejecucin de los programas ser supervisada por la Divisin de Innovacin del Ministerio de Economa. Debe recordarse que an en pases descentralizados, el apoyo del centro es fundamental. Esto tiene que ver con la ambicin de los programas, que probablemente ser limitada si se concentran exclusivamente en construir activos relacionales/capital social entre los actores econmicos a nivel local, ya que se debe motivar a los actores regionales a comprender y reaccionar ante los desafos globales, ofrecindoles soluciones innovadoras para ayudarlos a integrar lentamente nuevos enfoques a sus programas de desarrollo econmico. El caso de las estrategias francesas de innovacin regional es un buen ejemplo de cmo el gobierno central puede apoyar la implementacin de estrategias regionales de innovacin (ver Cuadro 2.5). Ser fundamental alcanzar un buen equilibrio entre las principales prioridades de la Estrategia Nacional de Innovacin y las condiciones, oportunidades y necesidades especficas de las regiones. Para lograr este equilibrio, ser esencial contar con dos cosas: por un lado, las agendas productivas y de desarrollo regional se deben generar sobre la base de activos, fortalezas y oportunidades regionales (ver ms abajo); por otro lado, los gobiernos regionales y Agencias Regionales de Desarrollo Productivo necesitan suficiente autonoma como para adaptar las lneas de accin centrales en innovacin a las prioridades regionales establecidas en las agendas regionales. El Fondo de Innovacin Atlntico de Canad es un buen

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ejemplo de un deliberado alineamiento de acciones entre departamentos que sintieron que se podan cumplir objetivos tanto de innovacin como de desarrollo regional; este alineamiento se concreta en la utilizacin de un enfoque conjunto inter-departamental (Cuadro 2.6).

Cuadro 2.5. Estrategias regionales de innovacin: caja de herramientas para las autoridades regionales francesas, 2007 Al postular a fondos estructurales, las regiones francesas deben preparar documentos sobre sus estrategias de desarrollo y enviarlas a la Comisin de la UE. Bruselas muchas veces consideraba que estos documentos tenan incoherencias y que se poda realizar un anlisis de polticas ms robusto. Por lo tanto, en 2007 el gobierno francs decidi crear una gua para ayudar a las regiones a evaluar sus fortalezas y debilidades, lo cual mejorara el proceso de toma de decisiones. La gua se complet en noviembre de 2007 despus de discusiones y consultas con varias regiones piloto. Ahora ha sido compartida con todas las regiones. La gua proporciona una sntesis de los principales factores que determinan el crecimiento regional en las economas modernas. Describe los componentes generales del sistema de innovacin, y ofrece una cantidad de indicadores e hitos regionales para evaluar el desempeo regional. Proporciona claves metodolgicas para establecer una estrategia regional basada en este diagnstico. Las prioridades se fijan de acuerdo a un conjunto de criterios. El monitoreo de los programas es posible a travs del uso de las referencias e indicadores apropiados.
Fuente: Informe Territorial OCDE de Polonia (2008).

El desafo para los gobiernos regionales y organismos pblicos nacionales como CORFO es demostrar que sus recientes iniciativas a nivel regional (como las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo) pueden contribuir slidamente a lograr los objetivos de la Estrategia Nacional, desarrollando su propia agenda productiva regional. Se pueden observar algunas similitudes con el Reino Unido, donde en el ao 2008, el documento Innovation Nation White Paper estableci un nuevo marco para las polticas de innovacin, que considera la innovacin basada en el mbito local, principalmente porque las regiones (Agencias de Desarrollo Regional y algunas ciudades) han demostrado que son capaces de desarrollar polticas en la materia que complementan las polticas nacionales (OCDE 2008b).

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Cuadro 2.6. Fondo de Innovacin Atlntico El Fondo de Innovacin Atlntico (Atlantic Innovation Fund, o AIF) es un programa diseado para realizar inversiones estratgicas en iniciativas de investigacin y desarrollo que aportan directamente a la actividad econmica basada en la tecnologa en la regin Atlntica de Canad. El AIF fue establecido el 2001 como la Agencia de Oportunidades para el Atlntico Canadiense (ACOA), programa que cont con un financiamiento de 300 millones de dlares canadienses por cinco aos. Posteriormente, el programa fue renovado por otros cinco aos con 300 millones de dlares adicionales. Su objetivo es aumentar la capacidad regional de desarrollar I+D avanzada e incentivar la creacin de nuevas actividades econmicas basadas en tecnologa de punta. Fue diseado para solucionar una brecha de financiamiento en el Atlntico canadiense que limitaba el acceso de sus instituciones y empresas a los programas nacionales de ciencia y tecnologa , actuando como catalizador y reuniendo a los centros de investigacin con el sector privado para generar grandes inversiones en la capacidad investigadora. Los objetivos del AIF son:

Aumentar la actividad en y construir capacidades para el desarrollo de investigacin y desarrollo e innovacin (I+D+i) que genere tecnologas, productos, procesos o servicios que aporten al crecimiento econmico del Atlntico canadiense.

Aumentar la capacidad de comercializacin de los productos de la I+D. Fortalecer la capacidad innovadora a nivel regional, apoyando alianzas de investigacin, desarrollo y comercializacin entre empresas privadas, universidades, centros de investigacin, y otras organizaciones del sistema de innovacin Atlntico, y aumentando su masa crtica.

Maximizar los beneficios de los programas nacionales de I+D. Proyectos que cumplen los requisitos: el AIF financia iniciativas de I+D

en las disciplinas de ciencia natural y aplicada adems de ciencias sociales, humanidades, arte y cultura, cuando stas tiene directa relacin con el desarrollo y comercializacin de productos, procesos o servicios basados en la tecnologa. Para maximizar los beneficios econmicos para el Atlntico canadiense, el AIF favorece a los proyectos que representan mejores oportunidades de crecimiento econmico. stas se encuentran en sectores en las cuales el Atlntico canadiense tiene una ventaja comparativa en clusters emergentes basados en el conocimiento. Incluyen la acuicultura, las tecnologas medioambientales, las tecnologas de la informacin (entre ellas comunicaciones y geomtica), las tecnologas mdicas y de la salud, tecnologas ocenicas, y biotecnologa. Las inversiones realizadas a travs del AIF

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se focalizan en (pero no estn restringidas a) estos sectores de crecimiento. El AIF tambin impulsa el desarrollo de tecnologas lo que permiten a sectores basados en recursos naturales como el petrleo y el gas, la agricultura y la agroindustria, la pesca, la actividad forestal y la minera mantengan y mejoren sus posiciones competitivas. Beneficiarios que cumplen los requisitos: El AIF recibe propuestas de entidades comerciales y no comerciales como universidades, institutos, centros de investigacin y empresas privadas. Los departamentos federales, incluyendo los laboratorios y centros de investigacin federales y los gobiernos provinciales no pueden postular. Sin embargo, pueden participar activamente en los proyectos AIF y aportar financiamiento. Asistencia econmica: los aportes se determinan basndose en lo que requiere el proyecto para proceder. Se sugiere que los creadores del proyecto tambin busquen financiamiento de otras fuentes. Una forma de hacerlo es buscar financiamiento de programas nacionales como la Fundacin Canadiense para la Innovacin, los consejos nacionales de financiamiento y el Programa de Asistencia para la Investigacin Industrial del Consejo Nacional de Investigacin. Los aportes del AIF a proyectos privados que incluyen la comercializacin de un producto, proceso o servicio tecnolgico, pueden ser devueltos segn el xito comercial del proyecto. En general, los aportes a las organizaciones sin fines de lucro no se devuelven. Resultados a la fecha: en las primeras cinco rondas competitivas del programa AIF, se recibieron 626 propuestas. De stas, 192 fueron aprobadas y hasta 521 millones de dlares canadienses en asistencia AIF fueron comprometidos a proyectos valorados en 1,2 mil millones de dlares canadienses. Por cada dlar en financiamiento AIF para los proyectos aprobados, se espera que los proponentes generen otros 1,33 dlares de otras fuentes de financiamiento pblicas o privadas. Desde 2001 hasta 2004, Statistics Canad inform que la I+D ejecutada por el sector privado aument en un 20% en el Atlntico canadiense, mientras que solamente en un 1% a nivel nacional. El AIF de ACOA es considerado por los expertos como una clave del crecimiento en la actividad I+D privada en la regin. El AIF ha demostrado ser un fuerte catalizador para incentivar alianzas entre las empresas y la comunidad de investigacin, incluyendo los centros de educacin superior.
Fuente: ACOA.

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Los beneficios de un sistema regional de innovacin son particularmente claros en Chile, donde las decisiones siguen estando relativamente centralizadas y la formulacin de polticas ocurre lejos de los beneficiarios3. Las ventajas de un sistema de este tipo incluyen: ayuda a los gobiernos a diagnosticar fortalezas y oportunidades econmicas a nivel regional, clarifica los vnculos comerciales entre los actores econmicos, genera dilogo entre sistemas de actores pblicos y privados, y concentra los recursos pblicos en sectores o proyectos clave. Este sistema ms regionalizado requerira mayor participacin del sector empresarial y otros actores no pblicos, no slo en la determinacin de las prioridades regionales en innovacin, sino tambin en el apoyo a un sistema de innovacin demasiado dependiente de los recursos pblicos.

2.2. Coordinando el desarrollo productivo a nivel regional


La tradicional concentracin de la actividad productiva en pocos sectores y regiones ha generado un debate en Chile sobre las ventajas de un mtodo de abajo hacia arriba, basado en la regin para focalizar mejor las necesidades y oportunidades de ese territorio. Actualmente, los clusters estn concentrados en unos pocos sectores y se concentran ms en las estrategias nacionales que en las oportunidades regionales. Esto puede ser un obstculo para una mayor diversificacin productiva, y por lo tanto para el aprovechamiento de las diversas posibilidades de las regiones chilenas. Para enfrentar este desafo, se han creado las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo, como el marco para transferir las responsabilidades de desarrollo productivo a las regiones. An as, hay preocupacin acerca de si estos organismos implementarn una perspectiva regional o nacional al definir las agendas regionales, y acerca de la naturaleza de los clusters que se desarrollarn. En el rea OCDE, el nuevo paradigma de polticas regionales invita a capitalizar los activos locales, que a menudo estn basados en las competencias y prcticas acumuladas de las regiones. El desarrollo de estrategias que tengan un impacto en la competitividad de una regin requiere la identificacin de las fuentes o sus potenciales de ventajas competitivas a nivel regional. En los pases de la OCDE, la focalizacin de polticas de cluster puede ser de arriba hacia abajo (basado en la poltica nacional), de abajo hacia arriba (impulsada desde las regiones) o una combinacin de ambas. La seleccin de arriba hacia abajo puede construir un marco para generar coherencia y sinergias entre las distintas polticas de apoyo a la innovacin a nivel nacional. En algunos casos, los programas nacionales proporcionan slo un marco general, dentro del cual cada regin debe identificar sus clusters prioritarios, como una manera de detectar y desarrollar el potencial regional. La Tabla 2.2 muestra las principales ventajas asociadas a ambos enfoques en la seleccin de clusters.

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Tabla 2.2. Ventajas de la seleccin de clusters de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba

Identificacin de clusters Nacional de arriba hacia abajo

Principales ventajas

Regional de abajo hacia arriba

Coherencia poltica del proyecto con otras polticas estratgicas a nivel nacional (por ejemplo, las polticas de CyT). Posibilidad de seleccionar varios sectores con sinergias entre s. Posibilidad de focalizar hacia regiones ms avanzadas que producen beneficios significativos para la economa nacional, o bien focalizar hacia regiones ms rezagadas para compensar por diferencias en el desempeo regional. Podra prevenir una competencia intil entre regiones que resulte en una prdida general para el pas. La coordinacin a nivel central puede servir para aumentar la efectividad de las iniciativas. Las autoridades regionales podran contar con ms informacin y contactos que el gobierno central con respecto a las necesidades locales. Un anlisis territorial puede ayudar a identificar recursos regionales no utilizados que no podran encontrarse con mtodos estadsticos nacionales. Las regiones estn ms capacitadas para identificar posibles vnculos entre actores, u obstculos al desarrollo de los clusters. Pueden beneficiarse ms directamente de la actividad econmica generada por los clusters exitosos, con mayores posibilidades de involucrar a distintos actores en la estrategia.

Fuente: OCDE 2007b, adaptado.

Ya que ambos procesos de seleccin tienen fortalezas y debilidades, la articulacin entre los distintos niveles de gobierno a menudo implica una responsabilidad compartida entre los nacionales y los regionales, como forma de utilizar tanto las ventajas de un marco nacional de apoyo a la estrategia general como la capacidad de identificar y movilizar ventajas locales incrustadas en el territorio. El Cuadro 2.7 ofrece ejemplos de estas responsabilidades compartidas para la seleccin de clusters. Como ya se ha mencionado, en Chile el nfasis de los clusters es principalmente el resultado de la estructura econmica del pas, que est excepcionalmente concentrada alrededor de una cantidad limitada de industrias (principalmente de explotacin de recursos naturales). Por lo tanto, la estrategia de seleccin de clusters ha sido de arriba hacia abajo y se ha concentrado en los sectores ms avanzados. Sin embargo, recientemente han emergido dos nuevas tendencias:

Identificando mayores posibilidades de diversificacin. Como se mencion en el Captulo 1, existe un consenso en que Chile no debera depender exclusivamente de los sectores que han impulsado su crecimiento hasta ahora, sino que debe utilizarlos como una plataforma para el desarrollo de nuevos sectores y actividades. Participacin regional ms activa. La creacin de las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo y la experiencia de otros pases sugieren que las

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polticas de clusters pueden fomentar una activa participacin de los actores regionales, tanto en el sector pblico como el privado (Di Meglio, 2008). En este contexto, la Estrategia Nacional de Innovacin, impulsada por el Consejo Nacional de Innovacin, ha reconocido que, para crecer sostenidamente, Chile requiere una estrategia basada en dos ejes principales: fortalecer los clusters existentes, principalmente los de recursos naturales (en los cuales Chile hoy es competitivo); y, sobre la base de sus ventajas adquiridas, identificar y fortalecer otros sectores y actividades para diversificar la economa. Con este objetivo, en 2007 el Consejo Nacional de Innovacin realiz un estudio para crear un mapa de los sectores productivos ms prometedores para la prxima dcada. El criterio bsico fue la conexin entre el potencial de diversos sectores en materia de mercado global y los esfuerzos domsticos requeridos para desarrollarlos. Hasta el momento, se han priorizado ocho clusters, y el gobierno

Cuadro 2.7. Mecanismos colaborativos para seleccionar clusters en pases de la OCDE Una poltica nacional de seleccin de clusters podra depender de un nivel diferente de gobierno (o en rganos descentralizados del gobierno central) o podra compartir la responsabilidad de seleccin y financiamiento de los beneficiarios. En Suecia el gobierno central ha ordenado que los gobiernos regionales adopten planes regionales de crecimiento que explicitan cules son las reas de especializacin regional ms importantes para el desarrollo econmico de la regin. Como las regiones tienen mejor informacin sobre la situacin econmica regional, pueden ayudar al gobierno central a identificar los posibles beneficiarios de sus programas. Una estrategia similar se est utilizando en Alemania a travs de la iniciativa de redes GA. Los Lnder identifican a las redes ms importantes como parte de su estrategia regional de financiamiento segn el programa GA. El programa de Clusters Industriales de Japn depende de las oficinas regionales de los ministerios nacionales, en consulta con las autoridades locales y alcaldes, para identificar los proyectos ms prometedores. El programa Kltimory de la Repblica Checa es administrado por la agencia nacional CzechInvest, pero tiene el objetivo explcito de construir las capacidades regionales de apoyo a los clusters. Las regiones estn involucradas en el proceso de identificar y comprender sus clusters, que estn compuestos principalmente de PYMES nacionales. Uno de los objetivos principales es identificar y apoyar a nuevos sectores y sub-sectores con el potencial y la voluntad de mejorar su competitividad. Varias iniciativas para involucrar a los actores regionales (capacitacin para facilitadores de clusters, apoyo a iniciativas de clusters, incentivo para incorporar por lo menos una universidad) son importantes componentes de este programa.
Fuente: OCDE 2007b.

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ha desarrollado instrumentos y polticas para promover su desarrollo. stos son: externalizacin de servicios; piscicultura; turismo; minera y sub-productos del cobre; porcicultura y avicultura; alimentos procesados para consumo humano; industria frutera primaria y servicios financieros. La mayora de estos sectores ya estn maduros, y estn vinculados principalmente a recursos naturales en los cuales se tienen ya claras ventajas. El enfoque descrito tiene un gran potencial. El mapa de clusters prometedores ha facilitado la identificacin de fortalezas, desafos y obstculos para el crecimiento y desarrollo de estas reas. Se han realizado varias recomendaciones para el desarrollo de cada cluster, y cada una est diseando su propio mapa de ruta para la implementacin. Diversas necesidades horizontales tambin fueron detectadas en las reas de capital humano, I+D, acceso a los mercados internacionales, un marco legal adaptado a las necesidades de los clusters, y la clarificacin de las regulaciones y la infraestructura medioambiental, entre otros. Sin embargo, hay mucho ms que hacer para aprovechar plenamente las ventajas productivas a nivel regional:

Sera importante identificar mayores posibilidades de diversificacin y valor agregado para los sectores actualmente desarrollados, con miras a transformar sus ventajas econmicas estticas en ventajas dinmicas. Con excepcin del offshoring, los sectores seleccionados estn basados en reas desarrolladas vinculadas principalmente al sector primario. Segn se discuti en el Captulo 1, si la base productiva de la regin tiene una insuficiente diversificacin o si depende demasiado de las grandes empresas claves, existir un riesgo de vulnerabilidad. La diversificacin ser un aspecto fundamental para proteger a Chile de las fluctuaciones de la demanda global y los precios internacionales de las materias primas. Otros pases con una fuerte base de recursos naturales, como Noruega, han enfrentado desafos similares (ver Cuadro 2.8). Un diagnstico regional de abajo hacia arriba podra ayudar a descubrir recursos regionales no utilizados para diversificar la economa. Esto tambin facilitara la consideracin de potencialidades territoriales entre sectores y la dinmica territorial. La investigacin de clusters realizada por el Consejo de Innovacin tuvo una orientacin fundamentalmente de arriba hacia abajo y no consider suficientemente las externalidades e interacciones del mbito local. Se identificaron potenciales fortalezas nacionales y las posibilidades de crecimiento de las exportaciones. Esta perspectiva es til para construir clusters en las industrias de exportacin dinmicas, en las cuales Chile claramente tiene gran fuerza competitiva. Sin embargo, no aplica un enfoque regional, y por lo tanto carece de informacin sobre las competencias, prcticas y activos incrustados en los distintos territorios, que representan potenciales fuentes de ventajas competitivas. Una orientacin basada en el mbito local permitira a Chile buscar nuevas fuentes potenciales de crecimiento. La implementacin de las ARDP est generando las condiciones para transferir a las regiones la responsabilidad de definir la agenda productiva.

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Cuadro 2.8. El desafo de la diversificacin en Noruega En Noruega, el descubrimiento y la extraccin de petrleo y gas natural, incluyendo el desarrollo de actividades industriales relacionadas con ingeniera y servicios, han afectado mucho a la economa y han impactado fuertemente su sistema de innovacin e I+D. Hoy, Noruega tiene una estructura econmica que an depende fuertemente de los recursos naturales, pero se han realizado esfuerzos por diversificar su estructura productiva y estructurar la economa en torno al conocimiento. Una tarea estratgica clave para Noruega ha sido prepararse para la vida despus del petrleo. Por un lado, la poltica nacional de investigacin e innovacin, construida sobre el emprendimiento dinmico en ciertos campos, ha estado promoviendo el desarrollo de nuevas industrias. Por otro lado, la demanda de los sectores del petrleo y natural por bienes y servicios especializados se ha tomado como una oportunidad para crear empresas de gran valor agregado, basadas en el conocimiento. En este sentido, durante el desarrollo inicial del sector petrolero (anterior a 1993), Noruega debi utilizar capitales extranjeros para invertir en I+D y as reforzar el aprendizaje tecnolgico local. El desafo ahora es asegurar que esta experiencia de aprendizaje pueda beneficiar a otros sectores que cumplen un rol fundamental en la preparacin para un futuro declive de las actividades petroleras.
Fuente: Informe sobre Polticas de Innovacin OCDE, Noruega (2008).

Las Agencias de Desarrollo Regional en Chile


En los ltimos aos, Chile ha desarrollado una compleja estructura de desarrollo productivo, con una amplia gama de programas ejecutados por distintos organismos pblicos como la Corporacin de Fomento Productivo (CORFO), la Direccin de Promocin de Exportaciones (ProChile), el Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC) o el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), ya sea desde sus oficinas centrales o a travs de sus oficinas regionales, pero siempre relacionado con los programas y lneas de accin nacionales. Entre 2006 y 2007, el gobierno chileno estableci agencias de desarrollo regional demonizadas Agencias Regionales de Desarrollo Productivo (ARDP), para avanzar hacia un enfoque integrado del desarrollo productivo regional. Se han establecido 15 ARDP, una en cada regin. El proceso fue conducido por la CORFO y co-financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Uno de los principales roles de las ARDP es desarrollar agendas regionales de desarrollo productivo de abajo hacia arriba, basados en activos, fortalezas y oportunidades regionales. En este proceso, la regin y sus diversos actores sector pblico y privado, universidades, sociedad civil se hacen responsables de una perspectiva estratgica a largo plazo para el desarrollo productivo de la regin. Al mismo tiempo, las agencias constituyen el marco institucional que coordina a nivel regional la

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amplia variedad de programas y organismos que fomentan el desarrollo productivo, que muchas veces tienen objetivos compartidos. Finalmente, las ARDP buscan incentivar el apoyo pblico-privado a las micro, pequeas y medianas empresas (MIPYMES), coordinando los esfuerzos de los diversos

Cuadro 2.9. Objetivos especficos de las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo en Chile De acuerdo a CORFO, las ARDP tienen los siguientes objetivos estratgicos: 1. Desarrollar competencias locales y redes de conocimiento para la competitividad. Las agencias buscarn encontrar y reunir a las mejores competencias de cada regin para formar redes altamente calificadas. 2. Construir, validar y promover las Agendas Regionales de Desarrollo Productivo. La tarea de las agencias es construir y validar una agenda regional de desarrollo productivo, basada en las vocaciones y oportunidades locales. Esta agenda debera reflejar la Estrategia de Desarrollo Regional del Gobierno Regional. Asimismo, las ARDP deben establecer un sistema de monitoreo de la agenda, con peridicas cuentas pblicas. 3. Facilitar la coordinacin de distintos programas, iniciativas y polticas de productividad, ya sean privadas o pblicas. Uno de los principales objetivos de las ARDP es impulsar acuerdos y compromisos de los actores pblicos y privados con respecto a iniciativas que busquen mejorar las competencias econmicas competitivas a nivel regional, fortaleciendo los clusters productivos y otros temas relacionados con la produccin. 4. Fortalecer la competitividad de las MIPYMES. Las ARDP trabajarn para coordinar y vincular a los actores locales con el apoyo de los organismos pblicos a la produccin, buscando satisfacer las necesidades competitivas de las MIPYMES regionales. 5. Proporcionar informacin y asesora a los actores regionales sobre oportunidades productivas o comerciales en la regin, y sobre entidades que apoyan el desarrollo productivo del territorio. Para esto, la Agencia establecer un servicio de informacin con acceso a datos precisos. 6. Favorecer un clima apropiado para los negocios. Para cumplir este objetivo, las ARDP podrn buscar asesoras expertas. Al mismo tiempo, pueden actuar como consultoras para los gobiernos regionales en la coordinacin de las inversiones regionales en desarrollo productivo. 7. Desarrollar una cooperacin intra-regional e internacional con otras agencias.
Fuente: CORFO.

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actores e instrumentos que ayudan a aumentar la competitividad de ellas (el Cuadro 2.9 describe los objetivos especficos de las ARDP). El proceso ha generado grandes expectativas, porque las ARDP sern el canal para asumir la responsabilidad del desarrollo productivo a nivel de regiones y cumplirn un rol crucial en el proceso de descentralizacin en Chile. Las Agencias de Desarrollo Regional son comunes en pases de la OCDE. En general, se pueden definir como organismos que coordinan e impulsan el desarrollo econmico en un rea geogrfica delimitada, y, a pesar de la gran diversidad de objetivos y tipos de organizacin, generalmente comparten ciertas caractersticas y funciones centrales (Tabla 2.3).
Tabla 2.3. Funciones claves de las Agencias de Desarrollo Regional en pases de la OCDE

Estrategia de desarrollo Respuesta a fallas del mercado

Infraestructura de apoyo empresarial Servicios de apoyo empresarial Conciencia de innovacin (transferencia tecnolgica y difusin) Servicios financieros para PYMES Atraer inversionistas extranjeros Clubes y clusters empresariales

Tanto general como especfica para cada sector, para autoridades nacionales o gobiernos regionales, incluyendo la tarea de supervisar el proceso de consulta con los actores. Relacionadas con actores o sectores econmicos especficos o con un mandato general de intervenir reas en que se han detectado fallas del mercado, normalmente con accin de las ADR en torno a la creacin de inteligencia econmica. Incluyendo incubadoras y otros bienes races para comenzar nuevos negocios. Suministro de servicios de consultora, muchas veces como agentes de programas de apoyo empresarial nacionales o regionales (por ejemplo, programas de tutora, tiendas empresariales, entre otras.). Actuar como enlace entre empresas locales y la comunidad de investigacin para promover la difusin de nuevas tecnologas o actuar en representacin de los rganos nacionales de transferencia tecnolgica. Otorgar crditos o financiamiento a pequeas empresas, normalmente como agentes de programas nacionales. Involucrarse en el marketing de la regin, liderando actividades internacionales de promocin (ferias empresariales, etc.), preparando dossiers para potenciales inversionistas. Impulsar los clusters y apoyar la construccin de redes dentro de ellos.

Como la mayora de las Agencias de Desarrollo Regional en Europa, las ARDP chilenas estn estructuradas como organismos pblicos o semi-pblicos cuyas funciones y composicin estn estrechamente vinculadas con el sector privado. Dependen de la Corporacin de Fomento de la Produccin, CORFO. An as, cada agencia est dirigida por el Intendente regional y constituida por representantes de los sectores pblico y privado de la regin. Los Consejos Regionales Estratgicos de las ARDP tienen, a lo menos, nueve representantes: cuatro de organismos pblicos desconcentrados (el Intendente y los representantes de CORFO, SERCOTEC y regional del Ministerio de Economa), tres del sector privado

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regional y dos del sector pblico regional. Las ARDP tambin tienen un director ejecutivo y un equipo de apoyo. En pases de la OCDE, an en organismos que reciben fondos pblicos, el nfasis a menudo se centra en sus atributos asociables a la empresa privada (como un estilo de gestin y un enfoque empresarial, autofinanciamiento a travs de cuotas de usuarios, negocios conjuntos y alianzas pblico-privadas). Esto demuestra que estas agencias no son simplemente extensiones de los ministerios centrales y que sus funciones y enfoque son ms cercanos a los del sector privado. De esta manera, la estructura de gobierno de las ARDP generalmente involucra una representacin significativa del sector privado y otros actores no gubernamentales. En general, las ARDP deben cumplir un rol esencial en el mejoramiento de las relaciones entre empresas de todo tamao y el sector pblico. Adems de los recursos centrales asignados inicialmente a las agencias, en el ao 2007 CORFO les transfiri los recursos de varios programas5. Durante 2008, se asignarn recursos adicionales a las ADR, para financiar programas pblico-privados especficos para aumentar la competitividad (Programas de Mejoramiento de la Competitividad o PMC), basados en las agendas regionales de las agencias: la ley de presupuestos chilena de 2008 indica que por lo menos un 10% de los recursos de los organismos pblicos involucrados en el desarrollo productivo (CORFO, SERCOTEC, SAG, INDAP, FOSIS, CONADI, SENCE y ProChile) deben destinarse a financiar iniciativas de los PMC de las agencias regionales. Sin embargo, estas iniciativas recibirn apoyo adicional a travs de acuerdos entre las ARDP, las empresas privadas y los centros de investigacin. Finalmente, el 2008 el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), la principal fuente nacional de inversin pblica en los territorios, podr financiar iniciativas que emanen de las ARDP (ver Cuadro 2.10). Esto muestra que los compromisos gubernamentales de Chile han instalado a esas agencias como la principal institucin para asegurar el desarrollo productivo de las regiones. El objetivo es coordinar el financiamiento y las actividades de los organismos pblicos desconcentrados a travs de ellas. Esto ayudar a coordinar las diversas, y hasta ahora fragmentadas, iniciativas sectoriales en un marco comn y coherente impulsado directamente por las ARDP. Este sistema de financiamiento no es muy distinto del que utilizan la mayora de las ADR en pases de la OCDE. En el caso de estas ltimas, los fondos provienen principalmente de fuentes pblicas, con la expectativa de que una agencia exitosa lograr reunir dineros a travs de cuotas de usuarios y que llegar algo de financiamiento del sector privado, ya sea como apoyo general o a travs de co-financiamiento de proyectos o programas especficos. Algunas tienen una estructura de sociedad annima, con los organismos gubernamentales como socios mayoritarios, mientras que otras funcionan con financiamiento directo de una combinacin de fuentes gubernamentales. Una revisin de las agencias de desarrollo en Europa muestra una diversidad de sistemas para financiarlas (aunque la UE aparece como financista principal de muchas, particularmente

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Cuadro 2.10. Presupuesto 2008 de las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo de Chile

Presupuesto para operacin: USD 13 millones (57% ms que el ao anterior). Recursos para ejecutar las iniciativas definidas en el PMC regional: USD 67 millones del presupuesto de los servicios pblicos (CORFO, SERCOTEC, SAG, INDAP, FOSIS, CONADI, SENCE y ProChile) (un 10% de su presupuesto est destinado a financiar las iniciativas de los PMC).

El Gobierno Regional, a travs del FNDR, tambin puede financiar las iniciativas de desarrollo productivo. stas no necesitaran pasar por el anlisis social de MIDEPLAN.

en Europa Central y Oriental). Un importante descubrimiento realizado por la Comisin Europea en su estudio sobre el funcionamiento de las ADR es que la naturaleza a mediano y largo plazo de los objetivos de las agencias implica que el financiamiento debe ser predecible por un perodo relativamente largo. Sin embargo, la cantidad de funcionarios trabajando actualmente para las ARDP en Chile, contrasta con los nmeros mucho ms altos de las ADR de algunos pases de la OCDE (Tabla 2.4). Como se ha visto, el Consejo Estratgico de las ARDP chilenas est formado por un grupo de al menos 9 personas, adems de un equipo tcnico de apoyo. El equipo tcnico slo cuenta con 5 personas por agencia: un director ejecutivo, tres profesionales/analistas, y un asistente. En el futuro, se necesitar una mayor cantidad de profesionales trabajando en las ARDP para poder cumplir eficientemente con los diferentes objetivos de este nuevo organismo regional.
Tabla 2.4. Financiamiento de las Agencias de Desarrollo Regional, ejemplos seleccionados

Funcionarios One Northeast (Reino Unido) SPRI Basque Country (Espaa) Midi-Pyrnes Expansion (Francia) ASNM Nordmilano (Miln) NOM (Holanda) Barcelona ACTIVA (Espaa) 250 92 27 30 50 80

Presupuesto anual (millones de euros) 400 53 3,1 9 13 16

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La necesidad de avanzar hacia agendas con una mayor orientacin regional


Las agendas de desarrollo regional deben planificar las prioridades estratgicas regionales, basndose en las fortalezas de los territorios. Durante el ao 2007, las agencias chilenas prepararon sus agendas de desarrollo estratgico, en las cuales identificaron oportunidades regionales, desafos para la competitividad regional y planes para enfrentar y superar estos desafos. El rol de estas agendas es definir un conjunto de ejes productivos a nivel regional y servir de base para el desarrollo de Programas de Mejoramiento de la Competitividad (PMC). A comienzos de 2008, cada ADR ya tena una agenda de desarrollo productivo que estableca las prioridades de su regin a corto y mediano plazo, la cual ha sido validada por el sector privado, los servicios pblicos y la comunidad regional. Los PMC identificarn una estrategia y acciones para mejorar la competitividad de un subconjunto de los clusters prioritarios definidos en la agenda. Para priorizar los PMC se tomarn en cuenta los siguientes criterios: cantidad y naturaleza de los actores; capacidad competitiva del rea y vinculacin con el sector exportador; potencial para formar clusters en la cadena productiva territorial; y sustentabilidad de la empresa en el mercado. Los PMC sern implementados a travs de una alianza pblico-privada segn se describe en la Figura 2.3. Claramente, esto representa un paso ms hacia la integracin de los externalidades territoriales y dinmicas basadas en el mbito local, con una estrategia integral de desarrollo productivo.
Figura 2.3. Agendas estratgicas regionales y PMC

AGENDA Acuerdos con servicios pblicos nacionales PMC Participacin privada (empresas e instituciones) a travs de acuerdos vinculantes Empresas del cluster especfico
Fuente: CORFO.

PMC

PMC

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Una vez que las ARDP estn completamente operativas, una de las responsabilidades de su directorio ser, probablemente, seleccionar el conjunto de ejes productivos prioritarios de la regin, segn los siguientes criterios: i) Clara expresin de vocacin productiva regional. ii) Clara expresin de la voluntad de un grupo relevante de emprendedores MIPYMES de trabajar juntos y en coordinacin con los principales organismos pblicos y centros de investigacin de la regin. iii) Seguridad respecto a la viabilidad de la actividad, desde el punto de vista financiero, social y medioambiental. iv) Participacin de una cantidad considerable de empresas pequeas. Al mismo tiempo, las actividades de las ARDP incluirn acciones relacionadas con el clima de negocios y, especficamente, con el desarrollo de clusters. Financiarn servicios de asistencia tcnica y consultora en reas como el gobierno y la gestin de los clusters; los servicios de capacitacin y asesora comercial; los servicios de apoyo tecnolgico; y el marketing, la exploracin de mercados y las exportaciones. Adems, los PMC atraern y coordinarn el financiamiento de programas de otros ministerios y organismos pblicos. Desde 2008, el marco regulatorio que gobierna FNDR ha sido adaptado para permitir el financiamiento de iniciativas que emanen de las ARDP. Actualmente, el progreso realizado en materia de agendas de desarrollo es irregular, pero con algunas iniciativas prometedoras. Como se muestra en la Tabla 2.5, las primeras agendas regionales, lanzadas a comienzos de 2008, incluyen algunas reas innovadoras o de valor agregado. Es el caso de la educacin superior, CyT y el establecimiento de una plataforma para los servicios de comercio internacional. Tambin se incluyen algunas reas actualmente subdesarrolladas pero con mucho potencial (por ejemplo, el turismo especializado). Al mismo tiempo, algunas agendas parecen poner particular nfasis en las sinergias entre los ejes productivos prioritarios. Sin embargo, el avance de las agencias regionales hacia el cumplimiento de sus objetivos an depende mucho del compromiso del Intendente de cada regin. Adems, en la mayora de los casos, las agendas tienen una orientacin de clusters que refleja fuertemente el estudio de los sectores productivos ms prometedores a nivel nacional y los ocho clusters prioritarios de la Estrategia Nacional de Innovacin (Cuadro 1.3). Las agendas y los PMC seleccionados hasta ahora estn muy restringidos a los sectores prioritarios a nivel nacional (principalmente la minera, la agricultura, la pesca y la industria frutera primaria). La mayora de stos son sectores desarrollados dependientes de los recursos naturales, que ya tienen un claro impacto en las regiones. Aunque es lgico tomar en cuenta a estos sectores, uno de los principales valores de las ARDP debera ser el desarrollo de un plan basado en vocaciones y oportunidades regionales ms diversificadas o de mayor valor agregado.

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Las agendas estratgicas calificadas y basadas en el mbito local requerirn de un equipo ampliado de profesionales trabajando en las ARDP, con la capacidad de realizar un anlisis profundo de las distintas vocaciones y oportunidades regionales. Tambin requerir una gradual evolucin hacia agencias ms territoriales. Asimismo, habr una necesidad de generar mayor conexin entre la agenda estratgica desarrollada por las ARDP y el proceso de inversiones regionales. Actualmente, los distintos actores pblicos que intervienen en el proceso de inversiones no estn obligados a considerar las reas productivas prioritarias fijadas por las agendas regionales de las agencias. El desafo para los creadores de polticas es equilibrar el apoyo a los sectores claves con un enfoque que permita mayor flexibilidad entre las regiones. Obviamente, la articulacin entre las agendas regionales y las prioridades nacionales ser muy importante, pero el mapeo de sectores claves para el desarrollo regional se podra mejorar buscando vocaciones regionales especficas, que podran ser nuevas fuentes de crecimiento. Si se implementa una orientacin ms regional, el proceso de establecer la agenda productiva regional y movilizar apoyo para los PMC podra ser un ejercicio muy valioso para las regiones, as como para el nivel central. Ser fundamental utilizar el conocimiento y las motivaciones regionales, si se pretende instalar exitosamente una orientacin tambin regional para el desarrollo econmico en Chile. Esto, a la vez, puede ayudar a informar las decisiones sobre polticas nacionales: las regiones, con mejor informacin sobre la situacin econmica regional, ayudaran al nivel nacional a identificar potenciales objetivos para sus programas.

Mejorando la coordinacin
Si se pretende que las ARDP jueguen un rol ms activo como catalizadores del desarrollo econmico a nivel regional, se debern fortalecer sus vnculos y mejorar su coordinacin con el Gobierno Regional. Desde enero de 2007, la responsabilidad de la planificacin regional fue transferida desde las oficinas regionales del Ministerio de Planificacin (MIDEPLAN) al Gobierno Regional, crendose una tercera Divisin al interior de esa institucin. En este sentido, se ha sugerido que las ARDP duplicarn, o bien disminuirn, el rol del Consejo Regional en el desarrollo regional6. Por lo tanto, se deben clarificar particularmente los roles, responsabilidades y mecanismos de interaccin de estos dos organismos regionales, incluyendo un esfuerzo por fortalecer los vnculos entre la Agenda de Desarrollo Regional de las ARDP y la Estrategia de Desarrollo Regional del Gobierno Regional. Las ARDP han comenzado a mejorar la coordinacin regional, en un proceso que debe profundizarse. Se estn constituyendo los acuerdos entre actores pblicos y privados en iniciativas directamente relacionadas con las oportunidades de negocios indicadas en las agendas de desarrollo regional, y se espera que stas ltimas promuevan el dilogo y las consultas entre los principales actores

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Tabla 2.5. reas prioritarias de las Agendas de Desarrollo Regional

Agencia regional Arica y Parinacota Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo

rea prioritaria Agricultura de alta tecnologa; turismo; plataforma de servicios financieros internacionales. Turismo; cluster minero (vinculado a las PYMES); acuicultura; agricultura. Servicios avanzados de minera; minera pequea escala; acuicultura; turismo vinculado a la pesca; biocombustibles; educacin superior. Agricultura; acuicultura y pesca; turismo; minera.

PMC seleccionado (hasta junio de 2008) Turismo; minera; Acuicultura y pesca; minera a pequea escala.

Valparaso Metropolitana OHiggins Maule Bo-Bo La Araucana Los Ros Los Lagos Aysn Magallanes

Agricultura (uvas); acuicultura y pesca; turismo especializado; minera. Agricultura (uvas y productos derivados); minera (pequea Agricultura (uvas y productos derivados); y mediana); turismo (astronoma); recursos acuticos; minera (pequea y mediana); turismo acuicultura y pesca; servicios sociales y educacin (astronoma); acuicultura/pesca (abalone; superior. algas). Alimentos procesados; turismo; nexos de conocimiento; Industria primaria de frutas; turismo logstica comercial; pesca artesanal; minera. especializado; educacin superior. Turismo especializado; industria de alimentos; agroTurismo especializado (Ruta del Maipo); industria; industria primaria de frutas y verduras; servicios offshoring; turismo de empresas. para la minera; comercio y servicios; offshoring. Industria forestal y agricultura; turismo. Industria vincola; industria frutera; turismo. Ganado; industria forestal; turismo; vino; frutas. Turismo; vino; frutas. Alimentos; turismo; pesca; industria forestal; metalurgia; Alimentos; educacin superior (CyT); petroqumicos y plsticos; educacin superior (CyT); turismo. transportes; energa. Industria forestal (muebles); agro-industria; ganado; Agro-industria; industria frutera; turismo. industria frutera; turismo; acuicultura y pesca. Turismo especializado; productos forestales; productos Nexos culturales y de conocimiento; lcteos; carne de alta calidad; pesca artesanal, productos productos lcteos; carne de alta calidad; procesados; agro-industria. turismo especializado; agro-industria. Ganado (vacuno; ovejas); acuicultura (salmn); y pesca; Turismo integrado; productos lcteos; industria forestal; horticultura; rboles frutales; flores; carne de vacuno. turismo. Turismo; acuicultura y pesca; ganado. Turismo; acuicultura y pesca; ganado. Turismo; ganado (vacuno; ovejas); acuicultura y pesca; Turismo especializado; ganado (ovejas); industria forestal; horticultura; minera, energa; servicios servicios logsticos marinos. logsticos marinos.

Fuente: CORFO.

pblicos y privados. El hecho de que en 2008, por lo menos un 10% de los recursos de los organismos pblicos nacionales involucrados en el desarrollo productivo debieron necesariamente financiar iniciativas del PMC de las ARDP, debera asegurar una mayor negociacin y coordinacin. Finalmente, se debe vincular a los representantes del sector privado con el Consejo Estratgico de las ARDP y

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la comunidad de MIPYMES regionales. Esto incluye seleccionar representantes calificados de MIPYMES regionales y motivarlos a mantener un contacto regular con la comunidad empresarial.

Micro, pequeas y medianas empresas


A nivel internacional, las PYMES son un foco clave de las polticas de clusters e innovacin (y ms ampliamente de las polticas de desarrollo regional); sin embargo, aunque representan una fuente esencial de crecimiento y creacin de empleo, y son actores claves del desarrollo regional, las PYMES parecen estar subrepresentadas con respecto a su aporte a las economas nacionales y regionales. Chile no es una excepcin a esta tendencia internacional. Un desafo para la poltica econmica regional de Chile es involucrar a las micro, pequeas y medianas empresas, que cumplen un rol esencial en la economa del pas. stas representan ms del 99% de las empresas y son responsables de ms del 75% de los empleos, pero generan slo el 21% de las ventas nacionales y slo un 4% de las exportaciones nacionales (Tabla 2.6). Ya que la productividad por trabajador en las MIPYMES es mucho menor que la de las grandes empresas, su capacidad de competir en los mercados nacionales e internacionales es limitada. La falta de competencias y el acceso insuficiente a los servicios financieros o la innovacin, entre otros factores (ver Cuadro 2.11), hacen que sea difcil para estas empresas enfrentar los desafos de la competencia internacional. Son los mismos desafos comunes entre los pases de la OCDE. El enfoque de clusters muchas veces ha estado orientado hacia las pequeas empresas, por los obstculos que stas enfrentan tpicamente para crecer, y por la clara necesidad de una intervencin a travs de polticas especficas. Por el lado de la demanda, las MIPYMES necesitan asistencia para identificar sus necesidades. Sus ejecutivos muchas veces desconocen las nuevas tecnologas, no reconocen el potencial para mejorar o no tienen las capacidades financieras, organizacionales y gerenciales para implementar las nuevas tecnologas. Por el lado de la oferta, los proveedores de tecnologa generalmente no disean sus productos para las empresas locales. Los costos de llegar a las empresas pequeas con informacin relevante son bastante altos, as como los costos de disear equipos para sus necesidades especficas. Ya que los mercados de la tecnologa sufren de una asimetra de informacin, altos costos de transaccin y la falta de economas de escala, se requiere una intervencin por medio de polticas (OCDE, 2007b).

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Tabla 2.6. Datos sobre las MIPYMES en Chile Tipo de empresa1 Micro Pequea Mediana Grande Total
1.

% de empresas1 85.3 12.3 1.7 0.8 100

Peso econmico (% de ventas)1 3.2 9.2 8.4 79.2 100

Participacin en las Tamao de empresa exportaciones totales (en cantidad de % de trabajadores2 (%)1 trabajadores)2 1-10 47.4 1.3 11- 50 16.5 2.6 51- 199 12.4 96.1 Ms de 200 23.7 100 100

Nota: Porcentajes no consideran a las empresas no clasificadas por categora o tamao. Fuente: SII y Aduanas. No hay una nica definicin de las PYMES en Chile. El SII define las micro-empresas como aquellas que tienen ventas anuales menores a 2.400 Unidades de Fomento (UF), las pequeas empresas como aquellas con ventas anuales entre 2.400 y 25.000 UFs, y las empresas medianas como aquellas con ventas anuales entre 25.000 y 100.000 UF. La UF es una unidad monetaria indexada. El tipo de cambio entre la UF y el peso chileno se ajusta constantemente a la inflacin, para que el valor de la UF se mantenga. En mayo de 2008, una UF equivala a alrededor de 20.000 pesos chilenos. Fuente: CASEN 2003. La Encuesta CASEN define el tamao de las empresas en trminos de la cantidad de trabajadores

2.

Cuadro 2.11. Principales problemas de las MIPYMES en Chile

Dbiles competencias laborales y gerenciales e insuficiente capacitacin tcnica para los trabajadores, especialmente en TIC. Regulacin inadecuada. Falta de acceso a la informacin cientfica, tecnolgica y empresarial crucial para su competitividad (especialmente en el caso de las empresas pequeas en zonas remotas). Acceso limitado a los crditos. Calidad y diferenciacin de productos limitada. Dbiles estrategias de promocin de las exportaciones para productos e imagen. Oferta limitada de infraestructura para la estandarizacin de productos y procesos y el desarrollo de tecnologa. Problemas de coordinacin y cooperacin para implementar clusters y cadenas de produccin a nivel regional. Limitada responsabilidad medioambiental. Alta proporcin de MIPYMES informales.

Fuente: Alburquerque (2007).

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Un desafo horizontal clave para las MIPYMES chilenas es su muy limitada capacidad de innovar. La mayora de las MIPYMES no integran redes orientadas a la innovacin y, an ms, muchas de las que tendran incentivos para desarrollar vnculos con otras empresas y centros de conocimiento se enfrentan a dificultades similares. La falta de confianza en los posibles socios socava el establecimiento de redes cooperativas bsicas. Esta caracterstica socio-cultural slo cambiar lentamente, pero un exitoso equilibro entre la competencia y la cooperacin puede ayudar a crear confianza. Sera til encontrar maneras de difundir la informacin sobre las experiencias positivas en sectores con mecanismos exitosos de accin colectiva (OCDE, 2007a). En el rea OCDE, por ejemplo, la asesora y transferencia tecnolgica, junto con la provisin de servicios no financieros, se utilizan para superar estos problemas. La asesora en marketing, logstica, exportaciones, contabilidad, entre otras, muchas veces proviene de centros sectorialmente orientados. Tambin han existido algunas iniciativas de utilizacin de las grandes empresas para desarrollar un clima innovador que puede ayudar a apoyar a pequeas empresas locales con ideas tambin innovadoras7.

Un fenmeno regional que requiere soluciones regionales


Entre las regiones chilenas, hay diferencias en materia de creacin y fracaso de las pequeas empresas (Crespi, 2003). El apoyo en innovacin, los servicios y capacitacin para las MIPYMES debera ser especfico para cada regin, tomando en cuenta tanto los procesos econmicos particulares como el contexto territorial. Hasta hace muy poco, los programas nacionales de apoyo a las MIPYMES chilenas eran implementados con un enfoque nacional que no consideraba las dinmicas regionales de esas empresas. Sin embargo, tanto el gobierno como los gremios empresariales, las ARDP y el programa Chile Emprende, estn iniciando acciones para enfrentar los problemas de las MIPYMES desde una perspectiva territorial. El programa Chile Emprende es una iniciativa muy prometedora que ofrece un enfoque territorial integral para la promocin y desarrollo de las MIPYMES. Esto involucra la coordinacin de distintas instituciones pblicas, alianzas pblicoprivadas, y una perspectiva territorial de apoyo (ver Cuadro 2.12). Las ARDP tambin pueden ayudar a fortalecer la competitividad de las MIPYMES a nivel de las regiones, involucrndolas en la planificacin productiva regional. Las agencias debern cumplir un rol importante en la actualizacin de las capacidades de las MIPYMES y, por lo tanto, de su productividad. Tomando en cuenta las vocaciones regionales, y ofreciendo a las MIPYMES un mejor acceso a competencias, innovacin y tecnologas, se agregar valor a los sectores econmicos actualmente desarrollados en las regiones y se apoyar la diversificacin de su base productiva. En este sentido, se debe prestar atencin para asegurar que las ARDP no sean dominadas por los intereses de las grandes empresas. Adems, se espera que las MIPYMES encuentren en las agencias una buena plataforma para articular y definir sus requisitos especficos, por ejemplo en materia de infraestructura. Recientes investigaciones (Alburquerque, 2004)

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sugieren que el suministro de infraestructura en Chile est determinado de arriba hacia abajo y por la presencia de grandes empresas y actividades econmicas estratgicas. Es probable que esta situacin complique el vnculo entre los distintos sistemas de produccin locales, y entre stos y los principales centros de actividad econmica y rutas comerciales. Las ARDP deberan ayudar a superar estos obstculos para la competitividad de las MIPYMES.

Cuadro 2.12. Chile Emprende Chile Emprende se lanz en el ao 2005, basado en su antecesor Emprende Chile (2001-2004). Su principal objetivo es promover a las micro y pequeas empresas (MIPYMES) en territorios especficos, a travs de alianzas pblico-privadas que requieren la colaboracin de diversas instituciones a cargo del desarrollo. El objetivo es mejorar las condiciones de trabajo y salarios de los trabajadores de las MIPYMES, y desarrollar la economa y competitividad de las regiones chilenas a travs de mejores ventas, diversificacin econmica y consolidacin de esas empresas. Tambin apunta a desarrollar una orientacin institucional favorable a la colaboracin pblico-privada. La iniciativa incluye 27 territorios definidos sobre la base de sus caractersticas geogrficas, sociales, culturales y productivas. Cada territorio se compone de una y a menudo varias comunas. El directorio nacional est encabezado por SERCOTEC, con la participacin de varios organismos pblicos: INDAP, FOSIS, SENCE, el Ministerio de Economa y la SUBDERE. Tambin existe una comisin de evaluacin presidencial con la participacin de varios ministerios. Dentro de cada regin existe una oficina regional encabezada por el Intendente y compuesta por instituciones pblicas, privadas y acadmicas regionales, relacionadas con las MIPYMES, que deciden la orientacin estratgica del programa en cada regin, y ofrecen recursos y facilidades para su desarrollo. Finalmente, a nivel territorial, un consejo pblicoprivado formado por representantes de las municipalidades y organismos pblicos y privados coordina e integra las diversas actividades. Su trabajo se realiza a travs de un ejecutivo, con el apoyo de grupos de trabajo temticos. El programa fue creado a nivel nacional, y por lo tanto se han asignado algunos recursos sectoriales a la iniciativa. Recursos adicionales estn disponibles a travs de los distintos organismos pblicos (CORFO, SERCOTEC, INDAP), municipalidades, inversionistas privados y otros participantes del plan territorial. En cada territorio, los actores pblicos y privados construyen un plan de desarrollo econmico territorial, como un acuerdo compartido sobre el futuro de la regin, con objetivos, acciones concretas a realizarse, compromisos de recursos y criterios de

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evaluacin. Una gran cantidad de iniciativas han sido definidas, incluyendo: apoyo a la diversificacin del sector primario de la economa; asistencia en el acceso a los canales de exportacin; diversificacin de los circuitos de turismo; establecimiento de vnculos entre la agricultura, la pesca, la artesana y el turismo; y redes que difunden los avances en innovacin. Chile Emprende abre el camino para polticas integrales, basadas en el mbito local, que van ms all de la tradicional orientacin sectorial. El programa rene los esfuerzos y perspectivas de distintos ministerios, organismos pblicos y actores privados en territorios especficos. Al mismo tiempo, mantiene un compromiso bsico con las MIPYMES para mejorar el desarrollo regional y el bienestar social.
Fuente: Chile Emprende.

Finalmente, las oficinas provinciales de desarrollo empresarial han sido creadas en localidades de bajo desempeo, como una forma de ofrecer apoyo focalizado a los emprendedores locales y gatillar procesos de desarrollo econmico de abajo hacia arriba. Tambin estn dedicadas a ofrecer un nico punto de acceso para el apoyo estatal al desarrollo productivo. La iniciativa an es pequea en su alcance, pero proporciona un interesante enfoque para desarrollar el potencial local de competitividad en territorios afectados por desafos especficos del contexto (ver Cuadro 2.13).

Cuadro 2.13. Oficinas Provinciales de Desarrollo Productivo Entre 2006 y 2007, la Subsecretara de Desarrollo Regional (SUBDERE) lanz tres Oficinas Provinciales de Desarrollo Productivo en las provincias de Arauco (en la Regin del Bo-Bo), Chilo (Regin de Los Lagos) y San Antonio (Regin de Valparaso). Esto es parte de un esfuerzo por promover el desarrollo empresarial en localidades particularmente vulnerables, como las zonas aisladas o lugares con gran desempleo. Las oficinas buscan: dar apoyo especializado a los pequeos y medianos empresarios; favorecer los cambios en las condiciones locales y el contexto, para poder generar un marco local ms competitivo; mejorar el desarrollo de sistemas productivos locales; crear un marco nico para el acceso al apoyo pblico al desarrollo, la innovacin y las finanzas empresariales; y formular agendas provinciales de desarrollo. Esta iniciativa representa una mejor oportunidad para conducir un proceso de desarrollo econmico endgeno en localidades desaventajadas, dndoles mejores oportunidades de acceder a los mercados desde una posicin ms competitiva. Esto representa una manera de atacar las disparidades territoriales a travs de procesos de desarrollo econmico local de abajo hacia arriba.
Fuente: SUBDERE.

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En general, a pesar de estos programas prometedores, an existe la necesidad de coordinar eficientemente las diversas iniciativas y fondos de apoyo a las MIPYMES en un marco territorial integrado. Es ms, la investigacin complementaria en cada regin del pas es necesaria para identificar la red comercial territorial: los vnculos e interacciones entre las PYMES, y entre stas y los proveedores de servicios (proveedores de insumos, empresas que venden sus bienes o servicios). Con frecuencia los lmites de estas redes no sern administrativos (comunales, provinciales, regionales) sino econmicos y productivos. La identificacin de estos sistemas productivos territoriales es un requerimiento para conocer las necesidades de las PYMES (en materias de produccin, capital humano e innovacin) y ofrecerles un apoyo apropiado y eficiente (Alburquerque, 2007). En este contexto, las instituciones de educacin superior y centros de formacin y capacitacin a nivel regional estn llamados a participar de las alianzas pblico-privadas y a apoyar a las PYMES con el mejoramiento de su capital humano, tecnologas, servicios comerciales y apoyo. El capital humano es un objetivo central del desarrollo regional en el rea OCDE y, como ya se ha visto, uno de los principales objetivos de la accin pblica relacionada con la Estrategia Nacional de Innovacin en Chile.

2.. Educacin y capital humano como objetivos prioritarios


Dos de los principales desafos sealados en el Captulo 1 competitividad y desigualdades del ingreso tienen su origen en la educacin y el capital humano. Tambin tienen un vnculo particular con los temas territoriales. La inversin en educacin y capital humano puede ayudar a crear las condiciones bsicas para la innovacin y asimilacin de los cambios, especialmente en regiones menos aventajadas. Las comparaciones internacionales confirman que la educacin juega un rol esencial en promover la productividad laboral y el crecimiento econmico. El acceso a educacin y capacitacin adaptadas a los activos y requisitos regionales es, por lo tanto, un elemento clave de la competitividad regional. Para competir en la economa internacional del conocimiento, los pases necesitan invertir cada vez ms en capital humano a nivel nacional y regional. Por otro lado, como se ha sealado en el Captulo 1, en Chile la desigualdad de ingresos est relacionada con la desigualdad en el acceso a la educacin de calidad. Este tema afecta directamente a las municipalidades (que estn a cargo de la educacin pblica bsica y secundaria): el sistema actual tiende a concentrar a los alumnos de grupos socioeconmicos desfavorecidos en establecimientos pblicos, sin proveer (hasta muy recientemente) los instrumentos financieros o tcnicos necesarios para integrarlos exitosamente.

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Capital humano y competitividad territorial


En Chile, los centros de educacin superior de excelencia estn concentrados en unas cuantas ciudades, especialmente en Santiago, una situacin que limita el desarrollo regional. Existen algunos centros de excelencia en regiones que ofrecen programas de estudios destacados, relacionados con los activos econmicos regionales. Este es el caso de la Universidad Austral de Valdivia, que es muy conocida por su gran escuela de ingeniera forestal y su investigacin relacionada con los bosques nativos chilenos (un activo regional fundamental). Este es tambin el caso de la Universidad de Concepcin y su centro de biotecnologa, con investigacin de excelencia en acuicultura, biocombustibles, fitoqumica, biotecnologa aplicada a los recursos forestales y microbiologa medioambiental. An as, la mayora de las oportunidades en educacin de calidad se encuentran en la capital del pas. En el ao 2006, cerca de la mitad de la matrcula de educacin superior estaba en la Regin Metropolitana de Santiago. El desarrollo de una masa crtica de profesionales e investigadores en regiones es esencial para el desarrollo territorial. Tambin es importante para crear capacidades y competencias regionales; es un elemento fundamental del proceso de descentralizacin (Waissbluth, 2006). La presencia de centros de investigacin en las regiones an es insuficiente; se requiere investigacin y educacin de excelencia con un enfoque regional. Avanzar hacia una educacin ms orientada al contexto regional ser un aspecto crtico para Chile, tanto para el desarrollo de empleos basados en el conocimiento como para permitir que los egresados encuentren trabajo a nivel local y permanezcan en sus regiones de origen. Tradicionalmente en Chile, como en la mayora de los pases de la OCDE, las instituciones de investigacin y educacin superior (RHEI) han enfatizado la bsqueda de conocimiento basado en objetivos nacionales, con poca consideracin de los contextos locales. Un paso hacia adelante, hacia un desarrollo ms endgeno, que enfatice la formacin de competencias, emprendimiento e innovacin a nivel regional, ha aportado a cambiar esta situacin (OCDE 2007e). Una educacin superior con un enfoque regional podra ayudar a mejorar el capital humano y la estabilidad laboral de la regin, formando a una mayor cantidad de personas, asegurando que todas sean empleables cuando terminen de estudiar, ayudando a los empleadores locales a responder a los nuevos requisitos en materia de competencias, asegurando que los trabajadores sigan aprendiendo mediante el apoyo continuo a su desarrollo profesional, y ayudando a atraer talentos extranjeros (ver Cuadro 2.14).

Ms all de la educacin y la investigacin


En Chile, las universidades y los centros de investigacin han comenzado a cumplir un rol activo en las iniciativas de desarrollo regional, un proceso que debe profundizarse. Actualmente, las universidades participan en iniciativas para promover la innovacin (por ejemplo, como socios de los centros cientfico-

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Cuadro 2.14. La Nueva Universidad para la Innovacin Regional (NURI) en Corea del Sur La Nueva Universidad para la Innovacin Regional (NURI) fue creada por el gobierno central para impulsar la innovacin regional y asegurar un desarrollo nacional equilibrado fuera del rea metropolitana de Sel. El proyecto NURI busca desarrollar curriculum en reas especializadas que estn estrechamente vinculadas a las caractersticas de la economa regional. Los programas de aprendizaje reflejan los temas regionales y buscan soluciones creativas en el mediano y largo plazo, en vez de simplemente satisfacer las necesidades a corto plazo, para ensear a los estudiantes a solucionar las brechas de competencias. El Ministerio de Educacin y Desarrollo de Recursos Humanos otorgar financiamiento por USD 13 mil millones a ciertas instituciones de educacin superior durante un perodo de cinco aos (2004-2008). 109 instituciones de educacin superior participan en el proyecto NURI, implementando ms de 130 programas vinculados a las caractersticas de la economa regional. Como parte del proyecto NURI, se han establecido sistemas regionales de innovacin en todo el pas. El objetivo del proyecto NURI es ayudar a las instituciones locales de educacin superior a: atraer y retener a los talentos en las regiones; mejorar las condiciones educacionales y desarrollar la formacin de la fuerza de trabajo, con programas que ayuden a los estudiantes a adquirir competencias laborales; construir alianzas productivas con autoridades locales, centros de investigacin, empresas e industrias; formar trabajadores calificados y tecnologas avanzadas en los clusters industriales de las regiones; ejercer un rol de liderazgo en el desarrollo y sostener sistemas regionales de innovacin efectivos.
Fuente: OCDE 2007e.

tecnolgicos regionales) en programas de desarrollo empresarial (colaborando con los programas regionales de Chile Emprende o participando en los consejos estratgicos de las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo). Sin embargo, estos esfuerzos an son insuficientes; para ejercer liderazgo a nivel regional y aportar a la competitividad de los territorios, las RHEI chilenas deben expandir sus actividades ms all de la educacin y la investigacin. Hoy en da, se espera que las universidades integren alianzas pblico-privadas para aportar al desarrollo regional. Pueden participar en acciones especficas, tales como: la creacin de conocimiento a travs de la investigacin y la transferencia tecnolgica; la transferencia de conocimiento a travs de la educacin y el desarrollo de recursos humanos; el aporte a las ventajas comparativas de las regiones en industrias basadas en conocimiento y su base de capital humano; la

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creacin de nuevas empresas. Finalmente, las RHEI tambin pueden cumplir un rol determinante al atraer a actores internacionales hacia los contextos locales para generar inversiones. La Universidad Jaume I en Valencia, Espaa, ha ayudado a transformar la industria tradicional de cermicas, basada en las PYMES, en un lder a nivel mundial, y la Universidad de Sunderland en el Reino Unido ha participado en una alianza que ayud a convertir a la fbrica de automviles Nissan en la ms productiva de Europa (OCDE, 2007e). Las instituciones regionales de educacin superior y formacin profesional estn llamadas cada vez ms a vincularse con las PYMES para actualizar el capital humano y los servicios de apoyo en tecnologa y negocios. En Chile, el tema se complejiza por la necesidad de ofrecer estos servicios en una extensa rea geogrfica, asegurando que las PYMES de las regiones ms remotas tengan acceso a ellos. Como es improbable que los mecanismos del mercado proporcionen apoyo efectivo y accesible, existe una clara necesidad de polticas pblicas. Al mismo tiempo, las PYMES locales no siempre logran colaborar con los grandes RHEI o involucrarse en los temas de investigacin ms amplios explorados por las universidades. La creacin de puntos de acceso podra facilitar este proceso. Los estudios de caso ilustran cmo esto puede ser posible en el Knowledge House del noreste de Inglaterra y en Georgia Tech (ver Cuadro 2.15).

Cuadro 2.15. Knowledge House en el noreste de Inglaterra y Georgia Tech Establecido en 1995, Knowledge House (La Casa del Conocimiento) es un esfuerzo conjunto de las cinco universidades del noreste de Inglaterra (Durham, Newcastle, Northumbria, Sunderland y Teesside) y la Universidad Abierta del Norte, a travs de la asociacin regional de universidades, Unis4NE. Ayuda a las empresas a acceder a las competencias, experticia y recursos especializados de las universidades. Ofrece soluciones expertas en el desarrollo de ideas y solucin de problemas a travs de la colaboracin, consultora, capacitacin e investigacin. Knowledge House tiene oficinas y equipos de trabajo distribuidos en todas las localizaciones de los socios. El funcionamiento de la red es apoyado por un sistema de gestin electrnico para el manejo de consultas, proyectos y relacin con los clientes. Knowledge House recibe ms de 1.000 consultas de empresas clientes y entrega alrededor de 200 contratos de clientes cada ao, con un crecimiento empresarial promedio de 25%. El impacto econmico acumulativo de las actividades de Knowledge House ha sido calculado en ms de 35 millones de libras (una rentabilidad de seis veces la inversin). En contraste con las redes que proporcionan slo servicios de sealizacin, Knowledge House ofrece un servicio de la cuna a la tumba, recibiendo y contestando consultas durante toda la gestin y entrega del proyecto, incluyendo la evaluacin posterior. Tambin est

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cumpliendo un rol activo en la integracin y consolidacin de los servicios de apoyo empresarial en el noreste, a travs de acuerdos formales y asociaciones con otros organismos de apoyo empresarial no universitarios como el servicio de Vnculos Empresariales y la Agencia de Desarrollo Regional. Creado en la dcada de 1940, el Instituto de Desarrollo Econmico (EDI) de Georgia Tech es uno de los programas universitarios de desarrollo econmico ms fuertes de los Estados Unidos. EDI atiende a las empresas con un equipo de ms de 100 profesionales y 13 oficinas regionales distribuidas por todo el Estado. La mayora de los profesionales de las oficinas regionales tienen ttulos de ingeniera, han trabajado en el sector privado, y viven en las comunidades que atienden. EDI ofrece un conjunto integral de servicios, diseado para hacer ms productivas y competitivas a las empresas de Georgia. Produce soluciones tecnologas en estndares de calidad internacionales, gestin energtica y medioambiental, transformacin de empresas magras, tecnologas de la informacin, contratos gubernamentales, asistencia para ajustes comerciales, y desarrollo y comercializacin de nuevos productos. Su portafolio de servicios incluye talleres y seminarios, cursos cortos, certificaciones, difusin de informacin y servicios de extensin. En el futuro, EDI apunta a un mayor enfoque en el desarrollo de productos, comercializacin y financiamiento. Despus de un perodo inicial, las empresas pagan por los servicios. En el ao 2004, EDI atendi a 1.889 clientes a travs de proyectos, asistencia tcnica, sesiones de consultora y solicitudes de informacin. Las empresas asistidas por el Centro de Asistencia para Compras Pblicas obtuvieron contratos por USD 500 millones; EDI ayud a atraer o retener USD 112,5 millones en inversiones y gener o salv 450 empleos; las empresas generaron o salvaron 11.778 empleos. stas pagan una proporcin cada vez mayor de los servicios de EDI, alrededor de un tercio del costo total, y los gobiernos federales y estatales comparten los otros dos tercios. Georgia Tech es miembro de la Alianza para la Extensin de la Produccin (MEP), una red nacional de centros de asistencia tcnica que apoya a los productores pequeos y medianos. MEP es el principal patrocinador federal de EDI.
Fuente: Innovation Associates, Inc. (2005); OCDE (2007e).

Finalmente, este rol expandido obliga a actualizar la docencia de educacin superior para asegurar una formacin de calidad en el nivel regional. En el rea OCDE, comnmente estas medidas han incluido: incentivos para el aprendizaje continuo; provisiones e incentivos apropiados para la produccin de alta calidad, investigacin aplicada relevante; mejor intercambio con universidades, centros educacionales y empresas extranjeras; mecanismos internos de control de calidad combinados con validacin externa; procedimientos de seguimiento adecuados; mejores parmetros internacionales de comparacin del sistema educacional.

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El rol de la formacin profesional


La insuficiente formacin tcnica post-secundaria de Chile y las deficiencias de la capacitacin de instructores tcnicos son problemas que deben enfrentarse (OCDE, 2004). En Chile, la matrcula de formacin tcnica a nivel post-secundario ha ido bajando progresivamente hasta alcanzar un 36,1% de la matrcula total post-secundaria en 2005. Esto se contrapone a las tendencias de la mayora de los pases de la OCDE donde, en promedio, casi 50% de la matrcula proviene de centros vocacionales. En Chile, la ausencia de polticas relevantes en capacitacin y formacin profesional (VET) ha afectado la calidad de los programas y su bajo estatus social tambin ha contribuido a la reduccin de la matrcula. Adems, la necesidad del auto-financiamiento ha impactado severamente en estas instituciones, que reciben estudiantes de pocos recursos econmicos y deben ofrecer programas industriales costosos. Esto ha determinado la expansin de programas baratos y de baja calidad asociados principalmente el sector de servicios. La formacin de profesores tcnico-profesionales tambin es inadecuada. El Gobierno de Chile, preocupado por la falta de vnculos entre los distintos sub-sistemas de la educacin tcnica, la capacitacin laboral y la educacin de adultos, implement en 2002 un programa de capacitacin y aprendizaje permanente a lo largo de la vida, Chile Califica, que busca articular la oferta de capacitacin tcnica y profesional con las necesidades productivas del pas (ver Cuadro 2.16). En los pases de la OCDE, las polticas de capital humano han ido avanzando hacia un concepto amplio de educacin, vinculado al mercado laboral, en un marco de aprendizaje permanente a lo largo de la vida. Esto requiere conexiones bien organizadas entre la educacin y el trabajo. La creciente importancia del conocimiento y la informacin para la competitividad en general, y en los mercados laborales en particular, aumenta la relevancia del aprendizaje permanente. Un marco de aprendizaje permanente a lo largo de la vida combina la demanda y la oferta de oportunidades de aprendizaje como parte de un sistema interconectado de todos los tipos de aprendizaje formal e informal. Las posibilidades de una transicin fluida entre el sistema educacional y el mercado laboral son mejores cuando los programas de aprendizaje estn diseados dentro de una perspectiva del ciclo vital, y existen conexiones efectivas entre los destinos despus de la escuela: el mercado laboral y/o los estudios superiores. En este contexto, se hace fundamental mejorar el estatus de la VET y actualizar su calidad y contenidos. Eliminar las barreras acadmicas de entrada a la educacin secundaria general y permitir el acceso a la educacin superior a partir de programas de formacin profesional, como han hecho Suecia y Noruega, sera una buena forma de aumentar el atractivo de la opcin tcnico-profesional en Chile. Esto, junto con el mejoramiento de la calidad de los programas de capacitacin en todo el pas, podra ayudar a atraer a estudiantes que rechazan el aprendizaje acadmico, ofrecindoles la oportunidad de obtener prcticas y rentables competencias laborales.

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Cuadro 2.16. Chile Califica Este programa busca superar una cantidad de debilidades del sistema tradicional de educacin chilena, con un nfasis particular en la capacitacin tcnica y profesional y los adultos que trabajan. Los beneficiarios son los segmentos ms pobres de la poblacin, que necesitan actualizar su educacin bsica o sus competencias laborales, para acceder a mejores oportunidades de trabajo. Chile Califica tambin apunta hacia los adultos jvenes. El programa propone:

Mejorar capacitacin y competencias laborales para los trabajadores con educacin de mala calidad, ofrecindoles la oportunidad de actualizar sus estudios. Mejorar la calidad e integracin de la capacitacin tcnica a todo nivel y extender la esta ltima hacia el nivel post-secundario. Mejorar las redes regionales entre empresas y centros de educacin y capacitacin tcnica. Desarrollar un sistema integral de aprendizaje y capacitacin permanente a lo largo de la vida que proporcione oportunidades a personas de todas las edades para adquirir las competencias laborales y la formacin tcnica necesarias para acceder, permanecer, reingresar y desarrollarse en el mercado laboral, incorporando nuevas competencias y recibiendo reconocimiento social y profesional.

Construir los cimientos de un sistema nacional de estndares de competencias para facilitar el desarrollo, la empleabilidad y la productividad de la fuerza de trabajo. El programa fue creado conjuntamente por los Ministerios de Economa, Educacin

y Trabajo, pero es implementado a nivel regional. Chile Califica ha promovido la construccin de redes entre la formacin tcnica y los mercados laborales regionales. Estas redes buscan ayudar a instituciones educacionales, empresas y trabajadores a desarrollar un proceso de aprendizaje y capacitacin permanente a lo largo de la vida en proyectos regionales prioritarios. El principal desafo de Chile Califica consiste en desarrollar un conjunto de instrumentos para proporcionar oportunidades de capacitacin y certificacin de competencias flexibles, que sean accesibles y tiles, especialmente para los segmentos ms pobres, como una manera de aumentar su participacin y movilidad dentro de la fuerza de trabajo.
Fuente: Programa Chile Califica

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Hacia una educacin de calidad accesible para todos


En Chile, la evidencia proporcionada por el Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin (SIMCE) durante la dcada de los 90 revel que el sistema educacional est basado en una estructura social estratificada, con un desempeo altamente dependiente de las condiciones socio-econmicas de las familias de los alumnos. El problema de la estratificacin social es particularmente evidente en la educacin bsica y secundaria, donde los estudiantes de orgenes socioeconmicos desfavorecidos estn sobre-representados en la red municipal de educacin, creando un desafo tcnico-financiero para los establecimientos y para la administracin municipal8. Mejorar el acceso a la educacin de alta calidad se ha convertido en una de las prioridades del actual gobierno.

El difcil rol de la educacin municipal


El proceso de descentralizacin iniciado a principios de los aos 80 transfiri la administracin de las escuelas pblicas a las municipalidades. Al mismo tiempo, abri el paso hacia la participacin del sector privado como proveedor de la educacin pblica. Desde entonces, las municipalidades han sido los principales agentes encargados de entregar servicios pblicos de educacin bsica y secundaria. Un sistema de subsidios a la educacin pblica es el principal instrumento de financiamiento de la educacin bsica y secundaria en Chile. Los padres reciben un subsidio del gobierno por cada nio en edad escolar, que pueden utilizar en el establecimiento de su preferencia. Existen tres categoras de establecimientos: municipales, particulares-subvencionados y completamente particulares. Slo los primeros dos tipos reciben subsidios del Estado. El gobierno entrega la subvencin escolar directamente a los establecimientos particulares subvencionados, o bien a la municipalidad en la cual se encuentra el establecimiento. A travs del sistema de subsidios, los colegios pblicos y particulares subvencionados compiten por estudiantes como una forma de mejorar su eficiencia en la entrega de servicios. Sin embargo, la evidencia emprica sugiere que el impacto de la competencia en el desempeo escolar chileno ha sido limitado; es ms, sugiere que ha aumentado la segmentacin social del sistema educacional, con una sobre-representacin de nios de contextos desfavorecidos en los establecimientos municipales (OCDE 2007c; OCDE, 2004). Como resultado, las municipalidades se enfrentan a diversas limitaciones interrelacionadas que afectan su gestin en educacin:

Financiamiento escolar: claramente los subsidios son insuficientes para financiar la educacin bsica y secundaria. Por lo tanto, las municipalidades deben complementar los subsidios estatales con recursos locales. Las ms grandes y de mayores recursos tienen la posibilidad de contratar personal altamente calificado, mientras que las municipalidades ms pequeas y empobrecidas, con menos alumnos y subsidios, enfrentan mayores dificultades

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para financiar la educacin pblica y satisfacer las necesidades tcnicas del sistema escolar. La riqueza de una municipalidad no necesariamente garantiza un buen desempeo, por supuesto, pero la falta de recursos dificulta mucho la gestin educacional. Los establecimientos particulares subvencionados pueden depender tanto del financiamiento estatal como de los pagos mensuales de los apoderados. As, existen disparidades tanto intermunicipales como intra-municipales. stas afectan la disponibilidad de los recursos financieros y, por lo tanto, la capacidad de desarrollar competencias educacionales y tcnicas.

Seleccin de estudiantes: junto con la dinmica de la demanda, implcita en la seleccin de los establecimientos (el principio de la eleccin), los establecimientos particulares subvencionados pueden seleccionar a los estudiantes (comprobando sus competencias/conocimientos, cobrando altas mensualidades, entre otras formas). En general, los establecimientos privados tienden a evitar a los estudiantes con problemas de aprendizaje o comportamiento, reforzando as la sobre-representacin de los estudiantes de orgenes socio-econmicos desfavorecidos en los liceos municipales. Restricciones de gestin: una gran cantidad de decisiones con respecto a los recursos humanos de los establecimientos municipales estn sujetos al Ministerio de Educacin segn el Estatuto Docente. stas incluyen normas sobre los contratos y remuneraciones de los profesores. En contraste, los establecimientos privados pueden contratar y despedir a sus profesores directamente y determinar sus salarios, siempre que respeten el (relativamente blando) Cdigo Laboral.

La mezcla de estos factores y el impacto combinado de las preferencias familiares en la eleccin de los establecimientos educacionales, as como el sistema de financiamiento compartido, han llevado a una mayor estratificacin socio-econmica de los colegios, dejando a las municipalidades con la difcil tarea de atender a la mayora de los nios desaventajados, con menores recursos humanos y financieros que los establecimientos particulares y particulares subvencionados (Banco Mundial, 2007). Sin embargo, no hay evidencia que sugiera que la gestin municipal de la educacin conduzca a un peor desempeo: los resultados SIMCE revelan que cuando se comparan grupos socioeconmicamente homogneos, las diferencias en el desempeo escolar entre establecimientos con diferentes sistemas administrativos (municipales y particulares subvencionados) son mnimas y no siempre favorecen a la educacin privada. Sin embargo, an cuando el sistema administrativo (municipal, particular subvencionado) no sea la razn de los malos resultados educacionales, cerca del 70% de los estudiantes de bsica y secundaria pertenecen a los quintiles ms pobres y asisten a liceos municipales (CASEN, 2006), generando una estructura altamente estratificada y desigual que debilita la educacin pblica. La tendencia a la concentracin se ha fortalecido con el tiempo: mientras que en 1987, el 29% de los nios del quintil ms rico

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asistan a establecimientos municipales, en el 2000 esta cifra era slo 11%. Este alejamiento de los establecimientos municipales ha afectado incluso a sectores de ingresos medios (el tercer y cuarto quintil): en 1987, el 54% de sus hijos iban a establecimientos municipales, mientras que en 2000 slo era 38%. Por lo tanto, el desafo es doble: disponer de herramientas especficas para superar las brechas econmicas y de desempeo de la educacin municipal, y aumentar el impacto de las polticas que buscan expandir el acceso a los segmentos ms pobres para mejorar su desempeo. Este desafo administrativo, financiero y de equidad recientemente ha sido abordado por varias reformas gubernamentales. Entre stas, en mayo de 2008, la Presidenta Bachelet anunci un aumento de 15% en la subvencin escolar para establecimientos urbanos y de 25% para los establecimientos rurales. Adems, la reciente aprobacin de la Subvencin Escolar Preferencial apunta a mejorar la equidad en el acceso a la educacin, aumentando los recursos financieros y tcnicos para los estudiantes ms vulnerables y mejorando la planificacin de la gestin educacional.

Focalizando las inversiones pblicas en educacin hacia los sectores ms pobres de la poblacin
Chile tiene profundas inequidades socioeconmicas que parecen estar fuertemente vinculadas a la educacin. Sin embargo, hasta hace muy poco, el subsidio por estudiante no estaba asociado al origen socioeconmico de ellos. En un esfuerzo por enfrentar este tema, el proyecto de ley que crea la Subvencin Escolar Preferencial fue aprobado en enero de 2008. ste introduce un sistema de subsidios diferenciados para la educacin prebsica, bsica y el primer nivel secundario, que aumenta el financiamiento para los establecimientos que forman a estudiantes de orgenes sociales desfavorecidos (ver Cuadro 2.17)9. Este aumento focalizado del financiamiento se suma al aumento general aprobado en mayo de 2008. Las municipalidades sern las principales beneficiadas con la nueva subvencin preferencial, ya que los estudiantes pobres estn sobre-representados en los establecimientos pblicos operados por los municipios. Evidentemente, la Subvencin Escolar Preferencial representa un avance en el problema de las desigualdades sociales en el acceso a educacin bsica y secundaria de calidad, y adems aborda el tema de las desigualdades de ingresos. Otorga a las municipalidades ms instrumentos, evaluaciones ms adecuadas y recursos financieros para mejorar la educacin. No slo libera los recursos, sino que tambin ayuda a disear planes para mejorar el desempeo. Sin embargo, es importante asegurar que los recursos adicionales asignados a las municipalidades a travs del sistema de subsidios diferenciados no reemplacen los fondos locales, dejando inalterado el gasto total. Para prevenir esto, se podra considerar un mecanismo de cofinanciamiento junto con la introduccin de subsidios diferenciados (OCDE, 2007c). Al mismo tiempo, el desempeo del

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Cuadro 2.17. Subvencin Escolar Preferencial El principal objetivo de la subvencin escolar preferencial es ayudar a corregir las desigualdades de acceso a la educacin debido al origen socio-econmico. Se trata de un subsidio adicional que se suma al subsidio normal, y ser destinado a fortalecer financiera y tcnicamente al establecimiento educacional y a su operador. Este nuevo subsidio est dividido en dos partes: una se asigna por cantidad de estudiantes desfavorecidos (los estudiantes preferenciales reciben un subsidio de 50% adicional), y otra se asigna a los establecimientos en que los estudiantes socialmente desfavorecidos estn sobre-representados. Para recibir el subsidio, el operador del establecimiento (municipalidad o sostenedor privado) firma un convenio con el Ministerio de Educacin, a travs del cual se compromete a desarrollar un plan de mejoramiento educativo, con una estrategia a implementarse durante los siguientes cuatro aos. El plan se debe consensuar entre el operador y el establecimiento, y debe ser aprobado por el Ministerio de Educacin. Para disearlo, el operador puede recurrir al equipo especializado del Ministerio o a expertos externos. Los establecimientos que cumplan los requisitos se clasificarn en tres grupos, de acuerdo con su desempeo. Esta clasificacin afectar su grado de autonoma en la administracin de los recursos, el compromiso que el establecimiento debe realizar, y el apoyo y la supervisin proporcionados por el Ministerio de Educacin. Los establecimientos que reciban este subsidio no podrn seleccionar a los estudiantes en la educacin pre-bsica y bsica. Finalmente, el nuevo subsidio viene acompaado de una mayor supervisin, vinculando la entrega de recursos con el cumplimiento de objetivos educacionales especficos anuales. As, por primera vez, los operadores de los establecimientos educacionales sern responsables de los resultados obtenidos con el subsidio estatal. Estos resultados sern pblicos y servirn como un incentivo y tambin como un indicador de desempeo. La reforma del sistema de financiamiento se bas en la evidencia proporcionada por el SIMCE, que revel que, en situaciones comparables, los estudiantes de las familias ms pobres obtuvieron peores resultados, y que los establecimientos con un alto porcentaje de estudiantes socialmente desfavorecidos tenan peores resultados de aprendizaje. Se espera que unos 700.000 estudiantes se beneficien durante los primeros cuatro aos de la aplicacin de esta ley.
Fuente: Ministerio de Educacin.

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nuevo sistema y sus efectos sobre los resultados educacionales se debera ir monitoreando y ajustando, si fuese necesario para mejorar su eficiencia. Una vez que el nuevo sistema est completamente implementado y sus resultados iniciales evaluados, se debera considerar la posibilidad de extender el subsidio diferenciado al segundo nivel de la educacin secundaria. Adems, ser importante otorgar a los establecimientos municipales una mayor autonoma administrativa. Bajo el actual Estatuto Docente, los temas laborales y financieros (salarios, contrataciones y despidos de personal) estn regulados de manera centralizada en el nivel nacional. Debido a diversas restricciones en su gestin, es difcil que los establecimientos puedan utilizar sus activos para mejorar el desempeo, lo que est reido con el espritu del sistema de subsidios. Ms an, ya que las municipalidades son los principales operadores, sera til que el Ministerio de Educacin otorgara un rol activo a la Asociacin Chilena de Municipalidades en las negociaciones con respecto a la educacin escolar pblica. Aunque la subvencin preferencial abre el camino para mejorar el acceso y desempeo en educacin bsica y secundaria, an existen grandes desafos de calidad y equidad para lograr que los quintiles ms bajos en ingresos accedan a la educacin pre-bsica y superior. El Informe de Polticas Nacionales de Educacin Chilena y el Panorama Econmico de Chile (OCDE, 2004; 2007c) enfatizan la necesidad de eliminar las barreras a la educacin bsica y superior para los grupos sociales vulnerables. Para la educacin bsica, una extensin de la oferta pblica se ve frecuentemente limitada por el esfuerzo presupuestario que implica. Este es el caso an para los pases ms ricos de la OCDE. Sin embargo, la evidencia sugiere que la educacin bsica es fundamental para la participacin de las mujeres en el mercado laboral. En materia de educacin superior, aunque ha habido un significativo aumento en la matrcula y la cantidad de becas, an se podra acrecentar el gasto pblico que, actualmente, se encuentra muy por debajo del promedio de la OCDE y de los pases comparables de Latinoamrica. Por ejemplo, podran aumentarse las Becas de Excelencia, que actualmente se otorgan al 5% de los estudiantes de mejor rendimiento de educacin secundaria, que pertenecen a los primeros cuatro quintiles y han asistido a un establecimiento municipal o particular subvencionado.

Llegando a las localidades rurales y aisladas


Los mecanismos para evitar la exclusin tambin deben incluir mecanismos para alcanzar estndares mnimos en todo el pas: las localidades ms pobres y aislada y las reas rurales, generalmente tienen menos acceso a la educacin de calidad. Ms an, el porcentaje de estudiantes que abandonan el sistema educacional antes de la secundaria es significativamente mayor en reas rurales. Segn se ha mencionado, los aumentos generales en los subsidios educacionales aprobados en mayo de 2008 discriminan positivamente en favor de los establecimientos rurales. Adems, la Subvencin Escolar Preferencial reconoce la particularidad de las reas

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rurales y proporcionar apoyos especiales para los establecimientos localizados en ellas, en el diseo y la implementacin del plan de mejoramiento educativo. Otros mecanismos aplicados en pases de la OCDE para promover un acceso ms equitativo a las zonas remotas o marginales incluyen:

Extender el aprendizaje a distancia, utilizando las ventajas de las tecnologas de la informacin. Centros de aprendizaje regionales para cubrir las necesidades educacionales en reas especficas del pas. Una segunda oportunidad para aquellos que carecen de educacin y competencias bsicas a travs de la alfabetizacin, la educacin bsica y secundaria, los programas educativos laborales y los acuerdos para reconocer el aprendizaje informal. Programas para la re-calificacin, que consideran las caractersticas de los mercados laborales regionales y la demanda por distintas ocupaciones y calificaciones, para reducir la brecha entre la educacin y el mercado laboral.

Instrumentos como la capacitacin profesional y la educacin para adultos tambin deberan considerarse para mejorar el capital humano, las perspectivas de trabajo y la competitividad de las distintas regiones y del pas entero. Adaptar estas polticas a las caractersticas econmicas regionales fortalecera el proceso de desarrollo econmico regional.

2.. Desde la agricultura hacia el desarrollo rural


El sector agrcola, en conjunto con las actividades complementarias, ha jugado un rol clave en el xito econmico de Chile. Segn se seal en el Captulo 1, la agricultura es un sector clave de la economa chilena, especialmente en algunas regiones. Sin embargo, los ingresos han aumentado algo ms lentamente para los hogares agrcolas, en comparacin con los hogares no agrcolas. Al mismo tiempo, los niveles de pobreza son mayores en las familias dependientes de la agricultura que en el resto de los hogares (OCDE, 2008c). La multiplicidad de actividades representa una oportunidad para los trabajadores agrcolas. Las actividades no agrcolas, bsicamente en los sectores de manufacturas y servicios, son una fuente alternativa o complementaria de ingresos rurales. La diversificacin de actividades reduce la vulnerabilidad de los habitantes rurales ante las cadas en los precios agrcolas y el impacto de los trastornos climticos. Casi la mitad de los hogares rurales en Chile (49%) trabajan en actividades no agrcolas. El desarrollo rural de Chile es ampliamente identificado con la promocin agrcola. Los programas de desarrollo rural se centran en el desarrollo agrcola en las zonas de mayor pobreza. El Ministerio de Agricultura es responsable del diseo, implementacin y gestin de las polticas nacionales relacionadas con la agricultura, la ganadera, la actividad forestal, los alimentos y el desarrollo rural.

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Sin embargo, no hay estrategias de desarrollo rural (ni nacionales ni regionales), sino que simplemente muchos programas focalizados dedicados a la promocin de la agricultura10. Las polticas agrcolas cumplen un rol esencial en la economa del pas, particularmente en algunas economas regionales. Su efecto ser mayor si forman parte de una perspectiva multi-sectorial. Es probable que las polticas agrcolas estn mejor focalizadas si se enmarcan en el contexto general de la economa y en estrecho vnculo con: las polticas activas del mercado laboral, incluyendo el mejoramiento de las competencias laborales, la creacin de nuevas oportunidades de negocios, el mejoramiento de la educacin, los usos alternativos de la tierra (dentro y fuera de la agricultura), la proteccin del medio ambiente, el mejoramiento de la calidad de vida, y la entrega de servicios e infraestructura, entre otros (OCDE, 2006b). Esto requerir medidas para mejorar la coordinacin de las instituciones y polticas sectoriales a nivel del gobierno central y los gobiernos regionales. Las instituciones nacionales que promueven el desarrollo rural deberan evolucionar desde un enfoque estrecho centrado en la agricultura hacia un concepto amplio de desarrollo rural. Esto estara en lnea con las estrategias de desarrollo rural introducidas por varios gobiernos de la OCDE, que buscan cada vez ms identificar y explotar el diverso potencial de desarrollo de las reas rurales. Esta perspectiva privilegia a las localidades por sobre los sectores, y las inversiones estratgicas para promover la competitividad regional por sobre los subsidios (ver Cuadro 1.4).

Diversificando las actividades


El desarrollo rural es ms que la agricultura; sus oportunidades dependen tanto de los vnculos con los centros urbanos como de aqullos entre la agricultura y otros sectores. Las reas rurales deben desarrollar los sectores de manufacturas y servicios como complementos a la actividad agrcola existente. El desarrollo de vnculos rurales-urbanos es fundamental para diversificar la base econmica de esas reas. Ciertos sectores emergentes representan excelentes oportunidades de inversin para las regiones rurales. La energa renovable, que es mayoritariamente rural, podra significar precios ms altos para los productores, arriendos de terrenos para instalaciones elicas y solares, empleos en la construccin, operaciones y mantencin, y un futuro mejor para los jvenes de las reas rurales (ver Cuadro 2.18). El turismo representa otra alternativa importante para algunas regiones. Dada la riqueza cultural del campo chileno, existen muchas oportunidades an no aprovechadas para el sector turstico y las potenciales fuentes de crecimiento mediante la explotacin de los recursos naturales de estas regiones. La inversin en la promocin de la cultura rural ha generado atractivos tursticos en varias regiones de la OCDE, que buscan generar nuevas oportunidades de ingresos para la poblacin local (ver Cuadro 2.19). En todos

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Cuadro 2.18. Energa renovable en Alemania La aldea de Jhnde, en Alemania, en conjunto con el Centro Interdisciplinario de Desarrollo Sustentable (IZNE), se est convirtiendo en la primera aldea alemana dedicada a la bio-energa. Esto incluye la generacin de energa a partir de fuentes locales como la madera, la paja, el estircol lquido, los cultivos energticos y otros productos de biomasa que son particularmente abundantes en las comunidades rurales. La ventaja de utilizar la biomasa est en su capacidad de almacenamiento y constante disponibilidad. El proyecto impulsado por IZNE escogi a Jhnde por su gran cantidad de granjas, y que las diez empresas dedicadas exclusivamente agrcolas de la zona, abastecen al proyecto de estircol lquido y desechos orgnicos para la fbrica de bio-gas. El proyecto ya ha involucrado a la poblacin de Jhnde en el proceso de planificacin y la ha motivado a participar en la ejecucin. El objetivo principal es implementar el uso de una fuente energtica sustentable y renovable, demostrando que a travs de la participacin de la poblacin rural local, es posible abastecer de energa a una aldea entera a travs de materias primas renovables ubicadas dentro de una regin rural. En Alemania, las fuentes de energa renovable generan 170.000 empleos, 16 mil millones de euros en ingresos, y 4,1 mil millones de euros en exportaciones. El mayor crecimiento en energa renovable proviene de la generacin elica y la biomasa. En el ao 2003, el 8% de la tierra cultivable se utiliz para el cultivo de materias primas renovables. En 2005, la bio-energa hizo el mayor aporte de todas las fuentes de energa renovable al consumo energtico total de Alemania, mientras que la generacin de electricidad a partir del bio-gas, y las ventas de biocombustibles, se duplicaron durante el perodo.
Fuente: OCDE (2006), Informe de Polticas Rurales, Alemania.

estos casos, la participacin local y el emprendimiento son importantes para asegurar que las zonas produzcan valor por s mismas. Los servicios comerciales y financieros son esenciales para estimular la creacin de empleos en el espacio rural y reactivar su economa. La evidencia de las reas rurales en pases miembros y no miembros de la OCDE comprueba que las Agencias de Desarrollo Regional, bancos y otras instituciones financieras pueden cumplir un rol crucial, no slo como proveedores de crditos, sino tambin como consultores, fuentes de capital semilla, capacitadores, evaluadores, etc. El conocimiento, experticia y recursos de estas instituciones pueden aumentar sustancialmente la efectividad de las alianzas locales y la viabilidad y el xito de los proyectos de desarrollo rural. Adems, un sistema financiero rural profundo y amplio podra enfrentar mejor la pobreza en esa realidad, mejorando el

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acceso de los hogares pobres al financiamiento e impulsando el crecimiento al asegurar que las empresas rurales estn posicionadas para participar en los nuevos mercados y oportunidades. El potencial de prosperidad de regiones rurales crecientemente diversificadas estar determinado por motores como el capital humano, el emprendimiento, la innovacin, la energa renovable, la tecnologa, las industrias creativas y la agricultura competitiva. Sin embargo, el camino para la diversificacin de las actividades depende en gran medida de las capacidades, atributos y atractivo de las localidades rurales -educacin y competencias, infraestructura, y disponibilidad de servicios, entre otros-. La dinmica de las actividades no agrcolas est ms determinada por demandas que se originan fuera de las reas rurales (Reardon et al., 2001). Por lo tanto, los activos de las localidades rurales y sus vnculos con los centros urbanos son esenciales.

Cuadro 2.19. El turismo rural en pases de la OCDE Muchas regiones rurales exitosas han sido capaces de utilizar bienes pblicos o semi-pblicos como un medio ambiente limpio, paisajes atractivos y el patrimonio cultural (incluyendo los alimentos). Las reas rurales tienen una gama de activos naturales y culturales que pueden canalizarse para el desarrollo econmico. Su valor creciente est relacionado con una mejor red de transportes que hace posible la recreacin, adems de generar una oferta residencial ms accesible. Pero, principalmente, tiene que ver tanto con una creciente demanda de reas rurales por parte de los habitantes de las ciudades, como con una capacidad local de coordinar a los actores econmicos para utilizar y promover los bienes locales colectivos. Con una importante pero no exclusiva dependencia de sus atractivos rurales, la provincia italiana de Siena ha sido capaz de mejorar su posicin relativa comparada con otras provincias italianas, en materia de ingreso per cpita, a travs de una efectiva poltica de promocin de los productos locales (casi el 70% de los predios de Siena producen por lo menos un producto certificado), lo cual tambin ha conducido a la creacin masiva de empleos (Informe Territorial OCDE de Siena, 2002). Siena est lejos de ser un caso aislado: Tiroler Oberland (Austria), Mugla (Turqua) y Tasman (Nueva Zelanda) son regiones que se han beneficiado de la industria del turismo. Regiones como Engadina Bassa (Suiza), Alpes de Haute Provence (Francia) o Dare County (Estados Unidos) tambin atraen trabajadores, empresas y pensionados. El turismo rural en Espaa est creciendo ms rpidamente que el turismo general; representa casi el 6% de todos los turistas nacionales y un 1% de los turistas extranjeros. Las tpicas casas de las pequeas aldeas rurales se ofrecen a los turistas urbanos a travs de internet, las guas tursticas o empresas de viajes surgen como una atractiva alternativa a los hoteles tradicionales y una interesante oportunidad de

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generar ingresos adicionales para los habitantes rurales. Este fenmeno emergente ha permitido el desarrollo de servicios tursticos asociados a y alrededor de las aldeas rurales. El sistema se ha apoyado en un proceso constante de inversin pblica y privada para el mejoramiento de la calidad, los servicios y la infraestructura de las localidades y viviendas rurales. La Ruta del Queso, Route Bregenzerwald, Vorlarberg, Austria fue un proyecto estratgico del programa LEADER II en la provincia ms occidental de Austria. El objetivo era provocar, sobre la base de un producto local establecido el queso y de una manera que asegurar el sustento de la poblacin rural, reduccin de tiempos de viaje ayudando a crear nuevos empleos en turismo y comercio. El concepto involucr a beneficiarios mltiples y multi-sectoriales, una fuerte alianza pblico-privada y cooperacin entre los distintos sectores, incluyendo la agricultura, los lcteos, los hospedajes, el pastoreo alpino, el comercio y el intercambio. Se han desarrollado productos innovadores (como Ksezwickel, Ksetrger y Kse&Diseo) y establecido una nueva marca regional relacionada con la alta calidad. Ha ayudado a mantener la agricultura tradicional alpina y la calidad del paisaje cultural.
Fuente: OCDE (2006), El Nuevo Paradigma Rural, adaptado.

El rol de las polticas pblicas en la promocin del desarrollo rural


La inversin pblica puede jugar un rol importante en el mejoramiento de las condiciones y capacidades de las localidades rurales. La inversin pblica en innovacin es fundamental para el desarrollo de reas rurales escasamente pobladas, si est bien adaptada a las caractersticas de stas. Tradicionalmente, las teoras de innovacin se centran en el interior de las empresas, productos de alta tecnologa y actividades de I+D, la mayora llevadas a cabo por expertos de las reas urbanas. Sin embargo, segn se ha observado en 2006 durante la Conferencia Rural de la OCDE en Edimburgo, para la innovacin tambin puede representar una inversin la capacidad local de derramar el conocimiento asimilado (ver Cuadro 2.20). Esto se relaciona directamente con el significado de invertir en educacin y capital humano en reas rurales. En Chile, las localidades y reas rurales aisladas generalmente tienen menos acceso a la educacin de calidad. Las recientes reformas educacionales reconocen la particularidad de las zonas rurales y se es un buen paso adelante. Otras medidas podran incluir: mejoramiento de los programas de capacitacin laboral, vinculacin entre la educacin y los mercados laborales locales, centros regionales de aprendizaje que cubran las necesidades educacionales en zonas especficas del pas, entre otros. Finalmente, el mejoramiento de las redes de transportes podra aliviar las dificultades de la lejana y falta de acceso de las reas rurales en Chile. Las

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Cuadro 2.20. Innovacin en reas rurales Para tomar decisiones informadas y estratgicas con respecto a las inversiones regionales en reas rurales, se deben realizar las siguientes distinciones:

En primer lugar, la innovacin no slo tiene que ver con nuevos productos, sino que tambin nuevos procesos y, por lo tanto, a veces consiste en hacer las mismas cosas, pero de forma distinta. En los contextos rurales, esto podra significar oportunidades para realizar actividades tradicionales, como la agricultura o el turismo, de manera ms productiva gracias a la tecnologa.

En segundo lugar, la innovacin tiene que ver con la manera en que los gobiernos actan e interactan con otros sectores y actores. La innovacin institucional es un tema clave para el desarrollo rural. Las herramientas de innovacin pueden ser factores fundamentales para atraer inversiones que ayuden a desarrollar la ruralidad.

En tercer lugar, an cuando la innovacin implica creacin de tecnologa, se debe distinguir claramente entre tecnologas emergentes y maduras. Un anlisis de las solicitudes de patentes muestra que, aunque las reas urbanas mantienen ventajas competitivas en la produccin de tecnologas emergentes, a causa de sus mercados ms grandes y del derrame del conocimiento, las regiones rurales pueden competir mejorando las tecnologas maduras. En Finlandia y Canad, existen varios ejemplos de PYMES rurales que han implementado innovaciones de categora mundial en sectores de tecnologa madura. Una etapa crtica del proceso es la combinacin de competencias y conocimientos internos y externos.

Finalmente, se debe distinguir entre la produccin y la asimilacin de la innovacin. Hay mucha evidencia que sugiere que mientras la inversin en I+D se ha convertido en el paradigma de innovacin en algunas regiones, la inversin en educacin y capacitacin es ms importante en muchas reas rurales. A menudo, el desarrollo rural puede impulsarse ms efectivamente al invertir en la capacidad local de derramar el conocimiento asimilado, ms que invertir en la produccin de conocimiento. Para aumentar las posibilidades de generar I+D, crear innovacin a travs de la I+D y asimilar la innovacin, es sabio invertir primero en capital humano (Rodriguez-Pose y Crescenzi, 2006).

Fuente: Actas de la Conferencia Rural de la OCDE en Edinburgo, 2006.

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estrategias de desarrollo regional y la distribucin territorial de las TIC y los servicios de transporte, afectan el acceso y a la vez la competitividad regional. El mejoramiento de la conectividad de las regiones rurales con otras regiones del territorio nacional, as como entre ellas y los pases vecinos, es fundamental para el desarrollo de sus economas. La inversin en proyectos de infraestructura concesionados tiende a concentrarse en las reas urbanas centrales, especialmente alrededor de la Regin Metropolitana. Las alianzas pblico-privadas en las cuales el gobierno y el sector privado comparten los riesgos, como el sistema de concesiones construir-operar-transferir (BOT), podran ser una buena manera de aumentar las redes de transporte en reas rurales (OCDE, 2008c). Sin embargo, el mejoramiento de las redes de transportes tambin puede aumentar la exposicin de las empresas o reas no competitivas a fuerzas externas del mercado. Por lo tanto, es necesario conectar y coordinar el transporte con las polticas generales para mejorar los activos y capacidades de las reas rurales y aumentar su competitividad. El potencial de las polticas de infraestructura slo se aprovechar plenamente si las sinergias territoriales se combinan con otras polticas de desarrollo econmico.

Hacia un enfoque territorial amplio para las polticas rurales


Para fortalecer los necesarios vnculos entre el desarrollo rural y el desarrollo econmico local en sentido amplio, es importante considerar la dimensin regional de las polticas y programas de desarrollo rural. Un enfoque territorial puede adaptarse a la multi-dimensionalidad de los territorios rurales y tomar en cuenta caractersticas locales especficas integrando, a la vez, los diversos aspectos productivos y procesos que afectan el desarrollo de una comunidad rural. Al mismo tiempo, una perspectiva basada en el mbito local hace posible el fortalecimiento de los vnculos entre las reas rurales y urbanas, basndose en el reconocimiento de que las oportunidades para la actividad econmica rural dependen en gran medida de esos vnculos (FAO, 2004). Un concepto amplio de polticas rurales requerir coordinacin entre las diversas polticas sectoriales que afectan a las reas rurales a nivel regional y local. Tambin requerir cooperacin y coordinacin entre los actores locales agricultores, empresas privadas, inversionistas, centros de educacin e investigacin-, y los distintos niveles de gobierno. Esta cooperacin tiene externalidades positivas tanto para el sector agrcola como para el sector no agrcola de la economa rural, y ha sido la base de algunos programas exitosos implementados en otros pases de la OCDE, como el programa LEADER+ de la UE (ver Cuadro 2.21). El programa LEADER nos muestra que la dimensin territorial del desarrollo rural puede traspasar las fronteras administrativas, incluyendo por ejemplo a una micro-regin o a un grupo de municipalidades que comparten caractersticas socioeconmicas. En Chile, el Ministerio de Agricultura ha puesto en marcha una Estrategia de

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Desarrollo Econmico Territorial (EDT) para el perodo 2006-2010 (ver Cuadro 2.22). Esto es un avance en la introduccin de una perspectiva de desarrollo rural basada en el mbito local. Considera la coordinacin de varios organismos pblicos pertenecientes a distintos ministerios nacionales, y claramente facilita la coordinacin inter-institucional, ofreciendo una manera de aplicar polticas comunes a territorios con caractersticas socioeconmicas similares y que no se restringen a las fronteras administrativas. Sin embargo, se pueden plantear varias recomendaciones relacionadas con el nuevo paradigma de desarrollo rural descrito:

En los distintos territorios, el criterio de seleccin de las comunas estuvo basado principalmente en la tasa de poblacin rural y el nivel de pobreza de las distintas municipalidades. Se podran haber considerado otros criterios socioeconmicos, incluyendo la estructura econmica de las comunas. La participacin de los actores regionales: en algunas de las agendas territoriales de las EDT analizadas, el equipo de gestin regional a cargo del diagnstico y la seleccin de la estrategia estuvo compuesto slo por representantes de las instituciones pblicas del gobierno central; no fueron invitados representantes del Gobierno Regional o las municipalidades involucradas. Adems, en la mayora de los casos, no participaron representantes de las ARDP ni del sector privado. En muchos casos, como un segundo paso, una vez desarrollada la agenda y la estrategia, el equipo regional de la EDT organiz talleres participativos para validarlas. Este procedimiento no parece considerar suficientemente los aspectos regionales y econmicos que son esenciales para un programa territorial rural. Se debe mejorar la coordinacin, involucrando a representantes calificados del Gobierno Regional, las municipalidades y las ARDP y estableciendo un contacto estrecho con los representantes de los principales sectores econmicos agrcolas y no agrcolas del territorio. Sesgo agrcola: aunque algunas actividades no agrcolas son consideradas en algunas estrategias (principalmente el turismo rural y los temas medioambientales), muchas aplican un enfoque estrecho del desarrollo rural. Se podran desarrollar ms profundamente las actividades no agrcolas o el fomento productivo de las reas rurales.

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Cuadro 2.21. El Programa LEADER+ El Programa LEADER de la Unin Europea busca promover un enfoque integral para el desarrollo rural. Busca utilizar subsidios para incentivar la cooperacin pblico-privada e inter-gubernamental de un rea geogrfica particular, abarcando a muchas municipalidades a travs de proyectos multi-sectoriales innovadores. Este programa ha pasado por tres etapas, LEADER I, que comenz en 1991, LEADER II, llevado a cabo entre 1994 y 1999, y el actual LEADER+, desde 2000 hasta 2006 y desde 2007 hasta 2013. Existen tres elementos principales que caracterizan la implementacin de este programa: i) la cooperacin inter-municipal: los programas se llevan a cabo en territorios que comprenden varias municipalidades con caractersticas socioeconmicas similares, pero a veces pertenecientes a distintas regiones; ii) una estrategia multi-sectorial integral que utiliza un enfoque endgeno y acciones innovadoras; y iii) un grupo de accin local (LAG) que administra el programa, que se caracteriza por su financiamiento descentralizado, cooperacin y alianzas entre actores pblicos y privados. La regulacin del programa LEADER consiste en un complejo esquema administrativo de mltiples niveles. La Comisin Europea elabora el marco regulatorio y proporciona la mayora de los recursos financieros pblicos. Las administraciones nacionales y regionales establecen normas de aplicacin para los subsidios y aportan con un menor porcentaje de los recursos. Finalmente, los grupos de accin local, conformados por actores pblicos y privados, definen la estrategia y administran los proyectos subsidiados. Los LAG cumplen un rol fundamental como el punto de encuentro de este complejo sistema de relaciones verticales y horizontales. Sus funciones, que se detallan en el acuerdo colectivo suscrito entre el gobierno central y los gobiernos regionales, pueden resumirse de la siguiente manera: administrar el programa y sus fondos; desarrollar planes de desarrollo local; recibir las solicitudes de los beneficiarios y ejecutar los pagos; y analizar, seleccionar y monitorear los proyectos. Los LAG son responsables de la eficiencia de los resultados obtenidos en cada zona especfica y muchas veces han ejercido una influencia positiva en la dinmica del gobierno local.
Fuente: OCDE (2006), El Nuevo Paradigma Rural.

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Cuadro 2.22. Estrategia de Desarrollo Econmico Territorial del Ministerio de Agricultura de Chile La Estrategia de Desarrollo Econmico Territorial es una de las lneas de accin prioritarias del Ministerio de Agricultura. Su objetivo principal es aportar al proceso de desarrollo econmico de diversos territorios rurales con altas tasas de pobreza, a travs de un desarrollo basado en el mbito local. Tiene tres objetivos principales: i) Mejorar la integracin de actividades y recursos de cada servicio del Ministerio de Agricultura para aportar al desarrollo de los territorios seleccionados. ii) Mejorar la utilizacin de la informacin geogrfica en la asignacin y distribucin de los recursos pblicos en los territorios seleccionados. iii) Fortalecer la capacidad del Ministerio de Agricultura y sus organismos de entregar servicios para aplicar un enfoque territorial e introducir nuevos procedimientos de gestin. La estrategia se lleva a cabo en micro-regiones conformadas por varias municipalidades con condiciones rurales y niveles de pobreza similares. Los equipos regionales estn conformados por el representante regional del Ministerio de Agricultura y los jefes regionales de los principales servicios nacionales relacionados con los temas agrcolas (INDAP, SAG, CONAF, INIA). Durante 2007, stos desarrollaron la primera agenda territorial con un diagnstico de la actual situacin regional y una propuesta para la implementacin de una estrategia de desarrollo del sistema regional de agricultura. La iniciativa se inscribe en el Programa de Mejoramiento de la Gestin del Ministerio de Agricultura.
Fuente: Ministerio de Agricultura de Chile.

En resumen, la Estrategia de Desarrollo Econmico Territorial del Ministerio de Agricultura es un buen primer paso hacia la coordinacin del desarrollo rural con un enfoque territorial. Sin embargo, se debe trabajar ms intensamente para integrar a otros actores locales pblicos y privados. Es fundamental la coordinacin del equipo de la EDT, el Gobierno Regional, las ARDP y los programas como Chile Emprende. Avanzar hacia un concepto amplio de desarrollo rural requiere incluir una mayor consideracin de los aspectos no agrcolas, el acceso a la innovacin, la educacin y la infraestructura en reas rurales, y los vnculos urbano-rurales, entre otros. Las iniciativas y programas como la EDT o las ARDP representan una oportunidad para identificar las perspectivas de diversificacin econmica en los distintos territorios rurales, integrndolas a los distintos ejes de desarrollo rural

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(agrcolas y no agrcolas) de manera coherente. Al incluir una mayor variedad de oportunidades productivas, las agendas regionales podran observar el desarrollo rural desde una perspectiva ms amplia.

2.. Hacia una planificacin territorial integral de la infraestructura


Las extraordinarias condiciones geogrficas y topogrficas de Chile imponen una serie de desafos para el desarrollo y administracin de la conectividad interna del pas. El mejoramiento de las redes de infraestructura siempre se ha considerado fundamental para el desarrollo econmico regional. Sin embargo, la efectividad de estas redes requiere la coordinacin de polticas de infraestructura con medidas paralelas para mejorar las condiciones, el desempeo y el atractivo regional (promocin de la innovacin, mejoramiento de la educacin y las competencias laborales, entre otros) y, por lo tanto, una poltica integrada para reducir las distancias entre las localidades rezagadas y los principales centros econmicos y de conocimiento, y para mejorar el desempeo econmico regional. Gracias al programa chileno de concesiones, la red de infraestructura de transportes ha sido mejorada sustancialmente; sin embargo, las necesidades de las regiones perifricas an no estn satisfechas. En 1993, Chile comenz a aplicar un innovador programa de concesiones basado en las alianzas pblicoprivadas, centrado en varios proyectos de desarrollo de carreteras. stos fueron llevados a cabo, principalmente, a travs de acuerdos construir-operartransferir (BOT), en que un concesionario financia, construye y opera la obra de infraestructura. A cambio, se cobran tarifas por una cantidad determinada de aos, y la obra de infraestructura se devuelve al gobierno cuando el contrato de concesin caduca. La mayora de los contratos incluyen un ingreso mnimo que el gobierno asegura, en el caso de que la recaudacin de las tarifas no llegue a la cifra acordada. La red de carreteras del pas ha sido mejorada sustancialmente desde el comienzo de este programa. Sin embargo, segn se observa en el Captulo 1, la mayora de las inversiones siguen estando concentradas alrededor de Santiago, de manera que las necesidades de infraestructura en las regiones perifricas an no estn satisfechas. En Chile, al igual que en muchos pases de la OCDE, existe una dicotoma entre el mejoramiento de la competitividad de las regiones ms dinmicas y el mejoramiento del acceso a las zonas rezagadas, que debe solucionarse para evitar la profundizacin de las disparidades inter-regionales (ver Cuadro 2.23). La conectividad de las regiones perifricas de Chile debe mejorarse, pero no debe centrarse exclusivamente en los vnculos inter-urbanos. El mejoramiento de la conectividad de las regiones perifricas y remotas del pas es una clave para aumentar la productividad local. Al mismo tiempo, como se ha mencionado, la conexin entre los centros urbanos y las reas rurales es esencial para impulsar el desarrollo rural. Por lo tanto, se deben explorar todos los incentivos y mecanismos alternativos para atraer inversiones en infraestructura hacia las regiones remotas y perifricas.

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ENFOQUES REGIONALES PARA LOS DESAFOS DEL DESARROLLO ECONMICO

Cuadro 2.23. Redes Trans-Europeas El desarrollo de Redes Trans-Europeas (TEN) (principalmente redes de informacin y comunicacin, transportes y energa) en la Unin Europea tiene dos objetivos principales: 1. Fortalecer la competitividad internacional de la economa de la Unin Europea: las TEN se desarrollaron para proporcionar infraestructura y ahorro en costos para las empresas, incentivndose la inversin privada y hacindose posible un mayor aprovechamiento de las oportunidades del mercado nico. 2. Aumentar el potencial de competitividad de las regiones perifricas, mejorando su accesibilidad: esto deber promover una mayor integracin y cohesin inter-regional. Sin embargo, los resultados prcticos de la poltica de inversin en infraestructura, y especficamente de las TEN, en el territorio de la UE, puede haber contribuido a aumentar las disparidades regionales, fortaleciendo a las regiones centrales y grandes reas metropolitanas de Europa por sobre la periferia y los pueblos pequeos y medianos. En este sentido, se ha sugerido (Amin & Tomaney, 1995) que la poltica de infraestructura de la UE, que buscaba promover el crecimiento y la productividad, ha tenido un sesgo implcito en favor de los lugares donde la demanda es ms alta, donde ya existe un crecimiento slido, y por lo tanto donde los flujos ya son sustanciales, es decir, en favor de las regiones centrales.

Los programas de concesin basados en riesgos pblico-privados compartidos deben utilizarse en proyectos con alta rentabilidad social, como aquellos que extienden la red de infraestructura hacia las zonas perifricas. Cuando la rentabilidad privada es alta, el proyecto de infraestructura puede ser implementado por el sector privado, sin subsidios estatales. En general, stos ltimos deben otorgarse si hay una discrepancia entre la rentabilidad social y privada, es decir, cuando existen proyectos que no son rentables para las empresas (OCDE, 2005c). Existe una necesidad de desarrollar mayores redes de infraestructura con los pases limtrofes. La Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) promueve una red de rutas de transporte infraestructura vial y ferroviaria adems de los ros en las zonas fronterizas de Chile (Figura 2.4). Este programa, que funciona desde el ao 2000, incluye a Chile y varios otros pases latinoamericanos. Adems, facilitar el uso de los puertos chilenos para las crecientes exportaciones de otros pases latinoamericanos hacia Asia. Hasta ahora, el principal punto de cruce ha sido el Paso de los Libertadores (que conecta a Santiago y Valparaso con la ciudad de Mendoza en Argentina), que

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acoge cerca del 60% de los bienes que entran y salen del pas y sufre de frecuentes cierres y demoras a raz de condiciones climticas adversas. Se requieren otras iniciativas y esfuerzos de cooperacin para reducir la congestin en este cruce y habilitar rutas fronterizas alternativas en las regiones perifricas. Esta medida beneficiar al sector de exportaciones comerciales en general y tiene el potencial de mejorar la conectividad de las regiones remotas y perifricas.
Figura 2.4. Integracin de la infraestructura regional en Latinoamrica

Fuente: Comit de Inversin Extranjera de Chile, Invertir en Chile: una Oportunidad, enero de 2007.

La infraestructura de transportes y la necesidad de la coordinacin territorial


Los vnculos entre las regiones avanzadas y rezagadas no siempre benefician a la regin ms pobre. Una mejor infraestructura de transportes dara a los productos locales un mejor acceso a los mercados externos, pero tambin generara una mayor presin competitiva de los productos externos. En general, una mejor infraestructura de transportes ayuda a las empresas locales que ya son competitivas inherentemente, pero aumenta la exposicin de las empresas no competitivas a las fuerzas de los mercados externos. En este sentido, la coordinacin entre la infraestructura de transportes y otras polticas de desarrollo econmico en Chile es fundamental para mejorar las condiciones, capacidades y competitividad de las distintas regiones. La inversin en infraestructura puede facilitar el desarrollo y ayudar a disminuir las desventajas regionales. Sin embargo, medidas paralelas (promocin de la innovacin, incentivos a las

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inversiones, o mejoramiento de las competencias laborales y educativas) tambin sern necesarias para asegurar que una regin, especialmente una regin rezagada, pueda aprovechar completamente las oportunidades creadas por el mejoramiento de la infraestructura (Vickerman, 1991, 1995). Ya que en Chile varias instituciones cumplen un rol importante en la planificacin y el desarrollo de la infraestructura, la coordinacin territorial entre ellas es crucial. Evidencia reciente (Waissbluth, 2006) ha destacado la complejidad de hacer coherentes los caminos inter-comunales (una tarea del Ministerio de Obras Pblicas) con las vas comunales (una responsabilidad del Servicio de Vivienda y Urbanismo, SERVIU). El ejemplo de la Isla Prince Edward en Canad muestra cmo un acuerdo entre el gobierno central y un gobierno subnacional puede lograr la coordinacin territorial de varios proyectos y fondos de infraestructura (ver Cuadro 2.24). En Chile, algunas iniciativas recientes de acuerdos interministeriales, como el Plan de Infraestructura para la Competitividad, sugieren que hay avances en este sentido (Cuadro 2.25). Sin embargo, el mtodo de arriba hacia abajo adoptado y el marco macro-regional utilizado pueden haber ignorado informacin importante respecto a los proyectos a implementarse en la regin. Incluir a las instituciones regionales y locales (gobiernos locales y regionales y ARDP) en tales iniciativas es importante para mejorar la informacin disponible sobre las necesidades regionales y lograr que los actores locales participen y sientan como propias las iniciativas.

Cuadro 2.24. Marco Gubernamental Paraguas (UGF) para la Infraestructura en la Isla Prince Edward En el ao 2005, el Gobierno de Canad anunci que otorgara financiamiento a las provincias y territorios, por una cantidad equivalente al impuesto nacional sobre la gasolina. El Fondo del Impuesto a la Gasolina (GTF) se entregar a cada provincia y territorio por a lo menos cinco aos, con el objetivo de apoyar la infraestructura municipal ambientalmente sustentable y los proyectos que mejoran la calidad del medio ambiente y aportan a la reduccin de las emisiones de gas invernadero, y a la limpieza de las aguas y el aire. Reconociendo que las iniciativas de infraestructura se implementan mejor provincia-por-provincia, abordando as las diversas necesidades y realidades de sus comunidades, el gobierno canadiense procedi en 2005 a firmar acuerdos bilaterales sobre el GTF, con cada una de las provincias. Dado que el gobierno nacional ya estaba aplicando varios otros programas de financiamiento relacionados con la infraestructura, en abril de 2005 la Provincia de la Isla Prince Edward y el Gobierno de Canad procedieron a un acuerdo bilateral

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de cinco aos que busca regular los cuatro principales fondos nacionales de infraestructura:

El GTF. El Fondo Estratgico de Infraestructura de Canad: proyectos de mayor relevancia federal y regional en reas que son esenciales para el crecimiento econmico sostenido y el mejoramiento de la calidad de vida. Este fondo incluye inversiones compartidas (50%-50%) entre el Gobierno de Canad y el Gobierno de la Isla Prince Edward.

El Fondo Municipal de Infraestructura Rural apoya infraestructura comunal de menor escala como tratamiento de aguas y desechos o proyectos culturales y recreativos para las comunidades ms pequeas y de pueblos originarios. El fondo incluye inversiones compartidas (33,3%) de los gobiernos federales, provinciales y municipales.

El Fondo de Transporte Pblico apoya inversiones en el transporte pblico en ciudades y comunidades; es financiado en un 100% por el gobierno federal. Segn este acuerdo, los lderes federales, provinciales y municipales tienen el

mandato de planificar y ejecutar proyectos de infraestructura financiados a travs de estos cuatro programas nacionales. El UGF no es un acuerdo que incluya un financiamiento determinado; slo persigue establecer el enfoque del gobierno. La existencia de un rgano gubernamental para el desarrollo de los proyectos y otro para cada iniciativa particular fue considerada como un mecanismo para organizar una entrega ms coordinada de los proyectos de infraestructura. Aunque Infraestructura Canad es el departamento nacional responsable de los cuatro programas de financiamiento, la Agencia de Oportunidades del Atlntico Canadiense (ACOA) estuvo directamente involucrada en el desarrollo y preparacin del Marco Regulatorio Paraguas (UGF), a solicitud de la provincia. El UGF tambin estableci un Comit de Implementacin de Alianzas. El acuerdo identifica a los miembros especficos del Comit, en vez de que cada nivel de gobierno designe a su(s) representante(s). Est conformado por el Subsecretario de Asuntos Intergubernamentales de la Isla Prince Edward, el Subsecretario de Asuntos Comunitarios y Culturales, el Vice-Presidente del Turismo de la Isla Prince Edward (ACOA), y un alto ejecutivo de Infraestructura Canad. Este enfoque asegura un compromiso consistente, al ms alto nivel, de todos los organismos que componen la mesa directiva. La creacin de este Comit demuestra un profundo inters de todas las partes por construir una estructura slida para una alianza y colaboracin de largo plazo en el rea de la infraestructura.
Fuente: ACOA Canad.

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Cuadro 2.25. Plan de Infraestructura para la Competitividad en Chile En el ao 2006, el Gobierno de Chile anunci el Plan de Infraestructura para la Competitividad 2007-2010, que incluy un aumento de USD 115 millones en el gasto pblico en infraestructura durante el primer ao. Esta iniciativa es una alianza pblico-privada que, por la va de los incentivos tributarios, busca estimular la inversin privada en caminos pblicos. El principal objetivo de esta estrategia, dirigida por el Ministerio de Obras Pblicas, es impulsar la productividad territorial. El plan est basado en la investigacin llevada a cabo por el Consejo Nacional de Innovacin, que defini cuatro diferentes macro-regiones e identific los sectores econmicos y clusters con el mayor potencial de crecimiento y los requisitos de infraestructura necesarios para su desarrollo. Por ejemplo, para la macro-regin Austral (que incluye las regiones X, XI, y XII, y la nueva regin de Los Ros), el estudio vincul los requisitos del cluster de salmn y trucha al desarrollo de una ruta turstica. El plan incluye el mejoramiento de la infraestructura portuaria y la flota, as como el desarrollo de nuevas rutas martimas y tursticas (incluyendo algunas rutas transnacionales con Argentina). La iniciativa adapta las inversiones en infraestructura a las necesidades de la productividad territorial. Los recursos se concentran en proyectos planificados y focalizados, logrndose sinergias a travs de la coordinacin de las distintas iniciativas de inversin. Al mismo tiempo, significa oportunidades para mejorar la conectividad de las regiones que se encuentran lejos del centro, como Aysn o Magallanes. Finalmente, el programa incluye proyectos de infraestructura transfronteriza, no slo para mejorar la conectividad entre Chile y Argentina, sino tambin para fusionar las ventajas de las regiones fronterizas. Esta iniciativa podra convertirse en un ejemplo para otras zonas fronterizas.

La planificacin del transporte urbano


Se requiere un proceso de planificacin territorial apropiado, para maximizar los beneficios de la inversin en infraestructura. La planificacin urbana es un importante desafo en las grandes ciudades como Santiago, donde la fragmentacin en distintas comunas (el Gran Santiago incluye 35 comunas de la Regin Metropolitana) debilita la coordinacin territorial de la responsabilidad del transporte urbano. Las rutas de los buses urbanos cruzan diversas comunas y no hay una nica administracin municipal para coordinar y administrar el transporte de la ciudad de manera global e integrada. El Ministerio de Transportes nacional se encarga del sistema de Santiago. Los recientes problemas enfrentados en la transicin desde un sistema pblico no integrado operado por microempresarios hacia el actual sistema de transporte pblico integrado que

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Cuadro 2.26. El Plan Transantiago El Plan Transantiago fue concebido para modernizar los servicios de transporte pblico de la ciudad de Santiago. Incluy una completa reestructuracin de las rutas de los buses metropolitanos, dividindolos en servicios troncales y alimentadores, e introduciendo nuevos buses con estndares internacionales para aumentar la seguridad y comodidad de los usuarios y ofrecer mejores condiciones de trabajo para los conductores. La nueva red de transporte ha sido diseada para reducir el tiempo de viaje promedio, as como la cantidad de buses (reemplazando los mltiples operadores privados que anteriormente competan ofreciendo rutas y servicios descoordinados), y mejorar la conectividad entre el metro, los buses y los trenes suburbanos. Todo esto debera reducir considerablemente la congestin vehicular y la contaminacin atmosfrica de la ciudad. Ya que los buses emiten cerca del 40% de las partculas contaminantes de Santiago, la actualizacin de la flota ayudar a mejorar la calidad del aire significativamente. Al mismo tiempo, el sistema busca racionalizar e integrar las rutas urbanas con los servicios existentes del metro, utilizando un sistema nico de pago electrnico con tarjetas inteligentes. Con todo, el sistema tuvo un difcil comienzo a inicios de 2007, y la transicin al nuevo modelo ha presentado una diversidad de desafos:

Los nuevos ejes integrados dejaron sin transporte pblico a algunas zonas de la periferia santiaguina que anteriormente contaba con los servicios de los operadores privados. Los flujos de pasajeros de los operadores tradicionales fueron subestimados, de manera que el nuevo sistema fue incapaz de satisfacer la demanda total de transporte urbano. La falta de informacin suficiente con respecto a los cambios en el sistema de pagos caus problemas, especialmente durante los primeros meses, mientras los usuarios se acostumbraban al nuevo sistema de pasajes con tarjetas inteligentes.

Los operadores de buses tradicionales e informales se resistieron a la creacin de corporaciones para implementar los servicios de buses metropolitanos.

abarca a toda la Regin Metropolitana de Santiago, llamado Plan Transantiago (ver Cuadro 2.26), ha puesto de relieve la necesidad de:

Definir un sistema de planificacin territorial funcional a la escala de la ciudad (para el Gran Santiago). En materia de planificacin, suministro y supervisin de la infraestructura, encontrar el equilibrio apropiado entre lo que debe realizarse a nivel local

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(cada comuna dentro del Gran Santiago), y lo que es mejor abordar desde el nivel regional y nacional.

Discutir el establecimiento de una autoridad local/regional nica, que pueda enfrentar los desafos que afectan a las grandes configuraciones urbanas conformadas por varias comunas. Una autoridad de este tipo tendra mejores capacidades de informacin, planificacin y negociacin para enfrentar los complejos desafos y requisitos del Gran Santiago (transporte urbano, entre otros).

El ejemplo de la infraestructura revela claramente la necesidad de alianzas y colaboracin entre los distintos niveles de gobierno (acuerdos gubernamentales de mltiples niveles) y las diferentes polticas que afectan a los territorios. Esto convoca a trabajar para construir estructuras de gobierno a largo plazo encargadas de llevar a cabo las polticas regionales. En Chile, esto significar aumentar la capacidad de los gobiernos regionales de convertirse en actores significativos en la discusin, planificacin y coordinacin de las polticas de desarrollo regional.

2.6. Objetivos econmicos regionales y mecanismos de inversin pblica


En Chile, tradicionalmente, los ministerios y organismos pblicos han formulado polticas de arriba hacia abajo. Esto ha comenzado a cambiar en los ltimos aos, y el gobierno ha realizado esfuerzos por incluir los contenidos regionales en algunos programas de apoyo y por crear incentivos institucionales a la aplicacin de enfoques basados en el mbito local para el desarrollo econmico. Entre las iniciativas con un componente regional, se incluyen el Programa Territorial Integrado (PTI) de CORFO, el programa Innova Bo-Bo y Chile Emprende. Tambin se han diseado iniciativas para mejorar el acceso al financiamiento de las MIPYMES a travs del Banco Estado y el Fondo de Garanta para Pequeos Empresarios (FOGAPE). Estos programas estn disponibles a nivel nacional, pero se espera que produzcan el mayor impacto en regiones no centrales. En el nivel nacional, el Programa de Gestin Territorial (GT) fue incluido como una de las reas bsicas del Programa de Mejoramiento de la Gestin (PMG)11 (ver Cuadro 2.27); esto demuestra cmo el gobierno central prioriza la incorporacin de la perspectiva territorial integral en los diferentes servicios entregados por organismos pblicos nacionales. El apoyo de la SUBDERE al desarrollo regional y la descentralizacin, as como las iniciativas programticas de CORFO para el desarrollo de polticas regionales, sugieren cambios en el enfoque. Las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo son una clara expresin del deseo de planificar y coordinar el desarrollo productivo en las distintas regiones. El Programa Territorial Integrado (PTI) de CORFO es otro ejemplo de recientes iniciativas multi-sectoriales por mejorar la coordinacin a nivel regional. Apunta a

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Cuadro 2.27. Programa de Gestin Territorial El principal objetivo de la GT es promover sinergias y convergencia entre iniciativas desarrolladas por diversos organismos pblicos que operan a nivel regional (incluyendo los gobiernos regionales y organismos pblicos desconcentrados). Este esquema genera un evidente incentivo institucional para los distintos actores pblicos de la regin (Intendente, Gobierno Regional, gobernadores provinciales, SEREMI, y directores de servicios) para planificar sus actividades y formular sus propuestas de polticas de manera integrada, considerando la complementariedad con otros sectores dentro del territorio. Cada organismo pblico debe desarrollar su programa de trabajo anual sobre esta base. Para cumplir con el plan, cada institucin debe crear un documento que incluye cuatro pasos: diagnstico de la situacin actual y mejoras necesarias; diseo de un programa de trabajo; monitoreo de la ejecucin del programa de trabajo; evaluacin y mejoras propuestas. El instrumento busca apoyar el proceso de regionalizacin y descentralizacin, fortaleciendo las capacidades del Gobierno Regional y mejorando los mecanismos de coordinacin. La SUBDERE es la institucin responsable del proceso a nivel nacional, y los gobiernos regionales estn encargados de coordinar este sistema en las regiones.
Fuente: SUBDERE.

impulsar la competitividad regional, mejorando la coordinacin de los diferentes actores y polticas en los territorios seleccionados. Estas iniciativas regionales han incluido cooperacin entre la CORFO y los distintos ministerios, como el de Obras Pblicas, en la estrategia general y la implementacin de los programas. Los beneficiarios del programa pueden ser entidades pblicas o privadas vinculadas al territorio. Actualmente, hay 18 PTI operativos; entre ellos, el fortalecimiento del cluster salmonero en el sur de Chile, el desarrollo de infraestructura turstica en el puerto de Valparaso, y la promocin del turismo sustentable en Magallanes (Cuadro 2.28). Sin embargo, como se ha observado en secciones anteriores, la mayora de los esfuerzos parecen seguir limitados por una agenda diseada principalmente a nivel central, con escasas consideracin y participacin de las instituciones regionales. Se requiere un marco institucional fuerte a nivel regional para dar coherencia al apoyo pblico del desarrollo econmico. La gran cantidad de programas que lo abordan se distribuye en distintos ministerios, y los organismos involucrados carecen de un contexto institucional apropiado para lograr acuerdos de coordinacin y sinergias territoriales estables. Ms an, las iniciativas que intentan aprovechar los beneficios de una orientacin territorial todava se enfrentan a obstculos institucionales, que son reforzados por la orientacin sectorial del Sistema Nacional de Inversiones, lo cual dificulta el financiamiento de las iniciativas regionales multi-sectoriales.

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Cuadro 2.28. PTI: los clusters del salmn y del vino El cluster salmonero se encuentra en las regiones sureas de Los Lagos y Aysn. Los principales objetivos de esta iniciativa son: concentrar los recursos pblicos en los aspectos crticos de la cadena de valor del salmn; detectar los temas claves para la inversin en I+D; desarrollar redes de clusters; lanzar acuerdos de coordinacin y cooperacin pblico-privada entre los principales actores que operan en el cluster salmonero: ejecutivos industriales, asociaciones de trabajadores, productores, proveedores. Este programa pblico-privado promueve la investigacin e innovacin como parte de un esfuerzo general por mejorar la calidad y eficiencia de la produccin. El objetivo del cluster del vino, en la Regin del Maule, es fomentar el desarrollo y la productividad regional, y mejorar la posicin competitiva del propio cluster en el mercado nacional e internacional, a travs de una iniciativa cooperativa y multidisciplinaria de I+D (empresas, universidades, centros de I+D) que maximice el uso de los recursos disponibles para: realizar investigacin aplicada en la viticultura y la enologa; recolectar y difundir informacin tcnica y econmica; y desarrollar productos tecnolgicos patentables especficos de la industria del vino, entre otros. Otras oportunidades que se estn promoviendo en ciertas regiones incluyen el turismo regional sustentable, la cultura tradicional, el cluster minero, la metalurgia y la industria de la fruta.
Fuente: CORFO.

Inversin de decisin regional: el FNDR


Los gobiernos regionales no tienen un presupuesto independiente para llevar a cabo su inversin regional. Las inversiones pblicas llegan a las regiones a travs de dos canales principales: inversiones sectoriales de los ministerios nacionales e Inversin de Decisin Regional (IDR), y los gobiernos regionales intervienen en el proceso de distribucin. Tradicionalmente, se han considerado cuatro fuentes de IDR en Chile: i) el FNDR; ii) el programa de Inversin Regional de Asignacin Local (IRAL); iii) la Inversin Regional de Asignacin Sectorial (ISAR); y iv) los Convenios de Programacin. Estos cuatro tipos de inversiones de decisin regional provienen de recursos del gobierno central y son administrados, hasta cierto punto, por los gobiernos regionales. Los ministerios nacionales controlan la orientacin especfica y los aspectos tcnicos, mientras que los gobiernos regionales estn involucrados en las decisiones respecto a cmo distribuir y dnde ubicar estos recursos. El FNDR representa la principal fuente de inversin de decisin regional. Corresponda al 65% de la IDR en 2006, y su importancia ha ido en aumento (ver Cuadro 2.29).

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De acuerdo con datos de MIDEPLAN, el porcentaje de la inversin pblica del gobierno central que se destina a Inversin de Decisin Regional (IDR) ha aumentado durante la dcada de los 90, llegando a un mximo de 33% en 2001 (Tabla 2.7). Desde entonces, ha ido bajando gradualmente. En 2006, la IDR representaba el 24% de las inversiones del gobierno central. Al considerar inversin municipal ms IDR, se alcanza un 30,5% de la inversin pblica total en Chile. Esto es, que un porcentaje significativo de la inversin nacional de define de manera sectorial, sin la participacin de los gobiernos regionales o municipales. Sin embargo, en los ltimos diez aos los fondos de decisin regional se han duplicado, en gran parte debido al aumento en el FNDR.

Distribucin regional del FNDR


Desde una perspectiva social, algunas regiones rezagadas parecen recibir financiamiento insuficiente del FNDR. Tradicionalmente, ese Fondo ha buscado

Cuadro 2.29. El FNDR El FNDR (Fondo Nacional de Desarrollo Regional) es el principal mecanismo directo de distribucin de los recursos a las municipalidades, territorios y regiones. Desde 1975, el FNDR ha funcionado como un programa de inversin pblica para compensar a los territorios desfavorecidos y para focalizar las inversiones en infraestructura. Los recursos se distribuyen entre las regiones, que los canalizan hacia las municipalidades para financiar necesidades de inversin local en una amplia gama de sectores, incluyendo educacin, salud, servicios sanitarios, caminos, energa elctrica, telefona rural, terraplenes e industria pesquera. Los recursos se reparten entre las regiones de acuerdo a criterios socioeconmicos y desventajas territoriales particulares, de acuerdo a una frmula que incluye varios indicadores socioeconmicos (poblacin en situacin de pobreza e indigencia en trminos absolutos y relativos), as como indicadores regionales (como el tamao de la regin o las diferencias en el costo de la pavimentacin y la construccin). La Ley Nacional de Presupuestos establece los objetivos y la distribucin regional de cada asignacin presupuestaria del FNDR. Los gobiernos regionales definen los proyectos especficos que sern financiados. Existen dos tipos de FNDR: FNDR de libre disposicin, para el cual el gobierno regional selecciona los proyectos, y las Provisiones, para las cuales los gobiernos regionales tienen menos control sobre los proyectos y su localizacin al interior de la regin a la que se asignarn las inversiones. Los recursos del Estado chileno han sido complementados por una serie de prstamos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial y el Banco Alemn.
Fuente: SUBDERE.

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compensar las desventajas socioeconmicas y geogrficas de las regiones. Los fondos regionales se asignan anualmente de acuerdo a una frmula que distribuye el 90% de los recursos de acuerdo a criterios socioeconmicos12. Dentro de este 90%, distintas variables de pobreza representan un 55% de la distribucin. Adems, el tamao de la regin es ponderado en un 30%. El resultado revela una paradoja: segn se muestra en la Figura 2.5, ciertas regiones con altas tasas de pobreza (Maule, La Araucana o Bo-Bo), estn entre las menos favorecidas en materia de FNDR per cpita, mientras que otras (Aysn, Magallanes, Antofagasta), son muy favorecidas. Un resultado similar se obtiene para el PIB per cpita (Figura 2.6)13. Esta situacin parece ser el resultado de un sesgo en la frmula del FNDR, relacionado con el tamao: algunas de las regiones con las mayores tasas de pobreza tambin son las ms pequeas (Bio-Bo, Araucana, Maule y Valparaso), mientras que otras ms desarrolladas (Antofagasta, Magallanes) estn entre las ms grandes (ver Tabla 2.8).
Tabla 2.7. Inversin pblica (Millones de pesos actuales)

Inversin del gobierno central IDR (millones de pesos) IDR % Inversin sectorial % Inversin municipal Total inversin pblica IDR+ inversin municipal %
Fuente: MIDEPLAN.

1996 943.391 195.381 20,7% 79,3% 100.593 1.043.984 28,4%

2000 1.057.762 343.209 32,4% 67,6% 157.417 1.215.179 41,2%

2001 1.121.875 368.669 32,9% 67,1% 128.973 1.250.848 39,8%

2002 1.252.397 382.812 30,6% 69,4% 152.892 1.405.289 38,1%

2003 1.341.788 357.465 26,6% 73,4% 154.921 1.496.709 34,2%

2004 1.476.290 347.683 23,6% 76,4% 215.193 1.691.483 33,3%

2005 1.743.698 378.700 21,7% 78,3% 165.732 1.909.430 28,5%

2006 1.811.947 435.860 24,1% 75,9% 167.801 1.979.748 30,5%

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Figura 2.5. EL FNDR y la tasa de pobreza


Tasa de pobreza total por regin (2006)* 25 Bio-Bo y Araucana 20 15 10 5 0 Coquimbo Tarapac Los Lagos OHiggins Atacama Antofagasta Magallanes Aysn Maule

Valparaso Metropolitana

25 000

50 000

75 000

100 000 125 000 FNDR per cpita por regin en pesos (2006)**

Fuente: * MIDEPLAN, basado en Encuesta CASEN (datos preliminares); **MIDEPLAN pesos chilenos a precios actuales.

Figura 2.6. El FNDR y el PIB per cpita


PIB per cpita en miles de pesos (2006)* 8 000 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 0 Metropolitana Valparaso Bo-Bo Maule Araucana 25 000 Tarapac OHiggins Los Lagos Coquimbo Atacama Aysn Antofagasta Magallanes

50 000

75 000

100 000 125 000 FNDR per cpita por regin en pesos (2006)**

Fuente: * Banco Central de Chile en pesos chilenos a precios constantes (2003); **MIDEPLAN pesos chilenos a precios actuales.

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Tabla 2.8. Asignacin regional del FNDR rea ANTOFAGASTA MAGALLANES1 AYSN ATACAMA LOS LAGOS TARAPAC COQUIMBO BO-BO ARAUCANA MAULE VALPARASO OHIGGINS METROPOLITANA
1.

126 049.1 116 437.4 108 494.4 75 176.2 67 013.0 59 099.0 40 579.9 37 068.7 31 842.3 30 296.1 16 396.1 16 387.0 15 403.2

Pobreza (2006)* 7.3 6.3 9.2 10.5 14 14.5 15.9 20.7 20.1 17.7 15.3 10.6 11.4

GPIB per cpita (2006)** 7 155 228.9 5 731 344.8 3 697 634.7 3 550 205.0 2 239 785.5 4 175 753.2 1 906 385.6 2 757 047.1 1 469 182.7 2 136 343.1 2 766 232.5 2 593 662.5 3 740 934.6

Poblacin (2007)*** 554 773 157 032 101 523 274 436 1 180 168 481 729 687 659 1 996 099 945 544 983 396 1 701 293 857 677 6 676 745

FNDR per cpita**** 41 582 95 926 122 368 48 395 26 932 29 112 34 970 16 625 18 869 21 175 11 244 22 665 6 392

rea regional no considera el Territorio Antrtico Chileno.

Fuente: *MIDEPLAN; **Banco Central de Chile en pesos chilenos a precios constantes (2003); ***INE; ****MIDEPLAN.

La extensin geogrfica no es un criterio efectivo para distribuir los fondos entre las distintas regiones. Los valores particularmente altos del FNDR per cpita en regiones como Magallanes y Aysn, se explican, en parte, debido a su escaso poblamiento y sus necesidades especiales que responden a una ubicacin geogrfica15 especialmente complicada. La inversin per cpita necesaria para enfrentar las necesidades especficas de infraestructura en estas regiones obviamente ser alta. Sin embargo, el tamao del territorio regional no es el mejor criterio a utilizar para calcular la inversin necesaria. A la vez, este indicador perjudica a algunas regiones pequeas con desventajas socioeconmicas significativas. Se requiere un anlisis en profundidad para escoger un grupo de variables que an tomando en cuenta las caractersticas especiales de las regiones escasamente pobladas y con ubicaciones geogrficas difciles (con altos costos per cpita para cualquier inversin) no perjudique a las regiones rezagadas slo por su menor tamao. El criterio de mayor eficiencia representa un 5% de la frmula de distribucin regional. Sera til realizar un profundo anlisis para determinar si esta variable est actuando como un incentivo a las buenas prcticas a nivel regional, y si los gobiernos regionales consideran que este incentivo es suficientemente fuerte como para generar inversiones de mayor eficiencia.

Desde los subsidios sectoriales al financiamiento integrado


Una transicin gradual desde los subsidios sectoriales al financiamiento integrado podra ser rentable. Como se mencion al inicio de este captulo, el nuevo paradigma para las polticas de desarrollo regional, que se est aplicando

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en la mayora de los pases de la OCDE, ha producido un giro desde los subsidios a los proyectos de desarrollo integrados, buscando movilizar recursos regionales subutilizados. Estos proyectos son ms territoriales que sectoriales. Se extienden ms all de los lmites administrativos de la comuna y, frecuentemente, involucran a un grupo de localidades con caractersticas comunes o a la regin completa. Distintos niveles del gobierno subnacional, junto con actores pblicos y privados, juegan un rol activo en el diseo y gestin del proyecto. La SUBDERE ha estado muy involucrada en los intentos de transformar al FNDR de un fondo compensatorio orientado hacia la provisin de infraestructura en un fondo de desarrollo territorial con objetivos ms integrales (SUBDERE, 2006). A pesar de algunas mejoras, an no se ha logrado esta transformacin. El FNDR puede financiar desarrollo productivo en un sentido amplio, pero esta lnea de financiamiento todava representa slo el 3% de los fondos asignados en 2006. La mayora de los recursos del FNDR siguen estando dedicados a superar las brechas en infraestructura municipal bsica en diversos sectores, incluyendo el transporte, la educacin, la salud o la red de energa elctrica (ver Figura 2.7). Desde el ao 2008, las iniciativas incluidas en las agendas de desarrollo de las ARDP pueden postular a financiamiento del FNDR. Esto promete otorgar un mayor protagonismo a las iniciativas de desarrollo productivo en la promocin del crecimiento endgeno. Sin embargo, para que esto suceda, se debe prestar especial atencin al desarrollo de agendas estratgicas y PMC basados en vocaciones y oportunidades regionales, y a fortalecer los vnculos y coordinacin entre las ARDP y el Gobierno Regional.
Figura 2.7. Recursos del FNDR asignados por sector 2006
Otro, 12% Desarrollo productivo, 3% Desarrollo urbano, 3% Seguridad pblica, 5% Alcantarillado, 5% Seguridad de electricidad, 6% Infraestructura educacional1 , 25% Infraestructura de salud1 15%
1. 2. Principalmente construccin de obras pblicas e infraestructura de TI. Principalmente caminos urbanos y regionales.

Transporte2 , 26%

Fuente: SUBDERE.

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La mayora de los proyectos postulados al FNDR todava tienen una base municipal. En 2007, el 83% de los recursos del Fondo fue asignado a proyectos municipales, el 4% a iniciativas provinciales, mientras que el 12% del total financi propuestas regionales. Es posible que el FNDR cubra proyectos de inversin que incluyan a ms de una municipalidad (con problemas, oportunidades o demandas comunes), pero esto se ve limitado por la falta de estatus legal de las asociaciones de municipalidades. Un proyecto que incluye varias municipalidades puede ser presentado y administrado por una municipalidad (que lo har en representacin del grupo), pero esto es extremadamente improbable. En este sentido, se est preparando una reforma que tiene como uno de sus objetivos centrales otorgar personalidad jurdica a las asociaciones de municipalidades y ofrecerles apoyo. Es probable que esto favorezca la creacin de de asociaciones entre comunas con caractersticas comunes y la presentacin de iniciativas de inversin inter-municipales. Finalmente,los gobiernos regionales (y los organismos pblicos desconcentrados) pueden presentar iniciativas inter-municipales o regionales al FNDR pero, segn muestran las cifras, el Fondo financia principalmente proyectos municipales individuales. Esto demuestra la tradicional falta de atribuciones de los gobiernos regionales en materia de planificacin regional. La reciente devolucin de la responsabilidad de la planificacin regional desde el Ministerio de Planificacin a los gobiernos regionales, y la creacin de una Divisin de Planificacin Regional especfica para administrar este proceso, son iniciativas prometedoras. Sin embargo, ser necesario complementar estas medidas con otras paralelas, para fortalecer la capacidad de los gobiernos regionales de ser intermediarios en la coordinacin y planificacin de iniciativas regionales integrales (esto se abordar en mayor detalle en el Captulo 3).

El Sistema Nacional de Inversiones


El Sistema Nacional de Inversiones (SNI) establece las normas y procedimientos que gobiernan el proceso de inversiones pblicas en Chile (incluyendo las del FNDR). En este sentido, el SNI determina la participacin de distintos niveles de gobierno en el diseo y gestin de las iniciativas presentadas al FNDR, y la asignacin de inversiones a las regiones. El objetivo es mejorar la calidad de la inversin pblica y aumentar la eficiencia total del pas. El SNI est encabezado por MIDEPLAN y el Ministerio de Hacienda (a travs de su Divisin de Presupuestos, DIPRES). Este Ministerio establece el marco presupuestario, la capacidad de gasto de cada institucin y asigna recursos a las entidades de inversin. Para asignar los recursos a un proyecto, la DIPRES debe verificar que ste ha sido aprobado por el anlisis tcnico y econmico de MIDEPLAN: desde 1988, todas las iniciativas de inversin propuestas por los organismos pblicos (incluyendo aquellas financiadas por el FNDR) estn sujetas a una evaluacin ex ante realizada por MIDEPLAN para garantizar el mrito socio-econmico de las distintas iniciativas financiadas por el SNI (Cuadro 2.30).

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An cuando la coherencia sectorial nacional y regional es considerada dentro del anlisis tcnico y econmico de MIDEPLAN, cada proyecto se debe examinar individualmente. Esto desfavorece una consideracin ms profunda de las sinergias territoriales de las intervenciones complementarias de una regin. El anlisis tcnico y econmico de MIDEPLAN es un marco til para establecer un estndar mnimo de aspectos horizontales cruciales como la equidad de gnero, el impacto medioambiental o la participacin ciudadana, en que la coherencia nacional representa un evidente beneficio social. Sin embargo, al analizar los costos y beneficios de las iniciativas de inversin (en trminos financieros y sociales), se debe tomar en cuenta una perspectiva regional integral.

Cuadro 2.30. El anlisis tcnico y econmico de MIDEPLAN Este proceso es administrado por MIDEPLAN, a travs de su unidad central y oficinas regionales (las SERPLAC). La evaluacin busca asegurar el valor socioeconmico de todas las iniciativas de inversin. Una metodologa estndar se utiliza para analizar los costos y beneficios (en trminos financieros y sociales) de los proyectos individuales y su viabilidad tcnica. Actualmente se integran, adems, algunos criterios horizontales al proceso de evaluacin: 1. Coherencia nacional y regional: la iniciativa individual debe articularse con la orientacin estratgica del sector y las intervenciones nacionales y regionales. 2. Participacin ciudadana: MIDEPLAN ha comenzado a incorporar la participacin ciudadana en ciertas iniciativas de inversin. 3. Equidad de gnero: esto se aplicar a iniciativas de inversin en que el sujeto principal es afectado por un criterio de gnero. 4. Impacto medioambiental: las iniciativas de inversin que producirn efectos medioambientales estn obligados a pasar por una Evaluacin de Impacto Ambiental.
Fuente: MIDEPLAN.

El proceso de inversiones del FNDR comienza con las lneas de accin generales establecidas por el Intendente en la Estrategia de Desarrollo Regional. Las diferentes entidades solicitantes (municipalidades, provincias, regiones, organismos pblicos desconcentrados y desde el ao 2008 las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo) presentan sus propuestas al Intendente, que preselecciona una primera cartera. El siguiente paso es la evaluacin y aprobacin tcnica de las iniciativas individuales por parte de SERPLAC/MIDEPLAN regional. Cuando las iniciativas reciben una recomendacin tcnica favorable, un tercer proceso de seleccin comienza en el Gobierno Regional, que decide cules iniciativas se

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enviarn para su aprobacin a la Direccin Nacional de Presupuestos (DIPRES). Al decidir sobre este grupo de iniciativas, el Gobierno Regional debe considerar las prioridades y lneas de accin nacionales. El FNDR debe seguir las lneas sectoriales amplias que han sido establecidas como prioridades por el gobierno central. La DIPRES puede validar o comentar las iniciativas antes de devolverlas al Gobierno Regional. Para concluir este proceso, el Gobierno Regional ingresa la resolucin que aprueba la asignacin de recursos al proceso presupuestario nacional, lo cual termina con la ratificacin de la Ley Nacional de Presupuestos. Este proceso se resume en el Anexo 2.A1.

Beneficios y desafos del Sistema Nacional de Inversiones


Varios factores influyen en los resultados y mejoras que pueden obtenerse mediante las inversiones pblicas: la precisin, flexibilidad y rapidez con que se reacciona a las necesidades de inversin, las instituciones y actores que definen su asignacin, y la coordinacin territorial entre estos actores y las iniciativas que se financian a nivel regional. En Chile, la mayora de estos factores depende del Sistema Nacional de Inversiones (SNI). Este mecanismo asegura un gran control sobre el gasto fiscal, con un nfasis en el uso eficiente de los recursos pblicos. Esto ha generado un supervit fiscal y un fuerte marco regulatorio para evitar la corrupcin. Al mismo tiempo, las iniciativas de inversin pasan por un riguroso proceso de evaluacin social, financiera y tcnica realizada por MIDEPLAN antes de seleccionarse las que son consideradas ms valiosas para la sociedad en su conjunto. Todo esto da coherencia nacional al proceso de inversiones. Sin embargo, el sistema enfrenta ciertos desafos, especialmente con respecto a la falta de un enfoque integrado para las inversiones regionales. Todos los fondos, incluyendo los del FNDR, se asignan desde varios sectores. Ha habido iniciativas para promover una planificacin integrada en el proceso nacional de inversiones (por ejemplo, el Anteproyecto Regional de Inversiones, ARI; ver Cuadro 2.31). La SUBDERE tambin ha estado involucrada en intentar transformar al FNDR en un fondo de desarrollo territorial ms integrado. Sin embargo, mientras la inversin de las regiones est diseada y ejecutada con un enfoque sectorial, habr un obstculo al desarrollo de programas integrados. El proceso carece de flexibilidad para adaptarse a las circunstancias territoriales especficas, haciendo difcil lograr las sinergias regionales. Desde el punto de vista de las municipalidades, las solicitudes de fondos deben pasar por un complejo conjunto de filtros a travs de los cuales intervienen los gobiernos regionales, el Ministerio de Planificacin y, finalmente el Ministerio de Hacienda. Aunque esto puede dar coherencia al proceso de inversiones, ste no tiene la flexibilidad y rapidez necesaria para satisfacer las demandas de ciertas municipalidades en materia de inversin en servicios bsicos. Desde la perspectiva regional, las solicitudes de financiamiento provienen principalmente de las municipalidades, y

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la Inversin de Decisin Regional (IDR) es, en gran medida, la suma de demandas locales adaptadas a las lneas de accin nacionales. Se requiere una visin global de las necesidades y oportunidades regionales. Ya que las solicitudes de financiamiento pasan por este anlisis ex ante proyecto por proyecto, es muy difcil lograr sinergias entre iniciativas de inversin. Los pasos del proceso de aprobacin de los financiamientos, y los diversos actores que tienen algo que decir en el proceso, dejan a las autoridades regionales, especialmente los Consejos Regionales, con un rol apenas secundario.

Cuadro 2.31. Anteproyecto Regional de Inversiones, ARI Desde noviembre de 2005, el Anteproyecto Regional de Inversiones (ARI) est reconocido por ley como el primer paso del proceso presupuestario a nivel regional. El ARI es diseado con la participacin de los principales actores pblicos de las regiones, para evaluar las distintas propuestas de inversin regional e identificar los proyectos y los anlisis que se deben realizar, junto con sus costos estimados. El ARI debe considerarse la base central para la formulacin del presupuesto de los gobiernos regionales y de los distintos ministerios nacionales. Las posibles divergencias en el contenido del ARI deben resolverse en discusiones entre estos actores. A travs de este proceso, se promueve un mecanismo de inversiones pblicas coordinado a nivel regional. Una vez aprobada la Ley de Presupuestos anual, el ARI se convierte en el Programa Pblico de Inversin Regional (PROPIR). Dentro de un perodo de 60 das, los ministerios nacionales deben informar a los gobiernos regionales sobre los programas de inversin especficos que se llevarn a cabo en su regin. Recientes evaluaciones (Valenzuela, 2006) han obtenido resultados mixtos respecto a la implementacin del ARI: la calidad de la coordinacin ha variado entre las distintas regiones; el poder de negociacin del Intendente es limitado y se vincula a su personalidad e influencia poltica; la DIPRES tiene la ltima palabra, y sus decisiones con respecto a las inversiones regionales siguen lneas de accin nacionales y/o sectoriales. Sin embargo, la elaboracin del ARI representa un valioso ejercicio de coordinacin, discusin e intercambio de las distintas intenciones de inversin regional.
Fuente: SUBDERE.

No existe el vnculo necesario entre las estrategias regionales y municipales y la inversin regional. Ni el Intendente ni los distintos actores que influyen en el proceso de inversiones estn obligados a seguir las lneas de accin establecidas en esas estrategias. Ms an, no existe obligacin de considerar las lneas de accin de las agendas regionales o los PMC de las ARDP para determinar la inversin en desarrollo productivo. Esto genera un desincentivo para la planificacin regional y municipal.

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La experiencia de la OCDE sugiere la importancia de alejarse de los subsidios sectoriales y acercarse a los proyectos de desarrollo integrados y basados en el mbito local, para poder movilizar recursos regionales subutilizados. En Chile, esto requerira adaptar el Sistema Nacional de Inversiones a una lgica territorial que facilitara el financiamiento de proyectos integrados y multi-sectoriales. Las iniciativas de gobiernos subnacionales que han intentado utilizar enfoques regionales han chocado con la orientacin sectorial del sistema de financiamiento. Iniciativas con una orientacin territorial, como Chile Emprende, dependen de acuerdos voluntarios de los organismos pblicos nacionales. El giro hacia el financiamiento FNDR de iniciativas incluidas en las agendas de desarrollo regional de las ARDP, es un primer paso. Sin embargo, se requieren medidas adicionales. En este sentido, se debera fortalecer y considerar ms el rol de los gobiernos regionales en la planificacin de las estrategias de desarrollo, como un marco para orientar el proceso de planificacin de las inversiones hacia un enfoque integrado. Esto seguramente requerir fortalecer las capacidades y el rol del Gobierno Regional.

Conclusiones
Este captulo expone los principales argumentos a favor de implementar o reformar las polticas regionales en Chile. En particular, muestra cmo un giro hacia un enfoque regional integral para el desarrollo podra ayudar a lograr los objetivos regionales y nacionales. En Chile, las estrategias de desarrollo econmico se deciden mayoritariamente desde el centro y se concentran en unos cuantos sectores, principalmente aquellos basados en recursos naturales. La innovacin, la I+D y las principales instituciones de educacin superior estn concentradas en la ciudad capital de Santiago. Chile debe establecer un sistema de innovacin que apoye la accin a nivel regional y, a la vez, maximice la difusin de los resultados desde el centro (en y alrededor de Santiago) hacia las regiones. Chile tambin debe expandir el acceso a la educacin y formacin profesional de calidad en todo el territorio y para los segmentos desfavorecidos de la poblacin, para poder mejorar las condiciones y potencialidades de sus distintas regiones. Esto requerir el mejoramiento de los recursos tcnicos y financieros a disposicin de las municipalidades (que estn a cargo de la educacin pblica bsica y secundaria). Al mismo tiempo, el fortalecimiento de los vnculos entre los mercados laborales regionales y los centros de capacitacin y educacin superior, ayudara a cerrar la brecha entre educacin y empleo, y ofrecera a los egresados mejores oportunidades de encontrar trabajo en el nivel local y as quedarse en sus regiones de origen. Todo esto sugiere la importancia de un enfoque regional para la educacin: las polticas de capital humano deben ser adecuadas a las caractersticas de los mercados laborales regionales y el entorno productivo regional. Ms all de aumentar el acceso de las regiones a la innovacin, la educacin y el desarrollo productivo, existe un desafo adicional relacionado con la coordinacin

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e integracin coherente de las distintas polticas y programas. Este captulo afirma que el enfoque territorial para el desarrollo genera varias ventajas. En el caso del desarrollo productivo, es probable que las agendas productivas orientadas a las regiones estn en una posicin aventajada para focalizar las necesidades y oportunidades regionales y crear nuevas perspectivas para diversificar la produccin. Esto ayudara a transformar las ventajas econmicas regionales estticas en ventajas dinmicas. Las ventajas de una perspectiva integrada tambin se pueden observar en el caso de las polticas en infraestructura de transportes; segn se ha sealado, su potencial slo ser alcanzado plenamente si se combinan las sinergias territoriales con otras polticas de desarrollo econmico. Finalmente, una estrategia rural integral (con elementos agrcolas y no agrcolas e integracin de los vnculos urbano-rurales) ofrecera un marco de polticas adaptado a los diversos aspectos y procesos socioeconmicos y productivos que influyen en el desarrollo de las comunidades rurales. Conciente de estos desafos, Chile ha ido avanzando hacia un enfoque territorial para el desarrollo regional. Algunas iniciativas institucionales (las ARDP), programas (como los centros cientfico-tecnolgicos regionales, la Estrategia de Desarrollo Econmico Territorial del Ministerio de Agricultura, Chile Emprende o Chile Califica), y reformas de gobierno han avanzado en esta direccin. Sin embargo, los esfuerzos por aprovechar los beneficios de un enfoque regional se enfrentan con obstculos institucionales. En primer lugar, la agenda de desarrollo regional sigue estando diseada principalmente a nivel nacional, con poca participacin de los gobiernos e instituciones regionales en su diseo y coordinacin. Esto restringe la capacidad de identificar posibles oportunidades productivas a nivel regional, que observan la totalidad de los activos con base en el mbito local. En segundo lugar, el mecanismo de financiamiento, que es administrado por el Sistema Nacional de Inversiones, tiene una lgica sectorial que limita la incorporacin de iniciativas de financiamiento integral. En tercer lugar, las reformas y avances hacia un enfoque territorial chocan con la falta de un marco institucional regional capaz de coordinar permanentemente las distintas polticas, instrumentos y actores involucrados en el desarrollo econmico. Todos estos temas afectan la capacidad de producir un marco coherente para generar sinergias regionales entre las diversas polticas y programas de desarrollo regional y, por lo tanto, afectan el potencial de productividad y competitividad de las distintas regiones y del pas entero. Avanzar hacia un enfoque integrado de desarrollo territorial va a requerir bastantes cambios en el sistema de gobierno, de manera de fortalecer el marco institucional a nivel regional. En Chile, esto implicar aumentar las capacidades y atribuciones de los gobiernos regionales para que puedan convertirse en actores relevantes en la discusin, planificacin y coordinacin de las polticas de desarrollo regional. En este marco, ha comenzado a surgir un debate acerca de la descentralizacin en el pas. Las implicaciones institucionales y gubernamentales de ste se abordarn en el Captulo 3.

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Notas
1. An as, se est realizando investigacin destacada en algunas universidades regionales, como la Universidad Catlica del Norte, la Universidad Austral de Chile y la Universidad de Concepcin. Los datos sobre la inversin privada en I+D de 2002 revelan que cerca de tres cuartos del gasto en I+D provena de empresas del rea metropolitana de Santiago (OCDE, 2007a). Estas ventajas son reconocidas por el Gobierno central de Chile en la Estrategia Nacional de Innovacin (Volumen II, pgs. 25-27). Las polticas de desarrollo productivo se pueden definir ampliamente como polticas que buscan fortalecer la estructura productiva de una determinada economa nacional o regional. Actualmente, los programas cuyos recursos han sido transferidos son: Programa de Desarrollo de Proveedores; Proyectos Asociativos de Fomento, Programas de Fomento a la Calidad y Programas de Preinversin en reas de Manejo. Algunos actores regionales consideran a la Divisin de Planificacin del Gobierno Regional como el nico organismo regional autorizado para enfrentar los temas de desarrollo regional, particularmente ahora que se est implementando una reforma para elegir al Consejo Regional directamente a travs de elecciones democrticas. Este comentario fue repetido por varios actores regionales al equipo del Informe Territorial de la OCDE durante nuestras visitas a Chile. Ver el ejemplo del Acuerdo de Crecimiento de Oulu y el desarrollo de clusters en Finlandia (OCDE, 2005b). Una comparacin de los resultados SIMCE revela que, bajo condiciones comparables, los estudiantes de orgenes social o econmicamente vulnerables tienen peores resultados. Las dificultades asociadas a su educacin vuelven a sta ms cara (Ministerio de Educacin, 2008). Los estudiantes que cumplen los requisitos se identificaron sobre la base de la participacin del hogar en Chile Solidario, un programa condicional de transferencia de ingresos que funciona bien y ha sido comprobadamente til para combatir la extrema pobreza; informacin adicional disponible a partir de la Ficha de Proteccin Social (el instrumento utilizado por las autoridades para medir las caractersticas socioeconmicas de la poblacin); y el sistema de clasificacin de ingresos utilizado por FONASA (el proveedor de salud pblica).

2. 3. 4.

5.

6.

7. 8.

9.

10. Estos programas son llevados adelante principalmente por el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), con una serie de subsidios para mejorar la productividad agrcola de zonas pobres especficas, y por la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI) va compras de tierras para comunidades indgenas. Los presupuestos combinados de INDAP y CONADI representan el 15% de los recursos presupuestarios para la agricultura. 11. El PMG es un sistema de control de la gestin que busca asegurar la asignacin y el uso eficiente de los recursos pblicos en la administracin pblica chilena. El gobierno adopt el concepto de presupuestos basados en resultados, y otorga un bono de desempeo a las instituciones pblicas, basado en el cumplimiento de varios indicadores de desempeo. El GT es una de las reas horizontales del sistema PMG. 12. 5% ms por criterios de eficiencia, y 5% ms por gastos ocasionados por desastres naturales.

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13. An cuando no es una variable en la formula de distribucin, es un valioso indicador del desarrollo regional. 14. Cerca de 100.000 habitantes de Aysn, y 150.000 de Magallanes. 15. En la regin ms austral del pas, y fuera del Chile continental.

Bibliografa
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ANEXO 2.A1

El Proceso del FNDR


Nivel sub-nacional Nivel Desconcentrado Intendente Orientacin: plan regional de inversiones, eje general Municipalidades Servicios pblicos desconcentrados Gobernadores provinciales Intendente Pre-seleccin MIDEPLAN / SERPLAC Anlisis Tcnico Econmico Intendente / Consejo Regional Solicitud de asignacin presupuestaria Borrador preliminar del proyecto presupuestado DIPRES (Ministerio de Hacienda) Validacin u Observaciones Gobierno Regional Resolucin de asignacin presupuestaria Contralora / SUBDERE Gobierno Regional (Proceso de Licitacin) DIPRES, Tesorera, SUBDERE Transferencia Monetaria
Fuente: SUBDERE.

Nivel central

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ISBN 978-92-64-06074-6 Informe Territorial OCDE: Chile OCDE 2009

Captulo 3

Reforma Institucional: Mejorando la Efectividad de las Polticas

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REFORMA INSTITUCIONAL: MEJORANDO LA EFECTIVIDAD DE LAS POLTICAS

Introduccin
Las caractersticas, los activos y el desempeo econmico de las regiones chilenas son particularmente diversos, y su potencial de crecimiento depender en gran medida de cmo las polticas pblicas logran adaptarse a esta diversidad, integrado sus distintas sinergias, atributos y activos. Aumentar la productividad y competitividad de regiones y sectores especficos requiere acuerdos institucionales giles y receptivos que puedan realizar esfuerzos focalizados por mejorar la calidad de las inversiones y los servicios pblicos especficos. Este captulo describe el sistema de gobierno de mltiples niveles requerido para apoyar un mejor ajuste entre polticas pblicas y necesidades territoriales, en busca de un mejor desempeo regional. La primera parte del captulo (Seccin 3.1) analiza cmo las limitaciones fiscales y administrativas de los gobiernos subnacionales pueden limitar el progreso hacia un enfoque territorial para el desarrollo econmico. En Chile, esta posibilidad ha abierto un debate con respecto al uso de la descentralizacin para mejorar el desempeo y la competitividad regionales. La Seccin 3.2 analiza temas que podran influir en la efectividad de las reformas gubernamentales en Chile. Una reforma de descentralizacin eficiente requerir una clara definicin de los roles de los diversos actores, adems de los instrumentos para lograr una mayor cooperacin y coordinacin entre ellos. A la vez, las instituciones nacionales debern confiar en la solidez de la reforma y en la competencia de las instituciones regionales. En este sentido, podran ser tiles la creacin de capacidades y el uso de indicadores de desempeo. Acuerdos de coordinacin y cooperacin fortalecidos desde los distintos niveles de gobierno, junto con mecanismos de participacin de abajo hacia arriba, tambin sern necesarios para administrar la cooperacin y coordinacin entre los diversos actores. Todos estos elementos parecen ser esenciales para fortalecer la legitimidad, coherencia y efectividad del proceso de reformas. La seccin concluye que la creacin de una estructura de gobierno capaz de generar respuestas en base a los contextos regionales, requerir el fortalecimiento de las reformas emprendidas por el actual gobierno y el desarrollo de una slida y mejorada estructura de gobierno en el nivel subnacional.

.1. Un sistema centralizado que participa en el debate sobre la reforma


Chile es un Estado unitario con una estructura bastante centralizada: desde la capital, Santiago, el gobierno central ejerce el control sobre los territorios chilenos. Actualmente, el pas est dividido en 15 regiones, subdivididas a

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REFORMA INSTITUCIONAL: MEJORANDO LA EFECTIVIDAD DE LAS POLTICAS

su vez en 52 provincias y 345 municipalidades (o comunas). Cada nivel tiene su propia estructura de gobierno. El nivel regional tiene dos tipos de actores: desconcentrados y descentralizados. Los primeros son representantes del gobierno nacional e incluyen: un Intendente (representante directo del Presidente de la Repblica en cada regin), Secretaras Regionales Ministeriales (SEREMI), y representantes regionales de los Servicios Pblicos nacionales (CORFO, INDAP, FOSIS, entre otros) que participan en la entrega de servicios pblicos esenciales. El Gobierno Regional descentralizado (GORE) est conformado por el Intendente y el Consejo Regional. El Intendente encabeza el Consejo Regional, actuando a la vez como el principal representante del gobierno central y como el coordinador de las polticas regionales. Los miembros del Consejo Regional son elegidos indirectamente por los concejales municipales de las provincias de la regin, aunque se est implementando una reforma para elegirlos directamente. La composicin, organizacin y funciones de los distintos niveles de gobierno estn resumidas en la Tabla 1.1. Dos tercios de los pases de la OCDE son considerados estados unitarios. Sin embargo, sus estructuras administrativas estn lejos de ser homogneas; existen diferentes grados de asignacin de responsabilidades a los niveles administrativos subnacionales, desde estructuras unitarias a estructuras regionalizadas y estructuras federales (Tabla 3.1). Lo que define tanto a las estructuras federales como a las regionalizadas es la existencia de un nivel de gobierno regional, elegido directamente, con estatus constitucional y una amplia autonoma en cuanto a sus facultades legislativas en el territorio de su administracin. Lo que distingue a los estados federales es la co-existencia de territorios soberanos: el nivel regional existe por derecho propio y no puede ser abolido o re-estructurado por el gobierno federal (OCDE, 2001).
Tabla 3.1. La estructura administrativa de los pases de la OCDE

Estructura del Estado Federal Regionalizado Unitario

Total 8 2 20

Pas Australia, Austria, Blgica, Canad, Alemania, Mxico, Suiza, Estados Unidos. Italia, Espaa. Repblica Checa, Dinamarca, Finlandia, Francia, Grecia, Hungra, Islandia, Irlanda, Japn, Corea del Sur, Luxemburgo, Holanda, Nueva Zelanda, Noruega, Polonia, Portugal, Repblica de Eslovaquia, Suecia, Turqua, Reino Unido.

Tradicionalmente, en Chile la centralizacin ha estado asociada a la eficiencia econmica y la estabilidad poltica. Sin embargo, las limitaciones administrativas y fiscales de los gobiernos regionales y municipales pueden limitar su capacidad de ejecutar algunas de sus responsabilidades eficientemente, con lo cual las regiones dejan de aprovechar oportunidades regionales y locales especficas. Esto ha abierto un debate en Chile con

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respecto a los cambios que podran realizarse en la estructura de gobierno, para mejorar el desempeo de los gobiernos subnacionales.

Desafos administrativos y financieros de los gobiernos subnacionales Desafos administrativos


En el actual sistema centralizado, los principales organismos pblicos regionales siguen estando atados a lneas de accin nacionales. El jefe del Gobierno Regional, el Intendente, es nombrado por el Presidente. El rol principal del Intendente, en su calidad de jefe del Gobierno Regional, es trabajar para el desarrollo de la regin. Sin embargo, en su rol de representante del Presidente, tambin es responsable de implementar polticas y lneas de accin nacionales. Las decisiones con respecto a la designacin o destitucin oficial de los intendentes son de naturaleza poltica, y esto a veces afecta la forma en que stos administran la regin. El problema de la lealtad dividida (al Estado central y a la regin) tambin existe entre los funcionarios de Servicios Pblicos desconcentrados en cada regin: an cuando estn llamados a asistir al Intendente en todos los asuntos de preparacin, ejecucin y coordinacin de las polticas dentro de su jurisdiccin, en general siguen las lneas de accin correspondientes al Servicio Pblico nacional. La coordinacin de los diversos actores y polticas del Gobierno Regional es un desafo central para el sistema. Esa institucin territorial an no tiene suficiente fuerza para administrar y coordinar una estrategia comn para la regin, que rena a los diversos organismos y actores. Por ejemplo, a veces los intendentes son informados de los proyectos que realizar un organismo nacional en su regin, slo cuando stos estn a punto de implementarse. Esta situacin afecta la capacidad de generar un marco coherente para la formulacin de las polticas regionales. En los ltimos aos, Chile ha emprendido varias reformas, avanzando hacia un enfoque ms territorial para el desarrollo econmico a travs de una cantidad de programas e iniciativas. Sin embargo, estos intentos se ven limitados por la falta de un marco institucional regional que coordine las polticas territoriales, por una insuficiente participacin de los actores regionales, y por el estrecho marco definido por las lneas de accin nacionales. La mayora de los programas que buscan promover el desarrollo econmico en las regiones son diseados a nivel nacional, con insuficiente participacin de los gobiernos e instituciones regionales en su diseo y coordinacin. Ms an, algunas iniciativas con orientacin regional, como las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo (ARDP), an se ven demasiado restringidas por la agenda productiva nacional. El rol de los gobiernos regionales debe fortalecerse. Por un lado, la gestin regional debe estar ms claramente diferenciada de la representacin nacional. Tambin existe una necesidad de fortalecer los vnculos y coordinacin entre los Servicios Pblicos desconcentrados y los gobiernos regionales, para poder

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desarrollar agendas regionales armnicas. Los acuerdos entre los distintos niveles de gobierno sern fundamentales para estos esfuerzos (ver la discusin de las siguientes secciones).

Desafos financieros
En Chile, los gobiernos subnacionales dependen fuertemente del presupuesto del gobierno central, ya que tienen pocas fuentes autnomas de ingresos. Las municipalidades son la nica unidad subnacional con la capacidad de recaudar dinero a travs de los impuestos. Los ingresos subnacionales representan slo un 8,1% del total de los ingresos gubernamentales, y los gastos subnacionales representan un 13,2%1, una cifra muy baja en comparacin con los pases de la OCDE. En stos, en promedio, un tercio del gasto pblico y un cuarto de los ingresos pblicos provienen del nivel subnacional. Slo Grecia y Luxemburgo tienen menos autonoma fiscal subnacional que Chile (ver Figura 3.1).
Figura 3.1. Descentralizacin fiscal en pases de la OCDE y Chile

Ingresos2 70 60 50 40 30 20 10 0 0

JPN DEU CZE FRA NOR4 GBR


20 30

CAN

USA ESP NZL KOR

DNK

AUT ITA

FIN BEL NLD


40

LUX GRC
10

PRT Chile

50

60

70 Gasto 3

1. 2. 3. 4.

ltimo ao disponible: 2003 para Canad y Nueva Zelanda, 2004 para Japn y Corea del Sur. Excluyendo los recursos provenientes de otros niveles de gobierno. Excluyendo los recursos pagados a otros niveles de gobierno. Cifras para Chile son estimaciones basadas en Anuario Estadstico Gubernamental del FMI. La participacin de los ingresos subnacionales est expresada como un porcentaje de los ingresos totales del gobierno.

Fuente: Base de datos de National Accounts de la OCDE; Statistics Noruega; Statistics Canada; US Bureau of Economic Analysis; Chile: Anuario Estadstico Gubernamental del FMI.

Los presupuestos municipales dependen fuertemente de los recursos del gobierno central (especialmente para educacin y salud primaria, sus principales responsabilidades asignadas) y de recursos inter-municipales a travs de un sistema de redistribucin, el Fondo Comn Municipal (FCM) (ver Cuadro 3.1). En promedio, los impuestos recaudados localmente representen slo un 36,9% de los ingresos municipales totales (slo un 17,5% si se incluyen los recursos nacionales destinados a educacin y salud municipal bsica) (Tabla 3.2)2.

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Cuadro 3.1. El Fondo Comn Municipal Cmo se recauda el dinero: las municipalidades aportan un porcentaje fijo de los ingresos recaudados a travs de los principales impuestos: 60% del impuesto a la propiedad (65% en las cuatro municipalidades ms ricas), 62,5% del impuesto a las patentes automotrices, 50% del impuesto de las transferencias de vehculos, y 100% de las multas de trnsito. Las cuatro municipalidades con los mayores ingresos tambin aportan entre 55% y 65% de los ingresos de tarifas o patentes comerciales. El aporte del gobierno nacional al fondo se fija cada ao. En 2006, slo represent un 1,5% del FCM. Cmo se distribuye el dinero: en 2008 se aprob una ley que define nuevos criterios de distribucin del FCM. sta es la siguiente: i) 25% es dividido en partes iguales entre las municipalidades; ii) 10% es otorgado en proporcin a la cantidad de pobres de la comuna, pesado como porcentaje de los pobres del pas; iii) 30% va en directa proporcin a la tierra o propiedades exentas de los impuestos territoriales; y iv) 35% va a las municipalidades con los menores ingresos permanentes por habitante (principalmente impuestos municipales).
Fuente: OCDE, basado en informacin proporcionada por SUBDERE y la Asociacin Chilena de Municipalidades.

Tabla 3.2. Principales fuentes de ingresos municipales (2006)

Fuente Ingresos autnomos impuestos municipales Impuesto comercial Impuesto a la propiedad Derechos municipales, multas de trnsito, etc. Fondos inter-municipales: FCM Fondos externos Fondos nacionales para los sistemas municipales de educacin y salud Total
Fuente: Sistema Nacional de Informacin Municipal (SINIM) basado en BEP.

Participacin 36.9% (15.8%) (15.9%) 16.9% 38.6% 7.6% 100%

Participacin incluyendo fondos nacionales 17.5% (7.5%) (7.5%) 8% 18.3% 3.6% 52.6% 100%

Las municipalidades pequeas y pobres, con pocas fuentes de ingresos locales, dependen mucho del FCM. De acuerdo al Sistema Nacional de Informacin Municipales (SINIM), slo 48 municipalidades (de un total de 345) reciben ms del 50% de su presupuesto de sus propios recursos permanentes o de largo plazo. En cambio, 147 reciben 20% o menos de sus propios recursos (es decir, un 80% proviene de los recursos nacionales y el FCM). Adems, un importante porcentaje de los ingresos municipales (15,9%) proviene de los impuestos a la

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propiedad, pero el alto porcentaje de propiedades exentas (de bajos ingresos)3 en las comunas ms pobres significa una situacin permanente de bajos ingresos para sus municipalidades. El FCM acta como un fondo de redistribucin para compensar las grandes disparidades entre las municipalidades chilenas. Su principal objetivo es asegurar que todas ellas puedan cumplir sus objetivos y funciones de manera adecuada. Este fondo tambin compensa a las municipalidades por la tierra o propiedades exentas del impuesto a la propiedad (ya que la exencin baja significativamente los ingresos municipales, especialmente en las comunas ms pobres). Sin embargo, algunos observadores sugieren que los recursos obtenidos an son insuficientes para cubrir satisfactoriamente los costos operativos (Zegras & Gakenheimer, 2000). En Chile, los gobiernos subnacionales (tanto municipalidades como gobiernos regionales) tienen limitaciones adicionales en el acceso a los recursos. No pueden solicitar crditos privados ni negociar crditos de organizaciones internacionales (aun cuando los recursos de las organizaciones internacionales negociados por el gobierno central son utilizados en las mismas regiones o localidades). Ms an, los gobiernos subnacionales no tienen derecho a decretar impuestos adicionales. Esto genera un alto grado de dependencia de los gobiernos locales de los recursos externos y, por lo tanto, incertidumbre presupuestaria dado que los recursos recibidos varan ao a ao. Estas limitaciones financieras debilitan la capacidad de los gobiernos municipales de llevar a cabo sus responsabilidades eficientemente. Idealmente, la asignacin de responsabilidades a las municipalidades debiera venir acompaada de una correspondiente entrega de recursos, competencias y flexibilidad organizacional necesarios para asumirlas eficientemente. Uno de los principales objetivos de la reforma municipal propuesta (discutida ms abajo) aborda este importante tema. Las municipalidades ms pobres no cuentan ni con los recursos ni con los incentivos para invertir en las iniciativas de desarrollo econmico local. Slo las comunas ms ricas pueden darse el lujo de utilizar sus recursos propios de esta manera. La mayora de los recursos locales disponibles de las comunas ms pobres son destinados a los sistemas municipales de educacin y salud para complementar los recursos del gobierno central4, dejando pocos fondos disponibles para otras inversiones. Se podra considerar un sistema de incentivos (vinculado al FCM) o un fondo de desarrollo especial para incentivar las inversiones en las iniciativas de desarrollo econmico local, promoviendo el crecimiento endgeno en las municipalidades rezagadas. Los recursos de los gobiernos regionales provienen en gran parte de asignaciones del gobierno central (ver Cuadro 3.2). Uno de los principales roles de los gobiernos regionales es supervisar los recursos asignados anualmente para la Inversin de Decisin Regional (principalmente el FNDR), la mayora de los cuales financian

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iniciativas locales. Segn se ha sealado en el Captulo 2, aunque el Gobierno Regional es un actor del proceso, la asignacin de los recursos es supervisada por la Ley nacional de Presupuestos. El presupuesto de los gobiernos regionales es financiado en gran parte por proyectos nacionales de orientacin sectorial, y esto tiende a inhibir la presentacin y financiamiento de iniciativas de inversin territorial. Adems, el marco del Sistema Nacional de Inversiones dificulta un cambio hacia un marco multi-anual de presupuestos y planificacin para la implementacin de las polticas locales y/o regionales. Un giro gradual hacia inversiones regionales ms integrales requerira adaptar el proceso de inversiones a una lgica territorial y un marco multi-anual de presupuestos y planificacin. Ms an, requerira evolucionar hacia una slida estructura de Gobierno Regional, capaz de crear un marco coherente para el desarrollo econmico.

Cuadro 3.2. Recursos del Gobierno Regional Recursos del gobierno central (FNDR). Impuestos, derechos regionales especiales y tarifas, recaudados y distribuidos por los organismos del gobierno central y dirigidos a las regiones, entre ellos: Patentes mineras: el 50% de los ingresos de las patentes mineras se agrega al FNDR de la regin donde es asignada la patente. Impuesto a los casinos: el 50% de los ingresos de este impuesto pertenece a la regin en la cual est ubicado el casino (para financiar el desarrollo de Obras Pblicas). El otro 50% se destina a la comuna. Ingresos de la venta de bienes races pblicos: el 65% se destina al presupuesto del gobierno de la regin en la cual est ubicada la propiedad.

Las limitaciones fiscales y administrativas de los gobiernos regionales y municipales, descritas aqu, pueden limitar la viabilidad de un enfoque territorial para el desarrollo econmico. La pregunta en Chile parece ser cmo asegurar una eficiente asignacin de responsabilidades y recursos a los gobiernos subnacionales, para favorecer la creacin de polticas basadas en el mbito local que puedan mejorar el potencial de competitividad de las distintas regiones, sin comprometer la estabilidad institucional y financiera alcanzada en aos recientes. Es en este contexto que ha surgido el debate sobre la descentralizacin en Chile.

El debate de la descentralizacin
Histricamente, el proceso chileno de desconcentracin y descentralizacin ha sido orientado ms por esfuerzos para mejorar el control del Estado central sobre las regiones, que por un esfuerzo de transferir responsabilidades hacia

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las stas y las municipalidades. Durante los ltimos 30 aos, el proceso ha involucrado principalmente la desconcentracin de funciones hacia las unidades territoriales; sin embargo, varias responsabilidades, particularmente la educacin bsica, secundaria y la salud bsica, fueron asignadas a los gobiernos municipales:

Entre 1974 y 1976, se dieron algunos pasos hacia la desconcentracin: divisin del pas en regiones, provincias y municipalidades, todas ellas encabezadas por una persona designada por la junta militar; transferencia de ciertas responsabilidades hacia el nivel municipal, especialmente en materia de educacin y salud pblica. Pero el principal objetivo de la administracin territorial era mantener un frreo control sobre los territorios. Los intendentes eran de las Fuerzas Armadas y tenan pocos vnculos con las regiones que quedaron bajo su responsabilidad. Con la llegada de la democracia, en 1992 los gobiernos municipales se democratizaron: los alcaldes y concejales eran elegidos democrticamente. En 1993, una ley constitucional cre los gobiernos regionales. El Intendente an es designado por el Presidente, pero un Consejo Regional con miembros elegidos por los concejales municipales de las provincias de la regin fue establecido para supervisar su gestin.

En aos recientes, sin embargo, se han realizado esfuerzos por una descentralizacin ms profunda, que busca mejorar la eficiencia de la gestin pblica. Esto es parte de una tendencia mundial de desconcentracin. La mayora de los pases de la OCDE han llevado adelante significativas medidas de descentralizacin a partir de los aos 70. A inicios de los 80, Espaa avanz hacia una gran autonoma regional; Italia otorg nuevas responsabilidades a las regiones, incluyendo algunos poderes legales; Francia lanz dos actas de descentralizacin, la segunda de las cuales implicaba un cambio constitucional; el Reino Unido modific fuertemente su organizacin institucional, devolviendo un importante nivel de autonoma a las naciones que son miembros del Reino, especialmente a Escocia (ver Cuadro 3.3); en 1999 Suecia estableci cuatro regiones piloto, con base en los antiguos consejos de condado o federaciones de municipalidades. La descentralizacin fiscal en pases de la OCDE ha aumentado en el tiempo: desde 1995 hasta 2005, la mayora de los pases de la Organizacin ha aumentado significativamente sus ingresos subnacionales, o por lo menos sus gastos subnacionales (ver Figura 3.2). Durante el mismo perodo, la descentralizacin fiscal de Chile ha aumentado en 1,1 puntos porcentuales en cuanto a los ingresos, y 5,3 puntos porcentuales en cuanto a los gastos, lo que habla de una leve alza en los gastos, que no vino acompaada de un alza paralela en los ingresos.

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Cuadro 3.3. La descentralizacin en el Reino Unido El Reino Unido tiene un gobierno centralizado, pero en la ltima dcada se han devuelto importantes responsabilidades en materia de toma de decisiones. Se han establecido asambleas elegidas directamente en Escocia, Gales e Irlanda del Norte, y Londres ahora tiene su propia asamblea y su alcalde. Los cambios en las ocho regiones de Inglaterra fuera de Londres (cada una con alrededor de cinco millones de habitantes) han sido ms complejos y ms pragmticos, pero demuestran un fuerte reconocimiento de la importancia del desarrollo regional. Las instituciones varan entre las regiones, y la cantidad de niveles administrativos no es igual entre las reas urbanas y las rurales. As, las naciones que estn bajo la responsabilidad del gobierno de Westminster han elegido sus estructuras regionales: Escocia, Gales (sin poderes legislativos) e Irlanda del Norte. Sin embargo, este nivel de gobierno no es elegido en las regiones de Inglaterra, donde parece haber poca demanda por mayor democracia regional: en un reciente plebiscito, una propuesta para implementar una Asamblea Regional electa para la regin noreste de Newcastle fue derrotada por una mayora abrumadora. Se ha instalado una estructura hbrida, basada inicialmente en tres organizaciones para cada regin:

Una Oficina Regional del Gobierno (GO), encabezada por un alto funcionario del gobierno central. Una Agencia de Desarrollo Regional (ADR), establecida por el gobierno central y supervisada por un directorio de la regin, encabezado por el sector privado. Una Asamblea Regional, conformada por alrededor de 100 representantes del gobierno local, instituciones acadmicas, empresas y organizaciones de voluntarios. Sin embargo, esta institucin ha sido poco efectiva, y actualmente hay propuestas de crear Consejos Regionales ms pequeos que representen a los grupos mayoritarios. Mientras tanto, el gobierno ha desarrollado el concepto de estrategias

regionales, fijando objetivos claves y planes de inversin para la economa, planificacin territorial e inversin pblica en vivienda. La conduccin de estas estrategias ha sido compartida entre las ADR, los GO y las Asambleas Regionales, que han demostrado gran capacidad de integracin y compatibilidad. El objetivo gubernamental de reducir las disparidades en las tasas de crecimiento econmico a nivel regional, tambin ha mostrado un xito relativo, en parte debido al excepcional desempeo econmico de Londres y la regin sureste. En 2007, el gobierno instal un nuevo informe subnacional, construyendo sobre esta experiencia; ste apuntaba a clarificar los roles y apoyar la creacin de polticas

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a la escala territorial ms efectiva, permitiendo a las regiones y localidades alcanzar su mximo potencial. En el ao 2007, comenzaron a implementarse nuevas reformas en cuatro reas principales: empoderamiento de autoridades locales en la promocin del desarrollo econmico y renovacin urbana; apoyo a las autoridades locales en el trabajo conjunto a nivel sub-regional; fortalecimiento del nivel regional; y reforma de la relacin del gobierno central con las regiones y localidades. Estas reformas buscan simplificar, clarificar y reconocer el principio de la subsidiariedad en la toma de decisiones. En la prctica, las principales funciones regionales para las estrategias econmicas, territoriales y de vivienda ahora estarn reunidas en las ADR, que han sido reconfiguradas adecuadamente. Un gran xito de las ADR ha sido la introduccin de un sistema de financiamiento de ventanilla nica desde el gobierno central, que combina los aportes financieros de varios departamentos centrales y otorga a las ADR amplias facultades para definir cmo se utilizarn los recursos para satisfacer las prioridades regionales. Una importante innovacin a nivel regional y local ha sido la introduccin de acuerdos locales por rea. stos se negocian entre las oficinas regionales del gobierno y las alianzas locales encabezadas por las municipalidades, y generan asignaciones financieras para cumplir con los objetivos acordados en las estrategias locales, combinando objetivos de focalizacin que reflejan tanto las prioridades nacionales como las locales.
Fuente: Comisin del RU para las Comunidades Rurales.

Actualmente, el gobierno chileno prioriza la descentralizacin, con el objetivo de dar a los gobiernos subnacionales las herramientas, capacidades y legitimidad para mejorar su autonoma y desempeo. Las reformas que se estn implementando en este sentido (ver Cuadro 3.4) incluyen la eleccin directa del Consejo Regional, en vez de indirectamente a travs de los concejales municipales de las provincias, lo que crear un rgano elegido democrticamente para la gestin del desarrollo regional. Adems, la responsabilidad de la planificacin regional ha sido transferida del Ministerio de Planificacin Nacional (MIDEPLAN) a los gobiernos regionales, y una nueva Divisin de Planificacin Regional (la tercera Divisin del Gobierno Regional) ha sido creada para administrarla (ver Cuadro 3.5). Se espera que estos cambios aumenten la legitimidad institucional y ayuden a acercar a la ciudadana a sus autoridades regionales. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos de descentralizacin, el progreso an es limitado, y la agenda territorial sigue estando manejada en gran medida desde el centro.

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Cuadro 3.4. Recientes avances y perspectivas del proceso de descentralizacin en Chile Las recientes reformas de descentralizacin son parte de una estrategia general a implementarse desde 2007 hasta 2010, que incluye cinco ejes principales: 1. Reforma municipal. Incluye una reforma (en curso) a la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades (LOCMUN), con tres objetivos principales: i) modernizar la organizacin municipal, liberalizando la administracin de los recursos humanos en el nivel municipal y mejorando las competencias de los funcionarios municipales; ii) hacer ms flexible la organizacin de las municipalidades: entre otras medidas, otorgando personalidad jurdica a las asociaciones de municipalidades y proporcionndoles apoyo; iii) otorgar mayor autonoma y responsabilidades a las municipalidades: modificaciones para aumentar los ingresos fiscales municipales, y un rediseo del FCM, entre otras medidas. 2. Democratizacin de los consejos regionales. Se est implementando una reforma que permitir la eleccin directa de los consejeros regionales, creando as un rgano regional ms democrtico y con mayores vnculos con la ciudadana. Esta reforma fue aprobada por la Cmara de Diputados en enero de 2008 y se est tramitando el procedimiento legal para su aprobacin por el Senado. 3. Devolucin de responsabilidades a los gobiernos regionales y municipales. A partir de enero 2007, las responsabilidades de planificacin regional fueron transferidas desde MIDEPLAN al Gobierno Regional, estableciendo la tercera Divisin al interior de ste. Se espera devolver mayores responsabilidades en las reas de capacitacin y turismo en el futuro cercano. Adems, hay una reforma en curso para transferir otras funciones a los gobiernos regionales: el desarrollo de los planos reguladores regionales; el diseo de las polticas regionales de desarrollo productivo (innovacin, competitividad empresarial y creacin de capacidades, entre otros); propuesta de programas para sectores en riesgo social. Finalmente, la implementacin de algunos programas sociales ha sido transferida a las municipalidades (por ejemplo Programa Puente, Programa Vnculos). 4. Creacin de dos nuevas regiones. En diciembre de 2006, el Congreso chileno aprob una ley que cre dos nuevas regiones: Los Ros (conformada por la provincia de Valdivia, anteriormente parte de la regin de Los Lagos, y ahora la XIV Regin) y Arica y Parinacota (en la frontera con Per en el norte, anteriormente parte de la regin de Tarapac y ahora la XV regin). Estas regiones se sumaron a las 13 anteriores. Las nuevas regiones comenzaron sus operaciones en octubre de 2007. El principal objetivo del cambio en la divisin poltica del pas (que no

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haba sido modificada desde la creacin de las regiones en 1974) fue establecer un marco pblico para el nuevo modelo institucional regional. Las regiones nuevas partieron con mayor autonoma; la planificacin regional ya haba sido transferida a stas y es ejecutada a travs de la nueva Divisin de Planificacin Regional del Gobierno Regional. Finalmente, las nuevas regiones fueron creadas para satisfacer demandas locales por mayor representacin en el Senado y mejor administracin de los recursos pblicos. 5. Mejorar las competencias y capacidades institucionales de los gobiernos subnacionales. Esto se har a travs de procesos de acreditacin, incentivos y aprendizaje permanente. El objetivo es fortalecer su capacidad de gestin.
Fuente: SUBDERE.

Figura 3.2. Cambios en los aportes de los gobiernos subnacionales a los ingresos y el gasto pblicos en pases de la OCDE y Chile
Ingresos 3 20 15 10 5 0 -5 -10 -15 -10

ESP ITA NZL UKM USA GER BEL Chile5 CAN DNK FIN

JPN

LUX

PRT

GRC FRA AUT

CZE

NLD
-5

NOR6
0

KOR
5 10 15 Gasto 4 20

1. 2. 3. 4. 5. 6.

ltimo ao disponible: 1996 para Japn, 1999 para Portugal, 2000 para Grecia y Hungra. ltimo ao disponible: 2003 para Canad y Nueva Zelanda, 2004 para Japn. Excluyendo recursos provenientes de otros niveles de gobierno. Excluyendo recursos pagados a otros niveles de gobierno. Cifras para Chile son estimaciones basadas en el Anuario Estadstico de Finanzas Pblicas del FMI. El porcentaje de ingresos subnacionales est expresado como un porcentaje de los ingresos totales del gobierno continental.

Fuente: Base de datos de Cuentas Nacionales de la OCDE; Statistics Noruega; Statistics Canad; Departamento de de Anlisis Econmico de EE.UU.; Chile: Anuario Estadstico de Finanzas Pblicas del FMI.

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Cuadro 3.5. La Divisin de Planificacin y Desarrollo Regional, del Gobierno Regional En el ao 2007, comenz el proceso de transferencia de las responsabilidades de planificacin regional desde las oficinas regionales de MIDEPLAN (SERPLAC) hacia los gobiernos regionales, y dentro de estos ltimos se cre una Divisin especfica dedicada a administrar dicha planificacin. Para llevar adelante este proceso, los gobiernos regionales tuvieron que cumplir con tres pre-requisitos. El primero fue un documento que indica cules responsabilidades sern transferidas, en qu se beneficiar a la regin, cules son los recursos humanos que se requieren, y cules los diferentes pasos que se deben seguir. Este documento debi ser aprobado por el Consejo Regional. El segundo fue establecer un plan de desarrollo institucional a travs del cual el Gobierno Regional define visin, plan estratgico, polticas de recursos humanos y procedimientos administrativos de la nueva Divisin. Este plan estratgico debi ser aprobado por cada Intendente despus de un proceso participativo con los diversos actores. El tercer requisito fue generar el plan de trabajo para los prximos dos aos. ste debi ser aprobado por el Ministerio de Planificacin (MIDEPLAN). Todas las regiones (en diferentes etapas) siguieron este procedimiento. SUBDERE dirigi el proceso y asign los recursos financieros. Al mismo tiempo, en conjunto con MIDEPLAN, la SUBDERE realiz un programa de capacitacin en la gestin del desarrollo regional para los funcionarios de la nueva Divisin regional. El proceso de transferencia ha continuado durante 2008.

Los principales objetivos del proceso de descentralizacin en Chile


Existen varias justificaciones para las actuales reformas. Se ha puesto especial nfasis en la profundizacin de la democracia y la participacin a travs de la descentralizacin, pero tambin se hacen referencias al desarrollo econmico y la gestin pblica. El documento de la SUBDERE, El Chile Descentralizado Que Queremos (Ministerio del Interior, 2001, pg. 25), describe los objetivos generales de la descentralizacin en Chile: aportar al desarrollo del pas, promoviendo reformas institucionales que reconozcan el derecho de los ciudadanos e instituciones regionales y locales de decidir y planificar sus asuntos territoriales, especialmente aquellos relacionados con el desarrollo econmico, social y cultural. Ms recientemente, la competitividad regional ha surgido como uno de los principales objetivos de las reformas de descentralizacin propuestas. El objetivo global es una mejor distribucin de oportunidades y mayor equidad en todo el pas. En este sentido, las reformas de descentralizacin del gobierno tienen tres objetivos principales: fortalecer la democracia y generar mayor participacin, hacer ms eficiente la gestin pblica y aumentar la competitividad regional.

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Democracia ms fuerte y mayor participacin


Uno de los principales objetivos de las polticas de descentralizacin de Chile es acercar el proceso de toma de decisiones pblicas a la ciudadana. Con la llegada de la democracia, la descentralizacin comenz a ser vista como una forma de extender aqulla hacia los diferentes territorios, otorgando a los ciudadanos un rol ms activo en los asuntos cvicos. La mayora de la evidencia emprica y la experiencia de los pases de la OCDE (OCDE, 2008a) indica que, bajo ciertas circunstancias (ver Cuadro 3.6), la descentralizacin puede permitir a la ciudadana supervisar a las autoridades locales a travs de las elecciones, la accin colectiva y otros medios democrticos. Al mismo tiempo, la participacin social y la interaccin de grupos pblicos, privados y sociales ayudar al gobierno local a planificar y entregar los servicios pblicos ms eficientemente, mejorando la informacin, la confianza, la negociacin y la deliberacin, y reduciendo las tensiones intra-territoriales. Todos estos elementos vinculan a la descentralizacin democrtica con una administracin ms efectiva.

Gestin pblica ms eficiente


La devolucin facilitar una mejor adecuacin de las polticas pblicas a las necesidades especficas de las regiones y una mejor respuesta ante las demandas locales. De esta manera, la descentralizacin puede ayudar a hacer ms eficiente la administracin pblica. Los gobiernos subnacionales tienen una ventaja sobre los gobiernos centrales, al utilizar los conocimientos locales en la toma de decisiones y resolucin de problemas. Sin embargo, la relacin entre descentralizacin y eficiencia administrativa en Chile (al igual que en la mayora de los pases de la OCDE) es compleja. Primero, es importante considerar la naturaleza de los bienes y servicios colectivos especficos. Para algunos, es sensato que el gobierno municipal o regional asuma ciertas responsabilidades por razones de cercana o conocimientos locales, mientras que para otros pueden ser los gobiernos centrales los que, por razones de escala o capacidades, estn mejor posicionados para entregar eficientemente los servicios. Segundo, los logros de eficiencia administrativa a travs de las reformas de descentralizacin probablemente dependan de las capacidades institucionales que tienen las unidades descentralizadas de actuar con autonoma. Tercero, como ya se ha visto, una eficiente gestin pblica en un contexto descentralizado requiere consistencia entre la responsabilidad devuelta y los medios financieros y administrativos para cumplir con esa responsabilidad. Finalmente, la mayora de las responsabilidades y servicios requieren la intervencin y coordinacin de los distintos niveles de gobierno, lo cual a su vez requiere de acuerdos de gobierno en mltiples niveles. A continuacin se examinan estos temas claves.

Eficiencia econmica: mejor competitividad regional


Normalmente, la descentralizacin se considera un medio para mejorar el desarrollo, la innovacin y la creacin de empresas a nivel regional. La gestin

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institucional, devuelta a las regiones, puede ajustarse a las oportunidades de los distintos territorios, facilitando respuestas oportunas, flexibles y diferenciadas a sus requisitos y oportunidades econmicas. En Chile, esta percepcin se suma a la preocupacin de algunos actores pblicos de que una mayor descentralizacin puede representar un riesgo para la actual estabilidad econmica y fiscal del pas (principalmente por la falta de capacidades de las unidades subnacionales; los argumentos ms importantes de los opositores a la descentralizacin se resumen en la prxima seccin). Existe abundante literatura y estudios de caso con argumentos a favor y en contra de la descentralizacin como un medio para promover el crecimiento econmico, segn muestran el Cuadro 3.7 y el Anexo 3.A1. A pesar de la ambigedad emprica, la investigacin existente sugiere que los resultados de la descentralizacin dependen de una gran cantidad de factores de contexto que interactan entre s: redes de apoyo local, marcos institucionales nacionales y subnacionales, acuerdos de gobierno y tipos de descentralizacin, entre otros (ver Anexo 3.A2). La importancia de cada uno de estos factores es variable, de acuerdo al contexto especfico. Sin embargo, los sistemas de gobierno con instituciones de alta calidad y gobiernos subnacionales legitimados estarn mejor posicionados para aumentar la eficiencia administrativa y econmica a travs de la descentralizacin.

Cuadro 3.6. Descentralizacin, democracia y participacin A pesar de la evidencia mixta, la mayora de los estudios empricos realizados a partir de observaciones en el tiempo han descubierto una correlacin positiva entre la descentralizacin y la capacidad de respuesta de los gobiernos (Faguet, 2004; Bossert et al., 2003; Fisman y Gatti, 2002; Shah, 1998). Sin embargo, la descentralizacin no siempre profundiza la democracia, an cuando las autoridades locales sean elegidas democrticamente: en sociedades con severas inequidades polticas y econmicas, la descentralizacin puede llegar a exacerbar estas inequidades si las reformas conducen a restricciones menos efectivas a las oligarquas locales (Bardhan y Mookherjee, 2000; Platteau, 2004; Larson, 2003). Algunos factores y condiciones especficos podran ayudar a fortalecer la relacin entre descentralizacin y democracia: i) elecciones locales democrticas; ii) participacin popular y foros para una toma de decisiones incluyente; y iii) transparencia en la toma de decisiones. i) Elecciones locales democrticas: varios autores han sealado la importancia de las elecciones locales competitivas y transparentes, como un mecanismo institucional que limita la corrupcin y previene la utilizacin de las polticas locales por las elites (Ribot, 2002; Blair, 2000, Agrawal y Ribot, 1999; Crook y Manor,

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1998; y Fisman y Gatti, 2002). Ms an, las reglas del proceso democrtico y la cercana a la ciudadana local pueden generar fuertes incentivos para que los polticos locales respondan a las preocupaciones, necesidades y preferencias tambin locales. ii) La participacin popular y el acceso a foros para una toma de decisiones incluyente: otros investigadores han observado el lado de la demanda de la democracia, argumentando que la rendicin de cuentas hacia abajo puede ser fortalecida por una sociedad civil fuerte y bien organizada (Grindle, 2007; Cabrero, 2007; Putnam, 1993; Bowles y Gintis, 2002, Andersson y van Laerhoven, 2007). Los grupos ciudadanos organizados (ONG, uniones, asociaciones de pequeos y medianos empresarios, entre otros) deberan estar posicionados para establecer alianzas con el gobierno y monitorear a las autoridades locales, supervisando su gestin. Esto coloca el protagonismo en los ciudadanos y su capacidad de organizarse e interactuar con la estructura poltica formal, pero tambin obliga a crear disposiciones legales que definan un rol para estas asociaciones (Agencias de Desarrollo Regional o Concejos Municipales, por ejemplo) en el desarrollo del territorio. Esta perspectiva parece ser particularmente importante en Latinoamrica, con sus fuertes tradiciones corporativistas, robustos poderes ejecutivos, y mecanismos de rendicin de cuentas que, histricamente, han sido ms fuertes hacia arriba que hacia abajo. La existencia de un foro participativo para la toma de decisiones puede ser un gran aporte al fortalecimiento de la democracia a nivel local. El objetivo central de estos foros es abrir el proceso de toma de decisiones a nivel del gobierno subnacional, invitando a una amplia gama de actores a participar, incluyendo algunos grupos sociales o econmicos que generalmente no estn representados. iii) Transparencia en la toma de decisiones: para que sea posible la rendicin de cuentas hacia abajo, el proceso de toma de decisiones a nivel local debe ser abierto y transparente. Algunas formas de promover la transparencia incluyen: la publicacin de informacin sobre las decisiones, acciones y resultados de las actividades pblicas, y la organizacin de reuniones locales abiertas donde los ciudadanos pueden consultar con sus autoridades elegidas sobre lo que se ha hecho o se est planificando desde el gobierno local en temas importantes para la ciudadana.

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Cuadro 3.7. Descentralizacin y crecimiento econmico Visiones tericas opuestas han provocado una gran divisin en materia de los vnculos entre descentralizacin y desempeo econmico. Los diversos estudios empricos realizados durante las ltimas dos dcadas no han reducido significativamente las incertidumbres asociadas a la descentralizacin y sus impactos econmicos. Con frecuencia, los economistas que estn a favor de la descentralizacin asumen que sta conduce a una mejor asignacin de recursos y un sector pblico ms productivo y, posiblemente, ms reducido (Oates, 1972, 1999; Shah, 1998). Su lgica es que las polticas de decisin local tienen mayor capacidad de tomar en cuenta las condiciones locales de la entrega de bienes pblicos, como la infraestructura, la salud y la educacin. Otros asumen que la descentralizacin producir una sana competencia entre los distintos niveles de gobierno, que a su vez promover menores impuestos y una entrega eficiente de los bienes y servicios pblicos (Brennan y Buchanan, 1980). Algunos ms, han argumentado que la descentralizacin tambin puede dar a los gobiernos locales un incentivo para innovar en la produccin y suministro de bienes y servicios pblicos (Vasquez y McNab, 2003, citado en Thornton, 2007). Ciertas teoras destacan que a menudo los argumentos que vinculan a la descentralizacin con el crecimiento econmico estn basados en el supuesto de que las unidades descentralizadas tienen suficientes competencias institucionales para llevar a cabo las responsabilidades asignadas, pero que esto no siempre es as. Estas teoras no rechazan los potenciales beneficios de la descentralizacin, pero se concentran en las capacidades de los gobiernos subnacionales de ejecutar dichas responsabilidades. En este sentido, hay investigaciones que indican la posibilidad de que la descentralizacin genere una profundizacin de las inequidades territoriales, debido a las inequidades pre existentes, especialmente cuando la descentralizacin no considera junto con las nuevas responsabilidades la correspondiente asignacin de recursos y apoyos tcnicos e institucionales (Rodrguez-Pose y Gill, 2004). Los economistas que son ms escpticos acerca de los beneficios econmicos de la descentralizacin, argumentan que sta genera muchas dificultades para administrar la poltica macroeconmica, especialmente cuando se trata de asegurar la coordinacin fiscal y la implementacin de polticas de estabilizacin (por ejemplo, Prudhomme, 1995; Tanzi, 1996). Ms especficamente, varios estudios cuestionan la decisin de transferir responsabilidades de funciones de ingresos y gastos hacia el nivel local, ya que un impuesto recaudado por los gobiernos locales podra ser administrado ms eficientemente a nivel central. Una segunda preocupacin es que los gobiernos subnacionales podran tener incentivos para usar recursos excesivos en el gasto pblico, en vez de hacer inversin pblica, lo cual podra llevar a niveles inapropiados de gasto fiscal.

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El desafo de los gobiernos centrales que buscan mejorar los resultados de la descentralizacin es trabajar para lograr una estructura de gobierno capaz de realizar intervenciones adaptadas al contexto y responder a las particularidades locales en materia de fortalezas, debilidades, oportunidades y problemas. Segn se ha sealado, algunas medidas emprendidas por el gobierno chileno apuntan en esta direccin, como la devolucin de la responsabilidad de planificacin regional a los gobiernos regionales y la eleccin democrtica del Consejo Regional. Sin embargo, existe la necesidad de avanzar ms hacia el desarrollo de un marco gubernamental adecuado, capaz de superar las limitaciones fiscales y administrativas de los gobiernos subnacionales, que se acaban de analizar. La prxima seccin revisa las reas que podran ayudar a mejorar la efectividad de las reformas de descentralizacin en Chile, en el contexto de un giro hacia un enfoque territorial para el desarrollo.

.2. Logrando que las reformas de descentralizacin funcionen


Aunque no existe un grado ideal de descentralizacin, se pueden formular recomendaciones para que sta funcione al establecer un enfoque territorial para el desarrollo. La experiencia muestra que la descentralizacin debe estar hecha a la medida de la historia institucional de cada pas, su estructura y su cultura. Con un enfoque que considera las caractersticas del gobierno y el contexto poltico chileno, podran ser abordados varios temas para asegurar la eficiencia de las actuales reformas de descentralizacin en el mejoramiento de la gestin pblica del desarrollo regional:

El alcance de la reforma y su implementacin. La identificacin de las limitaciones, viabilidad y alcance de la descentralizacin es una clave del xito. Una reasignacin adecuada de responsabilidades. Los objetivos en materia de reasignacin de responsabilidades deben estar bien definidos, as como los medios para alcanzar dichos objetivos. Acuerdos de coordinacin. Las polticas regionales requieren un cierto grado de descentralizacin, que a su vez requiere el desarrollo de un slido marco institucional para la coordinacin y acuerdos especficos entre los diversos actores sectoriales y los distintos niveles de gobierno. Creacin de capacidades a nivel subnacional. Las competencias subnacionales y fortalezas institucionales son fundamentales para garantizar que las unidades descentralizadas tendrn la capacidad de actuar de manera autnoma y eficiente. Participacin ciudadana. Existe mucha evidencia que indica que el xito de la descentralizacin en el mejoramiento de los servicios pblicos depender de la creacin de instituciones que generen participacin y rendicin de cuentas.

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El alcance de la reforma y su implementacin


La economa poltica de la reforma es fundamental para su viabilidad. Es importante identificar y reaccionar ante los desafos que enfrentan los creadores de polticas al disear y aplicar las reformas. Una razn comn del fracaso es una insuficiente consideracin de los grupos que se resisten a los cambios, las razones de esta resistencia, y los mecanismos para manejarla, reducirla o eliminarla. Una primera condicin de cualquier reforma poltica es la necesidad de ver claramente tanto la resistencia como el apoyo que concita. Una vez que stas quedan en evidencia, puede fijarse el camino que seguir la reforma, definirse los roles de los diversos actores, y establecer los acuerdos entre stos y sus responsabilidades de acuerdo al nuevo marco gubernamental.

La resistencia a los cambios en Chile


Las reformas de descentralizacin propuestas para Chile han generado reacciones mixtas por parte de los actores relevantes de la sociedad. An dentro del gobierno central, hay un amplio espectro de opiniones con respecto al proceso de descentralizacin. Los opositores a la descentralizacin esgrimen cuatro argumentos principales:

Los actores subnacionales no tienen la capacidad de manejar las nuevas responsabilidades administrativas. Dado que Chile tiene una larga historia de centralizacin, las autoridades subnacionales tienden a tener menos educacin y capacitacin formal que sus contrapartes nacionales. Al mismo tiempo, puede que los gobiernos regionales y municipales no tengan las capacidades institucionales de enfrentar las polticas pblicas con la misma eficiencia de sus contrapartes nacionales. Por esta razn, algunos crticos afirman que las unidades subnacionales no tendran la capacidad de asumir mayores responsabilidades. Amenaza a la disciplina fiscal. Los opositores a la reforma afirman que la descentralizacin podra desestabilizar el sistema chileno de finanzas pblicas al relajar, efectivamente, los principios de la disciplina fiscal. Estos principios, dice el argumento, slo pueden preservarse si el gobierno central, y en particular el Ministerio de Hacienda, retiene el control total de las finanzas pblicas del pas. Segn esta postura, si los gobiernos subnacionales pueden definir sus propios impuestos para financiar los servicios pblicos locales, podran imponer tasas impositivas ineficientes que resulten en un menor financiamiento de las inversiones pblicas. En la misma lnea, si se les permite pedir crditos para financiar las inversiones pblicas, podran tener dificultades para pagarlos, y esto afectara negativamente el equilibrio del presupuesto nacional. Estos temores han impedido que las propuestas de descentralizacin fiscal sigan en la actual agenda poltica del gobierno central. Riesgo para el crecimiento econmico. Otro tema relacionado con

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las anteriores suposiciones, es que existe preocupacin entre algunas autoridades de gobierno, en cuanto a que cualquier cambio al actual sistema, que ha generado un considerable crecimiento econmico y estabilidad poltica, podra poner en riesgo estos logros. Los defensores de esta posicin a menudo citan y exponen como evidencia a favor de sus argumentos, las negativas experiencias econmicas y polticas de los pases vecinos, que han implementado reformas de descentralizacin ms agresivas: de acuerdo con esa evidencia, Chile debera seguir con un modelo centralizado de polticas pblicas. Sin embargo, estos argumentos no consideran la posibilidad de que el actual sistema tenga deficiencias a la hora de generar respuestas eficientes y efectivas a las necesidades, preocupaciones y oportunidades locales.

Insuficiente democracia local. Algunos opositores de la descentralizacin temen que una mayor devolucin de responsabilidades a los gobiernos subnacionales podra dejar los asuntos pblicos locales en manos de las oligarquas locales y regionales. Si las elites polticas y econmicas controlan la toma de decisiones, la descentralizacin podra exacerbar las asimetras existentes, tanto en lo poltico como en lo econmico. Tal resultado sera daino para la democracia y la equidad, dos de las prioridades polticas fundamentales del gobierno. Aunque hay alguna evidencia de que las elites locales continan ejerciendo cierta influencia sobre los asuntos polticos locales en algunas comunas chilenas, no hay pruebas de que esto haya tenido un efecto adverso en materia de equidad, y menos an sobre el nivel de democracia local. Por el contrario, una encuesta de 2004 (Ms Voces, 2005) descubri que los gobiernos municipales representan una de las tres principales organizaciones (despus de la familia y las organizaciones comunitarias) a las cuales recurren los chilenos para ayudar a resolver los problemas que preocupan a la mayora. Este alto nivel de legitimidad percibida del gobierno local es un buen augurio para la rendicin de cuentas hacia abajo en Chile.

Algunos representantes del gobierno local tambin han expresado preocupaciones sobre los posibles efectos de la descentralizacin. En particular, temen a la posibilidad de que las reformas signifiquen ms responsabilidades para el nivel local, sin los recursos ni el poder de decisin necesarios para manejar esas nuevas responsabilidades. Un mandato sin financiamiento, dicen ellos, podra complicar an ms los problemas del gobierno local. La expresin de estas opiniones sobre la descentralizacin no es una seal de la debilidad del proceso de reformas polticas en Chile. Por el contrario, el debate permanente es saludable, porque esta resistencia obliga a los encargados de la reforma a defenderla de manera clara y convincente. Tambin es un desafo tomar en consideracin todos los argumentos en contra de las reformas de descentralizacin, demostrando cmo el gobierno se propone evitar los potenciales riesgos asociados.

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Iniciando la reforma
La resistencia a los cambios implica que es fundamental identificar herramientas para enfrentar los obstculos. Cada proceso de reforma o transicin conlleva obstculos inherentes. La resistencia proviene particularmente de los temores sobre resultados impredecibles. Otros posibles obstculos se relacionan con la resistencia a la participacin de nuevos actores en la toma de decisiones y definicin de estrategias. La reforma tambin es resistida por los grupos sociales o autoridades administrativas que temen perder sus derechos adquiridos. La evidencia de algunos pases de la OCDE ofrece varias formas de ir facilitando las reformas. stas fueron detalladas en el Foro Global sobre Gobierno, realizado en Ro de Janeiro en octubre de 2007 (OCDE, 2008b), y podra ser un punto de referencia til para Chile (ver Cuadro 3.8). En Chile, la principal resistencia a un mayor protagonismo de los actores subnacionales parece ser un temor a poner en riesgo la estabilidad macroeconmica lograda durante las ltimas dcadas. Esto requiere un esfuerzo por comunicar mejor los resultados esperados en el avance hacia polticas basadas en el mbito local, con un especial nfasis en una mayor eficiencia a mediano y largo plazo mediante esta reforma, en cuanto al potencial de productividad y competitividad de las distintas regiones y del pas entero. En particular, existe una necesidad de demostrar que los beneficios de la reforma son ms importantes que sus costos, y que los resultados en materia de crecimiento y bienestar, son mayores que los obtenidos mediante la poltica anterior. Esto requiere una evaluacin del impacto de las nuevas polticas regionales.

Una adecuada reasignacin de responsabilidades Definiendo los roles


Las responsabilidades de los distintos niveles de gobierno deben ser presentadas claramente. En Chile, las leyes que definen las responsabilidades y establecen las principales funciones de los gobiernos locales y regionales son la Ley

Cuadro 3.8. Medidas utilizadas en pases de la OCDE para facilitar las reformas Crear expectativas positivas acerca de los resultados de las reformas de descentralizacin entre los diversos actores nacionales y subnacionales es a la vez un desafo y una oportunidad. Es esencial comunicar los objetivos y resultados esperados a partir del proceso de reformas de manera clara con un nfasis particular en la bsqueda de la eficiencia y permitir la participacin de los distintos actores. Por ejemplo, la rapidez de la reforma al gobierno local en Dinamarca se bas en la capacidad de convencer a los distintos actores que estos cambios mejoraran la calidad de los servicios.

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Construir confianza y cooperacin entre los distintos niveles del gobierno es una tarea importante para una efectiva gobernanza/gobernabilidad multinivel, as como lo es identificar en quines o dnde recae el poder de tomar decisiones. La construccin de confianza es fundamental para superar el estatus quo durante perodos de transicin. Un medio para lograrlo es generar, a travs del dilogo y el trabajo conjunto entre los distintos actores, un grupo de normas y acuerdos sobre el camino a seguir en la implementacin de los cambios. Este consenso poltico nacional fue esencial durante la transicin a la democracia en Espaa: se promovi un dilogo amplio entre los diferentes partidos polticos, el gobierno central y las regiones (todos ellos con posturas distintas con respecto a la descentralizacin) sobre los objetivos y alcance del proceso. Adems, una clusula sobre la responsabilidad de los distintos niveles de gobierno fue incluida en la Constitucin de 1978, identificando dnde recaa el poder de decisin. La Constitucin fue elaborada por representantes de los principales partidos polticos. Recibi legitimidad popular a travs de un plebiscito, en el cual la ciudadana le otorg un gran apoyo. La cooperacin tambin puede ser importante para equilibrar los resultados de ganadores y perdedores del debate sobre las reformas. Al cambiar desde el antiguo sistema de redistribucin fiscal a uno nuevo, Suiza estableci un fondo de cohesin transitorio para que ninguna regin (canton) saliera perdiendo durante los primeros aos del cambio. Adems, los cantones ms ricos, que cargaban con los costos del nuevo sistema de redistribucin, fueron compensados con un mayor poder de gasto (un giro desde financiamiento dirigido hacia financiamiento general y no centralmente dirigido). Creacin de capacidades. La inversin en la creacin de capacidades puede atenuar los temores de las autoridades nacionales acerca de la falta de competencias y experiencia de los gobiernos subnacionales, para ejecutar las responsabilidades asignadas o participar en acuerdos de gobierno en los distintos niveles. Ya que la creacin de capacidades requiere una cierta dosis de aprender-haciendo, los gobiernos subnacionales podran beneficiarse si las responsabilidades les son transferidas de acuerdo a este proceso de aprendizaje permanente. La medicin de desempeo tambin puede cumplir un rol importante en un entorno descentralizado. Los sistemas de indicadores pueden reducir las asimetras de informacin entre los actores centrales y subnacionales, ayudar al gobierno central a transferir conocimiento a las autoridades subnacionales, aportar al monitoreo del proceso de descentralizacin, revelar capacidades subnacionales, e incentivar al mejoramiento del desempeo a nivel subnacional. Adems, pueden proporcionar informacin para evaluar el progreso e impacto de las reformas de descentralizacin y otras.
Fuente: OCDE (2008b).

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Orgnica Constitucional de Municipalidades (LOCMUN) y la Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional (LOCGAR), respectivamente (ver Tabla 1.1 en el Captulo 1). Actualmente, sin embargo, como en muchos pases de la OCDE, las responsabilidades compartidas entre los distintos niveles del gobierno chileno generan ambigedad. Este es el caso, entre otros, de la responsabilidad del desarrollo productivo. An cuando es un rea en la cual tanto las municipalidades como las regiones tienen responsabilidades asignadas, los ministerios y organismos pblicos nacionales tambin cumplen un rol esencial. Esto significa que es muy importante definir claramente el rol y las responsabilidades de cada nivel de gobierno: mandatos con definiciones demasiado ambiguas o coexistentes podran comprometer la implementacin de servicios claves. Ser fundamental generar un acuerdo nacional con respecto al alcance de la descentralizacin. Los objetivos en materia de reasignacin de responsabilidades deben ser claros, al igual que el camino y los medios para alcanzarlos. Esto requiere una clara presentacin de las responsabilidades de los distintos niveles de gobierno. Al mismo tiempo, para asegurar la entrega de servicios, la descentralizacin debe ser implementada a travs de acuerdos administrativos y financieros que permitan la ejecucin de las competencias asignadas.

Estableciendo una estructura de gobierno adaptada a las polticas basadas en el mbito local
Como ya se ha sealado, las reformas y avances hacia un enfoque territorial en Chile sufren de las limitaciones administrativas y financieras de los gobiernos subnacionales. Un desafo central es desarrollar una estructura de gobierno capaz de realizar intervenciones adaptadas al contexto y que respondan a las particularidades locales en materia de fortalezas, oportunidades y desafos. Los pases de la OCDE han tomado varias decisiones de descentralizacin y han adoptado diversos acuerdos institucionales para gobernar la relacin entre los distintos niveles de gobierno. La estructura administrativa de los distintos pases es el resultado de su historia especfica y de los acuerdos institucionales adoptados con miras a producir una gestin pblica eficiente; sin embargo, el grado de autonoma transferida a las entidades subnacionales generalmente requiere un equilibrio entre, a lo menos, dos fuerzas:

La cercana ayuda a comprender y adaptar las respuestas a las demandas y oportunidades locales especficas. ste es un argumento a favor de un mayor poder de decisin en los niveles inferiores del gobierno, que estn ms cerca de la ciudadana. La retencin del control en el nivel central ayuda a alcanzar los objetivos nacionales y asegurar la coherencia territorial. El equilibrio entre estas fuerzas contrapuestas depender de la naturaleza de

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cada servicio y las caractersticas especficas de cada pas. No siempre es fcil encontrar un buen equilibrio. Esto es muy evidente en Chile, donde las ltimas decisiones de delegar las responsabilidades regionales a los organismos regionales se han visto afectadas por el control que las unidades nacionales an mantienen en defensa de la eficiencia y la coherencia nacionales. A pesar de importantes diferencias en sus estructuras de gobierno, la mayora de los pases de la OCDE han intentado combinar los objetivos y la coherencia de las polticas nacionales con un grado de autonoma que permita a las regiones aumentar su competitividad. En este sentido, un elemento comn ha sido la re-emergencia de un enfoque de polticas territoriales. Los pases han reconocido tanto la necesidad de los enfoques regionales integrales para generar crecimiento y competitividad en sus regiones, como la interdependencia fundamental entre el desarrollo regional y el crecimiento y la cohesin nacional (OCDE, 2007a). La competitividad regional requiere respuestas adaptadas al contexto y stas, a su vez, requieren un cierto grado de descentralizacin. La regionalizacin de las polticas nacionales no es suficiente; puede que tambin sea necesaria la descentralizacin. Las estrategias basadas en el mbito local pueden aprovechar las oportunidades locales de una forma que es consistente con las fortalezas y debilidades de las regiones. En algunos pases, la centralizacin de las polticas regionales o el control jerrquico sobre su implementacin, son consideradas buenas formas de asegurar la consistencia, pero se arriesga perder de vista las fortalezas y oportunidades regionales y locales. Segn se destacaba en el Captulo 2, ste es el caso de Chile, donde, a pesar de su reciente progreso, la agenda de desarrollo territorial, diseada principalmente a nivel nacional, limita la capacidad de aprovechar plenamente las oportunidades regionales. La bsqueda de la competitividad regional debe ir acompaada por la identificacin de las oportunidades tambin regionales que se pretende explotar. Para lograr esto, se debe fortalecer el rol del Gobierno Regional en Chile.

Fortaleciendo el marco institucional regional


En Chile, para avanzar hacia un enfoque territorial integrado, ser necesaria una evolucin hacia una slida y mejorada estructura de gobierno a nivel regional, que sea capaz de generar un marco coherente para el desarrollo econmico. Esto genera varios desafos. Por un lado, se debe reforzar el rol de las Estrategias de Desarrollo del Gobierno Regional, como un marco general para las inversiones regionales. Los gobiernos regionales son responsables de definir las estrategias y establecer las principales lneas de accin para el desarrollo regional, para un perodo de seis a diez aos. Sin embargo, en materia de inversiones, ni el Intendente ni los distintos actores pblicos que presentan iniciativas o que intervienen en el proceso de inversiones, estn obligados a seguir las lneas de accin establecidas en las Estrategias de Desarrollo Regional o en las agendas regionales de las ARDP. Esto produce un desincentivo para la

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planificacin regional. Adems, segn lo observado en el Captulo 2, la agenda de desarrollo econmico regional sigue estando predeterminada por la agenda nacional. Obviamente, la articulacin de las estrategias regionales con las lneas de accin y prioridades nacionales ser de gran importancia. Pero el mapeo de reas claves para el desarrollo regional se podra mejorar si se consideraran especficamente las vocaciones y sinergias regionales. Ser fundamental que las estrategias de desarrollo regional sean reforzadas institucionalmente y se vinculen al proceso nacional de inversiones, para dar al Gobierno Regional y la nueva Divisin de Planificacin la oportunidad de cumplir un rol ms importante en la orientacin del desarrollo regional de manera integral. Para esto, ser necesario ajustar el proceso de inversiones a una lgica territorial, en la cual sea posible financiar iniciativas integradas y multi-sectoriales y generar un marco presupuestario y de planificacin pluri-anual para la implementacin de las polticas locales y regionales. Un presupuesto pluri-anual permitira mejorar la gestin de los proyectos de inversiones. Tambin ayudara a los creadores de polticas a ver ms claramente las consecuencias a largo plazo de sus decisiones financieras. Existe una necesidad de aumentar el apoyo institucional a los gobiernos regionales y darles mayores facultades para convertirse en protagonistas activos en la discusin, planificacin y coordinacin de las polticas de desarrollo regional. En los ltimos aos, se ha realizado un esfuerzo especial por devolver responsabilidades a los gobiernos regionales (incluyendo la planificacin regional). Sin embargo, en cualquier proceso de descentralizacin, la asignacin de nuevas responsabilidades requiere nuevos acuerdos de gobierno y una que stas sean adecuadas, junto con el mandato legal para llevarlas a cabo. En este sentido, las instituciones y organismos nacionales, especialmente los representantes regionales de los Servicios Pblicos y ministerios nacionales, deberan reforzar sus vnculos y coordinacin con los gobiernos regionales. Se deben fortalecer los canales de comunicacin institucionales. Esto ser esencial para otorgar a los gobiernos regionales los elementos y la capacidad de cumplir eficientemente con su mandato expandido (especialmente sus responsabilidades en materia de planificacin regional). Al mismo tiempo, existe una necesidad de mayor coordinacin entre los rganos regionales encargados de los temas territoriales, principalmente el Gobierno Regional y las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo. Se debe prestar especial atencin a la clarificacin de las responsabilidades y el fortalecimiento de los mecanismos de interaccin de estas dos instituciones. Estos avances requieren una mayor confianza de parte de la institucionalidad nacional en las competencias de los organismos regionales. Tambin se requiere mayor cooperacin entre los distintos niveles de gobierno. Los contratos, acuerdos de coordinacin y otros mecanismos, como la creacin de capacidades e indicadores de desempeo, podran ayudar en este proceso al aumentar las capacidades de los gobiernos regionales y fortalecer la legitimidad, coherencia y efectividad de la reforma.

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En este contexto, el gobierno central tiene un rol determinante: una mayor descentralizacin no significa que el gobierno central deba dejar solos a los gobiernos subnacionales. Los gobiernos centrales deben fijar el marco legal general que permita formar relaciones virtuosas verticalmente entre los distintos niveles de gobierno, y horizontalmente entre las distintas polticas sectoriales nacionales y entre las distintas regiones o municipalidades . Este marco legal debera concentrarse en las inequidades inter-regionales y establecer relaciones fiscales justas y efectivas entre los distintos niveles de gobierno. Los gobiernos centrales pueden ayudar a los gobiernos locales a llevar a cabo sus nuevos mandatos ofreciendo apoyo tcnico, coordinando la creacin de economas de escala para la produccin de algunos bienes y servicios pblicos a nivel local y, quizs lo ms importante, monitoreando y evaluando permanentemente el desempeo de los gobiernos subnacionales. Una combinacin funcional de las fortalezas de las estructuras nacionales y subnacionales requerir acuerdos de gobierno en todos los niveles.

Acuerdos de coordinacin
Para avanzar hacia un enfoque integral del desarrollo regional en Chile, se deber formular un marco regulatorio que ayude a coordinar de manera permanente los esfuerzos de los diversos actores e instrumentos involucrados en el desarrollo econmico. Segn se ha observado, es necesario un cierto grado de descentralizacin, pero la descentralizacin en s misma no asegura la coordinacin y coherencia de las polticas: varios pases descentralizados tienen severos problemas de coordinacin a nivel regional, con distintas secretaras y programas regionales que trabajan de manera no coordinada con los organismos centrales y sin una estrategia comn integrada. Existe la necesidad de generar acuerdos efectivos de gobierno en los distintos niveles. Una tarea esencial (pero no siempre fcil) al implementar polticas integradas, es establecer una buena coordinacin y lograr coherencia entre los distintos niveles de gobierno y entre los distintos actores que operan en el territorio. Segn se ha mencionado, an en los pases centralizados, muchos servicios requieren la intervencin de distintos niveles de gobierno (nacional, regional y local). Las interdependencias entre los niveles de gobierno tambin existen porque las acciones pblicas individuales de un nivel de gobierno afectan a otros niveles. Finalmente, la asignacin de responsabilidades en los distintos niveles de gobierno tambin requiere acuerdos para la cooperacin. Con todo, a veces los esfuerzos por coordinar a los organismos ministeriales verticales pueden enfrentar resistencias, porque amenazan los intereses y lneas presupuestarias sectoriales. Esto podra llevar a que los ministerios y secretaras, organizadas verticalmente, se resistan a los enfoques intersectoriales basados en el mbito local. Se debern aplicar distintas medidas y mecanismos para promover una mayor coordinacin.

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Coordinacin del centro


En Chile, se requieren mayores esfuerzos para fortalecer la orientacin territorial de los programas del gobierno central. Adems de una mayor coordinacin entre los distintos niveles de gobierno y una ms participacin de los gobiernos subnacionales en la planificacin regional, ser importante que las polticas centrales de desarrollo regional cuenten con una dimensin territorial. Segn se ha observado en el Captulo 2, ha habido una cantidad de acuerdos para financiar iniciativas integrales de desarrollo econmico con recursos y apoyo de varios organismos pblicos (por ejemplo, Chile Emprende), pero stas han sido principalmente esfuerzos ad-hoc. Se deben considerar por lo menos tres condiciones claves para promover un enfoque territorial integrado para las polticas regionales a nivel del gobierno central:

Un enfoque de desarrollo territorial que promueve polticas basadas en el mbito local, por sobre las polticas estandarizadas a nivel central, debera ser una prioridad importante de la agenda de polticas. Mecanismos administrativos y fiscales eficientes para la coordinacin interministerial requieren procedimientos para el financiamiento de inversiones multi-sectoriales, as como un mayor incentivo a los mecanismos colaborativos entre distintos ministerios y organismos pblicos. La participacin de los actores locales (incluyendo gobiernos locales y regionales o Agencias Regionales de Desarrollo Productivo) en el diseo y coordinacin de las iniciativas nacionales a realizarse en las regiones, aportara al mejoramiento de la informacin sobre las necesidades y sinergias regionales, ayudando a ver cmo la iniciativa se ajusta a otros proyectos llevados a cabo en el territorio.

Se debe fortalecer la colaboracin entre los ministerios y organismos pblicos, al igual que el rol de la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), como mediador que facilita y promueve un enfoque integrado y basado en el mbito local. En Chile, SUBDERE es la unidad nacional a cargo de promover el desarrollo regional. Es dependiente del Ministerio del Interior y tiene un alto grado de autonoma para tratar directamente con los diferentes ministerios los temas que estn bajo su responsabilidad. SUBDERE concentra sus actividades en cuatro reas principales: i) la administracin de los programas de inversin pblica (especialmente la asignacin regional y la supervisin de los recursos del FNDR y del Fondo Comn Municipal); ii) el diseo de las polticas de descentralizacin; iii) el anlisis, monitoreo y evaluacin del proceso de descentralizacin y el desempeo regional; y iv) el apoyo al fortalecimiento institucional del nivel subnacional. SUBDERE tambin apoya iniciativas para incorporar una perspectiva regional a las actividades de otras instituciones del gobierno central. Sin embargo y en la prctica, actualmente es muy difcil que esa Subsecretara acte como la unidad nacional de coordinacin. Por un lado, segn se ha sealado en el Captulo 2, la inversin pblica en las regiones es

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regulada por el Sistema Nacional de Inversiones y entregada de manera sectorial. Por otra parte, las distintas iniciativas propuestas por los ministerios nacionales y organismos pblicos generalmente tienen un enfoque de arriba hacia abajo, a veces sin suficientes consultas y coordinacin con SUBDERE. La coordinacin y mediacin de las polticas de desarrollo regional a nivel central es un desafo compartido por todos los pases de la OCDE, pero algunas salidas han ido surgiendo. El espectro de instrumentos va desde organismos encargados de coordinar las actividades de los ministerios sectoriales, hasta ministerios con amplias responsabilidades y poderes que agrupan a sectores tradicionalmente independientes (ver Cuadro 3.9).

El enfoque contractual
Los pases de la OCDE utilizan los contratos como un mecanismo til para mejorar la eficiencia de las relaciones entre los distintos niveles de gobierno, en contextos en que las polticas pblicas son la responsabilidad de diferentes organismos. Un contrato es un acuerdo que reorganiza los derechos y deberes de los distintos niveles de gobierno, como una alternativa a las leyes constitucionales. El contrato establece el conjunto de normas y reglas del juego, en el cual las partes se comprometen a implementar un mecanismo de mutuo acuerdo (OCDE, 2007a). Estos acuerdos ofrecen varias ventajas para las polticas de desarrollo regional: permiten una gestin ajustada a las interdependencias; son tiles para generar dilogo, clarificar responsabilidades y explicitar los compromisos de los actores; abren la posibilidad de la resolucin judicial de los conflictos; y pueden ser utilizados como un mecanismo de aprendizaje. Los contratos se utilizan tanto en los estados unitarios como en los estados federales. En algunos estados unitarios, los contratos se utilizan a menudo en el marco de la descentralizacin, como una forma de complementar (o implementar) la delegacin constitucional de la autoridad. Sin embargo, para suscribir un contrato, las partes deben contar con cierto nivel de autonoma. Los contratos se pueden utilizar para explorar nuevos modos de gobernanza, transmitir competencias y clarificar las responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno. En algunos casos, los acuerdos y contratos exitosos pueden conducir a reformas constitucionales si ambas partes han establecido entre s una adecuada asignacin de responsabilidades y normas de coordinacin. Alternativamente, un contrato exitoso entre distintos niveles de gobierno puede ser replicado para relaciones similares entre otras entidades, o entre las mismas entidades pero en otro tema. Dada su capacidad de adaptarse a los contextos especficos y promover objetivos y referencias compartidos (especialmente cuando vienen acompaadas de sistemas de indicadores), los contratos podran considerarse una posible herramienta para reformar las prcticas tradicionales en el manejo de las polticas pblicas en Chile, especialmente para el desarrollo regional. Esto resolvera diversos puntos: un marco para la coordinacin en

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Cuadro 3.9. Coordinacin de las polticas regionales en pases de la OCDE: diversos modelos Los pases de la OCDE cuentan con distintos modelos para mejorar la coordinacin de las polticas territoriales a nivel nacional. El instrumento ms simple y comn es la coordinacin a travs de comits y comisiones inter-ministeriales. Algunas estructuras de coordinacin son relativamente informales, mientras que otras son ms estructuradas. Austria, por ejemplo, ha desarrollado un enfoque informal que enfatiza la construccin de consensos entre los ministerios, mientras que Suiza utiliza un enfoque ms formal en el cual los ministerios encargados de los temas de desarrollo territorial deben reunirse regularmente a travs de un rgano interministerial. Varios pases han aumentado los mecanismos de coordinacin intersectorial a travs de unidades u organismos especiales que proporcionan apoyo y consultora para la planificacin, ayudando a asegurar la coherencia de las polticas en todos los sectores. En Noruega, la Unidad de Desarrollo Regional (del Ministerio de Gobierno Local y Desarrollo Regional) tiene la responsabilidad de coordinar la dimensin regional de las polticas de otros organismos gubernamentales, principalmente a travs de los grupos inter-ministeriales. En el Reino Unido, la Unidad de Coordinacin Regional actualmente dependiente de la Oficina del Vice-Primer Ministro fue creada para implementar iniciativas transversales y asesorar a los departamentos. En Japn, la Direccin de Planificacin Nacional y Regional (del Ministerio de Infraestructura Terrestre y Transportes) ha desarrollado una nueva perspectiva para las polticas territoriales y regionales, generando una red de autoridades y otros actores locales. En Francia, la DIACT (Dlgacin Interministerielle lAmenagement et la Comptititvit des Territoires) es un organismo inter-ministerial directamente vinculado a la Oficina del Primer Ministro (coordina las polticas territoriales a nivel nacional y gestiona la planificacin de los contratos y los fondos estructurales europeos), que recibe informacin de los diferentes ministerios con respecto a las prioridades regionales y los objetivos estratgicos identificados por los gobernadores regionales. Estos organismos de coordinacin tambin funcionan como el enlace con los gobiernos regionales en el rea del desarrollo econmico asignando fondos, fijando las lneas de accin para las estrategias regionales, asesorando y autorizando las estrategias, y asegurando la eficiencia en el uso de los recursos .
Fuente: OCDE (2005), Building Competitive Regions.

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distintos niveles, una herramienta para el aprendizaje y la creacin de capacidades, la identificacin de proyectos relevantes para la competitividad a nivel regional, el ajuste de las polticas a la competitividad territorial. En Chile, los Convenios de Programacin son una herramienta principal para coordinar las prioridades regionales y sectoriales a travs de acuerdos de mltiples niveles (ver Cuadro 3.10). Una gran ventaja es que estos instrumentos de inversin permiten presupuestos pluri-anuales. Al mismo tiempo, empoderan al Gobierno regional, permitindole asumir un rol activo en el diseo de las iniciativas (enmarcndolas en la Estrategia de Desarrollo Regional). Sin embargo, a la fecha, el uso de los Convenios de Programacin ha estado restringido, principalmente, a los grandes proyectos de infraestructura. Ms an, una queja comn es que la iniciativa y rol protagnico en estos Convenios proviene en gran parte de los ministerios nacionales, que utilizan este sistema para llevar a cabo proyectos que hubiesen sido implementados de todas formas, con la ventaja adicional de que con este esquema los gastos son compartidos. Como resultado, los proyectos reflejan generalmente las prioridades de los ministerios (Ministerio del Interior, 2001). Sera necesario establecer un rol ms fuerte y claro para los

Cuadro 3.10. Los Convenios de Programacin en Chile Un Convenio de Programacin es un acuerdo formal entre uno o ms gobiernos regionales y uno o ms ministerios, que establece en detalle las medidas y procedimientos a seguir para los proyectos de comn inters en un perodo de tiempo determinado. Estos instrumentos pueden incluir a otras instituciones pblicas o privadas, nacionales, regionales o locales. Permiten realizar proyectos extendidos de entre uno y cinco aos. Para que los recursos se puedan entregar, los Convenios deben respetar las siguientes etapas: i) formular la idea: identificar proyectos que efectivamente aborden problemas regionales en el contexto de la Estrategia de Desarrollo Regional; ii) firmar un protocolo de acuerdo, cuyo objetivo es iniciar las negociaciones con los ministerios; iii) decidir sobre los proyectos y programas: toma de decisin con respecto a los proyectos, estudios de pre-inversin si stos no existiesen, unidades tcnicas para monitorear los resultados; iv) crear un borrador del Convenio de Programacin: definir derechos y responsabilidades de las partes; y v) presentar el instrumento al Consejo Regional para su aprobacin y firma. Los proyectos deben ser realizados utilizando los recursos tanto de los ministerios como de los gobiernos regionales (FNDR). En promedio, los gobiernos regionales aportan el 33% de los recursos y los ministerios el otro 66%. La mayora de los proyectos se llevan a cabo con tres ministerios nacionales: Obras Pblicas, Vivienda y Salud. Han sido diseados principalmente para ejecutar grandes proyectos de infraestructura.
Fuente: SUBDERE.

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gobiernos regionales junto con una coordinacin ms institucionalizada entre stos, los ministerios nacionales y los Servicios Pblicos nacionales para poder utilizar los Convenios de Programacin para algo ms que grandes obras de infraestructura, as como en otras reas, proyectos o entidades. En este contexto amplio de contratos, se podra generar una evaluacin compartida para difundir las lecciones aprendidas.

La coordinacin de los gobiernos locales en las reas metropolitanas


La coordinacin es fundamental para una eficiente entrega de servicios en cualquier rea metropolitana. ste es un desafo compartido por la mayora de los pases de la OCDE, porque varios organismos pblicos estn involucrados en la regulacin, suministro y supervisin de los servicios pblicos, y porque las reas metropolitanas funcionales generalmente incluyen a varias municipalidades. En Chile, como se ha visto en el Captulo 2, la planificacin urbana es un desafo significativo, particularmente en Valparaso, Concepcin y el Gran Santiago, donde la fragmentacin de la ciudad funcional en distintas municipalidades afecta la coordinacin y gestin global de los servicios pblicos urbanos, como el transporte pblico. El Gran Santiago incluye 35 municipalidades autnomas. No existe una autoridad municipal nica con jurisdiccin sobre la totalidad de la ciudad. El suministro de servicios pblicos locales generalmente es tarea de las instituciones nacionales: ministerios (por ejemplo, el Ministerio de Transporte supervisa el sistema de transporte urbano de Santiago), direcciones regionales de los ministerios (por ejemplo, el Servicio de Vivienda y Urbanismo, SERVIU), o servicios pblicos (por ejemplo, la Comisin Nacional del Medio Ambiente, CONAMA). Adems, cada municipalidad tiene la responsabilidad exclusiva de hacer cumplir todas las medidas con respecto al transporte, las normas de construccin y planificacin urbana, adems de la planificacin y regulacin urbana de la propia comuna. Las municipalidades tambin comparten la responsabilidad de la vivienda social. En este fraccionado contexto, las reas de responsabilidad de las distintas autoridades no estn definidas claramente (Dockendorff, Rodrguez y Winchester, 2000). Luego, es fundamental establecer el rol y las responsabilidades de cada institucin. Las grandes ciudades como Santiago requieren una estructura coordinada de gobierno local. Esto se hace especialmente necesario para asegurar que las distintas polticas sectoriales implementadas en el rea metropolitana estn correctamente integradas; las distintas funciones municipales (por ejemplo, vivienda, planificacin de uso de suelos y desarrollo econmico) estn conectadas con la economa urbana y requieren coherencia intersectorial. En paralelo, la coordinacin para la entrega de servicios pblicos en las distintas municipalidades de un rea metropolitana (por ejemplo, el transporte pblico) tambin requiere la creacin de un sistema de gobierno metropolitano. Sera apropiado iniciar la discusin acerca de la creacin de un organismo

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de planificacin local capaz de enfrentar los desafos que afectan a las grandes configuraciones urbanas que incluyen a varias municipalidades. Una autoridad de este tipo contara con mejor informacin y la capacidad de enfrentar los complejos desafos de la entrega de servicios pblicos en el Gran Santiago. Los pases de la OCDE han utilizado distintos diseos institucionales para mejorar la coordinacin en la entrega de servicios pblicos en zonas urbanas en que el rea funcional sobrepasa las fronteras administrativas (ver Cuadro 3.11). En Chile, a raz de la creacin del sistema integrado de transporte pblico para la ciudad de Santiago, llamado Transantiago (ver Captulo 2), se ha intentado establecer una unidad de coordinacin metropolitana: la Coordinacin General del Transporte de Santiago y el Directorio de Transporte de Santiago. Sin embargo, estas instituciones fueron creadas casi exclusivamente con organismos del gobierno central (distintos ministerios y subsecretaras), sin representacin de los gobiernos locales en el directorio. Al mismo tiempo, estas unidades tenan un rol exclusivamente asesor. Varias ciudades de los pases de la OCDE han optado por crear una institucin o autoridad metropolitana exclusiva para

Cuadro 3.11. Tipos de gobierno metropolitano en pases de la OCDE Muchas ciudades han puesto un mayor nfasis en los instrumentos voluntarios de coordinacin y cooperacin. La discusin sobre la mejor manera de administrar las reas metropolitanas gira principalmente en torno a un espectro de modelos que van desde los relativamente pesados a los relativamente livianos en trminos del alcance de las reformas implementadas. i) En el extremo relativamente pesado, existen modelos funcionales mediante los cuales las estructuras de gobierno son reorganizadas para ajustarse o aproximarse al rea econmica funcional del rea metropolitana. Algunos ejemplos de este tipo incluyen la creacin de un gobierno metropolitano y la fusin de municipalidades. ii) En el centro, existe una amplia gama de acuerdos cooperativos, a travs de autoridades inter-municipales conjuntas, en general sobre la base de acuerdos voluntarios, como organismos sectoriales o multi-sectoriales cuyas funciones principales generalmente incluyen el transporte, la planificacin urbana o el desarrollo econmico (a veces de manera ad-hoc). iii) En el extremo ms liviano, existe la coordinacin informal entre organismos, como las plataformas, asociaciones o alianzas de planificacin estratgica, que muchas veces dependen de redes existentes de actores relevantes, y que no necesariamente siguen la lgica de las fronteras territoriales.
Fuente: OCDE (2006).

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coordinar los principales temas de ciudad, como el transporte urbano. Los representantes de los principales actores locales dan a esta autoridad una mayor capacidad de informacin, planificacin y negociacin. Las autoridades de transporte regional de Chicago y Frankfurt son dos ejemplos tiles (ver Cuadro 3.12). Finalmente, la estructura y el mandato especficos de un organismo de planificacin urbana para Santiago (ya sea una unidad global de planificacin urbana o una autoridad especfica para el transporte) sera un factor clave del xito. Una unidad de coordinacin urbana eficiente debera tener la necesaria autoridad (establecida a travs de un contrato especfico o por ley) para definir claramente sus tareas, responsabilidades, mandato y modo de interaccin con los distintos organismos sectoriales, el Gobierno Regional y las municipalidades individuales. Adems, una unidad de este tipo debera representar a los principales actores pblicos, pero tambin cumplir con sus responsabilidades eficientemente. La gran cantidad de municipalidades que componen el Gran Santiago y la diversidad de actores pblicos involucrados en la entrega de los servicios pblicos urbanos en Chile dificultan esta tarea. Para enfrentar este desafo, en algunos pases de la OCDE las instituciones encargadas de la planificacin del transporte han decidido reducir la representacin directa de las autoridades municipales en los directorios, y han designado a profesionales con experticia en reas relevantes. La autoridad del transporte de Vancouver es un ejemplo de este tipo (ver Cuadro 3.13).

Cuadro 3.12. Autoridades de transporte en Chicago y Frankfurt La Autoridad Regional de Transportes (RTA) opera como el segundo mayor sistema de transporte pblico de Norteamrica, supervisando las finanzas y planificacin regional de los tres operadores de transporte pblico en el noreste de Illinois: la Autoridad de Transportes de Chicago (CTA), los trenes interurbanos Metra y los buses suburbanos Pace. Establecida en 1974 como una unidad multipropsito del gobierno local y una corporacin municipal del Estado de Illinois, entrega ms de 2 millones de viajes diarios y supervisa activos valorados en ms de USD 27 mil millones. Los orgenes de la RTA se remontan a 1974, cuando los residentes de los seis condados del noreste de Illinois Cook, DuPage, Kane, Lake, McHenry y Will aprobaron su creacin en un plebiscito. En materia de gobierno interno, el Consejo de Directores de la RTA tiene la responsabilidad de supervisar y aprobar un presupuesto anual y plan de finanzas bianual. El Consejo de 16 miembros est conformado por 15 directores que son designados por la regin, a travs de sus seis condados: cinco directores por el Alcalde de la Ciudad de Chicago; cuatro directores por el Consejo del condado suburbano de Cook; un director por el Presidente del Consejo del condado de Cook; y un director por cada uno los condados de DuPage, Kane, Lake, McHenry y Will, que son designados

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por el presidente de los respectivos consejos de cada condado. El Presidente, el miembro nmero 16, es elegido por a lo menos 12 de los 15 miembros designados. El Consejo de la RTA debe informar y aprobar anualmente un plan de cinco aos, que es una gua para las actividades que recibirn financiamiento de la RTA y sern ejecutadas por CTA, Metra y Pace. Los servicios, tarifas y polticas operativas son de responsabilidad de los correspondientes consejos de CTA, Metra y Pace. Actualmente, la RTA realiza un anlisis de movilidad regional, hace cumplir las lneas de accin de trnsito, investiga sistemas de transporte inteligente (ITS) y administra un programa regional de descuentos para adultos mayores y discapacitados. La autoridad de transporte de Frankfurt Rhein Main (RMV) organiza el transporte pblico en la zona de Rhein Main, que incluye a dos tercios del Estado de Hessen. La RMV tambin coordina el sistema regional de transporte pblico en colaboracin con las organizaciones locales de transporte. Las decisiones sobre la infraestructura y tarifas de transportes se realizan a nivel poltico, y la RMV y las organizaciones locales de transporte implementan estas decisiones. Las empresas de transportes como los trenes nacionales o las empresas de buses responden ante la RMV a travs de contratos de desempeo. Las 130 empresas dentro del territorio de la RMV tienen autonoma para cumplir sus contratos y lograr los niveles de desempeo establecidos. Aunque la RMV no tiene su propia red ferroviaria ni materiales, puede planificar la construccin de nuevas vas frreas, estaciones a infraestructura. Al crearse la RMV en 1995, una de las prioridades fue homogeneizar los cerca de 100 sistemas de tarifas que existan en el territorio. Se cre una tarifa universal y un boleto nico que puede utilizarse en todos los medios de transporte pblico, sin importar cuntos transbordos se hagan. El precio se fija dependiendo de la cantidad de zonas tarifarias que cruza el pasajero. Cada diciembre se reajustan los horarios del transporte regional. La RMV informa al pblico acerca de cualquier cambio en los 14 sistemas de transporte local y el nico sistema de transporte regional.
Fuente: Informe Territorial OCDE, Cape Town, Sudfrica (2008).

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Cuadro 3.13. Autoridades de transporte: el TransLink de Vancouver TransLink es la organizacin responsable de la red regional de transporte de Metro Vancouver en British Columbia, Canad, incluyendo el transporte pblico y los principales caminos y puentes. TransLink fue creado en 1998 (en ese entonces se le llam Autoridad de Transporte del Gran Vancouver, o GVTA) y se termin de instalar en abril de 1999, cuando el Gobierno de British Columbia reemplaz a BC Transit en el Distrito Regional del Gran Vancouver (ahora Metro Vancouver), asumiendo muchas responsabilidades de transporte que previamente estaban en manos del gobierno provincial. TransLink es responsable de diversos modos de transporte, incluyendo buses, trenes y trasbordadores en la regin Metro Vancouver, que incluye 21 municipalidades (y 2.077 kilmetros cuadrados) y atiende a ms de 2 millones de personas. Algunas de sus operaciones se extienden al Distrito Regional de Fraser Valley (FVRD). El 29 de noviembre de 2007, la provincia de British Columbia aprob una ley que modific la estructura de gobierno y nombre de la organizacin. En el nuevo modelo de gobierno, TransLink expandir sus servicios ms all de Metro Vancouver, posiblemente llegando tan al norte como Pemberton y tan al este como Hope, en base a acuerdos municipales. Esto busca satisfacer las necesidades de transporte de la creciente poblacin de Metro Vancouver y sus regiones aledaas. En lugar de autoridades elegidas, el Directorio de TransLink ahora est conformado por 11 profesionales designados, con experticia en reas relevantes a la gestin de TransLink, como las finanzas, el transporte y las relaciones laborales. El Directorio es designado por el Consejo de Alcaldes, y es responsable de contratar y monitorear el desempeo de su Presidente, y supervisar la planificacin estratgica de TransLink. El Consejo est conformado por los alcaldes de las 21 municipalidades dentro de Metro Vancouver. En la estructura anterior, menos de la mitad de las municipalidades de la GVRD tenan representacin en TransLink. Adems, ha sido nominado un Directorio Regional de Transportes independiente, para enfrentar las subidas de tarifas ms all de la tasa de inflacin, los planes de TransLinks para su encuesta anual de satisfaccin, su proceso de reclamos de clientes, y cualquier propuesta de venta de sus principales activos. Ms importante que lo anterior es que el Comisionado responde directamente al Consejo de Alcaldes respecto al desempeo de TransLink. En el anterior esquema de ingresos, TransLink reciba gran parte de su financiamiento de impuestos a la propiedad. La nueva legislacin deja a la organizacin con sus principales fuentes de financiamiento anteriores (tarifas, impuestos a la propiedad y una participacin en el impuesto provincial a la gasolina vendida en el rea metropolitana de Vancouver), que financian la operacin de mil millones de dlares canadienses (CAD) y el plan financiero de CAD 4 mil millones. Adems, TransLink continuar beneficindose del Impuesto Federal a la Gasolina. El impuesto al estacionamiento, que genera aproximadamente CAD 18 millones cada

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ao, ha sido reemplazado por una cantidad equivalente derivada del impuesto a la propiedad. La nueva legislacin garantiza a TransLink tres centavos adicionales por dlar en los ingresos de gasolina de Metro Vancouver (con un valor aproximado de CAD 66 millones) si, al completar el nuevo plan estratgico de diez aos, TransLink puede demostrar que obtuvo CAD 130 millones de fuentes regionales como un aumento en el impuesto a la propiedad, tarifas e ingresos por publicidad. Una nueva fuente de financiamiento son los ingresos por el desarrollo de bienes races cerca de las estaciones de trnsito rpido, lo cual ilustra el nuevo rol de TransLink como un ente de desarrollo inmobiliario.
Fuente: Sitio web de TransLink de Vancouver.

Creacin de capacidades y reformas a nivel subnacional


En Chile, existe una amplia percepcin que las actuales capacidades de los gobiernos locales tanto municipales como regionales son insuficientes para ejecutar sus mandatos de manera satisfactoria. Los equipos de los gobiernos subnacionales tienden a tener menos capacitacin formal que los funcionarios pblicos del nivel central. La falta de capacidades en los gobiernos subnacionales chilenos est vinculada a los relativamente limitados presupuestos de la mayora de los gobiernos regionales y municipales para contratar profesionales calificados. Los organismos del gobierno central ofrecen mucho mejores salarios, y as son capaces de atraer a la mayora del personal altamente calificado (Valenzuela, 2006). Los gobiernos subnacionales tienen la ventaja de poder utilizar los conocimientos locales, pero la falta de capacidades humanas e institucionales puede limitar su desempeo. Los conocimientos locales, fuertes incentivos polticos para responder a las necesidades locales, y el acceso de la ciudadana a las autoridades locales representan ventajas de los gobiernos subnacionales para desarrollar las capacidades institucionales necesarias para el gobierno local. Sin embargo, para aprovechar los beneficios de la descentralizacin, es necesario fortalecer las capacidades de los actores subnacionales. Invertir en la creacin de capacidades puede facilitar la implementacin de las reformas de descentralizacin en Chile y ayudar a superar uno de los principales temores de los opositores a estas reformas. Algunos programas han intentado mejorar las competencias de los funcionarios locales y regionales para prepararlos para cumplir con sus responsabilidades eficientemente. Este es el caso del Programa de Mejoramiento de la Gestin de SUBDERE, que busca fortalecer los procesos de desarrollo territorial, proporcionando apoyo tcnico y administrativo a los actores locales que ven expandido su mandato como resultado de la descentralizacin. Los gobiernos regionales son el principal

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grupo beneficiario; el equipo la SUBDERE interacta con los equipos regionales para revisar y evaluar las prcticas y procedimientos de cada uno de los 15 gobiernos regionales. El sistema participativo de monitoreo y evaluacin identifica las posibles limitaciones y oportunidades de aumentar las capacidades y superar las debilidades, a travs de un proceso de capacitacin y progresivos ajustes administrativos. Una caracterstica atractiva del programa es que ha cambiado la orientacin del gobierno central desde un enfoque de control absoluto hacia un enfoque ms ajustado a su rol de facilitador, en un contexto cada vez ms descentralizado. Esto es coherente con las reformas implementadas en el rea OCDE, donde la creacin de capacidades es una responsabilidad que generalmente involucra a los gobiernos subnacionales y otros actores: los gobiernos subnacionales son llamados a ayudar a reconocer sus necesidades y disear los programas necesarios. La participacin de las instituciones acadmicas y ONG regionales en estos programas es frecuente y podra ser una interesante opcin para los programas de creacin de capacidades en Chile. Otra medida especfica para mejorar las capacidades de los funcionarios pblicos en pases de la OCDE es la promocin de la movilidad laboral, tanto a nivel nacional como entre los gobiernos centrales y locales, y entre el sector pblico y privado. Esto permite intercambio de conocimientos y mejores prcticas, as como orientar el desarrollo profesional hacia las necesidades estratgicas (ver el ejemplo de Interchange Canad en el Cuadro 3.14). En Chile, la falta de flexibilidad para adaptar la estructura organizacional de las municipalidades a las caractersticas y demandas locales, tambin ha limitado la creacin de capacidades a nivel local. Actualmente, varias medidas relacionadas con la gestin de recursos humanos municipales, como la composicin del equipo tcnico y profesional o el mximo porcentaje de recursos municipales dedicados a la contratacin de funcionarios, sigue estando determinada por leyes orgnicas constitucionales. La reforma municipal en curso busca dar a las municipalidades ms responsabilidad y flexibilidad en la administracin de sus recursos humanos. Tambin apunta a incorporar los incentivos de desempeo en el esquema de remuneraciones de los funcionarios locales. Al mismo tiempo, la reforma pretende dar ms apoyo a las municipalidades y mejorar sus ingresos fiscales, entre otras medidas. Esto sera un paso necesario para otorgar a las comunas un mayor grado de autonoma para adaptar sus caractersticas organizacionales a sus necesidades particulares, creando un marco institucional ms favorable al mejoramiento de las capacidades de los gobiernos locales.

Aprender haciendo
En pases centralizados como Chile, restringir el mandato poltico de las unidades subnacionales podra limitar sus posibilidades y sus motivaciones

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Cuadro 3.14. Interchange Canad Interchange Canad es un programa nacional que gestiona la asignacin provisoria de funcionarios de un sector a otro, incluyendo el servicio pblico federal, otros niveles de gobierno, organizaciones del sector privado, instituciones acadmicas y organizaciones sin fines de lucro. Estos intercambios sirven para fortalecer las polticas, programas y servicios, compartir el conocimiento y las mejores prcticas, e incentivar al desarrollo profesional de acuerdo a las necesidades organizacionales estratgicas. Interchange Canad promueve los intercambios de funcionarios entre el servicio pblico federal y las organizaciones de los dems sectores tanto dentro de Canad como internacionalmente. Al asumir una responsabilidad en un sector nuevo, los funcionarios se desarrollan personal y profesionalmente, y sus organizaciones se benefician de las nuevas competencias, conocimientos y enfoques adquiridos. Interchange Canad tiene las siguientes caractersticas: Los funcionarios son patrocinados por su organizacin. Durante la asignacin, trabajan in situ con el organismo anfitrin, pero siguen siendo funcionarios del patrocinador, de manera que, al final del intercambio, se espera que regresen. Los intercambios pueden durar hasta tres aos. Los funcionarios mantienen su escala de pagos y beneficios, y la organizacin patrocinadora contina pagando el salario y los beneficios sociales del participante. Generalmente, la organizacin anfitriona reembolsa al patrocinador por estos gastos. El anfitrin paga los gastos iniciales de entrevistas, as como los gastos de transporte y capacitacin durante el intercambio. Se analizan las situaciones donde existen posibles conflictos de inters. Las organizaciones participantes son responsables de asegurar que no haya conflictos de inters o que el riesgo no sea significativo. Interchange Canad est abierto a los funcionarios de todos los grupos y en todos los niveles del servicio pblico federal, y a los funcionarios de empresas, otros niveles de gobierno, corporaciones Crown, sindicatos, instituciones acadmicas y organizaciones sin fines de lucro, tanto dentro de Canad como internacionalmente. Los ejecutivos que participan en el programa promueven los vnculos entre el gobierno federal y las organizaciones del sector privado u otros niveles de gobierno, tanto dentro de Canad como internacionalmente. Ya que estos lderes ejercen una influencia sobre la organizacin al ms alto nivel, el conocimiento, las innovaciones y los cambios culturales que se generan durante su asignacin sern de largo plazo y podran ayudar a mejorar las relaciones entre los actores.
Fuente: ACOA; la Agencia de Servicios Pblicos de Canad; la Comisin Consultiva de Servicios Pblicos de Canad.

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para adquirir nuevas competencias. Los que buscan implementar reformas para mejorar el desempeo del sector pblico, descentralizando las responsabilidades de gobierno, se enfrentan a un dilema. Aunque la devolucin a los gobiernos locales de la autonoma en materia de polticas parece ser necesaria para iniciar un proceso de progresiva creacin de capacidades, esta devolucin podra ser riesgosa si los actores pblicos locales no son capaces de ejecutar las tareas asignadas. Muchas veces, la solucin es una muy limitada asignacin de autonoma y recursos, combinada con uno ms generoso traspaso de responsabilidades. El problema es que, como se ha sealado, un proceso que limita los recursos y herramientas para cumplir con las responsabilidades asignadas limitar la capacidad de los gobiernos locales de ejecutar estas responsabilidades eficientemente. La creacin de capacidades requiere un proceso de aprender-haciendo. Ms an, las observaciones de los pases de la OCDE revelan que aparte de los mecanismos para fortalecer el desempeo y mejorar las competencias de las autoridades locales, la creacin de capacidades claramente beneficia la participacin progresiva de los gobiernos subnacionales en los asuntos locales (ver el ejemplo de Suecia en el Cuadro 3.15). La mayora de los pases han implementado este sistema de aprender-haciendo de manera gradual, ofreciendo asistencia tcnica y creacin de capacidades en paralelo con una progresiva transferencia de responsabilidades. El uso de los indicadores de desempeo es til para conocer las capacidades y requisitos institucionales y monitorear el proceso (OCDE, 2008b). El gobierno central puede adoptar distintas estrategias para la transferencia de responsabilidades cuando las unidades subnacionales tienen una limitada capacidad de gestin. Se puede transferir la creacin de polticas inmediatamente a la autoridad subnacional y colaborar (sobre la base de un contrato) en la capacitacin y co-administracin de las polticas asignadas. O, por otro lado, antes de delegar la creacin de polticas a un gobierno subnacional dbil, se podra reducir el alcance de dichas facultades a travs de un contrato relativamente detallado, cuyo cumplimiento podra ser un factor condicionante para futuras asignaciones (OCDE, 2007a).

Ajustando las responsabilidades asignadas a las capacidades


Un punto especfico a considerar es que las capacidades pueden estar distribuidas de manera desigual en los distintos territorios del pas. Algunas regiones o localidades pueden enfrentar ms dificultades que otras, en trminos humanos e institucionales, al intentar cumplir con las responsabilidades asignadas. En general, las localidades ms desarrolladas podrn adaptarse mejor y beneficiarse de una mayor devolucin de responsabilidades, mientras que las localidades menos desarrolladas, con instituciones ms dbiles y menos recursos financieros y humanos para cumplir con un mandato expandido, pueden tener ms dificultades al implementar las polticas (Rodrguez Pose y Gill, 2004). ste es un importante desafo en pases como Chile, con marcadas disparidades

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Cuadro 3.15. La descentralizacin asimtrica en Suecia Aunque los procesos homogneos de descentralizacin facilitan la gestin del sistema, gracias a la aplicacin simultnea del mismo conjunto de normas y podran reforzar la cohesin nacional, tambin pueden ser incapaces de adaptarse a los distintos contextos territoriales. Por lo tanto, en vista de sus caractersticas polticas y culturales o importantes diferencias en su capacidad de entregar y financiar los servicios, los gobiernos locales o regionales podran asumir distintas responsabilidades en perodos de transicin. Suecia ha utilizado la descentralizacin asimtrica para promover experiencias piloto en determinadas regiones. Desde 1997, los resultados de estas polticas de regionalizacin experimentales en las regiones de Vstra Gtland (tres condados, incluyendo la Ciudad de Gutenburgo) y Skne (dos condados) han sido positivos y han llevado a la creacin de consejos regionales. Estos consejos estn encargados no slo de las tradicionales tareas del Consejo del condado, como la salud, sino tambin de los programas regionales de desarrollo econmico, generalmente en manos de la Direccin Administrativa del condado. Posteriormente, fue introducida una nueva divisin regional de responsabilidades: dos regiones con organismos polticos directamente elegidos (Skne y Vstra Gtaland), una regin con un Consejo Regional elegido indirectamente (Kalmar) y una regin en que una municipalidad asume funciones regionales (Gotland). Las regiones han asumido ciertas tareas del Estado, incluyendo la responsabilidad del desarrollo regional, el apoyo a las empresas y las decisiones sobre las inversiones en infraestructura regional. La evaluacin preliminar de esta experiencia de descentralizacin, realizada en junio de 2005 por el Consejo de Europa en su informe local y regional sobre Suecia, enfatiza el hecho que la regin ha experimentado un crecimiento econmico y la capacidad de administrar una diversidad de programas de desarrollo, desde el transporte a la salud pblica, que no hubiese sido posible sin este proyecto piloto.

territoriales. Sern fundamentales todas las acciones que busquen proporcionar a las regiones menos desarrolladas los medios, capacidades y recursos apropiados para ejecutar un mandato expandido. La percepcin de que existen capacidades diferenciadas para cumplir con un mandato expandido ha llevado a algunos pases de la OCDE a implementar una descentralizacin asimtrica, en la que algunas localidades pasan por un perodo de transicin mientras adquieren las capacidades humanas, sociales e institucionales para enfrentar las nuevas responsabilidades. Las funciones y responsabilidades descentralizadas debern ajustarse a las capacidades de cada unidad subnacional, y podrn ir aumentando a medida que esas capacidades se fortalezcan. La descentralizacin asimtrica en pases de la

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OCDE ha producido algunas experiencias interesantes (ver la experiencia de Suecia, descrita en el Cuadro 3.15). Esta estrategia podra beneficiar a pases con importantes disparidades territoriales (como Chile), con responsabilidades que son devueltas gradualmente a las municipalidades y regiones con un mnimo nivel de capacidades. Podra establecerse un programa piloto en una regin, para implementarlo gradualmente en otras regiones si la experiencia es exitosa. En Chile, la reforma de la Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional (LOCGAR), que est siendo tramitada, propone establecer una diferencia entre funciones exclusivas y funciones transferibles de los gobiernos regionales. Esta reforma podra permitir una transferencia de responsabilidades a una regin o grupo de regiones, como resultado de solicitudes especficas por parte del Gobierno Regional o un ministerio nacional.

Utilizando los incentivos


Los incentivos vinculados al desempeo son un instrumento para ampliar las capacidades a nivel subnacional. Para mejorar el desempeo de las unidades subnacionales, los pases pueden asociar premios y sanciones explcitos a los indicadores vinculados a ciertos objetivos de desempeo. Normalmente, estos incentivos son de dos tipos: financieros y administrativos. Los primeros se refieren a la disponibilidad de recursos basados en el desempeo. Los segundos son cambios en las normas y reglamentos que afectan a los actores regionales o locales, como una flexibilizacin (o rigidizacin) de las normas presupuestarias, reduccin (o aumento) de la supervigilancia, entre otras. En Chile, el Programa de Mejoramiento de la Gestin (PMG) ofrece a los organismos pblicos un bono de desempeo (un incentivo financiero) basado en el cumplimiento de varios indicadores. Otro ejemplo podra ser la Subvencin Escolar Preferencial implementada por el Ministerio de Educacin a partir de 2008. Esta reforma involucra un gradual traspaso de recursos y responsabilidades de gestin hacia las municipalidades (como operadores de establecimientos educacionales) condicionada a los resultados y la adquisicin de capacidades (para mayores detalles, ver la seccin sobre educacin en el Captulo 2).

Indicadores de desempeo
Junto con los mecanismos de incentivos, los indicadores de desempeo tambin pueden aportar a la creacin de capacidades. Pueden utilizarse tanto para medir y monitorear el desempeo de la economa regional como para monitorear y administrar el desempeo de los actores regionales. El gobierno de mltiples niveles puede beneficiarse con el uso de los indicadores. stos pueden reducir las asimetras de informacin entre los distintos niveles del gobierno y son una buena forma de compartir las buenas prcticas, ayudar al gobierno central a transmitir conocimiento a las autoridades subnacionales, e incentivar a

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un mejor desempeo. El uso de los indicadores de desempeo puede mejorar los resultados de las polticas en varios campos (OCDE, 2008c):

Seleccionar estrategias de polticas: la informacin puede revelar las fortalezas y debilidades de la economa regional y as aumentar la probabilidad de cumplir los objetivos de las polticas. Monitorear la implementacin de las polticas: una vez que se implementan polticas especficas, la informacin de los indicadores puede ayudar a monitorear la utilizacin de los insumos y el cumplimiento de metas. Aumentar la rendicin de cuentas: los sistemas de informacin pueden mejorar la rendicin de cuentas al proporcionar datos sobre las caractersticas y resultados de lo realizado. Crear conocimientos y mejorar las decisiones de polticas: los datos comparativos de desempeo pueden generar un incentivo implcito para que los actores mejoren su desempeo y su eficiencia y busquen mejorar sus estrategias. Crear un marco comn para el dilogo, al compartir referencias y objetivos comunes y aportar a un proceso de aprendizaje compartido.

La implementacin efectiva de los indicadores de desempeo plantea algunos desafos. La informacin no mejora automticamente los resultados de las polticas. Es importante seleccionar los indicadores apropiados y validar y distribuir la informacin. Al mismo tiempo, se debe desarrollar la capacidad de utilizar la informacin de manera efectiva y oportuna. Finalmente, la falta de capacidades locales puede limitar los beneficios de la medicin del desempeo y reducir la utilidad del sistema. Esto hace que sea especialmente importante la capacitacin de los actores y la adquisicin de las tecnologas necesarias a nivel local. Chile ha implementado varios programas de gestin del desempeo, basados en indicadores, como el Programa de Mejoramiento de la Gestin y el Sistema de Acreditacin de los Servicios Municipales. La SUBDERE tambin ha desarrollado una plataforma web con un completo sistema de indicadores municipales, el SNIM (ver Cuadro 3.16). La mayora de las iniciativas de indicadores de desempeo estn diseadas de arriba hacia abajo. Sin embargo, la SUBDERE ha desarrollado el Sistema de Acreditacin de los Servicios Municipales en conjunto con la Asociacin Chilena de Municipalidades, en un esfuerzo por aprovechar los conocimientos locales para construir los indicadores de desempeo. Este tipo de evaluacin participativa intergubernamental podra replicarse en otras iniciativas. Las autoridades centrales estn bien posicionadas para reunir datos de muchas fuentes y facilitar el intercambio de informacin con las autoridades subnacionales. Sin embargo, un enfoque exclusivamente de arriba hacia abajo para la seleccin de indicadores podra no reflejar las necesidades y desafos regionales y locales. Ms an, la estrategia impuesta sin consultas desde el centro podra debilitar la participacin y el compromiso de los actores subnacionales con el proceso. Todo esto sugiere que la colaboracin inter-gubernamental podra servir para aumentar la utilidad de los

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sistemas de indicadores (OCDE, 2008c), y los acuerdos participativos verticales y horizontales podran ayudar a hacer ms efectivo el sistema.

Aumentando la participacin
En Chile, al igual que en muchos pases, la descentralizacin es considerada una manera de fomentar la participacin: puede permitir a la ciudadana establecer alianzas con el gobierno y monitorear y exigir rendiciones de cuentas a las autoridades locales. De hecho, la evidencia emprica indica que la participacin tambin puede ser una herramienta para garantizar el xito de las reformas de descentralizacin. Sistemas de gobierno con instituciones de alta calidad con rendicin de cuentas hacia abajo y gobiernos subnacionales legitimados, estaran bien posicionados para mejorar la eficiencia administrativa y econmica a travs de la descentralizacin. La investigacin ha mostrado que la entrega efectiva de servicios pblicos por parte de los gobiernos locales depende de cmo stos involucran a una cantidad de grupos e individuos locales en la toma de decisiones sobre polticas, establecen procesos administrativos transparentes, y rinden cuentas hacia abajo en respuesta a la diversidad de preocupaciones de los usuarios de los servicios (Blair, 2000; Crook y Manor, 1998; de Oliveira, 2002; Ribot, 2002; Singleton, 1998). En este sentido, la experiencia de los pases de la OCDE muestra que una mayor apertura y participacin en la toma de decisiones sobre polticas y entrega de servicios puede significar varias ventajas econmicas y polticas (OCDE, 2008a):

Mejores resultados econmicos: formular las polticas de manera ms incluyente puede aportar a un mejor uso de los recursos pblicos, al ser stas planificadas e implementadas sobre la base de conocimientos ms integrales provenientes de diversos actores (pblicos, privados, sociedad civil). La cooperacin, coordinacin y participacin de los distintos actores en mltiples instancias (ADR, coaliciones, consejos participativos) son aspectos importantes del proceso de creacin de polticas. Adems, segn se ha sealado en el Captulo 2, la activa participacin de los actores regionales (gobiernos locales y regionales, PYMES y universidades, entre otros) puede ayudar a revelar recursos regionales subutilizados que no podran ser identificados a travs de los tradicionales enfoques de arriba hacia abajo. Esto, a su vez, sera importante para identificar mayores posibilidades de diversificacin. Soluciones innovadoras: se sabe que el compromiso del sector privado y la sociedad civil (incluyendo universidades, organizaciones comunitarias y ciudadana en general) es un importante motor de innovacin en el sector pblico y privado. Mayor legitimidad, confianza en las reformas: la creacin de polticas abierta y participativa puede reforzar la credibilidad y legitimidad. Incluir a los diferentes sectores de la sociedad en el proceso de creacin de polticas puede ayudarlos a comprender las reformas, aumentar la apropiacin

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Cuadro 3.16. Principales iniciativas de indicadores de desempeo en Chile El Programa de Mejoramiento de la Gestin (PMG) es un sistema que busca asegurar una eficiente asignacin y uso de los recursos pblicos en la administracin pblica. El gobierno adopt el concepto de los presupuestos basados en resultados, que otorga un bono de desempeo a las instituciones pblicas, basado en el cumplimiento de varios indicadores de desempeo. Un rea horizontal del PMG es el Sistema de Gobierno Electrnico, que apunta a contribuir al uso de las tecnologas de la informacin y comunicacin a travs de las siguientes acciones: mejorar y simplificar la informacin y los servicios ofrecidos por le Estado; mejorar y simplificar los procesos de apoyo institucional; y promover la creacin de canales tecnolgicos que permitan aumentar la transparencia y participacin ciudadana. Junto con la Asociacin Chilena de Municipalidades y el Centro Nacional de Productividad y Calidad, la SUBDERE ha desarrollado el Sistema de Acreditacin de los Servicios Municipales. ste consiste de un conjunto de procesos y mtodos de apoyo, orientacin e incentivos para que las municipalidades inicien y permanezcan en un camino de mejoramiento de su desempeo. Es un proceso de certificacin de varios pasos, que comienza cuando una municipalidad se inscribe voluntariamente en el programa. Aunque el principal objetivo de este programa voluntario de monitoreo y evaluacin es certificar que los procesos de gobierno cumplan con altos estndares de de calidad, tambin representa un apoyo a los procesos de toma de decisiones de los actores municipales a cargo de la entrega de servicios pblicos. El SINIM, Sistema Nacional de Informacin Municipal, proporciona ms de 150 indicadores estandarizados para cada una de las municipalidades y comunas del pas. Esta iniciativa de SUBDERE genera informacin que es de fcil acceso para el pblico en general a travs de su sitio web (www.sinim.cl/). Los datos hacen posible una comparacin de las caractersticas y el desempeo de todas las municipalidades chilenas, y permiten a los distintos actores tomar decisiones informadas. El sistema incluye informacin desde el ao 2001 en adelante.
Fuente: SUBDERE.

social, y eliminar los obstculos del proceso. Por lo tanto, una creacin de polticas abierta e incluyente (incluyendo al sector pblico y privado, las universidades, organizaciones comunitarias y ciudadana en general) contribuye a lograr mejores resultados econmicos y polticos. Los esfuerzos por fortalecer la democracia y la efectividad de los servicios pblicos son mutuamente enriquecedores. Al acercar las decisiones sobre polticas a la ciudadana, la descentralizacin puede facilitar estos procesos. Sin embargo, existen diversos obstculos a la participacin en la toma de decisiones de los gobiernos locales.

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Principales obstculos a la participacin y la inclusin


No es probable que la descentralizacin conduzca de manera automtica a la participacin y la rendicin de cuentas y, aunque fuera as, seguramente enfrentara diversos obstculos. Con frecuencia, la nocin de que la descentralizacin de alguna manera genera mayor participacin, se asume de manera acrtica: si los gobiernos se acercan a las personas, buscarn utilizar las opiniones de la ciudadana a la hora de tomar decisiones. Sin embargo, en sociedades con grandes inequidades, es improbable que surjan, como consecuencia natural de la descentralizacin, instituciones locales incluyentes en materia de participacin ciudadana. En Chile, hay algunas iniciativas en curso para fortalecer la participacin ciudadana, pero an cuando existan los espacios, puede que stos an no alcancen a una mayora de los ciudadanos. La organizacin administrativa de las municipalidades incluye un consejo econmico y social que busca representar a los diferentes grupos sociales y organizaciones comunitarias. Para los gobiernos municipales, la ley exige la formulacin participativa de Planes de Desarrollo Comunal (PLADECO). El Programa de Fortalecimiento Municipal incluye tambin varios mecanismos de participacin, entre ellos entrevistas personales con actores y grupos focales comunitarios. Adems, algunos programas e iniciativas, como el Programa de Infraestructura Rural para el Desarrollo Territorial (Cuadro 1.2), tienen como caracterstica bsica la participacin y el empoderamiento de los actores locales. Sin embargo, an no han llegado a la mayora de los ciudadanos. Una encuesta reciente de una muestra de 7.200 residentes de comunas chilenas (Ms Voces, 2005) indica que slo un 8% de los que contestaron haban sido invitados a expresar sus opiniones sobre la toma de decisiones a nivel municipal. Adems, slo un 16% estaba conciente de la existencia del Consejo Econmico y Social Comunal. La encuesta revela tambin que la participacin ciudadana a nivel regional es an ms limitada. Finalmente, el 57% de los encuestados dijeron que el gobierno siempre invita a participar a un mismo grupo de personas (privilegiadas). Esta tendencia es coherente con la experiencia de los pases de la OCDE: an cuando existan espacios de participacin, algunos sectores de la sociedad pueden ser excluidos por razones socioeconmicas, tnicas, culturales o de gnero. An cuando se establezcan espacios incluyentes (consejos locales, por ejemplo), las grandes inequidades sociales o la marginalidad de ciertos grupos lleva a que sus opiniones no sean escuchadas. La falta de inters en las polticas pblicas entre aquellos que pueden pero no desean participar en los asuntos pblicos es otro obstculo a la participacin en pases de la OCDE. Los ciudadanos locales podran no querer participar si creen que su voz tendr poca influencia sobre la decisin final o si perciben que las autoridades pblicas estn alejadas de sus preocupaciones. En sociedades donde el tiempo es un recurso limitado, las personas no se involucrarn en actividades participativas si creen que stas no alterarn sus vidas. La falta de confianza en las autoridades pblicas generalmente acenta esta actitud. En Chile,

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el 72% de los encuestados en la encuesta Ms Voces (2005) consider que la mejor manera de resolver los problemas locales es tener un buen contacto al interior de las instituciones pblicas. Slo el 32% crea que un simple ciudadano podra influenciar las decisiones tomadas por el gobierno.

Medidas para mejorar la participacin


La participacin incluyente en la toma de decisiones podra requerir medidas adicionales para alcanzar a los distintos grupos sociales. Para una participacin incluyente se necesita algo ms que mayores herramientas para las organizaciones o ciudadanos que ya tienen acceso a los tomadores de decisiones. La experiencia de los pases de la OCDE indica que la consideracin de un mayor espectro de puntos de vista sociales requiere esfuerzos que aseguren la inclusin socioeconmica y cultural. El uso de intermediarios de confianza u organizaciones locales que cuentan con el apoyo de los no involucrados, puede ayudar a comprometer a grupos que tal vez desconfen de los actores externos. Esto sera especialmente til para trabajar con los inmigrantes o los pueblos originarios. En tales casos, la utilizacin de documentos e informacin multilinge tambin sera de gran utilidad. Los incentivos del gobierno central y del electorado local son importantes para motivar a los gobiernos locales a apoyar iniciativas de participacin. La decisin de adoptar una estrategia incluyente de toma de decisiones depende en gran medida de los incentivos institucionales de los polticos locales, que frecuentemente dependen de las demandas de los actores tambin locales y de las organizaciones comunitarias (su electorado), as como de los representantes del gobierno central. En Chile, iniciativas como el Premio Innovacin y Ciudadana ofrecen un incentivo a las iniciativas de resolucin participativa de los problemas en el mbito pblico, y representan una manera interesante de intercambiar informacin y buenas prcticas en los asuntos pblicos locales (ver Cuadro 3.17). La existencia de una amplia gama de grupos comunitarios parece ser un importante elemento de participacin ciudadana. En Chile, de acuerdo a la encuesta Ms Voces (2005), el 18% de los encuestados dijo haberse unido a otros residentes locales para intentar influenciar la toma de decisiones del gobierno, y un 45% inform que sus esfuerzos haban recibido una respuesta positiva. Estos hallazgos, que son consistentes con las investigaciones sobre capital social, apoyan la idea de que la pertenencia a grupos y redes formales e informales tiene un efecto positivo sobre el desarrollo de la democracia. Tambin sugiere que an existen algunos obstculos para la participacin ciudadana de tales grupos en Chile. La experiencia de los pases de la OCDE ha demostrado que el fortalecimiento de la transparencia y la apertura de los procesos pblicos podra ayudar a reconstruir la confianza de los actores locales en el gobierno y en los procesos participativos. Esto, a su vez, permitira a los ciudadanos involucrarse ms en dichos procesos. Sin embargo, la participacin no significa incluir a todos cada vez que se quiere decidir algo. La participacin pblica amplia no siempre es productiva. La excesiva

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Cuadro 3.17. El Premio Innovacin y Ciudadana El Premio Innovacin y Ciudadana organiza un concurso anual de experiencias innovadoras para la entrega participativa de bienes y servicios pblicos en Chile (www.premioinnovacion.cl). Este programa es el producto de una alianza entre varias organizaciones de la sociedad civil, incluyendo la Universidad de Los Lagos, la Corporacin Innovacin y Ciudadana y la Fundacin Ford. Su objetivo es reconocer pblicamente las iniciativas auto-organizativas y participativas de resolucin de problemas en el mbito pblico, sistematizndolas y aprendiendo de ellas, de manera que puedan beneficiar a otros actores que se enfrentan a problemas similares en distintos lugares. Desde su creacin en el ao 2000, el programa ha sido reconocido como un importante foro de intercambio, aprendizaje y debate en torno a las nuevas ideas relacionadas con los asuntos pblicos locales en Chile. En el ao 2006, el programa recibi ms de 1.500 postulaciones de iniciativas locales en todo el pas. De stas, las diez experiencias ms innovadores recibieron un premio de USD 5.000 y, otras diez, menciones honrosas. Dos gobiernos municipales y un Gobierno Regional recibieron el premio. Aparte de estimular a las organizaciones y gobiernos locales a desarrollar enfoques nuevos e innovadores para la resolucin efectiva de los problemas en los asuntos pblicos, el programa cumple una funcin muy importante de aprendizaje social que beneficia a todos los actores pblicos, no slo a aquellos que resultan premiados. Tambin otros actores interesados en las polticas pblicas pueden aprender de las iniciativas ganadoras, leyendo sobre ellas en una variedad de foros, incluyendo una publicacin que sintetiza la experiencia de todos los premiados, el sitio web del programa, as como una atractiva revista.

participacin genera fatiga y una idea de tiempo perdido, particularmente si hay costos de oportunidad, como en el caso de una participacin a expensas del horario laboral. La participacin debe tener un objetivo concreto y una oportunidad de influenciar las vidas de aquellos que participan.

Gobierno electrnico
El gobierno electrnico y las TIC se han convertido en herramientas centrales para ayudar a las administraciones pblicas de la OCDE a mejorar su efectividad y sus relaciones con los actores. El gobierno electrnico permite acceder a la informacin va internet, y garantiza el acceso de los ciudadanos a los servicios pblicos. Permite el intercambio de informacin y crea nuevos canales para la participacin ciudadana en el proceso de creacin de polticas (OCDE, 2007c). Desde los aos 90, varias iniciativas han sido emprendidas para desarrollar el gobierno electrnico en Chile (ver Cuadro 3.18). Sin embargo,

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Cuadro 3.18. Gobierno electrnico en Chile En el ao 2000, el Ministerio Secretara General de la Presidencia puso en marcha el Programa de Reforma y Modernizacin del Estado, PRYME, con el objetivo de mejorar la coordinacin de todos los aspectos del gobierno electrnico el interior de la administracin pblica. El programa sugiri reformar todo el sistema de contratacin y compras pblicas, utilizando Internet para implementar un sistema completamente electrnico. En este marco, se cre ChileCompra, buscando proporcionar una herramienta innovadora para conectar a los compradores pblicos con los proveedores a travs del Internet. El objetivo es garantizar altos niveles de transparencia, eficiencia y uso de tecnologas en el mercado de compras pblicas, buscando beneficiar a empresas, organismos pblicos y a la ciudadana en general. Este sistema ayuda a una mayor accesibilidad, eficiencia y transparencia de las relaciones entre los organismos pblicos y la ciudadana, gracias a la creacin de la plataforma www.chilecompra.cl.

segn lo sealado en el Captulo 1, an existen muchas disparidades interregionales en el acceso a Internet, que representan un desafo a resolver si se quiere difundir el uso de esta herramienta entre los habitantes de las regiones y localidades rurales menos desarrolladas.

La participacin del sector privado y las universidades


El conocimiento especfico y la participacin del sector privado y las instituciones de la sociedad civil (como las universidades y centros de investigacin) puede ser esencial para las polticas de desarrollo regional. La participacin del sector privado y la cooperacin pblico-privada pueden cumplir un rol determinante: la cooperacin, coordinacin y participacin de los distintos actores en diversos organismos (ADR, coaliciones, consejos participativos) podra ayudar a utilizar mejor los recursos pblicos, al planificar e implementar las polticas sobre la base de los conocimientos ms integrales de una diversidad de actores. En Chile, la participacin de las micro, pequeas y medianas empresas (MIPYMES) es fundamental, ya que stas proveen ms del 75% de los empleos y se enfrentan a dificultades para enfrentar los desafos de la competitividad global. Las ARDP pueden servir como un mecanismo para involucrar a las MIPYMES en la planificacin productiva regional. Cuando estas empresas estn representadas en las estructuras de gobierno, pueden orientar las acciones de las instituciones hacia sus necesidades especficas. Chile Emprende (ver Captulo 2) tambin representa una iniciativa que integra al sector privado y los centros de investigacin en la gestin de un programa de desarrollo econmico. En cada regin, una sede regional, encabezada por el Intendente, est conformada por instituciones pblicas, privadas y acadmicas del territorio.

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Finalmente, en Chile las universidades y centros de investigacin han comenzado a cumplir un rol activo en las iniciativas de desarrollo regional, en un proceso que debera continuar. Actualmente, las universidades participan en iniciativas para promover la innovacin (por ejemplo, como socios en los centros cientfico-tecnolgicos regionales) y en programas de desarrollo empresarial (colaborando con los programas regionales de Chile Emprende o participando en los consejos estratgicos de las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo). Sin embargo, estos esfuerzos an tienen un alcance limitado. Para cumplir un rol determinante y aportar a la competitividad regional, estas instituciones deben extender sus actividades ms all de la educacin y la investigacin.

Conclusiones
La competitividad regional requiere respuestas adaptadas al contexto, las que a su vez necesitan de un cierto grado de descentralizacin. Los Captulos 1 y 2 argumentaron que, para mejorar la productividad y la competitividad regional de Chile, es necesario comenzar a implementar polticas regionales capaces de adaptarse a los diferentes activos, fortalezas y potencialidades de los territorios especficos. El Captulo 3 ha analizado los desafos de gobierno en el contexto chileno, para la implementacin de un enfoque territorial del desarrollo. Chile tiene una larga tradicin de centralismo, y por mucho tiempo su sistema administrativo ha estado asociado a la eficiencia econmica y la estabilidad poltica. Hoy, sin embargo, se est debatiendo el rol de la descentralizacin, con un nfasis en el mejoramiento del desempeo y la competitividad regional. El actual gobierno ha establecido la descentralizacin como una prioridad, con el objetivo de dar a los gobiernos subnacionales las herramientas, capacidades y legitimidad necesarias para mejorar su autonoma y desempeo. Una de las principales reformas llevadas a cabo durante el ltimo perodo ha sido la eleccin directa del Consejo Regional, que crea un organismo democrticamente elegido para la gestin del desarrollo regional. Adems, la responsabilidad de la planificacin regional ha sido transferida a la recientemente creada Divisin de Planificacin Regional del Gobierno Regional. Tambin se est promoviendo una reforma municipal para modernizar la organizacin del gobierno local y otorgarle mayor autonoma y responsabilidades. Con todo y a pesar de los esfuerzos, se ha logrado slo un modesto progreso. El rgido marco administrativo del Estado central pone limitaciones financieras y administrativas a los gobiernos regionales y municipales, que podran limitar su capacidad de cumplir con algunas de sus responsabilidades eficientemente, impidindoles aprovechar las oportunidades regionales y locales especficas. Al mismo tiempo, los beneficios de iniciativas como las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo o la delegacin de la responsabilidad de planificacin regional, se ven limitadas por una agenda econmica diseada principalmente

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a nivel nacional y por la falta de un marco institucional regional que sea capaz de coordinar las distintas polticas, instrumentos y actores involucrados en el desarrollo econmico. Los niveles subnacionales del gobierno chileno requieren un marco institucional an ms fuerte, capaz de reunir y coordinar a los distintos actores locales y los diversos programas e instrumentos diseados para promover el desarrollo territorial. Actualmente, la mayora de las municipalidades no tienen ni los recursos ni los incentivos para invertir en las iniciativas de desarrollo econmico local. Se requieren mayores incentivos para fortalecer tanto las capacidades como los recursos de las municipalidades (especialmente las menos desarrolladas) para involucrarlas en el desarrollo econmico local. Adems, ser necesaria una estructura coordinada de gobierno local, especialmente en grandes ciudades como Santiago, para mejorar el ajuste de las diferentes polticas sectoriales en el rea metropolitana (por ejemplo, la vivienda, la planificacin del uso de suelos y el desarrollo econmico) y para mejorar la coordinacin en la entrega de servicios pblicos claves (especialmente el transporte pblico) en varias municipalidades dentro de una ciudad funcional. Por otro lado, el fortalecimiento de los gobiernos regionales tambin plantear desafos. Las Estrategias de Desarrollo Regional deben fortalecerse para crear un vnculo ms estrecho entre la planificacin regional y las carteras de inversin. Esto dar a los gobiernos regionales, y a su nueva Divisin de Planificacin, la oportunidad de cumplir un rol ms protagnico en la implementacin de un enfoque integrado para el desarrollo de sus territorios. Tambin ser necesario dar mayores poderes a los gobiernos regionales, que les permitan cumplir un rol activo en la discusin, planificacin y coordinacin de las polticas de desarrollo regional. Las instituciones y organismos nacionales deben fortalecer sus vnculos y coordinacin con los gobiernos regionales, para asegurar que stos tengan la capacidad de cumplir eficientemente con la responsabilidad de la planificacin regional. Ser fundamental asumir las responsabilidades recientemente asignadas con suficiente apoyo tcnico y administrativo, y con la legitimidad institucional suficiente para los actores que han visto expandido su mandato de polticas pblicas. En cualquier proceso de descentralizacin, la asignacin de nuevas responsabilidades debe ir acompaada de la correspondiente asignacin de las competencias y recursos necesarios para llevarlas a cabo. Esto requerir mayor confianza, de parte de las instituciones nacionales, en las competencias de los organismos subnacionales. Tambin requerir una mayor cooperacin entre los distintos niveles de gobierno. El gobierno de mltiples niveles y los acuerdos de coordinacin, mecanismos para promover la creacin de capacidades, e instituciones que fomenten la participacin y la rendicin de cuentas, son elementos que podran aumentar las capacidades de los gobiernos regionales y fortalecer la legitimidad, coherencia y efectividad de la reforma.

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Adems de una mejor coordinacin entre los distintos niveles de gobierno y una mayor participacin de los gobiernos subnacionales en la planificacin regional, es importante que las polticas centrales de desarrollo regional cuenten con una dimensin territorial. Los organismos del gobierno central deben cumplir un rol esencial en la promocin de polticas basadas en el mbito local, en lugar de polticas genricas, fortaleciendo la colaboracin entre los ministerios y servicios pblicos e incluyendo a las instituciones locales y regionales en el diseo y coordinacin de las iniciativas nacionales. Este informe sugiere que el avance hacia un enfoque territorial del desarrollo en Chile requerir un tambin un avance en la descentralizacin. Sin embargo, sta por s sola no necesariamente va a generar polticas locales eficientes e integradas. Es probable que el factor clave sea el desarrollo de una estructura de gobierno que fomente intervenciones colaborativas y adaptadas al contexto, capaces de responder a las particularidades locales en materia de fortalezas, oportunidades y desafos. Esto requerir una mayor cooperacin entre los distintos niveles de gobierno y tambin una mayor participacin de los gobiernos subnacionales en la coordinacin, el diseo y la administracin de su propio desarrollo. Sin embargo, la descentralizacin no significa que el gobierno central deba dejar solos a los gobiernos subnacionales. El gobierno central debe cumplir un rol crucial para establecer un marco legal general que permita entablar relaciones virtuosas, tanto verticales entre los distintos niveles de gobierno, como horizontales entre las distintas polticas sectoriales a nivel nacional y entre las distintas regiones o municipalidades.

Notas
1. 2. Cifra basada en el Anuario Estadstico de Finanzas Pblicas del FMI, excluyendo el financiamiento de otros niveles de gobierno. La entrega de educacin bsica y secundaria y salud primaria son competencias asignadas al nivel local, financiadas por el gobierno central mediante un subsidio por estudiante o por paciente. Este financiamiento es complementado por los recursos propios de las municipalidades, y con recursos del FNDR. Sin embargo, los subsidios nacionales para la educacin se destinan tanto a la educacin pblica como a la educacin particular subvencionada. En el primer caso, el subsidio por estudiante se entrega directamente a las municipalidades. En el segundo, el subsidio es administrado por el sector privado. Por lo tanto, el subsidio gubernamental es administrado slo parcialmente por las municipalidades. Una ley nacional de impuestos determina un umbral mnimo para el valor de las propiedades. Bajo dicho valor, stas quedan exentas del impuesto municipal a la propiedad. Como se ha sealado, el gasto actual en la educacin municipal es financiado con subsidios nacionales, combinados con los recursos propios de las municipalidades (el financiamiento nacional es insuficiente para financiar la educacin municipal). Adems, en las municipalidades pequeas, la matrcula es muy baja, al igual que el subsidio nacional por estudiante.

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ANEXO 3.A1

Resultados empricos sobre las correlaciones entre descentralizacin y crecimiento econmico


Efecto* - (nonsign) +(nonsign) + -(nonsign) +(nonsign) + Explicaciones Baja capacidad de los gobiernos locales, gasto local no est orientado al crecimiento, muchas fuerzas contrapuestas. Movilidad de los hogares y efectos de derrame disminuyen el impacto de la descentralizacin. Cuando los gobiernos locales compiten, la ciudadana gana. Un ajuste mucho mayor entre las necesidades locales y las polticas genera mayor productividad entre la ciudadana y las empresas. En estudios internacionales, impacto econmico pierde significancia cuando la descentralizacin se define como el mandato subnacional de generar ingresos. La descentralizacin fiscal disminuye la participacin del sector pblico en la economa, estimulando el crecimiento econmico (significancia del efecto depende de si el pas es unitario o federal y de cmo se mide la descentralizacin). El efecto de la descentralizacin fiscal es significativo cuando se controla por variacin histrica, cultural e institucional. Slo los estudios subnacionales pueden controlar por tales factores. La descentralizacin produce mayor rendicin de cuentas en el sector pblico. La correlacin es significativa pero no existen estadsticas regresivas. La descentralizacin fiscal en China ha aumentado la eficiencia de la asignacin de recursos al fortalecer los incentivos locales para la resolucin de problemas locales. El gasto provincial no produjo un crecimiento econmico acelerado porque los proyectos financiados por el gobierno central son ms importantes para el crecimiento. Es ms probable detectar los efectos de la descentralizacin a nivel local que en las tasas de crecimiento nacionales. No hay efecto discernible y consistente de la descentralizacin fiscal sobre el crecimiento econmico al controlar por energa, inversiones, trabajo, desigualdad del ingreso e inflacin. Autor (ao) Fecha Muestra Mundo (n=46) UE (n=14) Estados Unidos (n=314) OCDE (n=19) Mundo (n=46)

Davoodi & Zou 1970-1989 (1998) Crucq & 1978-2002 Hemming (2007) Stansel (2005) 1960-1990 Thornton (2007) 1980-2000 Yilmaz (1999) 1971-1990

+ + + -(nonsign) +(nonsign) -(nonsign) +(nonsign)

Akai & Sakata (2002) Hunter & Shah (1998) Lin & Liu (2000) Zang & Zou (1998) Woller & Phillips (1998) Xie et al (1999)

1992-1996 1980-1993? 1970-1993 1980-1992 1974-1991 1949-1991

Estados Unidos Mundo (n=80) China (n=28) China (n=30) Mundo (n=23) Estados Unidos

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Efecto* Curvilinea + -/ +

Explicaciones El efecto es positivo cuando la descentralizacin aumenta desde niveles bajos a medios, pero negativo cuando aumenta desde niveles medios a altos. El efecto positivo de la descentralizacin depende de la lbertad poltica (efecto de interaccin). Menores niveles de crecimiento econmico en pases donde el gobierno central ha impulsado la devolucin de responsabilidades locales; mayor crecimiento en casos donde las regiones han sido los principales impulsores (Espaa). En un contexto de liberalizacin, la descentralizacin puede aumentar las disparidades inter-regionales, con una concentracin del crecimiento econmico en las regiones ms dinmicas.

Autor (ao)

Fecha

Muestra Pases OCDE Mundo (n=51) Alemania, India, Mxico, Espaa y EE.UU. Mxico, Brasil, India, EE.UU., Espaa, China

Thiessen (2003) 1973-1998 Iimi (2005) Rodrgez-Pose, Tijmstra & Bwire (2007) Rodriguez-Pose & Gill (2004) 19972001 1985-2002

-/ + Disparidades Regionales
*

1980-1998

Correlacin positiva o negativa entre la descentralizacin y el crecimiento econmico. Nonsign significa que el anlisis no descubri un efecto estadstico significativo de la descentralizacin

Fuente: OECD.

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ANEXO 3.A2

Factores de contexto que explican la variacin en los resultados de descentralizacin


Factor de intervencin Caractersticas de un rgimen nacional que descentraliza Ejemplos Estudios Litvack et al., 1998; Parker et al., 2000 Agrawal & Ostrom, 2001 Gibson & Lehoucq, 2003 Chhatre & Saberwal, 2006; Shah, 2002 Fiszbein, 1997; Pacheco, 2000 ; Angell et al., 2001 Ribot, 2002; Crook & Manor, 1998; Blair, 2000 Hildebrand & Grindle, 1995; Grindle, 2007 Cohen & Peterson, 1996 Andersson & Gibson, 2007 Sharma, 2006; Akai & Sakata, 2002

Grado de desarrollo econmico, democracia, estructura gubernamental. En qu etapa de su desarrollo est el pas, y cun descentralizada era la estructura antes de la reforma? Combinacin de polticas: tipo de Cul es el alcance de la descentralizacin? Qu autoridades, recursos y descentralizacin a considerar responsabilidades han sido transferidas, y a quin? Monitoreo y apoyo del gobierno Eventos de capacitacin, apoyo tcnico, visitas no anunciadas, central contabilidad. Redes de apoyo locales Existen organizaciones locales que apoyen la resolucin de problemas? Capacidades institucionales, tcnicas y administrativas Instituciones que fomentan la participacin y la rendicin de cuentas Culura y liderazgo organizacional local Recursos financieros Otras polticas pblicas: condiciones externas Mediciones de resultados de polticas Hasta qu punto los gobiernos locales tienen equipos bien capacitados, capaces de organizar y reunir a los actores locales? La existencia de foros participativos para la toma de decisiones, defensores del pueblo, cuentas pblicas. Individuos locales renen y organizan a los habitantes en torno a una causa comn. Recursos suficientes para financiar las actividades ms crticas. Polticas macroeconmicas y monetarias pueden ser ms poderosas que los efectos de la reforma de descentralizacin. Los resultados de las polticas pueden ser evaluados con distintos criterios y deben definirse de acuerdo a sus objetivos especficos. Las relaciones empricas sern diferentes dependiendo de la metodologa utilizada para medir los resultados (es decir, recaudacin de impuestos, gasto social, eficiencia administrativa, PIB per cpita, etc). Algunos bienes y servicios pueden ser ms apropiados para la descentralizacin que otros. Los servicios de apoyo tcnico para la extensin de la agricultura son bastante diferentes de los de la educacin bsica, salud, y recaudacin de impuestos.

Naturaleza de los bienes y servicios

Banco Mundial, 2005

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