CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico

Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 25000233600020120028002 (63.790)

Ejecutante: Constructora Andrade Gutiérrez S.A.
Ejecutado: Instituto Nacional de Vías – Invías
Referencia: Ejecutivo - apelación de auto (Ley 1437 de 2011)

Temas: INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS PÚBLICOS – excepciones / MEDIDA

CAUTELAR DE EMBARGO DE CUENTAS EN ENTIDADES FINANCIERAS - no es necesario
identificar o especificar los números de las cuentas bancarias a embargar, pues ni el Código
General del Proceso ni la jurisprudencia lo exigen / RECURSO DE APELACIÓN - es el camino
procesal para presentar argumentos de inconformidad contra el auto recurrido, mas no para
subsanar la solicitud de medida cautelar.

El Despacho procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante

contra el auto del 16 de noviembre de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, mediante el cual se negaron las medidas cautelares solicitadas por la
Constructora Andrade Gutiérrez S.A.1

I. ANTECEDENTES

1. La demanda ejecutiva y su trámite

1.1. El 5 de septiembre de 2012, la Constructora Andrade Gutiérrez S.A., a través de apoderado

judicial, presentó demanda ejecutiva con el fin de que se librara mandamiento de pago contra el

1
Este proceso ingresó a Despacho para decidir el 12 de abril de 2019.
Invías por el saldo insoluto de capital dejado de pagar y los intereses moratorios causados en
relación con la condena contenida en el laudo arbitral proferido el 26 de septiembre de 20072.

1.2. Mediante auto del 16 de octubre de 2012, el Tribunal a quo libró mandamiento de pago en
contra del Invías, por la suma de $10.341’184.971,34, correspondiente al capital insoluto, más
los intereses causados desde la fecha de ejecutoria del respectivo laudo arbitral.

1.3. Surtido el trámite legal correspondiente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó

sentencia el 30 de abril de 2014, a través de la cual declaró probada la excepción de pago
propuesta por el Invías y, como consecuencia, puso fin al proceso ejecutivo promovido por la
Constructora Andrade Gutiérrez S.A., decisión que fue apelada por dicha sociedad.

1.4. Esta Subsección, mediante sentencia del 23 de noviembre de 2017, resolvió el recurso de
apelación interpuesto por la parte ejecutante: i) revocó la sentencia de primera instancia y ii)
ordenó seguir adelante con la ejecución en contra del Invías y en favor de la Constructora
Andrade Gutiérrez S.A.

1.5. Una vez el proceso volvió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del
23 de agosto de 2018, este modificó la liquidación del crédito3.

2. Medidas cautelares

El 2 de octubre de 2018, la parte ejecutante solicitó el decreto de las siguientes medidas

cautelares (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores):

 El embargo y la retención de las sumas de dinero depositadas en cuentas de

ahorros, cuentas corrientes o que a cualquier otro título bancario o financiero posea
el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS en los siguientes establecimientos
bancarios o financieros: Banco de la República, Davivienda, Bancolombia, BBVA,
Banco de Occidente, Bancoomeva, Banco Agrario, Banco Caja Social, Banco GNB
Sudameris, Banco Popular, Banco AV Villas, Citibank, Bancoldex, Banco Itaú
Corpbanca Colombia, Banco BCSC, Banco Finandina, Banco Cooperativo
Coopcentral, Banco Falabella, Banco Pichincha, Banco Scotiabank Colpatria, Banco
Procredit Colombia, Banco Multibank, Bancompartir, Bancamía, Banco W, Banco
Santander y Banco de Bogotá, así como en cualquier corporación de ahorro y
vivienda, compañías de financiamiento comercial, fondos de inversión en
sociedades fiduciarias y corporaciones financieras a nivel nacional.

 El embargo, retención y/o secuestro de los siguientes bienes, que con fundamento
en el artículo 3 de Decreto 2618 de 2013, conforman el patrimonio del INSTITUTO
NACIONAL DE VÍAS – INVIAS:
2
La información consignada del punto 1.1. al 1.4. se extrae de la sentencia que, dentro de este proceso,
dictó en segunda instancia esta Subsección el 23 de noviembre de 2017.
3
Esta información se desprende del auto impugnado que negó las medidas cautelares, cuya apelación se
estudiará en la presente providencia (folio 5 del cuaderno del Consejo de Estado).
 - Aportes, donaciones y demás contribuciones que reciba.

- Bienes muebles e inmuebles que adquiera a cualquier título.

- Recursos del crédito.

- Ingresos provenientes de los peajes y demás cobros de la infraestructura a su

cargo.

- Ingresos provenientes de la venta de sus activos y derechos.

- Bienes, contratos, derechos y obligaciones que se le transfieran del extinto Fondo

Nacional de Caminos Vecinales (FNCV) y de la extinta Empresa Colombiana de
Vías Férreas (Ferrovías).

“Comedidamente solicito que las medidas cautelares cuya solicitud se formula se

limiten a la suma de OCHENTA MIL MILLONES DE PESOS ($80.000.000.000) de
conformidad con lo establecido por el artículo 599 del Código General del Proceso”4.

3. La providencia recurrida

Mediante auto del 16 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó

las medidas cautelares solicitadas por la parte ejecutante.

Primero, en cuanto a la solicitud de embargo y secuestro sobre las cuentas del Invías, el
Tribunal a quo sostuvo que no había certeza acerca de la naturaleza inembargable de las
cuentas de ahorro o corrientes que pudiera poseer dicha entidad, pues la parte demandante -en
su escrito de medida cautelar- no especificó los números de cuenta en los establecimientos
bancarios o financieros indicados.

Segundo, respecto de la petición de embargo y secuestro de los demás bienes que

conforman el patrimonio del Invías, el Tribunal de primera instancia señaló (se transcribe de
forma literal, incluso con posibles errores):
“(…) evidencia el Despacho que el apoderado judicial de la parte ejecutante no
indica con exactitud los números de matrícula inmobiliaria, números de
identificación o datos respecto de los aportes, donaciones y demás contribuciones
que reciba, bienes muebles e inmuebles que adquiera a cualquier título, recursos de
crédito, ingresos provenientes de los peajes y demás cobros de la infraestructura a
su cargo, ingresos provenientes de ña venta de sus activos y derechos, bienes,
contratos u derechos que se le transfirieron del extinto Fondo Nacional de Caminos
Vecinales (FNCV) y de la extinta Empresa Colombiana de Vías Férreas (Ferrovías),
los cuales indica que pertenecen al (…) INVÍAS y solicita su embargo y secuestro,
por tanto el Despacho considera que tampoco será procedente decretar la medida
cautelar sobre estos conceptos, por cuanto no hay certeza de que los mismos
pertenecen a la parte ejecutada”5.
4
Folios 1-3 del cuaderno no. 5, contentivo de la solicitud de medidas cautelares.
5
Folios 5-7 del cuaderno del Consejo de Estado.
4. El recurso de apelación

Inconforme con la decisión anterior, la parte ejecutante interpuso recurso de apelación, el cual,
básicamente, fundó en los siguientes argumentos:

i) Dijo que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los bienes a los
cuales alude el artículo 594 del CGP son embargables cuando se pretende la ejecución de
créditos a cargo del Estado derivados de una sentencia o de otro título legalmente válido, a
partir de lo cual concluyó que los bienes del Invías eran embargables (incluyendo sus cuentas
de ahorros y corrientes), toda vez que en el presente caso se pretende el pago de un saldo
insoluto derivado de un laudo arbitral.

ii) Señaló que ninguna disposición del CGP impone la obligación de especificar el
número de cuentas bancarias en las entidades financieras, en tanto, además, dicha información
es de carácter confidencial y no disponible, de ahí que, a su juicio, sí sea procedente el
embargo de las sumas de dinero contenidas en las respectivas cuentas.

iii) Frente al embargo solicitado de los demás bienes, la parte ejecutante sostuvo que sí
existe certeza de que los referidos bienes en la medida cautelar sí pertenecen a Invías, en
razón de lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 2618 de 2013 que, en su criterio, consagra
que aquellos conforman el patrimonio de la entidad ejecutada. De todas formas, la Constructora
Andrade Gutiérrez S.A. adjuntó al recurso de apelación un listado de la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos, en el cual consta que los bienes cuyo embargo se solicita sí son de
propiedad del Invías. También anexó el certificado de libertad y tradición de cada uno de los
bienes6.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. Procedencia y oportunidad del recurso de apelación interpuesto y competencia de la

magistrada ponente para resolverlo

1.1. Antes de abordar lo relacionado con la procedencia y la oportunidad del recurso de

apelación interpuesto por la parte ejecutante, conviene señalar que resultan aplicables las
reglas del Código General del Proceso (CGP) en el trámite del presente proceso ejecutivo, con

6
Folios 9-46 del cuaderno del Consejo de Estado.
apoyo en el inciso 2º del artículo 299 7 del CPACA y en la remisión general prevista en el artículo
3068 del CPACA en los aspectos no regulados.

Pues bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 321.89 del CGP, el recurso de
apelación es procedente contra el auto que resuelva sobre una medida cautelar, de manera que
resulta apelable la providencia mediante la cual el Tribunal a quo negó la solicitud de embargo,
retención y secuestro de unas sumas de dinero y de unos bienes del Invías. Asimismo, cabe
señalar que el proveído impugnado se notificó por estado el 19 de noviembre de 2018 y
teniendo en cuenta que la impugnación se presentó el 22 de los mismos mes y año -esto es,
dentro de los 3 días siguientes a la notificación de dicha providencia-10, se concluye que se
interpuso dentro de la oportunidad legal prevista.

1.2. De otra parte, para efectos de determinar la competencia en estos asuntos, ha de acudirse
a la reglas del CPACA. Es así que, en los términos del artículo 150 11 del CPACA, esta
Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los
autos proferidos por los tribunales administrativos, respecto de los cuales resulte procedente
este medio de impugnación.

A su vez, cabe destacar que la competencia para decidir la solicitud de medidas cautelares está
asignada al consejero ponente, independientemente de la decisión que se vaya a adoptar, esto
es, si se decreta o si se niega. Lo anterior, de conformidad con los previsto en las múltiples
disposiciones del CPACA, entre ellas, el artículo 229, que dispone <<…podrá el Juez o
Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada las medidas cautelares…>>; el artículo
230, inciso primero, establece <<Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar
una o varias de las siguientes medidas>> El parágrafo del mismo artículo consagra <<Si la
medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole
discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad …>>. Finalmente, el
inciso cuarto del artículo 233 señala <<El auto que decida las medidas cautelares deberá
7
“Artículo 299. De la Ejecución en Materia de Contratos y de Condenas a Entidades Públicas. (…). Las
condenas impuestas a entidades públicas consistentes en la liquidación o pago de una suma de dinero
serán ejecutadas ante esta misma jurisdicción según las reglas de competencia contenidas en este
Código, si dentro de los diez (10) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia la entidad obligada no
le ha dado cumplimiento”.
8
“Artículo 306. Aspectos no Regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el
Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones
que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.
9
“Artículo 321. Procedencia.  (…) son apelables los siguientes autos proferidos en primera instancia: (…)
8. El que resuelva sobre una medida cautelar, o fije el monto de la caución para decretarla, impedirla o
levantarla”.
10
“Artículo 322. Oportunidad y requisitos. El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las
siguientes reglas: (…) La apelación contra la providencia que se dicte fuera de audiencia deberá
interponerse ante el juez que la dictó, en el acto de su notificación personal o por escrito dentro de los
tres (3) días siguientes a su notificación por estado”.
11
“Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda
instancia de las apelaciones de las sentencia dictadas en primera instancia por los tribunales
administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio impugnación (…)” (se
destaca).
proferirse dentro de los diez (10) días siguientes...En este mismo auto el Juez o Magistrado
Ponente deberá fijar la caución…>>.

En este punto de la providencia conviene precisar que, si bien el artículo 125 12 del
CPACA es la disposición general que define si la competencia para expedir las
providencias recae en el magistrado ponente o en la sala 13, lo cierto es que, atendiendo
a los criterios de interpretación de las leyes 14, se prefieren y resultan aplicables las
normas señaladas en el párrafo anterior (artículo 229 del CPACA en adelante), por ser
especiales y posteriores, de ahí que esta decisión sea adoptada por la magistrada
ponente.

2. Caso concreto

Por razones metodológicas, el estudio del recurso de apelación interpuesto contra el auto que
negó las medidas cautelares solicitadas por la parte ejecutante se dividirá en dos partes:
primero se abordará lo concerniente a la petición de embargo y retención de las sumas de
dinero que el Invías tiene depositadas en instituciones financieras y, en segundo lugar, se
analizará la solicitud de embargo, retención y/o secuestro de los demás bienes que,
supuestamente, conforman el patrimonio de la entidad ejecutada.

2.1. La petición de embargo y retención de la sumas de dinero que tiene el Invías en

instituciones financieras

El a quo negó esta medida cautelar, básicamente, porque la ejecutante no especificó los
números de las cuentas que, afirmó, poseía el Invías en instituciones bancarias y, además, por
cuanto no había certeza acerca de la naturaleza inembargable de las referidas cuentas; sin
embargo, la parte recurrente se opuso a esta argumentación y concretamente señaló que el
CGP no exige que en la medida cautelar se deban especificar los números de cuentas
bancarias de la entidad mencionada, aunado al hecho de que las cuentas de ahorros y

12
“Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado ponente dictar
los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a
que se refieren los numerales 1 [El que rechace la demanda], 2 [El que decrete una medida cautelar], 3
[El que ponga fin al proceso] y 4 [El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales] del artículo
243 de este Código serán de la Sala, excepto en los procesos de única instancia (…)”.
13
Al tenor de lo dispuesto en esa norma, la presente providencia sería de sala, porque aquí se revocará
parcialmente la decisión del a quo y, en su lugar, se decretará una medida cautelar.
14
i) Criterio jerárquico o de primacía: la norma superior prima sobre la inferior (v.gr. la ley estatutaria del
derecho de petición (vs) la Ley 1437 de 2011); ii) criterio cronológico: reconoce la prevalencia de la norma
posterior sobre la anterior (v.gr. la ley 1437 de 2011 (vs) el Decreto-ley 01 de 1984) y iii) criterio de
especialidad: norma especial prima sobre la general, inclusive cuando esta última sea posterior (v.gr. la
Ley 1437 de 2011 (vs) la ley 1564 de 2012).
corrientes del Invías sí son embargables, en vista de que se pretende la ejecución de créditos a
cargo del Estado derivados de un laudo arbitral.

Pues bien, para resolver lo que aquí se discute, resulta oportuno definir si la Constructora
Andrade Gutiérrez S.A. estaba obligada o no a identificar las cuentas bancarias del Invías cuyo
embargo y retención pretende. De entrada se advierte, tal como lo dijo la parte ejecutante en su
recurso de apelación, que el CGP no exige que en la solicitud de medida cautelar se
especifiquen concretamente los números de las cuentas bancarias a embargar, situación que
ha avalado y ratificado la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación en los
siguientes términos:

“(…) la Sala considera que el Tribunal se equivocó al condicionar la admisión

de la solicitud de las medidas cautelares deprecadas por el ejecutante, al
cumplimiento de un requisito consistente en el señalamiento de los números
de las cuentas donde se encuentran depositados los dineros de la entidad
demandada, pues tal requerimiento no está previsto legalmente, ni tampoco
se puede deducir de la norma aplicable al caso; luego el ejecutante no
desconoció carga procesal alguna.

“Por otra parte, es imposible pretender que el solicitante tenga un

conocimiento preciso y detallado de la entidad donde se encuentran
radicadas los dineros depositados a nombre de la entidad que se pretende
ejecutar, así como la identificación numérica de las cuentas.

“De allí que, bastará con que el Tribunal oficie a las distintas entidades financieras,
señaladas por el ejecutante, para que den cumplimiento a la medida cautelar
impuesta, a lo cual procederán, lógicamente, siempre y cuando aparezca que la
entidad ejecutada tiene dinero depositado, situación de la que informarán al
Tribunal, para los fines a que haya lugar”15 (se destaca).

Se precisa que, aunque el referido lineamiento jurisprudencial se basó en las disposiciones del
CPC, de todas formas resulta aplicable en este asunto, toda vez que el CGP, al igual que el
CPC, tampoco previó una regla que obligara a la parte ejecutante a señalar las cuentas
bancarias que se pretenden embargar.

En ese orden de ideas, como ni el CGP ni la jurisprudencia exigen que se señalen los números
de las cuentas bancarias de la entidad a ejecutar, por la imposibilidad de tener acceso a dicha
información, el Tribunal a quo no podía exigirle a la Constructora Andrade Gutiérrez S.A. que en

15
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 2 de noviembre
de 2000, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, expediente No. 17.357.
su escrito de medida cautelar especificara los números de cuentas de ahorros y corrientes que
tiene el Invías en entidades financieras para proceder a su embargo y retención.

Precisado lo anterior, el Despacho pasa a estudiar si las sumas de dinero que el Invías tiene en
cuentas de ahorros y corrientes son embargables o no. Para esto se hace necesario acudir a lo
considerado por la Corte Constitucional en la sentencia C-354 de 1997, mediante la cual se
declaró exequible una norma del Estatuto General del Presupuesto 16 -que consagraba lo
concerniente a la inembargabilidad de rentas incorporadas al presupuesto general de la Nación-
de manera condicionada, en los siguientes términos:

“Declarar EXEQUIBLE el Artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó

materialmente el art. 6o de la ley 179 de 1994, bajo el entendido de que los créditos
a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos
legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la
norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles,
es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en
primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se
trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos
respectivos”.

En lo que importa para este caso, la ratio decidendi de la Corte Constitucional, para
atemperar la prohibición del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 aplicable a los
embargos ordenados sobre recursos del fondo de contingencias, se fundó en la
seguridad jurídica y el respeto debido a las sentencias, según se observa en la
siguiente consideración:

“a) La Corte entiende la norma acusada, con el alcance de que si bien la regla
general es la inembargabilidad, ella sufre excepciones cuando se trate de
sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de
los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias” (se destaca).

En ese contexto, conviene señalar que, si bien -por regla general- los recursos públicos son
inembargables, lo cierto es que el Consejo de Estado ha señalado que ese principio de
inembargabilidad no es absoluto, pues tiene sus excepciones:

16
“Artículo 19. Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto
General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante la
anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes
al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos
para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.
(…). Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a
lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (Ley 38/89, artículo 16, Ley 179/94,
artículos 6o., 55, inciso 3o.)” [la negrilla no es del texto].
 “Como se ve, si bien el principio de inembargabilidad ampara los bienes, las rentas
y los derechos que componen el presupuesto general de la Nación, el mismo no es
una garantía de aplicación incondicional y absoluta, pues, cuando el juez observe
que el funcionario competente no desplegó las conductas tendientes a pagar una
sentencia dentro del plazo legal establecido para tal efecto, bien puede decretar las
órdenes de embargo que considere necesarias conforme a la ley para garantizar el
respeto por los derechos reconocidos a terceros en la respectiva sentencia.

“(…).

“En el caso bajo análisis, la medida cautelar solicitada por la parte demandante
busca asegurar la ejecución de la Fiscalía General de la Nación, por las sumas
establecidas en la sentencia del 14 de agosto de 2013 y en el auto del 4 de julio de
2015, providencias proferidas por esta jurisdicción, de ahí que la misma se
encuadre en el primero de los tres supuestos en los que el principio de
inembargablidad sufre una excepción, esto es, que se pretenda el cobro ejecutivo
de una sentencia proferida por esta jurisdicción, razón por la cual resulta procedente
decretarla”17.

En esa misma línea y con apoyo en múltiples pronunciamientos de la Corte Constitucional, esta
Corporación ha sostenido:

“(…) resalta el Despacho que la excepción a la inembargabilidad de los

recursos públicos se presenta cuando lo que se reclama tiene que ver con i) la
necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a
efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas 18, ii) el pago de
sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los
derechos reconocidos en dichas providencias19 y iii) la ejecución de una
obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado20”.

“(…).

“Aterrizadas estas consideraciones al caso concreto, el Despacho resalta que el

presente proceso tiene por objeto la ejecución de una prestación consistente en el

17
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 23
de noviembre de 2017, expediente No. 58.870, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
18
Original de la cita: Criterio establecido en la sentencia C-546 de 1992 y reiterado en las sentencias C-
013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de
1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-
1064 de 2003 y T-1195 de 2004.
19
Original de la cita: Excepción desarrollada primigeniamente en la sentencia C-354 de 1997 y reiterada
en las sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002 y C-192 de 2005.
20
Original de la cita: Postura asumida inicialmente en sentencias C-103 de 1994 y C-354 de 1997, con
reiteración en las sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, C-793 de 2002 y C-566 de 2003.
 pago de unos valores contenidos en el acta de conciliación judicial aprobada por el
Tribunal Administrativo del Cesar mediante auto del 31 de enero de 2013 (fls. 1035-
1041 c. ppal.), dentro del proceso de reparación directa con radicado
20001233100420090006500; de manera que en el asunto sub examine se
configura una de las excepciones a la inembargabilidad de los recursos
públicos establecida en la jurisprudencia constitucional, consistente en el
cobro de una obligación clara, expresa y actualmente exigible contenida en
una providencia judicial; y se concluye que, contrario a lo sostenido en el recurso
de apelación, y en aplicación del precedente constitucional al que se hizo alusión,
procede el embargo decretado por el a quo mediante auto del 15 de junio de 2017” 21
(se destaca).

Bajo esa óptica, cabe señalar que en este caso opera una de las excepciones a la
inembargabilidad de los recursos públicos, por cuanto se pretende la ejecución por el saldo
insoluto de capital dejado de pagar y los intereses moratorios causados en relación con la
condena contenida en un laudo arbitral (decisión que, como se sabe, produce los mismos
efectos de una providencia judicial, pues contiene una obligación clara, expresa y exigible), de
manera que las sumas de dinero que posee el Invías en cuentas bancarias sí son embargables,
por lo que resulta procedente decretar la medida cautelar de embargo y retención sobre los
dineros depositados en esas cuentas.

21
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de
ponente del 14 de marzo de 2019, expediente No. 59.802, M.P. María Adriana Marín.
Lo anterior, sin perjuicio de que las entidades financieras destinatarias de la orden de embargo,
en caso de duda y en los términos de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 594 22 del CGP23,
se abstengan de cumplir la orden, por considerar que los recursos son inembargables.

Así las cosas, el Despacho revocará la decisión del a quo que negó la medida cautelar de
embargo y retención de las sumas de dinero que tiene el Invías en cuentas de ahorros y
corrientes en distintas entidades financieras y, en su lugar, la decretará en los términos
expuestos.

2.2. La solicitud de embargo, secuestro y retención de los demás bienes que conforman
el patrimonio del Invías

De entrada el Despacho advierte que la parte ejecutante, en su escrito de medida cautelar, se

limitó a citar el artículo 3 del Decreto 2618 de 2018 24, que genéricamente o en abstracto
22
“Artículo 594 (…) Parágrafo (…) Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza
inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el
destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o
administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos. En tal evento, la entidad
destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la
medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la
calidad de inembargables (se destaca).

“La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a
la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de
inembargabilidad. Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá
revocada la medida cautelar.

“En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad
destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue
intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta
del embargo. En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando
cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene” (se destaca).
23
Sobre este particular se ha considerado: “No está de más advertir que, en caso de duda la entidad
financiera debe dar aplicación al artículo 594 del CGP (…) es importante recordar que las entidades
financieras deben cumplir con los deberes y responsabilidades de identificar la condición de
inembargabilidad de los recursos públicos, desde el momento en que abren la respectiva cuenta corriente
o de ahorros, como lo indica la Circular Básica Jurídica 029 de 2014, tal como fue actualizada por la
Circular 031 de 2016, expedida por la Superintendencia Financiera de Colombia” (Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de ponente del 2 de abril de
2019, expediente No. 63.506).
24
“ARTÍCULO 3°.  PATRIMONIO DEL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS (INVÍAS).  Conforman el
patrimonio del Instituto Nacional de Vías (Invías) los siguientes bienes:

3.1 Los recursos de la nación que se asignen al Instituto Nacional de Vías (Invías).

3.2 Los aportes, donaciones y demás contribuciones que reciba.

3.3 Los bienes muebles e inmuebles que adquiera a cualquier título.

3.4 Los recursos del crédito.

3.5 Los ingresos provenientes de los peajes y demás cobros de la infraestructura a su cargo.
consagra un listado de los bienes que conforman el patrimonio del Invías; sin embargo, tal
disposición no permite la identificación de los bienes que la demandante pretende embargar.

Si bien se dijo que no era necesaria la identificación de las cuentas bancarias que posee la
entidad demandada para su respectivo embargo, a la Constructora Andrade Gutiérrez S.A., en
lo que atañe a esta segunda solicitud de medida cautelar, sí le era exigible el suministro de
datos e información detallada sobre los bienes que deseaba embargar, es decir, debía cumplir
con una mínima carga argumentativa para que así el respectivo juez pudiera tener un margen
para proceder a su estudio, cuestión que no cumplió.

En efecto, la falta de sustentación de esta medida cautelar se corrobora con el recurso de

apelación que interpuso la parte ejecutante, pues en aquella impugnación identificó algunos
bienes inmuebles que conforman el patrimonio del Invías y cuyo embargo pretende; no
obstante, debe señalarse que el recurso de apelación es el camino procesal para presentar
argumentos de inconformidad contra el auto recurrido, mas no para subsanar la referida
solicitud de medida cautelar, por manera que, en lo que a este punto concierne, se confirmará
la decisión del a quo que negó tal petición.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE:

1. REVOCAR PARCIALMENTE, por las razones expuestas en esta providencia, el auto del 16
de noviembre de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar,
se dispone:

“PRIMERO: DECRETAR el embargo y la retención de las sumas de dinero

depositadas en cuentas de ahorros, cuentas corrientes o que a cualquier otro título
bancario o financiero posea el Invías en los establecimientos bancarios enunciados
en el escrito de la medida cautelar, hasta por la suma señalada en el auto del 23 de
agosto de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante
el cual se modificó la liquidación del crédito del proceso de la referencia, aumentado

3.6 Los ingresos provenientes de la venta de sus activos y derechos.

3.7 Los ingresos provenientes del recaudo de la contribución nacional de valorización.

3.8 Los bienes, contratos, derechos y obligaciones que se le transfieran del extinto Fondo Nacional de
Caminos Vecinales (FNCV) y de la extinta Empresa Colombiana de Vías Férreas (Ferrovías).

3.9 Los bienes, contratos, derechos y obligaciones que el Ministerio de Transporte le transfiera, por
disposición legal”.
 en un 50%, atendiendo a lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 593 25 del Código
General del Proceso”.

“Como consecuencia de lo anterior, ordenar al Tribunal a quo oficiar a las

respectivas entidades financieras y adelantar las gestiones con el fin de hacer
efectivo el embargo decretado”.

“SEGUNDO: NEGAR la medida cautelar de embargo, secuestro y retención de los

demás bienes que conforman el patrimonio del Invías, por las razones expuestas en
la parte motiva de esta providencia”.

2. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de origen,

para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

JCCV/3C
MAMG

25
“Artículo 593. Embargos. Para efectuar embargos se procederá así: (…) 10. El de sumas de dinero
depositadas en establecimientos bancarios y similares, se comunicará a la correspondiente entidad como
lo dispone el inciso primero del numeral 4, debiéndose señalar la cuantía máxima de la medida, que no
podrá exceder del valor del crédito y las costas más un cincuenta por ciento (50%). Aquellos deberán
constituir certificado del depósito y ponerlo a disposición del juez dentro de los tres (3) días siguientes al
recibo de la comunicación; con la recepción del oficio queda consumado el embargo”.