Finanzas Públicas y Federalismo Fiscal

Buenos Aires 17 de noviembre de 2019

Finanzas Publicas y Federalismo Fiscal

1) Aspectos positivos del federalismo fiscal

2) Aspectos negativos del federalismo fiscal
3) Propuestas para la reforma (propuesta de Ortega y Branda)

1) ASPECTOS POSITIVOS DEL FEDERALISMO FISCAL

La primera Ley de Responsabilidad Fiscal fue aprobada en 2004 en el se estableció un sistema de

control de endeudamiento a cargo del entonces Ministerio de Economía y un Consejo de
Responsabilidad Fiscal compuesto por los ministros de economía de las provincias y del Gobierno
Nacional para el monitoreo y evaluación de las metas previstas en la ley.

Se hace notar que de hecho o derecho, en las negociaciones de nuevas reglas de federalismo fiscal
recurrentemente se tratan, al menos, los siguientes temas:

Coparticipación Federal. Transferencias presupuestarias a provincias. Situación de cajas

jubilatorias. Diferimientos impositivos y regímenes de promoción. Gasto nacional en provincias.
Fondos Fiduciarios. Deuda de provincias. Asignación de potestades tributarias. Regalías

La primera Ley de Responsabilidad Fiscal contenía dos reglas principales sobre el comportamiento
fiscal de la Nación y de las provincias; como primera regla el crecimiento del gasto primario de las
provincias no podía superar el crecimiento nominal del PIB. En segundo lugar los servicios de la
deuda no podían superar el 15% de los ingresos corrientes.

Este régimen tuvo escasa efectividad para generar condiciones sostenibles en las finanzas
públicas. Esto se debió tanto a errores de diseño como a falta de compromiso político en la
aplicación, que fue consistente con el pobre desempeño fiscal que mostró la Nación a partir de
2008. Entre los errores de diseño, podemos mencionar que la ley promovía el aumento del gasto
en los años de crecimiento, pero lo restringía durante las recesiones, impidiendo realizar políticas
anti cíclicas. Debido a esto, en 2009 la limitación de crecimiento del gasto debió ser modificada
debido a la crisis financiera internacional. Aunque la economía se recuperó en los años siguientes
la relajación de la regla continuó, lo que representó en la práctica la desactivación permanente de
la regla fiscal. Por el lado del endeudamiento, la discrecionalidad política a la hora de la
aprobación de los mismos debilitó el adecuado control técnico sobre la deuda provincial e
inclusive restringió el acceso de algunas provincias a fuentes de financiamiento de largo plazo

Falencias del sistema:

“Falla de correspondencia fiscal. Desincentivos a la recaudación de recursos propios. Incentivos a

la expansión del gasto. Dificultades de comprensión del importe de las transferencias por la

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complicación del régimen vigente. Prociclicidad de la recaudación y por ende del gasto. Falta de
equidad vertical y horizontal”.

3) PROPUESTA PARA REFORMAS:

3) Los errores de diseño y la falta de compromiso político muestran que la reforma del régimen de
responsabilidad fiscal es necesaria para brindar reglas claras y un diseño funcional. En lo que se
refiere al gasto público, la reforma propone que los gastos primarios (netos de gastos financiados
con préstamos provenientes de organismos internacionales, con transferencias con asignación
específica y para políticas públicas prioritarias) no podrán crecer por encima del Índice de Precios
al Consumidor Nacional, en caso de que las provincias y el Gobierno presenten resultados
deficitarios. Esto permite la aplicación de políticas anticíclicas en episodios recesivos. De esta
manera, se soluciona uno de los principales problemas de la regla fiscal vigente. Sólo las provincias
que presenten superávit financiero podrán deducir gastos en educación, salud y seguridad, lo que
provee incentivos a la mejora de la performance fiscal. Otra innovación es la inclusión de cláusulas
de “fin de mandato”, con la prohibición de realizar incrementos del gasto corriente en forma
permanente desde dos trimestres antes de la finalización de los mandatos ejecutivos (presidente,
gobernador, etcétera), lo que limita las tradicionales incorporaciones masivas de personal a la
planta permanente que condicionan financiera y políticamente a los mandatarios entrantes.
Adicionalmente se establece que la dotación de personal no puede aumentar por encima de la
tasa de crecimiento poblacional proyectada en cada jurisdicción. Estas reglas parecen tener en
cuenta la existencia de un ciclo “político” en la dinámica de gasto público en los distintos niveles
de gobierno, que es preciso moderar. Por su parte, continúa el monitoreo de la deuda pública
provincial, un punto importante para brindar sostenibilidad a la deuda pública provincial. Se
establece que los servicios de la deuda no deberán superar en cada ejercicio el 15% de los
recursos corrientes, netos de transferencias a municipios. Sobre este punto, el Consenso Fiscal
alcanzado con los gobernadores impulsa la compensación de deudas entre la Nación y las
provincias, que mejorará los indicadores de deuda de aquellas jurisdicciones con acreencias frente
a la Nación. Adicionalmente la reciente resolución de los conflictos por la asignación de fondos con
las provincias (Fondo del Conurbano, Impuesto al Cheque, juicios diversos, etcétera) brinda
también mayor previsibilidad a los recursos que recibirán las provincias en los años venideros. La
Ley de Responsabilidad Fiscal, en un marco de solución de conflictos entre distintos niveles de
gobierno, brinda reglas fiscales orientadas a fortalecer la administración fiscal de las provincias y
de la Nación, proveer incentivos para asegurar la sustentabilidad de las cuentas públicas y de esta
manera generar condiciones favorables para el crecimiento económico.

Criterios que podrían integrar la Ley de Responsabilidad Fiscal:

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Proyecto de Ley de la Fundación Capital

Propuesta de coparticipación federal: En cuanto a la composición de la masa coparticipable

introduce la totalidad de los recursos tributarios recaudados por la nación dentro de la misma.
Esta propuesta tiende a poner fin a la complejidad actual del régimen a la eliminación de los
comportamientos perversos generados por la coexistencia de impuestos coparticipables y no
coparticipables y termina con la proliferación de nuevos impuestos al margen del sistema.
Contribuye además esta definición a que el diseño de la política tributaria quede condicionado
exclusivamente por consideraciones de eficiencia y equidad ya que el costo o beneficio
recaudatorio de cualquier posible modificación será sobrellevado por la nación y las provincias en
la proporción correspondiente que se determinó con la distribución primaria de la masa. Se
incluyen en la masa coparticipable los impuestos al comercio exterior y los aportes y
contribuciones a la seguridad social que actualmente no integran la misma.

La distribución primaria de los recursos se plantea teniendo en cuenta la base de participación

actual en la recepción de recursos que tienen las jurisdicciones determinando el porcentaje de las
Provincias al efectuar el cociente entre el total de las transferencias de recursos efectuadas por el
Gobierno en el año 1998 al conjunto de las mismas.

Se asegura con el esquema de distribución señalado que no se produzca el desfinanciamiento de

ninguna de las provincias.

En relación a la distribución secundaria se alteran los coeficientes fijos actuales cuando el monto
total fijado en el año base se supere, repartiéndose el excedente a través de ponderadores
objetivos, tales como población, dispersión geográfica y necesidades básicas insatisfechas.

El reparto del excedente contempla así un concepto más solidario o devolutivo. Se analiza la
posibilidad de descentralización de algunos impuestos como bienes personales y ganancias de las
personas físicas que debería ser estudiada por el Organismo Fiscal Federal.

Proyecto de ley del senador Branda

Subsistema de Administración Tributaria a Nivel Nacional y Provincial: se establecen compromisos

de la Nación y de las Provincias. En lo referido a la Nación la misma se compromete a sancionar las
leyes complementarias necesarias para reducir los niveles de evasión, incorporar criterios de
progresividad social territorial, reducir la incidencia relativa de los tributos que gravan el consumo
masivo de la población ampliando la participación de aquellos que gravan las ganancias y el
patrimonio, garantizar la recaudación de los impuestos que afectan el Sistema de Seguridad Social
Previsional y utilizar la tributación como incremento eficaz para dinamizar el ahorro y la inversión
nacional.

La Nación asume además el compromiso de perfeccionar sus instituciones y mecanismos de

recaudación tributaria descentralizando y concesionando a entidades privadas cuando sean
convenientes las funciones de recaudación y fiscalización a nivel de las Jurisdicciones.

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Con respecto a las Provincias, las mismas se comprometen a administrar con mayor eficacia sus
programas de recaudación tributaria a partir del nivel local, concesionando cuando así se requiera
hacia el sector privado las actividades de actualización catastral, recaudación de impuestos y
auditorías pertinentes sobre la administración y recaudación de rentas provinciales y municipales.

Las Provincias sancionarán una ley de reforma tributaria que sustituya los impuestos distorsivos
del proceso de asignación de recursos instituyendo niveles mínimos de recaudación tributaria per
cápita teniendo en cuenta el grado de desarrollo en que se encuentran. En el caso en que la
recaudación tributaria provincial no alcance a cubrir los mínimos de recaudación per cápita
establecidos las provincias se comprometen a implementar proyectos específicos para modernizar
la administración fiscal y elevar los niveles de recaudación. El costo de la modernización citada
será cofinanciado con fondos de origen provincial y con recursos de la coparticipación de origen
nacional bajo la modalidad de Inversiones para el Desarrollo Institucional.

Subsistema de reparto adoptando como criterio central para asignar la distribución primaria y
secundaria el doble precepto constitucional de que la distribución de los recursos procederá según
competencias funciones y servicios de las diversas jurisdicciones y que la misma será equitativa,
solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad
de oportunidades en todo el territorio nacional. Se hace hincapié en el bienestar de todas las
provincias, el crecimiento armónico de la Nación y el poblamiento del territorio promoviendo
políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desarrollo desigual relativo de provincias y
regiones.

En cuanto a la distribución primaria, se define que el 50% será para la Nación, 40% para
transferencia automática al conjunto de las Provincias, Municipíos y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, el 1,5 % para constituir un Fondo de Inversiones en Infraestructura para la Región
Patagónica, el 5% para el funcionamiento de un Estatuto Especial para provincias en situación
crítica de subdesarrollo económico y social (NEA y NOA, en principio), el 2% para el
funcionamiento de un Estatuto Especial para municipios y microrregiones en situación crítica de
subdesarrollo económico y social y el 1,5% para la constitución de un Fondo de Inversiones en
Infraestructura y valoración territorial en torno al principal corredor bioceánico que articula las
provincias de Cuyo con aquellas de la región central que habilitan el tráfico comercial hacia el
Atlántico.

La distribución secundaria de los recursos durante los primeros cinco años de vigencia de la ley se
administrará aplicándose el promedio de los coeficientes anuales vigentes durante el período 97-
99. A partir del sexto año se adoptará como base para dicha distribución una nueva matriz de
coeficientes estructurada sobre dos criterios específicos: por el primero, una parte de los recursos
será distribuido por igual entre todas las jurisdicciones, por el segundo criterio, teniendo en
cuenta los conceptos de devolución y responsabilidad distributiva, las jurisdicciones recibirán la
parte restante de los recursos en razón directa a su importancia relativa en el total de población
del país. A partir del sexto año se ponderarán ambos criterios referidos en un 50% y 50%.

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En lo que se refiere a la distribución terciaria, la Nación transferirá directamente a los Municipios

en forma automática el 10% del promedio de las transferencias realizadas a las provincias durante
los dos últimos años. El resto de los recursos será transferido periódicamente por las provincias a
los municipios según las especificaciones de sus respectivas leyes de coparticipación.

Las Provincias asumen la responsabilidad de transferir a sus municipios a partir del sexto año de
vigencia de la ley un promedio anual equivalente al 20% del total de recursos públicos disponibles
de origen nacional y provincial.

Funcionamiento del subsistema de regulación y control sobre el uso de los fondos de

coparticipación que incorpora el acuerdo entre la Nación, las Provincias y los Municipios para
administrar sus respectivos gobiernos mediante un presupuesto anual que permita diferenciar
fuentes y usos de fondos para cubrir sus gastos corrientes de administración y su plan general de
inversiones. Además se acuerda que en los respectivos presupuestos se establezcan criterios
específicos para ordenar los recursos destinados a seguridad social, deuda interna y externa,
gastos corrientes de administración, deudas provinciales y emisión de bonos y cheques y recursos
para inversiones dentro del sistema nacional de coparticipación.

En cada uno de los puntos antes citados se establecen compromisos mutuos entre la Nación y las
Provincias a los efectos de obtener la mayor previsibilidad y control posible sobre la correcta
aplicación y administración de los recursos y de la deuda de cada jurisdicción.

Subsistema de ordenamiento institucional para la formación de regiones y microrregiones :se

establece el compromiso de crear Consejos Regionales de Desarrollo, Gerencias Técnicas de
Proyectos, Fondos Regionales de Desarrollo y otros organismos cuya práctica sea la de la
Administración del Desarrollo Regional agregando escala y racionalidad a la gestión de las
inversiones productivas y de infraestructura.

Se define además que los recursos provistos por los Estatutos Especiales y Fondos Regionales
especialmente creados por la ley sólo podrán ser utilizados por los gobiernos provinciales en
programas y proyectos de inversiones que hayan sido aprobados por los respectivos organismos
regionales y por el Comité Fiscal Federal que ejercita la administración general del Sistema
Nacional de Coparticipación.

Por otra parte se establece que el Poder ejecutivo procederá a la descentralización hasta el nivel
de regiones y provincias de las actividades de programación y administración efectiva de las
inversiones previendo las medidas administrativas específicas para que funcionarios de nivel
nacional puedan integrarse a los equipos técnicos nucleados en cada región con profesionales
procedentes de las respectivas provincias. Por consenso con las provincias, el Poder Ejecutivo
Nacional, mediante un representante designado por la Jefatura de Gabinete participará en los
Consejos Regionales de Desarrollo a ser creados por las provincias.

Las provincias institucionalizarán el Sistema Nacional de Regiones creando los respectivos órganos
de programación, gestión y financiamiento. Las regiones en vías de formalización que integrarán el

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sistema son las siguientes: NOA, NEA, Patagonia Sur, Patagonia Norte, Región Central, Región
Pampeana, Región Cuyo.

Para racionalizar y modernizar la gestión pública y reconvertir recursos del gasto corriente en
recursos para inversiones productivas y sociales las Provincias se comprometen a incentivar
procesos voluntarios de asociación intermunicipal para la formación de Microrregiones de
Administración al interior de sus territorios, dotándolas de instrumentos apropiados para la
gestión eficiente y coordinada de aquellas actividades de gestión que insumen gastos corrientes y
actividades productivas en apoyo a actividades empresarias, construcción de infraestructura,
proyectos de desarrollo institucional y programas sociales. Se comprometen además las Provincias
a perfeccionar la administración coordinada de los Programas mediante la formulación y ejecución
de proyectos específicos a escala regional, provincial, microrregional y municipal.

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