El presente artículo pretende desarrollar un análisis crítico de los límites señalados en la Ley

31355, Ley que desarrolla el ejercicio de la cuestión de confianza regulada en el último párrafo
del artículo 132º y en el artículo 133º de la Constitución Política del Perú, aprobada el pasado
19 de octubre por el Hemiciclo del Congreso.

Los conflictos entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo no son producto de este gobierno,
surgen desde la creación de la República peruana, por esta razón se ha buscado dotar de
instrumentos jurídicos que equilibren el poder de cada uno de ellos, a fin de conservar
el Estado Constitucional de Derecho, uno de estos mecanismos de control político, es la
llamada cuestión de confianza, regulada en los artículos 130º, 132º y 133º de la Constitución
Política del Perú de 1993.

El debate se ha vuelto constante sobre la ponderación de su uso, desde el año 2019, cuando
con una interpretación fáctica de denegatoria ficta, el ex presidente de la República, Martín
Vizcarra Cornejo, usó este instrumento para disolver el Congreso de la República.

El Congreso actual, advertido de la voluntad política del Gobierno que impulsa un cambio
constitucional, ha decidido delimitar el alcance de la competencia del Poder Ejecutivo para su
utilización con la Ley en comento, bajo la premisa de las competencias limitadas de todos los
poderes públicos.

Cuestión de confianza

La Cuestión de Confianza es un mecanismo constitucional de control político por el cual el

Poder Ejecutivo puede consultar al Congreso de la República, sobre el tema que estime
conveniente, consultando si aún cuenta con su confianza para poder seguir gobernando.
En este sentido, la cuestión de confianza dentro de nuestro sistema presidencialista, se
constituye como un contrapoder del ejecutivo frente a una posible moción de censura,
promovida por el legislativo.

Claramente, este instrumento busca equilibrar la balanza entre los poderes del Estado, la
pregunta surge, cuando precisamente es el legislativo el que, a través de su facultad de
legislar, aprueba una ley que delimita el ejercicio de su uso, al titular, al Poder Ejecutivo.

No es la primera vez, que el Congreso de la República, ha pretendido limitar el uso y los efectos
de la Cuestión de Confianza, como ocurrió el 09 de marzo del 2018, a través de la Resolución
Legislativa 007-2017-2018.CR, que modificó el inciso e) del artículo 86º del Reglamento del
Congreso, señalando lo siguiente:
Art. 86º del Reglamento, modificado*[1]:

“Si la cuestión de confianza es presentada por el Presidente del Consejo de Ministros a nombre
del Consejo en su conjunto, y ésta le fuera rehusada, se producirá la crisis total del Gabinete
Ministerial, aplicándose la regla prevista en el literal b) precedente. El planteamiento de la
cuestión de confianza de todo el Gabinete se rige según lo establecido en el primer párrafo del
artículo 126º de la Constitución.

No procede la interposición de una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover,

interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control
político.

La facultad presidencial de disolución del Congreso de la República establecida en el artículo

134º de la Constitución procede únicamente cuando se han producido dos crisis totales de
Gabinete. No se considera que hay crisis total del Gabinete cuando el Presidente del Consejo
de Ministros renuncia unilateralmente, ni cuando el Presidente de la República opte por
designar a uno o más ministros renunciantes nuevamente en el Gabinete”.

Conforme ha manifestado el Dr. Francisco Eguiguren Praeli[2], el hecho de que esta

delimitación se desarrolle por una norma de inferior jerarquía, sin seguir el proceso
constitucional de reforma, vulnera el Principio de Supremacía Constitucional, por lo que, ésta
modificación al Reglamento del Congreso, deviene en inconstitucional, conforme sentenció
el Tribunal Constitucional a través del fallo recaído en el Expediente Nº 006-2018-PI/TC.

Ley N°31355: Ley de desarrollo constitucional

La Constitución Política del Perú de 1993, en su octava disposición final y transitoria, señala la
posibilidad de desarrollar a través de leyes el contenido de determinadas materias, priorizando
las referidas a la descentralización, los monopolios, las concesiones y las licencias de servicios
públicos,

Ese tipo de leyes son concebidas como normas jurídicas que, en el sistema de fuentes del
derecho, se ubicarían en un lugar intermedio entre la Constitución y las leyes ordinarias. Su
principal función sería servir de instrumento técnico para descargar la Constitución de normas
de carácter reglamentario que la hacen perder coherencia en su contenido, que alteran su
carácter de norma general suprema, que obligan a la incesante modificación de sus preceptos
y que limitan su adaptación a las necesidades y exigencias de una sociedad dinámica. (UNAM,
2000)

Bajo esta definición, propuesta por la doctrina, tendríamos que analizar si la Ley que desarrolla
el ejercicio de la cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132º y en
el artículo 133º de la Constitución Política del Perú, realmente requería ser desarrollada por
otro cuerpo normativo.

Para resolver esta interrogante debemos partir de la premisa que todos los poderes públicos
tienen limites, formales y materiales, no pueden existir poderes ilimitados que pongan en
riesgo la institucionalidad y el Estado democrático, siendo entonces bajo este razonamiento,
factible el delimitar las competencias del uso de la Cuestión de Confianza, porque como hemos
reseñado en ejemplos anteriores, puede permitir interpretaciones fácticas por parte de su
titular, el Ejecutivo.

Un límite formal de su ejercicio, es la propia Constitución, con los requisitos y procedimientos

señalados, así como los tipos establecidos para el uso de esta herramienta por parte del Poder
Ejecutivo, dentro de esta clasificación tenemos la Cuestión de Confianza Obligatoria regulada
en el artículo 130º y la Cuestión de Confianza Facultativa, prevista en el artículo 133º de la
norma fundamental.
Un límite material se plasma en los expresados por la voluntad popular, con su respaldo y
legitimidad, al apoyar u oponerse a su uso por parte del Poder Ejecutivo.

La labor primordial de la cuestión de confianza es evitar la concentración del poder en el

parlamento, y permitir a través de los pesos y contrapesos del poder político, garantizar
igualdad de condiciones bajo nuestro sistema de gobierno, endeble por las constantes disputas
entre los poderes del Estado.

El Tribunal Constitucional ya se ha pronunciado declarando inconstitucional un proyecto de

ley, al Congreso de la República cuando quiso limitar la cuestión de confianza mediante una
Ley, con la sentencia del Caso 006-2018. Y es que el Poder Legislativo en dicho año ya había
intentado regular la Cuestión de Confianza, únicamente modificando el Reglamento del
Congreso. Este Alto Tribunal en materia constitucional, declaró inconstitucional esta medida
legislativa.

Sobre la Ley 31355, de desarrollo constitucional referida al alcance del ejercicio de la cuestión
de confianza, específicamente a las relativas a la aprobación o no de reformas
constitucionales, delimitan de manera razonable las competencias del Poder Ejecutivo
relacionadas directamente a la concreción de políticas generales de gobierno, las que son
constitucionalmente competencias exclusivas y excluyentes de este Poder del Estado.

En mérito a la posible regulación legal por parte del Congreso de la República, de la Cuestión
de Confianza, finalmente materializada el pasado mes de octubre con la Ley en comento, el
expresidente del Tribunal Constitucional, Óscar Urviola Hani, dijo que una ley de interpretación
le puede dar sentido al uso de la cuestión de confianza, pero en su misma intervención expresó
que “lo ideal sería que se haga a través de una reforma constitucional[3]”.

Asimismo, el constitucionalista Francisco Eguiguren, enfatizó para la prensa, que

“Honestamente, creía que este es un tema no de leyes interpretativas, sino de reforma
constitucional”.

Al respecto, el Tribunal Constitucional ha considerado en sentencia anterior, Sentencia recaída

en el Expediente Nº 006-2019-CC/TC, del 14 de enero del 2020, que pueden ser sometidos los
proyectos de ley para la reforma constitucional, como objeto de cuestión de confianza, de
manera abierta, señalando como fundamento de derecho, el antecedente histórico acontecido
en el año 2018, como práctica parlamentaria aprobada por el Congreso.

Conforme lo antes señalado, el Tribunal Constitucional ha establecido una regla jurídica a

través de la interpretación desarrollada en la sentencia referida a la materia, una regla de
derecho vinculante en base a su interpretación bajo las prerrogativas constitucionales y legales
irrogadas a este Colegiado, como máximo intérprete de la Constitución.

El Dr. Luis Castillo Córdova, especialista en la materia, desarrolló el pasado 16 de setiembre,

una conferencia magistral sobre la cuestión de confianza, haciendo énfasis en su análisis a la
constitucionalidad vertida en la sentencia recaída en el Expediente Nº 006-2019-CC/TC,
afirmando que “a razones correctas, reglas jurídicas válidas”, estableciendo que no solo
debemos basarnos en la interpretación que de la Constitución hace el Tribunal, sino evaluar las
razones que ha otorgado para fundamentar su fallo, y declarar abierta la interpretación de una
institución jurídica como es la cuestión de confianza.

De todo lo antes manifestado, es evidente que el Congreso de la República, ha pretendido

delimitar las facultades y competencias atribuidas al Poder Ejecutivo en el uso de la cuestión
de confianza, sobre proyectos de reforma constitucional, a pesar de que el Tribunal
Constitucional hubiese previamente establecido el carácter abierto de su interpretación, a fin
de evitar posibles conflictos que produzcan nuevamente la disolución del Congreso, por la
denegatoria de este instrumento de control político.

Sin embargo, a pesar de la cuestionada constitucionalidad de la Ley 31355, adscribo la postura

del maestro Castillo, sobre la razonabilidad en el establecimiento de límites en el alcance de las
competencias del Ejecutivo, en el uso de la cuestión de confianza, creo que el Gobierno,
compuesto por los poderes del Estado, Órganos Constitucionales Autónomos y demás
entidades de la Administración Pública, deben velar por el respeto irrestricto de la
institucionalidad y el orden constitucional, buscando consensos que nos lleven a salir de la
crisis actual que enfrentamos.

La Ley 31355, no restringe ni prohíbe el uso de la cuestión de confianza por parte del Poder
Ejecutivo, solo le recuerda al Poder Ejecutivo cuales son las competencias exclusivas y
excluyentes a su cargo, no encontrándose entre ellas, la reforma de la Constitución, que es una
tarea propia del Poder Legislativo, sin mella a la iniciativa que podría proponer el Presidente de
la República, conforme lo establece el artículo 206[4] de la Constitución.

Conclusiones

De la presente investigación de tipo dogmática, descriptiva, explicativa y causal podemos

colegir las siguientes conclusiones:

 
1. La cuestión de confianza es un instrumento jurídico que permite el equilibrio y balance de
poderes del Estado, especialmente entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo,
constantemente enfrentados en la pugna de poder político.
2. El Tribunal Constitucional ha establecido a través de la Sentencia recaída en el Expediente
Nº 006-2019-CC/TC, el carácter abierto de la cuestión de confianza, argumentando en el
fundamento 197, la práctica parlamentaria, que ha permitido y aceptado cuestiones de
confianza sobre posibles reformas de la constitución, señalando razones históricas y
tradicionales de derecho, a pesar de haberse utilizado solo una vez, en el Gobierno del ex
presidente Martín Vizcarra en el año 2018, con la propuesta de 04 reformas constitucionales
que fueron sometidas a referéndum.
3. De acuerdo a la conclusión anterior, se aplica aquí lo señalado por el Dr. Luis Castillo
Córdova, sobre “a razones correctas, reglas jurídicas válidas”, cuestionando la razón esgrimida
por este Alto Colegiado, en la sentencia que otorga carácter abierto a la cuestión de confianza.
Comprendido que no basta la autoridad que emite la regla de derecho, sino que esta debe
encontrarse razonablemente justificada.
4. Por lo antes señalado considero que la Ley 31355, aprobada por el Congreso de la República,
el pasado 19 de octubre, delimita constitucionalmente el ejercicio de la cuestión de confianza
en el núcleo mismo de las competencias exclusivas del órgano legislativo, respetando las
competencias propias del Poder Ejecutivo, en materia de políticas generales de Gobierno.
5. Finalmente, recordar que el Poder Ejecutivo ha presentado una demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley de la Cuestión de Confianza, el pasado 22 de octubre, siendo
admitida para su estudio, análisis y resolución, por parte del Tribunal Constitucional, bajo el
amparo de lo establecido en los artículos 47º y 203º inciso 1) de la Constitución, siendo el
ponente del caso el Dr. Eloy Espinosa- Saldaña, quien tendrá la tarea de dilucidar este nuevo
conflicto entre los poderes del Estado.

Bajo este panorama, nos queda estar atentos a las razones jurídicas que desarrolle el Tribunal
Constitucional para resolver esta demanda de inconstitucionalidad, recordando que las
razones de autoridad son débiles sin una debida fundamentación constitucional que se
exprese dentro de la razón y el derecho.