Sistema electoral y Asamblea Constituyente en el Ecuador1

Richard Ortiz Ortiz Consultor-ILDIS

1 Antecedentes

Desde la redemocratizacin (1978/79), el desarrollo poltico del Ecuador ha estado marcado por acontecimientos que han desestabilizado el rgimen democrtico. La constante pugna de poderes, la manipulacin de las reglas electorales y la debilidad del sistema de partidos han dificultado la estabilizacin y el fortalecimiento de las instituciones polticas. Esta tendencia se agudiz desde mediados de los aos noventa cuando el sistema poltico ecuatoriano empez a sufrir crisis polticas con consecuencias graves para la institucionalidad. Tres presidentes elegidos democrticamente fueron destituidos (1997, 2000 y 2005) inconstitucionalmente. La marcada crisis institucional se profundiz con el desprestigio del Congreso Nacional y los partidos polticos. Esta situacin de descontento se expres en los resultados de las elecciones de finales de 2006, de la consulta popular (abril de 2007) y en la eleccin de la Asamblea Constituyente (septiembre de 2007). La Asamblea Constituyente tiene como objetivos expedir una nueva constitucin que d un nuevo rumbo a la vida poltica, social y econmica del pas. Para cumplir con este fin, la Asamblea se organiz en diez Mesas Constituyentes. Nueve de ellas se dedican a la discusin y elaboracin de textos constitucionales y una asumi las funciones de legislacin y fiscalizacin que le correspondan al Congreso Nacional que fue declarado en receso indefinido. La Mesa Constituyente No. 2 Organizacin, participacin social y ciudadana, y sistemas de representacin, tiene dentro de sus tareas propias disear un sistema electoral, una administracin y una justicia electoral que garanticen un gobierno eficiente, una mayor participacin, un proceso electoral transparente y una justicia electoral imparcial. A continuacin se describe brevemente los temas que ms interesan dentro del debate constitucional.

Sistema electoral, reforma y democracia en el Ecuador

El sistema electoral en el Ecuador no ha cumplido los objetivos que se propuso la ingeniera constitucional de 1978/79 cuando el Ecuador regres al orden de derecho.
Documento preparado por encargo del Instituto Latinoamericano de Estudios Sociales (ILDIS) como gua para la consultora internacional Claudia Zilla (Stiftung Wissenschaft und Politik, SWP), que asesorar a la Asamblea Constituyente del 9 al 15 de marzo de 2008 en las reas del sistema y de la organizacin electoral.
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La Constitucin de 1979 y la Ley de partidos polticos se proponan estructurar la competencia poltica a travs de los partidos polticos con el fin de combatir el populismo y asegurar la estabilidad democrtica. Pero la cultura poltica ecuatoriana se impuso sobre la lgica institucional; el populismo regres con una nueva vitalidad y el sistema de partidos permaneci fragmentado y polarizado. Las reformas posteriores respondieron a intereses particulares que manipularon las reglas electorales. Al final se impuso un sistema mayoritario con voto mltiple que reforz el personalismo y la fragmentacin del sistema de partidos. El juicio sobre este proceso es contundente: se dise el peor sistema existente sobre la base de un diagnstico equivocado. Es importante tener presente el trasfondo histrico de la democratizacin, de las diversas reformas de las reglas electorales y de los efectos sobre la dinmica poltica para el diseo del nuevo sistema electoral. Partir de un diagnstico acertado y de una evaluacin de las condiciones polticas, sociales y culturales, puede permitir predecir los posibles efectos institucionales de las nuevas reglas electorales.

La representacin de las minoras, de gnero y tnica

Otro de los objetivos primordiales de la Asamblea Constituyente es mejorar la representacin de las diversas fuerzas polticas, fomentar y mantener un equilibrio de la representacin de gnero, y propiciar una representacin tnica justa. En sociedades fragmentadas y con una cultura poltica que tiende al conflicto, es aconsejable que el sistema electoral maximice la inclusin poltica, pero sin descuidar la operatividad del sistema poltico. A ms del principio de representacin de las minoras, se discute el establecimiento de cuotas mnimas para la representacin de las mujeres en las instancias de eleccin popular. La Constitucin de 1998 reconoci la calidad de plurinacional y multitnico del Estado ecuatoriano. Esta declaracin tiene implicaciones sociales, polticas y jurdicas muy importantes. Entre ellas se encuentra la necesidad de establecer una representacin equitativa de los grupos tnicos en los diversos niveles de gobierno. En este tema se discute cul es el mejor mecanismo para asegurar una representacin adecuada de los grupos tnicos.

Circunscripciones electorales y proporcionalidad

Las circunscripciones electorales tradicionalmente han coincidido con la divisin poltico-administrativa del pas. La provincia ha servido como colegios electorales que, por la distribucin territorial desigual del electorado, ha contribuido a una alta desproporcionalidad entre votos y escaos. La discusin sobre el nuevo ordenamiento territorial y la creacin de circunscripciones tnicas aumenta la complejidad sobre una posible reestructuracin de la distribucin geogrfica y el tamao del distrito electoral. Las consecuencias polticas de un rediseo de las circunscripciones son difciles de determinar y sopesar.

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Voto, candidatura, forma lista, simultaneidad y reeleccin

La obligatoriedad del voto pertenece a la tradicin institucional del Ecuador. La concepcin funcional del voto como obligacin se sigue considerando en el debate como un elemento que se debe mantener. Con respecto a la prohibicin del voto a los miembros de las fuerzas armada, la posicin mayoritaria argumenta que se debe mantener, pues todava no existiran las condiciones necesarias para eliminar esta limitacin. Un tema que ha cobrado gran actualidad es el voto de los ecuatorianos residentes en el extranjero. Los representantes de los migrantes en la Asamblea Constituyente proponen ampliar su representacin en el Congreso Nacional, mientras que otros proponen mantener el nmero de representantes pero extender el voto de los residentes en el extranjero no slo para las elecciones de presidente y vicepresidente, sino tambin para el congreso y consultas populares. Tambin se discute el voto de los extranjeros residentes en el Ecuador en las elecciones comunales. Los partidos polticos gozaban hasta 1994 del monopolio de la representacin, es decir que solamente los partidos legalmente reconocidos podan presentar listas para los cargos de eleccin popular. En 1997 se introdujo el sistema de voto personalizado con listas abiertas. Lo que foment el personalismo y la fragmentacin en el sistema de partidos. En el debate constitucional se discute nuevamente la conveniencia de este sistema y la posibilidad de combinar el voto personalizado con el principio de proporcionalidad y a la vez fortalecer a los partidos polticos. La simultaneidad entre las elecciones presidenciales y legislativas ha sido tambin un tema constante en la discusin sobre reformas electorales. La necesidad de mitigar la posibilidad de un gobierno dividido y aumentar la efectividad del sistema, ha llevado a proponer la eleccin de los diputados en la segunda vuelta electoral junto con los dos candidatos a la presidencia mejor votados. En Amrica Latina se puede identificar una tendencia a introducir la reeleccin inmediata del presidente de la repblica. Este tema se debate en el Ecuador junto con la duracin de periodo presidencial. Unos proponen aumentar el periodo presidencial de cuatro a seis aos pero mantener la prohibicin de la reeleccin inmediata; otros proponen mantener el periodo de cuatro aos o aumentar cinco y permitir la reeleccin por una sola vez. Estas cuestiones deben ser abordadas tomando sus ventajas y desventajas.

Barrera legal y frmula de conversin

La barrera legal en el Ecuador ha sido el componente institucional ms manipulado desde el regreso a la democracia. La constitucin de 1979 estableca una barrera del 5% que consista en eliminar a los partidos que no alcanzaban el 5% de votos vlidos en tres elecciones consecutivas. Esto no impeda que partidos con un bajo porcentaje de votos obtuvieren escaos en el Congreso aumentando la fragmentacin, ni produILDIS-FES | Marzo de 2008 | Pgina 3 de 6

jo el efecto deseado de que los partidos pequeos en peligro de desaparecer se unieran a partidos ms grandes o formaran nuevas agrupaciones polticas ms amplias y estables. Varias decisiones judiciales impidieron incluso la aplicacin de esta disposicin. Actualmente se debate la conveniencia de una barrera legal de representacin que contribuya a estructurar el sistema de partidos y aumentar la eficacia del sistema poltico. La frmula de conversin de votos en escaos es otro de los elementos tcnicos ms importantes dentro de los sistemas electorales. Implica un conocimiento matemtico y contextual que permita en cierta medida predecir los efectos mecnicos sobre el sistema de partidos y su representacin parlamentaria. En el Ecuador tambin ha sido manipulado este componente institucional para favorecer los intereses de ciertas agrupaciones polticas. Disear una frmula adecuada est en funcin de los objetivos polticos del sistema electoral y las prioridades funcionales. Permitir una representacin justa y fomentar un gobierno efectivo son objetivos que hay que conciliar.

Sistemas electorales y experiencia internacional

La discusin sobre el sistema electoral ideal para el Ecuador tambin esta influenciada por la experiencia en Amrica Latina y en otras regiones del mundo. La heterogeneidad social, regional, poltica y tnicamente influyen tambin en el diseo institucional, pues impone la necesidad de cumplir varios objetivos simultneamente. La simultaneidad de objetivos lleva inevitablemente al diseo de sistemas ms complejos que combinan varios componentes institucionales de distinta naturaleza. Para la discusin constitucional se presentan como casos interesantes el sistema proporcional personalizado de origen alemn y sus aplicaciones en Amrica Latina (Bolivia y Venezuela). Los sistemas segmentados se incluyen tambin es estos sistemas mixtos, y la experiencia mexicana puede contribuir a desarrollar elementos de juicio sobre el nuevo diseo de un sistema electoral para Ecuador.

Criterios de evaluacin de los sistemas electorales

Para la discusin constitucional es importante contar con criterios claros para evaluar los sistemas electorales y sus efectos. Una vez establecidos los objetivos polticos del nuevo marco constitucional, una vez que se hayan determinado grandes opciones institucionales referentes sobre todo al sistema de gobierno y a la nueva organizacin territorial del Estado y una vez fijadas las prioridades polticas y funcionales del sistema electoral, es imprescindible contar con criterios sistemticos para evaluar los diversos tipos de sistemas electorales y sus componentes. Estos criterios sern una herramienta importante para aclarar y precisar las opciones institucionales y, al final, para traducir esas opciones en disposiciones constitucionales concretas.

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Criterios para el diseo del sistema electoral

El diseo institucional no es una actividad ajena al contexto histrico, social y poltico de un sistema poltico. Adems de los aspectos sistmicos, funcionales y tcnicos, es ineludible tomar en cuenta la heterogeneidad social, poltica, regional y tnica que caracteriza al Ecuador. Para el diseo institucional es importante tomar en cuenta la relacin estrecha con los dems componentes institucionales del sistema poltico, sobre todo con el sistema de gobierno, el sistema de partidos y la nueva estructura territorial del estado. El sistema de gobierno (presidencial) y la estructura del parlamento (unicameral o bicameral) imponen requerimientos concretos al sistema electoral. Ante todo se debe garantizar la efectividad y la rendicin de cuentas. A pesar de la crisis del sistema de partidos ecuatoriano, hay consenso de que la democracia necesita de partidos fuertes, institucionalizados y organizados ideolgicamente. Las reglas electorales pueden contribuir en buena parte a reducir la fragmentacin y a fomentar la formacin de agrupaciones polticas slidas y con principios ideolgicos claros. El nuevo ordenamiento territorial puede imprimir una nueva lgica a la dinmica poltica con la descentralizacin poltica y la regionalizacin. Estos cambios podran implicar la reintroduccin de un sistema bicameral en el cual la representacin en el senado se estructure territorialmente, mientras que la cmara baja combine una representacin nacional y distrital. La experiencia internacional con sistemas bicamerales puede ser una contribucin importante al debate. Para el diseo del sistema electoral es importante tener presente la perspectiva histrica, la experiencia democrtica acumulada y los problemas estructurales que influyen en el desarrollo poltico. Aunque el sistema electoral no es la panacea, s cumple una funcin fundamental en la regulacin de los conflictos polticos, en la inclusin de los grupos relevantes de la sociedad y en la participacin de los ciudadanos. Encontrar un sistema que funcione bajo esas condiciones y que sea sustentable operativa y financieramente, es otro de los desafos que enfrenta la ingeniera electoral.

10 Organizacin electoral y justicia electoral

En el Ecuador se duda todava sobre la transparencia de los procesos eleccionarios y de la imparcialidad de las decisiones del Tribunal Supremo Electoral (TSE). Una de las propuestas para garantizar la pureza del sufragio y la imparcialidad de las decisiones es separar la administracin de los procesos electorales del aspecto contencioso. Se discute bsicamente dos modelos: (1) La separacin en dos rganos, un Consejo Electoral slo con funciones administrativas y una Corte Electoral, o (2) un Consejo Nacional Electoral con unidades autnomas que se encarguen de la administracin y de la funcin contenciosa separadamente. (3) Se podra pensar tambin en

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una sala especializada de la Corte Suprema de Justicia. A los integrantes de la Mesa Constituyente les interesa este tema y la experiencia internacional. Estos son los temas que trata directamente la Mesa No. 2 en coordinacin con la Mesa No. 3 de Estructura e instituciones del Estado. Las actividades de consultora estaran destinadas a apoyar el trabajo estas dos Mesas y de las personas responsables de establecer la agenda constitucional. Se espera un conocimiento detallado del sistema electoral ecuatoriano y de su reforma, del sistema proporcional personalizado alemn y de las experiencias latinoamericanas con este sistema, y de los sistemas segmentados. Para los integrantes de las Mesas son relevantes los criterios para establecer las prioridades funcionales, de evaluacin y del diseo. Todas las actividades debern contribuir a aclarar los objetivos polticos y funcionales del sistema de electoral, a esclarecer la importancia de los diversos componentes para la realizacin de esos objetivos, y a definir los mecanismos para trasladar las opciones institucionales en textos constitucionales. El objetivo final de la consultora es concretar una propuesta con articulado del nuevo sistema electoral.

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