PROYECTO DE INVESTIGACIÓN.

Título de la Investigación

Del término de la notificación del recurso de apelación en la vía administrativa, a la luz del
artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrativo.
 1. Introducción

A largo de la historia del Derecho Administrativo, la doctrina definió el silencio

administrativo como una ficción que se genera cuando la administración no resuelve las
peticiones o recursos interpuestos por los administrados, dentro un término perentorio
establecido en la Ley; dicha ficción puede expresar la voluntad de la administración pública
de manera positiva o negativa, de acuerdo al régimen normativo.
El Decreto 01 de 1984, en los artículos 40, 41 y 60 estableció la configuración del silencio
administrativo para las peticiones y los recursos de la vía gubernativa. La legislación
administrativa reguló en el Código Contencioso Administrativo que transcurrido un plazo
mayor a tres meses contados a partir de la presentación de una petición, sin que se haya
notificado la decisión que lo resuelva, se entenderá negativa; adicionalmente prescribió que
en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, el silencio administrativo
equivaldría a una decisión positiva y finalmente, en los recursos de la vía gubernativa,
transcurrido un plazo de dos meses contados a partir de la interposición de los recursos, sin
que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entendería que la decisión es
negativa, sin que la autoridad se eximiera de resolver los recursos, siempre y cuando alguna
de las partes no hubiese acudido a la jurisdicción en lo contencioso administrativo
Una de las grandes reformas que tuvo la legislación contenciosa administrativa fue la
regulación de la perdida de competencia del Estado cuando el mismo no resuelve los
recursos de la vía administrativa en el término perentorio establecido en el artículo 52 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues
anteriormente, la falta de respuesta por parte de la administración por no resolver los
recursos, configuraba el silencio administrativo negativo; situación jurídica que cambio en
el nuevo Código Administrativo, en el entendido que se configura el silencio administrativo
positivo y la perdida de competencia para que se resuelvan los recursos.
Lo anterior trae como consecuencia la necesidad de publicar y notificar las actuaciones
administrativas en los tiempos establecidos por el legislador, sin embargo, si bien es cierto
la norma es clara en cuanto a la actuación sancionatoria, la cual dice que se deberá fallar y
notificar en los tres años contados desde que la administración tuvo conocimiento de los
hechos; en relación a la notificación de los recursos, la ley estableció que (…)“dicho acto
sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser
decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un año contado a partir de
su debida y oportuna interposición” (…).
Así las cosas, por medio de la presente investigación se busca establecer cual es el término
por medio del cual las entidades públicas deben notificar el recurso de apelación para no
incurrir en la perdida de competencia y configuración del silencio administrativo positivo,
regulado en el artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
Para definir el tiempo por medio del cual la administración pública debe notificar el recurso
de apelación es necesario en primera medida desarrollar el concepto del principio de
publicidad de los actos administrativos que tren como consecuencia la oponibilidadde los
mismos frente a los administrados y a terceros; la diferencia de la notificación de los actos
administrativos según lo estipulado en el Decreto Ley 01 de 1984 y la Ley 1437 de 2011; la
evolución normativa del silencio administrativo en sede de recursos; establecer la
naturaleza jurídica del trámite de notificación; determinar si la notificación hace parte de
los elementos de la existencia y/o validez del acto administrativo, posteriormente se
analizará los términos establecido en los artículos concerniente a la notificación y se
examinará el tiempo que la Ley Administrativa prescribe para la notificación, en el caso en
concreto, del recurso de apelación.
 2. Planteamiento del Problema

El Recurso de Apelación es un medio de impugnación que se interpone ante el inmediato

superior funcional de la autoridad administrativa que emitió un acto administrativo, de ahí
que su axiología es definida bajo el Principio Constitucional de doble instancia, corolario al
debido proceso, que debe regir en toda la actuación administrativa.
La doble instancia permite que la decisión proferida por una autoridad administrativa sea
revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y superior jerárquico, con el fin de
ampliar la deliberación del tema y evitar errores judiciales.
Al respecto, la Corte Constitucional ha expresado lo siguiente en cuanto a los requisitos del
Recurso de Alzada:
“El recurso de apelación debe cumplir con unos requerimientos esenciales para su
viabilidad, a saber: la oportunidad de su interposición. Los términos señalados
para la realización de actuaciones judiciales o administrativas pretenden darle
seguridad jurídica a las partes, y garantía de sus derechos procesales, de tal
manera, que los recursos deban ser interpuestos dentro de los límites precisos
señalados por la ley, pues de lo contrario deberán ser negados por extemporáneos.
Se exige igualmente, la presentación ante la autoridad competente que los
resolverá y proseguirá el trámite  correspondiente. De no ser así, no tendrían
justificación alguna las exigencias formales y la estructura jerárquica de las
autoridades judiciales o administrativas. Por ello, los recursos de reposición y
apelación, deben ser elevados ante la misma autoridad que profirió la decisión que
se controvierte, de tal suerte, que el recurso de reposición, se resuelve por esa
misma autoridad, y el de apelación, se interpone ante la autoridad que dictó la
providencia controvertida, la cual decidirá si lo concede o no. Si su decisión fuere
positiva, el proceso del cual venía conociendo se enviará a su inmediato superior
jerárquico para que éste lo resuelva”1
En cuanto a la funcionalidad, el máximo Tribunal Constitucional en diferentes fallos ha
establecido lo siguiente:
“La doble instancia también está íntimamente relacionada con el principio de la
“doble conformidad”, el cual surge del interés superior del Estado de evitar
errores judiciales que sacrifiquen no sólo la libertad del ser humano, sino también
importantes recursos públicos debido a fallos de la jurisdicción contenciosa que
condenan al Estado bajo la doctrina del error jurisdiccional”2
Ahora bien, el Recurso de Apelación también cumple con la función de agotar el
procedimiento administrativo, como presupuesto para acudir a la jurisdicción contenciosa
administrativa, el cual constituye la autotutela administrativa, por virtud del cual debe
1
Corte Constitucional Sentencia T-431 de 1999
2
Corte Constitucional Sentencia C-401 de 2013
brindarse a las entidades públicas, la oportunidad de pronunciarse sobre sus propios actos
antes de que las controversias sean planteadas frente a los jueces naturales.3
Teniendo en cuenta que el recurso de apelación es un acto administrativo es preciso
distinguir los elementos del mismo: (i) Elementos de Existencia. (ii) Elementos de Validez.
(iii) Requisitos de Eficacia o de Oponibilidad.
De acuerdo a lo anterior, todo Acto Administrativo contiene tres partes: Las que se refieren
a su existencia como tal, el cual hace referencia al órgano que lo profirió y al contenido; las
que se refieren a sus elementos que lo hacen valido, esto es, la voluntad y las formalidades
o el procedimiento y por ultimo su eficacia, contentivas en las formalidades que hacen
referencia al proceso de publicación o notificación.
Teniendo en cuenta que el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 no estableció el término de
notificación del recurso de apelación, se hace necesario traer a colasión la pistura de la
Corte Constitucional en relación al principio de literalidad:
“la interpretación gramatical que atiende la literalidad de un texto legal no resulta
incompatible con la Constitución, en la medida que, contrario a lo argumentan los
demandantes, la aplicación de dicha modalidad de interpretación en modo alguno
puede ser comprendida como una licencia para dejar de aplicar los preceptos
constitucionales, a partir del uso exclusivo de la norma de rango legal. Esta
imposibilidad se infiere del mandato superior según el cual en caso de
incompatibilidad entre la Constitución y la ley, se deben aplicar las disposiciones
constitucionales, como lo ordena el artículo 4º de la Carta. Llevando dicho premisa
al caso analizado”4
Es concordante señalar, que al revisar la literalidad del artículo 52 de la ley 1437, el cual
dispone:

"Artículo 52. Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes

especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a
los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere
ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción
debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los
actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de
pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida
y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta
disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la
responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el
funcionario encargado de resolver.

3
Ley 1437 de 2001. Artículo 161. Requisitos previos para demandar.
4
Sentencia C-054 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
 Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el
día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución.
La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años
contados a partir de la fecha de la ejecutoria. (Negrillas fuera del texto)
Se observa que el citado artículo contempla las etapas y plazos perentorios por medio de las
cuales se debe regir la administración al resolver todo procedimiento administrativo
sancionatorio, el mismo se puede desglosar en dos partes importantes como los son la
“facultad sancionatoria” en cuanto al proceso administrativo sancionatorio y por otro lado
“los actos que resuelven los recursos”, el ultimo será el tema a tratar en el presente trabajo
de investigación para poder determinar en qué momento se configura la pérdida de
competencia, al no resolver un recurso interpuesto contra un acto administrativo que
resuelve una actuación administrativa de fondo.
Ahora bien, en el artículo se plasma que los recursos deberán ser resueltos “en un término
de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición”, lo que en principio
no permite realizar alguna interpretación jurídica debido a que el artículo es muy
concluyente en señalar que el acto sancionatorio es diferente a lo designado para la perdida
de competencia para los recursos dispuestos en la ley. De lo que se puede concluir que la
pérdida de competencia es un aparte distinto a lo contemplado para la caducidad del acto
sancionatorio.
En otro aspecto, se debe distinguir los términos que posee cada uno para la respectiva
notificación, si bien es cierto, la administración posee un término de tres años para “expedir
y notificar” el acto sancionatorio, término que no tiene discusión alguna dentro del
compendio jurídico, contrario sensu, lo dispuesto para recursos de ley, que como se dejó
claro anteriormente, solo se contempló que “deberán ser decididos” dentro del año
siguiente a su interposición, esto quiere decir, que la administración cuenta con un año para
realizar las acciones correspondientes para decidir los recursos interpuestos; por lo tanto,
se podría pretender que la pérdida de competencia solo se configura si el al acto
administrativo se resuelve después del término exigido de un año.
De lo anterior, nace la pregunta si la etapa de notificación del acto administrativo que
resuelve el recurso de apelación se podría llevar a cabo de acuerdo a lo preceptuado en los
artículos 65 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
En este aspecto, los actos administrativos dependiendo de su carácter ya sea particular o
general, poseen formas diferentes de ser notificados; teniendo en cuenta, que la notificación
de un acto administrativo funge de plena importancia, de acuerdo a que por medio de este
paso se da a conocer lo resuelto en la decisión para que los interesados interpongan los
recursos a que haya lugar y así controvertir la decisión.
De ahí la necesidad de establecer si los actos administrativos que resuelven los recursos de
Ley, donde se establece un derecho que le incumbe a una persona determinada, se debe
notificar de acuerdo a lo establecido en el Capítulo V de la ley 1437 de 2011.
En este punto es de resaltar que la notificación es un mecanismo expedito el cual debe
observar el Derecho Fundamental al Debido Proceso, por lo que es necesario cumplir con
los términos establecidos para generar las citaciones, avisos o publicaciones en la página
web; por lo mismo, en el supuesto que se decidiera incluir el proceso de notificación dentro
del año que posee la administración pública para decidir los recursos de ley, sería un lapso
menor a un año para poder decidir y notificar los dos recursos (reposición y apelación).
Por otra parte, la figura jurídica del silencio administrativo es entendida generalmente,
como el intervalo de tiempo máximo definido por el legislador para que las autoridades
públicas emitan una decisión; de esta forma se estableció el silencio negativo como regla
general, y el silencio administrativo positivo como norma excepcional.
La configuración del silencio administrativo implica necesariamente una actuación omisiva
por parte de la Administración, por lo tanto, el silencio administrativo es una ficción legal
el cual constituye una decisión de la administración y tiene característica procesal, toda vez
que pone fin a una actuación administrativa.
El Silencio Administrativo Positivo se encuentra tipificado en el artículo 84 de la Ley 1437
de 2011:
“Artículo 84. Silencio positivo. Solamente en los casos expresamente previstos en
disposiciones legales especiales, el silencio de la administración equivale a
decisión positiva.
Los términos para que se entienda producida la decisión positiva presunta
comienzan a contarse a partir del día en que se presentó la petición o recurso.
El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocación directa en los términos de
este Código”
Por lo tanto, es necesario para que exista la institución jurídica del Silencio Administrativo
Positivo, que el legislador lo haya expresado por medio del mandato legal, de tal manera
que omisión de la administración es sustituida directamente por la Ley, de tal manera que
se produce la voluntad afirmativa a favor del peticionario por parte de la administración.
En el caso que nos ocupa, el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, configura el silencio
administrativo positivo, teniendo en cuenta que la norma expresa que los actos
administrativos que resuelven los recursos de ley deben decidirse dentro del año, contados
a partir de su debida y oportuna interposición.
Se entiende por notificación en el sistema jurídico colombiano, como la actuación jurídica
mediante el cual se pone en conocimiento del administrado una actuación o acto
administrativo, el cual tiene como finalidad garantizar el debido proceso, el derecho de
defensa y contradicción, los cuales permite utilizar los medios de impugnación, control y
brindar a los ciudadanos certidumbre sobre una posición jurídica el cual involucre intereses
del particular.
La firmeza de los actos administrativos implica que la decisión se torna incuestionable en
sede administrativa, lo que a su vez conlleva su ejecutoriedad. Y se puede presentar de dos
maneras: el transcurso del plazo sin mediar la interposición del recurso, o la notificación
del acto administrativo que resuelve el recurso de Ley que culmina el procedimiento
administrativo
2.1. Pregunta Problema
De acuerdo al artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, ¿El acto administrativo que resuelve el
recurso de ley que culmina la actuación administrativa debe ser resuelto dentro del año o
deber decidirse y notificarse dentro del término legal que habla el citado artículo?

3. Objetivos
3.1 Objetivo general.
 Establecer el termino perentorio por medio del cual el acto administrativo que
resuelve el recurso de apelación debe notificarse de conformidad con el artículo 52
de la Ley 1437 de 2011.
3.2 Objetivos específicos
 Definir el concepto de publicidad del acto administrativo que resuelve el recurso
de apelación dentro de una actuación administrativa.
 Definir el concepto de oponibilidad del acto administrativo que resuelve el
recurso de apelación dentro de una actuación administrativa.
 Definir el trámite den notificación de conformidad al artículo 65 y siguientes de
la Ley 1437 de 2011.
 Definir los términos de notificación de conformidad al artículo 65 y siguientes
de la Ley 1437 de 2011.
 Definir el concepto de silencio administrativo positivo en relación a las
decisiones de los recursos de la vía administrativa, de conformidad con la ley
1437 de 2011.
 Definir el concepto de perdida de competencia en relación a las decisiones de
los recursos de la vía administrativa, de conformidad con la ley 1437 de 2011.