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• ARlEL CIENCIA pOLtncA
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JOSEP M. I
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'LAs' POLÍ'TICAS PúBLICAS
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Vusión española a cargo de
FRANCISCO MORATA

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CAPtruLO III -"""

EL MARCO CONCEPTUAL

Una alidea ública es el resultadO de ia actividad de una amorid4.dJn-

vestida de oder úblico de le!iitimidad ,:!u emament
En los p:lÍses latinos. el término política tiene varios usos. El primero
designa los fenómenos de la lucha..por el poder. la concurrencia entre parti~
dos. grupos de interés. categorías sociales. personas. para el ejercicio de in.
fluenda y la ocupación de funciones de autoridad en una colectividad. en
un país. en un mercado electorol. en los procesos de decisión. El lenguaje
cúmente distingue, t:"'71bién. 1:l «(gran» política. propia de los temas esen-
ciales. de la política «politiquC:r:l>~.que calificaría las t:ícticas y las combi~
naciones a IXi cuales se entregan los profesionales ta1~scomo los partidos
o los cargos electos. En resumen. política significa aquí 10 que el idioma
inglés llama patities.' _. -- - .
Otro uso del término política dist¡ngu~ lo que los ingleses designan con
13. palabra paliey. ya sea un rnJIC'O de orientación para la :Jcdón. un programa
o una perspoectivade actividad.. Así. se dice que un gobierno tiene una políti-
ca económica. o sea que realiza un conjunto de intervenciones. que ellgena:-
cer o no hacer ciertas cosas ea un c::un es ecítico. eo este caso. \a econo-
mía. Es en ~ste último sentida en e que c:1be hablar darunente de políuca
pública; es decir. de les actos Yde los «no actos comprometidos» de una au.
toridad pública frente a un problema o ~n un sector relev:I.Iltede su compe~
tencia.

1. Politic:l y autoridad púbUcas

'P- [ Desde ~l punto de vista del :milisis. una política se presenta bajo la forma
lO<: de ~n conjunto de pr:kticJ.s \"¿~normas que emanm d~ uno o de n.r:ios :lct?-
- ~~- res.público5'.'. . .' .
En un momento dado. c::nun contexto dado. un:l autoridad adopta pr.ícri~
C:l5 de determinado 2¿nero. aC:Ú:l o no :leNa, Estas prácticas se pueden señ:l~
lar concreumence: t'(.lrmas ¿~intervención. reglamem::lción. provisión de
,".'C

~~:;:.:.:
.•..\"
 ..•. . ..,
• 90 LAS poLtncAs PL"13LICAS
prestaciones. represión. etC. También pueden ser más inmateriales. a veces
. simbólicas: un discurso. una camp,\ña de comunicación. Al mismo tiempo.
. estas prácticas se refieren o son referibles a finalidades. a valoraciones expli-
citadas por la autoridad pública o imp'líciLlS.
. El epicenlrO del terreno que estudiá el analista surge de una au[Oridad o gru-
.po de autoridades públicas (ministerios, organismos. entes tetIÍtoriales. etc.). El
material empírico que trata se estrucrura a partir de las prácticas y normas pro-
pias de esa autoridad o de ese conjurlto de actoteS públicos.
¿Qué esuna política pública?
En teoría. el asunto parece relativamente simple. Una política pública se
. presenta como un programa de acción gubernamental en un sector ce la ~o-
ciedad o en un espacIO geográfico: la seguridad. la salud, los trabajadores in-
migrantes, la clUaad de Pans, la Comunid.:ld Europea, el océano Pacífico, etc.
Existe hoy un consenso relativo. por parte de los politólogos y los sociólo-
gos, en definir su naturaleza y sus límites. Se le atribuyen. generalmente. las
siguientes caracterísEicas:
rv Un contenido. La actividad pública se identifica ba:o la fcrma de
una sustancia. de un conteO! o: e mo\' an os recursos para gener....rresu -
(ados o proC!Ucto5.'Estos prodÜctos (ourcnmp.s) son los que el analisu ~xami.
na como un problema de investigación pan la acción. y resultan 'ce ü..ü proce.
so de trabajo y de acción.
@ Un programa. Una política pública no se reduce a un acto ~oncreto
coñSiderado aisladamente: por ejemplo. lo que hace un ministro tal da sobre
tal expediente. Detrás de un acto. detrás de tales o cuales actividades existe
un marco más general en el ue i te2r.lIl este acto estas <lctivid:?~~s: or
el~ffiDl i idad.....,slmi' _ eri ~Jla F.Qlíti.c;.;l.Jt_
r:n~ n palabras. aunque el marco no esté expücitame:te defi-
ñido (pOr ejemplo, mediante procedimi~ntos institucionales ~leye~ o el
propio discurso de los actores públicos -el programa de gobierno J d~ un
alcalde-), en hipótesis debe poderse distinguir. no obstante. la arti:ul.ción
de los actos, una eSU1lctura relativament~ permanente de referencia u Jrienta-
ción, 10 que Easton llama <das intenciones más generales d~ las aU:0ridades
de las que todo ourput específico puede ser una experiencia parcial» .E:l5ton.
1965. p. 358). Más simplemente, .eresuNndremos que los ,C[OSse ,,aculan
en tomo a uno o algunos ejes específu;.QL,que fonoan liD denomjc:dor ca.
muo: el sector déliUerven<';loIl..eLprobk;no rqtodQ.¡ja cons[:lncia de: dedsor
p~~bhcoen susopc¡oneseintenciones:..
(I~ U/la orientación normall\'a. ~~ pr~supone que I~acti\'id~.: ~~.büC:l
no es la resultante de respuestJ.s aleator::.lS5LnO. al coorrano. la ~xp:-~':)Ionde
finalidades y de preferencias que el de'::5or. conscientemente o no. ','aluma.
riameme O b~jo el peso de 1:1scircunsL:Jdas. no puede dej;J.f de ;l~'.:.:.-n..ir:d~
. -,
~
~~ r C;U{.<.o=:, <O nO'
. EL ANÁUSIS
las que es nolens volens contable o responsable (accountable, en inglés). Los
actos traducen orientaciones: intencion;l]mentc o no. satisfacen intereses, son
9J
"
portadores de ciertos \'alores, tienden hada objetivos específicos. El analista
deberá reconstruir su textura.
(ij) Un fi.1ctor de coerción. ).3 actividad pública procede de la natura-
leza autoritaria de ue se halla investido d actor aubernamental. En otras pa-
a ras. éste posee una legitimidad que es la de la autoridad legal, o ejerce una
coerción que se apoya en el monopolio de la fuerza. Por ello el acto público
se impone: está habilimdo en tanto que expresión detas potestades públicas
(Uilbert. 1985). La au[Oridad de la que está investido se impone a la colecn-
vidad,
r;)) Una competencia social. Por dltimo. una política pública se defi-
ne por su competencia. por los actos y disposiciones que afectan la situa~
ción. los intereses y los componamientos de los administrados. El analista
debe identificar al público, a los individuos. grupos o instituclOnes que
coro onen el cam o de la aCClOngubernamental conSIderada. Esta noción
no ede re ucirse a un enfo ue Jurídico: por ejem lo. el sector bajo J&. tu-
tela del Esta o. a concepción es mas amp la: un administrado es todo in-
dhiduo
p~'l." cuya SHuaC~!JIl-esta•.dlrectamente o no. ::~c:::.aaporraac¿i0!:!
.. ".._.-__
n_'_" ••
Sin embargo, esta definición teórica. que se ofrece a modo de guia para el
análisis. no siempre es:fácil de respetar en la práctica. cuando se deben afron.
tar situado'nes concretJ.s.
Así. ¿,qué es una autoridad pública?
La primera reacc:ón consiste en recurrir :1' los criterios jurídicos. Una
autoridad se considerJ. pública si ejerce funciones de gobierno sobre adminis-
trados y territorios deñnidos. especialmente. como ,depositaria de la legitimi-
dad estatal, dotada d~ potestades públicas. No cabe ninguna ambigüedad si
se: traca de losIDiñisaus de un gobierno nacional y de sus organismos o de
emes territoriales. Sin embargo, en el sector público. yen sus márgenes. exis-
te toda una gama de instituciones. de organismos. de «estatutos» que formm
una lona gris. ni cl3.l.~ente pública. ni verdaderamente privada, conocidas
como desmembrami~ntos del Estado (las asociaciones surgidas de la ley
¡90l que. por cuent:! del poder público. administr:lll un sec[Or de aaibución)
o como sector parapúblico (como la SNCF, empresa nacional de los FF.CC.
que administra las cbligaciones del servicio publico). El límite del ámbito
público no ~stá siem~re claro. hay que admitirlo. De ahí la esperanza de que.
alU donde el derecho no es unívoco. la ciencia económica ofrecerá un criterio
de respuesta más cl.:L.--J.
Una autoridad F'1.blica puede definirse como un organismo que conce-
1I,\uV, .J
.
de y Jdministra los ":,ienes colectivos. Un bien colecti\'o -----elaire. el :l!lua.
?;)j,UJ.
-
~,
• 93
LAS POÚI1CAS PÚBLICAS
92
la educación, etc.- es un bien o un servicio qu~e.según la definición que
dan los economistas. posee tres particularidades. No es divisible (lo que AJ
'consume no impide la posibilidad de que B lo consuma); no puede ser ra-
cionado de forma selectiva por los ¡necanismos del mercado y de los pre-
¿ios; finalmente. está disponible. ya se supone que cada consumidor
potencial puede recibir una pane igual (Wade. CUrr)'o 1970. p. 92). Los
bienes colectivos están distribuidos de diferentes maneras: por las asigna-
._._ciones ~dmin!strativas. por los procedimientos del mercado. por el vol un-
. tariado. Es .auforidád públicael orgánisÍllo que administra un bien colecti.
vo. a condición de que este organismo disponga .de un procedimiento
específico de opciones. que posea una autoridad propia y que actúe por
medio de un aparato organizado. Estas condiciones, como se ve, excluyen
.la consideración de organismos que no tiencf!.. ninguna aUlonomía de ac~
ci6n, que son simples relevos jerárquicos.
Otra dificultad práctica con la que puede cho'car el análisis de las políti-
cas públicas. concie,?e la especificidad y los límites de una política pública.
Éstas ~o se presentan, en efecto. como objetos que pueden distinguirse a sim-
ple vista. especificadas institucionalmente. Si es fácil ponerse de acuerdo so-
bre qué es o no un elector en sociología electoral. una política pública es. en
c3..lnbio, una constrUcción más abstracta. ¿Dónde comienza y dónde acaba.
por ejemplo. una política pública?
Una politica pública se compone de «torlo aquello que los actores guber~
namentales deciden hacer o no hace", (Dye. 1975. p. 1l. Ahora bien. siendo
relativamente fácil distinguir lo que bacen: resulta mucho más difícil descu-
brir lo que se riegan a hacer. De ahí la tentación. analltica decaer en un posi-
'tivismo ingenuo si 5610 se toman en consideración los actos. o bien. a la in-
versa.., en el error consistente en atribuir al actor no.actos que jamás ha el~gi-
do ni considerado. . tran situaciones que se pueden calific::lI con parámetros de productividad.
Otro ejemplo de estaS dificultades prácticas: el término programa. La ma-
yor parte de los países europeos no disponen del concepto jurídico. adminis.
trativo y presupuestario de programo comente en Estados Unidos. y que per-
mite reagrupar bajo un mismo título los objetivos. los recursos Y los produc-
tos afectados a un ministerio o al trat:uniento de un problema. En Europa. en
Francia. en particular. el presupuesto se construye según categorías que dis-
tribuyen los, medios en múltiples capirolos siguiendo UDa lógica contable. En
cuanto a los productos. su identificación también resulta difícil. aun con la
lectura de las leyes. decretos o circulares. La consistencia del objeto política
pública no viene dada por la práctica decisoria o gestor.l del sector público.
El análisis debe encargarse de consauirla. . ciencia: estin subordina~ ; l¿.satisfacdÓn d~ .prob'íem"J,S_Q.sl.<;.m~J.~~-tler.-
Una política pública se presenta, pues. como UD:!. abstracción cuya
r,
o'
ide~tidad y ~ontenida se trata. precisainenEe: .de recon'stl"tü-ir p.o'r igre.
:.J- ( \ gacI6n suceSIva. de aproximaci6n en aproximación. J partir de elemen-
L:/.~,. t~s empíricos dispersos en los textos. en los presupuestos. en los orga-
I ,<.".. :: :'. \mgramas.
1 "',. ,': .. ":"", .~:~ • '" '_.~"_.
2. . Los efeclos de una política pública
Aunque una política pública refieja la actividad de una autOridad guber-
namental. el término no debe ser empleado como «desván», agregando
cualquier actividad.. sea cual sea. En este sentido. es útil distinguir dos face-
tas de la actividad gubemamenral: la gestión interna y la gestión de las poU.
ticas públicas (Gibert, 1988).
_ _ La gestión interna es la m v' . ación ue e utoridad ú lica
d~ p;;;c'tU;¡OS proPlos. a fj"n..de protjytir realizaciones cOllcretas especifica-
bJs? e indiviQJ1alizables, La autoridad dispone de medios taJes c°wa....p.eIS.Q:
nal, materiQJ;~ una jmaaen de marca o o:.éQitos financieros. Los utiliza para
transformarlos en productos: una dirección rov'nci 'ro-
duce ki16metros de arcen~s sega os; un servicio munici al emite certifica-
dos admimsrrau vos; un n~~rnO el rusteno del Interior publica textos
reglamentan os; un serViCIo de asistencia. social visita hogares y a personas
que necesitan ayuda. etc. ,
Di..c-hª-actividad pública está regulada. en principio. de manera interna
a la autoridad considerad:1. Esta es res onsable de su efic" da . tae..
los re 9Iv os productos. ejerciendo también una función de produc.
é@.n. Para 10g~0,..Jispone de instrumentos de 'estión: contabilidad~ es-
tiónoe recursoS humanos. informári ro . 'entos e oraanización
4~bjl.~~7é. Estas erramientas permiten asegUrar PD? rel.tlcjáD...-ellt~"
los medios consumidos y los resultados que se desean obtener. produ~~"ºs"
t=tificables'yrocaliZables: DesdeeSié-púñ[o' de vista. apane las particu-
l:iñcra~sligadas'aI'¿ón¡<i¡o jurídico (estatuto del personal. reglas de la
contabilidad pública). la actividad de una autoridad pública no es. por na-
turaleza o por principio. diferente de la de una empresa. Ambas adminis-
de costos. de eficiencia..-t ._ .. -,-
._",_. En'cambio. eXlSté una oposición radical entre la autoridad pública y la
empresa. Esta oposición obedece a sus finalidades respectivas. La empresa
o l:l organización privada ~s inrrovertida. persigue una fmaliciad interna. por
cuenta de sus propietario; o sus miembros. Esta finalidad se puede definir
con criterios tales como d bienestar, el prestigio. la satisfacción que experi-
ment3I1 sus miembros. el provecho. el crecimiento~ la porción de mercado
que ocupa la empresa. Por su pane. la autoridad pública. al menos por man-
dato o por principio. es e:c;.rravertida.Se legitima por la persecución de fina-
,
lidades extemas ...Sus ,acti \.idades. sUs-QroaiiC1ó5.Sü~esti'ón::thtetn.a:su en:
nas. Se trata de modificar los atnlJüios-o las caracterÍsticas del <ejido social
que las autoridades públi-=:l.5juzgan necesario proteger frente 3. amenazas (el
entorno natural. la paz civil) o transformar en un estado más satisfactorio
(empl~o. educación). El ~:<teriorde la organ~zación pública la arrastra hacia
 '95
94
, -' EL ANÁLISIS

.la acción, De ahí una doble función de producció~ que la autoridad pública que no son los efectos esperados al comienzo: efectos disfuncionales. efee.
debe asumir: los produc[Qs se ofrecen PJ.r.lprovocar efectos o impactos. tos perjudiciales o. más simplemente. inducidos, ya que el impacto no es el
. _ Esta segunda función de producción es, precisamente el meollo de que se esperaba sino atto. o acaba siendo. incluso, contrario al deseado.
la eYestión de las políticas públicas. Se trata de transformar productos en Las realizaciones efectuadas se muestran inoperantes:
.•.La limpieza"de arcenes que sirve para riieJorar la segUn-
efe~tos O_lIl.lpactQs
-éfaa~~arretera. La visita a los «poJ?.Le~~..9~.urt.~j~!e.Qte~~ite a~
.~~'-C.~~ - porque no eran adecuadas.
finalidad de a1ivw'ae"l'isáéSla,iaJdades sociales. La distribución de-becas - porqu~ eran insuficientes,
"pára la enSeñania'-supeño;"'s'e jús.tificaj:xj"r-raáemOeratización de la socie- _ porque el comportamiento de los afectados o los ejecutores de la po-
dad. En resumen: e u ne a intervención pública concreta engen- lítica no era el adecuado para al éxito del impacto que se pretendía.

__
dra una a [eració~ del esta,do natural de las cosas en la saCIe a 'i pue~e _ o porque las circunstancias del momento no era las previs"tas.
[ urnrse
..
a uno O vanos -'---
efectos o impactos .
.'_'~~.'--'_~_._' '
Adviértase, de paso, dos observaciones metodológicas importantes.
lA acción pública como juncionts d~producción (según Gibert) La primera se refiere a los efectos relacionados enrre políticas públicas.
Una política pública A genera impactos de diveros órdenes, enrre los cuales
MEDIOS PRODUCTOS EFECTOS algunos pueden tener consecuencias sobre otras políticas públicas B o C.
REAlIZACICNES IMPACTOS
RECURSOS
Función de Función de ,
producción 1 producción 2 "~. • IMPACTOS 1
(gestión in tema) (gestión de las POLiTICA PÚBLICA IMPACTOS 2
políticas públicas) A
• IMPACTOS 3

Los efectos o los impactos presentan cierto número de particularidades.

~---
A menudo son enunciados de manera cuilitativa y normativa, en ténninos Electo ligado
generales y abstractos, tales como la seguridad en una colecti~~da~. • IMPACTOS 1
Emergen con un retraso más o menos acus?-do en relación a la fecha en que POLiTlCA PÚBLICA IMPACTOS 2
interviene la prestación pública (por ejemplo: los efectos de un programa de B
construcción de carreteras sobre el desarrollo económico de una región). • lMPACTOS3

Por último, la relación entre los producto:; de la actividad y los efecros de

estos productos no es necesariamente dir:cta.. lineal o mecánica. La distri.
bución de becas. por ejemplo. no es un vector que indulca mecánicilItlente
la democratización de la enseñanza supe:ior. Como lo han demostrado los
sociólogos. la estructura del empleo en b e:conOITÚ:l constituye un filtro so-
cial estructural y colectivo mucho más d~:erminante que el sistema de edu.
cación propiamente dicho (Boudon. 19731.
. El análisis de las políticas públicas es una tentativa metodológica para
lograr un mejor dominio de esta segunda función de producción, para cono-
cer mejor por qué y cómo los productos iuministrados por la aUlOridad pú-
blica no engendran los efectos pre\"istos y. si es preciso, reducir estas des-
viaciones o disfunciones. Es, por ejemplo. d caso de los programas de ayu-
da social creados para socorrer a los pob!"'~s.pero que. de. hecho. benerician
sólo a los menos favore-ddos -siñ aló:nz::.: :l los más desprovistos. Lejos de
atenuar la desigualdad de las remas. acac::.n provocando más difere.ncias en-
tre los beneficiarios, El análisis de las pc::tiC:l.Spúblicas se nun'e de la iden-
tificación de los efectos reales gen~r.J.d05;or l:J.snctividades administr:Hi vas
De ahí la necesidad de no aislar artificialmente,el campo del análisis del
contexto más general de la acción gubernamental.
La segunda observación se refiere a los indicadores de resultados que
considera el analista. Los trabajos realizados a finales d< la década de
1960 y al principio de la de 1970. se concentraron a veces exclusivam<nte
en los indicadores --o olltcomes- inmediatos, tales como los gastos pre-
supuestarios de una autOridad pública. En una perspectiva de comparación
de presupuestos. eS[Q ~s[á justificado. Pero existe la tentación de detener-
se en dichos indicadores porque se presentan bajo una forma cuantitativa.
ocultando otros efectos o impactos más cualitati vos con el pretexto de que
no son medibles. Así. se corre el riesgo de adoptar una visión emocémri-
ca. p~opi:l del decisor. confundiendo los indicadores de producms con los
de dectos, la :lctividad de la autoridad pública con las trJ.nsfonnaciones
sociales externas.
La función de producción 2. que une las realizaciones a las tinalid3.des
 ,
96 l.AS roLtnCAS PúBLICAS
•
externas, constituye un ámbito abierto por e~celencia a los aportes y al co~
nocimiento ofrecidos por las ciencias sociales (sociología. ciencia política.
economía, psicología), puesto que, en última instanci~ su objetivo no es
. ....; otro que el cambio social.
...... 3. El cambio social
Para un analista, toda política pública encubte una teoría del cambio
social. .. . .' . - - - ..
Teoría significa que una relación de causa a efectO esti contenida en las
disposiciones que rigen y fundamentan la acción pública considetada. Esta
causalidad es normativa. Se identifica a través de los objc:tivos. los conteni-
dos y los instrumentos de acción de que la autoridad gu~mamenta1 se dota
para generar. a partir de realizaciones. los efecros o impactos sobre ~l tejido
social. En otros ténninos, ¿cómo el estado del mundo y d curso «natural»
de los acontecimientos son susceptibles de velSe perrutbados y modifica-
dos? Si la autoridad pública recurre a dicha acción. ¿qué será inducido por
ella y por qué? El decisor gubernamental se comporta como un operador
que apuesta que cuando intervenga. se producirá una consecuencia. Es por-
tad0'" .J .• ll~a lepresentaci6n de las razones por las cuales se generará dicha
consecuencia, de una legitimidad de su eficacia que es, umbién. uno. antici-
pación del encadenamiento de acontecimientos entre sus propias reJ.1izacio-
nes y los efectos externos.
Identifico..r esta tearia es una tarea esencial.del análisi5. Sin emb:lrgo. no
resulra nada fácil., ....
La teoría está muy a menudo implícita. se esconde e::lla simple lectura
de un texto legal o de un acto pOt el cual la autoridad publica ha decidido
acruar fotrnalmente. Es verdad quo pueden existit info=ciones mis explí-
citas en apariencia. Así. los considerandos o el preámbulo de una ley con-
tienen. a veces, declaracion~s sobre los objetivos que cabe esperar.
Asimismo. los disculSos de los responsables públicos. lo; dobates en el par-
lamento. informan sobre la manera como se supone que :loa polític:l trans-
formará el tejido social al que será aplicada. Sin embar>0' existe 01 riesgo
de que con tales rlJentes no se disponga de un análisis suñcientemente sóli-
do. Porque los discursos o preámbulos encubren racionalizaciones. cuando
no representaciones. Su relación con la política públic:l no es e\"idente.
Dimanan más bien del debate ideol6gico o de la eomunioción polícica. Por
atta pano, se advierte que los actores públicos pueden ,"stentat múltiples
discursos. poco homogéneos enrre ellos y de orden pur.:.mente co~unrural.
que-apenas dan cuenta de la política pública.
No obstante. toda polícic:l pública testimonia una teco:! del cambio so-
cial. La explicicaci6n de la [~onaque el actor pública ex?resa. pas.1 por un
atento estudio del contenido Jo esta política desde dos :ío."llos. 01d, los ob-
El ANÁUSlS 97
jetivos y el de sus realizaciones. Para. ello, el contenido se confrontn con un
esrudio del tejido social real sobre el que se desarrollará la acción. Un ejem.
plo de este enfoque se ha dado a propósito de la ley de 16 de julio de 1971
sobre fusiones y reagrupamie~tos de municipios (De Kervasdoué y otros,
1976: Dupuy y Tha:nig, 1985).
Dicha ley elabota los ptocedimientos jurídicos, administrativos. políti-
cos y financieros que rigen la forma en que los ayuntamientos se reagrupan.
Se trata de una política esencialmente instrumental: se pone un marco orgá-
nico a disposición de los prefectos, los consejos generales de depanarnemo
y los consejos' municipales. 'EI Estado espeta que la iniciativa se .doptatá
voluntariamente a escala local. Al objeto de incitar a los municipios, el go~
bierno ofrece un poderoso estímulo financiero. en forma de un aumento,
dutante cinco años, de la mitad de las subvenciones de equipamiento que le
serán atribuidas pOt el Estado.
Tres años más latde. a fines de 1974, se habían suprimido 1.130 munici-
pios de un ,mal de 37.572. Parece poco. Este resultado puede explicarse
potque la política que lo inspita se basa en una teoría del cambio social que
beneficia a la pareja que fotman el prefecto y el consejo genetal. Esta des-
centralización consiste pata el Estadó en confiat la redistribución de los
escalones de base -los municipios- a los escalones intennedios: los de- "
partamentos. Se .poy. en la capacidad de los consejos genetales p= apto-
piarse prioritariamente de "las políticas de fusi6n que suprimen autononúas
locales, a las cuales se aferran los alcaldes. AhOta bien, ¿los preícctos y el
consejero general son o no son capaces de mostrarse insensibles a las ime.
teses localistas? Confrontada a la realidad de las prácticas obsetvables so-
bteer terreno, donde el metC.do político municipal es la base del metcado
electoral departamental. esta teona es falsa. El cambio en materia de fusi6n
no ha sido llevado a c:lbo por {os políticos intennedios. y la zanahoria fi-
nanciera ofrecida por la ley se revela insuficiente. Por otra parte. IJ teoría
implícita sobre la que descama la política del Estado estipula que el reagru-
pamiento de municipios. lejos de venir determinado solamente por una re-
distribución autoritaria global impuesta por el Estado desde arriba. puede
también adoptarse de forma gradual. medi:mte la iniciación progresiva de
los municipios a la cooperación murua. En este proceso. la fusión pura y
simple viene a rematar un camino progresivo que lleva de la auconouúa más
total -<:.da comuna pata sí- hacia formas cada vez más elaboradas y es-
trechas de servicios públicos comunes: mancomunidad intennunicipal.
SIVOM. distrito. Aun en este C:lSO.sin embargo. esa teoría del cambio va a
conttamano de las ,endoncias observables en la práctica. Porque el SIVOM
o el disuico. más que conducir a la fusión a plazo de las comunas que ha.
brían aprendido a cooperar entre sí. es. al contrario. la forma elegida POt
¿sta; para no tomar la otra vía. la do la fusión pura y simple.
ES{:l identificación de fenómenos nonn:uivos. creencias v reoresenmcio-
nes en materia de funcion::lmiemo d::::la sociedad y del cambio s.ociJ.1¡nsed.
 ,
98 t.."-S POlITICASPt.~ LlCAS
E!,.A~ALlSIS

w,s en cad:l política pública. pu~de efectuarse' sistemáticamente, analizando

sus postulJdos implícitos o explícitos. d~ acuerdo con los siguientes par:í-
"metros:
i) Las objetivos perseguida. por la política pública considerada,
¿Eústen parámetros para designarlos y apreciarlos? ¿Se trata de criterios de
. :' cantidad, calidad, de plazo de realización o de evaluación de impactos?
¿Dichos criterios son l:l.'(istus. «libres», abstractos o. al contrario, «duro's)~,
obligatorios, no ambiguos?
ii) Los sujetos afectados por la política pública, ¿Eústen. por ejem-
plo. postulados en cuanro a la forma de adaptación a la acción pública. en
cuanto a su comportamiento? Las incitaciones al cambio, ¿son volun[aris~
tas, inexistentes (una simple adhesión intelectual), o. al contrario, son nu-
merosas, obligatorias o, incluso, punitivas (la multa, etc.)?
iii) Los ejecU;,toresa quienes se con/ia la aplicación de las medidas
gubernamentales. Por ejemplo. ¿existen postulados en cuanto a la forma
en que se hacen cargo o no de estaS medidas? Su interés en actuar ee el sen-
tido de las realizaciones y los impactos decretados por la política pública,
¿es juzgado como prioritario o, al contrario, como marginal'?; ¿est:i.esrnlr:-
función de la teoría del cambio soci:l! que la estructura, Asf. por ejemplo. la
elaborada por Lowl y completada por Salisbury (Lowi. 1964; Salisburv
19~8),y ~ue, se ~cuña en un parámetro: la naturaleza de la coerción que u~~
pohuca publtca tntroduce entre el Estado " el sujeto,
Desde el punto de vista de la coerción. una política pública puede califi-
carse de dos manera~: por una panco esta coerción se ejerce directa o coacti-
v:rnenrc sobr~:1 sUjeto 0, al contrario: de una manera indirecta o suave: un
3:lente de pohcl~ ~multa o da un consejo al automovilista infractor. Por otra
parte. esta cocrclOn al~ar;za al sujeto como tal, en su comportamiento mis- .
n:? cuya autonomía hrrura. o al contrario se ejerce por medio de una pre-
~lon sobre su en.torno: se puede restringir el consumo de las familias con un
LOcreme~to,del Impuesto sobre la renta o mediante una disminución de los
~asto~ pubhco~ estatales. El crecimienro de ambos parámetros permite dis-
ungUlr cuatro opos de políticas públicas,
TIpología de las políticas plíblicas basadas en la coerción (s~gúnLowi)
,
~
~ 1
La ccerr;ión pública se ejerce ,..
!,
I

turado para que esta polínca se vuelva prioritaria para ellas o. al contrario, !
... directamen:e ,.. sobre el enlomo i
para que sea una más entre otras igualmente importantes? sobre el componamiento del comportamienlo ¡
¡
Esta teona implfcita del cambio social puede fonnularse como un mo- de Jos alecla~cs de los afectados
!
delo de la sociedad y de sus problemas. modelo que se traduce en un recorte ¡
y una reconstrucción que toman una amplitud globaL Estas repre~otacio. ¡
nes normativas son analizables como un cuerpo de reglas que ordec.m, seg- .¡j
... indirecta,
lejana
PoJilicas
distributivas
Politicas
conslitulivas
¡
menmn y clasifican las situaciones, los sujetos y las realizaciones Füblicas. 'e •• !
iv) Los tipas de pallticas públicas, ¿De qué clase de polftic:!5 públi-
8~ ¡
~~ ..• directa, Politicas Políticas
e", dispone una autoridad publica? Establecer el inventario do las :nod:Ui- inmediata reglamentat:as redistribulivas !
dades de acción gubernamental ha sido una preocupación originari> de los ¡
.-- •........... ~- .•........ .. ;

'1-
.... .. ".•"...m'~ .•._•., ......... .,.. ..••"•.•.....- •.•..._,
po litólogos y los sociólogos. La observación muestro que. en la ~dctica, 'U'-'-,.~' • '
_~"

este abanico es tan extenso que va desde la redacción de la Constir..:.:ión de

un país hasta las campañas de comunicación televisivas. pasando pe: la fija- Un~ olftica reolamentaria es una acción pública que consiste en dic-
ción de impuestos. la educación, la fuerza~ etc. De ahí la necesidad de re~-
.grupar las modalidades según una üpología rigurosa.
;1 normas au~on que a ectan el comportamiento de los subordinados.
Estado oblIga o.prohlbe: e.l código~: circulación. por ejemplo. dictJ re-
-=;la:d~ com~oI1anuen~o..A~ul. 1D. coerclon ~s máxima, En pocas pabbras. se
La literatura cientítica sugiere una gran variedad de.clasificacioc.~s posi.
l.uTIlt..1n las hbeI1ades tndlVldu~l:::sde los aiectados, y sus intereses se trans-
bies. Se puede. por ejemplo. caracterizar las políticas públicas de .!cuerdo
con criterios formales o instirucionales: políticas nacionah::s. locale$ ,J imer- t~~an por decr~[Q. La excepclOn a esta ccerción es un tipo panicular de ae-
Clon
, reglamentana
, 1 llamada
... autorreglamentoria
~ (Salisbury •. 1968) que. a I;),10-
.
g:ubernamentales~ o en función de los grupos de sujetOs sobre :05 que
\ersa." acreClenu
d' os1 pnnleglOs del público al que se d',er'oe E' I di.
':=' s e caso e J;:¡
actúan, A la luz de la experkncia. 00 parece existir una buena tipc:ogia en
po 1Hleas me umte as cuales el Estado ¡imi'a ell',bre acceso .• una pro¡eslon ~...
abstracto, Todo dependo del U$O que el analista quiera darle. Las ti:ologias o •• , • ' •••

,~ann~~eu[Jcos,C'notilnos. et::,)~ IOtroducier.cü una protección. cuando no ur.;],

m;Ís corrientemente utilizad;ls son las que cla::;ifican la acción pl:":-iica en
r.•nta :-afalos J,:-enceseconomlCOSperrenec:tntes a dicha profesión .

• '0'_' _0 ._ • __ • • • • ~_~'""~U~ __ iI'=:l:.:'J:;~"'~

••••
".•-,-,-.-,.-_~~_,..,.,....,.._.~. ,_
 EL A.i\(ÁLlSts ¡Ol
100 . "

t:2). _ Una p~ti~~ dis~uti~a es una acción mediante lacual el pode: pú- comport~ento de los actores en el curso de un proceso difuso en el tiempo
y el espacto.
blico concede Uñ'a'aihórizaeíOh a casos paruculares especialmente deslgna-
... dos. El ejemplo tipo son los permisos par:! construir. Está prohibido edificar Una tipología posible se 'construye en tomo a'la manera como los sujetos
. sin permiso (políúCíl regl:.unenfaria)! Luego. para construir, hace falta un per- reccionan, perciben, anticipan la sustancia de una acción gubernamental. En
miso. un derecho, que la autoridad pública otorga caso por caso (política dis- efecto, una poütica pública conlleva costos, obligaciones o inconvenientes.
'. tributiva). Aquí, el sujeto se siente beneficiario de una acción pública que le pero también beneficios, es decir, ventajas O privilegios. ¿De qué modo con-
. ," concede un favor, un privilegio (una renta inmobiliaria e hipotecaria. un pte- sideran una p~lítica pública los subordinados: ¿Como portadora de costos o
cin de terreno en alza), etc., que acompaña al acto administrativo asignado. , "como fuence. de ventajas? La experiencia indica que el afectado considera
El afectado se beneficia con una excepción a la regla. gracias a un favor uni- más importantes los costos y los beneficios que le atañen de manera perso-
.~ternl del Estado o porque satisface cierto número de condiciones. nal, individualizada y a corto plazo, es decir. en forma concentrada. Al con-
:B . - Una Eolítica redistribtitiva consiste en que d poder'público dicta ¿ri- trario, los percibe más débilmente cuando le afectan colectivamence y a me-
. que d~
enas .
an acceso a ventajas, y este acceso no se otorga a C:lSOS o sUJetos. diano plazo, es decir, en forma difusa. Para decirlo crudamente. un. reforma
, designados especialmente, sino a clases de casos o de sujetos. El ejemplo tí- del IRPF sensibiliza más a los contribuyentes por la repercusión inmediata
, pico es el de la seguridad social. El Estado dicta las condiciones (edad, sirua- que tiene sobre su hoja de impuestos que por las consecuencias a medio pla-
ción económica, etc.) para que las personas se puedan beneficiar de una ca. zo que tendrá, o se supone que tendrá. sobre el estado de la nación.
bertUra social. Pero corresponde a quienes cumplen estas condiciones el
derecho a utilizar o no esta posibilidad si 16 desean. El Estado manipula los Estrocrura de las utilLJaties de ~polüica p¡ib/ica para los afurados
criterios generales; no designa individualmente a los beneficiarios o a
IOS peIjudicados.
",'. - '-1 _ Una~o!.ili..ca~ns~a se tradt'::': :::n'que la ~cción pÚ=~~~:l
Gefine
•.Costes •• ce una poií1i<'t' ~t1:;}ljca ~
t
~ las re.las sobre 11lS normas o-acerca del poder; por ejemplo: reVISando la
Concentrados, fc.:ertes Difusos, débi.es
Constitución de un país. introduciendo refonnas institucionales o adminisrra-
.tivas. En este caso, la coerción afecta. al sujeto de manera débil e indirecta.
Por ejemplo, la creación por el gobierno de un Ministerio de Deportes les pa-
rece a los deportistas una decisión muy abstracta, que no les afecta dIrecta-
..g.'",
~Q.
Concentrados,
fuertes
mente en su vida diaria. y, sin embargo. para la autoridad pública, esta crea- );jg
q):'::
ción representa una manera de intervenir en los asuntos deportivos.
~8.
Hay que destacar, de paso, Unil confusión relativa al uso de los instru- Difusos,
mentos jurídicos. Leyes. decretos y órdenes no significan ipso facto políticas
:
,
~
débiles

reglamentarias. Existen políticas de: orden distributivo, redistributivo o cons-

titutivo que se apoyan o no sobre te;(.(os leg~es. El recursO a texto~con v.al~r
jurídico no es más que una de las técnicas de que dispon~ la autondad publi-
.- ~
.'
~
"

ca para actuar: puede gravar. edificar. hablar. subv~nclOnar. negociar. etc.
(Para situar el uso del derecho como instrumento de la acción gubernamen-
tal. vease en particular Daintith, 1988, en lo relativo. a las políticas eco~ómi.
cas.) Por otra parte. una tipoloÚa no da una soluclOn sólida par;¡ Identlficar
auromáticamente todas las caractenstlcas de una política pública. Más mo-
destamente. permite al analista nombrar e identificar ciertos par~etros ..~u
uso más estimulante es de orden comparativo. a través de la controntaclOn
entre muchas políticas diferentes v en tomo II una o diversas variables.
No es casual que la mayor parte de las tipologías que se han e!ab?rado
traten de la relación que un' política pública establece entre el poder publico
y sus re,lizacinnes. por un' p,rte. y los administrados Y los i~pacto~. por
otra. Se trata del cambio social y. por consiguiente. de la anuclpaclOn del
En materia de política pública. y salvo excepciones. es preferibk para el
analista partir de la hipóte5is de que el sujeto es uulaansta y eg(X~ntnco.
Esto se tr.lduce de tres maneras en las percep:~ones y los comp;runuenws
del público.
i) Los costos (lenden :.1 imponerse sobre :ús beneficios. A ie:uJ.! e:rado
de concentraCión y dtfusl0n. los arec(ados ~\'.mmucHo mas s;n~IOTes al
precIo que pa2:aran que a !J-S venra¡as que r~'::Otd'n. Ca perdida ,~cuIra d
benefiCIO.
ii) ~l:OrtO plazo imF'='r:ramás que el rr:~iio plazo. En 03r~~2J.~~~~.
los efectos tnmedlatos mo\":ltzan más que las ~'0nsecuencias difer...:.J.s en el
tiempo. --.-------- •.•.. '. - - - ...-
 102 LAS POUnCAS PÚBLICAS
.. iii) Los co~tos v beneficios que afectan a pequeños QfYpos se impQnen
. a los costos y beneficios Que afectan a vastas poblaciones. La repercusión in-
dividualizada moviliza mucho más que J3 repercusión col~criva y anónima.
Esta escala de utilidades, compl~tada por los tres comportamientos des-
critos. perTIÚteclasificar d estilo de acción adoptado por una autoridad pú-
blica (padioleau, 1982). Así, en Francia, las políticas de reformas fiscales
se caracterizan por la multiplicación de medidas del tipo «costos difusos»
(alza de la fiscalidad indirecta) y por una actitud conservadora de las exen-
ciones particulares del tipo «beneficios concentrados» (desgravaciones por
categorías en materia de IRPF. etc.). De ahí. la siguiente paradoja: los con-
tribuyentes afectados rechazan más la supresión de un favor marginal (por
ejemplo, el privilegio de cosechero destilador, que concierne a un pequeño
número de contribuyentes) que una presión fiscal fuerte (por ejemplo. el al-
za del impuesto sobre carburantes. cuantiosa sangría que afecta a varios
millones de ellos). Por esto se pueden caracterizar las políticas públicas se.
gún su grado de unfversalidad o, al contrario, de particularismo: ¿las políti-
cas multiplican las situaciones particulares de los interesados. O introducen
principios de tratamiento de situaciones generales?
Dispo:'!.e.~,~sde numerosos tr2b~¡f)s que ofrecen criterios de clasificación
de las políticas públicas. Cabe menc{onar especialmente:
- Los métodos de conducción política (Offe. )975). La clasiñcación
.!- distingue: l) (as prohibiciones y los estimulas: 21 la provisión de bienes y
ti
servicios: v 3) los rocedimientos: Esta clasificación ha sido revisada
c arp , 1976) distinguiendo de mane'" más detallada los intrumentos de
influencia del Estado en: 1) prohibiciones: 2) estímulos; 3) bienes y servicios
provistos por el Estado: 4') consecuencias provocadas por las infraestt\Jcturas
públicas; y 5) procedimientos. ¿La acción pública es puntual o global en su
realización? ¿Se dirige a las nuevas situaciones que se van a genera.r o se
orienta hacia el tratamiento de 'las causas de disfunción social? ¿Se trata de
erradicar problemas e:dstences o de evit.1r que aparezcan nuevos prot-lemas'?
.,
- Los instrumentos de gestión administrativa (Mavntz. 1978). S~.pue-
den dividir en: 1) normas de prohibición v de requerimiento: "2) aut(lriznc~o-
"0 ( nes de acti~idades privadas; 3) transferencias financieras: 4) estímulos tinan-
~subvenci9.~S.!.~:lj ..Y..2tprpvi.s.i.9.n...d_e
..ltCeQes"'y"
s.e(Y.icios.
. - La función de conducción social del Estado rHucke. 1980). Se des-
( pliega en los sillUientes ámbitos: (a re~~~ión juridi£ua..E.£!i!ls'!. so.:ial. la
\,conducción económica. las orestaciones simbólicas.
'. . _ Los instrumentos de .obierno [Hood. [(83). La autoridad oública
dispone de dos mecanismos d~ control sobre la SOCIedad:los detecto.r..~s(ins.
trumentos para recoger información) v los realizad9E.e~.Sherramient:.s para
~ac[Qs sobre 1.:1sociedad). Tiene a su disposición cuatro re.:ursos:
...el ({tesoro)~{el dinero y arras recursoS fungibleS)\..~li.1 poSe5tOnde-
-------_._---------------_._._--------- -----_._------'.--.._._--_._---._----_.-
EL ANÁLISIS
po?er legal ~ legitimo) la organiz:lción (la' disposici6n de personal, ma-
te:~:lles. e~ulpos) •. a «no alOa tel Estado se sicúa en el centro de Un
l
tejIdo socIal o de mtormaclon). La combinación de estos dos mecanis-
mos ~ d:: estos cuatro recursos genera los tipos específicos de las políti-
cas pubhcas.
4. El sistema de acción
Una d~ las reglas de. oro ~el. análisis es considerar una polinca pública
como un SIstema de aCCIónpubhca. Desde esta perspectiva, se subravan la
forma de operar de una autoridad gubernamental (o varias, llegado el 'caso),
l~ forma de abordar y tratar una SUStanCIao un contenido específico. Se nece-
SItan tres conc~p~os para realizar correctamente esta tarea: el sistema de acto-
res. el de la actlvtcad v. por último. el del proc~o.
- L.a auto~dad gubernarn~n~al :c.sel actor central de una política públi-
~a. Al mIsmo tl.empo. no es el wuco JU2'adoractivo. puesto que se mueve en
mte.r~ependen~Ia con otros actores: organismos encargados de ejecutar sus
dec.ls10nes, sUjetos que reaCClonílIla las realizacion~s así producidas ml
de Intereses u otra".....•-
:"..:t'"'cl'on's
••••. ' •.. que e'Jer•..
_...., . so bre la aCCIÓn
eu UtuUenCla :... pro-
pos
yectada o ~n ~urso. Los sUjetos no pennanecen pasivos, aunque puedan pare-
~erlo a pn.0n. Su fonna de respuesta los convierte en algo más que bl3I1cOS
me~es (Hirsch~an. 1972). EsCJ.Srelaciones de interdependencia esU1lcrurao
un \ ~rdad~ro SIstema que el analista debe identificar y cuyo camino ha d
segu~ e
. S~n embargo. el repano d~ los actores tiene muchas posibilidades de
cambiar de. una pOlítica a otra. Incluso para una política detenninada. su en-
trada y salida de .escen~ debe 5er seguida meticulosamente. Ciertos acrores
pueden aparecer tnterrrutencemenre, para después desaparecer, y reaparecer
lmerpretan?~ otro papel. El si~[ema de actores es elástico: las variaciones en
su composlc16~ p~eden deson~:J.tar a un analista que se Comeme con obser-
var los aconce.clnuentos a través de la lupa de las instituciones políticas fa _
~ales ..La aCCIónpública no se limita a los actores formales: políticos \' fu~~
.
clonano~. Incorp~r.a a oo:os actores que, en principio, no tienen nada q~e ver
con ~l ({JuegopolItICO,":pero cuyo comportamiento y presencia cuentan en la
medld~ en ~ue las re~JZac.iones pú.blicas se transforman en impactos socia-
le~. El analista ha de Identificar la mfluencia social que una política pública
. t:Je en to~o a ella y est~diar ¿~qué modo los actores. manejando sus reIa-
. . ctone.s.de ~~ter4~pendencla denl:'o de un sistema que esta política estrucru í1
contnbuyen al curso de los acon:~cimientos. r .
-, ~ib¡e~ I~ actividad de 10sactores y su impacto sobre el contenido de
la polmca p~bhca forman la b 'e empincade la observaclOn. el an'iii'SIa
1
debe. no obstante. mOStrarse r::IV orudente. Cierrameilte. 5e debe prestar
 .,';
104 LAS POLíTICAS PúBLICAS
.atención a los actos, comportamientos y di~cursos visibles, que se 'puedan
describir. Sin embargo, existen acti~idades invisibl~s cargadas de sentido.
¡Una política ública, recordémoslo, es un con unto de actos. de no ac-
l tos. l O Intervenir, cuando un actor percIbe que la Sltu~Clón es slg,m~ca~va,
representa para él una reSDuesra poSIble e~tre otras actltudes/En ultIma 1os-
tancia, ciertas políticas públicas son defimbles como no pro~as:
palabras, una autoridad pública elige colocarse fuera de la :c,c1ón.
en otras
Por otra parte, la actividad de un actor no se traduce urucmnente en ges-
...t05- «concretos», materialmente identificables. Las respu~stas pueden.s~r, al
'contrario. abstractas, simbólicas; pueden pertenecer al uruverso de los sIgnos
o del discurso (Edelman, 1976), Así, se hablará de políticas simbólicas a pro-
pósito de actividades públicas cuya esencia consiste no en actuar, sino en ~ev
cir, hacer saber y creer que se actúa o que se preocupa ~or actuar. Los medlos
de comunicación de masas son las fuentes mas ncas en este aspecto
(Edelman,.1977). . .
_ Por último, no es indispensable que una actJ.vldad se presente como
un cambio o una innovaci6n en relación con las actividades anteriores, a ?n
de considerarla como objeto apto para el análisis. Ciertamente: una poliuca
pública impacta a menudo porque introduce una ruptura o una mflex~6n.con
respecto a la situación anterior. El elemento de nove~Jd ~ de no cont.1~U1dJd
atrae la a[ención. Pt=ro este;:elementú puede ocultar e: :::ar~c[erconsen ador o
,rutinario de la acción gubernamental. Muchas decisiones púb1ic~ .se Car.:1cte-
rizan. al contrario, por su rutina. por la suma de resp~estas repeuuvas, por la
prolongJción de lo idéntico. Pensemos en el pr~supues.~oanU;alde u~ Estado
que traslada de un.año al otro del 95 al 97 % de su conte~do (Wl1davsky,
1964). En resumen. la no novedad representa un rasgo esenCIal y slgruficauv
va de las actividades gubernamentales. . . .
Para el analisra, el proceso de una política es el complemento mdlsoc¡o.v
ble de su sustancia: proceso y contenido constituyen las dos caras d: ~.na
mismo. realidad. El trabajo gub~marnental no se l~~ita ~ la to~a de declslon:
se extiende en el tiempo, más arriba. pero tamblen mas abajO ~e '? qu~. J..
menudo y sin razón. se considera la interv~~ción mi5 ~ob.le y slgmficJ.uvJ.
Además. el transcurso del tiempo, la duraclOn. es en SI mtsmo un elemento
estrucrurante de la acción gubernamental Y de otros actores no gubemamen.
tales.
En definitiva, el problema que se plantea a! analista es la manera de des-
componer su objeto de estudio en elementos empfricos más finos stO p,Of.eno
perder de vista el conjunto del paisaje. Para ella: se han pro~uesto muluples
claves anaLíticJ.s. La elaborada por Jones Slgue SIendo. todavla hoy, un punto
de referencia (lones. 1970). Por su facilidad de manejo, constituye uno de. los
instrumentos heurísticos ofrecidos por la literatura que deja mayor espaclO a
la serelldipir ..•.
, es decir. al descubrimiento de hechos peninemes (:.krton.
1965). .'
Para Jones. en efecto. el proceso puede d~scomponerse anJlltlcamente
, EL A••••ÁLlSIS 105
como una secuencia de actividades. desde el inicio hast:! el final. desde un
problema hasta los resu!t.1dos. Cinco fases principales componen esre pro-
ceso:
- La identificaci6n de un problema: el sistema político advierte que UD
pr?blema exige un tratamiento y lo incluye en la agenda de una autoridad pú-
blIca,
- La formulación de soluciones: se estudian las respuestas, se elaboran .)
y se negocian para establecer un proceso de Jcción por la autoridad pública.' "'1
- La toma de decisión: el decisor público oficialmente habilitado elige 1.
", . una soluci6n particular que se convierte en política legítima. J
- La ejecución del programa: una política es aplicada y administrada ,
sobre el terreno. Es la fase ejecutiva. w ,
- La terminación de la acción: se produce una evaluación de resultados
que desemboca en el tlO.:l1 de la acción emprendida.
Cada fase, cada una de sus funcíqnes, se caracteriza por actividades con-
cretas y particulares en el seno de la 3utoridad pública: por ejemplo: el traba-
jo legislativo, la preparación de la decisión en los gabinetes ministeriales, la
decisión del gobierno. la gestión burocrática; o en tomo a dIa, la i"cdó'1 co-
lectiva, los grupos de presión, las campañas de prensa. A cada fase corres-
ponden un sistema de acción específico, actores y relaciones. compromisos v
estructuras sociales. v
Tomado al pie de la letra. este marco de referencía parece demasiado ríoi-
do, lineal y fonnal. Su Ulilidad radica en la tlexibilidad con que lones -la
maneja.
Así. el proceso es un ciclo más o menos cerrado sobre sí mismo. La eva-
luación de los resultados. se~ cual sea l~ forma que tome, precede a la fase de
resolución del problema. Pero, ¡el fina! también puede ser el comienzo! La
evaluaci6n, más que desembocar en la cenninJción, desencadena una \l1elta
atrás: el problema se considera como no resuelro, y se introducen ajustes re-
troactivos, mediante una nueva formulaci6n del problema inicial o a cravés
de unJ gestión más satisfJcroria en IJ fase de ~jecución del programa. El pro-
ceso está abierto a toda clase de efectos de retroacción.
Por otra parte, una fas~ no sigue necesariam~nte a la precedenre: las fases
pueden superponerse. rerroceder en su secuencia cronol62:ica 0, también.
ciertas acti vidades funcion:tles, pueden no aparecer nunca a-lo largo de! pro-
ceso. Por ejemplo: una politica pued=:desapar~cer pues(Q que jamás se ejecu-
tó, o proseguir sin que a nadie se le ocurra rebcionarla con resultJ.dos con-
.cretos. Del mismo modo. hay decisiones tomadas por una autoridad pública
que no han sido precedid.1$ de ningunJ actividJd de formulación de solucio-
nes o que tampoco responden a una demanda polícica. a un oroblema identiv
ticado amerionnente: ex posr. después de tomadJ la decisión: un problema se
idemitica o racionaliza y ~e~Iaboran es[udios ¡:'JIJ justificar!J elección.
 El. ANÁLISIS
~. 107

En resum~n. el proceso es ::ltn'¡esado por fenómenos que siguen distintos

c:lminos: una actividad IÓlZicamenre anterior condiciona la siguiente; una
fase lógicamente posterior, ~ COntI'JI'io, condiciona y precede incluso a la an-
terior. Igualmente, puede no haber relaciones significativas entre las diversas
fases que se encadenan. ya que lo que sucede en determinado momento no
mantiene relación alguna COn Jo que OCurre en otro momento.
Con los actOres sucede como con las activid~des. Que a cada fase corres-
ponda un sistema de acción que le ~ panicular, es una hipótesis que hay que
verificar caso por caso mediante la confrontación con la realidad. y no un
postulado. Ciertos sistemas de acción pueden ser idénticos en cada fase, te-
ner los mismos actores presentes o ausentes. relacion~s de poder y estruCUl-
ras que conducen a idénticos resultados. La fonna misma en que se distribu-
yen los actores entt'e las fases de acruación gubernamental es un dato alta-
menre significativo. El cuadro establecido por Jones sugiere que la salida a
escena de los aC[Qres --decidida librememe o impuesra- en talo cual fase.
condiciona la naturaleza de los programas de acción. Esta aparición es posi-
ble en diversos momentos, antes de la decisión -lo que, por orra parte, la
ciencia política ya habra subrayado ~xtensamente_ pero también en el mo-
memo de la ejecución y en el de la evaluación, siendo quizás ésta la aporta-
ción más original del análisis de las políticas públicas en este estadio. Los ac-
tores. los probh:mas, las solucio~~;;. i.:..:. decisiones no ;,..::: ::::'.:,:~ari:unente es-
tables: pueden cambiar sobre la marcha, ajustarse, redetinirse, desaparecer o
reemerger a medida que la acci6n política progresa.

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¿Qué razones, qué condiciones. llevan a actuar o no acruar a una autori-
Theory, Wor/d PolitiJ:s, 16, July. _ . .
. dad pública? ¿De d6nde surgen las políticas públicas? ¿C6mo se construyen
Maynu (]J..), 1978, Soziologie der Offentlldten :'erwai:un?, H~,delberg: " los problemas sociales?
Merton (R.), 1965, Eléments de chéorie el de methode soclOloglque, Pans. Plan.
Offe (C.), 1975, Se'ru[sbildungsre[onn, F~cfort, Honne!. \ La cuesti6n parece simple, La respuesta lo es mucho menos. El analista .
Padioleau (J.), 1982. L'Etat au eoncret, Pans, PUF. .
se debe liberar de los reflejos que 1,<. impiden abordar Correctamente los he-
Satisbury (R. H,). 1968, Tbe Analysis of Publie Palie¡' : A S~areh for Tb~ones chos. Con frecuencia observamos ~s reflejos que son otras tantas desviacio-
nes potenciales:
and Roles, in Ranney (A.) éd" Politieal Se/enee and Publ:e PO/ley, Chicago,
M~.;;.:Iéiln.
Seharpf (F, W.), 1976, Tbeories der PoUtikverflechtung, in Sebarpf (F. W.) et - La descripción /lana. Consiste en bosquejar el decorado histórico o
autres, Politikvupjlechtung: Theone und Empme d~ kooperanven FOtluralLs- conte:uual en que se desarrollará la intervención gubernamental con la ayuda
Kronberg.
mus in der Bundesrepublik., . ..' . . de una lista mis o menos inconexa de informaciones generales. ¿Cuándo
Wade (L. L) , Curry (R, L. 1r),.1970, A Lagle o[ Pub/le PO/ley: AspeelS o[ OCurren los acontecimientos. quiénes son los protagonistas. en qué zona del
Politica/ Economy. Belmoot, Wadswortb. cambio se producen? EstilS señales dan una nota ambientaL ponen en escena
Wildavsky (A.), 1964, The Polities o[ the Budgelary Process, Bostoo. Little los problemas y los actores, pero no bastan p:lril explicar la génesis de la ac-
Brown. ción publica. el porqué de los acontecimientos.
Wildavsky (A,), 1979, Speaking Truth to Power. The Arl and Craft oj Policy
Analysis, Bastan, Lictle Brown. - La fascinación por la decisión. En este caso. se presta a la toma de
decisión una atención c:lSi exclusiva. ¿Cuál es la psicología de quien decide.
qué ncontencimienros se desarrollan en el momenco en que se tijan (as opcio-
nes. qué razonami~nros se escuchan en el escenario'? El riesgo de error con~
siste en valoriz:lI'la decisión como único momento clave de una política pú~
blica y, en consecuencia. ocultar los acomecimientos anteriores a ella. espe~
cialmente las condiciones en que naee el problema. La decisión. ¿es una
reacción a los neontecirnientos. a las necesid.:1des? Por otra porre. ¿codos los
gruPO$"perciben el problem.:1 de la misma manera?

- lA desriación macroconrexntal mecanicisca. Aquí. el analisCJ se es-

fuerza por explicaren qué medida una política pública es una resultante. un
efecro dependienre de causas que provienen de otro orden de cosas: por
ejemplo. las exigencias del desarrollo socioeconómico. la ideología domi.
n:lnte. 1:ls aspiradones de los subordinados. Haciendo esto. el riesgo de des-
 110 LAS poLtncAs PÚBLICAS ,
EL ANÁLISIS lli
viación es gnnde porque la explicación invoc:ld'a es de una envergadura {.Jn
Jerarquia
general que pierde su cap:lcidad para demostrar por qué tal aspecto. y n,o .lo

po/itica La necesidad
otro. de una decisión se ha impuesto.finalmente. Se planea sobre la generalt- condiciona la orerta
dad, se impregna de sobredetenninismo. Por ejemplo: la aparición de la polí-
tica de carreteras en Francia se explieará por el costo creciente. para la colee.
Autoridades
publicas i
tividad, de los accidentes y de sus víctim:lS. Por lo tanto, queda por demos.
trar por qué surge en 1970 y no antes, o por qué privilegia la lucha contra el
,
Representación

Intermediarios
exceso de velocidad en detrimento del control del alcoholismo al volante. De
una manera totalmente distinta, en los trabajos de Easton ballamos un enfo- .
consensy
,.-"";~..•.
Población Expresión .
que cercano. a través de la dualidad inp",-o"'pllt (Easton, 1973). Las deman- Tiempo
das (diferenciación social, competencia entre partidos. etc.) provocan la .
formulación de respuestas (políticas sociales. políticas económicas. etc.).
El sistema de acción pública funciona. en efecto. como una caja negra transparente. Las nec~~U.i~d~t..!~utoridad pública está a la
cuya influencia sobre la polaridad necesidades-respuestas sería desdeñable escucha. "
(Mitchell, Michell. 1969).

1.2. LA TIRAN1A DE LA OFERTA ,

1. El nacimiento de una política pública
Una cosa es cierta: las olíticas públicas no se reducen a accidem~_c_a:_
sua ades. ni a necesidades de as G1:.:;L:~o.an escapar las ::''.:~'..:':l¿_des.
I Por
-e-nóes eseodal estudiar su origen.
La génesis de las políticas públic:ls es. sin emb:lCgo,un erial apeo:l.Sculti-
vado. Tres ••.isiones o clisés estorban nuestros modos- de razon:lCe inducen a
una visión:l veces muy limi.ta?J. del proc~so de surgimiento.
1.1. EL ASCE;'IlSO DEMOCRJ •.TtCO REPRESE-\iATIVO
En este escenario. lo primero es lo que ocurre en la b:lse, sobre el te-
rreno: las necesidades de los habitantes. los problemas de tal o cual sec-
tor. Estas necesidades y estoS problem:ls se. ven como otros tantos dese-
quilibrios que. cuando crecen. son objeto de procedimientos (iniciati-
vas. elecciones. etc.) y de relevos cuo.litic:ldos. intermediarios políticos
que. en nombre de sus mandantes. presionarán sobre la autoridad públi~
cn; competente para que intervenga. En resumen. el nacimiento recuerda
un proceso de ascenso a panir de dema.?das .aislJdas. Estas .son reagru-
padas posteriormente por los .grupos de !neeres v por los partidos. gu~ se
conVlerten ~n sus Intérpretes. interpelando a los máximos responsJbles
~ubernament:lles de la sociedad polític:l.~ ~u.ando."19~.il1t~rJ!l~.c!i.ano~s
!l0._.
basta-no la. autoridad pública recurre a m¿rodos de escuc~a: ~s[U~i?~-.d~.
necBittadéS:'-marK:etirig:-.e1c~Primero. Jparecen lis .necesídades. la :lC~
clOn puohcJ. lrega-3.rt~nar. loqu~ se as~meja mucho a una ,<robinsona-
da» del sis[emn político. \.¡sión ingenu:.! de la democracia consensual y
~
Al contrario. en esta re resencaciÓ"nlas necesidades vuelven a descender.
So au on a es públicas quienes modelan las necesidades. La arena gU-
bernamental estructura v condiciona las necesiti.;(\c j .J~;lcción públic:.:.y:.:.= "
experimenta la población. La .ente quiere lo que se le d¡¡'Qm\.S.Qm.~o
qujere lo que se les reblísa...En su versión «sUJve». este escenario muestra
..h_~_t~~.P~~ los ad~~strados terminan por aceptar como aspiraciones
.•propias los bIenes y servICIos 9..ueson capaces de ofrecerles los decIsores pu-
bucos. El tacto, pero también la falca del mismo de los actores POlitICOSy ad-
miniscrativos define lo que los administrados perciben o interpretan como
«normal". eficaz y. deseable: Por e~p'lo. ~e resuel"e el problema de la po-
. brezJ cuan~~-!~ as!~~a publIca dlstnbuye ayuna ~S~~~~..:Il,:-:!::.s~~
'.~.![P-Q~£~~u VerslOn(~~ura»,.este escenario desemboca enlas fÚpo-
..~teSISde maOlpulaclOn. de vlOlaclOndeliberada de (as masas. Así. graciílS 3. los
Ae
~ed:~s .:?~?~~::~:i~.y' ~~~,!~é_s.9.~Ja "p'[o~i:lg;J.n~aJ.,~.~f:"~~.Eoriaaa-pJ
blIc~_'
p.?,~r~cg!1yeI:l.f~r.~..3~.~~~~.I'!!~tra~os j~ 9..l!~_.:~_~~?'y~~~poseí.99..s~rr:= L.
P~l~ Y de qu~_I!!...I1!.cjl~_S9J!.tra
J,!.p,9breza ya no se impone. o al contrario, de
q~~ ~a' ¡iobreza e~ c.?~_si~:r~jJ!~,.i~s!~fjc~ñdo-:-~~-~~u.£!i_c.~ción de- i!!.S:-j¡(eSiL:
ClOnespresuP.u.~~l~.~s.PU?115~:_I:.ode arriba condiciona lo de abajo. la \'i-
sTóñ jeraiqÜizada es reemplazada por un proceso descendente. Anilisis
como los propuestos por Bachrach y Baratz, se aproximan a este razona-
miento por el lugar preeminente que conceden :l un parámetro: el deseo de
la autoridad pública de mamener su poder (BJchrach. Bararz. 1970,. Por
esro. la autoridad querrá reforzar los valores sociopolítico.s que lési:itin:!J11 su'
acción ante el pueblo. pero evitará tratar todo ;oroblemíl Que no ;onrf.ou\"J
al m;]ntenimienco de su poder. Estíl estrategi:J. doica ge~era demandas' \"
ofertJs inofensivas para las autoridades en el poJer. .•. .

.. _--- - ------_._--------
.' .'..,~"....,"~:.';
.:- .
112 LASPOLtnC~S P:íBUCAS
, '. '
Jerarquia
poririca
. Autoridades
públicas
Población
La oferta
condiciona la necesidad
Tiempo
Los conceptos de oferta y demanda son metamorfosis más o menos fruc-
tíferas para el análisis. Saber cuál de las dos. oferta o demanda, precede a la
la-otra, supone que cada témúno del juego politico y social está separado y
. c1ara.ment~ definido. Sin embargo. no es ése el caso. Más en concreto, la
oferta y la demanda se detemúnan cada una a través del poder político, de
sus mecanismos con-cretas y su simbología.
- '1.3: LA ILUSIÓN NATALISTA
" .Decir ~~~a polí~ca Eública nace es, a la .ve~.corr~c.to.V pel.igros.o. El
nacimlcnto puede significar que exist~n aconte~mllentos lnlcl.ales. Jde~[ifica.
.bles en el tiempo v en el espacio. que Impulsaran una secuenCIa de aCCIOnese
interacciooes n! término de la cual surgjr4 UDa oo!ítiq pública, En cambio.
. nacimiento no si£I1ific3 necesariamente que una poütica pública nazca en el
.vacío, por el simple efecto de las demandas y las ofertas, de necesidades ~o-
ciales y de respuestas públicas. Son posibles otros (:scenarios. Una acción
pública puede nacer porgue una política públic~ ya .~xistente. en ~l cu~o de
su fase de ejecución o aun después de su £emunaClOn. plantea ~lficul:ad:s.
encuentra obstáculos, modifica siruaciones que llevan a la amondad pubhca
a intervenir nuevamente en otro aspecto. de otra manera. a través de fenóme-
nos de efectos ligados. En otras palabras. 1:15 políticas públicas se alimentan
en buena parte de sí mismas. No hay necesidnd alguoa de que se generen de
manera casi espontánea. las unas al margen de las otrJS. por el único yexclu-
. "'SIVO estímuio inicial de la oferta y la demanda. . - Admitir, a título de hipótesis que debe verificarse. que en la socie~
- - El interés manifestado por la fase «monte» de los procesos de deCI-
sión no es recienre. Ha sido, incluso. un terna clásico. en particular en el
enfoque llamado de los «grupos de presión" (~leynaud, 1960.). Según
.~ste, la escena política es un lugar de enfrentamientos y negociaciones ~n-
tre "grupos de inrereses. partidos, sindicatos. órganos econón:ic?s. a~octa-
dones. etc. Fundamentalmente, cada grupo persigu~ su propio Interes. re-
nejado en sus demandas. declaraciones. olianzas. En síntesis. el enfoque
a ANÁLISIS 113
Politica publica A
"'/
""~ <
~.;'~~
~ .
Politica publica e
------------------_Tiempo
de los «grupos de presión» ha desvelado y desencantado. de forma muy
oponuna la visión «idealista» del trab.ajo político, en especial, en las fases
de deliberación y decisión. Bajo la tapadera del interés general y del go-
bierno democrático. hormiguean ros intereses sectoriales y los jugadores
utilitaristas. No obstante. las IimÜaciones de este enfoque explican en Par:E~
sU decadencia después de algunos _~ Por una parte, según .éste. la ley
del grupo más fuerte es lo que modela esencialmente el surgimiento de las
pclfti'::1:;. Por otra parte, se ponen en entredicho los procedimientos del tra-
bajo político y el contenido de los problemas, ya sea porque no influyan el
curso de la lucha en la jungla de los intereses, ya porque quedan simple-
mente reducidos a variables dependientes, productos del «verdadero») jue-
go político. .
Recientemente, aunque de manera tímida, los politólogos han tratndo de
comprender cómo emergen las políticas públicas. Para ello, se han planteado
dos exigencias suplementarias:
- Tender un puente entre el estudio de lo que ,sucede en el seno del «sis-
tema político) •. y el estudio de lo que ocurre en de la {(opinión pública», en
semi do amplio. Esto significa especialmente que ya no se tomará como ver-
dad e\"angélica que hay, por un lado, fenómenos puramente cognoscitivas y
culrurues en una población posi"a y marginodo. y por otro lado. agentes acti-
\"05 que hacen política en una arena especializada, en el centro.
dad e.üsce una pluralidad de situaciones. de actores y de problemas.
Corresponderá al analista constatar hasta qué punto esta plurolidod est.i efec-
tivamente presente, si existen muchos escenarios políticos. muchas jer.uquías
de problemas. Si no es el coso. la pluralidad se esfuma, el_eneade_n.amiento
entre los acrores y los problemas se vuelve t:1I1 fuerte que se llega a Una es-
truC[Ur:J,manolirica y jerárquica donde los más fuertes son siempre los más
fuertes.
T~...11bi¿npued~ formularse otra versión dl: esta exigencia metodo!15gica.
 C\.\..C\. . ,- :::>;, \,.... ' - I
,'1' (....
. CI_.t,'L '. '-.t
:
. 114 LAS POLtn'CAS PÚBLICAS .. " . ' :
EL ."'l",LfSIS , lIó
;'-~'
í '~'~-'
....
'..
~-

La confusión y el malentendido son algo corriente en el surgimiento de las
políticas publicas. La población si~n.te una nec~sidad A, que la autoridad pu-
blica interpreta como un problema dé tipo B, al que se le dará una solución
conveniente en una situación también distinta. la de tipo C. Por lo demás, el
poder no es necesariamente reduciblé a un juego de suma cero en el que lo
que' uno gane lo pierde el orra. El juego puede ser de suma positiva -todos
'.los jugadores ganan, algunos más que otros- O negativa; todos los jugadores
. pierden en el juego.
2. Un aparato conceptual
. La construcción de un lenguaje conceptual original ha constituido un
paso adelante decisivo para el surgimiento de las políticas públicas. En este
asp~cto es (jestacable el trabajo propuesto por Cobb y Elder (Cobb. Elder,
1977). ¿Qué impulsa pues a acruar a las autoridades públicas?
lJñ'j5rtmet concepto es el de a~enda.
, La agenda se puede definir como (celconjunto de los problemas que ape-
lan a un debate púbhco. incluso a la intervención (activa) de las autoridades
RúbEoas legítimas' (Padioleau, 1982, p. 2ó). En otras palabras: una autorinerl
pública administra una agenda, 'más o menos llena según las circunstancias.
Hay que cuidarse de no confundir dicha asz:endacon una orden del dí:l o un
programa. Una orden del día es un momen;o institucionalizado que establece
una lista de tratamiento de problemas. Un programa ~ una plataforma de in-
tenciones destinada a llamar la atención de un público (electoral, parlamenr.a-
rio):l-~g~~, en cambio, designa un conjunto de problemas objeto d~ Con.
.. troversia~p:ÚbliCas.-nlcnos problemas. cuya enumeracton vana con el aempo
-la agenda deberá tenerlo en cuenta-, eXIe:enla imervenclon de la .luton-
:aaapúólica.~'! !~.~iZ~! fic~..q~e . ~9~.~S
..fo?_p~~oIe~as, P,?;i1bleriro-s~hallan
'..c:on~enid?s ~ rrusmo tiempo en la aget1..d.~ .!!eJ~.misma aU[Qnda'd:~gu.cos'tF""
_gt!l~_~~~ñ Nos'
.~e~~~)~~~'f~o.- halloíriós, pues. fTCúite'aüri"áiec:iñis-mo'~~re¿tr: .
~ue ta:IOcua¡
aeja pasar o no proolema.To qüOlospólítícoslfiünaitOOiier'
en laCigéñaa o inscribir. en la agenda. aparece como un mecanismo esencial
en una sociedad política.
Existen d,os tipos principales de agendas.
Una es la agenda instiruciona/. Reúne los problemas que depende:! fun-
Cionalmente o por consenso de la competencia de la autoridad pública .:onsi-
derada, Así, la constitución de un Estado o los estaUltOsde una entidad local.
enumeran los problemas. institucionalizan su modo de emergencia. el :alen-
dacio y la orden del día de los órganos poUacos y administriltivos com:-eten-
res. El ejemplo clásico es el presupuesto. Es anual, automático. eStan6nz3-
do. Otros problemas pueden tener una narurJ.1eza distinra. porque su ~mer-
gencia puede no estar institucionalmel~te cetlnida o no inrcrvenir en ~0rmJ.
recurrente. De todas formas, ¡os proc~dimientos establecidos por la norma o
po~ la ~rJdición codific;m el contenido y la programación de los problemas.
el amblto «n.atural» o consensual de la intervención pública..
El otro tIpO de agenda es la coyuntural O sistémica. Está constituida por
p:oblemas que, al contrario del primero, no pertenecen a la competencia ~<ba-
bttual» o «na:uraj» de la autoridad pública. El ejemplo más puro es el dere-
cho J. dar la vIda, al menos en un país como Francia acrualmente. A priori se
trata de: ~na libertad importante de los individuos y -con pocas e.'{cepcio-
nes- urucamente de ellos, quedando excluida la interv<nción de toda autori.
dad en la procreación. Ahora bien, \:on los recientes de:scubrimienros de la
•. biología, son posibles nuevas fOnTIJ.j de procreación: bebés probeta.. madres
de :tIquiler o manipulaciones genéti..:as. El hecho es que hoy el Estado se
preocupa .po.rsaber si debe O no acruJ.f en la materia, dictar las reglas de jue-
go para llrIlltar los comportamientos que la aplicación de estas técnicas ha
hecho posible.
.-\mbos tipos de agenda represen~ los idenJes.tipo. En realidad. la fren.
tera que los ~:para resulta mucho m~nos clara. También es fluctuante. Lo
.'que. en definitIva, caracteriza la agenda es el grado de. consenso o, al co~
_@.t9.~_cºnfii@_q_~e~ $u.s,C:I~.~
..~1problema consideracfc>."-----. -,.~.~ ....__ •
Casi. siernpr~, el consenso no 'es o
rotal ill;:mime,y ~r conflicto no es !le.
nerJl o IrreductIble. En realidad. nadie discute vcrdader::unente el principio
de ~ p.resupuesto. En el polo opue~to. durante largos mas la guerra enrre
parudanos de la escuela laica, monopolio del Estado, v defensores de la ~s-
cue:kJ.privad:l,.hacía irreconciliables las posiciones ant~gónicas. No obsrante,
e~ 1:1 mayor pane de los casos un importante elemento lie controversia sub-
Siste en CU<Intoa la oportunidad para que la autoridad pública in[erv~nsz:ao no
en 1:1cuestión y cómo ha de hacerlo. ~
El analista también se esfuerza en mostrar que la incorporación a la i12en-
dil ~s un momento pri\'ilegiado del d¿óate, ya sea éste e\;dente -identiflc:l-
bIe :l través d~.las i.ntervenc~o~es. ~;mifesL1ciones, wml:i de posición públi-
cas. e(c.- o :silenCIOSO --dlstlOgUlbl~ por el hecho de ~ue los actores o los
g~Fos sociales no comparten, por keología. por inter6;. por tradición, los
mlSrilOS•.•. alores en. cUJ.nto ~ ~es~ab~~ ..~n~~[\.enci0n pública-. El de-
bate. la ~omrove:s~a.' tr:lducen lils di\'ergenclas de opinióü. normas:mtereses.
p:~c~p:lO,nes y JUICIOScognoscitivos. Estas divergenci~ atraviesan la opi-
nlon pubhc::l o, cuanto menos. los grJpos y actores individuales que: operan
dU£:lnreel proceso de incorporación a 1:1Jsz:enda.
Se llama desafio a todo problema en t~rno al cual se Jroduce un deba[~ o
un? ,:ontro~ver:ia qu~ ~s.qpjeto. ge v2oraciones cOD[ras~Jas. Un desafío no
e~,(ls:;:en SI mJsmo 5100 en relación c-:'n los aClare:; espe •.,'ticos que. la ma\'o-
na L.~las veces, son portadores de pr.Jridades diferemes. La incorporació'n :J.
I.~J~~n.d~se presenta ..~ntonces. come un proceso de cor..:urrencia entre des;J.-
tlO5- ::lultlplcs )' entre Jerarquías de pr....
'ridades heterogér.~J.s.
 :-' •.•..... ':"'.1'..••••.
...
,
Ha LAS POúnCAS PúBLICAS ELANÁUSIS 117
.'
'El conflicto puede expresarse en térntinos de'intereses materiales, de pri-
vilegios sociales, de influencia política. pero se manifiesta también en clave
normativa y cognoscitiva. Las repre~entacionesde los fenómenos, el sentido
y el significado que se da a los «hechos», varían de un medio a otro, e inclu-
so-'en el tiempo. El ejemplo evident~ es el del sentido dado a las estadísticas
sobre desempleo: ¿cuándo el número de parndos es considerado insostenible
y-exige una intervención pública? ¿A partir de 2 millones. de 2,5 millones o
de ~ millones? Lo «demasiado es demasiado» representa un umbralo un in-
tenIÚtente cuyo sentido varía según los medios sociales y las coyunruras.
Cada uno Juzga según su propia vara si una cuesti6n es o no un problema;
'Frente a un conflicto. nadie es igual a los demás. A este respecto, Cobb y
Elder proponen diferenciar los grupos en términos de capacidad para movili-
zarse en tomo a los problemas. Se pueden distinguir así, en materia de inear.
po.ración a la agenda:

i) Los actores propiamente dichos. Se movilizan social y políticamente

a través de formas ~e participación y de .organización (panidos. asociaciones,
movimientos sociales, etc:). Los ,más :istivos constituyen los grupos de iden-
tificación.",Los f!lenos ac~'(cis:J:~j9-g~:e.n~pos de atención en relación al
problema.' .' ."" ::~~~~-~~:;:~~~.~t;.;.~::oo.
".~
... ii) Los pliblicos. Son. espectadore.: l.e, más implicados e i"fomados
.son los públicos interesados; los"másalej~dos O extraños componen el p!¡bli-
~é().ell general. ., :,,_:,~,:'~;?i'C;~~-~'~,:,"~'~-:'
.:-":"

,.:.:- Todo esfue~o ti~Oló~t~dk{jL~~r;elativo. Éuo permite romper con

. la.divisi6n tradicional entri6iiiñlÍréS políticós. que hacen política. y el públi-
co, que emite sus opiniones. En cada incorporación a la agenda, el analista
debe aceptar la probabilidad de que la distribución entre aClares y públicos
sea específica. no idén.tica de un problema a otro. Son numerosos los ejem~
plos que muestran a los profesionales de la política, toralmente sobrepasados
por las organizaciones o los movimientos militantes. con ....enirse en público
más o menos interesado. Así sucedió cuando el gobierno francés asumió. en
1974-1975. la liberuización deIlVG (interrupción voluntaria del embarmo).
La clase político quedó fuera de iueg~.Los actores principal.es eran el m~-
miento feminis_tJ. y sus portavoces, como Gisele Halimi. y G¡~ardd'Esramg .
~ . nuevo preSldente de la República. Pese a lo dicho, no habría que conclUIr que
todo cambio radical. toda irrupción de nuevos desafíos. sobrepasa a los pro-

l fesionales de la política, gracias a la acción de los movimientos sociales que

atraen a los medios de comunicación o alteran el orden público. El conserva-
durismo y el cambio no se disuibuyen de forma tan esquemática entre :unbos
campos. el ddos notables y el de la calle.

río que- actúa sobre el mercado económico. los indi\"iduos. grupos. mo\'i-
.
El concepto de actor puede llevarse más adelante. Se llega a hablar inclu-
so de ta existencia de una polilica empresarial. A la manera de un empresa~ ¡l El reajuste. Un medio particular siente. en un momento dado. que
su 5iruación. )us intereses. son tr:uados de manera desequilibrJda. insJtisf.l":-
 118 LAS poLtrtC\S P(.llJUCAS
ton;], par:l él. Ante eno. decide constituirse en e~~res~o políúca. S~ obje(~-
vo consistirá en conseguir que su si~ación sea corregida por la autondJd pu-
blica. El empresario actúa para sí nusmo.
. ii) La explotación. El erripresário político act~a para otros. Cristaliza,
enuncia., amplifica un problema sentido de manera más o m~nos manifiesta
por otro medio que no es el suyo. Lo toma a su cargo, lo convierte en su pro-
blema y se identifica con él. Su objetivo. en este cC:S0' es S~Cilf provecho para
sí mismo en tanto que empresario político. por ~Jemplo.Incorporando a su
propio proyec[Q el reconocimiento de sus «defendidos».
üi) La mejora. El empresario político no saCJ ningún beneficio "p~rs?-
nal del problema del cual se apodera. ni indirectamente (como ben~.t1ClanO
eventual), ni individualmente (como portav~z o abog.ado). Inter .••. !e~e en
nombre del interés público. Su objetivo conSIste en eVita!. deseqUllibnos .Y
amenazas perjudiciales para toda la colectividad, o hacer tnunfar una umpla
por altruismo o por ideología.
iv) La reacción circunsrancial. Este caso se cara.cteriz~ por la ausen-
cia d~ empresario poHtico activo. En ci.~rta ~anera, I~InclUSIón en la age~-
da de un «desafío" se impone por sí rruSma, por «accldent:". Los .acontecI-
mientos exteriores ejercen una presión tal, que el «desaÍlo): se IUcorpor.a
«automátic:unente)~ a la agenda. Una ilustración de lo. antenor e~ ~l accI-
dente automovilístico ocurrido en Beaune ene 198:.1. (cIncuenta nUlos que-
mados vivos), que llevó a los poderes públicos a' inscribir. con'cmcter de
urgencia, en el orden del día ei problema de la seguridad en los transportes
p~blicos de pasajeros.
3. La formulación de los problemas
. Cómo se 2eneran los problemas que: originan la intervención publica?
Es cLonvenie:nte"distinguir dos estudios en el rrabajo político:
_ uno concierne a la fase de definición de un problema. la fonnu1ación
de las dem.mdas: . lo b.cen en su nombre: el empresario poLiaco. el abogado de una causa. el
_ el orro se refiere a bs estrJtegias de respuesta desplegadas trente a
las demandas.
Esta distinción en dos fases no signilic3 de f0r:!Ua n.ec~saria qu~ l~ _~~~
mera preced::I cronológic::Imente ::1...1.:1
sepndJ. .(10que hemos Ha,mad? ~.l feh~
aro de la «robinsanad.::l.),democratlcal. En efecto. es muy pOSIble Ima:-war
que preexiste una respuesta. seguida d: una fase de fom1Ubción de la de-
manda.
--------------_ .
EL A:-.IÁUSIS '119
En su anáUsis de los «problemas sociales», Becker demuestra que la
existencia de un problema social procede d< dos fuent<s posibles:
- las carencias objetivas de una sociedad;
- pero, ante todo, la decisión subjetiva de los que, en nombre de ¿sta.
califican dicho fenómeno de problema social (Becker, 1964).
En efecto, el origen de una demanda social y de las necesidades que. su-
puestamente. expresa esta demanda. se sima en la esfera política: esto signi-
fica que las necesidades no se definen ni se enuncian con toda claridad. La
visión de las necesidades-es selectiva.
¿Existen necesidades en materia de acción pública?
Para una empresa privada. el criterio de la realidad de una necesidad en
el mercado económico puede fonnularse así: es necesidad todo lo aansfor-
mable en demmda sol vente.
Un servicio público puede guiarse por este criterio. Se le pueden aplicar
muchos sustitutos: ::.
- La necesidad nannativa. La defin~n así terceras personas texpenos.
políticos), de acuerdo con sus propios vilÍores (profesionales o éticos), po-
niéndose en .:~:•.•05:::': del consumidor.
- La necesidad sentida. Su expresión es indirecta: la población traduce
su existencia mediante sus deseos y moti\':lciones; corresponde a los espe.
cialistas ex.plicitar el aspecto latente de la necesidad.
'-- La necesidad expresada: actos concretOs traducen su existencia (ac.
[Osde consumo. etc.).
- La necesidad comparativa: se gen.:ra cuando se compara "acre eUas
dos o varias siruaciones sociales o geogr.iricas, en ténninos de nh'el de ser-
vicio. y se utiliza una como indicador de los comportamientos rJruros de
los consumidores en las otras.
El concepto de necesidad es delicado ~.hasta peligroso si ésta 5e conci-
be como una exigencia en sí. Puede utiliz.1rSeteniendo presente que [as ne-
cesidades de dpo nonnauvo son. en gener:J.1.las más frecuentes. Los caos u-
mA.9.oreso el público habLan.E0co; en cambio. muchos otros actore-5sociales
promotor de un interés social. y la mJsma ':lU~ondaa pubhc::l arectac.l.
Del mismo modo que no dispone de necesidades claramente e:'l:t!resad..:1s.
una :J.ucoridadpública tampoco tiene crire:ios claros para determir.u objeti-
vos. Mientras que la empresa privnda pu~de g.efinir las escalas y ¡os par:i-
merros de forma relativamente simple y uJ.Ívoca (cifra de ne£ocio5. mar2en
de utilidades. imagen de marca, etc.J. P2..""J la autoridad pública ~5:ldefini-
ción es mucho más compleja. De ahí la b~squeda de sUStitUtosque :;ermitan
definir estados oriem::Iti\'os; por ejel7lplo. ~¡
movimiento de los (,ir..:ic:ldor~s
 :;., '~:.~.:/ ....: , ' _.
.... __ .

EL .~'lÁUSIS 121
: 120 LAS POLtncAs púE LICAS

',ociales» que fija indicadores de estados norm~tivos (Cazes, 1970). Sin em. so observable es, por tanto, el de la decisión de ¿quién debe asumir la res-
ponsabilidad?
bargo, dichos indicadores son muy abstractos, ya que su traducción concre-
~~es, a la vez, técnicamente difícÍI y delicada. desde ~l punto de vista nor- "La eStrUcrurade los problemas públicos (...) es un escenario de conflic-
tos en el que un conjunto de grupos y de instituciones. que incluyen a me.
mativo. ¿Cómo medir el nivel educativo de una población? ¿Por medio del
nudo los organismos públicos. compiten y luchan por la apropiación y la
. analfabetismo? No basta. ¿Con el número de diplomas de enseñanza secun-
'qaria? Tampoco es evidente. En resumen. ningún indicador social suscita el desapropiaci6n. la aceptaci6n de teonas causales y la fijación de la respon-
r sabilidad. Aquí conocimiento y política esrán en contacto el uno con la
consenso necesario. Nadie ve los mismos hechos, porque cada cual tiene in.
otra>' (Gusfield, 1981, p. 15). La definición de un problema es un ámbito de
tereses divergentes. La experiencia muestra que. en la. práctica. existen po- I ..cq'!tr9.".:~rsia.Si
cos indicadores de estados que sean descriptivamente válidos.... . - . _.. I! . hay controversia
. es porque:
_.. . ~. .
". Otra perspectiva, más antropol6gica. consiste ~n privilegiar el con_o
- Tal formulación concreta implica consecuencias juzgadas inacepta-
cepto de "problema público» .como palanca para la formulación de las
bles para una o varias de las panes implicadas: pueden verse recortadas
agendas. Las acciones públicas son formas' culturales, con su retórica y
ciertas ventajas. se imponen obligaciones.
sus ritos.
. ~ Desde este punto de vista, un problema público ej una construcción so- . . - .La~ ~artes se sienten afectadas ante un problema que pone en cues-
tIón pnnC¡plOS fundamentales, valores absolutos; una especie de combate
cial, un !techo cultural que obedece a una estructura cognoscitiva y moral
maniqueo entre el bien y el mal sin compromiso posible. Las posiciones
(Gusfield, 1981). Por una parte, en una sociedad existen creencias sobre las
son irreductibles, por lo que la formulación adopta un tono de auerra de
situaciones y los acontecimientos que dan nacinúenm a un problema. Por
relie:ión. ';. o
otra. el aspecto moral se traduce en juicios que definen el acontecimiento
~ Hay refuerzos exteriores qué: pueden movilizarse si uno o varios ac-
como insoportable e inmoral y. por consiguiente, debe conducir a una ac-
tores públicos solicitan su apoyo. De ahí una función preventiva del conflic~
Ción de cam}:\io. Conocimiento y juicio moral se combinan p:lIa que un fe-
too utilizada por los :;('wre'. y los públicos que no están dispuestos a aceptar
nómeno se trarÍsforme en problema y en desafío.
la llegada de esos refuerzos.
Un problema público es socialmente asumido: se genera un proceso de
responsabilización por parte de tal o cual segmento ce la sociedad. Un gru-
En general. es raro que la definición inicial de un problema pennanezca
po detennioado decide que un problema es acreedor J. una inte~ención pú-
estable e invariable. Tiene todas las posibilidades de cambiar sobre la mar-
blica porque dicho grupo tiene capacidad. autoridad para promoverlo como
cha. de reajustarse, de modificar su contenido y sus términos. porque esta
tal. Puede exigir una acción pública para «que se bJ.ga algo al respecto».
definición es en sí misma un desafío político mayor. ¿Cómo se redefinen
Gusfield toma como ejemplo a este respecto el prob(~ma de la homosexua.
los problemas en el curso del proceso?
lidad en Estados Unidos. Los psiquiatras han sido :iUS«propietarios», es
Algunos actores recurren a estrategi:J5 de redefinición. El beneficio que
decir. la autoridad a la que recurr1J1l los otros grupos para obtener una defi-
esperan obtener puede consistir en ensanchar la base de los públicos afecta-
nición y soluciones. con lo que la homosexualidad se ha visto «psiquiauiza-
dos. 'obtener e:t sostén y la movilización de oue'vos grupos. Refonnular el
da) como problema público. Puede ocurrir. no ob$t~te. que un grupo pier-
pro?lema y la.demanda de acción públic'permite igualmente al empresario
da su estatuto de propiedad a favor de otras instirjciones o medios. El
pohuco modlt\car el repnno SOCIal.camblando las discrepancias tradiciona-
problema público tiene todas las posibilidades de ver:i~ redefinido en su es-
les que separan a los públicos imeresados. O potencialmente favorables. de
trucrura cognoscitiva y moral. De esta manera, la homosexualidad se coo-
los públicos no interesados o perjudicado,. Ampliar los actores y los públi-
, ,::irtió en una iniciativa cívica en manos de grupos que luchaban por la
cos oJectados constituye la estrategia de base. Por ello, tan a menudo. las
-igualdadoe derechos para las «minonas».
fuerzas inicialmente presentes no úenen mucho que ver con las que se en-
.. Queda por comprender el contenido de la descri?Ción y de la solución
cuentran en la llegada. Mientras tanto, los jugadores han cambiado O am-
que se da al problema. El concepto de responsabilid.1d abarca dos sentido,.
pliado sus filas. Paralelameme, el problema ha cambiado también caraán-
Uno es casual: ¿el acontecimiento :\ es responsdable d~1acontecimiento B7
dose mis o menos de controversias. • ::>
¿Cómo es posible el hecho B? Se ,itúa en el univer;o de la creencia v del
~.En qué condiciones un problema :lfecta a un público m;ís e:'<tenso'?
conocimiento. El otro sentido responde a la pr~gunl1 L.qU¿ 'h~¿e.r respecto a
Cobb y Elder ~numeran cinco par.im~tro:i que aumentan eStJ probabilidad:
B? Entramos en el :imbito de la responsabilidad pc:itica y moral: alguien
debe h:J.cer:lIgo para que esto cambie. para que B r:0 seJ ya lo que era. El
- La ambigüedad de la definición del problema. Debe ser ambiguo.
proceso entonces observable es re~otver (qui¿n debe mcarg:.lrseb. El proce~
 U.S POlmeAS PÚBLICAS
- .
audible para muchas «longitudes de onda»); facilitar, con su vaguedad. mu-
chos posibilidodes de occeso. un r",nilbje ancho. y olianzos amplias.
- Su simplicidad. El problema debe ser enunciodo en términos sim-
ples. no complejos.
- Su persistencia en el tiempo: El problema gana si no es definido en
un espacio efímero, demasiJdo momentáneo, sino al conrrario, en uno rela~
tivamente persistente, inscribiéndolo en la duración. - . 1I::m3I su aten.ción. Otr.l. más brutal. consiste en «provocar un aconteci-
- Su novedad. Un problema nuevo, sin historia, «engancha» mucho
más que un tema recurrente, que arrasO'a una experiencia pasada. en la cual
ya ha sido expuesto el objetivo buscado.
- El carácter imperfecto del problema. Los públicos se muestr:lll mu-
cho más sensibles a iniciativas que adolecen de anomalías e imperfeccio-
nes, que a causas demasiado bien «pulidas» y desmenuzadas.
La reformulación de un conflicto. de un problema. se despliega muy a
menudo en el terreno de los símbolos. Por símbolos entendemos aquí los va-
lores y las normas emocionalmente movilizadoms, porque son compartidas
extensamente por ciertos medios. Así. los empresarios politicos saben muy
bien apelar'en el momento oportUno a símbolos tales corno el interés general
del país, el porvenir de la economía nacional o la justicia social; temas o pr~
blemas tan localistas 'j pmiculares como ::.:.d::~>::nciónde subvenciones pú-
blicas para las estaciones de esquí, en caso de falta de nieve, o la presencia
de un mecánico.piloto en las cabinas de los nue\.os Airbus de Air Intee.
Se cometería un error si se rebajaran tales esttategias al nivel de las
prácticas demagógicas, viejos anificios que sin-en para racionalizar el cor-
porativismo inconfesable. De hecho, proceden de una. reformulación por
medio de la movilización de valores a fin de incluir públicos más extensos
en el juego. Hablaremos enronces de estrategia de globalización. CU3nro
m:ís se transforme un problema en un tema de resonancia emocional. más
se acentuará su credibilidad y más impoI1antes serán los públicos que pres-
ten su apoyo. La condición necesaria pi1!a que este «encadenaItÚemo .• sim-
bólico «(nosotros es también vosotros») consiga cambiar las relaciones de
fuerzo. depende del hecho de que amplias frocciones de lo población se mo-
nifiesten sensibles a los valores invocados. Una muestra viene .dada por la
relaü va simpatía que ha susci[::ldo el movimiento estudiantil durante las ma~
nifestociOlies de diciembre de 1986 contra el proyecto de ley Il:unado
Devaquet entre los padres burgueses cuyos hijos desfilaban en las calles.
A lo inversa. puede haber pérdidn de credibilidod: por ejemplo. el orgumen-
ro del «manrenimi~nto del poder de compran, menos movilizador al thal de
la Mcado de 1980 que diez JJios ontes. Por otra porte. un mortillo no ouede
s'ervii par'a m3.rar'una mos.cJ. Si el referente simbólico es demasiado i~tenso
en relación con un problema cuya evidenci3. no ha sido est:lblecida. ei capi-
tal moviliz:ldo se despilfmOI':i. Igualmente, a una ampliación fuert~ :lO le
bastan los simbol~s débiles: la ampliación del publico no seguira.
.__. 4_._._._. ~~.
'.
•...EL ANÁUSIS
-~
1""
L?s medios de infonnación desempeñan un papel absolutamente pri~
mordial en el proceso de aceleración o atenuación de un desafío, de desmo-
viliZ.1ci6n o ampliación de los públicos demandantes. Los empresarios en
busco de acción público pueden utilizar los medios de comunicación de di-
ve,,", maneras. Una es despertar la sensibilidad de un público más amplio.
mIento». por ejemplo, forzando a un grupo a entrar en escena. interpelándo~
l~..L~s medios. de comunicación también pueden volverse contra las estra-
tegI2.5de los empresarios politicos, induCiendo' efectos que, al contrario, di-
su.don a los públicos potenciales de sentirse ofectados.
4. La inclusión en la agenda
El acceso a la agendJ. no es libre o neutro. El control de este acceso pro-
vee un recurso político decisivo a guien lo detenta. Se ven aoarecer verda-
deros «guardianes» de la agenda. S~.función consiste en reducir la presión
cuanc~ crece demasIado. ne~wciar una demanda. hacer aceptable la oreSIón.
foI'T!ll1.izarla.lo~ar que se la tome en cuenta según los códie:os admitidos.
Tr<l~ o no tal mforme. el orden r.lismo de discu;>i6~ d.; la:, cuestiones.
cuar.¿o no su formulacióo. son otros tantos obstáculos posibles a la circula-
ción de los desafíos. En términos de agenda coyuntural, se imllcin:l fácil-
men,", el potencial de inr1uencia de que puede disponer la prensa.epar ejem-
plo. .:edlcando la portad.:1:J. un problema o. al contrario. silenciando el tema
en Sl:S column~. El :omrol de la a¥enda ha suscitado una serie de O':.I.bajos
sObr: el !u.nclonarmenro de los arganos legislativos. en particular en
Estacos Utlldos (Bendor. y[oe. 1986: Romer. Rosenthal. 1978). En combio.
sigu~ siendo un tema pr:kdcamenre virgen en los países europeos.
4.1. L~s CONDfCIONES
(.,:.bb \' Elder define:l las condiciones necesarias y suficientes ~OI'aque
'_Du~~_[.e~~~~E_~:..~~~e.~~~ incluido en una ~genda 2ubernamenral.
ISfl:2uea tres casos:
- .- "'-------~..
. ~:. El tema o el problema d~be ser.co.moeten~ia de las autoridJ.des pú-
b1Jc~.cn 2en.e~al. o de ~:lautond:1d.pubhca partIcular. La compet~ncia \lO
d.ebe ~~r aaUl mterprecac. e.!!2!L~e..m~dJ?.R~r2:P~~~~~juridicoo insti~ciona..l.
SInO_ t:I una oerspecti.Y.~~~L 3.!l!pl}a.La acción polítki-a-y-;Ces. ob~mable
en e~.=t~~e~[o de la inc:'~ión en agenda. consiste precisamenre en :oner en
te~a :~ JUICIO la caner:1:'~ la.s t~eJs que competen a la J.uroridad'Júblic:l.
Cler.:j J.:-:ores desean ~:.:ese incluyan nuev.1Stareas: por ejemplo. '~~2:isb.r
en r.-l:ena de procreac;'::l. Otros quieren limitarlas. por ejemplo. ¿~s~egu-
._.--- .•-'''''''__ .~ _
 '".:"~;ij
124 LAS POLiTICAS PúBLICAS
:
..~
. landa el traÍlsporte aéreo o privati=do 1:lSempres:lS. La comjlelencia de una
..:a~~~:!dadp'úblj:~ es extens~l:~~~table, y'.la forriiálii~iÓn'juridica de IUL-
"taneras ~e .aCtlV1aaoes no hace mas que trnduclf más o menos adecuadamente
"-_1~j~.~~mes" poÜiicas.-Co.rnpéteñdisi2tüITca -aglfrgueIaaüiOridadplíblica es
.... percibida o se-cabe a sí misma como ca az de resmr atención.
: .. ' n este estadio, el analista deberá estar atenlo a un punto importante. La
... capacidad de atención y de escucba gubernamental no significa que la auto-
ridad pública deba actuar. La alención es, en lodo caso, susceptible de de-
.,'sembocaren la no acción; y esto por diversas-razones;-Así;para la autoridad
pública, el simple hecho de prestar alención a un «desafío» -por ejemplo.
una declaración a la televisión Par:J.señalar que se ocupará del tema- tiene
valor de gesto políticamente significativo. ¿Lo importante no era mostrar
que la autoridad pública se ocupa del problema. que no es ni sorda ni insen-
sible? En el fondo, poco importa que se origine una acción. En su versión
más maqt,Iiavélic:::L,esta estrntegia consiste en echar tierra sobre un «desa-
fío», ahogándolo en procediIIÚentos. dejándolo para más adelante, confián-
. dolo a grupos de expertos encargados de desbrozarlo.
ii) Otra condición de inclusión en la agenda nos lleva nuevarncotl:...a..-
.'recordar que un "desafío» es objeto de percepciones problemáticas. que lo
definen como me:recedor de la atención pública. ESL.1. situación. presente o
futura. se perci~ como "insatisfactoria. Aparecen diferencias entre lo que es
y lo que debería ser. Estas diferenciJS son lo suficientemente acentuadas, en
la percepción que se tiene de ellas. como para que la situación resulte ina-
ceptable y se exija la acción política. La conciencia de esta situación es asu-
rrúda por los actores políticos o por otros' medios.
iii) Por último. este problema y el que puede constituir debe.!L.S...e_r
abordables en r¿nninos de atención pública. Dicho de arra manera. toda
demanda debe ser codificada. traducida a un lenguaje adecuado para que:
la autoridad pública pueda escucharla o tr~arl!!;.En cierta manera, se poli-
tiza publicitándose. En efecto. abundan los problemas llamados de socie-
dad. y cada índ¡\"iduo o grupo tien~ una demanda por satisfacer que mere-
ce atención. Sin embargo. hace falta plantear el problema y ser capaz de
formular la demanda en los ,érminos de la acción política y pública. El
conocimiento de e:ste código constituye un capital cultura! para quieneslO
'pUseel1. ~~bet a quepü'e'ñas llamar. por qUien ser escuchado. como formu-
.._I~.~l~dema~<!a_p ...
Jf~9..~~~=E-~~?lble ~cntcaménte. en [enrunas de Imeres. _
ld~I~~lcame~rLqu~_~£.mea[Q" El manejo de este capital explica
"ampfiamente la e::([rema popularid.Jd de que gozan, en particular en el me-
dio rural, algunos electos como les alcaldes. Entre la población que tiene
demandas. planre.adas.y.los servicios públicos (Educación. Impuestos.
Tesoro, Ejército. Correos y Telégnfos, Teléfonos, EDF), que parecen leja.
¡lOS e inaccesibles, el electo sirve d~ intermediario, ranto más eficaz cuan-
to que domina el código que pero.i.ce el intercambio de anubciones '! de
favores (Th",nig. 1975). . políticos:
125
Para que un problema se incluya en una agenda coyuntural, los actores
deben dOIIÚnarlo. Sin embargo, no es suficiente que los empresarios políti-
cos se acuven ante los guardIanes de la agenda: otros factores permiten ace-
lerar la inclusión.
Por una parte, a menudo los empresarios políticos parecen amenazado-
res a los ojos de la clase política y de las autoridades públicas, que se sien-
ten acusadas y criticadas. Frente a ellas, los empresarios políticos practican
una táctica de chantaje. Se presentan como los mensajeros o los intermedia-
rios sin los cuales no podrá encontrarse a tiempo ninguna solución razona-
ble. Quieren salvar el orden establecido antes de que sea demasiado tarde.
«Después de mí. el diluvio; yo no respondo de nada si...»: su chantaje es
alusivo. Quieren arrancar algo al mismo tiempo que ofrecer una solución a
la autoridad pública.
La aceleración resul,a también del hecho de que los grupos interesa-
dos. si no se sitúan en primera línea como militantes activos, actúan en
todo caso en el mismo sentido que los grupos identificados totalmente con
el tema. Pesan,.en efecto, con u~ po:esosilencioso pero real, por su capaci-
dad de represalla más o menos dtre~ta en el tiempo. Es clásica, en este as-
pecto. la amenaza de «votar mab> en las próx.imas elecciones. amenaza su-
mamente anticipada por los gobernantes. de manera a veces incluso exa-
gerada en reI::¡ción con las probaLiJ.id:..:desreales de q Ut:: ~~¡=samenazas se
cumplan.
4.2:. LAS RESPUESTAS
....Una autoridad pública dispone de una variedad de respuestas frente a-
una demanda incluida en la agenda.
..... PUede recnazar la mcliiSlón del ,(desafío)). Tiene abierta la opción de un
rechazo total o. al comrmo, de una táctica más indirecta de conupción.
.~ ¥_clU<lUobre.~L!J11s.mR. pr:oQ)\,[!ljl~.de~~s}!:::.ándolo.
bloq ueándo 10e.to..
mándolo a broma. etc. Su acción también se puededesplii5i nucú lós em-
presanos polÍticó's-y-los.gruposld¿ y-dé
.ide:"ñúficaCióri" "aú~nél"ón) ~\"iúindo
parecer que adopta una posición sobre el problema propiamente dicbo: de-
sacreditando a los líderes. sobrepasándolos para dirigirse directamenre a los
grupos. exacerbando las rivalidades internas. etc.
La otra alternativa es responder a la demanda favorablemente. en princi-
pio. pero según grados muy distintos.
La autoridad pública muestra una atención positiva, modula tjctic:unen-
te su acción concret:::L,Así. puede:
- mandar una señal simbólica. Por ~jempla. recibir y escuchar a una
delepción. prestando un oído atento a los argumentos de los empr~~arios
 126 LAS POúnCAS PÚBUCAS .
W- A:-lÁLlSIS

¿Por qué el contexto social y político en el que se mueve una a~d

_ invocar un imponder:lble que le pennita escD.par a la acción. Por 4

_gubemilffiental tiende tanto ~ las controversi:J.Sy los conflictos? ¿Por qué 00

ejemplo. declarar'; que está dispuesta a actuar y ayudar. pero que se lo impi- puede gobernar por cons~nso? EXisten dos manes al menos:
den razones de fuerza mayor; -:..._.o:--~-'- .
_ postergar el examen dei problema. Así. la creación de comisiones de
- el entorno es sQcia.LY.. eCO.E9-fllJf~.~.nf~ JJ~tSJºg~~~Qd~OCS_us inte[e:..
expertos es un medio clásico para retrasar los plazos: ses v sus vaIores:
.._~---_.-
_ establecer un procedimiento para el tratamiento del problema. pero
sin compromiso en cuanto al contenido. La puesta en marcha de un servicio
_- con sus interv}.n.!'it?~~~,Jo..,,~t£.ri<!ad-pJÍblica.modifica =..CJ:I;e_que
puede hacerlo-- el equilibrio. la naturaleza \' el jue2:o de los intereses. -
especializado al que se confía la definición de procedimientos específicos ---..,..-.- ----._----.~~...-_._.- -~. _._-,-:=:.._----._._-
constituye una ilustración de lo anterior. A p~i: de la fo:rnaci6n de su agenda, la autoridad pública se ve impul-
_ reglamentar una pequeña pane del problema que tenga un valor sim. ! sada a utllIzar medIOS concretos. pero también y sobre todo, simbólicos,
bálico, pero sin atacar verdaderamente el fondo. Por ejemplo, conceder una para responder y adIIÚnisrrar el carácter potencialmente conflictivo de las
subvención excepcional para Navidad a los desempleados en lugar de reco-
nocerles unos derechos;
_ tOI;uar en cuenta la demanda en su conjunto:
_ anticiparse al surgimiento de la demanda, sin esperar a que se desa.
II de,:,andas.9ue recibe. Busca educar a los públicos. sobrepasar a los empre-
ar las oposiciones y codificar las criticas y las apro-
sanos polítlcos. desacu .•..
baciones. La comunicación políáca. que utiliza abundantemente los medios
de comunicación, prolonga en este sentido las técnicas más clásicas me-
rrolle a través de otros empresarios políticos. diante las cuales el.Estado y quien~ lo gobiernan pesan sobre la política, no
.. I sólo proveyendo bIenes y servicioS' públicos. sino tratando de modelar las
La. oferta que 'una a~(oridad ptiblica .dirige a las demandas de atención aspiraciones de sus administrados. su contenido y la manera de traducirlos
responde a otras características"particulares:::. en t¿nniDOSde:controversias políticas.
En general, tras un"a larga demora •.g~nera un servicio ,. ¡j;). rroducto.
Inmediatamente, el público es iilcompet~nte: para juzgar su posible calidad
(falta de comparación posible. porque est,; adaptada por expertos. que defi- Bibliografía'
nen su carácter operacional y los criterios de éxito-fr'acaso --en educación o
salud-, etc.), para anticipar.su c'ontenido co'nc-reta y técnico y las alternati-
Bachracb (P.). Baratz (M.), Powu and Povury, New York, Odord Uni\'. Press
vas posibles: para proyectarse hacia el futuro, tal como será afectado por el
Bardach (E.),.1972,. The .Skill Facror in Polines. Repealing che Mental CommiI~
cambio inducido por la acción pública. La res uesta pública reviste. or otra
mene Laws Ln California, Berkeky, Univ. ot California Press.
parte. un aspecto ue es una respuesta no a un rob ema aislado. sino a una Becker (G.), 1964, Human Capieal. New York. Wiley.
e ase de SltU;:lClonesidénucas. eqUlpi1It11entocolectivo, por ejemplo, est.i"-
Bendor (J.), Moe (T.l: 1986, Agenda ConITol, Committee Capture 3JJd the
- para satisfacer a mucha gente. pero a nadie en particular. El bien o el ser••.i~ Dynanucs oí InstItutlonal Polincs, American Political Se,'e c R .'
cio son complejos por naturaleza: ~stán comprometidos entre los medios es- p. 118;-120. n e eHew, SO.
pecíficos y los objeti vos generales. Cazes (8.~, 1970, Le~ travau.'I;:américains relatifs aux iadicateurs sociau.'I;:.
Sin embargo. la oferta encubre también algo mas que un servicio O un Economze el Humanlsme, 24,206.
producro. Une, simbólica.. emocional y políticamente al consumidor o a los Cobb (R.,)' Elder (C. D.), 19í2. Participacion in American Pol'ties The
administrados a la autoridad pública que dispensa una «solución». Este as- Dynamzcs o[ Agenda Building, Bastan, AlI~lnand Bacon. l.
pecto de ¡as cosas es esencial ya que, más allá del consumo o de la presta- Easton (~,), 1973, Analyse du SYSleme polidcue Paris A er
ción, la acción pública está marcada por un imperativo de legitimidad Gusfield (J.), The Culnm of PubUc ProbÚms' . Drlnkin o;'. . d h
(Laufer. Burlaud. 1980). E~t~_imperat.iv.o. e~ pw.ti.c_u!arme~.!~ ..fuJ'.~.m~,.s.s'}q . Symbolic Orda, Chicago, Univ. Press. . g, rlvmg an (e
de las entidades loc~.e_f~S~..tr;J.~~_p.ara._ell:lS
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DaUoz. . gf"mlU. ans.
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-eficaCia. Los públicos a los que se ':ipuni~'i;ó so-ñ.~~';esari:unente los mismos Me~llaud (J.). 1960. L~~grd~p~s de~p~e;sí~~.~
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,nlverslt:!.lres
. .,' ~
~~
qué Ibs'consumidores potenci:lles: a menudo son muy diferentes: los electo- . .••. ue S31S-Je ".
res. los adversarios. etc. Le2:itimar consiste. en este caso. en tratar de diricir ~lilCheU (J.), ~lichell (11'.). 1969. Poliries : P"oblenlS a dO' .
R:md ~1cNaU\". n 1~(Comes, Cmcag.o .
las fuerzas conflicti\'asque ~odean "..I.a aÜIo.!:I.~~d
.P6biiCi ..: .... - - .- "-.------
-_
. .•-_ .. -.-----_.:- ... , ._ ... - . -_.--.:::' PJdiolC:JU (J.), iQS2. CE;,]l au eOI:eret. P :ms.
. P resses U ni\"usitJires d~ Franc~.
,
I • !.
128 IAS POl./i1CAs PÚBUCAS
,.
••

Romer (J.), Rosenthal (H.), 1978, Palltica! Resaurce AJlocation, ControUed

A!Zendas, and lhe Status Quo, Public Choia, 33, p. 27-43.
Thc~nig(J.-eL), 1975, La relanco c;ntre le centre et la p¿riphérie en France: une
an:!.lyse systémique, Bul/etin de '1'lnsriru./ lntemationa/ de /'Administrarion
Publique, 36, p. n.I23.

CAPinlLo V

LA DECISIÓN PÚBLICA

Actuar es tomar decisiones. La decisión ocupa un lugar esencial en la je-

rarquía de los actos públicos. porgue en ese preciso momento se juega la par-
..lli!ª'- Un responsable administrativo J;esuelve. Se seleccionan las soluciones.
Una serie de acontecimientos derivari~de ellas. Los interesados en 13.política
pública considerada verán afectada su '~ituación. El porvenir parece compro-
metido de manera irreversible.
En Ip. vida concreta de la gestión pública todo concurre a la re .•.::t!oraci6n,
cuando no a la sacralización, de la toma de decisiones. La Constiruci6n o el
organigrama precisan, a veces detalladamente. quién tiene derecho ::r. firmar.
en qué circunstancias, al tinal de qué trámires. El decísor final es la persona
que cuenta. aquella cuyos humores. intereses y gestos se espían. S~ le deben
honores. Porque todo. en definitiva, descansa sobre sus espaldas y compro-
mete su responsabilidad. En casa de la política. el decisor trabaja en el piso
princi al, como el ca itán ~n un barco. Los consejeros o los expertos. si bien
ayudan a decant::l!el problema y a generar Do ternatIv~anecen en la
bodega.
--gfiprincipio. ~l momento de la decisión represerita el apogeo del trabajo
. político y administrativo. El resto parece secundario. Ésta es ..en pane. la ra-
zón por la cual. a los ojos del observador de la cosa pública, la decisión tiene
valor privilegiado como reveladora del sistema político y. en cons~uencia.
de la eSEructura profunda de las comunidades y de las sociedades. Porque
quien tiene la decisión ejerce el verdadero poder.

l. La decisión pública no es lo que pareee

. La primacía del acto de decisión ¿es un postulado o una hipóte,¡s') Una

buena higiene imelecrual :lconseja tOffi:lrla .:omo un:l hipótesis que 5e traca,
I precis:lmence. de confronru con hechos concretos. El cO:UTÚnoparec~eviden-
ce. pero los resu!c:ldos pueden sorprender.

.~--_.-----._----*._ ...
Il.

130 LAS POlmeAS PúBUCAS
Ll. UN REVElADOR CONlROVERTIDO
La decisión ¿es reveladora de .la es~crura del pode: político '! soci~ o,
al contrario, enturbia y confunde la realidad de las relacIOnes de tuerza: De
la interrogación metodológica uno se des tiza" si no e~t:á.~uy alerta. ,hacIa la
controversia idenlógica. El célebre debate nacIdo a pnnclptos de la decada de
1960 entre los politólogos Dahl y Hunter, en Estados Unidos, da buena cuen-
ta de ello. En el centro de sus preocupacione.s se encuentrJ una pregunta co-
o mún: ¿cómo se distribuye el poder en las ciudades? . .
Dahlestudia el caso de New Haven (DahI. 1961). Examina. espectal-
mente, la manera como se toman importantes decisiones municipales (urba-
nismo. etc.). A este respecto, observa que múltiples actores intervienen
largo de procesos diluidos en el tiempo. Sin duda, el alcalde dispone de un pa.
pel importante. Sin embargo, dentro o fuera d.el rnurnClptO, entran en Juego
otros individuos o grupos cuyos deseos y negauvas debe tener en cuenta el al-
calde. La persona que decide no está sola ni i Olente; le'os de ello. En_
su SustancIa, e o er se repane entre numerosos jugadore.s. cuyo p~o varia
según las apuestas que es atanen. ay u~ Juego en la .s~ledad POÜt1C~. y el
decisor formal no es libre. ~¡ás aún, los hilos de la deClSton no los rnatupulan
los mismos jugadores. El poder es difuso y el juego, plurali"a. L1 decisión
pública es un comF(".lws,-:' entre muttlptes :=•.:::-c~tnteroeoendlenres.
Hunter, por su pane, estudia la ciudad de Atlanta (Hunter, 1963~'1'!iega
todo valor él cualquier enfoque .decisorio. La persona que d~clde. sewn ~I: ~o
es autónoma. Es juguete de fuerzas sociales que la domInan. L3. deClStOn,
vista como un momento concreto. es un señuelo. una cortina de humo. Las
opciones resultan de una ló2i.ca que responde él la tiranía de Ip~~~ses, e~-
pecialmente de los más fuertes (medios financieros, industriales. ~tc.). L~s
«poderosos» no intervienen acth-a y ruidosamente en los proceso~ ~e deCI-
sión. Les basta con ser. Los demás -politicos. responsables murucIpales-
no tienen otra opción que no sea hacerse cargo de sus intereses. El decisor
público depende. pues. de terceros conrra los cume.s n~ pu~de decid}r. Hunter
lo demuestra sustituyendo el enfoque llamado decIsono por un enroq~e «re-
puraciona1». En otros términos: interro~a a los .expertos .que conoc~n b~en l~s
asuntos públicos y los mecanismos de mfluencla en la ~Iu?ad.' y btL5~aIdentl-
ficar «quién cuenta más». ResulL3.de ello un poder dlsmbUldo en t?nna ~e
pirámide. concentrado en las manos de un pequeño grupo. de una vhg:trqula
que mueve todos los hilos pua ampliar sus. inter~ses. . .
La reconciliación de Dabl 'f Hum~r es tmposIble. En ¿tecm. el ~ebate en-
cubre dos visiones inconciliJ.bles de la sociedad y del poder: en H:mter. una
esuuctura estratificada y jer.irquica en la que lo que gan:m algunos lo pierde
la mayor pane; en Dahl, un conjunco de procesos interJc[Ívos y c.:.mbianres
da una suma global posith'~. ~I~rodológicamence. la cuestión s~ ;'t:.lme:J d~
~c Cl '-O QLl .'<-1.: '. U.'-',é~
.- '...:_U_
Y';j.~.'_;_
EL ANÁLISIS
r3l
forma directa: ¿ocurre algo pertinente en materia de política pública en el
momento de la decisión? El decisor ¿es un actor que cuenra?
1.2. UNA REALIDAD MÜLTlPLE
Existe una abundance liceratura en maceria de decisión .. Las ciencias so-
ciales han pnvueglado el esrudlO de lo (granq~.Y...QQ~na cª-S!:Lajidad:a
.~~~~~o~~ eX~:'p¿ro~~:~:..~:-~.:.~ 2.~~Iffiñ{es. PQ!....~.~mplo.!..-t!~._~_0!A~!l.~º-_
d~.~atlc.o~Qmo J~.£f1~t.s_º~JQs.IDlsiles.de-Guba,'que en.ocwbre.d.0.J.962 ell~
a lo frc,n.\6a Estados Unidos y a la UniÓn Sovi.~l£.a>ll~yán<;l.9Je~.aLborde..de..la_
gu~~slf~r.1l\!liS?ií::-.:r~?.fJ; O 'blen'la'r'unción de presidente da Estados
Unidos (Neustadt, 1960; Johnson, 1974). Procediendo así, las ciencias socia-
les contribuyen a alimentar el fenómeno de la valoración de la decisión. En
efecto. se enciende. implícitamente. que una decisión única es una (erran» ae::
cisión. un momento único de elección que marca una discontinuidad en el
tiempo v en el espacio v que viene de arriba. Esta decisión tiene. Dues. una
his[Qria. En esto se opone a la «pequeña» deci!!.QnL..!'ll~~nismode rutina. re-
petitivo. cuvo aporte es marginal y emana del medio Q de la base 11 peqJTe-
ñ~decisión es automática. sin historia.. y ,por lo tanto sin intereso 4
No obstante, ciertos resultados no d:jan de sorprende. y ,jc: c;mbrollar 1::J..5
piscns. poniendo en duda estos prejuicios. Así, el presidente de Estados
Unidos. supremo señor de la paz y de la guerra. preside. pero no decide ver-
daderamente. Casi no controla la acción; ratifica soluciones de las que es pri-
sionero y que resultan de compromisos. de rutinas surgidas de su adminiscra-
.ción. El camino que conduce a las grandes decisiones. aunque tenga la apa-\
riencia de la racionalidad. está sembrado de acontecimientos impre\istos, de
senderos tortuosos, de luchas inresúnas. de múltiples participantes, ¿e cocsi- \
deraciones extravagantes. Por su pane, las «pequeñas)) decisiones no son )
siempre automáticas. simples. ni can:ntes de historia.
La formulaciÓn de políticas por las autoridades públicas y la forma en I
que se legitiman las opciones de los dedsores han provocado la c~osid.J.d
de los sociólogos y de los politólogos a tra\.és de numerosos esrudic5 de ca-
sos ccncrecos. Uno de ellos, convertido en un clásico, pone de maniñesto el
carác[~r acti vo de ciertos actores políticos que se transforman en promotores-
elabor.ldores de decisiones (Bardacb. 1972). También disponemo; de una
síntesis del estado de los conocimientos relativos a los procesos dec:sorios a
nivel faderal en Estados Unidos (Ripley. Fr:li!jin, 1984).
Algunos estudios de[allados renlizados en Francia cubren las :ol[cic.::ls
públicJ.5 nacionnies. poscergando ~I nivel local. Sus resultados suti;:en una
obser\"o.ción de orden genero.l: existe unn grJn variedad de siruncic:es con-
cretas :.lpartir del momento en que están ~n juego decisiones im:::vn:lOres
¡Sulei",an. 1976; Zysm;ln. 1977; Gré:nion. 1979: Padioleau. 19Si: Joben.
,lulk,. 1987; Thc:nig. 1987).
 ".,. "','",,:.'
LAS POLlnC~ PúBLICAS
.132
'. ..•. Así, el30 de diciembre de 1958, el gobierilO dictó una ordenanza que re-
'formaba los estudios médicos y las estructuras hospitalarias (Jamous, 1969).
~sta decisión represemaba una rupturaespectacular en el medio s:lllüario:in-
troducción de la dedicación a tiempo completo para los residentes de los hos-
.pitales universitarios; institución ,de un concurso oposición para el ingreso,
nacional y an6nimo, de médicos internos; e introducción de la biología en los
estudios de medicina. Había un antes: en adelante habrá un después. Entre
ambos, se imponen cambios revolucionarios a los hospitales y médicos de
.. .l0sh9spitales uniyersJ~?~:_ ...
Iarnous caracteriza esta decisión con los rasgos siguientes:
- Es global. En efecto, afecta al funcionamiento cotidiano del hospital.
a las ramificaciones de la enseñanza de la medicina, a la investigación médi-
.ca en todos los hospitales clínicos del país y lo hace de manera uniforme.
_ Es política. En un sector doode dominaban el corporativismo, el
nepotismo y la rE?ferenciaa la profesión liberal, la decisión inyecta nuevos
valores. tales como la condición de funcionario y la igualdad de oportuni-
dades.
_ Es autoritaria. El gobierno confió a un gran pediatra, Rob<:rt Debré,
padre del primer ministro de la época. la preparación de las opciones. Se
apoyó en una pequeña red personal de especialistas y de jóvenes médicos. La
consulta se redujo al mínimo. La prep:lI'aciónse llevó a cabo con toda dlscre-
ción, sin negociar con los intereses establecidos. .
Existía desde hacía algunos años un retraso acumulado por el s~ctor mé-
dico y hospitalario universitario francés. Las necesidades de reforma eran
evidentes. pero no se avanzaba en la o.dopci6n de medido.s concreto..S.Pasar
de la necesidad y del problema a un acto público que detennin= las solu-
ciones y las ratificara oficialmente no constituía un paso evidente,! necesa-
rio. Faltaba aún la cristalización de dicha necesidad. Jamous distingue tres
grupos de factores que, ligándose los unos con los Otros, pro\"ccarían la
reforma:
i) Condiciones sociohistóricas. Por ejemplo. se toma concit:ncia de
"undesfase creciente entre las disfunciones del sistema m¿dico y hcspitalario
universitario y las posibilidades teóricas de rendimiento de que es capaz la
medicina. Una categoría socioprofesional nueva dentro del medio (jóvenes
médicos formados en ouevas técnicas\ se adueña de soluciones de recambio
técnicamente coherentes y las propone. Est3.s soluciones se pres~:tJllde tal
manera que parecen responder a dem:mdas sociales generalizadas. más fácil"
acceso a los hospitales. etc.). Encuentran una \"oluntadpolítica cC:lvergente
en contra de las principales admin¡~traciones afectadas que bl.:-queanel
cambio.
EL A.•.•ÁLISIS 133
ii) Una p~rsonalidad re/amadora. EstJ.Scondiciones llevan a recurrir
a una personalIdad responsable de preparar la decisión. Robert Debré, médi-
co ~e re~om~~e r;tundial,tiene la confianza del gobierno y posee carisma. au-
tondad y legttmudad en el medio facultativo. La refonna no afecta a sus inte-
reses personales. Suscribe resueltnmente la solución propuesta por los jóve-
nes reformadores.
~) Un estilo de decisi.ón.. La decisión se toma según un estilo muy
p~cu~ar: es global y autontana y bace referencia a valores politicos y so~
clales (Igualdad en el acceso a las prestaciones públicas).
. A polític~s. públicas difere?tes. decisiones diferentes. Esto es lo que su-
.glere un anáhsls sobre las medidas tomadas por el gobierno con vistas a crear
escalafones regionales (Grémion, 1979).
El 14 de marzo ,de 1964. d ~oumol offideL publica tres decretos que co-
rr~spanden a la palluca conSUilluva. Se reorganizan los servicios territoriales
del Estado. El prefecto de departamento es investido de una función de coor-
dinación de.l:onj~ntode.o.rganismó.s."
estacales que. sobre el terreno.represen-
tan a l?~nurn~tenos pansmos. Percrt:sobre todo, se crea una circunscripción
de acclon r~g~onal.~e nombra un prefecto de región y se ponen en marcha
nu~:os se.rvIclosIre~lOnalcs del Esta~o. Su misión es gestionar el rep2.r!C de
las mverslOnespublIcas estatales entre los departamentos. A su lado se cons-
tiruye la CODE~ (Commission de Développement Économique Régional).
as:unbleade caracter consultivo. Reúne personalidades del mundo socioeco-
~ótnico ~egional nombradas por el Estado para dar su opinión sobre las poli-
tlC::tS
de mterés general. La regionalización y la desconcentración de la oes-
tión de los asuntos públicos en Francia se han puesto efectivament; en
marcha.
Estas medidas. lo.rgamente esperadas, tienen amplia repercusión.
Form~l,:,ente, llevan la marca del primer ministro Pompidou y, sobre todo,
del ministro delegado para la ordenación territorial, Guichard. Catherine
Gr¿mion muestra que, de hecho. el d~cisor público no es monolítico. Las
md~d.as.fueron elaboradas a través de un proceso largo y complicado que
mOVilizonumerosos actores. No ha una decisión ni un decisar. sino una
.¿erit: de estrategias v de compromi?~~~!:.~os pune.Q' ~...YJS1ª, entre 2ru~
po~que 110campanen la misma solución. En síntesis. la voluntad del esca-
~.IonpoTi1iCOSif~rñPüTsO;-S¡ñ'emoarg-o:-}a':déc"isl(fn-;;= li~'~"~~;cabo--
":.se::I~13Jmentepor un sec't'oordealtos' fljncionanos. Miembros de dife;~nte~
mí:llstert-os.-p'rCfettO~'miembro,dérConseJó"a'e Estado e ingenieros de
C:l::llnOS, .p::slguen objetivos heterogéneos. propios de sus funciones y
de ;u pOSlc~onde~lro del aparato del Estado. La acción política interviene
de ?anera mter,rrutente.para señalar el objetivo genero.l y. después. para
ar(o:~rarlas medIdas de detalle. La batuta pasa rápidamente a manos de los
g:l~:netes ministeriales. los directores de gabinete, los grandes ('uerpos y

13+ LAS POLillCAS PÚBLICAS
otras inspecciones generales. De esta forma, ~l objetivo general (des~en-
tralizar v movilizar nuevos notables) queda ahogado en provecho de aJus-
res ..concretos, cuyo criterio de aceptación se enmarca en los intereses see-
'_ teriales. representados por los altos funcionarios. ': su roa.nera, la gran
idea da a luz un ratón. La. decisión, como innm'aclón. es Inversamente
proporcional a la distancia de los n!tos funcion.~os e:'C.pertos ~ue partic~~
pan en el proceso con respecto al Sistema a~ffi1mstratlvo. proplamen~e dI-
cho. Tener ambos pies en el sistema, en télmmos de funciones ocupadas y
de carrera individual. vuelve miope ante el cambio y conservador en las
proposiciones. .' . .
Los trubajos de lernous y Grémion ilustran propOSIcIones m~sgenerales
tales como:
_ El decisor político. sirve de detonador para la elaboración de nuevas
políticas púl>licas. .., . ba nuclear por Francia. Los hechos muestran. ame la estupefacci6n aeneral
_ A"unque sea él quien firma y resuelve en uluI1;íl ~nstancla, se ap~y~ en
soluciones concret<lS cuya formulación detallada. teCUlcamente consutluda,
no es obra suya.
_ Terceros grupos proveen estas soluciones. elaboran las opciones y
aseguran su legitimidad operacional. . Este tipo de comprobaciones pueden afectar a la sensibilidad cívica o éü-
_ En definitiva. las medidas adoptadas no son necesanamente re'~r~'t::l4
tas obli2íltorias íl las exigencias generales de la sociedad y de sus represen-
tantes políticos, sino el p~oducto de actividades intermediarias de expertos y
de consejeros.
Por último, se puede preg~-nt~;. razonablerne.n~~, si quien. decide en lo
formal decide de verdad. y también si hay una declSlon reconocIble y adopta-
da en un momento dado.
La «cnocracia no está lejos. Eso explica la creación, en 1966-1967, del
Ministerio de Equipamiento (Thcenig, 1987). Esta i~ciativa mezcla J.Spect~s
constirutivos -fusión de los servicios de construccIón y de los de obras pu.
blicas- v redefiniciones de la política urbana: nue\-J.s medidas en los ámbi-
tos del tr:i.nsporte. la vivienda y la ingeniería civi~ public~. E~presidente de la
República, De Gaulie, y el ministro de Equipanuento. PI:am, son los masca-
rones d~ 'proa. Sin embargo. la influencia del cuerpo .d~.lnge~~ros ~e carIU-
nas aparece como primordial desde antes de la d~ClStOn poltuca tormal. y
despues en la elaboración de las medidas sucesivas que la. trad~cen en. pro-
Qramas concretos de acción. El cuerpo se apodera de eXigenCiaS :ioclales,
~conórnicas y políticas. las frena o las amplifica de acuerdo. con sus necesida-
des, en la medid:l en que'v'e' en ellas 'oportunidades compaubles con la ex.ten-
sión de su empresa en el aparato del Estado. ~iod~13las solucio.nes de las
que tiene el monopolio, aparta las que pu~den ~tacar ~ste m~nopollo ..y. tran~-
fOffila en iniciativas técnicas. tratables baJO la tOI1TIo! de medIdas adrrumstrun-
__ .._--_.__ .__ ••..---~--------
----_. __ ..
-.
El ..•.•
'lÁUSIS 135 '
v.a:. las n.ecesidades de equipamiemo colectivo de una sociedad cuya expre-
slon es, Sin embargo. del orden de la :lcción política.
De ahí a ver desaparecer completamente el momento de la decisión y el
demor, no h~y más que un paso. Este paso se da cuando la política pública
compromete, Incluso, el destino mismo de la colectividad.
Esto es lo que sugiere la observación de la política nuclear (Simonnot.
1978). Durante más de 30 años, desde finales de los cuarenta hasta comien.
zas de los ochenta. un pequeño grupo cerrado de industriales, de altos .fun.
cionarios técnicos (ingenieros de minas) y de dirigen'tes de empresas públicas
(EDE C~A) agrupa~os en la c~misión PEON (comisión consultiva para la
producclOn de electncldad de ongen nuclear) elaboró las opciones y decidió
las medIdas de Estado para la actividad nuclear civil v militar. Lo hizo al
abrigo de toda verdadera interferencia gubernamemal.y sin runaún debate
público. Así, se puede preguntar cuándo se decidió la fabricación de la bom-
que j",:,ás runguna autoridad pública lo ha sabido. No hay fechas ru ~espon:
sables ldenuficables. La bomba atómica francesa no se decidió. Se hizo poco
a poco hasta que, un día, Francia s""e despertó con un arsenal nuclear incipien-
te a su disposición. ..
:0. '-a respon~abilidad política y el debate público aparecen ocultos. y los go.
ble~o~ son V.IC.[¡~asdel engaño de la tecnocracia. abdicando de su papel. Sin
ernc:JIgo. el JUlCIO moral no es suficiente. Además. puede hacer fracasar el
,ime::lCode comprensión de las condiciones necesarias para el acto decisional.
T~::ez el problema, si lo hay, reside en parte en la usurpación de la decisión
pul:uca por terceros, expertos o tecnócratas. Otra pregunta merece ser fonnu4
lad.1..no .moral ~icívica sino intelectualmente: iY si la forma en que razona.
mo; hablrualmente sobre la decisión política no fuera la adecuada?
2. Las actividades decisorias
~De qué. e~tá hecha una decisi6n en materia de política pública'? Buscar
sus .:aractenstlcas profundas es una fanna de proceder frecuentemente utili-
zaé:i.Eor las ciencia~soci~es. La t~a1¡dad del ejercicio consiste en poner de
mJ.8flesto las espeCIficacIOnes propias de este tipo de decisión comparánd04
1305. .:I1áso menos explícitamente. con las decisiones en Otros secton::s o C:uTI-
pos, pequeños grupos. empresas. etc.).
t-n enfoque corriente consiste en inventariar y nombrar las fases elemen-
tales ~ec~sa~as.parala constitución de! llamado proceso de toma de decisio.
nes ;ublicas ([asswell, 1979; Brewer. De Léon. 1983). Se está de acuerdo.
en i'~nerJl.en conslde~ar 9ue un pr~ceso reúne las actividJdes y los Jctores
en ::~oa dos fases pnnclpales: la tase de fonnubción y b de le2:j¡imación
(Jo::;. 1970). -
._ .' . -
~:'::"
,
136 LAS POLtnCAS PÚBLICAS
La fonnulacidn designa el rrabajo m~diante el cual una a.euesta se
ins:cribe en la agenda gubernamental o un roblema se transforma en alterna-
tivas para la acciono en so uciones~
"':Esta fase, también llamada de preparación, abarc, diversas actividades
que se diferencian en teoría unas. de otras, porqu,e. en los hech~s, todo se
puede ocultar o confundir. Los responsables pohtlCOS. sus gabmetes, sus
servicios realizan estudios para decantar el «desafío}), separar las facetas
operativas, identificar los parámetros que provocan el probl:ma, m?v¡lizar
el conocimiento disponible y, por último, establecer un "91agn6~t¡co. La
imaoinación, más o menoS creativa. se moviliza a fin de suscitar alternati-
vas; elaborar un estado deseable hacia el cual encaminarse: Se hacen pre~
visiones y se emiten opiniones sobre los müitos de las alternativas. sobre
lo acept,ble de 135 soluciones, sobre el devenir del problema una vez que
se haya tomado la decisión. . . . . ..
...:..Laformulación, a su vez. se puede subdi",lir en dos fases: la del onál'SlS__
y laCIe Ia'selecclÜn.
....~~.- Ef añaliSiSdefiñe la labor de investigación del problema. se buscan las
opciones v las ~ternativas, Se anti.cipan. v ex.olicitan las consecuencias. ven-
rajas e inconvenientes, los efectos l~duCldos v los efecto,s buscados. La cues-
tión se centra en saber si es necesano actuar o no, y que resultana de 119ha-
cer nada, La característica del rrabaj0 ce análisis es un ir y v~Hir e;.~trela sim-
plificación y la complejidad, ya se tr.lte de los objetivo~. las soluciones o los
efectos. Investigar no es nada fácil: una autoridad publIca que no llega a
comprender lo que sucede, problem35 compkjos que se sim~lifican h35t~ la
caricatura, datos cuya pertinencia y finalidad quedan por venficar, polanda-
des causas-efectos recuerdan la historia de la gallina y el huevo.
• La selección es el proceso de r~_ducciónde la~9~!!!'~2.ID!? .sol~.ll-,_
acompaña de tensiones que ocultan divergencias nonnau~as y ytllJtanstoa£._..
Puede ser el momc:nto en que se ex.presan y tr:lttlnlos COnfllct~S:los becho~ o
el análisis no son oeucros pilIa los actores; en todo caso. no m~ que los obJe-
tivos. Compromisos. negociaciones. coaliciones. sobrentendidos, claroscu-
ros. constituyen arras tantas alternativas g~ner.ldase? el curso d~ este pr~c~-
so. La revalorización de opciones alternativas penmte la expreSIón de W:Ctl-
C<1Stan variadas como el recurso a (os valores. la propaganda, la comuruca.
ción o el chantaje. La promoción política acompaña escrechamente la selec-
ción de una alternativa.
La mayor parte de los autores están de acuerdo en reconocer que. en la
fase de fonnulación, la sustancia y el proceso están estrechamente entremez-
clados. Ni los objeth'os están definidos desde el principio. ni los m,dios se
catalogan después. de fOml:!' deducciv:l. Al contrario, 1::1c:xplicita~ióo d,e los
objetivos y 1:J.exploración de.los mt:dios' progresan a la par, por'¡t:rJCl_ones
sucesivas. Las autoridades públicas se mueven mucho. r<::ro.al comll:nzo. no
siempre soben lo que hacen. cuál es el probl,ma que se plantea. A ",enudo,
deberán esperor el tin,1 del troyec[o por, sab" lo que buscan re,lm,ote. La
El A.'tÁLISJS ~ 137
interpretación entre el contenido y la forma sugiere que si en la acción públi-
ca los valores o las ideologías desempeñan un papel imponante, la factibili~
dad y el realismo también cuentan mucbo en la calidad de la [onnulación que
adopta el decisor público. Una alternativa se presenta, por tanto, como un
cálculo social que mezcla la factibilidad política -¿el objetivo y la solución
son admisibles para terceros, son aceptables para quienes deben decidir?- y
la racionalidad técnica -¿el objetivo y la soluci6n son pertinentes y compa-
tibles eotre sf!-.
,.. _,Una característica del proceso de decisión reside en el encadenamien-
to de las actividades. En efecto, durante el proceso, no sólo entran y salen
de escena numerosos actores -ministros, parlamentarios. altos funciona-
rios de los gabinetes ministeriales y de las administraciones, lobbystas-
sino que el progreso mismo del proceso no es necesariamente lineal. El
análisis del problema no precede necesariamente a la formulación de so-
luciones: la puede seguir. El análisis o examen del problema puede que-
dar paralizado durante el camioo. Otro problema distinto sustituye al pro-
blema de partida, o bien emerge.llurante el proceso, ligado poco O mucho
al problema inicial. La agenda se transforma, se extiende o se contrae.
O bien aparecen opciones que no tienen demasiado que ver con el dato
considerado. pero que atraen la atención. de los actores. La formulación
se subcontr::ltZl a terceros, que transforman compíetamente el problema,
tomando el control del proceso en su provecho. En resumen: la fase de
formulación puede revestir aspectos en apariencia" desordenados. diluidos
en el tiempo 'f no lineales.
."- En cambio. la fase de legitimación parece más breve"y""nJ.:!tidmtifica-
bIe. En el sentido estricto del término. coincide con que el responsable for-
ma1. el individuo o el grupo al que institucionalmente le corresponde el dae-
cho y el deber de resolver. resuelve. Vota, firma. «decide», En teoría. posee
~a.aut~~~~~~~nopolio de 135opcio.!!~s....Pyede_a..c.ep,!arorec~¡gar la _se!e.c~-:.
~ión Inicial pllede...acomr discre.cionalmenreJ'lo_está.oblig:ldo a adopt~)a.
opinü~n,~e lqs cQI!~ejero$.loos e~p~rtqs_yJos ..ocros,actores_Jiene !n.,posiqi~i:.,_ o
dad de hacer v deshacer.
o---Eñrapciética. lo último ocurre raramente, A veces, «quien decide» r:trifi-
ca pura y simplemente la actividad de selección. O bien modifica sólo un de-
talle de la opción que ha sido preparada. ¿Quiere decir esto que es prisiooero
del proceso anterior? Sí y no.
Quien decide no tiene tiempo para hacerlo todo. Le falta innuencia
para des[I1J.¡rlos compromisos que neutralizan o movilizan. hoyo maña-
na, a otros actores que cuentan, Le f:l!tan el conocimiento y la informa-
ción sobre. la tecnicidad de las iniciotivas y de las opciones posibles .. -\1
mismo tiempo. en sentido inverso, puede eStar convencido de que sus
cons~jeros o colaboradores han anticipado sus intereses. sus valores. sus
preferencias.
L:l legitirnJción no es un aero protocolario. Jun cuando el decisor se ("00-
 138 L\S POLtnCAS PL'BUCAS
.'
tema con ratificar el trabajo elaborado anteriormente. Posee su valor agrega-
do. que es política y simbólicamen~~ decisivo: por su voto, por su. finna" re-
viste de legitimidad la opción y la hace oticial. ponadora de autondad e me-
versible. El trabajo de legitimación ~onsiste. pues. en aportar una. SolucIón de
acuerdo con un criterio de elección que la haga aceptable a los oJos de terce-
ros. Se trata de conformar la solución a las nonnas que comparten los subor-
dinados. los Uderes políticos o el público. En lo sucesivo, si alguien puede
dis'cutir la opción, deberá exponerse a transgr.edir !as normas co~pa:nd~ co-
I Por ejemplo, ante el aumento de los problemas ligados a la nacionaliza_
lectivamente, pagando un costo muy alto. dlscunendo la co~sutuclOnahdad
del sistema político. la legalidad de los procedimientos, recumendo a la ame- I
naza (la calle, la huelga, la guerra civil), etc.
El sistema político francés ofrece, a este respecto, oportunidades muy
el3boradas. Los terceros pueden recurrir a las instituciones de apelaci6n
(Consejo constitucional, tribunales administrativos. C?nsejo d~ Estado). El
declsor mi$mo dispone de la facullad de tomar la decISIón en pnnClplO -pu-
blicación de leves en el Joumaí afficieí por ejemplo-, retrasando, no obs-
tante. las modaiidades concretas de aplicación por los servicios administrati-
I vos -no publicación de los decretos de il licación-. La historia está llena)
1 de principios que esperan siempr su o eratividad instrurnt: ,e~ un~ se-
\. cuencia. ma..,",("í\ó~"por dos tiempos decisorim- I ereo e ::'Jnque uno ImplIque
I
.necesanarnenre el otro.'
..• En última instancia. conviene interrogarse sobre el estatuto mismo de la
decisi6n pública. Una visión positivista de 1:15cosas.es no cons~derar :o~o
decisión pertinente más que la actividad que conduce a una i1utondad publIca
a legitimar una opción: Cuando el"proceso llega a su.término, se vue}~'eobj:-
te de atenci6n y de significación para el comportamIento de la~ pohtlc~s pu-
blicas. Una visión así es manifiestamente errónea. La no deCISIón e:uste, y
traduce una actividad al menos igualmente significativa de la actividad públi-
ca (Bachrach. 8ara,z. 1963). El desafío inscrito en la agenda no se ha tradu-
cido ciertamente en una opción, pero ha sido tratado.
Una no decisión encubre un conjunto de actividades que sirven para sos-
tener la movilizaci6n de valores. procedimientos. ritos y actores, con el fin
de le~dtimar la no acción de unil autoridad pública. Todo sucede como si ésta
decidiera no decidir, o más concretamente. como si decidiera enterrar el pro-
blema/Su poder. en efecto, no se manifiesta sólo ea.el ~echo de resolver los
" problemas ~ medio de la acción positiva. Adopta.. Igualmente, la acarnd de
esqulvar e carof:X:.10.
---1
:Bachrach y B 3tZ identific:m cuatro tipos de esrrategias de no decisi6n:
- el uso de la fuerza por la autoridad pública; . _
- las amenazas de sanción p::tralos partidarios d~ una reforma;
la propaganda. la difusión de nuevas normas jociales y políttcJ.5:
d cambio en los procedimientos dd tr:lbajo gubernamental.
139
Insisten así en el uso de la coerción y en ~I recurso al golpe ée fuerza. En
efect~. la realidad m~estra un abanico muy ~~lenso y sutil de escr.ttegias que
permiten a una autondad pública enterrar unJ. iniciativa o negar la necesidad
de un tratamiento adecuado.
ción de los inmigrantes, el gobierno optará por confiar su examen a una co-
misi6n de expertos que trabajen en sesiones públicas televisad.1s (comisi6n
Long en 1987). Un~ forma para ganar tiem",'. para demostrar a los panida-
nos y a los adversanos que el problema no es ;imple, y esperar el olvido o. al
menos. el mantenimiento del sraru quo.
3. La racionalidad del decisor
La decisión genera comportamientos, acti'~dades de uno o varios aClOres
que, enfrentados a los problemas. ~e encuen(r>..:¡en situación de e!~gir. Dicho
proceso desemboca en un resultaao~ que llarnmJ.os solución. ESL1definición
ge~~ral se aplica a todo tipo de sinJciones coc:Jianas: actos de compra. la re.
l~clon. de mando en una organización, la cor.;:'ucción de un llutcmóvi!, etc.
, SIrve Igualmente, al mer.cS.:n una primera ~::.:;:~;::J.racalificar las decisiones
~n el c::unpo de las políticas públicas. Falta c.:'carla de una buenJ teona. de
mstrumentos conq:pruales y anaifticos que exr:iquen el porqué v d cómo de
los comportamienros decisorios. . .
3.1. LA RACrONALlDAD ABSOLL,,,
.Casi espontáneamente. se impone un m~o aclaratorio: el .:~I decisor
raCIOnal.
La secuencia de activid.Jdes que abarca es:l. ~uy estructurada.. De entra~
da. ~ay un actor que, enfrencado a un problem1.. se encuentra en si:U.:lciónd~
elegIr. EIi2'e sus referencias. se oro ane ob'ec'''os. ITa sus valores. seleccio-
na sus ventajas. Lu~go bU$~alas ~Jtemacivas .:isponibles para re-:.""Jonder el
roblema. Hace un tnvent.1no e.'tbaustivo de e:as e identifica sus ~fectos v
~u~ méritos es ecíficos. Se2:uidamente adopta ::J criterio de elección can ob-
Jeuvo como s~a posibl~: es dect:. que permiu .:erenninar la rJ]ri~~wiQn
entre las ventaJas v los JnConveruente~9.:U~ . Lemativa. La canc.i.:J.dde al-
ternativas disponibles será e.',,:olor2.datinalmenr: in la Flvuda de e,'''' crir .•..
rio
y_de allí saldrá la solución. .
Po; ejemplo, debo comprar un kilo de aze,,,, blánco en poIlC~~Decido
J.dqumr1o al precIO más bmro en un radío de ~ :1) metros. Locillizc ~od<l.5 las
rl.:ndas que venden este tipo de producro. an('l:..:..:ldoel precio y 1::.i.isc~nci.:J.
~t:~~ráti~a. Tomo el c~terio.del precio y 1:1disr..:..:~iaComo pumos .:~ cor:-:pJ-
raCIOnoFlnulmente. eliJOla t:~ndJ. más bara(ll y =.5.sc;:rcan::J..
.. ... , . ELA.~ÁUSlS 141
140 LAS POLtrlCAS PÚBLICAS

El decisor racional se comporta como si<?e moviera en el mundo de la ra-

Lo mismo debe hacer un ministro o un alcalde en materia de políticas pú-
blicas: el problema y su análisis 'precederá a una decisión sobre la base de
cnterios racionales y objetivos. .,
El decisor y el prOblema
cionalidad triunfante o absoluta. Ningún condicionamiento coonoscitivo o
político pesa sobre él y sobre su siruación. Resumiendo: se siroa ~n d univer-
so de la ilusión. es decir, en el normativo.
En la realidad, quien decide tropieza con mayores apremios. Las obli.a-
ciones que admiIÚsrra dependen de diversos factores: e-

.L Identificación da sus preferencias . i) La infannación falta y cuesta. No se accede a ella grarui=ente, y

-..L Bú~~~~a-d~
:~:~~=-a~l:~a'ti~~s'~-O~~b~e;- y de sus efectos
slgmfica u~ ~osto de. investigación ~ara quien decide. El precio que paga
puede consiStir en el tiempo transcurndo o en la dependencia de terceros que
poseen la información y a los que hay que devolverles el favor (poder, con-
. L-' Recurso a un criterio objetivo
rraParuda. etc.~. Por otra parte, no es evidente su asimilación. Por ejemplo:
L Elección de una solución
una mformaclOn puede poner en cuestión la visión del mundo (los valores)
que, por su experie.n~ia o por prejuicios de su educación. ha adquirido la per-
sona que debe decldl!. En este caso. y con el fin de disminuir las tensiones
que crea en él esta disonancia cognoscitiva (separación entre valores subjeti-
Este modelo de comportamiento es positivo. Porque lo esencial para
vos e información objetiva), el deCi~orpreferirá dejar de lado la información
quien debe decidir es concentrarse en el problema, en el contenido de ¡as al-
y salvaguardar su visi6n del mundo.';
ternativas y las preferenci:lS. y en la elección de un buen criterio. adecuado a
....~se contenido. Decidir consiste en maximizar ti optimizar los resultados en
ii) Los criterios d(' ele~ción son escasr;;. L~s métodos disponibles
. relación con ¡os-costos. y las ventajas en relación con los inconveniente.s.,jLa
para de?nir lo óptimo, o toda aproximación a un arbirrnje entre venL:ljas e in-
consecuenCIa es que, actuando así, la solución que se elija será. necesaria-
conveOlentes, son poco numerosos. Así, siempre se recuerdan los mismos
mente. la mejor de las alternativas consideradas. En resumen. la persona que
ejemplos en materia de opciones públicas que pueden apoyarse en una varie-
decide, si actúa de modo racional. adopta un comportamiento en el que úni-
dad de criterios denúficos que pennir~n comparar las alternativas eotre ellas:
. carnente cuentan .la verdad., la inteligencia y el.saber'corrio motores del pro-
las decisi~nes en el campo de las grandes infraestructuras de t.r:lnsportes
ceso de actividades. (consrrucclón de carreteras, extensión de las redes ferroviarias, etc.). ~o obs-
Para que esto suceda. es necesario que se cumplan cierras condiciones.
tante, las áreJ.S para las que existen métodos son escasas. Lo son aún más. los
La teoría del decisor racional descansa en esras posrulados: se~to:esen los que hay consenso social y político para la aplicación de estos
cntenos.
_ en cualquier circunsmncia hay un criterio objetivo accesible a quien
debe decidir y cuyo valor comparte todo el mundo. si es razonable; iii) Van'ala capacidad para generar un im'entario exhaustivo de las al-
_ las preferencias no son ambiguas sino estables y explícitas:
ternativos. El decisor racional hace un inventario de rodas las alter.J.:ltivas y
_ el decisor conoce o puede conocer todas las a1teroati,.as posibles. El
de s~sméritos respectivos. Pero. aquí también. existen impottílntes limitacio-
mundo es una casa transparente; nes hgad:1s a la naturnleza del comportamiento cognoscitivo. Así. los ind:vi~
_ el decisor se comporta como puro intelecto, como una máquina inteli-
duos varían en.su c~pac~dad de administrar la complejidad. Algunos no pueden
.gente. Nada lo moviliza. salvo el problema que gestiona. pasar a la acctón sm dIsponer de una masa considerable de infofreaciones.
C~ant? más complejo parece. el problema. más decantada parece la siruación y
~as .dIspuestos s.e muestran e~rosa acruar. Otros. al comrario. P.O pue-..::c:ndeci-
3.2. LA RACIOSALtDAD LDIlTADA du 51 las altemauvas no han SIdo reducidas al mínimo: un exceso de oC\:iones v
¿Realidad o
utopía.! El aporte capital de Simon .. economista. experto en
daros sobre sus méritos evidencia un proceso rnJ.1decantado .. _.' ~
psicología cognosciti\'a y uno de los fundadores de la inteligencia artificial.
iv) La ne~~sfdad de elegir desencadena una tensión psicológ;.ca. Un
consiste en haber demostr:ldo que esta teoóa es irreal. Trató 11~aplicarla a la proceso de deCIStOn (faduce a menudo mamemos de incertidumbre. :,~esióny
toma de decisiones en las grandes empresas. pero advirtió que sus postulados tensión. Está en juego el porvenir. estjn ~n discusión imc:reses. y se :..~naf~¿-
erJll erróneos.
 .-
142 LAS POÚ11CÁs PúBUCAS

- .
[aclos 'ciertos administrados. Existen motivos' suficientes para que se desesta-
bilicen los egos bajo el peso de las responsabilidades. El presidente Lyndon Problema
EL "\S,i,USIS

ConteX"to
lohnson, un político más bien experto. lno se levantaba por las noches, abru-
mado por la angustia. para pasearse ante los rett"atos de sus predecesores? La
capacidad del decisor para sopor;tar psicológíc,amente la elec~i6n varía de
forma considerable de una persona a Otra. Por ejemplo, tal polItleo no sopor-
L Preferencias
del decisor
Obligadone,
del decisor .
-.J
ta que la indecisión se prolongue, y pondrá lo más. r~pidamente posible un
punto final a la incertidumbre. Exagernndo. toda deCISIón es buena. CualqUIe- L Búsqueda d. una variedad ~
rastringida de a!'l:emativas
ra que sea, con tal que se acaben las dudas.

Durante la decisi6n, el actor maneja a la vez:

un comenido, un problema;
un proceso, una situación.
La racionalidad ab~olu[a no tiene sentido, salvo que se admita que encu-
bre situaciones en las que la per.;ona que decide se campona como una má-
quina programada-para la tarea pendiente de resolver. Pero éste no es el c:aso.
Los compromisos ejercen una dura tiranía sobre el proceso, sobre ~a sltua-
ción. Lo subjetivo, lo sectorial, lo no consensual o lo no reproducIble por
terceros constit"~y~ un dato esencial. Es cieno que hay racionalidad.. pero se
trata de una racionalidad limitada.
No faltan análisis que demuestran la utopía de un enfoque racional de la
decisión pública. aun cuando a la inteligencia de los ~ombres se. sumen los
métodos llamados modernos o científicos. Se pueden CItar otros ejemplos de
este género de fracasos:
- el PERT (Program E\'alu..llrion and Review Technique) aplicado al
programa de construcción de cohetes nucleares Polaris para submarinos
(Sapolsky, 1972); . . '. .
- el análisis de sistema resultante de la tnvestlgaclOn operaCIonal. y
utilizado por diversos programas federales norteamericanos (Haos,
1972);
- la teoría de la escalad.:t y el recurso a «(cerebros universirí11io5l' en el
caso de la crisis de los misiles de Cuba (Allison, 1971);
- el PPBS (Planning Programming Busgering Sysrem) como instru-
mento de' renovación del proceso presupuestario en Estados Unidos
(Wildavsky, 1970). Su versión francesa. la RCB (Rarionalisarion des
Choix Budgétaires), y su uso en los ministerios para la elección de las po-
líticas.
El modelo de la racionalidad limitada comprende el componélmj~nto de
un decisor que gestiona un compromiso entre un problema y los o.premios
de la situación. Hace lo mejor que puede allí donde se encuentra.
¡
Recurso a un criterio
••razonable •• de cpciones
I
•
Selección de una solución
.satisfaclcria ••
•..,
La actividad del decisor consisre~en recordar y explorar el pequeño nú-
mero de alternativas de que dispone. que conoce O que le parecen aceprables
a ~l y a terceros. Minimiza (a b'lsqueda y el análisis de las alternativas.
S~:;::.lidc.menre.adopta un I.:liit:rio de juicio razonable, mezcla de racionalidad
y de intuición. Finalmente, en el conjumo de alternativas exploradas, se de-
tiene en la primera solución que les parece satisfactoria a él y a los demás.
No busca lo mejor o lo óptimo: se contenta con evitar lo peor o lo menos ra-
zonable. Quien decide concilia factores de dos órdenes diferentes (eyen.
March, 1976).
Concretamente, este modelo se traduce en estrategias de decisión tales
Como:
El decisor adopta. de entrada.. una .tirernativa privilegiada, que prefie-
re y que revaloriza, oponiéndole a1terna[h'~ que la rechazan (la estrategia de
la a.I[~rn:ltivaICpivote»). .
- El recurso a los antecedentes. a l:l e:tperiencia, al oficio; es decir. a al-
ternativas ya utilizadas por quien decide o por Otros y que han sentado juris-
prudencia. Se hace hoy como se bacía ayer.
- La referencia a criterios con aparie:rcia de normas, con bases seudo-
científicas, verdades parcialmf"nte raciona!~s y admitidas en el ambiente (lo
que los ingleses llaman las ntles of rhumb'l. Ejemplo típico de esta estrategia
en política pública es la idea de que una Fcb(ación inmigrada que sobrepase
el 15 c;q.en un.territoria d~sencaden3. brQ[e::;racistas en la colectividad. Una
verd:ld comprobada ayer en un territorio A ~~transforma en criterio para ma-
ñan;! en un cerrirorio B. si es preciso apoyindose en artículos científicos o
con 1:1preten~ión de serlo.
 144 LAS POl1nC~S PúBLICAS

•
La dualidad racionalidad de sustancia/raCionalidad de proceso debe com-
EL A.'IÁUSIS
145

.pietarse con otra polaridad en el caso del decisor público: la formada por la ÚInOS.el decisor desaparece como actor privil.egiado: en realidad, el que deci-
racionalidad de sustancia y la racionalidad política. En efecto, el actor públi- de es el contexto; el sislema se impone sobre el responsable de la decisión.
co se sitúa igualmente en un escenario politico donde el éxito (o el fracaso),
juzgado por terceros, se evalúa a plazo, con un desfase temporal.
4.1. EL COMPROMISO DEL PAPEL ..
La racionalidad de sustancia se caracteriza porque los actores empeñan
ex ante SU posición. su responsabilidad, su nombre. en una de las opciones.
en el contenido o el encadenamienro metas-soluciones--efectos que ésta po- . Un papel está compuesto por las expectativas y los valores con los que
un medio presiona sobre una jerarquía, una función pública, un mandato
see, Frente a terceros. en el mismo momento o al cabo de cierto tiempo. 105
electivo:. el jefe, el alcalde, el ministro. La presión social expresa su existen-
actores se muestran o mostrarán partidarios de esa opción. Cuando sus
cia. El iodi viduo que ocupa esta posición, esta función, este mandato, tiene
efectos 'se
manifiesten, los terceros la considerarán :lcertada si siguen el
que adaptarse necesariamente -y carece de libertad para no hacerlo- a las
sentido marcado. y errónea si son contrarios. Los actores se comportan
esperanzas y a los \.alores de esa presión, salvo que se arriesgue a perder su
«ideológicamente»: su verdad compromete su seguridad o su imagen públi-
C:l o política. estatuto. su credibilidad o incluso su situación. La presión social espera del
ministro que se adaple a los hábitOs, que se comporte de acuerdo coa la ima-
. ' La racionalidad política es diferente. Los aC[Qres DO se atan de manera
gen que la clase política y la opinión pública tienen de lo que es un ministro .
unívoca,a una opci6n con preferencia a otra. Evitan tomar abiertamente pani.
El mecanismo induce efectos conservadores y compromete poderosamente la
do sobte el fondo y 00 se comprometen de manera ÍITe,'ersible. Al contrario, elección de las alternativas. ..
mantienen muchas opciones abiertas, con el fin de recuperar los efectos a
Esto se demuesrra en los cuiares dirigentes de las grandes empresas
plazo, cualesquiera sean estos efectos y la opción elegida.. Porque su estrate-
(:Vüntzberg, 1980). Ea leoría, es el 'hombre situado en lo allo de la jerarquía
gia para el éxito se desarrolla a un nivel distinto del contenido de la decisión.
?;:ir<léstos se trat:! o." rp:"nttnerse en su papel hoy y siempre y. si es posible,
(el. .director general y sus colaboradores directos) quien toma las a!rraI1desde-
clSlonr.s~ la estrategia de la ec?re:;~;).medio plazo. su presupuesto anual, etc.
capitalizar Jos beneficios e.r post que encuentren en el tondo del problema.
Pao, aun en las empresas muy bien conducidas, la (eoría del cuadro diri!Zen-
Las decisiones pasan. los actos quedan: el pragmatismo y el maquiavelismo
te planificador de lo esencial no corresponde a la realidad de su comp';rta-
penniten volver sobre sus pasos al responsable de la decisión.
nuento. Al contrario. el cuadro dirigente dedica muy poco tiempo a tomar
El paradigma elaborado por Simon ofrece la clave para comprender por
decisiones, y menos aún sobre asuntos esenciales para la empresa. Su activi-
qué un decisor público se comporta como lo hace. Queda por aclar.tr el pro-
dJd se parece a un frenético script de cine hecho de flashes incoherentes eo-
ceso mismo de la decisión: cómo progresa la iteración y conduce a optar por tre ellos, porque se compone de lareas:
la soludón.

- extremadamente variadas: Minrzberg distingue 16 clases diferentes.

4. El proceso decisorio que van desde el mascarón de proa y el jefe de protocolo, hasta el decisor y
el comunicador;
- realizadas b~\'emente: la media de una secuencia consagrada II una
El contexto en el cual se elabora un .proceso de decisión. ¿influye en su [::treaes apenas de nueve minmos;
comenido? L~s ciencias sociJ1~shan puesto de rnanifiesco este detenninismo
- yuxtapuestas y fragmentadas: el cuadro dirigente pasa. sin tr.msición.
identificándoto, más particularmente. con cuarrC?factores primordiJ1es:
d~ un::!.reunión con un colaborador que se reci.--a. al arbitraje de un contlicto
cnrre dos servicios.
- el papel desempeñado por el deci,or;
los procedimientos que intervienen en el proceso;
. Peor aún: cuando se ocupa de grandes decisiones. lo hace según un estilo
las relaciones de influencia y de poder entre los actores; muy particular:
- la ambioüedad
a v_ el malentendido como factOres é, la acción.
- -' intuitivo' y no sinóptico. Decide ilntes de tener una visión de conjunw
Esta lista refleja una propied.:ld estructural importante. En efeclo. para los y sin poseer información;
dos primeros factores. Jo que haga o no quien decide cuenta para lJ elección
- privilegiando lJ infonnación \'erbal y concrem sobre la int"omnción
final: el col1texw es sólo uno de los principales condicior..ltItes. En h.') dos úl- es.:rir[l y sustancial. Xo lee los informes,

146 LAS POlmeAS PúBUCAS
. Según Mitzberg, si los cuadros dirigentes adoptan un comportamiento
hecho de pedazos y de fragmentos .dispersos. extravertido y no analítico. es
porque se deben ajustar 11 papeles concretos. Sus colegas y colaboradores es-
peran de ellos que se adapten a este comportamiento. Si el director general
quiere aprovechar las oportunidadeS. comunicarse con terceros. empeñarse
en la acción, debe fundirse en su papel. Ésta es la parte del conjunto que per-
mite al gran decisor actuar sobre y a través de los otros. Un ministro pasa el
15 % de su tiempo inaugurando monumentos y disnibuyendo medallas por-
que son actos decisivos; El papel protocolario legitima su acción ante la opi-
nión pública. . 4.3.
4.2. LA TIRANíA DE LOS PROCEDIMIENtOS
Los prpcedimientos imponen condicionamientos. cuando no exigencias.
al procesarle decisión. Más concretamente. en materia de políticas públicas
se observan cr-...stipos de procedimientos:
_ Las reglas. El ejemplo que se nos ocurre .espontáneamente es el de la
Constitución de un país o de la carta municipal. Esta fija el dereoho a decidir,
cuándo. sobre qué y de qué manera. Estipula los plazo.i, i03 modos de con-
sulta. los otros actores que deberán dar su opinión, las formas de transmisión,
los modos de control relativos al respeto de las normas.
- Los circuitos de comunicación. Se conoce la ib.fluencia qu~ pued~ te ..
ner sobre un alcalde o sobre un primer 'ministro el intermediario con que
cuenta para recoger ínfonnación sobre un problema. Así, a pesar de su buena
voluntad y su aparente tecnicismo, el consejero del decisor influye en el resu-
men de la información que presenta. El gabinete de un ministro :1ctúa a veces
como una pantall:1 entre el decisor al que está obligado a servir y la n:J.1idad
que lo rodea. En efecto, la información no circula libremente, como una mer-
cadería neutra. Por otm parte, cada actor percibe el mundo en función de
perspectivas que le son propias. El mensaje hace el mensaje. se ha dicho a
propósito de los medios de comunicación. El circuito de co"municación brin-
da la solución. se dirá refiriéndose a la decisión.
- La división de tareas. Dividir las tareas entre servicios no es un
. :':;iegspiel anodino del organigrama. Significa también prejuzgar una teoria
del problema que se ha de tratar. Así, confiar el conjunto de informes agrí-
colas. a un ministro encargado especfficamente de la agricultura. induce una
política bastante más atent:¡, II los agricultores que el tr:ltarniento de dichos
informe:s por ymos ministros (agricultura, pero ..tam~ién"fin~":z:1..s,.~s.untq~
europeos. etc.). Igualmente, se dan políticas públicas municipales total.
!TIente distintas en las ciudades francesas y en las brüinicas. L:1ausencia en
[nglaterrJ.. o la presencia en Francia, de un órgano político integrador pode-
roso. como el alcalde. el alto grado de espeo::ialización y de profesionJliza~
._----_._---------_._-----------
. '.
".
ELANÁLlsrs 147
ción de los servicios municipales al otro lado del canal de la Mancha. y
su mayor debilidad en el continente, tienen un peso esencial en las deci-
siones.
Esta tiranía d~ los procedimientos sugiere que. a fin de cuentas, como
fruto de la activid;¡d de quien decide, la decisión es producto de los procedi-
mientos que el decisor afronta (March, Simon, 1964).
LA DINMUC.\ DE LOS JUEGOS DE PODER
Al igual que las empresas y los p::trtidos, 105 servicios públicos funcionan
como conjuntos de organizaciones plurales o pluralistas. Los distintos
elementos. oficinas. grupos y profesiones que los componen no obedecen en
sus componamieDws cotidianos a objetivos unívocos comunes que se im~
pondrían a todos de la misma manera. Cada uno persigue sus intereses secto-
riales, manifiesta su propia visión q.e lo que es eficaz y racional. No hay ra-
cionalidad colectiva única. Cro2Íer,~en sus anilisis de los servicios de che-
ques postales y de la manufactura de tabacos (Crozier, 1964), da una muestra
espectacular de est.:ldiferenciación inrraorganiucional.
Los ajustes entre actores se practican en t~.ülO a las relacio-ncs -tic poder
que se tejen entre eUos. Los actores que controlan poderosas incertidumbres
de las que dependen terceros, si DO toda la orgmizaci6n, hacen que estos ter-
caos y la organización dependan de la negcx."¡aciónde su buena voluntad.
Imponen su propia racionalidad. sus propias reglas de juego. Sin embargo, a
menudo, el poder no está en manos de los escalones más altos de la jerarquía..
sino en los niveles de base o en la periferia. Quienes deciden formalmente DO
tienen información y actúan de manera abs~.:ta, por principios generales.
Los que ejecutan 1:15decisiones adaptan a las C=••"'CunsGlIlciaslocales los prin-
cipios decididos por la cúspide y poseen inform.:lcióa que ocultan celosamen-
te en la manga. Porque, en definitiva. nadie tie:::.einterés en comunicarse con
el otro; cada uno S~ reserva un margen de auto;:ornía frente a los demás y se:
protege Contra las ~onsecuencias de su forma d~ actuar. De ahí un CÍrculo \;_
cioso de desajustes que se refuerzan muruameo~. quedando la decisión c3m
vez más separada de la ejecuci6n, centralizada ~Dla cúspide, mientras el de-
cisor recurre, cada vez más. ~ criterios reglarm:::l.tariospara actuar sobre los
problemas en la b3.:5e.La Administración franct::ia es un ejemplo caractensti-
co de organizaciones que estallan en mil raci~aa1idades sectoriales yuxta-
puestas, que eclosionan entre ellas y que la :~rarquí::J. no puede in"te!!rar
(Dupuy, Thcenig. 1985). . _ -
Frente il universos tan plurales y explosivos:J iteración de la decisión de.
pe~d~ del manejo ¿el poder. La cuestión es si::~r quién tiene el poder par..1
:.\Otlclparel procesu. San embargo. ::1poder, :n:.:que esté repanido desigu:!.l.
, .148 LAS POLhlCAS PúBLICAS
mente entre los actores. nunca es acaparado por un solo grupo o actor. Los
otros se reservan sus bazas. que aun siendo débiles no son menos re:l..!es. por-
que el actor más poderoso no puede hacerlo todo solo y necesita de la coope-
ración ajena. A partir de ahí. s~ desarrollan procesos de intercambio y nego-
ciación que se traducen en comprorrlisos tácitos.
En un universo plurn!. la decisión depende del orden de los compromi-
sos. El decisor no tendrá verdaderamente margen de acción sobre ella si, ade-
más. no ocupa una posición de poder frente a aquellos cuya adhesión y ayuda
moviliza. Si no es el caso. y esto sucede a menudo, no pasará de mero ratifi-
cador pasivo de los compromisos tolerables para la organización y que, de
cierta manera, le impone la relación de fuerzas. El contexto está primero, no
el problema de cuya decisión se trata. ' Buscan poner en marcha soluciones de rutina, más que solucionar problemas
. Esta imagen de la decisión como RealpoLitik de la influencia y del poder.
es pesimista. Se opone :l una ~strategia de acción que aquí llamaremos sinóp-
tica. Esta última postula que. de entrada. hay que poner los problemas sobre
el tapete con toda transparencia y en todas sus dimensiones (preferencias. al-
ternativas, efectos): El decisor debe afrontar la elección con las cart:lS en la
mano, y la norma de elección debe ser aspirar a la perfección, al ideal. Ahora
bien. frente a un universo plur:l1, dicha estrategia es irrealista y está condena-
da al fracaso. De ahí otra estrategia, denominada incrementalismo disjunto
(Lindblom. 1959 y 1968: Braybrooke, Lindblom. 1970).
, Lo posible es la referencia para la acción. Un universo plural se ~resenta,
en efecto, como una caja negro. en la que no existe ningún consenso posible:
ni sobre el problema.. ni sobre las preferencias. las atternativas y los •.-nterios
de elección. Por tanto, el cambio -o 1:1decisión- s610 pliede ser induCido
al margen. de forma indirecta. Para el decisor, un proceso incremenw disjun-
to se caracteriza por la :ldopción de comportamientos tales como:
_ no insistir sobre el contenido, no identificarse o ence~e e:J el pro-
blema o en una alternativa (so pena de parecer que se toma partido y. por lo
tanto. de que uno se erige en portavoz de un punto de vista partÍi:ular no
aceptado por las demás partes interesadas):
_ neNar cada vez que se pueda y que se presente una ocasión (por lo
tanto, no forzar la decisión):
_ aceptar el tratamiento de problemas «anodinos.>. aun parcial e lejana-
mente relacionados can el problema cenrra! (un paso cada "ez);
_ estar dispuesto a interc:llTlbiar concesion~s con los jugadores :an los
cuales se trata de actuar (dos psos adelante, un paso atrás):
_ multiplicar las coaliciones con numerosos jugadores sobre r..'.iltiples
puntos (no crear diver2encias radicales entre dos campos opuestos);
- gesdonnr el tie'ffipo como u'o recurso' defjuego~'-~ ..
Se trata de una ve:rdaderJ homeopatí;¡, d~lc::unbio: un ~isrema c:-:nplejo.
atravesado. por fenómenos de poder. se: rransforma en pequeñas do~:~ inyec-
EL A:-IÁl,ISIS 149 ~
tadas en múltiples puntos. La decisión, en este caso, no consiste en conseguir
la curación, sino en alejar el mal: hacer menos mal que antes. descartar lo
peor o lo insoportable.
4.4. LA ANARQUÍA ORGANIZADA
Las decisiones se toman sin que nadie se dé verdaderamente cuenta.
Después se percibe que se ha hecho algo parecido a una opción: No es eviden-
te ni identificable quién. cuándo. cómo y por qué. La observación muestra
que. :l veces, las organizaciones se campollan de una manera desconcertante.
nuevos. Establecen una mala relación entre los problemas por resolver y las
soluciones disponibles. Y, cuando consideran los problemas y las soluciones,
no los evalúan en términos de sus respectivas preferencias comparadas sobre
una escala graduada, sino que las evalúan en relación a juicios y af1IIIlaciones
extremas: algo está bien o mal en sí: lÍo un poco mejor o un poco peor que al-
guna otra cosa. Entre el éxito y el error,.no hay lugar para mances.
Este tipo de situación se encuentra en las anarquías organizadas (March,
1988), Es el caso de organizaciones muy informales: ciertas asociaciones o
colel.:tivic.iades religiosas. Inversamente, es también el caso de conjuntos bien
estrucrurados: el ejército en tiempos de paz. las grandes universidades. Así.
advertimos que la construcción del metro regional parisino (RER), en el cur-
so de la década de 1960 no se puede referir a un acto de decisión preciso, 10-
calizable en el tiempo, atribuible a un responsable y consti,tuavo del RER en
cuanto tal (Sfez, 1981). ¿Sería necesario. por ejemplo, remontarse hasta la
apertura de una vía e:<:perimental de ferrocJIril subterráneo, en el curso de los
años veinte? ¿O bien la idea nació un dfa de verano de 1960 en la c.i1beza de
un ministro de Obras Públicas que se dirigía en bicicleUi a su despacho?
La ambigüedad y la confusión constituyen las propiedades colectivas del
funcionam..iento real de estos conjumos. No hay casi consenso: la opacidad ~s
granee y el equívoco está generalizado. Est:1s propiedades af~tan:
- A los fines y las preferencias: se formulan de una forma abstracta
y normalizada. Coexisten competitivamente.
- A las actividades y a las tareas: se caracteriz::l.I1 por la ambigüedad y
la vaguedad.
- A los procedimientos y las maneras de hacer: son intercambiables
y equivocas.
'. - A los panicipantes y a_los actores: su disponibilidad y su participa-
ClOn 50n flUidas. Agunos no es[J.l1 presentes cuando debenJ.l1 estJ.flo; otros
intef':~nen sin invitación o mandato.
P~J. que se desarrolle un proceso de elección. es necesario que se esta.
 150 lAS POLmeAS PúBLICAS
EL AX.\L1SIS "
• o"

. blezca un encadenamiento entre estos cuatro elementos. Más concretamente, Buscan el apoyo de tal ministro o de tales partidos (A). Y crean un aconteci-
el proceso pone en relación: miento para reforzar su demanda: huelga. manifestación. amenazas de yoto
de castigo, etc. (P). -
- Un problema (P). Un problema troduce un objetivo o una preferencia. Por otra pane. y esta puede ser aún más importante para comprender las
Un objetivo o una preferencia se traducen en que el individuo les concede políticas públicas, el encadenamiento es diferente según los actores afectados
una atención especia!. se preocupa por ellos. por el ITÚsmo proceso de elección. Lo que es una solución para uno, constiru-
~ La ocasión d-. una elección (O). Es un caso particular de procedi- ye un problerD1 para otro. La política relativa a! transporte de mercancías por
. miento o ge forma de hacer: por ejemplo, el establecimienw de un presu- carretera es una muestra de ello. El fraude que practican los camioneros (in-
puesto o..el encuentro de dos personas en un ascensor. Es un momento en cumplimiento de la duración má.~ima del tiempo de conducción. exceso de la
cuyo transcurso un conjunto produce un comportamiento llamado decisión. velocidad autorizada en carretera, etc.) es un problema para el núnisrro de
- Una solución (5). TIene el aspecto de una actividad o de una tarea. Transportes, porque provoca accidentes que pueden crispar la opinión públic1L
Alguien hace algo que toma la forma de una decisión a los ojos de tal o cual Al contrario, es una solución para los fletadores porque les permite ofrecer
actor en la organización. mejor precio a los cargadores en una situación de fuerte competencia. Otro
- Los actores CA). Un actor es un individuo o un grupo cuya atención caso clásico: las controversias sobre si una decisión ha sido o no tomada en un
hacia un. problema. o el apego que tiene por una solución. lo decirlen a parti~ momento dado. En una negociación social. el Estado patrón considera que se
cípar en el proceso decisorio. Dedica su tiempo a estar presente y pesar en las ha alcanzado el acuerdo cuando los r~presentantes sindicales han aceptado un
decisiones. compromiso en la mesa de negociación. pero estos últimos estiman que el
acuerdo será deftnitivo cuando los trab'ajadares desconvoquen la huelga.
A pn'ori se puede esperar que el encadenamiento se produzca así: En una anarquía organizada. el encadenamiento se produce entre solucio-
nes. problemas. actores y ocasiones de elecci6n, gracias a do:; cc::.cicior.:s: el
P -----~ 0------- A-------5 tiempo y el malentendido. Dicho de otra fama: el proceso de reencuentro v
de confluencia entre estos cuatro factores muestra una lógica casi alearoriéi.
Una anarquía organizada se. parece. en efectO, en muchos aspectos, a un cubo
Una observación más atenta muestra que esta conflu~ncia no es sino una de basura. En un cubo de basura. ciertamente, se amontonan desordenada~
entre orras posibles. Así se ~nc6ntrarán encadenamientos del tipo: mente toda clase de detrito.s_heterogéneos. sin relación entre sÍ. Lo mismo su-
cede en un conjunco social complejo, donde se acumula un inventario consi-
5 ------0 ------- P------ A derable de soluciones potenciales, de problemas latentes, de actores rituales.
de ocasiones posibles de selección. Una decisión es, entonces. el encadena-
miento de algunos de estos elementos enrre ellos a través de la duración \' del
o ------A ------- 5-------,p malentendido. Es una construcción cuyo devenir no es fatal o necesarlo"sino
una configuración enrre muchas otras posibles.
A ------5 ------. P------0 Una decisión sólo existe porque ciertos actOres o terceros la perciben
como tal. En una anarquía organizada. corno lo demuestra on-an número de
Etcétera. estudios empíricos, realizados a partir del modelo elaborado por March y
Olseo. tienen lugar tres procesos princip:J..1es de encadenamiento decisional:
No faltan ejemplos de confluencios distintas.
Un ministro comprueba lo necesidad de actuar de manero visible en la es- - La elección ftnal realizoda responde a un problema. ya sea el conside-
cena politicJ pública (A). Busca una idea nuev::!. y la encuentra (5). ~o recibe' rado al comienzo u arra que lo haya sustiruido sobre la marcha. Líl obser.;a-
apoyo para llevarla :l cabo. Bruscamente. se produce un acontecimiento cuyo ción de los hechos sugiere que este proceso, estadísticamente. es un caso que
impacto ~xplotará-(P). Pres~n[:l su solución al problema Jme el Cunsejo d~ se da con escasa frecuencia. En ocros términos. pocas decisiones públicas
Ministros. que la adopta (O '. pueden ser conecradas a problemas claram~nte identificables.
La ~l:lboración de un p~supuesto es una circunstancia favorabk para las - Lo opción no responde, o ya 30 responde a un problema. El problema
elc:cciones (O). Hay una participación activa entre cierto:) grupos ..:~ presión se ha perdido de vista a lo largo del c:unino O nadie lo ha eroc:ldo nunc:!. L.!
para ob[ener ventíljas del ~obiemo: subvenciones o desgr:lV:lcivnes (S). elección se realizó grJcias al d~sc:u-;:e de todo problema. en una especie de
.. •.._- . EL A.i.'iÁLISIS
152 LAS POUnCAS PÚBLICAS
. fuga hacia delante. Ésta es una siruación mucho más frecuente que la prime-
ra. La ausencia de problema hace posible la elección de un acto.
- El problema ha sido descanado y no tuvO lugar una elección final. El
proceso se ba detenido por aband~no.
Frente a un contexto decisional que funciona siguiendo el modelo del
. cubo de basura. t~a racionalidad prescriptiva es. en última instancia, inútil.
Faltan, en efecto, dos condiciones necesarias:
. - [os actores, en la escena decisional, modifican sin cesar sus percep-
cIOnes de los problemas para justificar su acción, sus soluciones, su defini-
ción del momento de elección, su forma de considerar las panes interesadas
que se incluirán en el proceso ..
- Existen pocas reglas, nonnas u obligaciones que se impongan a todos
y que eS]I'Ucturen el proceso conducente a la torna de decisión.
Entonces. ¿qué puede hacer quien dirige un cubo de basura? ¿Pueden ac-
tuar los jefes de anarquías organizadas? En cualquier caso. no les sirve de
. nada tomar. ellos mismos y autoritariamente, las decisiones ni intervenir de
'.. una manera táctica (por incrementali5mo disjunto) o aun recurrir a instru-
: mentas cuantificados. El resto del cubo percibiría sus decisiones como par-
ciales, retorcidas. Las coaliciones serian muy débiles y muy frágiles. Los ar-
gumentos técnicos, las cifras y los datos no serian creíbles. Al contrario. si
los dirigentes quieren mantener un margen de jueg'o. harían mejor en distan-
ciarse y mantener las manos libres para las cosas esenciales. Delegan: creen
. en las virtUdes de la competencia interna y de los conflictos (que gane el me-
jor) y tienen confianza en la capacidad del cubo de basura. Para actuar bay,
sin embargo, dos áreas que sólo ellos controlan: la elección de los dirigentes
intennedios. que convierten en un tema privativo. mediante la cual crean la-
zos de lealtad personal; y la redefinición periódica de las estructuras formales
(organigr:una. elc.). por la cual pueden remover de tanto ~n tanto el cubo,
como el bast6n en el hormiguero, y hacer pesar la amenaza y la incertidum-
bre sobre las autononúas fragmentadas.
5. El eStilo decisorio
La teOrla de la decisión aplicada a las políticas públicas tiene por objeto
explicar si bay correspondencias, correlaciones, cuando no relaciones de cau-
. s?-_a_efe.c!o. eorre las acrividades que abarcJ.. las características contextuales
que identiíica y el contenido de' las orientaciones hacia la acción que 'eCpro-
ceso p:oduce. La tarea de las ciencias sociales y políricas. ~n este aspectO.
"o' está 1.eJos~e haber terminado. Sin emb:lI"go. algunJs certezas parciales ya es-
tán dtsporubles. Pueden resumirse de la siguiente manera.
153
•
La sustancia de las decisiones depende, por la estrategia de los decisores
que intervienen. de la naturaleza de los problemas. Depe';,de también, eStre-
chamente, del contexto instirucional. organizativo y sociopolítico en el que
se mueven quienes deciden. Por ello:
- el modelo de incrementalismo disyunto, elaborado por Lindblom, se
adapta a los escenarios de acción fragmentados y pluralistlS;
. - el modelo de la tiranía de los procedimientos muestra el comporta-
miento de quienes deciden haciendo frente a medios burocráticos cenrraliza~
dos, estratificados y sumergidos en el formalismo de las estructuras;
- el proceso casi aleatorio, hecho de malentendidos, ambigüedades y
«embustes) (de comportamientos de cramposos), muestra un universo en el
que las reglas sobre las reglas no lOg:rJI1un mínimo de cohesión colectiva ni
de consenso;
- la presión de la conformidad con el papel se encuentra en contextos
cuyas normas adscriptivas (estatuto, p:utidos, etc.) desplazan las con.sidera-
ciones adquisitivas, y los criterios de-eticÍencia y de eficacia, como es el caso
en medios muy integrados y socialm¿~te protegidos.
El cajón de las herramientas anaJiticas contiene múltiples clavos para
aclarar la complejidad de situaciones y activid3.c,:s ':1ue conducen a l1~a 'Jp-
ción legítima. Una demostración espectacular desde -el punto de vista peda-
gógico se encuentra en la crisis que. en octubre de 1962, opuso a Estados
Unidos y la Unión Soviética a propósito de la instalación. por esta última, de
misiles nucleares en la isla de Cuba. Esta crisis se tradujo en una e:'ttrema
tensión que estuvo a punto de conducir a la guerra mundial. En efecto. el go-
bierno norteamericano se da cuenta, durante el verano, de que los so\i¿ticos
arman a su aliado con misiles ofensh'os que pueden atac:lI' el territorio esta-
dounidense. El presidente Kennedy e:cige su retirada poniendo a Krusche.v
ante una prueba de fuerza diplomática y psicológica. y ~stableciendo luego
~nbloqueo naval a la isla a fin de impedir que los barcos soviéticos sigan
lnstalando las armas. Kruschev termina por ceder y retira los cob«es de
Cuba. Esta crisis ha sido estudiada por .'-llison (Allison, 1971). Examinando
esencialmente la conducta del gobierno norteamericano. repasa los hechos
utilizando sucesivamente tres enfoques decisorios diferentes:
- Un enfoque en ténninos raciooJles. A primera "ista. esta crisis ha
sido conducida por las autoridades nQrt~americanas según los principios d~
la respuesta gradual, es decir, aplicando un esquema de rJcionalidad ,bsoiu-
ta: formulación de soluciones variadas. comparación de sus cOStos y '.encajas
respectivas con la ayuda de técnicos y de expertos de alto nivel: recolección
de un má.'(imo de infonnación. elecdl~n tina! efectuada se!!ún un cri(~rio de:
optimación (mayores ventajas al me~orcosto) y aplic:!ción inmedL:.[a. El
bloqueo naval. la solución elegida. pe:mite ulcanzar el reiultado. Alli;"n de-
.- ...••~.."~-------
•

LAS POL1nCAS PlÍBUCAS ElANÁLlSlS

muestra 'que, en realidJ.d. este sistema racional no fue el que se siguió verda- considera insoportables desde su punto de vista y que estas opciones aca-
deramente. De hecho, la informnci6n utilizada a menudo era precaria y a ve- rrean. Para el presidente Kennedy es el riesgo de conflicto armado con
. ces escasa: los cohetes ¿eran realmente ofensivos? La aplicación del bloqueo l:1 URSS; para el ejército de tierra norteamericano, la influencia de la
naval no fue tan estricta. ya que la. marina estadounidense operó a 200 millas aviación en el tratamiento militar del conflicto; para la diplomacia del
. de las costas de Cuba y no a 80 como exigía Kennedy. Departamento de Estado, el canje de la retirada de los misiles por el
_ Un enfoque en términos de sociología de las organizaciones. Allison «abandono» de BerlíD Oeste por los aliados (Anderson. 1983).
interpreta una parte de los «fallos» del esquema racional con la ayuda de Resumiendo: abundan modelos de interpretación que permiten explicar el
conceptos desarrollados por el modelo de la racionalidad limitada. l.as solu- ... resultado de un proc~sode decisión. pero tambi¿n su estilo. Las ciencias so~
ciones elegidas para responder a los so\iéticos lo fueron porque estaban de- ciales ban tratado de establecer si hay un nexo ~nfre el estilo del proceso y
terminadas. no por la calidad intelectual de quienes decidieron (Kennedy y las propias decisiones en la materia adoptadas en tomo a la mesa. Dos pará-
su estado mayor), sino por las características de las organizaciones a las cua- metros dejan más precisamente su huella en el proceso decisional:
les pertenecían. El gobierno norteamericano es un armazón heterogéneo de
ministerios que recelan los unOSde los otrOS y que tienen sus propias rutinas: - El grado de acuerdo o desacuerdo existente entre los que participan
el Departamento de Estado, la CIA, la Casa Blanca, el PeDt:1gono, etc. La cri- en la decisión acerC:lde los objetivos y los valores ligados al problema que
sis se convierte en un desafío que cada uno intenta utilizar en su provecho, se considera. ¿Hay consenso o. al conrrnrio,diver:::encia?
algunos contra los soviéticos. pero también para lograr una ventaja sobre el - El grado de c~rtezao incertidl.:lmbreque p~valece entre los actores en
vecino: los aviadores norteamericanos quieren desquitarse del ejército de tie- cuanto a los medios que deben utilizarse, al conocimiento de los hechos y a
la eficiencia de las ;oluciones. Los hééhos y los métodos para tratarlas ¿son
rra. la CIA de los diplom:1ticos, etc.
claros y eVIdentes o bien nos hallamos en una süuación de vaguedad, de co-
En ~tl:ii1tüa las formas de ¡';-.:i.i;),. están condicionadas por la habilidad de nocimiento débil, de inc::rti¿umbre?
cada servicio. El bloqueo se realiza a 200 millas -lo que deja menos tiempo
a Kruschev para reaccionar sin perder prestigio y acre.cientael riesgo de en-
frentamiento militar entre ambas marinas- porque.la US Navy dispone. des-
Gn:.tio de acuudo sobre los objuillos .~.(os valores
de hace mucho tiempo. de un plan de bloqueo a 200 millas que saca de sus
cajones para esta ocasión. . .
Grado de acuerdo so:re los objetivos y las valares
_ Un enfoque en términos de mercado político. Allison muestr:Lfinal.
mente, que otros comportamientos norteamericanos se explican porque, al Alto Débil
ITÚsmotiempo que se enfrenta a una crisis internacional que opone a su país
a la URSS, Kennedy es UDoper.ldor político que se mueve en un mercado
Proceso prcgramado Proceso negociado
político y electoral interior, en su propio país. Las elecciones están a la vista..
en otoño, para renovar una parte del Congreso. Hay que tranquilizary tener Rutinas: automatismos: Deba!es ideológicos;
en cuenta a la opinión pública, tanto más cuanto que Kennedy debe borrarla ,~Ilo no acontecimientos. recurso a la experiencia
Tecnificación, ya la ltadición.
mala imagen producida por el fracaso do Bahía de los Cochinos. tentativa de burocratización Controversias oficiales
invasión. militar de la isla de Cuba orquestada por la ClA a principios Grado de certeza y planificación, y compromisos ocullos.
de 1961, en el momento en que Kc:nnedyasuIlÚala presidencia. sobre fos medios.
los hechos y I
Se ha sugerido una cuarta perspecriya. basada en un enfoque decisional el conocimiento
Procesa pragmafico Proceso caótico i,
por objeciones. para explicar esta crisis y su gestión por Estados Unidos. En ,
otras palabras. la decisión es una securncia de interaccione~ cuya dinámica :lébil
. Recurso a los •.expertos"':.
empirismo (10mejor
Prevención;
de!!centralización.
.1,
proviene de las objeciones que los múltiples actores expresan por turnoa las que se pueda), bÚSCluec; recurso a la autoridad !
opciones y a las soluciones que se proponen. P:lralos actores, lo racional no 1 de variantes estratégica.:_ o al hombre providencial. i
;
es resolver el problema de la presencia de misiles ofensivos en manos de los
so ....iéticos y en suelo cubano. sino de 501ucionar los errores que c::!.daUGO
I ,~""'''''''''' ':>k."w .. ••,~.w;.,',~. ;.;,u •••.•.x

__ ._._-------------------------
..
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....
=._=H_..•._•• P_,~~_~_.~ ~ ..~.,,~
__..,. ._
 •..
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~~~",

.•
•
;
• 156 LAS POLÍfICAS PÚBUCAS
EL A.'1ÁUSIS 157

El cruce de ambos parámetros da como resultado un proceso decisorio Jobert (B.). Muller (P.), 1987, L'£w '" acáon. Policiques publiqúes e!
muy diferente desde el punto de "ista de sus características. corporatisme, Pans, PUF.
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. El estilo de decisión ¿está unido 01 contenido de las políticas públicas?
DuxbufY Press. '
.La imaginación sociológica no busca sino apoderarse de tales hipótesis. Así,
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"en Francia. las políticas constitutivas estarían dirigidas de un modo autanta.
l.asswell (H.), 1970, A Pre-View of Polie¡ Sci.ncos, New York, Elsevier .
rio, mientras que las medidas reglamentarias serían más bien el resultado de Lindblom (C.), 1959, TIle Seience oí « Muddling Tbrough >, Pub/ic AdminisCTa-
. 'compromisos negociados. El comienzo de la V República marcana el apogeo
don R.vi.w, 19, Spring, p. 79-83.
de un estilo decisorio que mezcla el autoritarismo político con la tecnocracia Linblom (C.), 1968, Th. Policy Maldng Process, EogJewood Oiffs, Prentice Hall.
de los expertos. desembocando en medidas globales. Sin embargo. conside- March (J.), 1988, D.cisions and Organiza/Íons, Oxford, Basil Blackwell.
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peligrosa. Después de todo, quizá haya que aceptar que la compkjidad y la Neustadt (R.), 1960, Presidencial Power. The Polin'es o/ Leadership, New York,
negociación constituyen. hoy como ayer. un dato del que ninguna autoridad John Wiley.
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