Diseño y aplicación de un Modelo Estratégico de Intervención de la Fiscalización

Laboral como abordaje hacia la transición de la informalidad a la formalidad:

Tras el camino de la Recomendación 204 de la OIT.

Frank Claudio Sanabria Iparraguirre1.

Sumario: 1.- Marco Teórico: Enforcement Laboral. 2.- Antecedentes del Modelo
Tradicional. 3.- Cambio de Paradigma 4.- Análisis de Brechas 5.- Gestión del Modelo
Conceptual para el aporte de la OPE 6.- El decálogo de una Experiencia. 7.- Lecciones
aprendidas. 8.- Conclusiones. 9.- Bibliografía

Índice

I. Resumen

II. Introducción.

1.- Marco Teórico: Enforcement Laboral.

2.- Antecedentes del Modelo Tradicional.

3.- Cambio de Paradigma

4.- Análisis de Brechas de Informalidad por aplicación de Modelo reactivo de

intervención de la inspección de trabajo.

5.- Gestión del Modelo Conceptual en la inspección laboral proactiva para la

puesta en marcha de la OPE

6.- El decálogo de una Experiencia.

7.- Lecciones aprendidas.

8.- Conclusiones

9.- Bibliografía

1
Licenciado en Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Egresado de la Maestría de Ciencia Política de la PUCP con
mención en Gestión Pública. Diplomado de Derechos Fundamentales en el Trabajo de la PUCP. Diplomado de Política Pública y
Gestión Pública en mención en Trabajo Infantil. Supervisor-Inspector de Trabajo de la SUNAFIL (Superintendencia Nacional de
Fiscalización Laboral, Docente de Universidad ESAN. Expositor en la 3er Congreso Mundial CIELO. Ex Auditor Tributario-SUNAT.
1
I.- Resumen

En setiembre del 2018 se crea los Equipos Especiales de Formalización. La creación de

estos equipos nace como una necesidad frente al elevado índice de trabajo no registrado
en planillas existente en el campo de las relacionales laborales. A setiembre del 2018
llevaba en Lima Metropolitana a un millón de “falsos autónomos”.

El “no registro en planilla” genera para los trabajadores una situación de exclusión, pues
no gozan de la protección de las normas laborales y de los beneficios de la seguridad
social y menos de la libertad sindical. Ello incide negativamente en el bienestar de la
Nación, atento a que no sólo perjudica a los trabajadores, sino también pone el peligro el
financiamiento de las prestaciones sociales, quebrando además las reglas de la
competencia leal entre las empresas.

El objetivo de los Equipos especiales es lograr el registro de trabajadores en planillas,

persiguiendo con ello la obtención de los correspondientes beneficios vinculados a la
protección laboral y prestaciones sociales mediante un cambio de método de intervención
desplazando la actuación tradicional por efecto de denuncias o quejas a una proactiva y
estratégica donde se combinan, simultáneamente distintos dimensiones de intervención
los efectos son más completos y eficaces logrando incorporar a la formalidad a más de
100,000 trabajadores.

II.- Introducción.

El enforcement laboral del Estado Peruano si bien en los últimos 20 años se dedica a
incrementar los determinantes de la probabilidad de detección de los empleadores
infractores de las normas laborales nacionales como de las Clausulas Sociales incluidos
en los Tratados de Libre Comercio: mayor número de inspectores, mayor presupuesto,
mejor remuneraciones a los inspectores, incremento del número de unidades de
transporte, etc. también es cierto que se mantenía las técnicas y herramientas de
investigación y estrategias tradicionales heredadas del Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo ( MTPE) las mismas que limitaban y frenaban el incremento de
probabilidad de detección por parte de los inspectores de trabajo de los trabajadores
informales o precarios.

2
El cambio de paradigma, es decir el tránsito de un modelo reactivo A UN MODELO
PROACTIVO de actuación inspectiva que coadyuve al paso de los trabajadores en estado
de indefensión a uno protegido por las normas laborales, no tenía soporte teórico ni
empírico por lo que se mantenía inamovible en los usos y costumbres del servicio
inspectivo laboral de antaño.

Pero mediante la Resolución del 10 de setiembre del 2018 se crea los equipos especiales
para intervenir en base las “Orientaciones de la OIT para la Planificación Estratégica para
el Cumplimiento para Inspecciones del Trabajo” lo que genera indicadores de impacto
“sin precedentes en la historia de nuestro país”

En primer lugar, repasamos en el punto 1 el concepto de Enforcement Laboral, los

antecedentes del Modelo Tradicional se plasman en el punto 2. El cambio de paradigma
se desarrolla en el punto 3. Para fijar prioridades nos basamos en el análisis de brechas
para determinar los blancos de intervención en “los falsos independientes o falsos
autónomos” incorporados en el punto 4.

Esta experiencia de gestión de los recursos del servicio inspectivo laboral para
incrementar la probabilidad de detección tiene sus características particulares que se
reseñan en el punto 5; y genera un decálogo de desarrollo y resultados de la misma. Y
por último las lecciones aprendidas se discuten en el punto 7.

1.- Marco Teórico: La teoría de la actuación pública para hacer cumplir las leyes
laborales y control de su aplicación -Enforcement Laboral.

El rol del Estado en tanto crea instituciones, promulga leyes y establece reglas para los
ciudadanos y empleadores con el objetivo de modelar conductas de convivencia social en
los centros de trabajo y proteger bienes jurídicos. Asimismo, corresponde al Estado
verificar el cumplimiento (obediencia) de la regulación aprobada y comprobar -mediante
la fiscalización- si con las normas aprobadas se logra los objetivos de política pública
planteados para el bienestar social. La función de la SUNAFIL o la Administración
Laboral es asegurar la correcta aplicación de las leyes laborales aprobadas por el
Congreso. Es decir, el Enforcement Laboral, analiza cómo el Estado utiliza -con
eficiencia y eficacia- sus medios de coerción para regular la conducta de los ciudadanos,
en este caso de los empleadores en hacer cumplir las normas laborales, utilizando
3
estrategias de prevención, supervisión, fiscalización y sanción, por lo tanto, es la
capacidad del Estado para hacer cumplir sus propias normas laborales.

En resumen, es el “conjunto de acciones que dispone el Estado para reducir el

incumplimiento con la normativa laboral mediante el conjunto de acciones que:

 Incrementan tanto la probabilidad de detección de que la empresa que viola la

normativa laboral sea detectada y sancionada como la magnitud esperada de la
multa.

Para Chacaltana ( 2018)2 “la fuerza del Estado para hacer cumplir sus normas laborales
se manifiesta a través de la probabilidad de detección de infracciones laborales. Esta
depende de la cantidad de inspectores, de la tecnología con que se realiza la inspección
y su organización”

Por otro lado, Bueno (2018)3 la probabilidad de detección son relativas “…al
fortalecimiento institucional; a la promoción de la formalización laboral y la cultura del
cumplimiento; planificación e inteligencia inspectiva; a la búsqueda de alianzas
estratégicas; a la utilización de tecnologías de la información y de la comunicación
(Tics) y a la aplicación de otros modelos sancionadores y/o disuasorios distintos a las
sanciones económicas tradicionales”

La investigación de Weil (2008)4 considera que la probabilidad de detección de la

inspección de trabajo no se limita a la escasez de inspectores, sino que es necesario la
adopción de una serie de medidas de refuerzo y modernización de sus programas de
inspección, privilegiando la búsqueda de una nueva estrategia en la materia, a través de
reformas en la legislación, mejora a los procedimientos y métodos, cambios de cultura
administrativa y contextos institucionales. Adicionalmente, como elementos esenciales
considera: 1) cartografiar el terreno y localizar problemas; 2) crear redes con agentes y
actores sociales y económicos; 3) atención de quejas de modo proactivo; 4)
Planeamientos integrales de la inspección de trabajo por sectores y ramas económicas,

2
Chacaltana, Juan: “Crecimiento, cambio estructural y formalización en el Perú en el periodo 2002-
2012.”
3
Bueno, Carmen: “Inspecciones de trabajo.”
4 WEIL, David: “Un planeamiento estratégico de la inspección de trabajo”
https://hctar.seas.harvard.edu/files/hctar/files/weil.planteamiento_estrategico.08.pdf
4
territorio o mercado de productos; 5) Descentralización (planificación y ejecución) y
centralizado (Supervisión de metas y uso de recursos estatales)

El incremento de la probabilidad de detección para Treichel (2005)5 cubría 10 pasos

previos: 1) Cambio de estructura y organización; 2) asignación de recursos; 3) formación
a los inspectores; 4) determinación de prioridades; 5) integración de las inspecciones;
6) difusión de las mejores prácticas; 7) suministro de herramientas para sistemas de
gestión e inspectores de trabajo; 8) trabajo en asociaciones y redes; 9) creación de redes;
y 10.- pasos hacia una cultura de prevención y anticorrupción.

Tanto Weil y Treichel coinciden en “fijar/determinar prioridades" pero se diferencian en:

elevar la disuasión entre los empleadores incumplidores de las obligaciones laborales,
incentivar el cumplimiento voluntario, y fomentar efectos sistémicos (efecto racimo)

En Diciembre del 2017 se publica “Orientaciones de la OIT para la Planificación

Estratégica para el Cumplimiento para Inspecciones del Trabajo” (PEC)6 donde se
desarrolla 6 pasos para efectivizar el cambio de paradigma mediante la conformación de
Equipos Especiales que abarcan sectores priorizados de intervención.

2.- Antecedentes del Modelo Tradicional Reactivo.

El modelo tradicional de control y fiscalización laboral, era un modelo heredado del

Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), que no consideraba el uso de la
inteligencia previa, ni las TICS, por lo cual no generaba la sensación de riesgos en los
empleadores de ser detectados y sancionados ante debido a la presencia de trabajadores
en situación de informalidad laboral y no genera una cultura de cumplimiento de la ley
laboral, era pues un modelo no acorde con la realidad laboral, ni eficiente ni moderno. La
cobertura de protección al trabajador precario era limitada desde la creación de la
SUNAFIL en 2014, lo cual se refleja en las bajas cantidades de trabajadores formalizados
entre el 2014 al 2017. Desde el 2018 a la fecha por efecto del nuevo modelo se incrementa
la incorporación de trabajadores en un tránsito de la informalidad a la formalidad.

5 Treichel, Bern: “Diez pasos para reforzar la inspección de Trabajo”

http://www.ingenieroambiental.com/4014/treichel.pdf
6 https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_dialogue/---lab_admin/documents/briefingnote/wcms_606474.pdf

5
 Fuente: Sistema Informático de Inspección del Trabajo - SIIT

El modelo reactivo y tradicional para enfrentar el fenómeno de la informalidad laboral

no fue eficiente, ni eficaz para enfrentarla. El modelo tradicional de la aplicación de
normas laborales- inspecciones reactivas basadas en la espera de ingreso de denuncias-
ya no son suficientes para lograr una aplicación eficaz y eficiente, así como el
cumplimiento voluntario y sostenido de las normas laborales nacionales, en particular
para la lucha contra la informalidad laboral. Las intervenciones del Servicio Inspectivo
Laboral no eran eficientes ni tenían amplia cobertura debido a que se desarrollan bajo un
concepto reactivo, es decir esperar y dar respuesta a las denuncias a pedido de los
trabajadores. El Servicio Inspectivo Laboral que actúan a raíz de denuncias corren el
riesgo de limitarse a reaccionar a los sucesos que ocurren en el lugar de trabajo, lo cual
tiene varios inconvenientes: Solo se incorpora a los trabajadores efectivamente
encontrados en el recorrido o se circunscribe solo al trabajador denunciante, por lo tanto,
no existe cobertura por sucursales ni por diferentes horarios. El Modelo tradicional se
realiza sin presencia eficaz del servicio inspectivo laboral en las empresas de acuerdo a
sectores económicos, servicios, productos, territorialidad, estacionalidad y temporalidad
y análisis de cadenas de productivas. El Modelo tradicional se caracteriza por carecer de
inteligencia previa, excesivos tiempos de atención de denuncias u operativos, llegando en
algunos casos a superar los 700 días, uso limitado de Tics, sin construcción y estudio de
caso –todos los empleadores son iguales- es un modelo desarticulado tanto en sus
herramientas como en sus productos (Informes / Actas de Infracción). Con este modelo
la iniciativa era del usuario, los inspectores de trabajo generan una labor individual sin
trabajo en equipo lo que generaba disimiles criterios y una inequitativa distribución de la
carga de trabajo entre los inspectores y por ende una carga de trabajo retrasada o retenida,
así como la escasa probabilidad de generar riesgo de detección de la informalidad dando
como resultado: Trabajadores desprotegidos y no reducción de la informalidad
laboral, y sin promover una cultura de cumplimiento de las leyes laborales.
Como se advierte en el cuadro más del 70% (71% a 86%) de las actuaciones de la
SUNAFIL es por denuncias y el resto por iniciativa de la Autoridad Administrativa del
Trabajo.

6
INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA: N° DE ÓRDENES DE FISCALIZACIÓN CERRADAS

PERIODO (ABRIL 2014 - AGOSTO 2018)

Por Denuncias Por Operativos Total de Total de

Año Órdenes Órdenes Pendiente
Valor Porcentaje Valor Porcentaje Cerradas Generadas

2014 10,777 75% 3,647 25% 14,424 16,205 1,781

2015 12,569 71% 5,029 29% 17,598 19,454 1,856

2016 14,414 73% 5,329 27% 19,743 21,944 2,201

2017 15,657 74% 5,506 26% 21,163 20,263 -900

2018 1/ 11,739 86% 1,961 14% 13,700 14,137 437

Total general 65,156 75% 21,472 25% 86,628 92,003 5,375

Fuente: SIIT

Nota Técnica:

1/ Información registrada correspondiente al periodo de enero a agosto.

3.- Cambio de Paradigma.

¿Cómo pasar de Modelo Tradicional a un nuevo modelo proactivo que pondere el

desarrollo de la cultura del cumplimiento con el uso de instrumentos de inteligencia
y colaboración de los empleadores mediante el respeto de los derechos laborales? Es
con la creación de un Equipo Multidisciplinario que aplicó un Modelo Estratégico de
Fiscalización Laboral en un principio en Lima Metropolitana (Resolución de
Superintendencia N° 166-2018-SUNAFIL7: Institucionalizar la creación del Grupo
Especializado en Formalización de la SUNAFIL- “Operativo Perú Formal Urbano”.

7
https://drive.google.com/file/d/1jTsMCqBnwY6Q2M25_K6RX5MK4ObdmULI/view?usp=sharing
7
 3.1.- Aplicación de las Orientaciones de la OIT para la Planificación
Estratégica para el cumplimiento: Tránsito de un Modelo Reactivo a uno Proactivo.

Pero la mejora y fortalecimiento del Servicio Inspectivo laboral para la vigilancia de las
normas nacionales y de las Cláusulas Sociales es sustancial incidir en mayor presupuesto,
mejores remuneraciones y el aumento de inspectores de trabajo pero aún se mantiene el
modelo tradicional de control de la aplicación de normas –inspecciones reactivas y
sistemáticas- a partir de las quejas de los usuarios del sistema inspectivo laboral, y no es
suficientes para lograr una aplicación eficaz y eficiente y el cumplimiento sostenido de
las normas laborales nacionales. El elevado número de lugares de trabajo sujetos a
inspección reduce los recursos disponibles para inspeccionarlos (Weil), lo que da lugar a
una situación en la que los trabajadores quedan desprotegidos, los infractores actúan con
impunidad y reina la competencia desleal con las empresas que cumplen con los requisitos
lo que redunda en el comercio internacional y afectando a los socios comerciales.

Con la aplicación de las “Orientaciones de la OIT para la Planificación Estratégica”

(OPE) por el Servicio Inspectivo Laboral del Perú se genera un tránsito de inspecciones
de trabajo reactivas en base a denuncias y quejas a uno “´proactivo, orientado (impulsado
por la inspección del trabajo) y adaptado, basado en el diagnóstico de causas del
incumplimiento” a partir de la creación de los Grupos Especializados en la Inspección de
Trabajo (OIT, Orientaciones).

La puesta en práctica del Plan Estratégico8 para el cumplimiento de normas laborales en

base a:
1) Análisis de la Inspección de Trabajo, 2) Análisis de Cuestiones y Destinatarios, 3)
Análisis de Influencias, 4) Análisis de partes interesadas y 5) análisis de intervenciones

8
1.- Análisis de inspección: Identificar mandatos, identificar recursos, identificar datos de control y de cumplimiento.
2.- Análisis de Cuestiones y destinatarios: Identificar, priorizar y localizar cuestiones y destinatarios.
3.- Análisis de influencias: Identificar causas subyacentes, identificar influencias negativas y positivas.
4.- Análisis de partes interesadas: Identificar, priorizar y localizar las partes interesadas.
5.- Análisis de intervención: Identificar, priorizar y localizar las intervenciones.
6.- Puesta en práctica del Plan Estratégico para el cumplimiento: 1 Trazar el mapa para el Plan Estratégico para el cumplimiento, 2 Organizar el Plan Estratégico
para el cumplimiento.

8
fueron realizadas y ejecutadas por los miembros del cuerpo inspectivo a través de
reuniones y dialogo con las Autoridades de la SUNAFIL entre los meses de setiembre
2018 hasta de la pandemia sanitaria.

Además de incrementar el número de inspectores, es necesario tecnificar el Servicio

Inspectivo Laboral. El servicio inspectivo laboral deben tener acceso a herramientas
tecnológicas que permitan ser más eficientes en el acceso a la información. Otro aspecto
de mejora, sin duda es la falta de centralización y unificación de bases de datos que
permitan facilitar el cumplimiento y verificación de obligaciones laborales. Esto también
se logra desarrollando tecnología aplicada a los sistemas de inspección, vigilancia y
control.

Estos Grupos Especiales a partir de uso de las Tics, estudio y construcción del caso,
inteligencia territorial inspectiva, y trabajo en equipo han desarrollado tareas para
fiscalizar las Cláusulas Sociales, de modo proactivo a la luz de la OPE.

3.2.- Equipos Especiales la Planificación Estratégica para el cumplimiento para

inspecciones de trabajo.

Resumimos la actuación de los Equipos Especiales:

3.2.1.- Equipo Especial 24/7: Es un equipo itinerante que constatan el cumplimiento de

las medidas de seguridad en el trabajo. Durante 2019 fiscalizan las condiciones de
seguridad y salud en obras de construcción garantizan la vida y salud de los
trabajadores. Paralizan obras por riesgo grave e inminente, protegiendo vidas de los
trabajadores. Asimismo, verifican prevención de incendios.

3.2.2.- Equipo Especial: Perú Formal Urbano: Es un equipo que detectan e intervienen
empleadores que presentan informalidad laboral en zonas urbanas

3.2.3.- Equipo Especial: Perú Formal Rural: La detección e intervención de la

informalidad en zonas rurales está a cargo de este equipo.

9
Los tres equipos tienen como sustento un trabajo en equipo, uso de tecnologías (Tics),
estudio y construcción del caso, recopilación y análisis de información e inteligencia
territorial previa.

Los resultados a partir de un nuevo modelo de intervención para fiscalizar las normas
laborales nacionales como Cláusulas Sociales de los Tratados Comerciales de Libre
Comercios a partir de las “OPE” de la OIT fueron exhibidas en el marco de la 108
Conferencia Internacional de Trabajo por la Ministra de Trabajo del Perú al sostener que
la inspección de trabajo está revertiendo el fenómeno de la informalidad que invisibiliza
a los trabajadores, privándolos de sus legítimos derechos, señala: “Nuestro gobierno ha
impulsado el fortalecimiento del sistema de inspección de trabajo y los resultados son
claramente positivos y no tienen precedente en la historia de nuestro país, al
haber logrado el registro de trabajadores en planilla del orden de los 70,000 este año,
que triplica la cifra del último año”.

Modelo Proactivo

10
11
La aplicación y réplica del nuevo Modelo Estratégico de Formalización por parte del
Grupo Especial busca efectuar una intervención del servicio inspectivo laboral para
enfrentar la informalidad urbana y rural para lo cual tiene los objetivos siguientes:
i. Disminución del incumplimiento laboral
 Mayor número de trabajadores incorporados en planilla e inscritos en
Seguridad Social que acceden a derechos laborales y cobertura de la
Seguridad Social en relación a la práctica reactiva.
 Aumento del cumplimiento voluntario de los empleadores en relación a la
práctica reactiva.
 Mayor número de empleadores que registran voluntariamente a sus
trabajadores y trabajadoras en Planillas e inscriben en la Seguridad Social.
ii. Disminución de carga procesal en la Inspección de Trabajo

 Mayor número de Informes de Actuación que dan cuenta de los

trabajadores y trabajadoras incorporados y del cumplimiento voluntario de
los empleadores.
 Menor número de Actas de Infracción al verificarse cumplimiento
voluntario de los empleadores.

3.3.- Arquitectura y diseño de los Equipos Especiales la Planificación

Estratégica para el cumplimiento para inspecciones de trabajo: Caso Perú Formal
Urbano.

Mediante los Gráficos 1; Gráfico 2; Gráfico 3, Gráfico 4 y Gráfico 5 se visualiza, la

arquitectura, diseño y aplicación de los método proactivo y estratégico.
En el Gráfico 1 se desarrolla la arquitectura del modelo proactivo y estratégico donde el
flujo de información pasa por varias etapas de procesamiento (trabajo de campo y
gabinete) para selección de los “blancos” o empresas con alto índice de posibles “falsos
autónomos”
En el Gráfico 2, se aprecia que la construcción y estudio de caso se analiza los rasgos y
riesgos de incumplimiento ya sea por sector económico, estacionalidad, territorialidad
entre otros criterios, un elemento importante son las cartas inductivas o disuasivas a efecto
de sensibilizar a los empleadores y cambien se conducta ante la presencia física de la
fuerza inspectiva que se conforma por un Inspector y dos Inspectores Auxiliares en un
12
trabajo en equipo y multidisciplinario (economistas, abogados, ingenieros,
administradores).
En el Gráfico 3, se plasma la actuación misma de la inspección donde se genera la
hipótesis de laboralidad y en base de documentación proporcionada por la empresa se
verifica los supuestos de laboralidad. En el gráfico 4 se resumen los nuevos formatos
autodeclarativos, el uso de TICs.
En el Grafico 5 se resumen las características de los modelos de intervención para el
tránsito de la informalidad a la formalidad.

13
 GRAFICO 1: MODELO ESTRATEGICO DE FORMALIZACION LABORAL: PERU
FORMAL URBANO: ARQUITECTURA

 Visitas previas a zona

Inteligencia previa y análisis Territorial  Contacto con organizaciones relacionadas (sindicatos,
Recolección gremios, asociaciones, juntas, policía, fiscalía, municipios,
de rasgos de gobiernos regionales, entre otros)
de datos incumplimiento  Solicitud y procesamiento de información.
Gabinete

¿Viable?
¿Información previa ratifica
supuestos de la realidad laboral?
 Teoría del caso (Construcción y Estudio de caso)
 Determinación de los factores críticos de éxito: Costos,
Revisar Análisis de información y personal, perfiles, horarios, equipos, etc.
No estimación de viabilidad  Resultados esperados (inversión vs resultados).
Realidad
Sí
Laboral Revisar
(Informalida
d Laboral No
 ¿Cuándo?
Selección de empresas y
 ¿Dónde?
planificación operativa de ¿Resultados Sí
 ¿A quiénes?
intervención  ¿Cómo? esperados?

(*) Distribución de data a Intervención Evaluación y

Responsables de equipos (OPERATIVO) seguimiento 14

Nuevo Operativo

(*) Actividad crítica: debe ser lo más reservado y cercano posible al momento de la intervención.
 GRAFICO 2: MODELO ESTRATEGICO DE FORMALIZACION LABORAL:
PERU FORMAL URBANO SEGÚN PROTOCOLO DE ACTUACIONES: EJES
CONCEPTUALES.

 CARTAS DISUASIVAS O INDUCTIVAS.

Realidad Inteligencia previa y análisis de rasgos y  ASESORIAMIENTO// ORIENTACION.
Laboral riesgos de incumplimiento  FISCALIZACION.
(Informalidad (CONSTRUCCION Y ESTUDIO DE CASO)
Laboral)

ANALISIS DE COMPORTAMIENTO:
PERFIL DEL EMPLEADOR ACTUACIONES DE
COMPORTAMIENTO
INTERVENCION ESTATAL

MODIFICAR 15
COMPORTAMIENTO EN
LOS EMPLEADORES
GRAFICO 3:ASPECTOS DEL MODELO ESTRATEGICO DE FISCALIZACION LABORAL DE ACUERDO A
LA CREACION DEL GRUPO ESPECIALIZADO DE FORMALIZACION: PERU FORMAL URBANO

Conocimiento
Análisis:
del Campo: 02
01

RECOPILACION ANALISIS DE INTELIGENCIA ESTUDIO Y

• INFORMACION INFORMACION TERRITORIAL CONSTRUCCION
INTERNA
• IN SITU
DEL CASO
• POR SECTORES
• INFORMACION
ECONOMICOS • LIMPIA INFORMACION • RIESGOS Y RASGOS
EXTERNA
• POR PRODUCTOS DEL EMPLEADOR.
• POR ESTACIONALIDAD • QUE PRUEBAS
• POR TERRITORIO TENER?

PERSUADIR/DISUADIR HIPOTESIS DE
LABORALIDAD:
Preparación
OIT Y TC 16
Balance de La propia para
Resultados: intervención: intervención:

05 04 03
GRAFICO 4: LA PROPIA INTERVENCION:MODELO ESTRATEGICO DE FISCALIZACION LABORAL : PERU FORMAL URBANO

OGETIC: Oficina General de Estadísticas y

INTELIGENCIA
Tecnología de Información y Comunicación
TERRITORIAL
RECOPILACION
Y ANALISIS DE
INFORMACION

ESTUDIO DE
CASO

1
Base de Datos: Convenio 5
SUNAFIL-SUNAT

RELACION DE EMPLEADORES
POTENCIALES DE INTERVENCION
6
SELECCIÓN DE EMPLEADORES EQUIPOS INSPECTORES
4
CRITERIOS: LOCADORES VS SUPERVISOR INSPECTOR: SELECCIONA, Y AUXILIARES
TRABAJADORES DISTRIBUYE Y VERIFICA TRABAJO DE CAMPO
2 3

TRABAJO DE
CAMPO CON
TRANSPARENCIA,
PERSUASION Y
DOCUMENTADA

17
GRAFICO 5: CARACTERISTICAS DEL MODELO ESTRATEGICO DE FISCALIZACION
LABORAL APLICADO POR EL GRUPO ESPECIAL: PERU FORMAL URBANO

Características del modelo anterior Características del nuevo modelo

• Reserva la inspección para temas complejos
• Inspección se emplea para todos los casos
• Propicia la atención oportuna
• Excesivos tiempos de atención
• Uso intensivo de TICs
• Uso limitado de las TICs
• Articula con Gores e IRES
• Modelo desarticulado

18
4.- Análisis de Brechas de Informalidad por aplicación de Modelo reactivo de
intervención de la Inspección de Trabajo.

Una vez identificados los mandatos (ley, indicadores y metas de trabajadores

formalizados) y los recursos (dúo-trio; unidades móviles disponibles, horarios,
cronograma de intervención, equipo de trabajo multidisciplinarios) y con los datos de
control y cumplimiento (Porcentaje de denuncias vs oficio) y en base al análisis de
brechas de informalidad- análisis de intervenciones y cuestiones- se determina de acuerdo
a los datos estadísticos que las brechas de informalidad se concentraba en las zonas gris
(falsos autónomos concentrados en la zonas urbanas) y la zona negra (trabajadores fuera
de planillas o sin registrar centralizados en las zonas rurales) con impacto sistemáticos o
efecto racimo.

Brechas de Informalidad

En blanco:
Planilla

En Gris:
"Falsos
Autónomos"

Negro: Rural

Con el análisis de brechas se puede precisar adecuadamente el análisis de cuestiones y

destinatarios de los operativos mediante el cruce de información con la base de datos de
la Administración Tributaria y así seleccionar los empleadores a intervenir. Mediante el
estudio y construcción de caso se analiza las causas subyacentes y las influencias
(positivas y negativas) en relación a los sectores económicos a intervenir. Un aliado
importante dentro del análisis de partes interesadas es la prensa y la transferencia de
conocimientos.
Para el punto 6 de la OPE: Puesta en Práctica del Plan Estratégico para el Cumplimiento,
se opta por el modelo Conceptual que se detalla a continuación.

19
 ORIENTACIONES DE LA OIT PARA LA PLANIFICACION ESTRATEGICA PARA
EL CUMPLIMIENTO PARA INSPECCIONES LABORALES
1.1 Identificar Mandato: LEY, JURISPRUDENCIAS (NUMERACION CORRELATIVA DE RECIBOS POR HONORARIOS, INDICADORES DE
DESEMPEÑO, METAS DE TRABAJADORES FORMALIZADOS.
01 Análisis de la 1.2 Identificar recursos: FORMAR EQUIPOS POR DUOS/TRIOS MULTIDISCIPLINARIOS Y SUPERVISION PROACTIVA, UNIDADES MOVILES
Inspección de Trabajo DISPONIBLES, CRONOGRAMA DE INTERVENCIONES.
1.3 Identificar Datos de Control y de Cumplimiento: % DENUNCIAS VS % OFICIO.
2.1 Identificar Cuestiones y Destinatarios: RECOMENDACIÓN OIT, DETERMINACION DE LOS TRES ELEMENTOS DE SUORDINACION
02 Análisis de DOCUMENTALMENTE SIN ENCONTRARLOS FISICAMENTE.

Cuestiones y
2.2 Priorizar Cuestiones y destinatarios: BOLSONES DE INFORMALIDAD, ANALISIS DE BRECHAS ( TERRITORIO, ESTACIONALIDAD,
SECTORES ECONOMICOS, TEMPORALIDAD, ETC)
Destinatarios.
2.3 Localizar Cuestiones y destinatarios: EMPRESAS POR DISTRITOS Y SEGÚN DECLARACION DE “CUENTA PROPIA” (RATIOS)
03 Análisis de 3.1 Identificar causas subyacentes: LA CONSTRUCCION Y ESTUDIO DE CASO: BUSCAR CAMBIO DE CONDUCTA.
Influencias. 3.2 Identificar influencias negativas y positivas: SANCION VS PERSUACION Y DISUACION

4.1 Identificar Partes Interesadas: EXTERNOS E INTERNOS A LA INSTITUCION.

Análisis de partes 4.2 Priorizar Partes Interesadas: PRENSA, SUNAT (ADMINISTRACION TRIBUTARIA) SINDICATOS, INTELIGENCIA LABORAL a
Interesadas 04 4.3 Localizar Partes Interesadas: BUSCAR REBOTE EN PRENSA.

5.1 Identificar Intervenciones: INTERVENCION SIMULTANEA: EDUCATIVA, COMUNICATIVA, POLITICA Y SISTEMICA.

Análisis de
5.2 Priorizar Intervenciones: Escoger Sector económico, estacionalidad,etc.
Intervenciones 05 5.3 Localizar Intervenciones: Mapear las actividades: Sector, Territorio.
20
5.- Gestión del Modelo Conceptual en la Inspección Laboral Proactiva para la
puesta en marcha de la OPE.

Para la puesta en práctica del Plan Estratégico para el cumplimiento se diseña el

flujograma y cronograma de acciones (Trazar el mapa) y se organiza el plan de acuerdo
a los siguientes ejes conceptuales que se detallan a continuación:

EJES DEL MARCO CONCEPTUAL EN LA INSPECCION PROACTIVA

FORMALIZACION
LABORAL URBANA

1.- OBJETIVO Registro en Planilla y

Seguridad Social mediante
Fiscalización y Carta de
Inducción

2.- EJES CONCEPTUALES

2.1.- Gestión de riesgo de Cumplimiento √

2.2.-Sistema Proactivo √

2.3.-Inteligencia Laboral Previa √

2.4.- Trabajo en Equipo √

2.5.- Uso de Tics √

2.6.- Transferencia de conocimientos √

 GESTION DE RIESGO de CUMPLIMIENTO9: Se usa este método para la

toma ordenada de decisiones soportada en la información y con énfasis en las
acciones preventivas. Se considera “riesgo” a cualquier hecho o circunstancia que
pueda dificultar que el cumplimiento voluntario de obligaciones laborales, en

9
https://www.ciat.org/la-gestion-de-riesgos-de-cumplimiento-grc-moda-o-necesidad-para-las-
administraciones-tributarias/
21
 particular de los riesgos operativos derivados del comportamiento de los
empleadores y se valoran en función de la probabilidad de que ocurran y de su
impacto. Los riesgos operativos se advierten en las brechas de cumplimiento:
Inscripción de trabajadores, declaración de trabajadores, veracidad de la
declaración y los incumplimientos de pagos de beneficios laborales.

 SISTEMA PROACTIVO10: Se procura generar intervenciones que se adelanten

y anticipen al problema de la informalidad laboral. De modo que se tiene un plan
de acción para disuadir en la transición de la informalidad a la formalidad que
busca establecer medidas y acciones correctivas antes de que la situación para el
trabajador o empleador. Se pone en marcha estrategias efectivas para reducir el
impacto del problema grave de la informalidad.

 INTELIGENCIA LABORAL PREVIA11: La actividad de Inteligencia, se

concibe como el uso sistemático de técnicas especializadas, buscando la
obtención, el análisis y distribución del conocimiento relativo a los hechos y
situaciones de influencia inmediata o potencial sobre el proceso decisorio y la
acción gubernamental, con el propósito de asesorar a las autoridades
gubernamentales. En este sentido, se entiende por Inteligencia laboral la actividad
de recopilar información con la finalidad de asesorar a la administración laboral
en la planificación y ejecución de sus atribuciones legales, particularmente en el
combate a la informalidad laboral. Esta actividad asume características proactivas,
cuando están relacionada con la actividad de obtención y análisis de las
informaciones, haciendo posible la elaboración de pronósticos en el área laboral,
con miras a combatir las infracciones laborales, así como al perfeccionamiento de
la legislación laboral o de los procedimientos administrativos.

 TRABAJO EN EQUIPO MULTIDISCIPLINARIO: Con la acción de un

equipo multidisciplinario (abogados, contadores, administradores, ingenieros de
sistemas) se genera una mayor perspectiva en la solución del problema de la

10
https://compliancesofficers.com/2017/07/19/sistemas-reactivos-vs-sistemas-proactivos/
11
https://www.ciat.org/Biblioteca/DocumentosTecnicos/Espanol/2006_Manual_CIAT_sobre_Inteligencia_Fiscal.pdf
22
 informalidad y por ende una mayor capacidad resolutiva. Las tareas se distribuyen
acorde con la formación y por ende se dispone de un ritmo de trabajo eficiente y
mayor rendimiento. Se evita los retrasos dado que el equipo se encuentra atento
a los resultados por lo que existe garantía de seguimiento del proyecto de
formalización.
La conformación de equipos multidisciplinarios permite el aprendizaje de los
miembros del grupo con una perspectiva integral en favor de la toma de decisiones
más inmediata, y se ahorra tiempo y energía y también se genera ruptura de las
resistencias y criterios preconcebidos.

 USO DE TICS: El uso de las Tics se centra en optimizar la capacidad de

fiscalización y facilitar el cumplimiento laboral con el objeto de disminuir la
informalidad. El cruce de datos, la georreferencia son usados para las
intervenciones a efecto de determinar los empleadores a intervenir y la
temporalidad de las mismas.

 TRANSFERENCIA DE CONOCIMIENTOS: El conjunto de actividades

dirigidas a la difusión de conocimientos, experiencia y habilidades con el fin de
facilitar el uso, la aplicación y la explotación del conocimiento y las capacidades
se desarrollan a diferentes regiones a nivel nacional.

6.- El decálogo de una Experiencia.

 6.1.- Cambio de modelo: Selección de personal que tengan confianza en el cambio

de paradigma y de modelo de intervención.

 6.2.- Sin intervención a ciegas: Los datos e información proporcionada por entidades
que suscriben convenios de colaboración con la SUNAFIL permite elaborar y
planificar estrategias de intervención inspectiva y seleccionar blancos adecuados sin
improvisación.

 6.3.- Fijar prioridades en la focalización y selección de empleadores: Fijar

prioridades sobre empleadores sin intervención a ciegas en la focalización y selección

23
 de empleadores, según: Sectores económicos, productos, servicios, temporalidad,
territorialidad y cadenas de valor y producción.

 6.4.- Persuasión y disuasión: La implementación de nuevos instrumentos y

herramientas Cartas inductivas, Formato Auto declarativos, Relación de Trabajadores
y Locadores de servicios, Inteligencia laboral Previa permite aplicar el uso de la
persuasión y disuasión del Grupo Especializado para el cumplimiento voluntario de
las normas laborales y promover el cumplimiento de las leyes laborales de parte de
los empleadores.

 6.5.- Efecto racimo (efecto clúster: masividad y voluntario): Pasar de la visión

legalista y reactiva de intervenir el centro de trabajo denunciado a una visión efectiva
y proactiva de intervenir a la “razón social” sin límite a encontrar a los locadores in
situ y aplicando los rasgos de laboralidad establecidos por la OIT y el Tribunal
Constitucional genera que las empresas transmitan intraempresarialmente y que
voluntariamente subsanen sus omisiones.

 6.6.- Presencia de la Autoridad Administrativa de Trabajo (SUNAFIL) en la

colectividad: Rol de la prensa. El análisis de los aliados resulta fundamental la
acción y actuación de la prensa en conjunto con los gremios sindicales.

 6.7.- Trabajo en equipo multidisciplinario: Los equipos organizados por dúos/tríos

generan impacto en los empleadores, y la supervisión proactiva y simultanea permite
superar las metas.

 6.8.- Transferencia de conocimientos: La transferencia de conocimientos a los

Gobiernos Regiones permite ampliar la cobertura del Modelo Estratégico de
Formalización Laboral a nivel nacional y a los sectores rural y urbano a favor de la
integridad (Equidad de Género y Transparencia).

 6.9.- Lo que no se mide; no existe: La generación de métrica es importante. Se

estandariza los informes, los tiempos y movimientos se reducen en la inspección de
trabajo, el mapeo se realiza por sectores económicos y por territorios.

24
 6.10.- Indicadores de desempeño: Los indicadores de desempeño en relación a
a) disminución del incumplimiento laboral:
 Mayor número de trabajadores incorporados en planillas e inscritos en
Seguridad Social que acceden a derechos laborales y cobertura de la
Seguridad Social en relación a la práctica reactiva.
 Aumento del cumplimiento voluntario de los empleadores en relación a la
práctica reactiva.
 Mayor número de empleadores que registran voluntariamente a sus
trabajadores y trabajadoras en Planillas e inscriben en la Seguridad Social.

b) disminución de carga procesal en la inspección de Trabajo:

 Mayor número de Informes de Actuación que dan cuenta de los

trabajadores y trabajadoras incorporados y del cumplimiento voluntario de
los empleadores.
 Menor número de Actas de Infracción al verificarse cumplimiento
voluntario de los empleadores.

7.- Lecciones aprendidas.

7.1.- Trabajo en Equipo y Supervisión Proactiva en la ejecución de la OPE: Las

coordinaciones, colaboración y cooperación entre el equipo multidisciplinario y la
Supervisión Proactiva permite el logro en la mejora de los indicadores de desempeño.

7.2.- Uso de nuevas técnicas, herramientas e instrumentos para incrementar

sensación de riesgo de detección de la informalidad laboral: El modelo proactivo
permite que los usos adecuados de estas innovaciones generan impacto dentro de los
empleadores que acceden a las acciones de disuasión y persuasión.

7.3.- Limites y tareas pendientes: Generar acciones de inspección con mejores y

mayores innovaciones para la sostenibilidad del modelo proactivo y cuidar las
acciones de las cartas inductivas.

25
8.- Conclusiones

1.- Los métodos reactivos de intervención en la economía informal no generan

indicadores de impacto ni su cobertura afecta favorablemente a los trabajadores precarios
e informales incentivando su exclusión de la sociedad.

2.- Los métodos proactivos de intervención favorecen el tránsito de la informalidad a la

formalidad reduciendo el déficit de trabajo decente.

3.- El cambio de paradigma facilitan la transición de los trabajadores y las unidades

económicas de la economía informal a la economía formal.

4.- Las métodos proactivos y estratégicos en combinación con medidas de prevención,

del control del cumplimiento de las normas laborales previenen la evasión de las
cotizaciones sociales y el no respeto de las leyes laborales. La aplicación de modelos
proactivos y estratégicos tiene como objetivo facilitar y acompañar en la transición
efectiva y pronta de la economía informal a la formal.

5.- Extender y dotar de modelos proactivos y estratégicos adecuados y apropiado a los

sistemas inspectivos de modo de extender la cobertura de la inspección del trabajo a todos
los lugares de trabajo en la economía informal para proteger a los trabajadores, y
proporcionar orientaciones a los órganos encargados de hacer cumplir la ley, incluso
sobre el modo de abordar las condiciones de trabajo en la economía informal.

26
9.-Bibliografia

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