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Sumario: 1.- Marco Teórico: Enforcement Laboral. 2.- Antecedentes del Modelo
Tradicional. 3.- Cambio de Paradigma 4.- Análisis de Brechas 5.- Gestión del Modelo
Conceptual para el aporte de la OPE 6.- El decálogo de una Experiencia. 7.- Lecciones
aprendidas. 8.- Conclusiones. 9.- Bibliografía
Índice
I. Resumen
II. Introducción.
8.- Conclusiones
9.- Bibliografía
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Licenciado en Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Egresado de la Maestría de Ciencia Política de la PUCP con
mención en Gestión Pública. Diplomado de Derechos Fundamentales en el Trabajo de la PUCP. Diplomado de Política Pública y
Gestión Pública en mención en Trabajo Infantil. Supervisor-Inspector de Trabajo de la SUNAFIL (Superintendencia Nacional de
Fiscalización Laboral, Docente de Universidad ESAN. Expositor en la 3er Congreso Mundial CIELO. Ex Auditor Tributario-SUNAT.
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I.- Resumen
El “no registro en planilla” genera para los trabajadores una situación de exclusión, pues
no gozan de la protección de las normas laborales y de los beneficios de la seguridad
social y menos de la libertad sindical. Ello incide negativamente en el bienestar de la
Nación, atento a que no sólo perjudica a los trabajadores, sino también pone el peligro el
financiamiento de las prestaciones sociales, quebrando además las reglas de la
competencia leal entre las empresas.
II.- Introducción.
El enforcement laboral del Estado Peruano si bien en los últimos 20 años se dedica a
incrementar los determinantes de la probabilidad de detección de los empleadores
infractores de las normas laborales nacionales como de las Clausulas Sociales incluidos
en los Tratados de Libre Comercio: mayor número de inspectores, mayor presupuesto,
mejor remuneraciones a los inspectores, incremento del número de unidades de
transporte, etc. también es cierto que se mantenía las técnicas y herramientas de
investigación y estrategias tradicionales heredadas del Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo ( MTPE) las mismas que limitaban y frenaban el incremento de
probabilidad de detección por parte de los inspectores de trabajo de los trabajadores
informales o precarios.
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El cambio de paradigma, es decir el tránsito de un modelo reactivo A UN MODELO
PROACTIVO de actuación inspectiva que coadyuve al paso de los trabajadores en estado
de indefensión a uno protegido por las normas laborales, no tenía soporte teórico ni
empírico por lo que se mantenía inamovible en los usos y costumbres del servicio
inspectivo laboral de antaño.
Pero mediante la Resolución del 10 de setiembre del 2018 se crea los equipos especiales
para intervenir en base las “Orientaciones de la OIT para la Planificación Estratégica para
el Cumplimiento para Inspecciones del Trabajo” lo que genera indicadores de impacto
“sin precedentes en la historia de nuestro país”
Esta experiencia de gestión de los recursos del servicio inspectivo laboral para
incrementar la probabilidad de detección tiene sus características particulares que se
reseñan en el punto 5; y genera un decálogo de desarrollo y resultados de la misma. Y
por último las lecciones aprendidas se discuten en el punto 7.
1.- Marco Teórico: La teoría de la actuación pública para hacer cumplir las leyes
laborales y control de su aplicación -Enforcement Laboral.
El rol del Estado en tanto crea instituciones, promulga leyes y establece reglas para los
ciudadanos y empleadores con el objetivo de modelar conductas de convivencia social en
los centros de trabajo y proteger bienes jurídicos. Asimismo, corresponde al Estado
verificar el cumplimiento (obediencia) de la regulación aprobada y comprobar -mediante
la fiscalización- si con las normas aprobadas se logra los objetivos de política pública
planteados para el bienestar social. La función de la SUNAFIL o la Administración
Laboral es asegurar la correcta aplicación de las leyes laborales aprobadas por el
Congreso. Es decir, el Enforcement Laboral, analiza cómo el Estado utiliza -con
eficiencia y eficacia- sus medios de coerción para regular la conducta de los ciudadanos,
en este caso de los empleadores en hacer cumplir las normas laborales, utilizando
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estrategias de prevención, supervisión, fiscalización y sanción, por lo tanto, es la
capacidad del Estado para hacer cumplir sus propias normas laborales.
Para Chacaltana ( 2018)2 “la fuerza del Estado para hacer cumplir sus normas laborales
se manifiesta a través de la probabilidad de detección de infracciones laborales. Esta
depende de la cantidad de inspectores, de la tecnología con que se realiza la inspección
y su organización”
Por otro lado, Bueno (2018)3 la probabilidad de detección son relativas “…al
fortalecimiento institucional; a la promoción de la formalización laboral y la cultura del
cumplimiento; planificación e inteligencia inspectiva; a la búsqueda de alianzas
estratégicas; a la utilización de tecnologías de la información y de la comunicación
(Tics) y a la aplicación de otros modelos sancionadores y/o disuasorios distintos a las
sanciones económicas tradicionales”
2
Chacaltana, Juan: “Crecimiento, cambio estructural y formalización en el Perú en el periodo 2002-
2012.”
3
Bueno, Carmen: “Inspecciones de trabajo.”
4 WEIL, David: “Un planeamiento estratégico de la inspección de trabajo”
https://hctar.seas.harvard.edu/files/hctar/files/weil.planteamiento_estrategico.08.pdf
4
territorio o mercado de productos; 5) Descentralización (planificación y ejecución) y
centralizado (Supervisión de metas y uso de recursos estatales)
5
Fuente: Sistema Informático de Inspección del Trabajo - SIIT
6
INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA: N° DE ÓRDENES DE FISCALIZACIÓN CERRADAS
Fuente: SIIT
Nota Técnica:
7
https://drive.google.com/file/d/1jTsMCqBnwY6Q2M25_K6RX5MK4ObdmULI/view?usp=sharing
7
3.1.- Aplicación de las Orientaciones de la OIT para la Planificación
Estratégica para el cumplimiento: Tránsito de un Modelo Reactivo a uno Proactivo.
Pero la mejora y fortalecimiento del Servicio Inspectivo laboral para la vigilancia de las
normas nacionales y de las Cláusulas Sociales es sustancial incidir en mayor presupuesto,
mejores remuneraciones y el aumento de inspectores de trabajo pero aún se mantiene el
modelo tradicional de control de la aplicación de normas –inspecciones reactivas y
sistemáticas- a partir de las quejas de los usuarios del sistema inspectivo laboral, y no es
suficientes para lograr una aplicación eficaz y eficiente y el cumplimiento sostenido de
las normas laborales nacionales. El elevado número de lugares de trabajo sujetos a
inspección reduce los recursos disponibles para inspeccionarlos (Weil), lo que da lugar a
una situación en la que los trabajadores quedan desprotegidos, los infractores actúan con
impunidad y reina la competencia desleal con las empresas que cumplen con los requisitos
lo que redunda en el comercio internacional y afectando a los socios comerciales.
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1.- Análisis de inspección: Identificar mandatos, identificar recursos, identificar datos de control y de cumplimiento.
2.- Análisis de Cuestiones y destinatarios: Identificar, priorizar y localizar cuestiones y destinatarios.
3.- Análisis de influencias: Identificar causas subyacentes, identificar influencias negativas y positivas.
4.- Análisis de partes interesadas: Identificar, priorizar y localizar las partes interesadas.
5.- Análisis de intervención: Identificar, priorizar y localizar las intervenciones.
6.- Puesta en práctica del Plan Estratégico para el cumplimiento: 1 Trazar el mapa para el Plan Estratégico para el cumplimiento, 2 Organizar el Plan Estratégico
para el cumplimiento.
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fueron realizadas y ejecutadas por los miembros del cuerpo inspectivo a través de
reuniones y dialogo con las Autoridades de la SUNAFIL entre los meses de setiembre
2018 hasta de la pandemia sanitaria.
Estos Grupos Especiales a partir de uso de las Tics, estudio y construcción del caso,
inteligencia territorial inspectiva, y trabajo en equipo han desarrollado tareas para
fiscalizar las Cláusulas Sociales, de modo proactivo a la luz de la OPE.
3.2.2.- Equipo Especial: Perú Formal Urbano: Es un equipo que detectan e intervienen
empleadores que presentan informalidad laboral en zonas urbanas
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Los tres equipos tienen como sustento un trabajo en equipo, uso de tecnologías (Tics),
estudio y construcción del caso, recopilación y análisis de información e inteligencia
territorial previa.
Los resultados a partir de un nuevo modelo de intervención para fiscalizar las normas
laborales nacionales como Cláusulas Sociales de los Tratados Comerciales de Libre
Comercios a partir de las “OPE” de la OIT fueron exhibidas en el marco de la 108
Conferencia Internacional de Trabajo por la Ministra de Trabajo del Perú al sostener que
la inspección de trabajo está revertiendo el fenómeno de la informalidad que invisibiliza
a los trabajadores, privándolos de sus legítimos derechos, señala: “Nuestro gobierno ha
impulsado el fortalecimiento del sistema de inspección de trabajo y los resultados son
claramente positivos y no tienen precedente en la historia de nuestro país, al
haber logrado el registro de trabajadores en planilla del orden de los 70,000 este año,
que triplica la cifra del último año”.
Modelo Proactivo
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La aplicación y réplica del nuevo Modelo Estratégico de Formalización por parte del
Grupo Especial busca efectuar una intervención del servicio inspectivo laboral para
enfrentar la informalidad urbana y rural para lo cual tiene los objetivos siguientes:
i. Disminución del incumplimiento laboral
Mayor número de trabajadores incorporados en planilla e inscritos en
Seguridad Social que acceden a derechos laborales y cobertura de la
Seguridad Social en relación a la práctica reactiva.
Aumento del cumplimiento voluntario de los empleadores en relación a la
práctica reactiva.
Mayor número de empleadores que registran voluntariamente a sus
trabajadores y trabajadoras en Planillas e inscriben en la Seguridad Social.
ii. Disminución de carga procesal en la Inspección de Trabajo
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GRAFICO 1: MODELO ESTRATEGICO DE FORMALIZACION LABORAL: PERU
FORMAL URBANO: ARQUITECTURA
¿Viable?
¿Información previa ratifica
supuestos de la realidad laboral?
Teoría del caso (Construcción y Estudio de caso)
Determinación de los factores críticos de éxito: Costos,
Revisar Análisis de información y personal, perfiles, horarios, equipos, etc.
No estimación de viabilidad Resultados esperados (inversión vs resultados).
Realidad
Sí
Laboral Revisar
(Informalida
d Laboral No
¿Cuándo?
Selección de empresas y
¿Dónde?
planificación operativa de ¿Resultados Sí
¿A quiénes?
intervención ¿Cómo? esperados?
Nuevo Operativo
(*) Actividad crítica: debe ser lo más reservado y cercano posible al momento de la intervención.
GRAFICO 2: MODELO ESTRATEGICO DE FORMALIZACION LABORAL:
PERU FORMAL URBANO SEGÚN PROTOCOLO DE ACTUACIONES: EJES
CONCEPTUALES.
ANALISIS DE COMPORTAMIENTO:
PERFIL DEL EMPLEADOR ACTUACIONES DE
COMPORTAMIENTO
INTERVENCION ESTATAL
MODIFICAR 15
COMPORTAMIENTO EN
LOS EMPLEADORES
GRAFICO 3:ASPECTOS DEL MODELO ESTRATEGICO DE FISCALIZACION LABORAL DE ACUERDO A
LA CREACION DEL GRUPO ESPECIALIZADO DE FORMALIZACION: PERU FORMAL URBANO
Conocimiento
Análisis:
del Campo: 02
01
PERSUADIR/DISUADIR HIPOTESIS DE
LABORALIDAD:
Preparación
OIT Y TC 16
Balance de La propia para
Resultados: intervención: intervención:
05 04 03
GRAFICO 4: LA PROPIA INTERVENCION:MODELO ESTRATEGICO DE FISCALIZACION LABORAL : PERU FORMAL URBANO
ESTUDIO DE
CASO
1
Base de Datos: Convenio 5
SUNAFIL-SUNAT
RELACION DE EMPLEADORES
POTENCIALES DE INTERVENCION
6
SELECCIÓN DE EMPLEADORES EQUIPOS INSPECTORES
4
CRITERIOS: LOCADORES VS SUPERVISOR INSPECTOR: SELECCIONA, Y AUXILIARES
TRABAJADORES DISTRIBUYE Y VERIFICA TRABAJO DE CAMPO
2 3
TRABAJO DE
CAMPO CON
TRANSPARENCIA,
PERSUASION Y
DOCUMENTADA
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GRAFICO 5: CARACTERISTICAS DEL MODELO ESTRATEGICO DE FISCALIZACION
LABORAL APLICADO POR EL GRUPO ESPECIAL: PERU FORMAL URBANO
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4.- Análisis de Brechas de Informalidad por aplicación de Modelo reactivo de
intervención de la Inspección de Trabajo.
Brechas de Informalidad
En blanco:
Planilla
En Gris:
"Falsos
Autónomos"
Negro: Rural
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ORIENTACIONES DE LA OIT PARA LA PLANIFICACION ESTRATEGICA PARA
EL CUMPLIMIENTO PARA INSPECCIONES LABORALES
1.1 Identificar Mandato: LEY, JURISPRUDENCIAS (NUMERACION CORRELATIVA DE RECIBOS POR HONORARIOS, INDICADORES DE
DESEMPEÑO, METAS DE TRABAJADORES FORMALIZADOS.
01 Análisis de la 1.2 Identificar recursos: FORMAR EQUIPOS POR DUOS/TRIOS MULTIDISCIPLINARIOS Y SUPERVISION PROACTIVA, UNIDADES MOVILES
Inspección de Trabajo DISPONIBLES, CRONOGRAMA DE INTERVENCIONES.
1.3 Identificar Datos de Control y de Cumplimiento: % DENUNCIAS VS % OFICIO.
2.1 Identificar Cuestiones y Destinatarios: RECOMENDACIÓN OIT, DETERMINACION DE LOS TRES ELEMENTOS DE SUORDINACION
02 Análisis de DOCUMENTALMENTE SIN ENCONTRARLOS FISICAMENTE.
Cuestiones y
2.2 Priorizar Cuestiones y destinatarios: BOLSONES DE INFORMALIDAD, ANALISIS DE BRECHAS ( TERRITORIO, ESTACIONALIDAD,
SECTORES ECONOMICOS, TEMPORALIDAD, ETC)
Destinatarios.
2.3 Localizar Cuestiones y destinatarios: EMPRESAS POR DISTRITOS Y SEGÚN DECLARACION DE “CUENTA PROPIA” (RATIOS)
03 Análisis de 3.1 Identificar causas subyacentes: LA CONSTRUCCION Y ESTUDIO DE CASO: BUSCAR CAMBIO DE CONDUCTA.
Influencias. 3.2 Identificar influencias negativas y positivas: SANCION VS PERSUACION Y DISUACION
FORMALIZACION
LABORAL URBANA
2.2.-Sistema Proactivo √
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https://www.ciat.org/la-gestion-de-riesgos-de-cumplimiento-grc-moda-o-necesidad-para-las-
administraciones-tributarias/
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particular de los riesgos operativos derivados del comportamiento de los
empleadores y se valoran en función de la probabilidad de que ocurran y de su
impacto. Los riesgos operativos se advierten en las brechas de cumplimiento:
Inscripción de trabajadores, declaración de trabajadores, veracidad de la
declaración y los incumplimientos de pagos de beneficios laborales.
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https://compliancesofficers.com/2017/07/19/sistemas-reactivos-vs-sistemas-proactivos/
11
https://www.ciat.org/Biblioteca/DocumentosTecnicos/Espanol/2006_Manual_CIAT_sobre_Inteligencia_Fiscal.pdf
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informalidad y por ende una mayor capacidad resolutiva. Las tareas se distribuyen
acorde con la formación y por ende se dispone de un ritmo de trabajo eficiente y
mayor rendimiento. Se evita los retrasos dado que el equipo se encuentra atento
a los resultados por lo que existe garantía de seguimiento del proyecto de
formalización.
La conformación de equipos multidisciplinarios permite el aprendizaje de los
miembros del grupo con una perspectiva integral en favor de la toma de decisiones
más inmediata, y se ahorra tiempo y energía y también se genera ruptura de las
resistencias y criterios preconcebidos.
6.2.- Sin intervención a ciegas: Los datos e información proporcionada por entidades
que suscriben convenios de colaboración con la SUNAFIL permite elaborar y
planificar estrategias de intervención inspectiva y seleccionar blancos adecuados sin
improvisación.
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de empleadores, según: Sectores económicos, productos, servicios, temporalidad,
territorialidad y cadenas de valor y producción.
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6.10.- Indicadores de desempeño: Los indicadores de desempeño en relación a
a) disminución del incumplimiento laboral:
Mayor número de trabajadores incorporados en planillas e inscritos en
Seguridad Social que acceden a derechos laborales y cobertura de la
Seguridad Social en relación a la práctica reactiva.
Aumento del cumplimiento voluntario de los empleadores en relación a la
práctica reactiva.
Mayor número de empleadores que registran voluntariamente a sus
trabajadores y trabajadoras en Planillas e inscriben en la Seguridad Social.
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8.- Conclusiones
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9.-Bibliografia
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