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  • Oscilacion Publico Privado G Bel 2009

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    3. Oscilacion Publico Privado G Bel 2009

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    2. Oscilacién entre soluciones ptiblicas y soluciones ptivadas para la produccidn de servicios ptiblicos' Germaé Bel 1. Introduccién La participacién de la empresa privada en la produccién de servicios pui- blicos locales se ha expandido en las tiltimas décadas, sobre todo duran- te el ultimo cuarto del pasado siglo Xx. Muchos paises optaron por refor- mar la gestion de los servicios publicos, y muchos municipios vieron la privatizacién como un instrumento idéneo para llevar a cabo la reforma No obstante, la explicacién de la expansion de la privatizacién es com- pleja, y es itil analizarla desde una perspectiva histérica para compren- der mejor su dinémica. Comenzamos este trabajo formulando una cues- tién pocas veces considerada: {por qué han aparecido empresas pUblicas en economias de mercado? Mas en particular, ,por qué ha sido tan gene- ralizado el fenémeno de la produccién publica de servicios locales? Se presentan y debaten diversas teorfas alternativas sobre la municipaliza- cién de servicios piblicos. Nuestro andlisis sugiere que los fallos de mer- cado, junto con problemas relacionados con costes de transaccién y con asuntos contractuales, son los factores cruciales para explicar la munici- palizacién. Después se analizan las perspectivas para la privatizacién local. En las tltimas décadas la privatizacién se ha debido principalmente a la de- saparicién de aquellos factores que en su momento fueron claves para la municipalizacién. No obstante, todavia subsisten importantes problemas relacionados con el suministro asequible de servicios basi con costes de transaccién y con la completitud de los contratos. Por este motivo, no puede considerarse que la privatizacién local sea un camino de sentido tinico. Bolivia y Argentina ofrecen ejemplos recientes muy inte- os, asi como 42 Germa Bel resantes de remunicipalizacién del suministro de servicios basicos. Si bien no se puede afirmar que la remunicipalizacién sea una tendencia ge- neralizada, resulta innegable que el entusiasmo inicial por la privatizacion ha desaparecido, especialmente en lo que respecta a los sectores de red. 2. Produccién ptiblica de servicios locales en economias de mercado Los gobiernos toman parte activa en la provision y financiacién de mu- chos servicios puiblicos. A menudo, los gobiernos producen directamen- te los servicios. A veces. los gobiernos consideran estos servicios como piblicos o preferenciales, y tratan de garantizar un acceso igualitario (hasta cierto punto) a los mismos. Este es el caso de servicios como la sa- lud, defensa, justicia y seguridad. En otros casos los gobiernos producen directamente bienes que no se consideran publico o preferenciales. El grupo de empresas de propiedad ptiblica que produce esos bienes o ser- vicios configura el sector piblico empresarial. Los factores que han favorecido el desarrollo de grandes sectores pliblicos empresariales se pueden sistematizar como sigue: 1) tratar de corregir fallos de mercado, en especial los generados por los monopolios naturales; 2) la proteceién de determinados sectores considerados de ca- rdcter estratégico: 3) asegurar la continuidad de algunas empres: cialmente privadas, que no han conseguido adaptarse a las condiciones del mercado; 4) procurar la cohesién social en ciertas areas geogréficas, manteniendo puestos de trabajo y niveles de renta, ademas de facilitar a todos los ciudadanos el acceso igualitario a determinados servicios, con independencia de su poder adquisitivo, y 5) utilizar empresas para cobrar Jas tasas o rentas de cardcter monopolistico. La influencia de estos factores en la toma de decisiones sobre ser- vicios publicos ha sido muy variada. Por ejemplo, la produccién ptiblica de servicios locales se ha expandido en pafses donde el sector piiblico empresarial supralocal —central, federal o regio nalmente pequeito. Estados Unidos es el ejemplo mas claro. Por tanto, la revisién de casos concretos sobre las causas que han favorecido la pro- duccién publica de servicios municipales permite obtener resultados in- teresantes. s ini- — ha sido tradicio- Oscilacién entre soluciones pablicas y soluciones privadas 43 Municipalizacién de servicios locales: evidencia histérica Gémez-Ibaiiez (2003) analiza la historia de la municipalizacién de servi- cios publicos en Estados Unidos. Su estudio indica que en una primera fase —hacia finales del siglo xvii e inicios del x1x—, el sector privado lideré la construccidn de redes de agua, de gas y, mds tarde. de electrici- dad. Una segunda fase —iniciada a mitad del siglo xIx— se caracterizé por un aumento progresivo de la participacién de los gobiernos locales en la produccién de dichos servicios. El aumento de la participacién del sector piiblico no siguié una tni- ca tendencia. En sectores ya tradicionales caracterizados por redes fisicas sustantivas para el suministro, como el agua, los gobiernos municipaliza- ron empresas privadas que ya suministraban el servicio. A comienzos del siglo xx la expansidn de la produccién publica se habia convertido en una caracte: pero el protagonismo ptiblico divergia seguin el tipo de servicio. La tendencia a aumentar la titularidad ptiblica en el suministro de energia era notable al final del siglo XIX y comienzo del siglo xx (Wer- ner, 1997). Sin embargo, la cuota de propiedad publica nunca alcanz6 una posicién hegeménica: en 1920 no superaba el 30% en el sector de la electricidad: en el sector del gas, la cuota de la propiedad publica, que antes de 1890 era inferior al 1%, alcanzé en 1910 (Troesken y Geddes, 2003: 376) un maximo del 9.5%, y en la siguiente década descendidé has- tallegar al 4.5%. Por lo que se refiere al servicio de recogida de residuos sdlidos, Melosi (1981: 154) proporciona series de datos que han servido para construir el cuadro 1. En 1880, justo antes de que se intensificara la mu- nicipalizacién, una tercera parte de las ciudades contaba con servicio pui- blico de recogida de residuos solido; al finalizar el primer cuarto de si- glo xx, dos tercios de las ciudades disponian de produccién piib participacién de la empresa privada se redujo correlativamente. Mas teresante es observar que la municipalizacién fue mas intensa en aquellas ciudades en las que el servicio habfa estado sujeto a provisién privada (tanto la provisién como la produccién); en el caso de las ciudades en las que la provisién era ptiblica (municipal) y la produccién estaba encarga- da a empresas externas (generalmente privadas), el efecto de la munici- palizacién fue menor. tica comin en todos los servicios locales de Estados Unidos, a. La 44° Germa Bel CuADRO 1 Forma de produccién del servicia de residuos sélidas en ciudades estadounidenses (1880-1924) (en porcentajes) Aiio Publica Privado Mixto y otros 1880 32 66 2 1902 37 63 - 1915 52 42 6 1924 64 36, - Furnre: elaborudo a partir de datos presentados en Melosi (1981: 1541. La informacién histérica sobre el servicio de suministro de agua es espe- cialmente rica En el cuadro 2 se aprecian los cambios acaecidos en Es- tados Unidos en el perfodo que abarca desde los s del siglo xix has- ta los primeros afios del siglo xx. Cuapro 2 Propiedad privada de redes municipales de agua en Estados Unidos (1800-1915) Redesde Cuota(%) —-sRedesde = Cuota (%) Redesde propiedad = deempresas propiedad de empresas Afio agua (total) privada privadas publica piiblicas 1800 16 15 93,75 1 625 1825 32 27 844 5 15.6 1850 83 50 60.2 33 39,8 1875, 422 195 462 227 53,8 1890 1.878 1.072 57.1 806 429 1896 3.179 1.489 468 1.690 53.2 1915 4.440 1.395 314 3.045 688 FurnTe: adaptado 3 partir de Gomez-Ibiiiez (2003: 160). A finales del siglo xvi y durante el primer cuarto del siglo x1x, la hege- monia de la empresa privada era indiscutible: tan solo era de titularidad pi- blica una red de suministro entre las diecisiete existentes. En cambio, a me- dida que se acercaba la mitad del siglo XIx se incrementé la intervencién Oseilacién entre soluciones pablicas y soluciones privadas 45 del sector ptiblico para la construccién de nuevas redes. El sector publico llegé a ser hegeménico antes de 1875, en detrimento del sector privado. Entre los afios 1875 y 1890 as privado, pero esto fue solo un fenémeno transitorio. Jacobson y Tarr mos a un nuevo auge del sector (1995) lo explican como el efecto temporal de las importantes restriccio- nes financieras impuestas a los municipios por los gobiernos federales tras el panico desencadenado a raiz de la sucesidn de quiebras de bonos municipales de deuda publica en 1873 (Cutler y Miller, 2005). Una vez superada esta circunstancia, a punto de finalizar el siglo XIx, la tendencia al aumento de la titularidad ptiblica se recuperd, y en la segunda década del siglo XX casi un 70% de las redes de suministro de agua eran de titu- laridad publica.“ Hacia la mitad del siglo xx el auge de la titularidad pui- blica era tan importante que la construccidén de nuevas redes de distribu- cién solia ser ptiblica desde sus inicios. La municipalizacién de empresas privadas que ya operaban en este sector fue clave para que el sector ptiblico lograra la hegemonia a partir de la ultima década del siglo xix. Segtin Gomez Ibaifiez (2003: 384), en 1897 solo nueve de las 50 ciudades mas grandes de Estados Unidos man- tenia la titularidad privada en el sistema de abastecimiento del agua, mientras que en 19 de ellas la titularidad se habia transferido al sector pui- blico, y en otras 12 fue el sector piiblico el que las puso en marcha. Si nos fijamos exclusivamente en las ciudades mas grandes, 10 de las 11 ciuda- des con pablacién superior a 300.000 habitantes en el afio 1900 tenia los servicios en manos del sector publico, y tan solo una los mantenia en ma- nos del sector privado (Jacobson y Tarr, 1995: 11) De acuerdo con la informacién que aportan Troesken y Geddes (2003: 375-376) sobre ciudades con mas de 30.000 habitantes, en el ano 1905 el suministro de agua estaba en manos del sector piblico en 113 ciudades norteamericanas; de estas, 32 empresas (28%) habfan sido em- presas privadas. Diez afios mds tarde, en 1915, ya eran 201 las empresas de agua en manos del sector ptiblico, y de ellas 62 (31%) provenfan del sector privado. Por tanto, de las 88 nuevas empresas del sector, ahora de titularidad piiblica, mas de un tercio (30) eran resultado de la municipa- lizacién de empresas privadas. En Europa, durante el siglo xrx, la intervencién de la empresa pri- vada en la gestidn de servicios pliblicos locales, especialmente en agua, fue menor que en Estados Unidos. Ciertamente, en muchos paises se ha- bian creado empresas privadas para iniciar la produccién del servicio 46 Germa Bel Tynan (2001) informa de la participacién de empresas privadas en el su- ministro de agua en Londres en el siglo xix. A finales del sigho xvi, ha- cia 1782, una empresa privada obtuvo la concesidn del servicio en Paris, yen 1856 ocurrié lo mismo en Berlin (Roth, 1987). En Bélgica, la inver- sidn inicial en la red de suministros acaecié hacia 1850 y provenia de la empresa privada (Aubin, 2003). De acuerdo con Knothe, Kramer y Mo- hajeri (2003), Finlandia y Espaiia son los paises que cuentan con una ma- yor experiencia de participacién privada en la gestién del servicio de su- ministro de agua, mientras que en Francia prevalece la tradicién de cooperacién entre el sector privado y el ptiblico (gestién delegada). En el caso de Finlandia. el grupo de empresas privadas encargado de estos ser- vicios pasG a manos del sector ptiblico a partir de mediados del siglo xx. No obstante, en la mayoria de los paises europeos el sector ptiblico se impuso répidamente, y la empresa privada qued6 relegada El de Espafia es un caso muy interesante sobre el funcionamiento de suministro de agua en la Europa continental. A pe: menos informacién de la que tenemos para Estados Unidos, no cabe duda del importante papel que en Espaiia desempefié la inversion privada en el desarrollo de ar de disponer de remas de suministro del servicio. Tanto Nufiez Romero- Balmas (1996) como Matés (1998) explican la importancia inicial de la inversion privada como consecuencia de la escasa capacidad financiera de los municipios. En efecto, la inversién privada resulté esencial, a pe- sar de las reticencias de la mayor parte de municipios a ceder protago- nismo al sector privado. Sin embargo, dado que se requeria una gran y constante inversién, la puesta en marcha de los si: servicio no se extendié significativamente hasta finales del siglo XIX y comienzos del siglo xx. Curiosamente, durante este mismo periodo la ti- tularidad publica del sector en Estados Unidos aumenté mucho. Nuiiez Romero-Balmas (1996) aporta informacién sobre concesia- narias de suministros de agua antes de 1914 en las ciudades espafiolas mas importantes. informacién que podemos ver en las columnas 2,3 y 4 del cuadro 3. Al comenzar el siglo XX el suministro estaba en manos de empresas privadas en la mayoria de las ciudades importantes. Solo en al- gunos casos coexistia la titularidad publica y privada: una empresa de ti- tularidad publica, el Canal de Isabel II, ges Madrid, mientras que en Barcelona la empresa Aguas de Montcada, tam- bién de titularidad publica, gestionaba una pequefia parte del total de ser- iudad (Matés Barco, 1998). temas fue lenta, y el naba algunos servicios en vicios de la 47 Oscilacién entre soluciones pblicas y soluciones privadas IXIA, VuOVSWA vuedszy aN epeuwn op sendy omsrumsiseqy epeurip, emi VsovWd — euedsy 1681 BqOPIg.) ap sajquiog sendy Bqop49) vurds3 9681 sorouad nue: So] 6881 “pry op sway 3 Tuy eUoseUED, epeald isoaenby veqay Lael maequig eres: eusteue) nD ap sendy sg81 ZIpED ap saqqniog sendy zpea aN sgsag [ap vypezap wape] py ap sendy 981 puojsomg ap sendy eprang ¢’VvaDY 1L81 yeSargor] [9p seauruarqns sendy -D ruopamg, upratig uaenby-304 an qaupy ap sendy op omarunssiseqy nuouyy PIN, — aluwoupy sajediaunyy sendy worS9q B68 xneg sap p1p1a0g. alamo pepuepmey, pepssog sed uo1se33 rsordury ap ryaoq £00 PI6T ap saiuw £007 We < p16} ap Satur sroundse sapopma sapndioutad soy ue SMLIMUOIsaDNOD sapopna0S ¢ ovavag 48 Germa Bel nidord uproemqe]a 9 £ ¢ srmurnjoo sn mand “gg p 9661) SMULRG-osIMLOY ZAUDN 3p" E"z sPuU NOD Hy Rand saLCEN, “plQMORSUP ON (CIN “(HUA[NA) EIUA[NA, ap SENAY 4 (SMU peel SEY IOI “MH_UM} A ppRUKALy” au!) sNq IY se XIE SsusAUd LUD ap sopra Ld: 01308 | WLON waxy VSVAIAA eurdsy 0681 ‘viouayRa seaolayy A sayqeiog sensy BIUa[eA, eondnd VSASVIT OPIN ERRT PITASS ap senFy ap eropasayseqy PUTAS ongnd moaup vayqndugnsag = egedsyy Ig Japuviug ap sendy owarumaiseqy sapuriueg uprang vyenby-3o4 turds] 68 asuaq3ag meindog Opatag um WVSVINE = tuedsy 8881 SHON [ap Raye wiuES: IOAN, ronqnd VSVINA eurd sz] aN saqeroy & eur] eae] EW) wonand nPqesyreury —euedss] S06 ‘euR]puEg ap way NpapIL PLPRIN 1 sendy aprpapyessiduy = eundssy 7061 soqurrarsuog & soumatdorg ap vary seunyeg st] ongnd sendy median eseidugy = egedssy = C061 pYNIOD YT ap saqquiog sendy mymio3 vy ongnd zai Asenfy | eundsq] IL81 saqqriog senSy sp owarumsayseqy = wisyUOLY EY Op 79197 pepueyna, pepatzos sitq — wp|avana vsoadwy ap eyse4 £002 161 ap say (uppnmmuoz) ¢ o8avaAD Oscilacién entre soluciones puiblicas y soluciones privadas 49 En Espafia la municipalizacién del servicio de suministro de agua fue intensa. En la segunda década del siglo XX, concretamente en 1920, hubo un intento infructuoso de municipalizar este servicio en Barcelona, pero el gobierno municipal no pudo satisfacer las exigencias econémicas de la em- presa privada Aguas de Barcelona a causa de su incapacidad financiera. En otras ciudades espatiolas la municipalizacién se llevé a cabo en el periado anterior a la guerra civil o en el transcurso de la misma: en Cadiz en 1929 y en Cérdoba en 1938. Hacia mitad de siglo el ritmo de la municipaliza- cidn se aceleré. Algunos ejemplos notables son la absorcidn de la empresa Hidraulica de Santillana por parte de la empresa puiblica Canal de Isabel IT, que se completé en 1945, y una municipalizacién parcial en la ciudad de Alicante en 1953 Al comenzar el siglo xxi la mayoria de las ciudades del cuadro 3 tienen el servicio de agua bajo control ptiblico (columnas 5 y 6). Solo en cuatro casos (249) estd en manos de empresas privadas.’ En ocho ciuda- des (46%) el servicio es piblico, usualmente gestionado por empresas municipales que operan bajo un marco legal privado. Por tiltimo, en las cinco ciudades restantes (29%), el suministro lo realiza una empresa de propiedad mixta —publica-privada—. normalmente con mayorfa ptbli- ca.’ En tal caso, la gestién no es estrictamente privada, sino propia de un sistema de colaboracién entre sector piiblico y privado. El proceso de municipalizacion de servicios ptblicos en Espana fue intenso y notable, a pesar de que se levé a cabo casi medio siglo mas tarde que en Estados Unidos. En el siguiente apartado analizamos los factores que explican el fendmeno de la municipalizacidn y su in- tensidad. Municipaligacidn de servicios locales: andlisis econdmico y politico La explicacién del interés piiblico: fallos de mercado El enfoque tradicional del interés ptiblico ha explicado el auge de la mu- nicipalizacién como una forma de salvaguardar el interés ptiblico ante Jos fallos de mercado. El caracter de monopolio en servicios como el su- ministro de agua, el saneamiento o el sector energético, ha sido usado para justificar la propiedad publica. Generalmente, el enfoque del interés plblico pone énfasis en las dificultades de extender el servicio en todo el 50 Germa Bel dmbito de una ciudad, o en sus areas menos pobladas. Puesto que las em- presas privadas encuentran poco rentable la extensién del servi tir de cierto punto, se producira una infraprovisién del mismo. Jacobson (2000) Ilev6 a cabo un estudia sobre la evolucién histori- ca del servicio de agua en Boston, San Francisco y Seattle, y constaté que fue precisamente la empresa privada la que inicialmente puso en marcha este servicio en todas estas ciudades. Sin embargo, al finalizar el lo XIX el sector ptiblico ocupaba su lugar. Lo que resulta mas intere- sante, como sefala el autor, es que en todos los casos sucedia un hecho idéntico: tras la intervencién publica se produjo un aumento sig. vo de la inversion. Otras ciudades como Nueva York, Baltimore, Hous- ton y Los Angeles mostraron un aumento de la inversién después de la intervencién piiblica y la municipalizacién del servicio. Para Jacobson estas experiencias sirven de modelo para comprender la actitud expansi- va del sector piiblico local. En su esfuerzo por conseguir que las empre- sas privadas suministraran los servicios de forma adecuada y realizaran las inversiones que el crecimiento urbano requeria, los gobiernos muni- cipales afrontaron muchos problemas relacionados con condiciones fi- nancieras y contractuales. Por ello, muchas ciudades optaron por muni- cipalizar el servicio. Fue en las grandes ciudades donde primero se incrementd la de- manda de servicios y, por tanto, de inversiones para la ampliacién y/o construccién de la red de suministros. Que fuese precisamente en las grandes ciudades donde la municipalizacin tom su impulso inicial se explica por la hipétesis de que una inversién deficiente por parte del sec- tor privado no podria satisfacer la demanda, raz6n fundamental para op- tar por el sistema piiblico (Cutler y Miller, 2005). En este marco, ademas, el importante desarrollo de las finanzas publicas a finales del siglo xix y la puesta en circulacién de bonos ptiblicos contribuyen a explicar el avance subsiguiente de la municipalizacin. Existen atin otros motivos para explicar la municipalizacién: la existencia de importantes efectos externos (externalidades) relacionados con servicios como el agua y el saneamiento, o la limpieza de calles y re- cogida de residuos. Estos efectos externos positivos afectan ala salud y la contaminacién medioambiental. Las empresas privadas no disponen de mecanismos para poder beneficiarse de estos efectos externos, moti- vo por el cual tenian pocos incentives para extender estos servicios. La suma de estos factores, junto a la existencia de economias de escala y a par- icati- Oscilacién entre soluciones puiblicas y soluciones privadas 51 economias de densidad en la produccidn de servicios, generé un amplio espacio para el aumento de la intervencién publica. Conviene tener en cuenta, no obstante, que la existencia de motiva- ciones para la intervencién ptiblica no significa que dichos servicios tu- viesen que estar necesariamente producidos por la propia administracion local. Side lo que se trata es de cumplir con los objetivos mareados, cabe la posibilidad de usar sistemas alternativos como la regulacién. Una posible explicacién del uso de la propiedad publica como ins- trumento de control de los servicios locales —preferido sobre la regula- cién— la encontramos en la tradicién europea de intervencién ptiblica, mucho més partidaria del control de empresas ptiblicas y de la produc- cién directa de servicios. De ahi la tendencia a utilizar la propiedad mu- nicipal, en lugar de otras intervenciones como pueden ser la asignacién de subvenciones piiblicas a empresas privadas no sujetas a control puibli- co. Pero la extensién de la produccién publica de servicios locales en Es- tadas Unidos no es facil de explicar con el recurso a la tradicion nacional de intervencién, pues este pais se incliné tradicionalmente por la regula- cién de monopolios privados y por la implantacién de politicas antimo- polio.‘ Por qué se incrementé la municipalizacién de empresas en tal medida, cuando la regulacién era una opcién igualmente aceptada? E] enfoque del interés privado: fallos de gobierno Los investigadores de la teoria de la intervencién ptblica basada en los intereses privados no comparten la idea de que los politicos actten con la finalidad de favorecer el interés ptiblico o de mejorar el bienestar social. Por el contrario, prefieren abordar esta cuestidn con la visién de que, me- diante sus acciones, los politicos buscan mejorar sus intereses propios y obtener, ademas, apoyo politico. En este marco, algunos trabajos recien- tes persiguen demostrar que la municipalizacién no fue el resultado de la existencia de fallos de mercado. Troesken (1997) y Troesken y Geddes (2003) ponen de relieve que la frecuencia de la propiedad piiblica en el sector energético (electricidad y gas) fue mucho menor que en el suministro de agua. Esto sucedié a pesar de que en ambos sectores se dan por igual las caracteristicas de costes pro- pias del monopolio natural. Seguin estos autores, si en ambos sectores se dan caracteristicas de monopolio natural, no tiene sentido aducir razones 52° Germa Bel relativas al fallo de mercado para explicar la municipalizacién. Troesken y Geddes toman las disparidades en la propiedad publica entre el sector ener- gético y el del agua como argumento para invalidar la motivacion del fallo de mereado, y Cutler y Miller (2005) suscriben este punto de vista No obstante. la conclusidn a la que llegan estos autores no tiene que ser forzosamente acertada. Cabe la pa: jidad de que la diferencia de las cuotas de las empresas de titularidad publica —agua por una parte, y gas y electricidad por otra— sea compatible con las condiciones de monopo- lio natural de cada sector. Ciertamente, en todos estos sectores existen re- des que hacen ineficiente la duplicidad de la red. Pero también es cierto que el sector energético cuenta con segmentos de negacio, como el de generacian y el de comercializaci6n, en los que la competencia es po! ble, cosa que no ocurre en el caso del agua. Por consiguiente, la diferen- cia de cuotas de intervencién publica entre uno y otro sector puede muy bien reflejar la mayor escasez de competencia en el sector del agua, lo que es consistente con una mayor cuota de intervencidn pliblica en el agua, en consonancia con el enfoque de interés puiblico. Para rechazar el argumento de las externalidades relacionadas con Ja salud, Troesken (1999) alude al hecho de que la inversion en filtros para prevenir el tifus y otras enfermedades derivadas de la contamina- cién del agua era igual o mayor en el caso de las empresas privadas que en el de las ptiblicas. Troesken y Geddes (2003) toman este dato como muestra de la falta de capacidad del argumento de las externalidades para explicar la municipalizacién. Curiosamente, evidencia aportada por el propio autor permite apo- yar el argumento de las externalidades (Troesken, 1999, 2001). Partien- do del hecho de que la propiedad ptiblica no significa una mayor inver- 6n en filtros, Troesken (2001) concluye que la raz6n principal que explicaria que las empresas de agua estuvieran bajo titularidad ptiblica es la transferencia de rentas de los contribuyentes a los usuarios, pues los precios del agua eran, en promedio, un 24% inferiores en las empresas puiblicas, en comparacién con las privadas. Pero la reduccién del precio del agua puede interpretarse como una inversion positiva en ¢l campo sa- nitario, al favorecer el consumo de sectores de poblacién urbana de bajo poder adquisitivo, y por tanto favorecer las condiciones higi¢nicas. La reduccién de precios por las empresas ptiblicas puede reflejar el objetivo de que el acceso a la red y al consumo de agua estuviese al alcance de los sectores mas empobrecidos de la poblacién. Oscilacién entre soluciones puiblicas y soluciones privadas 53 Ademas, la propia evidencia suministrada por Troesken (2002) in- dica también que la mejora de las condiciones de servicio para las comu- nidades negras fue mucho mayor con las empresas publicas. De acuerdo con esta evidencia, la brecha de calidad entre las comunidades blancas y negras se estreché mucho mis répidamente con las empresas ptiblicas de agua que con las privadas. Asimismo, el descenso de las enfermedades tifoideas en las comunidades negras fue mucho mayor en presencia de empresas publicas. Por el contrario, en el caso de servicios menos rela- cionados con las externalidades de salud —como la cnergia y ¢l gas— no se registraba tal diferencia entre empresas piblicas y empresas privadas en cuanto a calidad de servicio a las comunidades negras. Por tiltimo, Troesken y Geddes afiaden que las empresas de gas de titularidad publica fueron mas frecuentes en ciudades medias o pequeiias (Troesken, 1997), y esto seria inconsistente con el argumento de imper- feeciones en el mercado de capitales (Troesken y Geddes, 2003). Si hu- biese sido cierta la dificultad para las empresas privadas de obtener gran- des recursos para llevar a cabo fuertes inversiones, y los gobiernos locales hubiesen tenido mayores facilidades para conseguir financiacién, lo légi- co hubiese sido que el sector ptiblico se hubiese desarrollado mas en las grandes ciudades, en las que la capacidad de financiacién municipal y la necesidad de inversiones han sido tradicionalmente mayores. Por tanto. una participacién mas frecuente del sector ptiblico en © pequefas seria inconsistente con el argumento de restricciones finan- cieras del sector privado como justificacién para la municipalizacién. Troesken y Geddes no tienen en cuenta que una explicacion plausi- ble para el hecho de que las empresas energéticas del sector piiblico tu- viesen mas presencia en ciudades pequefias o medianas es que el poten- cial de competencia que existe entre gas y electricidad (parcialmente sustitutivos) es mucho mayor en las grandes ciudades, y menor en el res- to. Por tanto, ¢l fallo de mercado seria mas intenso a medida que decre- ciera el tamafio de la ciudad, y la menor presencia de empresas piiblicas en las grandes ciudades serd consistente con la explicacién del interés publico. Adicionalmente, la evidencia historica analizada mas arriba so- bre el servicio de agua —en el que no existe espacio para la competen- cia— muestra que la propiedad ptiblica, en este caso, era mis frecuente en las ciudades grandes. dades medianas 54 Germa Bel Contratos incompletos y costes de transacci6n: unos complementos titiles para el enfoque del interés ptiblico Los andlisis dirigidos a refutar las teorias del interés ptiblico. si bien em- plean argumentas y aplicaciones sugerentes, no son del todo convincen- tes. Sin embargo, si dejan claro que el enfoque del interés piiblico por si solo no explica de manera definitiva la preferencia por la propiedad pi- blica, ni la hegemonia de la misma. Para obtener una explicacion mas completa y satisfactoria del proceso de municipalizacién, introducimos una perspectiva adicional, la relacionada con los problemas derivados de los contratos incompletos y los costes de transaccién. Siguiendo a Gémez-Ibafiez (2003: 157-158), en la primera fase de implantacion de estos servicios, entonces controlados por empresas pri- vadas, los gobiernas locales desconocian los limites que sufria la com- petencia en los mismos, por lo que firmaron contratos a largo plazo y con reglas muy ambiguas —en aquellos casos en que las hubiese— sobre las obligaciones de las empresas privadas en lo relativo a cantidad y calidad de los servicios suministrados y su precio. Tras estas experiencias i les, los acuerdos de contratacion se convirticron en detallados e incluian mas especificaciones; pero quedaban répidamente obsoletos a causa del rapido progreso técnico y el intenso crecimiento urbano. En la segunda fase de expansidn de estos servicios, los organismos supranacionales —provinciales o estatales— se responsabilizaron direc- tamente de la regulacién y supervi el sector energético (Gémez-Ibaiiez, 2003), mientras que los municipios continuaban siendo mds importantes con respecto al suministro de agua y saneamiento, y a la recogida de residuos sdlidos. Esta tendencia se de- sarrollé a finales del siglo XIX, y a causa de la misma los servicios regu- lados a escala supramunicipal, como el energético, experimentaron me- nores niveles de propiedad publica: por el contrario, esta devino mucho mas importante en los servicios sometidos a control directo de los muni- cipios, como el agua y la recogida de residuos sélidos La municipalizacién no fue consecuencia solo de factores relacio- nados con estructuras de costes y con el cambio tecnolégico. Ademas de estos, segtin Jacobson (2000) Ia reticencia y la falta de capacidad de los gobiernos municipales para regular ¢ imponer restricciones a los produc- tores privados y a los consumidores fueron también factores que incidie- ron en la municipalizacién. Por un lado. la regulacién de los operadores icia- idn de los servicios relacionados con Oscilacién entre soluciones puiblicas y soluciones privadas 55 privados debia de resultar una tarea muy compleja y dificil durante el si- glo xix. Troesken y Geddes (2003) afirman que la frecuencia de pleitos judiciales fue tres veces mayor para las empresas privadas que fueron posteriormente municipalizadas que para aquellas que no lo fueron. Esta situaci6n tiene una interpretacién ambivalente, por supuesto. Como Troes- ken y Geddes sugieren, estos pleitos pudieron ser también instrumentos de estrategias municipales para conseguir las expropiaciones. En suma, hay que escoger entre alguna de estas dos interpretaciones sobre la fre- cuencia de pleitos: 1) refleja problemas objetivos de interaccién dentro de un entramado de contratos incompletos; 0 2) estamos ante la tentativa de expropiacién por parte de politicos locales. A falta de mayor eviden- cia empirica, la eleccién del investigador depende en gran medida de su visién sobre las motivaciones e incentivos de los politicos. Eso si; en todo caso, y cualquiera que sea la causa, hay que tener en cuenta que los pleitos frecuentes representan un coste afadido importante al coste ge- neral de la produccidn de servicios. Por otro lado, la explotacién de estos servicios por parte de em- presas privadas estuvo asociada a episodios de corrupe ponsables municipales por los operadores privados (Melosi, 1981). El andlisis de Moshe Adler (1999) indica que el servicio de lim Iles en la ciudad de Nueva York en el siglo X1x estuvo en manos de em- presas privadas en el periodo 1823-1826, fue producido publicamente entre 1826 y 1840, regresé al sector privado desde 1840 hasta 1881. y volvié a ser piblico a partir de 1881. Los factores mas importantes que determinaron estos cambios fueron: los costes excesivos bajo produc- cin publica y la insatisfaccién con los resultados proporcionados por las empresas privadas, y especialmente la imposibilidad de sancionar de forma efectiva la corrupcién surgida del proceso de contratacién y de la aplicacién de los contratos. Por estos motivos, la municipalizacién de servicios fue contemplada como la mejor forma de evitar la corrupcién en la politica local. En resumen, la explicacién de la municipalizacidn desde el enfoque de interés puiblico refleja las caracteristicas de red de muchos servicios locales, los problemas relacionados con inversiones derivados de su con- dicién de monopolio natural, los fallos del mercado de capitales y la existencia de externalidades importantes. La intervencién publica fue mucho mayor en servicios como el agua, en que los problemas de com- petencia fueron especialmente agudos. La propiedad ptiblica y la mu de los res- za de ca- 56 Germ Bel cipalizacién fueron instrumentos empleados de forma mas frecuente en aquellos servicios en que los fallos de mercado eran mayores, los costes de transaccién mas altos, los contratos mas incompletos, y la responsabi- lidad de la intervencién publica habia quedado residenciada en los go- biernos locales (mas que en los supramunicipales). A fin de cuentas, cabe pensar que la propiedad piblica (en comparacién con la empresa priva- da) tenfa mayor facilidad para conseguir que el servicio tuviese cardcter obligatoria, camo sucedié con el agua potable y la recogida de residuos, y para la asignacién de subsidios con cargo al presupuesto ptiblico para su financiacion (Gomez-Ibanez, 2003: 79). En el caso de la electricidad y el gas, existia mas espacio para la competencia y para las posibilidades de sustitucién (por ejemplo en el alumbrado publico), las externalidades eran relativamente insignifican- tes, y la responsabilidad por el ser la por los gobiernos su- pramunicipales. Todos estos factores pueden explicar por qué la propie- dad publica fue menor en la produccién del servicio de energia, y la intervencién publica hizo mucho mayor uso de la regulacién io fue asumi 3. La privatizacion local: jun camino sin retorno? La reciente expansién de la privatizacién local es vista por Gémez-Iba- flez como la tercera etapa en el desarrollo de la produccién privada de servicios ptiblicos, incluso si esos servicios se caracterizan por la pre- sencia de fallos de mercado. Tras las sucesivas fases de hegemonia del monopolio privado y de la municipalizacién, en esta tercera etapa —que emerge en el ultimo cuarto del siglo Xx— asistimos a un nuevo interés por la privatizacion de servicios puiblicos municipales. Situarnos en una perspectiva histérica nos permite observar la exis- tencia de un ciclo entre la privatizacién y la municipalizacién/nacionali- zacién. Gémez-Ibafiez y Meyer (1993) lo identifican para los servicios de transporte. Kramer (2001), para el suministro de agua, y para Gomez- Tbditez (2003) este modelo es extensible a cualquiera de los servi red y con fallos de competencia importantes. El ciclo comienza con el desarrollo del servicio por el sector priva- do y su temprana consolidacién. Como consecuencia de la concentracién empresarial se produjo una intervencién piiblica que regulaba precios, ios de Oscilacién entre soluciones piblicas y soluciones privadas 57 condiciones de funcionamiento, ete. El activismo gubernamental produ- jo una reduccién de la rentabilidad privada, lo que provocé la retraccion privada, insuficientes inversiones y el deteriora de las condiciones del servicio, Los gobiernos pasaron a hacerse cargo directo de la produccién del servicio y aplicaron subsidios para facilitar las grandes inversiones que requeria el proceso de urbanizacién. A medida que se pusieron de manifiesto las deficiencias de la gestion publica de servicios comerciales aumenté la ineficiencia. Esta reduccién de la ineficiencia tuvo lugar en un contexto de reducci6n gradual de la libertad fiscal de la que hasta el momento habian disfrutado los gobiernos locales. Ante el aumento de sus restricciones financieras, los gobiernos locales tuvieron que optar entre re- cortar subsidios, incrementar el precio de los servicios, o reducir la cali- dad o cantidad de suministros. En este contexto, la privatizacion de servi- cios ha sido una férmula usada para reformar la gestion y hacer frente a esos problemas en la tiltima parte del siglo xx. Esto no significa, sin embargo, que la produccién directa de servi- cios por parte de los gobiernos locales haya Ilegado a su fin. Lo mas pro- bable es que lo piiblico y lo privado sigan alternandose. Las perspectivas de expansién de la produccién privada y la sostenibilidad en el tiempo de este tipo de reforma parecen mucho menos ambiciosas ahora de lo que lo icio de la actual oleada de privatizaciones. Un claro ejemplo de esto lo encontramos en servicios como el agua y en regiones como Amé- rica Latina, en las que la privatizacién ha encontrado grandes problema: Las ciudades bolivianas contiguas de La Paz y El Alto acogen mas de un millén y medio de habitantes, alrededor de una cuarta parte del to- tal de la poblacién de Bolivia." El gobierno del pai: mala gestién de la empresa piiblica que abastecfa de agua a ambas ciuda- des, privatizé el sumi ro en 1997, otorgando una concesién a la em- presa privada Aguas de Ilimani, filial del grupo francés Suez. Tanto la extensién como la calidad del servicio mejoraron considerablemente. Sicte altos después de la concesién, el numero de hogares con agua pota- ble habia aumentado un 53% y el servicio de saneamiento, un 66% ."' Pero la extensidn del servicio en El Alto no fue tan eficiente como en La Paz. La rentabilidad en El Alto era mucho menor; su poblacion es mayoritariamente indigena, y sus nuevos habitantes estan muy acostum- brados al ahorro de agua. En consecuencia, en cl ano 2004 Aguas de Ili mani solicité al correspondiente organismo regulador (Superintendencia del Agua) un incremento de la tasa mensual. El aumento no le fue con- eranal insatisfecho con la 58 > Germa Bel cedido, pero se le autoriz6 un ineremento de la tasa por conexidn de has- ta un 50%, es decir, desde 300 hasta 450 d6lares cstadounidenses. El des- contento popular fue considerable ya que en Bolivia el salario medio mensual no superaba en ese momento los 55 délares. Después de miilti- ples protestas y disturbios, el gobierno cancelé la concesién de Aguas de Illimani en El Alto en enero de 2005, y devalvié el servicio a la gestion piiblica No fue esta la primera rescisidn de contrato de concesi6n en la his- toria reciente de Bolivia. En abril de 2000, tras los violentos disturbios acaecidos por la triplicacién de tarifas en el servicio de agua, fue cance- lada la concesidn de la ciudad de Cochabamba, que habia sido otorgada unos meses antes —por un periodo de 40 afios— a un consorcio encabe- zado por la empresa Internacional Water, filial de la multinacional ame- ricana Bechtel. La empresa terminé por abandonar Bolivia.” Los problemas con las concesiones de agua se dieron también en otros paises de la regi6n, como Argentina. En mayo de 2005, la empresa francesa Suez anuncié que abandonaba la concesién que mantenia con la empresa Aguas de Barcelona —Agbar— en Aguas Provinciales de San- ta Fe, que suministraba agua a mas de 700.000 personas en ciudades. como Rosario, Santa Fe, Rafaela y San Lorenzo.'' La empresa abandoné la concesién alegando la imposibilidad de actualizar las tarifas, que esta- ban congeladas desde enero de 2002. El conflicto surgié a raiz de la rap- tura de la paridad peso-ddlar, y a pesar de que el contrato se habia esta- blecido en délares, la empresa no consiguiéd actualizar las tarifas. El consorcio Suez-Agbar habia solicitado un aumento del 60% de las tari- fas, y fue acusado por el regulador de negligencia en sus obligaciones de inversion. Suez termin6 por dejar la concesién. Mas recientemente, Suez y Agbar se retiraron también de Buenos Aires y Cérdoba. En resumen, dos conflictos similares se desarrollaron en El Alto (Bolivia) y en Santa Fe (Argentina): los concesionarios privados alega- ron falta de rentabilidad por culpa de la regulacién de precios, y los re- guladores acusaron a los concesionarios de no cumplir con las obligacio- nes de inversién establecidas en los contratos. El resultado, en ambos casos, fue el mismo en la practica: 1) en Bolivia las autoridades cancela- ron la concesién de El Alto; 2) el consorcio Suez-Agbar dejé la conce- sion en Santa Fe. Sin duda, el servicio de agua conlleva problemas afiadidos tanto por sus fallos de mercado como por los contratos incompletos. En su estudio Oscilacién entre soluciones paiblicas y soluciones privadas 59 sobre renegociacién de contratos de concesién, Guasch (2004: 82) apor- ta datos que muestran la alta frecuencia de renegociaciones de contratos en América Latina y el Caribe entre 1980 y 2000. En el caso del sumi- nistro de agua, la renegociacién fue especialmente frecuente, ya que se produjo en el 74,49 de los contratos, frecuencia muy superior a la que se daba en otros sectores donde la privatizacién también ha sido importan- te. Ademés, el tiempo transcurrido entre el otorgamiento de la concesién y la renegociacién fue muy breve, 1,7 afios de promedio.'* Aunque no podamos extraer conclusiones generales a partir de los sucesivos fracasos en la privatizacion del servicio de agua, es innegable que el entusiasmo inicial por la privatizacién de servicios ha desapareci- do, especialmente en servicios de red. Esto no ha sucedido solo en paises menos desarrollados, sujetos a mayor inestabilidad econémica y politica Seguin Donahue (2000), la privatizacién ha avanzado muy poco en Esta- dos Unidos en la ultima década del siglo XX en comparacién con la ante- rior. Por otra parte, a partir de los datos disponibles para Estados Unidos, facilitados por el International City/County Management Association (ICMA), se comprueba que los servicios de red cuya produccién depen- de del gobierno aumentaron —en promedio— del 48% en 1992 al 52% en 2002 (Wamer y Hefetz, 2004). La participacién privada en este tipo de servicios ha sufrido una disminucién significativa, mientras la produc- cién publica aumenta de forma considerable. La importancia que esta adquiriendo la remunicipalizacién de ser- vicios en Estados Unidos ha sido documentada por Warner (2000). He- fetz y Warner (2004) muestran que muchos politicos y directivos ptibli- cos que habfan optado por privatizar algunos servicios deci a la produccién publica si no quedaban satisfechos con los resultados ofrecidos por las empresas privadas. Esta actitud muestra que estamos en una etapa presidida por el pragmatismo al decidir cual es la mejor forma de Hevar a cabo la produccién de servicios. El dominio del pragmatismo es confirmado por la encuesta realizada en el ato 2002 por ICMA a poli- ticos y gestores piiblicos sobre los factores que les influyen cuando han de decidir si es mejor privatizar servicios o mantenerlos puiblicos. La en- cuesta seftala que las consideraciones relativas a posiciones politicas o de tipo ideolégico estan en tiltimo lugar (Warner y Hefetz, 2004). in retornar 60 Germa Bel 4. Conclusién La privatizacin de servicios ptiblicos en las tiltimas décadas puede ex- plicarse sobre todo por el hecho de que algunos de los factores que Ile- varon ala municipalizacién han dejado de existir. Sin embargo, en mu- chos casos las razones que fomentaron la implicacién del gobierno en la produccién no han desaparecido. Persisten todavia problemas importan- tes de acceso a precios asequibles a servicios b: ademas de problemas de contratacidn y de costes de transaccion. Es cier- to que ha mejorado la capacidad de disefiar correctamente los procesos de concesidn y de regular adecuadamente el funcionamiento de los pro- veedores privados. Pero subsisten graves problemas de competencia que hacen muy dificil lograr que el contribuyente/usuario se beneficie del potencial aumento de eficiencia obtenido mediante la contratacian ex- terna. Ademias, una de las consecuencias midis destacadas de la privatizacién ha sido la introduccién de presiones e incentivos a la reforma interna para mejorar aquellos servicios cuya gestién se ha mantenido bajo propiedad plblica (Hatry,1988; Bel y Costas, 2006). A fin de cuentas, la privatizacion supone para el gestor piiblico una amenaza similar a la que la quiebra im- pone al gestor privado. Asf, la mejora de la eficiencia del servicio que se ha mantenido bajo control piblico ha socavado la importancia del ahorro de costes obtenido mediante la contratacién al sector privado, que habia sido uno de los impulsos principales de la privatizacién local En el tltimo cuarto del siglo xx la privatizacién de servicios locales ha sido un fenémeno muy importante, aunque su avance parece haberse estancado en los ultimos afios, como si esta fase del ciclo privatiza- cién/municipalizacién hubiese acabado. La investigacién futura debera analizar si la remunicipalizacién, o una nueva etapa de equilibrio (aun- que sea transitoria), va a emerger como una nueva fase del ciclo cos —como el agua—, Notas 1. Este trabajo ha gozado del apoyo del Ministerio de Educacion y Cien- ia de Espafia (SEJ2006-04985) y de la Fundacién Rafacl Pino. Agrade: sugerencias y comentarios de Daniel Albalate , Joan Calzada, Xavier F: Oscilacisn entre soluciones pablicas y soluciones privadas 61 fonso Herranz, Jacint Jordana, Tony Gomez-Ibaiiez, David Lopez-Rodriguez y Mildred Warner. 2. Por provisién piblica nos referimos a los casos en que el gobierno asu- me la responsabilidad altima por el suministro. Por otra parte, la prestacién pue- de ser pablica, privada o mixta, dependiendo de si la produccién esté en manos del sector publico, del sector privado o de ambos sectores. 3. En este sentido es muy titil la serie de estadé de Estados Unidos, Fortnightly. Otras fuentes son The Manual of American Waterworks 1897, que ‘icas histéricas del censo si como las incluidas en publicaciones como Public Utilities contiene datos de una gran encuesta realizada en 1892 y 1897, y MeGraw’s Di- rectory of American Water Companies, 1915. Estas publicaciones son muy tiles para analizar la historia de la produccién de servicios en Estados Unidos. 4. Los datos facilitados por Gémez-Ibaniez (2003) coinciden sustancial- mente con los de Cutler y Miller (2005: 32). Pero los datos en términos nomina- les demuestran Ja existencia de un nimero mayor de red de aguas en Estados Unidos al finalizar el tiltimo cuarto del pasado siglo xx. §. La informacién sobre municipalizacién en Cadiz, Cérdoba y (naciona- lizacién) en Madrid es de Juan Manuel Matés Barco (1998). La informacién so- bre Alicante es de la web (http://www.aguasdealicante.es/institucional/c-mix- ta.htm), de la empresa Aguas de Alicante, consultada el 3 de abril de 2005 6. Incluso en algunas ciudades del cuadro 3 cuyo servicio hoy esti en ma- nos del sector privado, como ocurre en Oviedo, fue con anterioridad un servi municipal 7. La cuota de participacién de la administracién publica municipal es la siguiente: Granada $1%, Murcia $1%, Alicante 50%, Las Palmas 34%, y Valen- cia 20%. Datos abtenidos de MFH (2005), Agbar (2004) y de la pagina web de Emivasa (htip://www.ernivasa.es). 8. Tras el proceso de privatizacién de las tiltimas décadas, particularmen- te importante en Gran Bretaiia, Italia, Espafia, Portugal e Irlanda, en todos los paises europeos y de la Unién Europea creci la regulacion y las politicas anti- monopolio. 9. Oliver Hart, Andrei Shleifer y Robert W. Vi damentos teéricos sobre la hipétesis de que la produ shny (1997) ofrecen fun- jn gubernamental pro- picia cl «clientelismo» por contratacién de empleados, mientras que la produc- cidn privada regulada favorece la corrupcién, en beneficio personal del politico, © para obtener fondos de financiacién de partidos politicos, o ambas cosas a la vez. 10. Datos oficiales facilitados por el Instituto Nacional de Estadistica (INE) de Bolivia (http://www.ine.gov.bo). LL. The New York Times, «Latin America fails to deliver on bit 22 de febrero de 2005. needs», 62 Germa Bel 12. Interesantes anidlisis sobre el fracaso de la concesidn en Cochabamba pueden encontrarse en Andrew Nickson y Claudia Vargas (2002); y en Kathleen Slattery (2003). 13. El Pats, «Suez y Agbar abandonan las concesionarias en Argentina», 4 de mayo de 2005, 14. José L. Guasch (2004: 87). Otras trabajos han puesto énl efectos del opartunismo politico (véanse, por ejemplo, Luigi Manzetti y Carlos Rufin, 2006). sen los Bibliografia Adler, Moshe (1999), «Been there, done that: The privatization of street cleaning in nineteenth century New York», The New Labor Forum, n° 0, primavera, pp. 88-99. Aubin, David (2003), «Belgium», en Shahrooz Mohajeti, Bettina Knothe, David- Nicolas Lamothe y Jean-Antoine Faby, eds., Aqualibrium. European water management between regulation and competition, Comision Europea, Bru- selas, pp. 49-68 Bel, Germa y Anton Costas (2006), «Do public sector reforms get rusty? Loe privatization in Spain», Journal of Policy Reform. n° 9, pp. 1-24. 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