XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov.

2006

La negociación colectiva en el sector público: avances y retrocesos en Argentina

Omar Alfredo Auton

Desde la década del 80 en que se sancionan las leyes 23328/ 86 y 23544/ 88 , que
ratifican los convenios 151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo, los avances y
retrocesos en la implementación de la negociación colectiva en el sector público, han estado
sujetos no solo a los vaivenes de las crisis políticas como la del 2001, sino básicamente al
lugar que en la agenda política de los distintos gobiernos han tenido temas como la calidad
institucional de las políticas públicas, el funcionamiento mismo del aparato estatal y la
relación de empleo público.
Podemos definir claramente tres momentos diferentes, la década del 90, el período 1999-
2003 y desde 2003 a la fecha, aún reconociendo que han existido cuestiones que
atravesaron transversalmente los tres períodos, como las dificultades fiscales, la crisis de las
representaciones políticas y sociales, pero desde el punto de vista de la actitud ante las
cuestiones planteadas en el párrafo anterior esta clasificación resulta válida.
En la década del 90, se suceden una serie de cuestiones que entrelazan a un tiempo
temas como, gravísima crisis fiscal, hiperinflación y un estado de desobediencia civil que
obligan al gobierno democrático elegido en 1983 a anticipar las elecciones y entregar el
gobierno antes de tiempo y la difusión de los llamados Consensos de Washington que
convierten en temas centrales del debate político las llamadas reformas de 1° y 2° grado que
podemos resumir como el tema de la Reforma del Estado.
Es así que el gobierno que asume en 1989, luego de una nueva crisis hiperinflacionaria
hace suyo el programa de reforma del estado y avanza decididamente en las llamadas
reformas de primer grado: Privatización de las empresas del estado y los servicios públicos
en general, desregulación de la economía, apertura y desmantelamiento del esquema
arancelario, liberalización del sistema bancario y financiero, etc., este proceso fue
acompañado de una reducción del aparato estatal tanto en las funciones como en
consecuencia en la estructura del mismo (Secretarias, Subsecretarías, Direcciones
Nacionales), y el número de empleados que pasó de 874.182 en 1989 a unos 280000 según
el presupuesto 2006, incluyendo unos 150000, que corresponden a Fuerzas Armadas y de
seguridad.
Este proceso se desarrolló en todo el primer gobierno de Carlos Menem desde 1989 a
1995. En ese período aparece un serio intento de modernizar el modelo de relaciones
laborales, en 1991 se instala el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (Si.Na.Pa),
esquema de carrera que incorpora medidas ciertamente revolucionarias para la cultura
burocrática vigente en la Argentina de la época, acceso al empleo público solamente por
concurso, carrera basada en la capacitación sistemática y en la evaluación de desempeño y
no en la antigüedad o el mero paso del tiempo, incorporación de la representación sindical en
forma institucional a la Comisión Permanente de Carrera y sus delegaciones y en las
veedurías de los procesos de selección.
Decíamos que estas políticas en general tuvieron un gran impulso durante el quinquenio
1991-1995, la de reforma administrativa tuvo la misma suerte y no casualmente en ese
período se cubrieron 1300 cargos de conducción por concurso y se llevaron a cabo 5488
procesos de selección lo que constituye un 66 % del total llevado a cabo entre l991 y 2003.
En 1992 el Congreso de la Nación sanciona la ley 24.185 de Negociación Colectiva en el
sector público y un año después a través del Decreto 447/93 que la reglamenta, concluyendo
el esquema legal iniciado en la década del 80 para abrir paso a la negociación colectiva y
terminar con las normas heterónomas para establecer el esquema legal del empleo público.

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Sin embargo en el segundo período de gobierno de Menem decae visiblemente el impulso

por la cuestión de la reforma administrativa y prueba de ello es que no solo la única política
general a destacar es la llamada 2° reforma del Estado que solo significó una mera
reducción de un 15% aproximadamente de la plantilla estatal, sino que la cantidad de
procesos de selección se va desacelerando alcanzando solo a 2564 o sea un 30 % del total,
concluyendo en 1999 con la inclusión en la Ley de presupuesto del congelamiento de cargos,
medida que se mantuvo invariablemente hasta la fecha, lo que conllevó a la pérdida de unos
5000 puestos de trabajo sólo en la Administración Central.
Esta situación se reflejó también en la negociación colectiva, prueba de ello es que si bien
la ley estaba vigente y reglamentada, pasaron seis años hasta que en 1998 y debido a la
presión sindical se convoca a la primera paritaria estatal.
Cabe mencionar, que aún faltaba un instrumento legal, ocurre que la propia ley de
negociación Colectiva, reconocía ciertas facultades de dirección del Estado como ajenas a la
negociación, ello requería de una norma que reglamentara estas facultades, que derivara
aspectos a la paritaria, que estableciera marcos generales, sin embargo a comienzos de
1998 se inició la discusión entre la representación del Estado empleador y las asociaciones
sindicales, sin contar con ese instrumento.
La paritaria se extendió casi hasta fin de año, en diciembre de l998 se suscribió el primer
convenio colectivo para la Administración Pública Nacional, homologado por Decreto N° 66
en febrero de 1999.
Este convenio ha sido motivo de análisis en varios Congresos del Centro Latinoamericano
de Administración para el Desarrollo (Madrid 1998; México 1999;Santo Domingo 2000;Lisboa
2002;Madrid 2004)por lo que no me extenderé en su análisis, mas allá de resaltar una vez
mas el carácter de histórico del mismo por no tener parangón en el mundo de habla hispana,
en su carácter de abarcar la totalidad de la Administración Pública federal.
Con demora, en ese mismo año 1999, el Congreso Nacional sanciona la ley 25.164
llamada Ley Marco del Empleo público, que viene a completar el marco legal, pero además
las elecciones presidenciales determinan el acceso el 10 de diciembre de 2001 al gobierno
de la Alianza encabezada por Fernando de la Rúa y Carlos Álvarez, con un discurso y
programa crítico a la década anterior, aquí empieza otra historia.

El Gobierno de la Alianza

Si quisiéramos expresar en pocas palabras esta etapa deberíamos decir que este gobierno
comenzó plagado de prejuicios , respecto de la negociación colectivo, como resultado de la
histórica desconfianza del principal partido en la composición de la Alianza la Unión Cívica
Radical respecto del sindicalismo, respecto del personal de conducción que había accedido
por concurso, a tal punto que el presidente de la Nación definía la convivencia con estos
agentes como “dormir con el enemigo”, prejuicios inclusive respecto de todo el esquema
legal sancionado en la década anterior, tanto así que uno de sus primeros actos fue derogar
el Decreto reglamentario de la Ley 25.164, sancionado en las postrimerías del gobierno
anterior.
Paradójicamente este gobierno intentó conjugar algunas ideas modernizantes como la
aplicación de programas como Gestión por resultados, Carta Compromiso con el Ciudadano,
introducir del modelo de agencias o gerencias de programa y al mismo tiempo no solo
manifestaban el mas absoluto desprecio por cualquier tipo de participación de los
trabajadores en la definición de esas políticas, sino lo que es peor ideológicamente seguía
estancado en el modelo “Patronazgo” definido por Guillermo F. Schweinheim (1).

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En este período aparece un nuevo actor, el personal contratado, si bien los esquemas
jurídicos que permitieron la aparición de este modelo, caracterizado por los contratos
individuales de locación de servicios, destinados en su inmensa mayoría para incorporar
personal en tareas propias de la administración estatal eludiendo así no solo los
congelamientos de cargos vacantes sino los sistemas de selección de personal para el
ingreso a los mismos, existían desde 1995, con la emisión del Dec.92/95, es en este período
que alcanzan un desarrollo que han condicionado a partir de esa época y hasta la actualidad
toda política de recursos humanos en el sector público.
Cuando se produce el cambio de gobierno existía un sistema de contratos de personal
regido por el citado Decreto 92 de 1995 que permitía en principio contratar gerentes de
programas y consultores profesionales, rápidamente desvirtuado para poder contratar
personal administrativo y de apoyo. Sin embargo en el año 1999 la cantidad de personal
regido por esta modalidad no superaban los 3071, conformidad con los datos del Ministerio
de Economía de la Nación sin embargo el cuadro siguiente ilustra su imparable crecimiento
al lado de una planta permanente que se reducía:

EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DEL PERSONAL CONTRATADO (2)

Periodo Octubre 2001 – Diciembre 2004

MES CONTRATADOS OTROS CONTRATOS TOTAL

DTO. N° 1184/01 INCORPORADOS AL CONTRATADOS
INCISO 1 POR
DECRETO N° 1184/01
OCTUBRE 2001 5916 10758 16674
NOVIEMBRE 2001 5582 10783 16365
DICIEMBRE 2001 5333 11182 16515
ENERO 2002 5109 10606 15715
FEBRERO 2002 5271 10103 15375
MARZO 2002 5347 10241 15588
ABRIL 2002 6874 8787 15661
MAYO 2002 6817 8945 15762
JUNIO 2002 9813 5848 15661
JULIO 2002 12024 3776 15800
AGOSTO 2002 12662 3124 15786
SEPTIEMBRE 2002 14011 1809 15820
OCTUBRE 2002 14081 1810 15891
NOVIEMBRE 2002 14173 1818 15991
DICIEMBRE 2002 14253 1808 16061
DICIEMBRE 2003 16136 1723 17859
DICIEMBRE 2004 15874 2241 18115

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Además el gobierno avanzaba en modificar normas laborales como el Dec.993/91 de

creación del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa, incorporaba normas de
emergencia en el presupuesto del año 2001, con el objeto de poder reemplazar al personal
de conducción designado por concurso, por colaboradores o militantes políticos.
Era indudable que no se implementaba la negociación paritaria porque ello no era
compatible no sólo con las políticas que se aplicaban sino con una visión autoritaria del
manejo del Estado.
En el año 2000, mediante el Dec.430 se dispone un recorte del 12% en los salarios del
personal de la Administración Pública y al año siguiente ya en medio de una crisis fiscal y
política incontrolable se establecen normas de emergencia que facultan al jefe de Gabinete
de Ministros a efectuar nuevas reducciones salariales y abonar los salarios de conformidad
con la marcha de la recaudación. Ello permitió llevar el recorte salarial del 12 al 13%.
Finalmente en Diciembre de ese año el Presidente De la Rúa renunció en medio de
gravísimos disturbios callejeros y luego de varios interregnos provisionales, asumió el
gobierno el Dr. Eduardo Duhalde, que paradójicamente había sido el candidato derrotado por
De La Rúa dos años antes.
En este período no es demasiado lo producido en la materia que nos ocupa, quizás los
actos mas importantes fueron la sanción del Dec.1421, reglamentario de la Ley 25.164
(Marco de Empleo Público) y la eliminación del recorte salarial. Finalmente se convoca a
elecciones y el 25 de mayo de 2003, asume el actual presidente Dr. Néstor Kirchner.

La nueva etapa: situación actual y avances en la negociación

Comencemos por hacer una descripción de la situación a mediados de 2004, estaba

vigente por ultraactividad (principio legal por el cual un convenio colectivo de trabajo
mantiene su vigencia aún después de vencer el período por el cual fue suscripto, hasta tanto
se firme uno nuevo) el convenio colectivo suscripto en 1998, que comprendía 46.000
trabajadores, pero no a todos con los mismos alcances.
En la República Argentina existen dos normas básicas que se aplican al mundo del trabajo,
por un lado la antes mencionada ley 25164 Marco de Empleo Público que regula las
relaciones laborales entre el Estado Nacional y sus empleados en todo aquello no normado
por el convenio colectivo de trabajo. Paralelamente existe otra norma la ley 20744 o Ley de
Contratos de Trabajo (modificada en 1976 por la Ley 21.297), que se aplica en algunos
sectores estatales.
Ocurre que desde comienzos de los 80, aparecen sectores que introducen algunos
conceptos de la actividad privada en el sector público, entre ellos la idea que la estabilidad
absoluta del empleado público conspiraba contra la eficiencia, por ello por lo general a
cambio de importantes mejoras salariales, sectores como Lotería Nacional, la Administración
Nacional de la Seguridad Social, el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados (PAMI),etc. no sólo cambian su status jurídico sino que avanzan en
negociaciones colectivas aplicando la ley 14.250, dictada en 1953, básicamente para ordenar
las paritarias en el sector privado.
Hoy hay aproximadamente unos 30.000 trabajadores que rigen su contrato laboral por la
Ley de Contratos de Trabajo y convenios colectivos celebrados en el marco de la ley14.250.
Como fruto de las reformas de los 90, la privatización de servicios públicos, trajo aparejado
la aparición de los llamados entes reguladores o controladores, encargados de regular los
marcos de prestación de servicios y controlar la adecuación de los prestadores privados a
esos marcos, surgen así el Ente Regulador del Gas, de la Electricidad, De Concesiones
Viales etc., estos tienen diversos reglamentos internos de personal y regimenes que muchas

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veces combinan diferentes normas y que no estaban incluidos en ningún convenio colectivo,
abarcan unos 374 trabajadores de planta permanente.
En el convenio marco como señalamos estaban comprendidos, unos 46.000 trabajadores,
sin embargo había unos 1300 a los que sólo se les aplicaban las cuestiones referidas a
ingresos, deberes y prohibiciones, ya que se regían por la Ley de Contratos de Trabajo y el
Estado temía que por estar incluidos en el mismo convenio que los trabajadores con
estabilidad absoluta, reclamaran se les aplicara este derecho,.
A este escenario había que agregar los 18.000 contratados que por estar vinculados al
Estado a través de contratos de locación de servicios, carecían de todo derecho laboral,
especialmente de sindicalizarse y negociar colectivamente.
Esta situación se agravaba porque la totalidad de estos trabajadores, si bien habían
recuperado los salarios recortados por las normas e emergencia del 2001, hacía años que no
obtenían incrementos salariales y la devaluación del año 2002 (200%), había deteriorado el
poder adquisitivo de los salarios conjuntamente con una inflación que si bien había sido
controlada y era baja, socavaba mes a mes esa función alimentaria del salario.
Como puede verse se trataba de una situación muy difícil, que el gobierno intentó paliar, a
través del otorgamiento en dos oportunidades de aumentos de sumas fijas (150 $ y 100$) en
la primer oportunidad a aquellos que percibían salarios de hasta 1000$ y el segundo de
hasta 1200$. Estas medidas generaron un fuerte rechazo básicamente en los trabajadores
dado que al no comprender a todos fue vivida como discriminatoria y en segundo lugar
porque achataba aún mas las ya de por sí deprimidas escalas salariales del sector.
Desde el sector sindical mayoritario a su vez, generó un estado de conflictividad porque
postergaba una vez más la convocatoria a paritarias y además significaba un avance sobre
una cuestión como las remuneraciones que eran materia de esas mismas paritarias. A raíz
de esto el gobierno fue denunciado ante la Organización Internacional del Trabajo, por
incumplir con los Convenios 151 y 154 de esa organización y enfrentó reclamos y una
importante movilización callejera.
El Estado argentino enfrentaba una difícil situación, sus estructuras estaban desquiciadas
por la aparición de estructuras paralelas de contratados, de programas internacionales que
venían a suplir las misiones y funciones propias de cualquier organización estatal (Salud,
Políticas Sociales), de presupuestos que recién se empezaban a recuperar del impacto de la
crisis del 2001, la suspensión de los servicios de la deuda y la devaluación.
En ese momento el gobierno decidió apostar a la alternativa propuesta por el sector
sindical y desarrollar un programa de reordenamiento del empleo público a través de la
negociación colectiva y así entre julio y agosto de 2004, fue convocando a los distintos
sectores a paritarias, comenzando con dos medidas de gran importancia, en primer lugar
se acordó un aumento salarial para todo el personal, sin exclusiones y se comenzó a dar
transparencia a las escalas salariales incorporando las sumas fijas.
La segunda decisión acordada en paritarias e implementada después a través del Decreto
707/05, consistió en reconocer la relación de dependencia de aproximadamente 10.000
contratados, incorporándolos al régimen de empleo público aunque sin la estabilidad propia
del personal de planta permanente.
Estos acuerdos revelaban dos elementos de gran importancia, en primer lugar que existía
coincidencia entre el gobierno y la representación sindical respecto de la agenda a priorizar
en la negociación y en el diagnóstico acerca los problemas mas graves a encarar,
conjuntamente con una clara decisión de resolverlos.
Más allá de estas cuestiones, resulta necesario señalar otras decisiones que ser toman que
tienen una gran importancia aunque sin la repercusión que es típica de las señaladas
anteriormente y que podríamos expresar en:

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1) La decisión de incorporar en plenitud al Convenio Colectivo a aquellos organismos que si

bien estaban en el convenio homologado por Dec. 66/99, no se les aplicaba todos los
institutos del convenio sino solo una parte, ya señalados.
2) La incorporación de unos 25000 trabajadores civiles de las Fuerzas Armadas, que
conquistan así por primera vez el derecho a discutir sus condiciones de trabajo en forma
paritaria.
3) La inclusión de los entes reguladores y de control antes citados al ámbito de aplicación del
Convenio Colectivo.
4) Al ser incluidos en el régimen de empleo público, los 10.000 contratados citados, pasaron
a ser también destinatarios de las cláusulas conveniales. Cabe mencionar que esta inclusión
era parcial pues habían cambiado su modalidad laboral aquellos trabajadores que percibían
remuneraciones inferiores a 1512 $, como medida inicial de un programa claramente
expresado de regularización total y definitiva.
Por estas decisiones, la cantidad de trabajadores incluidos en el Convenio Colectivo
general que empezaba a discutirse y que debía reemplazar el suscripto en 1998, pasaban
de 46.000 a 87.000 y si se agregan aquellos que ya habían negociado convenios
encuadrados en la Ley 14.250 y que fueron mencionados anteriormente, esto significaba que
los aproximadamente 130.000 empleados civiles de la Administración Pública Nacional,
cuando se firmara el nuevo convenio colectivo pasarían a regirse por normas de este tipo
desapareciendo los regímenes generados por normas heterónomas de empleo público.

Estructura de la Negociación Colectiva en la República Argentina

Sin menoscabo del desarrollo que esta cuestión ha tenido en congresos anteriores, resulta
procedente volver a efectuar una explicación de cómo organiza la ley 24.185, la negociación
colectiva en el sector público argentino.
Si estudiáramos la negociación colectiva en el sector privado, su organización aparece
como mas clara desde un comienzo dado que basta imaginar una actividad y surgen
claramente quienes serán las partes intervinientes y la estructura de la misma. Sin embargo
cuando trasladamos la mirada al sector público esta claridad desaparece.
Las primeras experiencias pudieron llevarse adelante pues abarcaban una actividad
concreta y puntual (los casos citados de Lotería Nacional S.E., o el sector provisional) sin
embargo cuando se decide contener todo el espectro de la actividad estatal surgen los
inconvenientes, ¿Cómo abarcar y regular en un mismo convenio colectivo la actividad de los
músicos de las orquestas nacionales, los coros, el sector científico técnico, el personal de los
establecimientos de salud, etc.?.
La ley responde a esta problemática de la siguiente manera. En primer lugar se discute un
Convenio Colectivo Marco, que contiene normativas y principios generales que deben ser
respetados y aplicados en todos los sectores, luego de ello los sectores discuten convenios
colectivos particulares que incluyen aquellas cuestiones expresamente delegadas por el
convenio colectivo general o no tratadas en el mismo. Asimismo pueden desarrollar
especificidades de materias incluidas en el convenio general mientras que no contradigan
aquella normativa.
Para que quede más claro, el convenio general puede disponer que nadie pueda ingresar
al empleo público sino a través de procesos de selección y que una vez ingresados deban
implementarse procesos de evaluación de desempeño y en los convenios colectivos
sectoriales luego desarrollarse modalidades de aplicación de esos principios.
Como además existen representaciones sindicales de alcance nacional y que actúan en
todo el ámbito del empleo público (la Unión del Personal Civil de la Nación y la Asociación de

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trabajadores del Estado) y organizaciones que limitan su accionar a un sector o ámbito

laboral en particular (Unión del Personal civil de las Fuerzas Armadas o la Asociación del
Personal de Organismos de Control p. ej.), la ley establece que las primeras participan en la
discusión del convenio general y las otras se incorporan en las discusiones sectoriales.
Este esquema permitió que en los dos últimos años se hayan desarrollado en forma
simultánea negociaciones colectivas para renovar el convenio del año 1998, que alcanzaron
su fruto en diciembre de 2005 y que entro en vigencia (el nuevo convenio) a través de su
homologación por Dec. 214/06, al que nos referiremos de ahora en adelante y negociaciones
sectoriales, muchas de las cuales se encuentran al borde de su culminación.

El desarrollo de las negociaciones.

La iniciación de la negociación, a mediados de 2004, generó una gran expectativa, la

complejidad de los temas a encarar, así como la demanda de actualización salarial,
aparecían como dos condicionantes difíciles de congeniar. El tratamiento de las cuestiones
estructurales requería de tiempo y las expectativas económicas de los trabajadores
involucrados no podían esperar. Asimismo gran parte de las cuestiones centrales de la
organización del trabajo (carrera, capacitación, evaluación de desempeño, procesos de
selección, etc.) eran temáticas a discutirse en las negociaciones sectoriales, pero ¿ podían
iniciarse estas, sin tener previamente firmado el convenio general que “enmarcara”el debate?
La decisión inicial de incorporar todo el colectivo laboral que no tuviera convenio colectivo
firmado por otras normas, no significaba un desafío solamente por duplicar la cantidad de
trabajadores incluidos, sino que instalaba la necesidad de resolver como convivirían en el
mismo convenio, personal contratado y de planta permanente, trabajadores regidos por la
Ley de Contratos de trabajo, lo que los asimilaba a trabajadores del sector privado, con
trabajadores típicamente de Administración Pública y por si esto fuera poco
aproximadamente treinta y dos modelos escalafonarios y escalas salariales diferentes.
Fueron dieciocho meses de tensiones y dificultades, para la parte gremial el desafío
pasaba por unificar posiciones en el debate, cuando todavía estaba fresco lo ocurrido en
1998, cuando la Asociación de Trabajadores del Estado, minoritaria numéricamente, pero
uno de los dos sindicatos con ámbito nacional, se retiró de las paritarias prácticamente al
final de las negociaciones por lo que el convenio vigente fue suscripto por la otra
organización, la Unión del Personal Civil de la Nación, mayoritaria en el sector, aunque luego
la primera se incorporó al convenio.
No menos ardua era la tarea de hallar una posición única en el sector estatal, no tanto en el
convenio general donde la representación era asumida por la Jefatura de Gabinete de
Ministros, La Subsecretaría de la Gestión Pública y el Ministerio de Economía, pero en las
discusiones sectoriales participaban además las autoridades de cada organismo , o sea
treinta y dos funcionarios mas, cada uno con su comprensible expectativa de sector no
siempre fácilmente coincidente con la posición de los primeros.
Por otra parte, si bien tanto el sector sindical como el empleador, coincidieron en privilegiar
en tiempo el convenio general, a mediados de 2005 debieron sumergirse en la discusión de
una nueva recomposición salarial, a fin de no sólo evitar que el alza de precios absorbiera la
acordada en el año anterior sino seguir recuperando poder adquisitivo, luego del deterioro de
los años anteriores.
Pese a todas estas dificultades, la negociación continuó adelante y en diciembre de ese
mismo año se firma el segundo convenio colectivo de trabajo para la Administración Pública
Nacional, que fue homologado por Decreto 214 de febrero de 2006. (4)

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Es importante remarcar el esfuerzo puesto por las partes para llevar a buen puerto una
discusión, por la que muchos no abrigaban serias esperanzas, muchas eran las dificultades,
quizás la novedad de la Negociación Colectiva en sí misma lo fuera, tengamos en cuenta que
en catorce años de vigencia de la ley solo se firmaron hasta la fecha dos convenios, por lo
que seguramente con la serenidad que da el tiempo, se podrá ponderar adecuadamente este
esfuerzo.

CANTIDAD DEL PERSONAL INCLUIDO EN EL NUEVO CONVENIO (3)

Cargos Pleno LCT Ocupación
al Actual Actual Incorporado Incorpora a Enero
ESCALAFONES 31/12/05 Convenio Convenio 2005 CCTG de 2006
COMISIÓN NACIONAL DE ACTIVIDADES ESPACIALES
(Resolución CONAE Nº 3/97) 122 122 112
CONSEJO NACIONAL DE INVESTIGACIONES
CIENTÍFICAS Y TÉCNICAS (Ley Nº 20.464) 6.728 6.728 6.361
CUERPO DE GUARDAPARQUES NACIONALES
(Decreto Nº 1455/87) 384 384 518
CUERPO DE ADMINISTRADORES GUBERNAMENTALES
(Decreto Nº 2098/87) 165 165 159
PERSONAL EMBARCADO DE LA DIRECCIÓN
NACIONAL DE CONSTRUCCIONES PORTUARIAS
Y VÍAS NAVEGABLES (Decreto Nº 2606/83) 583 583 433
PERSONAL EMBARCADO DEL INSTITUTO NACIONAL
DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO PESQUERO
(Decreto Nº 630/94) 62 62 59
INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGÍA
AGROPECUARIA (Resolución INTA Nº 347/91) 4.032 4.032 3.675
INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGÍA INDUSTRIAL
(Resolución INTI Nº 124/94) 882 882 783
ORQUESTAS, COROS Y BALLETS NACIONALES
(Decretos Nros. 4345/72, 3881/73 y 1415/74) 464 464 386
PROFESIONAL DE LOS ESTAB .HOSPITALARIOS Y
ASISTENCIALES E INSTITUTOS DE INVESTIGACIÓN
Y PRODUCCIÓN (Decreto Nº 277/91) 905 905 563
SINDICATURA GENERAL DE LA NACIÓN
(Resolución SIGEN Nº 57/94) 315 315 275
SISTEMA NACIONAL DE LA PROFESIÓN
ADMINISTRATIVA (Decreto Nº 993/91 T.O. 1995)
28.349 28.349 23.758
PERSONAL CIVIL Y DOCENTES CIVILES DE LAS
FUERZAS ARMADAS (Leyes Nros. 20.239 y 17.409) 21.819 21.819 20.214
PERSONAL DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLOS
DE LAS FUERZAS ARMADAS (Decreto N° 4.381/73) 446 446 404
PERSONAL DE LA COMISIÓN NACIONAL
DE VALORES 112 112 90
PERSONAL DE LA AUTORIDAD
REGULATORIA NUCLEAR 240 240 176
PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE LA
PROPIEDAD INDUSTRIAL 286 286 262
PERSONAL DE LA COMISIÓN NACIONAL DE
REGULACIÓN DEL TRANSPORTE 153 153 139
PERSONAL DE LA COMISIÓN NACIONAL
DE ENERGÍA ATÓMICA 1.869 1.869 1.723
PERSONAL DE LA COMISIÓN NACIONAL
DE COMUNICACIONES 257 257 188
PERSONAL DEL ENTE NACIONAL REGULADOR
DE LA ELECTRICIDAD 128 128 123
PERSONAL DEL ENTE NACIONAL
REGULADOR DEL GAS 117 117 87
PERSONAL DEL ORGANISMO REGULADOR
DE SEGURIDAD DE PRESAS 30 30 21
PERSONAL DEL ÓRGANO DE CONTROL
DE CONCESIONES VIALES 7 7 1
PERSONAL DEL ORGANISMO REGULADOR
DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS 90 90 89
PERSONAL DE LA SUPERINTENDENCIA DE
ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE
JUBILACIONES Y PENSIONES 589 589 519
PERSONAL DE LA SUPERINTENDENCIA
DE RIESGOS DE TRABAJO 137 137 127
PERSONAL DE NÚCLEO ELÉCTRICA S.A.
y GENUAR S.A. 1.159 1.159 1.272
PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL
DE CINE Y ARTES AUDIVISUALES 383 383 250

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PERSONAL DEL SERVICIO NACIONAL

DE SANIDAD Y CALIDAD AGROALIMENTARIA. 2.676 2.676 2.676
PERSONAL DE LA COMISIÓN NACIONAL
DE COMERCIO EXTERIOR 51 51 45
PERSONAL DE LA DIRECCIÓN GENERAL
DE FABRICACIONES MILITARES 889 889 737
PERSONAL DEL INSTITUTO DE
OBRA SOCIAL DEL EJÉRCITO 823 823 823
PERSONAL DEL ÓRGANO DE ADMINISTRACIÓN
DE BIENES DEL ESTADO 274 274 233
TOTAL
75.526 46.324 4.690 21.819 2.693 67.281

Características principales del nuevo convenio colectivo.

Lo primero que debe rescatarse es que el nuevo convenio es claramente una continuidad
superadora del anterior. Con inteligencia las partes supieron sustraerse a las tentaciones
fundacionales, que acostumbran a despreciar las experiencias anteriores, a tirar por la borda
los avances, como si se pudiera construir desde la nada, sin bases. Una definición sencilla
diría que está todo lo que estaba antes y ahora hay más. Más por cantidad de involucrados,
pero especialmente una claramente superior calidad legislativa.
En el convenio anterior, se advertía la inexperiencia y aparecían párrafos no bien
elaborados, lagunas, textos de controvertida interpretación y no había una guía, una
declaración que le diera idea y concepto al texto y que permitiera como el hilo de Ariadna,
transitar por la norma con claro y único sentido interpretativo.
Seguramente a la luz de la experiencia, el convenio comienza con un prólogo que es una
verdadera exposición de motivos y que señala con absoluta claridad que los principios
rectores son:
1) Una cultura del trabajo, competente, austero, honesto y eficaz…para una Administración
Pública moderna y de calidad.
2) Relaciones laborales armoniosas y de mutuo respeto…libre de violencia laboral y
promotoras de la no discriminación y la igualdad de oportunidades y de trato.
3) Desarrollo y aplicación de modernos regímenes de carrera administrativa …organizados
para asegurar la idoneidad y la igualdad de oportunidades, la profesionalización y
dignificación laboral de los trabajadores.
Por ello establecen que la interpretación y aplicación de las cláusulas del convenio
deberán guardar relación con esta exposición de motivos y resolver las situaciones en
sentido favorable a estos últimos.
Resulta claro que las representaciones de ambos sectores no han querido dejar hilos
sueltos, y la lectura de los ciento sesenta artículos aparecen con algunos principios que lo
recorren transversalmente, especialmente el de igualdad de oportunidades y de trato y la
condena a la violencia laboral y al autoritarismo, cuestiones que han sido lamentables notas
comunes a la relación de empleo público, la no discriminación no solo laboral a través de la
nivelación en los derechos de todos los trabajadores, con independencia de la norma legal
de fondo que caracterice la relación laboral, sino de raza, sexo ,política, gremial,
discapacidad, caracteres físicos y menciona expresamente la portación del Síndrome de
Inmunodeficiencia Adquirida (Sida) que se ha constituido en un obstáculo vergonzoso al
acceso a un trabajo digno.
Se perfeccionan los institutos de resolución pacífica de controversias y las atribuciones de
la Comisión Permanente de Aplicación y Relaciones Laborales, único órgano de
interpretación vinculante de las normas del convenio, de constitución también compartida por
mitades entre los gremios y la representación estatal. Esta comisión dispone ahora de la
facultad de elaborar estudios semestrales, respecto del convenio y de considerar que resulta

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necesario efectuar modificaciones, esta dictamen obliga al Ministerio de Trabajo, Empleo Y

Seguridad Social, órgano de aplicación de la ley 24.185, a convocar a la Comisión
Negociadora para incorporar esos cambios sin necesidad de discutir todo el convenio,
asegurando así la actualización y adecuación permanente de las normas.
Es notorio también el avance en materia de Condiciones y Medio Ambiente de trabajo,
especialmente por la incorporación del concepto de riesgo biopsicosocial, como factor de
enfermedad en un medio como el empleo público donde el comúnmente llamado accidente
de trabajo, típico de ciertas actividades del sector privado, aparece como atenuado, frente a
otros factores.
Finalmente resulta imprescindible detenerse en dos cláusulas que paradójicamente
aparecen como las dos últimas. Ocurre que la ley de negociación colectiva, sustraía
expresamente de la misma a la estructura del Estado, sin embargo conscientes de lo
inseparable que resulta para el desarrollo de una carrera, el tema de los cargos financiados y
las vacantes, las partes han ido mas lejos, en el art.159 las entidades sindicales se
comprometen a colaborar con el Estado en la “ estimación del volumen y características de
las necesidades estrictas de personal permanente y no permanente para asegurar la mejor
prestación de los servicios”, un compromiso que constituye una verdadera conquista.
En el artículo siguiente a su vez “El Estado empleador se compromete a…promover las
acciones necesarias para limitar la aplicación de modalidades contractuales distintas a las
previstas en el art. 9 de la ley 25.164”, o sea el estado empleador renuncia a generar empleo
sin registrar y sin derechos, un avance gigantesco a la luz de la historia reciente.

La situación actual y el futuro inmediato

Apenas puesto en vigencia el nuevo convenio y cuando aún faltaban completar materias,
como el régimen de viáticos y movilidad para el personal y el Régimen de Licencias,
Justificaciones y Franquicias, cuestiones sobre las cuales las partes decidieron autootorgarse
ciento ochenta días para definir o mejor dicho terminar la labor, se reinstaló la cuestión
salarial y así mientras que las áreas que tenían su negociación sectorial abierta se avocaron
a definir sus nuevas escalas salariales, la comisión negociadora del convenio marco se vió
obligada a arrogarse esa definición en aquellos sectores que por haberse incorporado en
pleno a partir de marzo de 2006 no habían constituído su espacio negociador o ni siquiera
estaba definido como se organizaría el mismo.
Afortunadamente la experiencia de los largos meses anteriores de discusión, facilitó la
cuestión y no sólo se pudo continuar con la recomposición del salario sino que en aquellos
sectores, recién incorporados, que presentaban un retraso mayor o defectos en la estructura
misma de sus salarios, pudieron empezar a corregirse.
Hoy se encuentran en marcha las paritarias del Personal Civil de las Fuerzas Armadas y
del personal de la Administración encuadrado en el Sistema Nacional de la Profesión
Administrativa (Si.Na.Pa), que en conjunto comprenden unos cincuenta mil trabajadores de
planta permanente y mas de diez mil contratados, junto a otros sectoriales menores
cuantitativamente.
Otro elemento capital a la negociación general aún abierto es el poner en funcionamiento el
Fondo Permanente de Capacitación, creado en esta última negociación, ente que
administrará un capital equivalente al dos por ciento de la masa salarial de los mas de
ochenta mil trabajadores comprendidos, con el objeto de pensar planes de capacitación de
carácter estratégico separados de la capacitación habitual anual.

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Sin embargo todas las partes involucrados, deben ser conscientes que se aproximan
cuestiones de tanta o mayor importancia, para abordar con esta joven herramienta de la
negociación colectiva, como los hasta ahora tratados.
De nada servirá diseñar modelos de carrera modernos que pongan su acento en la
idoneidad, la capacitación, la evaluación de desempeño, los procesos de selección basados
en el mérito para la promoción o el ingreso, en resumen en la verdadera y profunda
profesionalización del empleo público, si se mantienen políticas de congelamiento de cargos,
basados en criterios pseudofiscalistas y uso esta calificación, porque no puede llamarse de
otra manera a un modelo que a la par que dilapidaba mas de cinco mil cargos por eliminación
y otros dos mil por retiros voluntarios y paralelamente llevaba de unos tres mil a dieciocho mil
los contratados bajo modalidades destinadas a eludir el vínculo laboral.
Cabe consignar que mientras que el gasto salarial permanecía estable, el gasto en
contratos de locación de servicios aumentó entre 1995 y 2003 el doscientos cuarenta y cinco
por ciento (245%).
Resulta alentador que el Estado haya aceptado rediscutir en forma paritaria las dotaciones
de personal, lo cierto es que hoy las estructuras formales y las dotaciones de personal son
una ficción, sino observemos la relación en algunos ministerios entre personal de planta
permanente y contratados

Planta Permanente Contratados

Min. De Educación 1137 1078

Min de Economía 2666 1137
Min de Des. Social 669 1238

Estos números revelan que aún si se recuperaran todas las vacantes, no alcanzarían para
incorporar a planta permanente a todos los contratados, muchos de los cuales llevan años
trabajando en la Administración Pública, la sola relación actual solo en la administración
central de un trabajador contratado cada dos de planta, reclama una solución que solo puede
pasar por el sinceramiento de las plantas de personal.
La situación se agrava porque existen además otras modalidades contractuales en las
cuales el Estado ni siquiera aparece contratando con el trabajador, sino que son aportados
por distintas universidades y fundaciones, que han suscripto convenios de cooperación
técnica, con módulos de fortalecimiento institucional a través de los cuales se produce este
verdadero fraude laboral y lo definimos así porque tanto la Ley de Contratos de Trabajo en su
art. 90 como la Ley 25164 en su art. 9, manifiestan que la contratación de personal por
cualquiera de las modalidades hasta aquí descriptas solo puede producirse para cubrir
“necesidades extraordinarias” que no hagan a “las misiones y funciones propias del
establecimiento” y por un plazo determinado, ninguna de estas exigencias se cumplen en
ninguno de estos casos.
Para tener una idea de la importancia de este problema, veamos algunos ejemplos:

Personal de planta Personal terciarizado

Org. De Conces. Viales 4 140

Com. Regul del Transporte 158 400

Com. Nac. De Comunicaciones 268 345

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Alguien puede sostener que no nos encontramos en una ficción de la que salen
perjudicados tanto el trabajador que ejerce una tarea sin que se reconozca su relación
laboral y con ella el derecho a la Seguridad Social, a la sindicalización, etc., como el servicio
ya que es encarado por empleados sin sentido de pertenencia ni compromiso con la función.
Todo esto debe ser encarado en forma prioritaria, afortunadamente existe conciencia del
grave perjuicio para la calidad institucional de cualquier política pública de estas prácticas y
ello nos permite esperanzarnos en que se pueda ir corrigiendo estas anomalías, dado que se
cuenta con un arma formidable como la participación de los trabajadores a través de la
Negociación Colectiva.
Esto exige que estemos todos de acuerdo en el valor axiológico de una organización de la
Administración Pública basado en el mérito, entendido como un sistema en el cual”…todos
los ciudadanos son formalmente iguales frente el acceso a los cargos y empleos públicos, no
siendo constitucionalmente admisible ninguna discriminación que no se halle fundada en el
mérito exigible, para el buen desempeño de aquellos…” (5)
Si estamos convencidos, y la experiencia abunda en ejemplos para los incrédulos, que
“…aunque la clase política tiende naturalmente al sistema de patronazgo, instaurado de
modo general al inicio del Estado constitucional, como éste propende a la incompetencia,
ineficiencia y corrupción, tiene que surgir una presión de la opinión pública que obligue a los
políticos a instaurar el sistema de mérito, aunque tal instauración se produzca de manera
“incremental”, es decir mediante un largo tiempo de convivencia desigual de ambos
sistemas” ( 6 ), entonces resulta indiscutible que la presencia de los trabajadores
organizados, como garante de estos procesos, es decisiva, así como que la
institucionalización de cada paso a través del compromiso negocial, constituye un límite a los
retrocesos.

Fuentes:

”Podría una institucionalidad Administrativa Republicana, contribuir a la transición política

después de una crisis.Lecciones de la Argentina” Guillermo Schweinheim-Argentina.-
Personal Contratado período octubre 2001-Diciembre 2004. Ministerio de Economía. Poder
Ejecutivo Nacional.
Personal incluído en el nuevo convenio colectivo general. Oficina Nacional de Empleo
Público, Subsecretaría de la Gestión Pública. Jefatura de Gabinete de
Ministros.Presidencia de la Nación.-
Decreto de homologación del Convenio Colectivo General para la Administración Pública
Nacional, n° 214 del 1 de marzo de 2006.
”Del clientelismo al mérito en el empleo público. Análisis de un cambio institucional” Juan
Prats y Catalá-España.-
Idem.

Omar Alfredo Autón: Abogado. Desarrolló su carrera laboral en el Ministerio de Salud y

Acción Social. En 1993-94 fue presidente del Instituto de Obra Social de los Ministerios de
Salud y Acción Social y Trabajo (IOS). Es miembro de la comisión directiva de Unión
personal Civil de la Nación desde 1989 y participó en calidad de paritario en representación
del sindicato, de las negociaciones que culminaron en el Convenio Colectivo General del
Sector Público. Desde 1998 es integrante de la COPAR (Comisión Permanente de Aplicación
y Relaciones Laborales). Actualmente dirige la Secretaría de Profesionales.

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