Comisión Corográfica. Nueva Granada, 1853, Cargadores de Agua, Provincia del Cauca.

Fuente: Biblioteca Nacional de Colombia. Fondos gráficos. Comisión corográfica.

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 MARZO 2018

ACCESO Y GESTIÓN DEL AGUA POTABLE EN COLOMBIA: ENTRE EL

DERECHO Y EL SERVICIO

MICHELLE CALDERÓN ROJAS*

DIRECTORA:
TATIANA ANDIA REY**1

Resumen
Este documento presenta un análisis de la gestión del recurso hídrico para consumo humano
en Colombia, a la luz de las conceptualizaciones e intervenciones de política, de acuerdo al
momento histórico y los enfoques según le sitúen como un derecho, un servicio público o un
servicio privado. Se hace un recuento histórico de diferentes épocas desde que se vuelve un
problema socialmente relevante, -aproximadamente desde 1900- hasta fechas recientes.
Analizando a través de las formas de financiación, prestación del servicio y regulación.
Finalmente se incluyen unas conclusiones en donde se ponen de manifiesto las tensiones que
suscitan la coexistencia de conceptualizaciones del abastecimiento al agua en términos de
derecho, servicio público en el marco de dinámicas de mercado.

Palabras Clave: Agua, Derecho, Servicio público, Servicio privado

*
Estudiante del CIDER, Universidad de los Andes, candidata a Master en Estudios Interdisciplinarios en
Desarrollo
** Profesora del CIDER, Universidad de los Andes, Directora de Tesis

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 ACCESS AND WATER MANAGEMENT IN COLOMBIA: BETWEEN THE
RIGHT AND SERVICE

Abstract

This paper presents an analysis of the management of water resources for human
consumption in Colombia, through conceptualizations and policy interventions, which
according to the historical moment and approaches, correspond to definition of water as a
right, a public service or a private service. The paper makes a historical account of the
different moments since the access to water becomes socially relevant, this is roughly from
1990 to recent times the present, through analyzing the characteristics in terms of financing,
service provision and regulation. Finally, we include conclusions that show the tensions
because of the coexistence of conceptualizations of water supply in terms of right, public
services in the context of market dynamics.

Key Words: Water, Right, Public service, Private service

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 Tabla de Contenido

1. Introducción............................................................................................................................... 5
2. Metodología ............................................................................................................................... 7
3. Antecedentes del Problema ...................................................................................................... 8
4. Marco Conceptual: Agua: Derecho, Servicio Público o Privado ............................................. 8
5. Periodos Históricos, Conceptualizaciones e Intervenciones................................................... 17
5.1 De Cantaros, vasijas, guijarros a plumas y Tubos de Hierro: 1900/1920 ............................ 18
5.2 Industrialización, Reformas, Consolidación del Estado y Consolidación del Sector de
Agua: 1920/1945 .......................................................................................................................... 21
5.3 Nuevos Actores, Nuevos Arreglos, camino a la descentralización: 1945/1990 .................... 26
5.4 Modelo de Economía Neoliberal, Descentralización y Planes Departamentales de Agua:
1990/2008...................................................................................................................................... 31
6. Conclusiones y recomendaciones ............................................................................................ 40
7. Referencias: ............................................................................................................................. 47
8. Anexos ...................................................................................................................................... 51

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 1. Introducción
El objeto de este trabajo es dar cuenta de cómo las diferentes formas de gestión del agua
potable corresponden a tipos de definiciones de acceso al recurso, que contemplan entenderlo
bien sea como servicio público, servicio privado, o derecho. Así pues, me interesa analizar
cómo, desde 1900 al presente, las conceptualizaciones e intervenciones en la gestión del
recurso hídrico se han visto modificadas tanto por el Estado como por otros actores del sector
de agua potable, para entender cómo se han construido históricamente las políticas públicas
y su relación con la ciudadanía en torno al agua en Colombia.
Es por ello que los planteamientos, instrumentos e intervenciones de política, o en todo caso
de gestión, que históricamente han existido para garantizar el acceso al agua potable, son
analizados, entre los cuales la descentralización política será central, y constituirá un punto
importante de llegada para la discusión.
La gestión del recurso hídrico se encuentra en el corazón de la discusión sobre el tipo de
desarrollo que se busca en las sociedades, en la medida en que es un tema transversal y
fundamental para garantizar calidad de vida. Está asociada a la disminución de
vulnerabilidades, a la eliminación de trampas de pobreza, y en este sentido a la inclusión
social y económica de los más pobres.
De acuerdo a lo que menciona Guangzhe Chen, director superior de Prácticas
Mundiales sobre el Agua del Banco Mundial, “en la actualidad, millones de personas
están atrapadas en la pobreza por el mal abastecimiento de agua y el saneamiento
deficiente, lo que contribuye al retraso del crecimiento y a la existencia de
enfermedades debilitantes de la infancia, como la diarrea. Con el fin de brindar a
todas las personas la misma oportunidad de alcanzar su máximo potencial, son
necesarios más recursos, dirigidos a áreas de vulnerabilidad alta y acceso limitado,
para reducir diferencias y mejorar servicios deficientes de agua y saneamiento (…).”
(Banco Mundual, 2017)

Dicho lo anterior, estudiar este tema es importante en tanto que la revisión histórica de las
conceptualizaciones e intervenciones nos permiten entender y problematizar los enfoques e
intereses de los gobiernos, la influencia de estamentos internacionales y la relación de estos
dos últimos con los actores privados, y por supuesto las implicaciones para la ciudadanía en
torno a un tema tan importante para el desarrollo, como lo es el acceso a agua potable, bien
sea como derecho, o como servicio público o privado.
Este documento se divide en tres partes, una primera en la cual se discuten los conceptos para
situar la prestación del servicio de agua en términos de derecho o de servicio bien sea público
o privado; una segunda parte en la cual se hace un recuento del servicio de abastecimiento
de agua en cuatro periodos, trayendo a colación categorías que interesan para el análisis,
como lo son, la financiación, la prestación y la regulación del servicio en cada uno de los
periodos; finalmente, se presentan unas conclusiones y recomendaciones.

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Los elementos centrales a analizar en cada uno de los cuatro periodos de la segunda parte
corresponden a elementos que se encuentran en los diferentes periodos en la gestión del
servicio público de agua, y constituyen categorías que muestran los tipos de arreglos
institucionales existentes para cada momento. Es así como frente a la necesidad de contar
con insumo de agua constante se suple a través de la prestación del servicio, bien sea por
intermedio de una organización pública, privada o mixta. Del mismo modo, los recursos con
los cuales se financia el consumo de otros usuarios o la reparación de algunas redes podrán
ser a cargo al consumidor directamente, con cargo al Estado, o subsidios estratificados. Por
su parte analizar la regulación permite en cada periodo identificar los lineamientos que guían
el actuar los prestadores de servicios, los marcos normativos sobre los cuales se actúa en el
abastecimiento de agua.
Para el presente análisis no se tomarán en cuenta las dinámicas de provisión del servicio
existentes en las zonas rurales de Colombia, a pesar de ser un tema sumamente interesante y
en el cual se puede ver con mucha claridad las dinámicas entre la construcción de lo colectivo
y lo privado a partir de la gestión comunitaria y los estamentos normativos y la presión a la
cual están expuestos a cuenta de instancias privadas, lo anterior dado que es un estudio que
constituye un universo como tal y que excede el interés del presente.
Desde que los seres humanos hemos decidido crear asentamientos masificados ha surgido la
necesidad de garantizar el acceso al agua, es a razón de ello que, si se estudian los patrones
en cuanto a la ubicación de las ciudades o municipios, desde una perspectiva de geografía
humana, se podría dar cuenta de la cercanía de estos con alguna fuente de agua. Entonces,
producto de la densificación humana en los centros poblacionales se han tenido que
desarrollar estrategias técnicas y logísticas para tomar el agua y conducirla hasta un punto de
acceso.
La discusión sobre la necesidad del agua y la disponibilidad de esta es vital a la luz de la
situación de escasez del agua y de la importancia estratégica que tiene la misma para la
supervivencia humana. “La escasez de agua es un problema que afecta a más de un 40% de
la población mundial y se prevé que aumente. Se estima que 783 millones de personas no
tienen acceso a agua limpia y que más de 1.700 millones viven actualmente en cuencas de
ríos en las que el uso del agua supera su recarga” (ONU, s.f.). Por ejemplo, en Colombia, en
el caso colombiano, de acuerdo con el Estudio Nacional del Agua (2015) adelantado por el
IDEAM, tenemos que la disponibilidad hídrica es muy dispareja entre territorios, como se
puede ver en la gráfica que se presenta a continuación:

6
 Gráfica Tomada de: IDEAM (2014,
P. 61)
Como se puede observar existen en Colombia regiones en donde hay escasez de agua en
proporciones diferentes, siendo la región del Caribe la que cuenta con un mayor índice de
aridez hidrográfica. Este dato se trae a colación sólo para proveer el contexto de escasez y
abundancia diferencial con la cual cuenta en el país.
La escasez de agua constituye una realidad importante a tener en cuenta a la luz de las
discusiones sobre cómo se ha definido el agua conceptualmente y técnicamente en las
políticas e intervenciones, ya que las acciones de los actores están dadas también en respuesta
a estas tensiones entre la disponibilidad y escasez. Coyunturas como el fenómeno de El Niño
dan pie a cierto accionar por parte del Estado, en la creación de planes, programas o proyectos
en respuesta a la escasez del agua, y asociados a sectores como el energético, el agro, entre
otros. “La escasez de agua disponible intensificará aún más la lucha por el agua entre los
usuarios en áreas como la agricultura, el mantenimiento de los ecosistemas, los asentamientos
humanos, la industria y la producción de energía. Esto afectará a las aguas regionales, a la
energía y a la seguridad alimentaria, y potencialmente a la seguridad geopolítica, provocando
migraciones a varias escalas". (WWAP, 2016.p.17)
2. Metodología
Para el desarrollo del trabajo se realizó la revisión de literatura asociada al problema de
estudio que es agua potable, tanto en términos de producción académica como normatividad,
de acuerdo al periodo de estudio establecido. Esto con el propósito de puntualizar en los
conceptos a utilizar, las variables de estudio y la revisión histórica. Para lo cual se utilizaron
recursos electrónicos del sistema de bibliotecas de la Universidad de los Andes, e
información de normatividad en la plataforma digital de la Secretaria Jurídica Distrital de
Bogotá D.C.
A manera de instrumentos de recolección y análisis de la información, se construyeron o
tomaron diagramas y tablas para sistematizar la información de la siguiente manera:
diagrama con hechos históricos, tabla de normatividad del sector, tabla de inversiones en

7
agua potable en Colombia y tabla de coberturas de agua. Adicionalmente la bibliografía
consultada y que se consideró relevante para el análisis se consignó en fichas de resumen en
las cuales se destacaron los elementos más importantes.
En una primera parte se realiza el estudio de los elementos conceptuales como lo son los
derechos, el derecho al agua, el agua como servicios tanto público como servicio privado. En
una segunda parte se realiza una revisión general de acontecimientos en el sector de agua,
dividido en cuatro periodos históricos de acuerdo a Mesa, Muñoz & Valencia (2013), de la
siguiente manera: a) 1870 - 1930, b) 1920 - 1945, c) 1945 - 1990, d) 1990 - 2016
La descripción y el análisis se realizó a partir de las siguientes variables claves: 1) Prestación,
2) financiación, y 3) regulación, en cada caso se utiliza la revisión de información secundaria
plasmada en las tablas recién mencionadas y en las fichas de resumen de textos.
3. Antecedentes del Problema
A manera de antecedente tenemos que varios autores han abordado la problemática de la
gestión del agua tales como Luis Mauricio Cuervo (1997), Germán Valencia 2006 y 2013),
Martha Yanez y Tatiana Acevedo (20013), Israel Yaker y Carlos Rodríguez (2000), Mesa,
Muñoz y Valencia(2013), entre otros, siendo estos últimos sobre los cuales se basa la
periodicidad. Estos autores han sido consultados dado sus valiosos aportes y análisis del
devenir histórico para el problema de la provisión del servicio. Sin embargo, es a lo largo del
texto que se hará un acercamiento a lo planteado por tales autores.
Esto implica que sin bien no es un tema nuevo, sí contiene un abordaje que representa
novedad en términos del cruce de conceptos y variables de análisis, a la luz de la periodicidad
planteada. Lo cual implica que se puede abrir paso a nuevos interrogantes y espacios para
repensar la prestación del servicio público domiciliario de Acueducto.

4. Marco Conceptual: Agua: Derecho, Servicio Público o Privado

Para el presente ejercicio se realizó un acercamiento a definiciones que se tienen del agua al
aproximarse a su gestión como un derecho, como un servicio público, y/o como servicio
privado. Teniendo en cuenta tales conceptualizaciones, este trabajo da cuenta de cómo
históricamente en Colombia la prestación del servicio, su financiación y regulación ha
tendido más a un escenario o al otro. También evidencia las tensiones existentes entre cada
forma de concebir el agua y por supuesto las implicaciones de una concepción u otra. Ahora
bien, debe tenerse en cuenta que estas definiciones se traslapan, que, aunque pueden presentar
tensiones entre sí, no son necesariamente excluyentes.
A manera de definición el agua concebida como derecho ha pasado por múltiples momentos.
Inicialmente, fue considerada como un derecho colectivo, a partir de lo planteado en la
Constitución Política de Colombia de 1991 (en adelante CPC de 1991) en el artículo No. 79,
incluida en el derecho a un ambiente sano, el cual hace parte del capítulo 3: de los Derechos
8
Colectivos y del Ambiente. A partir de los desarrollos de la Corte Constitucional de Colombia
en sus Sentencias T-578 de 1992 y T-740 de 2011, entre otras, se empezó a apelar al derecho
al agua como un derecho fundamental, lo cual eleva la categoría del derecho e implica que
es individual e inalienable, además de colectivo. La definición de servicio público
domiciliario del agua que opera actualmente en el país parte igualmente de lo establecido en
la carta política de Colombia, y ha tenido variaciones desde que el acceso al agua empezó a
configurarse como un problema social. Actualmente se considera la prestación de los
servicios públicos como uno de los fines del Estado Social de Derecho, esto implica que el
Estado, bien sea de manera directa o indirecta, debe asegurar la prestación de estos, entre los
cuales se encuentran los de agua y saneamiento. Hoy en día la configuración de los arreglos
instituciones permite una mayor inserción de actores privados, lo cual podría tender a la
prestación de un servicio privado, lo que implica diferencias en tarifas y formas de acceso de
la población. A continuación, se desarrollarán estos planteamientos y la implicación de cada
uno de ellos, a la luz de la vitalidad del acceso al agua.
Como se mencionó en esta sección se plantean algunos elementos para desarrollar la
discusión sobre cómo la gestión del recurso hídrico de acuerdo con las conceptualizaciones
y acciones de política se ha situado en espacios que la definen como derecho, o como servicio
público, o servicio privado, o inclusive en espacios híbridos. Haber tomado estos conceptos
surge del interés de entender cómo los actores y las instituciones existentes hoy en día dan
respuesta a la necesidad de provisión del agua; de igual forma, del interés de pensar cómo se
ha hecho históricamente y qué ha sucedido para que los arreglos institucionales de hoy
existan de la forma en que los conocemos. Por supuesto, entrar en la discusión de público vs
privado/ derecho vs servicio obedece también a una situación coyuntural en la cual en la
agenda pública del sector se plantean temas como el mínimo vital en ciudades como Medellín
y Bogotá D.C., o las sentencias de la Corte Constitucional de Colombia que dan especial trato
al acceso al agua como derecho fundamental, dado que sin este se ve afectada la
supervivencia humana.
Agua como Derecho:
En primera instancia tomaremos como definición del concepto de derecho humano una de
las referencias usadas por De los Reyes Aragón2

En opinión de Honneth, los derechos humanos pueden identificarse como cambios

sociales normativamente orientados que buscan implantar “formas ampliadas de
reconocimiento recíproco institucional y cultural”, y que son originados en “las luchas
moralmente motivadas de grupos sociales”. Esta aproximación a los derechos
humanos acuñada por Honneth permite desnaturalizar el contenido conceptual y el

2
De los Reyes realiza un análisis alrededor del concepto de derecho humano planteándolo como algo que
obedece al contexto y que por ende no es dado naturalmente, sino que corresponde a construcciones humanas
teóricas que surgen de momentos históricos particulares.

9
 alcance de la definición de estos, ya que pone de manifiesto que los derechos
obedecen a luchas sociales, lo que se puede traducir en pugnas por el reconocimiento
en instancias de legitimación institucional y de prácticas sociales. (De Los Reyes
Aragón, W.: 2008)
Esta definición de derecho se considera apropiada para el presente ejercicio en tanto nos
permite contemplar los cambios en la forma de concebir el suministro del agua y en este
sentido su instrumentalización a partir del cruce de categorías de prestación, financiación y
regulación.
Ahora, la definición de derecho al agua que aquí se toma es la que la Corte Constitucional de
Colombia menciona en la Sentencia No. T-270 en el apartado: La Vida en Condiciones
Dignas y el Derecho al Agua, tomado de la Observación General No. 15, del Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante CDESC): “El derecho humano al
agua es el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y
asequible para el uso personal y doméstico. Un abastecimiento adecuado de agua salubre es
necesario para evitar la muerte por deshidratación, para reducir el riesgo de las enfermedades
relacionadas con el agua y para satisfacer las necesidades de consumo y cocina y las
necesidades de higiene personal y doméstica” (2007).
En la definición del párrafo anterior se deben resaltar los atributos con los que debe contar el
insumo de agua para el consumo humano: salubre, suficiente, accesible, lo que se traduce en
los indicadores de calidad, continuidad y cobertura respectivamente, siendo estas las
condiciones necesarias en el líquido para garantizar la salud de los seres humanos y el
desarrollo de actividades domésticas como la cocción de alimentos.
Ahora, para permitirnos pensar el agua como derecho en la actualidad, es necesario revisar
los tipos de derechos que existen y la implicación de dichas categorías. Para el caso de
Colombia es mediante la CPC de 19913 que se reconocen estos, así como los deberes y
libertades de los ciudadanos. Tenemos que los derechos son, en primera instancia derechos
fundamentales, los cuales son políticos y civiles, seguidamente se encuentran los derechos
económicos, sociales y culturales, y los derechos colectivos y ambientales.
Los derechos fundamentales son individuales, inalienables y están construidos sobre la base
de la dignidad humana. Aguilar Carvallo (2010) menciona que los derechos fundamentales
o de primera generación corresponden más al Estado liberal, y que por otra parte los de
segunda generación al Estado Social, o liberal pero democratizado en tanto, estos últimos
son colectivos y surgen de posicionamientos más progresistas (Aguilar Cavallo, 2010, p, 28),
los derechos fundamentales han estado sujetos a especial protección constitucional, de
acuerdo a lo que menciona Manuel José Cepeda (2001), expresidente de la Corte

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En la Constitución de 1886 no se hace mención alguna al agua, de hecho, cuando se habla de los servicios
públicos se hace en el capítulo que lleva por nombre Título V. De Los Poderes Nacionales Y Del Servicio
Público, en donde se basan en los poderes legislativo, ejecutivo y judicial,

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Constitucional, la CPC 1991 introduce un mecanismo de gran efectividad para garantizar los
derechos fundamentales, como lo es la acción de tutela. (2001, p.4).
Desde la perspectiva del derecho al acceso al agua en la jurisprudencia colombiana, según
Sutorius & Rodriguez (2015), existe por un lado el derecho de aguas, y por otro el derecho
al agua, diferenciándose estos dos porque en el primero se hace referencia a las
servidumbres, vertimientos entre otros, y en el segundo a algo más subjetivo y maleable
acorde al sujeto o contexto.
Según la perspectiva desde la cual se esté analizando el concepto del agua, bien sea como
elemento de la naturaleza, recurso para el consumo humano, o como función del estado en
tanto servicio público, su construcción conceptual e implicaciones y tratamientos acorde a la
Ley puede ser diferente, “(…) el agua puede recibir varios tratamientos jurídicos,
dependiendo del caso concreto; de esta forma puede ser: un derecho colectivo al ser parte del
derecho al ambiente sano; un servicio público que se encuentra a cargo del Estado bajo los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad; y un derecho fundamental cuando está
destinado para el consumo humano. (Sutorius & Rodriguez, 2015, p. 3). Esto sucede por el
trasegar que han tenido los usos teóricos del agua y cómo se constituye en un elemento con
características particulares de acuerdo con el contexto y al foco de análisis.
Lo recién mencionado pone de manifiesto una discusión no sólo conceptual sino también
jurídica, en donde los elementos existentes en las normas asociadas al agua nos permiten
posicionarnos en diferentes concepciones del agua de acuerdo con la interpretación de la
jurisprudencia.
Lo anterior implica que aún desde un planteamiento del agua como derecho, tanto colectivo
como derecho fundamental, también podemos encontrar una perspectiva que visualiza al
agua como servicio público a cargo del Estado independientemente de que este sea prestado
a través de una organización pública o privada4.

Sutorius y Rodríguez (2015) se acercan a definiciones actuales de la construcción conceptual

en la jurisprudencia colombiana del agua. Para estos autores, la CPC de 1991 referencia el
tema en diversos apartados. Por ejemplo, en el artículo 49, donde se menciona que “la
atención en salud y saneamiento ambiental son servicio público a cargo del Estado.” En el
artículo 79 se menciona el derecho a gozar de un ambiente sano. Por otro lado, en el artículo
93 se establece que internamente prevalecerán los derechos humanos de los tratados o
convenios que el Congreso de la República ratifique, lo cual es fundamental dada la agenda
internacional para el manejo del agua, como veremos a continuación. Por último, el artículo
366, establece que es finalidad del Estado el bienestar general de la población y el

4
En esta última concepción del agua es interesante tener en cuenta el termino de eficiencia, ya que nos permitirá
más adelante volver sobre el tema y abrirnos paso a los argumentos que construyen la legitimidad de la
prestación del servicio de agua como servicio privado.

11
mejoramiento de su calidad de vida, la solución de necesidades insatisfechas en términos de
salud, educación, saneamiento ambiental y de agua potable.

De acuerdo con lo establecido en la CPC tenemos que, el acceso al agua es un servicio público
a cargo del Estado, y que hace parte de un derecho colectivo en relación con el goce de un
ambiente sano, y además constituye una finalidad del Estado la solución de necesidades
insatisfechas en términos de acceso al agua. En este sentido podemos decir que inicialmente
no hay alusión específica al acceso al agua potable como derecho individual, fundamental, o
derecho inalienable, no es sino hasta que la Corte Constitucional, a través de las sentencias
ya mencionadas y otras, empieza a pronunciarse respecto a la fundamentalidad del derecho
al agua que este se fortalece de manera autónoma y no tanto en conexidad.

Ahora bien, en el artículo 93 de la CPC, se menciona que los convenios o tratados ratificados
por el Congreso de la República prevalecerán. Tenemos que se ha ratificado la actuación
proferida por el CDESC de la Organización de Naciones Unidas (ONU) en la introducción
de su Observación General No.15, la cual establece lo siguiente: “el agua es un recurso
natural limitado y un bien público fundamental para la vida y la salud. El derecho humano al
agua es indispensable para vivir dignamente y es condición previa para la realización de otros
derechos humanos” (Comité de Derechos Económicos, 2002, P1)

El derecho al agua se encuentra presente en los cuatro artículos recién mencionados, sin
embargo, no es sino hasta 1992, con la sentencia No. T-578 de la Corte Constitucional en
donde a partir del análisis de casos particulares y de individuos sujetos a especial protección,
que se comienza a abordar el derecho al agua como fundamental a través de la teoría de la
conexidad, en tanto afecte el derecho a la vida de las personas y el derecho a la salubridad
pública, (Art. 11, 365 y 366 de la CPC), luego por conexidad el derecho al agua se constituye
como fundamental. En esta transición la Observación General No. 15 del PIDESC (2002)
ha servido como guía para el legislador, en la medida en que allí se hace hincapié en que el
acceso a agua es necesario para la materialización de los demás derechos fundamentales, los
casos en los que esto aplica son aquellos en los cuales el agua sea para consumo humano y
que la falta de esta pueda afectar las condiciones de vida digna, entre otros.

Así las cosas, el recorrido que realizan Sutorius y Rodríguez (2015) nos permiten identificar
dos momentos para el reconocimiento del derecho al agua como fundamental en la
jurisprudencia colombiana. Un primer momento en el cual era dado por fundamental por
conexidad con los demás derechos, otro posterior en el cual empezó a fortalecerse el
reconocimiento de la autonomía y carácter fundamental de derecho.

Ejemplo del segundo momento es lo actuado a partir de la Sentencia T-270 de 2007, la cual
trata del principio de continuidad en los servicios públicos, del derecho a la vida digna y
derecho al agua. La accionante padece de una enfermedad de insuficiencia renal, adicional
12
a esto contaba con bajos recursos económicos, y por falta de pago le son cortados los servicios
de agua y de luz. Es por esto que “La peticionaria demanda la protección de los derechos
fundamentales a la salud, a la vida, a la integridad física y al saneamiento ambiental, y que
como consecuencia se ordene a la entidad demandada la reconexión de los servicios públicos
de agua y luz”. (Corte Constitucional de Colombia, 2007, p.3)

La corte consideró a la peticionaria un sujeto de especial protección por su condición de

debilidad manifiesta, dada la disminución de sus capacidades a causa de la enfermedad, y
determinó que en aplicación directa de la CPC no era posible suspenderle los servicios en
cuestión y que la Corte Constitucional debía amparar sus derechos fundamentales a la salud
y a la vida en condiciones dignas.

En el análisis del caso La Corte cita el art. 93 de la CPC de 1991, en virtud del cual se acoge
la observación No. 15 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos sociales y
culturales en adelante PIDESC, la cual establece el derecho al agua como un derecho
autónomo. En la línea argumental del mismo documento (T-270 de 2007), este órgano
menciona las herramientas establecidas para la aplicabilidad de la exigencia:

(…) iii) que la misma observación en los numerales 57 y 58 indica que “La
incorporación en el ordenamiento jurídico interno de los instrumentos internacionales
en los que se reconoce el derecho al agua puede ampliar considerablemente el alcance
y la eficacia de las medidas correctivas, por lo que debe alentarse en todos los casos.
Esa incorporación permite que los tribunales juzguen los casos de violaciones del
derecho al agua, o por lo menos de las obligaciones fundamentales, invocando
directamente el Pacto”. “Los Estados Partes deben alentar a los jueces, árbitros y
demás jurisconsultos a que, en el desempeño de sus funciones, presten mayor
atención a las violaciones del derecho al agua.” (Corte Constitucional de Colombia,
2007, p. 17)
En este sentido se puede resaltar la importancia de la ratificación de la Observación No. 15.
Según Yanez y Acevedo (2013), Colombia al ratificar PIDESC reconoce el derecho al agua
como fundamental.

Agua como Servicio Público:

Para permitirnos pensar en el agua como servicio público tomaremos una serie de
definiciones, en principio construidas desde ámbitos jurídicos, en este sentido las sentencias
de la Corte Constitucional de Colombia serán de especial atención. Para el caso la Sentencia
T-540 de 1992 la Corte Constitucional define el servicio público como un medio que tiene el
Estado para lograr condiciones de equidad.
(…) A través de la noción de servicio público el Estado tiene el principal instrumento
para alcanzar la justicia social y promover condiciones de igualdad real y efectiva.
Su prestación comporta una transferencia de bienes económicos y sociales con base

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 en el principio de justicia redistributiva que, mediante el pago discriminado de los
servicios públicos según estratos y en función de la capacidad económica del usuario,
permite un cubrimiento a sectores marginados que, en otras circunstancias, no
tendrían acceso a los beneficios del desarrollo económico. De esta forma se
garantizan las condiciones materiales para el libre desarrollo de la personalidad (CPC
art. 16) y para la consecución de una igualdad real y efectiva (CPC art. 13) de toda la
población. (Corte Constitucional de Colombia, 1992, p.1)

Al ser el acceso al agua una necesidad de interés general, dado su impacto en la salud y en la
existencia humana, el agua como servicio público se constituye como una de las finalidades
inherentes al Estado Colombiano.
La Sentencia No. 578 de 1992, la CPC de 1991 realiza múltiples declaraciones que atañen a
los servicios Públicos, tales como el derecho a la libre competencia, la posibilidad de prestar
servicios públicos por parte de entidades particulares y oficiales. De igual forma se
encuentran las que enuncian “(…) el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de
vida son finalidades sociales del Estado (CPC art. 366), los servicios públicos domiciliarios
(CPC art. 367), (…) y las que prohíben los subsidios que no provengan de los presupuestos
(CPC art. 386)” (Corte Constitucional de Colombia, 1992, p. 9).
La CPC en su capítulo 5, título XII, establece la "Finalidad social del Estado y de los
Servicios Públicos", indicando que los mismo son inherentes a la finalidad del Estado, y que
este último deberá asegurar la prestación eficiente a los habitantes del territorio nacional. Allí
se determina que tales servicios podrán ser prestados por el Estado, o por particulares,
pasando por comunidades organizadas. Sin embargo, se deja claro que la obligación de
regulación, control y vigilancia será ejercida por el Estado. (Corte constitucional, 1991. p.
103)
Por su parte el Código Sustantivo de Trabajo (Decreto Ley 2663 de 1950), en su artículo 430
(modificado por el Decreto Extraordinario 753 de 1956) define como servicio público toda
actividad que satisfaga necesidades de interés general de manera continua y regular, y en
concordancia con el régimen jurídico establecido, bien sea directamente a través del Estado
o de personas privadas. Los servicios públicos que para este caso nos interesan son los
domiciliarios, específicamente de acueducto, la principal característica que define a los
servicios públicos es la necesidad de satisfacción general, son servicios de interés general. A
partir de la Ley 142, de 1994, en el artículo 4, se da a los servicios públicos de acueducto y
alcantarillado, la categoría de servicios públicos esenciales, y se les asigna también un órgano
de vigilancia, que para este caso es la Superintendencia de servicios públicos domiciliarios.
(Corte Constitucional, 1994, art.4)
Si bien los documentos jurídicos que se acaban de mencionar en este apartado son recientes,
se puede rastrear la formación de tales paradigmas a comienzos del siglo pasado. Según
(Moreno Barreto, 2010), en su artículo sobre el servicio público de agua en Bogotá para la
segunda mitad del siglo XIX, se encuentra la alusión a Duguit y la escuela francesa de

14
servicios públicos, que ejerció una considerable influencia en la década de los 30 en
Colombia a propósito del servicio de agua. Dicha escuela conceptualiza como
responsabilidad de los gobernantes la prestación de lo que se llamaría servicio público:
Seguramente esta noción no es nueva (la de servicio público). El mismo día en que
bajo la acción de causas muy diversas [...] se produjo la distinción entre gobernantes
y gobernados, la noción del servicio público nació en el espíritu de los hombres. En
efecto, desde ese momento se ha comprendido que ciertas obligaciones se imponían
a los gobernantes para con los gobernados y que la realización de esos deberes era a
la vez la consecuencia y la justificación de su mayor fuerza. Tal es esencialmente la
noción de servicio público. (Moreno Barreto, 2010. p. 5)

Como hemos podido ver, la construcción del concepto de servicio público se remonta a la
formación misma de la idea de Estado, de la relación de gobernantes y gobernados, y está en
el corazón del sentido de ser del Estado. Vale la pena mencionar la reflexión de Tomas
Maldonado Gómez (2010) y es la función de Estado Social de Derecho en relación con la
prestación de los servicios públicos, concluyendo que en la garantía de acceso a estos se
encuentra la realización misma de la función primordial de este tipo de Estado, ya que esta
es una de sus finalidades, en la medida en que se cumple con el bienestar de los asociados.
Por otro lado, en la Sentencia C-075/97, se menciona que la definición de servicio público
ha cambiado constantemente de acuerdo con las condiciones políticas, económicas y sociales
del Estado en términos generales, se define como lo que el Estado directa o indirectamente
tiene que garantizar de forma eficiente y continua a la totalidad de la población, con el
propósito de satisfacer las necesidades de interés general. A este respecto vale la pena llamar
la atención sobre el hecho de que la obligación del Estado de garantizar la prestación de los
servicios no es excluyente del hecho de que estos servicios puedan ser prestados por un
privado, lo cual nos conmina a reflexionar sobre cómo cambia el carácter de estos servicios
cuando entran en los discursos y las dinámicas de mercado.

Agua como Servicio Privado:

Los ciudadanos requieren acceso a una serie de bienes y servicios para garantizar una
existencia con condiciones dignas. Para el caso de los servicios de agua y saneamiento el
Estado históricamente se ha encargado o por lo menos ha regulado la prestación de estos. Sin
embargo, en ciertos periodos se han dado tensiones en los discursos y en las dinámicas
alrededor de la prestación del servicio del agua, en relación con las dinámicas públicas y
privadas que se han suscitado alrededor de este.
Existe la noción de que las entidades públicas están influenciadas por una serie de
condiciones que les hacen ser poco eficientes, “en la organización tradicional de los servicios
de agua y alcantarillado en Latinoamérica, un conjunto de factores: precios bajos y estructura
inadecuada de tarifas, gestión interna ineficiente, interferencia política y tecnologías
15
comerciales obsoletas, provocan un empeoramiento continuo de la calidad, impiden un
aumento de la cobertura de los servicios a la población y generan un despilfarro creciente en
el uso y aprovechamiento del agua”5. (Beato, n.d.), lo recién enunciado es uno de los motivos
por los cuales se genera un fuerte posicionamiento de las ventajas de prestar el servicio de
agua con gestores privados y no públicos, y es la ineficacia del Estado, frente a lo cual se
argumenta que la prestación a través de un privado aumentaría indicadores de eficacia,
eficiencia y efectividad. Otros argumentos subsidiarios a este son: la lentitud por procesos
burocráticos; la injerencia de asuntos o intereses políticos sobre intereses técnicos, entre
otros.
A continuación, se presenta lo que Martínez enuncia como la tercera postura6 teórica y
doctrinal de los servicios públicos:
(…) define el servicio público como una actividad económica, que puede tener una
finalidad comercial, y cuya gestión es de carácter privada. Este concepto, como lo
refiere la doctrina, está sustentado en presupuestos del modelo económico que
derivan de la teoría neoclásica fundada en la racionalidad pública, la agencia, la
eficiencia y en un sistema de incentivos que propician la competencia privada en
busca de beneficios en lo individual al menor costo posible. Este es el concepto sobre
servicio público que adopta el modelo de gestión implementado tras las reformas al
estado de corte neoliberal. (Martinez, 2011. p. 31)

Ahora bien, en el modelo económico actual en donde prima la libertad de mercado de acuerdo
con la capacidad adquirida, el poder garantizar el acceso al agua constituye un verdadero reto
en la medida en que asignar un valor a este bien público trae consigo el cuestionamiento de
en efecto lograr garantizar equitativamente acceso a este bien esencial, que no tiene
sustitución alguna, y asimismo la sostenibilidad del prestador privado.
Partiendo de la Ley 142 de 1994 la cual abre la puerta al manejo empresarial del servicio de
agua por parte de operadores privados, el enfoque tiende a regirse por las reglas del mercado,
esto es, los precios de los productos los asigna el mercado, y el acceso a los mismos está dado
por la capacidad adquisitiva de quien los adquiere o no. Sin embargo, hay ciertos servicios
que, por su importancia para la vida humana, no deberían estar regulados así; estos son los
llamados bienes meritorios que, de acuerdo con Musgrave (citado por Pérez Salazar, 2009),
constituyen aquellos que se encuentran en un espacio entre los bienes públicos y los bienes
privados. Siendo estos bienes básicos para el bienestar de la comunidad.

De acuerdo con Mazo (2014) a partir de la Ley 142 de 1994 se empiezan a incluir
mecanismos propios de la privatización de servicios, tales como la inclusión de empresas de

5
Si bien es cierto que la presente cita permite ejemplificar la discusión entre la efectividad del sector público
vs lo privado, no constituye una posición sobre la cual se vaya a ahondar.
6
La primera postura es la que establece el servicio público como una actividad tanto de naturaleza como de
gestión pública. En la segunda postura se menciona que los servicios públicos que son de naturaleza pública
podrán ser prestados por privados, sin perder su naturaleza.

16
servicios públicos privadas para la prestación, asimismo el hecho de que las públicas se
transformen en privadas o industriales y comerciales. Se establecen mecanismos de
financiación tales como lo subsidios cruzados, en donde los estratos 5, 6, industrial y
comercial subsidian a los estratos 1, 2 y 3. Por otro lado, en términos de regulación se crean
instancias como la Super Intendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que ejerce control
y vigilancia en las empresas de Servicio público de agua, y la Comisión de Regulación de
Agua que diseña y regula la forma de prestación del servicio y el esquema tarifario. (Mazo
Elorza, 2014, p. 578)

Siguiendo a Valencia (2006), estos cambios permitieron que el agua se constituyera como un
bien económico, con rentabilidad, costos, incentivos y demás asociados, que, aunque estaba
a cargo del municipio a partir de la Constitución Política de Colombia de 1991, podría ser
prestado por particulares o mixtos, acorde a la división de las responsabilidades por niveles
administrativos, esto es, en coherencia con los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad.

5. Periodos Históricos, Conceptualizaciones e Intervenciones

De acuerdo con lo que se ha venido revisando en los conceptos de agua como derecho, como
servicio público o cómo servicio privado, a continuación, analizaremos esta
conceptualización, aplicada a las intervenciones y los instrumentos de política en diferentes
periodos históricos en Colombia, lo anterior a la luz de categorías como la prestación del
servicio, financiación y regulación.
Se establecen cuatro grandes momentos históricos, dados por un grupo de autores en la
materia, (Mesa et al., 2013). En cada uno de esos momentos históricos se puede identificar
el papel de los actores, públicos y privados, su variación y las disputas entre las
conceptualizaciones mencionadas.
Cuando se habla de acceso a agua potable se debe tener en cuenta que la disponibilidad de la
misma para el consumo humano se realiza a través de diferentes infraestructuras o sistemas
físicos y de ciertos criterios técnicos para considerar el servicio de agua como óptimo, siendo
estos los mencionados en la Ley 142 de 1994 (Congreso de la República, 1994), a saber
calidad, continuidad y cobertura.
Calidad en términos de si es o no agua potable, es de decir que esta tenga las características
fisicoquímicas ideales para que sea apta para el consumo humano; continuidad en el sentido
de que la población pueda acceder al agua las 24 horas del día; y por último cobertura,
entendiendo esto como el hecho de que se cubra al 100% de la población de los diferentes
grupos poblacionales. Estos tres criterios son incluidos mediante la gestión que los seres
humanos hacemos sobre el recurso hídrico, son considerados fundamentales para tener un
acceso digno al agua de consumo humano.

17
 Sin embargo, empecemos a desnaturalizar lo enunciado en el párrafo anterior. En la historia
de Colombia, el sector de agua potable ha sido gestionado distintamente, tenemos por
ejemplo, a manera de contexto general, que las organizaciones públicas o privadas que han
intervenido tanto en la provisión de infraestructura de acueductos y alcantarillados, como en
la gestión operativa, administrativa y financiera, han sido en algunas décadas más cercanas
al gobierno central y en otras más cercanas a instancias territoriales municipales o
departamentales, y recientemente se incluyen actores privados.
A continuación se relaciona una línea de tiempo que se ha tomado de los análisis realizados
por (Mesa et al., 2013), ya que a partir de estos se revisará cómo las categorías de financiación
de proyectos, prestación del servicio de agua, regulación del sector ha funcionado en cada
periodo, analizando si ha estado más cercana a conceptualizaciones e intervenciones que
conciben el agua como derecho, servicio público o servicio privado.

Servicio privado y local Se fortalece la intervención del Estado

1870-1920 1920-1945 1945-1990 1990-2016

Tensión entre privados yypúblicos

públicos Reparto de responsabilidades entre
actores públicos y privados

Ahora, si bien es cierto que en cada periodo histórico se

puede rastrear una tendencia hacia la prestación de un servicio más tendiente a parámetros
de derecho, servicio público o servicio privado, lo que persiste en todo caso es una tensión
entre estas múltiples concepciones, que en ocasiones compiten, en otras se complementan y
reconfiguran a través de los arreglos institucionales.
5.1 De Cantaros, vasijas y guijarros a plumas y Tubos de Hierro: 1900/1920

A manera de contexto vale la pena mencionar las condiciones de las cuales se venía en
términos de prestación de agua para finales del siglo XIX, por ejemplo al respecto Moreno
Barreto (2010), citando el texto de Historia de Bogotá Siglo XIX de Eugenio Gutiérrez, alude
que en la capital los mecanismos de prestación del servicio de agua eran muy deficientes,
suplidos por aguadoras, luego paulatinamente se fueron implementado llaves de agua,
llamadas pajas, las cuales se ubicaban principalmente en plazas y lugares públicos para
aquellos que no tenían como acceder al agua. Posteriormente con tubería de hierro que
transportara el agua.

18
 En 1897 ya había en servicio en la ciudad 2763 plumas particulares de agua, y 38
más en Chapinero. Estas cifras indicaban un progreso notable, ya que al suscribir el
contrato con el municipio la empresa había recibido solo 325 pajas de agua en
funcionamiento. También en 1897 había 115 plumas en las pilas y fuentes públicas
con destino a las gentes que carecían de servicio particular de agua, lugares a los que
seguían concurriendo las aguateras para llenar sus cántaros y venderlos a domicilio.
Gutiérrez Cely.2007, p. 37., citado por (Moreno Barreto, 2010, p. 8)

De acuerdo a Moreno, a finales del siglo XIX la ciudad compra a los concesionarios el
sistema de acueducto, o la infraestructura construida para hacerse cargo de la prestación del
servicio toda vez que estos no habían cumplido con la obligación de proveer de suficiente
agua, “tal decisión se tomó debido al incumplimiento del contrato por parte de la compañía
del acueducto al no surtir suficientemente de agua a los habitantes de la ciudad y por cobrar
en exceso lo autorizado por el contrato inicial”. (Moreno Barreto, 2010, p. 21)
La provisión de agua potable en Colombia, a finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX,
estaba a cargo principalmente de actores particulares, tales como propietarios de grandes
fincas, o en todo caso de empresarios privados quienes a manos de las ciudades o municipio
habían recibido en calidad de concesiones la operación de los sistemas de acueducto (CRA,
2001).
Posteriormente, Bogotá (1910) y Medellín (1916) compraron los acueductos a los
particulares y en otras ciudades del país se pasó a estatalizar la prestación del servicio,
entre otras razones no sólo por la imposibilidad de los empresarios de mantener el
ritmo de inversiones necesarias para responder a una demanda creciente jalonada por
un alto dinamismo demográfico, sino porque la producción y las características del
sistema de tratamiento del agua potable y alcantarillado eran cada vez más exigentes.
El proceso de estatalización llevaría luego a considerar los servicios de acueducto y
saneamiento como servicios de interés público. (CRA, 2001, p. 4).

Al comienzo del siglo los gobiernos locales no intervenían en acueductos ya que esperaban
que las comunidades accedieran al recurso hídrico tomándolo directamente de la fuente, tal
como se ilustra a continuación, “las personas no veían necesario que un empresario les
suministrara agua, pues para ellos era fácil de conseguir el líquido por la ubicación de los
caseríos y poblados. Pero lo más importante de todo esto es que este servicio público no tenía
el carácter de derecho social que tienen hoy; el ciudadano no veía como una necesidad
fundamental este servicio y aunque el agua era necesaria la podía obtener fácilmente por
cuenta propia.” Valencia (2005, p. 3)
Sin embargo, poco a poco este paradigma empieza a cambiar, y esto obliga a que se
replanteen los mecanismos de financiación, y de prestación del servicio los cuales venían
llevándose a cabo de manera atomizada por iniciativas privadas, en donde la municipalidad
daba una concesión, pero el operador era quien invertía, operaba y en general administraba.

19
Es importante volver a mencionar el trabajo de Moreno Barreto (2010) toda vez que realiza
un análisis juicioso de la prestación del servicio a finales del S. XIX y comienzos del XX a
fin de determinar cómo las reformas que ocurridas en la década de los 30 correspondían a
desarrollos del sector sucedidos desde finales del siglo pasado y consolidados en los primeros
veinte años del siglo XIX. Tal autor alude la solidez del sector más que a influencias foráneas7
(en especial de la escuela francesa de servicios públicos), a la naturaleza de los desarrollos
locales nacionales.
La consigna “Más administración y menos política”, en el gobierno de Rafael Reyes
(Moreno Barreto, 2010, p. 24) era un reflejo de la fuerza que se pretendía dar a los aspectos
técnicos propios de la regulación del gobierno, por encima de los intereses particulares,
potenciando así la modernización administrativa. El autor menciona que desde ese momento
inició el proceso de consolidación de la descentralización de los servicios.
Hasta este punto hemos podido dar cuenta de cómo, si bien existía una regulación de manera
incipiente de los servicios públicos, poco a poco el Estado a comienzos del siglo XIX
empieza a regular la prestación del servicio público domiciliario de agua, creando
herramientas para consolidar el sector de agua potable.
Teniendo en cuenta las acciones que hemos podido recopilar en este documento respecto a
los años entre 1900 y 1920, se puede resaltar que en estas primeras dos décadas el problema
de acceso a agua potable empieza a volverse un problema socialmente relevante, por lo cual
los gobiernos locales y el gobierno nacional empieza a intervenir de forma directa sobre el
servicio de esta. Se vuelve un problema socialmente relevante dado que como vimos en los
apartados anteriores el líquido es necesario para usos domésticos y comerciales, y su
provisión requiere de grandes inversiones que exceden las posibilidades de muchos actores
privados.
Podría decirse entonces que lo que comenzó como una necesidad de dar respuesta técnica al
crecimiento de los sistemas, terminó siendo el comienzo incipiente de la configuración
conceptual de la necesidad del agua para la reproducción de la vida cotidiana tanto en un
sentido doméstico como comercial, para décadas más tarde ser considerado un derecho
fundamental. Fue así como de cantaros, vasijas y guijarros que llevaban las aguateras a
esfuerzo propio o lomo de mula, se inició la transición que permitiría crear sistemas de
acueductos con tubos de hierros enterrados conectando la red de callejuelas de las ciudades.
Principales Sucesos del Periodo:

Prestación del Servicio Financiación Regulación

7
Esta anotación se hace para ilustrar el posicionamiento que el autor citado, sin embargo, no se desarrollara en
el presente texto.

20
 Sistema preponderantemente En principio fue asumida En la medida en que el acceso al
privado operado inicialmente por por empresarios del agua comienza a volverse un
particulares de acuerdo con sus sector privado, pero con problema socialmente relevante,
necesidades. Comienza el paso de los años el gobierno potencia los
incipientemente la compra de los empezó a ser asumida por aspectos técnicos de regulación
sistemas por parte de las ciudades. el Estado del agua.
Cuadro de elaboración propia.
Para este periodo histórico prepondera la concepción del agua y la prestación en términos de
servicio privado ya que no tenía el valor social que se le otorgó posteriormente en términos
de derecho, a comienzos del siglo las poblaciones tomaban el agua de la fuente o de plumas
o sistemas comunitarios. Sin embargo, frente a la necesidad de abastecimiento las ciudades
empiezan poco a poco a comprar la infraestructura a los particulares o concesionarios, de
forma que se pudiese mejorar el suministro, dado el crecimiento demográfico de algunas
poblaciones.
5.2 Industrialización, Reformas, Consolidación del Estado y Consolidación del Sector de
Agua: 1920/1945
Aquí se abre paso al segundo periodo que exponen los autores que ya mencionamos, en estos
años 1920-1945, aunque la provisión del servicio de agua aún era considerada un lujo, las
dinámicas económicas y de asentamiento en las ciudades obligaron a los gobiernos
municipales a invertir en el sector, de acuerdo con Valencia y otros (2013).
En este punto podríamos considerar que el problema se vuelve público, porque si bien es
cierto que con bastante anterioridad había sido problematizado el hecho de que los
conglomerados necesitaban de cierto tipo de infraestructura o mecanismo para acceder al
agua y al saneamiento, no es sino hasta este momento que la necesidad crece a tal escala que
se hace indispensable que el Estado se haga cargo, garantizando las gestiones para que todos
o la mayor cantidad de personas posibles accedan al servicio de agua.
Siguiendo a la Comisión de Regulación de Agua (2001), es en este periodo de comienzos del
siglo XX que se dinamiza el crecimiento de la industrialización en Colombia impulsado por
la bonanza cafetera, es en este sentido que se genera una sustitución de importación por la
producción nacional de bienes de consumo, se activa el comercio interno generando focos de
intercambio en los lugares que después se consolidarían como las grandes ciudades.
Otro factor movilizador del hecho de que el Estado asumiera la responsabilidad de los
servicios públicos se desprende de la necesidad de regulación económica dada en la crisis
entre guerras, crisis de los 30´s.
En el siglo XX se instalaron, sobre todo en las tierras calientes, distintas plantaciones
y cultivos a gran escala como el banano, el algodón, la soya, el arroz y,
recientemente, la palma africana. Con el lento proceso de transformación del
latifundio improductivo a la agricultura a partir de 1930, se sustituyeron algunas

21
 importaciones de materias primas tales como el algodón, banano y flores. Fue sobre
todo la gran expansión de la producción cafetera de 1900 a 1930, la que multiplicó
notoriamente las divisas y la que sentó las bases del desarrollo capitalista en
Colombia hasta los años setenta. (Pérez, 2004, p. 68)

Es así como la finalización de la Guerra con Perú, el aumento en la producción agrícola, la

industrialización manufacturera y la reforma constitucional son una serie de elementos que,
si bien no influyen todos directamente sobre el tema del agua, sin configuran un panorama
en el cual los cambios consolidan una necesidad de modernización y de ajuste a nuevas
necesidades. Es en este contexto que se empieza a pensar en la forma de operativizar y volver
realmente masivo el acceso de los servicios de acueducto y alcantarillado para las
conglomeraciones productivas presentes en las ciudades, más aún cuando a partir de la
experiencia se comprobó que los privados no tenían los recursos ni los incentivos necesarios
para mejorar la calidad del agua en términos de su potabilización, y la extensión en termino
de redes, para aumentar la cobertura a las poblaciones. “(…) las dificultades de los
empresarios privados para atender los niveles crecientes de inversión o su falta de interés
para expandir las coberturas, por razones de rentabilidad relativamente baja de los servicios
de acueducto, ante una demanda cada vez más grande” (CRA, 2001, P.8). Acorde a lo recién
mencionado, tenemos que las ciudades empezaron crecer dados los flujos de migración del
campo a la ciudad, en el contexto de la industrialización.
Es en este escenario que se logra ver cómo en efecto se tejen tensiones políticas, sociales,
económicas y técnicas entre los actores públicos y privados, que obligan al Estado a asumir
la planificación y financiación del sector de agua, así como la prestación, y la regulación.
Esta situación se debe entender a la luz de las reformas de 1936, en donde las modificaciones
constitucionales que sucedieron en el gobierno de Alfonso López Pumarejo, plantearon
cambios en términos de la definición de las funciones de Estado, y de su relación con sus
gobernados, por ejemplo el concepto de establecimiento público proveniente de derecho
francés, es acuñado y trae consigo discusiones que de acuerdo a lo que menciona Moreno
Barreto (2010) son las organizaciones que bien pueden ser privadas, sin embargo que prestan
servicios de utilidad pública. Genecco Mozzo (en Moreno Barreto, 2010), resalta como antes
de la reforma constitucional el servicio de beneficencia, salubridad y aguas estaba a cargo en
su mayoría de las iglesias, congregaciones y asociaciones privadas, “Con la reforma de 1936,
el Estado asume principal, pero no exclusivamente, y de forma obligatoria la labor de apoyo
a la ciudadanía y en especial a los desvalidos.(…) Con esto el Estado asumiría, como parte
de su función social, satisfacer necesidades básicas insatisfechas de las comunidades en
general y así lo entendió la doctrina de la época” (Moreno Barreto, 2010, p.28)

Consultando la Ley 65 de 1936 referida por Moreno Barreto (2010), por la cual se dictan
normas sobre abastecimiento de agua potable a los municipios de la República y se conceden
unas autorizaciones al Gobierno Nacional, se encuentra que se crean delegaciones específicas

22
y repartición de las responsabilidades de la prestación del servicio, regulación y financiación
para los concejos municipales, los departamentos y la Nación por ejemplo, en el artículo No.
1 se destaca que los concejos municipales deberán promover el abastecimiento de agua a
través de la instalación de los sistemas en cabeceras municipales con poblaciones que posean
entre 3.000 y 20.000 habitantes. En el mismo artículo se menciona que los departamentos y
la Nación deberán aportar a manera de cooperación, en la organización y desarrollo de este
servicio Público fundamental. Así mismo, en el artículo siguiente se desarrolla un poco más
la responsabilidad del nivel de gobierno Departamental.

Artículo 2°. Para la efectividad de la cooperación que por el artículo anterior se

impone respecto del establecimiento del mencionado servicio público, los
Departamentos procederán a organizar una oficina técnica encargada de llevar a cabo
los estudios, planos, presupuestos y especificaciones de las obras cuya construcción
se considere indispensable dentro de sus respectivos territorios con el fin de imprimir
unidad al desarrollo del plan sobre la dotación de agua potable, facilitando a la vez
la labor que en tal sentido emprendan los Municipios interesados. Con este objeto,
los Departamentos apropiarán en sus presupuestos los recursos necesarios para la
organización de tal oficina y el pleno cumplimiento de las funciones que les
corresponden.

En esta norma podemos ver cómo se estandariza la prestación del servicio, la financiación y
la regulación, dando un papel a los actores en cada uno de los niveles, empezando por el
municipal y llegando hasta el Nacional, es en este sentido que Moreno Barreto (2010) destaca
que aquí comienza la formación del servicio de público domiciliario que construye sus
cimientos sobre arreglos institucionales tendientes a la descentralización, aunque sobre la
base de un orden centralista.

En un apartado de la Ley se especifican las condiciones en las cuales el Gobierno Nacional

aportará financieramente a los proyectos, por otro lado se especifica también el trámite para
la creación de las tarifas, en el artículo No. 10 de la Ley se habla sobre las tarifas, las cuales
debieran ser aprobadas por el Ministerio de Obras Públicas, allí se menciona un dato que vale
la pena resaltar y es el hecho de que las tarifas deberán ser accesibles a los consumidores y
suficientes para garantizar el servicio, así: “(…) no sean tan altas que perjudiquen los
intereses de los consumidores, ni tan bajas que no den los productos necesarios para el
sostenimiento, reparación, conservación y mejora de las obras” (Ley 65 de 1936, art. 10).

Ahora bien, siguiendo a la CRA (2001), tenemos que, aunque es responsabilidad del Estado
en su ámbito nacional el velar por la provisión del servicio, este empieza a configurar
herramientas en los territorios a través de los municipios, consecuentemente se crean las
empresas de servicio públicos en cada uno de estos. En este sentido las inversiones dependían
en gran parte de los recursos con que contase el departamento. Luego el municipio quedó
con la responsabilidad de gestionar la prestación del servicio y aportar a los fondos creados
23
para la inversión, el departamento con la función de apoyar las inversiones para la creación
y operación de la infraestructura, y la Nación con la responsabilidad de regular y aportar
recursos para los municipios más pequeños. Esta dinámica de manejo de los servicios de
forma centralista corresponde a las iniciativas de construcción del Estado-Nación.
En l940 se crea el Fondo de Fomento Municipal -FFM-, a través del Decreto 503 de 1940,
en consulta de la norma el propósito de la creación del FFM fue facilitar a los departamentos,
Intendencias, Comisarías y Municipios la realización de las obras de qué trata (Decreto 503
de 1940), en el capítulo II de acueductos, en sus artículos 13 al 17 se crean una serie de reglas
para la construcción, financiación, operación y mantenimiento de los sistemas de acueductos
en donde hay una fuerte inversión por parte del Estado.
Siguiendo a Cuervo (1997), (…) 1936 a 1950, está marcado por la creación y
operación del Fondo de Fomento Municipal, evento que significó el cambio a un
modelo sostenido de financiación con recursos de la nación. El segundo período, que
va de 1950 a 1986, se caracteriza por el fortalecimiento de la participación nacional,
que se extiende a la administración y operación de los sistemas a través del Insfopal.
El último período arranca con la quiebra y liquidación del Insfopal y está marcado
por los procesos de acentuación de la descentralización política y fiscal, por un mayor
énfasis en la aplicación de principios comerciales en la operación de los sistemas y
los primeros signos de participación privada. (Yaker & Rodríguez, 2000).

Como menciona Cuervo (en Rodríguez y Yaker, 2000), es posible identificar como
momentos importantes la creación del Fondo de Fomento Municipal y posteriormente la del
Insfopal. El Fondo de Fomento Municipal -FFM, se creó a través del Decreto 503 de 1940,
en su artículo primero que se menciona como una de las funciones la de facilitar a los
departamentos, comisarias, intendencias, y municipios la realización de las obras
establecidas en el mismo decreto (Decreto 503, 1940). El decreto señala en sus artículos
segundo y tercero los impuestos de destinación específica de los cuales se alimenta el fondo,
y demás recursos, dentro de los cuales se destaca la posibilidad de los departamentos y
municipios de aportar recursos para la ejecución de obras.
Haciendo lectura de lo estipulado en la presente norma, las obras para las cuales estaba
destinado el Fondo, de acuerdo con el artículo 12 son las siguientes: acueductos,
alcantarillados, locales escolares, plantas eléctricas, de forma tal que los departamentos,
intendencias, comisarías y municipios pudiesen acceder a esta infraestructura. En el
articulado posterior se establece que el FFM aportaba el 60% del valor de la obra, y que en
valor podría llegar a variar de acuerdo con la población del municipio o comisaria a
intervenir, habiendo la oportunidad de gestionar un crédito antes el FFM, lo anterior previa
evaluación técnica, demográfica y presupuestal de dicho fondo, esto de acuerdo con lo
señalado en el Decreto.
Es bien interesante dar cuenta de cómo desde un poco antes de mediados del siglo pasado se
venían gestando herramientas de política que potenciarían la sinergia entre el gobierno

24
nacional y los gobiernos territoriales, tanto en términos de recursos como en operativización
de los sistemas de acueducto y alcantarillado, y cómo todas estas situaciones se gestan gracias
al contexto en el cual se encontraba el país en términos de cambios económicos, de política,
de cambios demográficos, entre otros, dentro de los cuales se puede destacar el surgimiento
del primer reglamento de planeación urbana, la bonanza cafetera de 1925 a 1929, el inicio de
la caída del conservatismo, la primera transmisión en radio en Colombia, el inicio de la
industria manufacturera, la reforma constitucional de 1936, entre tantos otros
acontecimientos que dieron paso a la consolidación de arreglos institucionales para el sector
de agua8.
Este periodo es uno de los cuales permite una fácil identificación de la conceptualización del
servicio de agua como servicio público a cargo del Estado, en donde prima la necesidad de
lograr las grandes inversiones que requieren los sistemas físicos e ingenieriles para la
prestación del servicio, en un contexto de crecimiento económico en donde el gobierno se da
a la tarea de reformarse a sí mismo para cumplir con la obligación de satisfacer necesidades
de las comunidades en la provisión en bienes y servicios de interés general.
Principales Sucesos del Periodo:

Prestación del Servicio Financiación Regulación

Dada la necesidad de la El Estado inicia un proceso A partir de las reformas del

población el problema de creación de andamiaje gobierno de López Pumarejo el
suministro de agua se institucional en donde Estado asume la obligatoriedad del
vuelve público, por lo cual municipio, departamento y apoyo a la ciudadanía en el marco
el gobierno nacional nación deben aportar de los servicios de utilidad pública.
empieza a consolidar el recursos, de acuerdo con el Más adelante dan lineamientos
sector de agua creando tamaño de las poblaciones. sobre las tarifas destacando la
entidades técnicas y Se crea el FFM y se importancia de que sean accesibles
mecanismo para determina una destinación a los consumidores.
operativizar la prestación. específica para los temas de
agua
Cuadro de elaboración propia.

Para este periodo histórico si bien lo que prepondera en una tensión entre el actores y
mecanismos de prestación del servicio público - privado, hay una tendencia en la concepción
del agua y la prestación en términos de servicio público a partir de la consolidación de las
nuevas obligaciones de Estado. Inclusive a partir de la Ley 65 de 1936 el abastecimiento de
agua es referido como servicio público fundamental y consecuentemente se empieza a crear
el andamiaje institucional del sector de agua con responsabilidades entre municipios,

8
Esta serie de acontecimientos de la época no se analizarán a profundidad, sin embargo, se traen a colación
para contextualizar lo que sucedía previo a los cambios suscitados en materia de política social en la presidencia
de López Pumarejo, ya que las reformas entre 1930 y 1936 son vitales para entender el devenir del sector.

25
departamentos y nación que permita la dotación de agua potable. Estos arreglos
institucionales si bien son centralistas plantean el inicio incipiente de la descentralización
para la prestación del servicio de agua.
5.3 Nuevos Actores, Nuevos Arreglos, Camino a la Descentralización: 1945/1990

Para dar apertura al tercer periodo, 1945-1990, establecido por Valencia y otros (2005), se debe
resalta que los gobiernos territoriales empiezan a comprar los acueductos que hasta la fecha aún
conservaban algunos actores privados, esto con el fin de poder tener un control más eficiente de
la prestación y de la regulación, de cara a los usuarios.

Según nos narran Yaker y Rodríguez (2000), los municipios tuvieron fuertes dificultades a
la hora de responsabilizarse de los sistemas de acueducto, lo cual dio paso a una crisis del
FFM y posibilitó la creación del Instituto Nacional de Fomento Municipal -Insfopal-. Se da
un “(…) cambio de modelo, orientándose hacia uno en el que se fortalecía la participación
nacional, extendiéndose al campo de la administración de dichos sistemas” (Yaker &
Rodríguez, 2000, p.6). Dicho esto, el Insfopal no sólo financiaba obras, como el FFM, sino
que también se encarga de la ejecución de estas.
El Insfopal, se basaba en una categorización realizada a los municipios para el otorgamiento
de recursos, esto es, siete categorías, los aportes propios de los municipios eran mayores
según “(…) aumentaba la categoría. El único tipo de apoyo para los municipios de la
categoría 1 era financiero, y el cupo máximo de crédito para el conjunto de estos municipios
era equivalente al 10% del presupuesto del instituto” (Domínguez y Uribe, 2005, p. 11)
Ahora bien, el Insfopal a partir de 1968, acorde a lo establecido en la reforma constitucional,
según Domínguez y Uribe (2005), pasó a ocuparse exclusivamente de los municipios de más
2.500 habitantes, y de todos los de una cifra inferior se encargó el Instituto Nacional de
Programas Especiales, después denominado Instituto Nacional de Salud –INS-.
Continuando con el contexto histórico del sector de agua potable y saneamiento básico, se
puede dar cuenta de la Creación de la Junta Nacional de Tarifas, la cual hacía parte del
Departamento Nacional de Planeación a través Decreto Ley 3069 de 1968, con el fin de
controlar y fiscalizar las tarifas de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y
energía eléctrica. En el artículo No. 3 de dicho decreto se establecen como criterios de
fijación de tarifas el cubrimiento del costo real de los servicios, así como la necesidad de que
se provea rentabilidad y ahorro nacional, esto para la adecuada financiación de los programas.
(Decreto Ley 3069 de 1968).
Asimismo “las entidades de servicio público fijarán sus tarifas en tal forma que tomen en
cuenta la capacidad económica de los diferentes sectores sociales y el mejor aprovechamiento
de los recursos propios de los respectivos servicios en beneficio de la comunidad”. (Decreto
3069, 1968, Párr. 5)

26
Para este momento ya se habían creado empresas de servicios públicos domiciliarios
encargadas de realizar las gestiones operativas-técnicas, administrativas, financieras y
demás, siendo este el mecanismo mayormente utilizado en los municipios o ciudades
grandes. Ahora bien, a partir de mi experiencia profesional puedo dar cuenta de que esta
tendencia no logró ser tan generalizada en la medida en que para los pequeños municipios
sigue siendo la alcaldía municipal la encargada de hacer está gestión, normalmente a través
de oficinas de servicios públicos.
Pero, volviendo a la reciente cita, es importante resaltar cómo con esta iniciativa se empiezan
a incorporar reglamentaciones técnicas que contemplan las características de cada territorio
acorde a sus capacidades de pago, sin dejar de lado la necesidad de establecer criterios de
sostenibilidad en la prestación del servicio de agua, evitando la “injerencia política en la
definición de las tarifas y avanzar hacia la recuperación de los costos de prestación de los
servicios. La Junta estableció tarifas diferenciales por estratos y uso (residencial, industrial,
comercial y oficial) de tal forma que fue necesario el otorgamiento de subsidios”.
(Domínguez y Uribe, 2005, p. 12). Lo recién mencionado constituye un enfoque de
intervención y permite resaltar cómo el gobierno central crea los lineamientos de política,
pero es mediante un cuerpo de expertos, que se dan los parámetros técnicos, posicionamiento
que más adelante se repetirá con la creación del actual cuerpo técnico de expertos, la
Comisión Reguladora de Agua.
Aunque algunas de las empresas de servicios públicos habían sido creadas en los años 30 o
antes, para la década de los 60 el surgimiento de regulaciones, tales como la creación de
tarifas y subsidios permitió que estas lograsen acomodar su operación a un ejercicio
estandarizado y en busca de la eficiencia.
Según Yaker y Rodríguez (2000), hubo pocos recursos de origen nacional para la inversión
en el sector de acueducto y alcantarillado, razón a lo cual hubo una gran necesidad de contar
con créditos de organizaciones como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de
Desarrollo.
(…) La creación del Insfopal no redundó en aumentos de la inversión canalizada al
sector. Tan solo en el período 1958-1962 se movilizó un volumen importante de
recursos, gracias a las políticas de pacificación y el apoyo internacional a través de
la Alianza para el Progreso. En este período la inversión en el sector alcanzó una
participación en los ingresos de la Nación (5.5%) jamás alcanzada en la historia del
país. (Yaker & Rodríguez, 2000,P-7)

Dicho lo anterior, es vital tener en cuenta la creciente importancia que tienen para el sector
la inclusión de dineros provenientes de organismos multilaterales, o en todo caso de dineros
extranjeros, en la ejecución de planes, programas y proyectos para ampliar la cobertura de
agua, estos es las conexiones domiciliarias de acueducto.

27
La Alianza para el Progreso -APP- fue uno de los mecanismos mediante los cuales se
apalancaron recursos para el sector de agua potable y saneamiento básico (Rojas, 2010, p,
14), esto dado que uno de los componente era un programa de reformas y otro un programa
de préstamos, este último funcionó a través de donaciones o de préstamos flexibles, “El
Gobierno también financió proyectos de agua y alcantarillado que beneficiaban a una
población de 3 millones de personas en ciudades pequeñas”.
Se crean las empresas de obras sanitarias, y las sociedades de acueductos y alcantarillados,
en la década de los 70, (CRA, 1997), las primeras denominadas ACUAS, y las segundas
EMPOS, respectivamente servían como coordinadores tanto a nivel departamental como
municipal, permitiendo al sector empezar a perfilar responsabilidades en ámbitos más allá de
la nación y el municipio al incluir en la ecuación al departamento, fortaleciendo la operación
y prestación del servicio, trasladando algunas responsabilidades a dichos organismos.
A inicios de “la década de los ochenta, el sistema nacional de acueductos y alcantarillados
estaba conformado por unas pocas empresas municipales autónomas en las principales
ciudades y un conjunto de 40 empresas de propiedad de la Nación, pero operadas en forma
descentralizada” (Yaker y Rodríguez, 2000, p.7)
A finales de los 80, teniendo en vista la ya formalizada creación y operación de los
organismos de operación del servicio tanto departamentales como municipales, los cuales
entraron a fungir como satélites del Insfopal, este último entra en crisis y es disuelto el 1989.
Adicionalmente mediante el Decreto 77 de 1987 se venía gestando, acorde a lo mencionado
por Domínguez y Uribe (2005), la creación de la Dirección General de Agua Potable y
Saneamiento Básico, a cargo del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, para que liderará
el planeamiento, diseño, ejecución de proyectos y mantenimiento, sin embargo, el Ministerio
de Salud continúo realizando la vigilancia de la calidad del agua.
El proceso de descentralización iniciado en 19869, trazó a grandes rasgos facetas en
el orden administrativo, político y fiscal. La dimensión política tenía propósitos de
democratización, tanto en el sentido de elegir autoridades locales, como otorgar más
participación a la sociedad en las decisiones que la afectan. La dimensión
administrativa pretendía además de la transferencia de responsabilidades, el
desarrollo de las instituciones y garantizar la eficacia. La dimensión fiscal se refería
a la entrega de recursos y a su óptima aplicación y efecto multiplicador. (CRA, 1997,
P. 10).
Hay que destacar la influencia del contexto internacional en la consolidación de estos
posicionamientos asociadas al agua. A finales de los ochenta y comienzos de los noventa la
apertura de los mercados a nivel mundial y la neo-liberalización, y modernización de los
estados, dieron pie a la conceptualización de los servicios de utilidad pública como

9
En 1986 el Gobierno Nacional expidió la Ley 11 y la Ley 12, las cuales propendían por generar por la
descentralización administrativa y el fortalecimiento fiscal de los municipios.

28
susceptibles de ser prestados por actores privados, y en efecto se modificaron los arreglos
institucionales para responder a ese propósito.
“Durante la década de los noventa, la mayoría de los países con economía de mercado
redefinieron el papel del Estado en la prestación de los servicios públicos (…) los antiguos
monopolios estatales fueron reemplazados por estructuras de mercado con participación de
capitales privados en un ambiente de competencia”. Domínguez y Uribe (2005, p. 6.). Este
enfoque gubernamental propendía por la ampliación de recursos monetarios para la
modernización de la infraestructura, por supuesto para dar mayor cabida a la eficiencia y la
asignación de recursos que en teoría brindarían las dinámicas del mercado.

Sin embargo, debe reconocerse la influencia de otra serie de factores internos, tales como la
nueva posibilidad de elecciones populares para los mandatarios locales, la necesidad de una
constituyente nacional, la determinación de los municipios como unidades territoriales
básicas, y por supuesto la necesidad de mejorar la calidad y la cobertura de la prestación del
servicio de agua.
Este periodo es bien interesante de revisar en la medida en que los arreglos institucionales
empiezan a dar cuenta del camino emprendido hacia la descentralización, el otorgamiento de
las responsabilidades de acuerdo con los niveles de gobierno se asemeja bastante en su
estructura al modelo de organización que hoy funciona en el sector de agua potable. Se puede
identificar también que se fortalece al comienzo del periodo el papel del gobierno central con
la creación del Insfopal, así mismo se establece un mecanismo para la expedición de tarifas.
En lo referente a la financiación, en este periodo hay un hito importante que constituye el
recurso dado a través de la alianza del progreso, comenzando así el camino de consecución
de recursos a través de organismos multilaterales. En la categoría de regulación, se crea la
CRA, organización que hoy persiste y que se encarga de regular todos los aspectos del sector
de agua. Las ACUAS y EMPOS, hoy en día existen algunas EMPOS por ejemplo en
Santander, tales instancias se constituyeron como coordinadores departamentales para la
prestación del servicio, siendo un nivel intermedio entre la Nación y el Municipio, a manera
de satélites del Insfopal (instituto que posteriormente sería remplazado por la Dirección
General de Agua Potable y Saneamiento).

29
Vale la pena mencionar las cifras de
aumento de cobertura en agua potable
dadas por la CRA en su Estado del Arte
de la Regulación, (CRA, 2001, p. 20) que
dan cuenta de los cambios en el sector en
este periodo mostrando un aumento entre
1951 y 1990 de 57% a 89.2% en áreas
urbanas y de 1% a 28% en áreas rurales.

Principales Sucesos del Periodo:

Prestación del Servicio Financiación Regulación

Se profundiza la compra de acueductos por El Insfopal Se crea la Junta Nacional

parte del Estado, se fortalece la financiaba las obras, de Tarifas encargada de
intervención nacional a través del Insfopal, sin embargo, no controlar y fiscalizar las
que fuera remplazado por la Dirección hubo un gran tarifas con criterios de
General de Agua. El ministerio de Salud aumento en recursos. rentabilidad y ahorro
realiza la vigilancia de la calidad del agua - Se inició el nacional. Posteriormente la
INS-, en la medida en que el municipio se apalancamiento de responsabilidad pasa a ser
posiciona como la unidad territorial recursos de la Comisión reguladora
fundamental a manera de satélites internacionales a de agua
territoriales se crean empresas prestadoras través de la Alianza
del servicio, las ACUAS y EMPOS. para el Progreso.

Cuadro de elaboración propia.

Este periodo es uno de los más extensos y por tanto podemos identificar un gran número de
cambios, el surgimiento de múltiples entidades para la prestación. Se fortalece
considerablemente la intervención del estado y se profundiza el proceso de descentralización.
Crece considerablemente la inversión y por ende las cifras de cobertura en los sistemas de
acueducto, en especial en zonas urbanas. En la prestación del servicio de agua prepondera la
concepción de servicio público, desde una perspectiva de derecho, sin embargo, se empiezan
a tejer tensiones entre estas dos concepciones y la prestación con características privadas.
Esto en relación con un contexto internacional en el cual se fortalece la economía de mercado,
la neo-liberalización, de la mano de la consolidación interna del proceso de descentralización
fiscal, política y administrativa.

30
 5.4 Modelo de Economía Neoliberal, Descentralización y Planes Departamentales de
Agua: 1990/2008

Las modificaciones recién nombradas son fundamentales para entender el devenir del sector,
ya que constituyen la columna vertebral del cuarto periodo, desde 1990 en adelante. Dichas
modificaciones después serían materializadas y profundizadas con la Constitución Política
de 1991. Mediante esta descentralización se pretendía generar un reconocimiento a la
diversidad de los territorios y de las poblaciones, así como de las necesidades de estos, de
cara al eventual fortalecimiento de las capacidades en territorio y a la modernización de los
servicios.

La descentralización fiscal, y la nueva posibilidad de elegir a los gobernantes locales, de la

mano de la reasignación de responsabilidades para la prestación de los servicio de acueducto
y alcantarillado, reconfiguró el panorama, propósito perseguido por el Estado en busca de
imprimir en el sector características de eficiencia y modernización por medio de “el fomento
de la competencia en la oferta de los servicios, ya fuera desde empresas públicas, privadas o
mixtas, para que fuera el mercado el que fijara los precios, teniendo en cuenta la regulación
por parte del Estado, orientándose por precios y costos la demanda”. (Valencia. 2006. P.9).

Ahora, dados todos estos cambios, surgen en materia de financiación nuevas organizaciones,
tales como entidades multilaterales y nacionales de crédito, en esta última categoría se
encuentra la Financiera de Desarrollo Territorial –FINDETER- adscrita al Ministerio de
Hacienda, la cual inicia su ejercicio a partir de 1990 (Yaker y Rodriguez, 2000). Siendo el
interés del Estado potenciar la eficiencia en la prestación, se impulsó un régimen de servicios
en el marco de la libertad económica y de competencia, en donde se abrió la posibilidad de
que los operadores o prestadores de servicios fuesen empresas privadas, y así mismo se
generaron los arreglos institucionales del caso para recibir inversiones privadas tanto
nacionales como internacionales.

A partir de la reforma constitucional de 1991, se dio un fuerte giro a la conceptualización de

la prestación del servicio de agua potable, giro que si bien es cierto inició de alguna manera
en la década de los 80, con el posicionamiento y convergencia en territorios del Insfopal, y
la posterior estructuración y puesta en marcha de estrategias descentralizadas como lo fueron
las ACUAS y las EMPOS. Sólo fue hasta comienzos de la década de los 90 que lograron
converger en fuertes cambios financieros, políticos, técnicos y demás para abrir paso al
servicio de agua como un servicio hibrido entre las posibilidades de lo público y privado, y
entre las responsabilidades de la Nación, el Departamento y el Municipio.
Señalado lo anterior me permito resaltar, como bien lo han hecho otros autores consultados,
que la Constitución en su artículo 333 señala: “(…) la libertad económica es entendida como
la posibilidad que tiene toda persona de realizar actividades de carácter económico, con la

31
finalidad de crear, mantener o incrementar un patrimonio”. Entendiendo esta libertad
económica como la libertad de participar en los diferentes ámbitos del mercado. Por supuesto
en este sentido el Estado debía continuar con sus labores de planeamiento, y seguimiento y
control, y la responsabilidad de asegurar la prestación del servicio fue asignada al nivel
municipal. Sin embargo, creo la posibilidad de operar los sistemas por parte de comunidades
organizadas o prestadores del sector privado.
Lo anterior por cuanto la Constitución Política de Colombia en el año 1991 cambió
el enfoque en cuanto a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, debido a
que estableció que, si bien el compromiso de asegurar su prestación eficiente a todos
los habitantes del territorio nacional sigue siendo responsabilidad del Estado, éstos
podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades
organizadas, o por particulares. (CRA, 2014, p.20).

Es en este marco de aconteceres que nace uno de los actores recientes de la institucionalidad
del sector de agua potable y saneamiento básico, como lo es la Comisión Reguladora de Agua
Potable –CRA-, la cual como su nombre lo indica, regula el sector de agua potable, en calidad
de entidad adscrita al gobierno central a través de Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio.
De igual forma es vital mencionar el surgimiento de otro actor territorial, las Corporaciones
Autónomas Regionales -CAR-, que hacen las veces de administrador el medio ambiente y
los recursos naturales, en este sentido son las encargadas de otorgar el licenciamiento de las
concesiones de agua para la captación del líquido en las fuentes abastecedoras.
Otro momento fundamental, dada la estructuración de estas nuevas reglas de juego es el
surgimiento de la Superintendencia de Servicio Públicos Domiciliarios -SSPD-, la cual es
creada a partir de la Constitución Política de 1991, que de acuerdo a lo mencionado por
Domínguez y Uribe (2000), entra a ser la organización pública encargada de vigilar el
cumplimiento jurídico y técnico de los prestadores de servicios públicos domiciliarios,
estableciendo además sistemas de información para el seguimiento. Como ejemplo de ello
hoy en día se cuenta con el Sistema único de Información –SUI- que es la plataforma oficial
para el reporte de indicadores como lo son, calidad, continuidad y cobertura de los servicios
de agua potable y saneamiento básico, de los sistemas y subsistemas de acueducto,
alcantarillado y aseo.
Ahora bien, en la historia reciente de la prestación del servicio la Ley 142 de 1994 constituye
un hito ya que creó los marcos conceptuales y jurídicos para la prestación en los términos en
que la reconocemos hoy. Esta ley al aportar el marco institucional sobre el cual se moverían
los actores del sector, de acuerdo con el Estado del Arte de la Regulación en el Sector de
agua potable y saneamiento básico (en adelante APSB) (CRA, 2014: p-115-117) algunos de
los motivos a resaltar que dieron lugar a la creación de esta norma fueron la necesidad de
eficiencia, productividad y competencia en un contexto de globalización y apertura
económica. Así como la ampliación de coberturas para poblaciones necesitadas. De igual
forma un asunto fundamental fue la necesidad de establecer unas reglas claras a propósito de
32
la financiación económica para los ahora autónomos municipios. Por supuesto todo lo
anterior en respuesta a lo establecido en la nueva Constitución Política de Colombia de 1991.
Esta norma estableció la participación privada del servicio, en este sentido otro criterio
establecido fue la necesidad de crecimiento económico para las empresas prestadoras.

En el conjunto de criterios básicos contemplados por la Ley se expone el tema de la

competencia para la gestión, de las regiones y localidades, relacionada con la
administración y la financiación inmediata del servicio: en ella se define al municipio
como la entidad política y regional alrededor de la cual se debe organizar la
prestación de los servicios públicos domiciliarios como actividad económica
destinada a la producción, transporte y distribución en la forma que más convenga
al usuario, es decir con la garantía de que existan recursos suficientes para su
cobertura, eficiencia en términos de menores costos y menores tarifas, y calidad de
los servicios. (CRA, 2001,118)

De igual forma en materia de financiación la normatividad diseñada e implementada en la

década de los noventa redundó en un cambio en la términos de la transferencia de los recursos
de participaciones de los municipios a comienzos de los 2000, a través del “Acto Legislativo
01 de 2001, mediante el cual se reformaron los artículos 356 y 357 de la Constitución Política
y se creó el Sistema General de Participaciones (SGP), reglamentado por la Ley 715 del
mismo año” (Bonet, Pérez & Ayala, 2014. p. 11). A partir de esta Ley se realizaron cambios
que incluyeron como mencionan Bonnet et al. (2014), incorporar la destinación de propósitos
generales que incluía agua potable y saneamiento básico, posteriormente con la Ley 1176 DE
2007 se destinaba una asignación específica al APSB del 5,4%. De acuerdo con los apartados
anteriores se puede decir que uno de los grandes y recientes cambios en la gestión del recurso
hídrico constituye todo lo asociado la implantación de un modelo descentralizado de
provisión de los servicios públicos, en donde el responsable fundamental de la prestación es
el nivel territorial inmediato, es decir el municipio, siendo el gobierno central el que
determina y hace seguimiento a las reglas por medio de actores técnicos de vigilancia y
control, recién nombrados, la CRA y la SSPD, y por su parte, los gobiernos departamentales
en el marco de la descentralización apoyan la implementación de las políticas en un papel
más asociado a la complementariedad, esta situación a partir de la implementación de los
PDA sufrió algunos cambios como veremos más adelante.
Ahora, para asegurar dicha prestación del servicio, en términos de herramientas y
conceptualizaciones, según Valencia (2006) el cambio de enfoque en los servicios públicos,
en la década de los noventa con la Constitución Política Colombiana, fue establecer al interior
del modelo de servicios una serie de indicadores como calidad, continuidad y cobertura,
acentuados con la Ley 142 de 1994, en el marco de la eficiencia, y nuevamente, de la
posibilidad de asegurar la prestación del servicio a través no sólo de recursos y arreglos
institucionales públicos, sino también privados.

33
Actualmente el andamiaje institucional por medio del cual se ejecutan los planes y programas
y proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico, corresponde a los Planes
Departamentales para el manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento 10, en
adelante Planes Departamentales de Agua o -PDA- esto es, una iniciativa que si bien se da
en el contexto de la descentralización, no obedece completamente a está, ya que su estructura
y funcionamiento sitúa la gestión administrativa, financiera y técnica en cabeza de los
Departamentos, revitalizando a estos últimos como unidad de planeamiento y de
coordinación.

Los PDA, hoy en día denominados PAP-PDA, son la política pública sectorial que busca
unificar la ejecución departamental y municipal acorde a los lineamientos nacionales, dado
que se centraliza de alguna manera la consecución de recursos y la ejecución de las obras a
nivel departamental, bajo un enfoque empresarial de inversiones a gran escala y
regionalización de servicios públicos, enfoques que por cierto requieren grandes operaciones
de crédito, frente a las cuales organizaciones internacionales juegan un fuerte papel.

Dada la reorganización de competencias y recursos establecida a partir de la década de los

noventa, y los principios coordinación, concurrencia y subsidiaridad, la descentralización
administrativa y presupuestal dio pie a definir que la prestación del servicio como
responsabilidad de los municipios, la definición de planes programas y política a la Nación.
A los departamentos se les asignó la coordinación, apoyo en la consecución de recursos, y
demás temas administrativos y técnicos en calidad de Gestores de la política.
Lo recién mencionado, es un reflejo de lo que Acevedo, Furlong y Arias (2016) han resaltado
como un camino no unidireccional entre la centralización y la descentralización, dado que
los PDA de alguna forma funcionan a través de un andamiaje institucional que centraliza
nuevamente parte las instancias de decisión y de gestión -en el departamento- que funcionan
bajo los lineamientos de la política a nivel nacional. “Para los servicios de utilidad pública,
la responsabilidad estaba crecientemente descentralizada hacia los municipios, mientras que
la regulación estaba siendo crecientemente centralizada. A este fenómeno también se le
refiere como capitalismo regulado” (Guerrero, Furlong, & Arias, 2016). Los autores
mencionan que este tipo de medidas en otras partes del mundo son seguidas con un periodo
de desmote, a diferencia de Colombia en donde lo que sucedió fue un aumento de estas.
Tenemos entonces que, de la forma en qué se entiende el problema público o la necesidad,
se derivarán los discursos y mecanismos de intervención de política en la materia. Para el
caso de agua para el consumo humano, se redefinió el régimen tarifario, se propendió por la
eficiencia económica en la prestación del servicio y redistribución. Ver figura de esquema
tarifario en los Anexos.

10
Presentados por el Conpes 3463 de 2007.

34
Se fortaleció la división de responsabilidades en términos de financiación, quedando como
posibles fuentes de recursos el Sistema General de Participaciones –SGP-, el Sistema General
de Regalías –SGR-, y recursos propios, todos los anteriores con disponibilidades a nivel
Nación, departamento y municipio.
En revisión del Informe de Evaluación Institucional y de Resultados del Programa PDA, del
DNP, encontramos un breve recuento de las normas que dieron comienzo a esta política, los
actores, las reglas, financiación, formas de prestación y regulación. (DNP, 2015)
En agosto de 2008, con la expedición del Decreto 3200, se reglamentaron los Planes
Departamentales de Agua, definidos en la Ley 1151 de 2007 y en el Conpes 3463 de
2007. Donde se establecieron, entre otros las estructuras operativas que hacen parte
del PDA: Comité Directivo, Gestor, Gerencia Asesora y el Esquema Fiduciario para
el manejo de los recursos. En este caso, se presenta un cambio con respecto a lo
definido en el Conpes, dado que incluye al Gestor (que puede ser el mismo
departamento o una ESP) y la Gerencia Integral es denominada "Gerencia Asesora".
Así mismo se definen las funciones de cada una de las estructuras operativas.

En dicha evaluación se resaltan los principios que definió el Conpes 3463 de 2007 siendo los
siguientes, acción interinstitucional coordinada y control más efectivo, preinversión y
planeación regional e integral, articulación de fuentes de recursos, transparencia y
compromisos locales, acceso eficiente al crédito, mayor celeridad y cobertura geográfica de
la modernización empresarial, articulación de áreas rurales nucleadas, conformación de
esquemas regionales y aprovechamiento de economías de escala, articulación con
instrumentos de desarrollo urbano.

En los proyectos se definieron, a grosso modo, la manera de preinversión e inversión, siendo

el primero lo que corresponde a la formulación de estudios y diseños de los sistemas de
acueducto y alcantarillado, y lo segundo lo correspondiente a la financiación para la
construcción de las obras.

De acuerdo a observaciones realizadas durante tres años en el ámbito de acción de un Gestor

departamental del PDA, algunas de las grandes dificultades de la política son los mecanismos
de viabilización de los proyectos, que toman bastante tiempo, aunado a los procesos de
contratación y posteriormente de ejecución de estos, que en su mayoría exceden el tiempo de
gobierno de un alcalde local. Esto implica un problema en la medida en que con el cambio
de gobierno local los proyectos pierden respaldo político, lo que redunda en dificultad para
la continuidad de la planificación y mejora en el sector.
El ajuste en la política trajo aparejada la implementación de un mecanismo de inversión en
el cual se juntan recursos del Sistema General de Participaciones de los tres niveles de
gobierno, a través de una fiducia mercantil llamada FIA.

35
Sin embargo, a pesar de todos los cambios en política aquí mencionados, persisten
necesidades en la prestación del servicio, habiendo aún metas por cumplir en términos de los
indicadores de calidad, continuidad y cobertura, en especial en los municipios categoría 5 y
6, dado que estos no tienen los recursos económicos y administrativos para cumplir la
totalidad de los criterios establecidos en la política en términos de la prestación del servicio.
Ahora para cerrar este periodo de tiempo vale la pena analizar el surgimiento de prestadores
-o constitución bajo la norma- en dos puntos de inflexión, uno posterior al surgimiento de la
Ley 142 de 1994 y otro en fechas recientes.
A continuación, se presenta un cuadro con información tomada del Registro Único de
Prestadores -RUPS-, del Sistema Único de Información -SUI- de la Superintendencia de
Servicios Públicas Domiciliarias, en el cual se han tomado dos fechas para comparar los tipos
de prestadores de servicios de agua existentes en 1994 comparado con la cantidad en 2018.
Dicha comparación se hace tomando dos criterios, uno por clase (mixto, oficial y privado), y
otro por tipo de prestador. Se han tomado dichos cortes temporales con el fin de poder
analizar cómo eran, la cantidad, proporción y clase, de acuerdo con el tipo de operadores al
momento de entrar en vigor la Ley 142 de 1994, comparándolo con la fecha actual.
En la tabla se evidencia un fuerte incremento del número de prestadores entre 1994 y 2018,
habiendo un crecimiento del 830%, en donde en términos de proporciones con respecto a
1994 se puede evidenciar que los prestadores mixtos en 2018 aumentaron un 4%, los oficiales
disminuyeron en un 13% y los privados aumentaron un 9%.
COMPARATIVO TIPO DE PRESTADOR Y CLASE: AÑOS 1994 Y 2018
Clase Tipo de prestador 1994 Peso % 2018 Peso % Variación
EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO 1 6 500%
ORGANIZACION AUTORIZADA 1 39 3800%
MIXTA
PRESTADORES FUERA DEL ART. 15 LSPD 1
SOCIEDADES (EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS) 6 129 2050%
Total MIXTA 8 2% 175 6% 2088%
EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO 48 126 163%
MUNICIPIO (PRESTACIÓN DIRECTA) 73 541 641%
OFICIAL
PRESTADORES FUERA DEL ART. 15 LSPD 3 12 300%
SOCIEDADES (EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS) 9 194 2056%
Total OFICIAL 133 39% 873 26% 556%
ORGANIZACION AUTORIZADA 180 1935 975%
PRESTADORES FUERA DEL ART. 15 LSPD 5
PRIVADA
PRODUCTOR MARGINAL, INDEPENDIENTE O USO PARTICULAR 11 41 273%
SOCIEDADES (EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS) 12 170 1317%
Total PRIVADA 203 59% 2151 68% 960%
Total General 344 1 3199 1 830%

Ahora bien, dicho aumento del 13% en los prestadores privados da cuenta de un fenómeno
masivo de legalización y normalización de empresas, en la medida en que las mismas para
acceder a recursos y los programas y los nuevos arreglos institucionales establecidos a partir
de la Ley 142 de 1994 requerían incorporarse a las reglas de juego.
Así las cosas, vale la pena analizar cómo está compuesto ese 13% de empresas prestadoras
privadas en 2018. A continuación, se presenta un desagregado en la categoría de

36
organización autorizada, es importante resaltar que de 1935 organizaciones 1499 funcionan
en áreas rurales del país, de acuerdo con la base de datos del RUPS.
De los cuales 11 cuentan con más de 2.500 suscriptores (prestadores medianos) y el
excedente, es decir 1488 tienen menos de 2.500 suscriptores (prestadores pequeños). Este
tipo de prestadores están asociados a dinámicas de provisionamiento del servicio más
comunitarias que comerciales. Dentro de estas se encuentran juntas de acción comunal,
asociación de usuarios, empresas de economía solidaria, -muchas de las cuales son sin ánimo
de lucro- entre otras.
DESAGREGADO PRESTADORES PRIVADOS ORGANIZACIONES AUTORIZADAS
Clase Tipo de prestador
Naturaleza Juridica Orden 1994 2018 Total Gral
ASOCIACION DE USUARIOS PRESTADOR EN AREA RURAL 70 1.105 1.175
COOPERATIVA PRESTADOR EN AREA RURAL 2 15 17
CORPORACION PRESTADOR EN AREA RURAL 10 40 50
EMPRESA ASOCIATIVA DE TRABAJO PRESTADOR EN AREA RURAL 1 1
ORGANIZACION EMPRESA COMUNITARIA PRESTADOR EN AREA RURAL 20 20
PRIVADA
AUTORIZADA EMPRESA DE ECONOMIA SOLIDARIA PRESTADOR EN AREA RURAL 1 1
JUNTA ADMINISTRADORA PRESTADOR EN AREA RURAL 15 280 295
JUNTA DE ACCION COMUNAL PRESTADOR EN AREA RURAL 47 36 83
PRECOOPERATIVA PRESTADOR EN AREA RURAL 1 1
(en blanco) PRESTADOR EN AREA RURAL 1 1
Total General 145 1.499 1.644

El número de prestadores tipo organizaciones autorizadas

Categoria Municipios Porcentaje
privados, responde a una realidad asociada a la cantidad
6 955 88,099631
de municipios de tamaño pequeño en Colombia. En este
5 36 3,32103321
sentido la Contaduría General de la Nación -CGN-. a 4 26 2,398523985
través de su Resolución No. 593 de 2017 relaciona la 3 16 1,47601476
cantidad de municipios de acuerdo con la categoría, allí 2 19 1,752767528
aparece que aproximadamente el 91% son categoría 1 27 2,490774908
quinta y sexta, lo cual implica que el número de Especial 5 0,461254613
habitantes no es tan amplio, a comparación de los que son Total 1084 100
categoría 1, 2, 3.
Este tipo de municipios no constituyen un mercado representativo para empresas prestadoras
privadas, la demanda por cantidad de usuarios no es alta, y el número de usuarios presentes
en estratos subsidiables11 tiende a ser más alto que el de usuarios en estratos aportantes12.
Otro motivo que hace que sean pocos los incentivos para empresas privadas además del
pequeño mercado que representan y las restricciones de capital y de ingreso, es la necesidad

11
Al respecto la Ley 142 de 1994 en su artículo No. 87, numeral 3 establece que “por solidaridad y
redistribución se entiende que al poner en práctica el régimen tarifario se adoptarán medidas para asignar
recursos a "fondos de solidaridad y redistribución", para que los usuarios de los estratos altos y los usuarios
comerciales e industriales ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran
sus necesidades básicas”.
12
Esta dinámica se enmarca en la forma en que funcionan los subsidios cruzados, la cual ya ha sido mencionada
en otro apartado del documento.

37
de realizar grandes inversiones para prestar un servicio adecuado para posteriormente
recuperar la inversión vía tarifa.
De acuerdo con lo establecido por la CRA “Los montos máximos para subsidios son 70%
para usuarios residenciales del estrato 1, 40% para usuarios residenciales del estrato 2 y 15%
para usuarios residenciales del estrato 3. Estos subsidios se aplican en el caso de los servicios
públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado para el cargo fijo ($/suscriptor) y el
cargo por consumo ($/m3) hasta 20 m3. Por encima de estos 20 m3 se cobra el cargo por
consumo sin subsidio. En el servicio público de aseo, los porcentajes de subsidio se otorgan
independientemente del nivel de producción de residuos, es decir, se aplican los porcentajes
de subsidio sobre el valor total de la factura.” (CRA, 2018)
Teniendo en cuenta que el cubrimiento de las tarifas se hará con base en lo pagado por cada
usuario y el monto destinado del SGP, la Guía de Orientación de Recursos para el SGP para
Agua Potable y Saneamiento básico establece que el monto de recursos, de aplicación a los
subsidios serán determinados de acuerdo a la metodología de balance entre la necesidad de
subsidio y el recaudo por contribuciones, para lo cual se deberá tener en cuenta que en ningún
caso se podrá exceder los topes máximos a subsidiar y a contribuir por estrato según lo
establecido en el acuerdo municipal de cada ente territorial y respectivamente por la Ley
1176 de 2017. (MVCT, 2015. p.11-13). Además del subsidio a la demanda descrito en el
párrafo anterior, se aplicará el subsidio a la oferta (monto del SGP recién mencionado), es
decir se girará al prestador.
Para poner en perspectiva el anterior análisis, a continuación, se relacionan una cita que
menciona unas inversiones históricas en el sector, lo cual muestra como al momento de
estructuración de la descentralización y los arreglos institucionales que permitían la inserción
de iniciativas privadas en la prestación, las inversiones por parte del Estado son
considerablemente altas.
“(…) se observa en las tres últimas décadas13 una participación mayor, como proporción del
PIB, de la que el sector registraba en los años cuarenta, década en la que el promedio fue de
0.15%, mientras en los setentas alcazaba el 0.35%, el 0.25% en los 80"/ y el 0.50% en el
período 1990-1994. En este último período las inversiones fueron realmente significativas,
en tanto representaron más del 25% del total de las inversiones en los anteriores 30 años.
Estos guarismos resultan ser más elevados que los reportados por los países de América
Latina, cuya participación promedio no superó el 0.2% del PIB en los años ochenta”(CRA,
2001. p.63).

Principales Sucesos del Periodo:

13
Teniendo en cuenta la fecha de publicación del documento citado que es de 2001.

38
 Prestación del Servicio Financiación Regulación

Eficiencia, modernización y competitividad Provista por el Se crean instituciones que

en el marco de la descentralización, y del gobierno nacional y regulan con criterios de
surgimiento de la CPC 1991, son algunos por créditos eficiencia y
de los criterios claves para entender el internacionales, descentralización, como
sentido de la prestación del servicio en este además de vía tarifa a la CAR, CRA, SSSP, y
periodo. Apertura a prestadores privados, los usuarios por por supuesto el MAVCT,
con regulación del Estado. Se revitaliza el consumo, criterios de hoy escindido MVCT.
papel de departamento a través de los PDA. ahorro en el gasto
público.
Cuadro de elaboración propia.

En este periodo se profundiza el reparto de responsabilidades, la reorganización de

competencias y recursos, iniciado desde la década de los ochenta. A través de la CPC de 1991
y arreglos institucionales tales como la Ley 142 de 1994, la creación de la CRA, las CAR,
SSPD, el financiamiento con recursos nacionales de los tres niveles de gobierno, pero
también de recursos de organismos multilaterales. Si bien la prestación es responsabilidad
del Estado, encabeza del municipio, se abre la posibilidad a actores privados de intervenir,
operar y prestar el servicio, esto implica unas tensiones en la forma en que se lleva a cabo la
garantía de acceso a agua potable. El estado desde el nivel nacional fortalece su papel
regulador, y de planificación del sector en términos de metas y mecanismo de regulación,
seguimiento y control, es así que sucede el surgimiento de instituciones claves como la
SSSPD, se fortalece el papel de las Corporaciones Autónomas Regionales, de la Comisión
Reguladora de Agua,
En este sentido es interesante traer a colación lo que mencionan Roa, Urteaga y Bustamante
respecto a lo que denominan una posición post neoliberal a partir de la cual son usadas las
reglas de juego presentes en las leyes a manera de herramientas jurídicas, conceptuales y
administrativas bajo el discurso del logro de eficiencia en la prestación del servicio de agua.
Según Roa-Garcia, Urteaga-Crovetto y Bustamante-Zenteno (2013) en Colombia
existe una dicotomía entre una posición neoliberal alrededor del agua como recurso
económico y al mismo tiempo, una posición que las autoras llamas post neoliberal
donde se ve reflejado el uso de la ley como mecanismo de defensa del agua como
recurso neoliberal. Así, a partir de la década de los 90 se observa en la ley una
tendencia a la privatización de los recursos justificada en una eficacia del sector
público sobre el sector privado, y en la necesidad de generar recursos económicos a
partir del agua, donde el mercado y sus dinámicas definirán la gestión del recurso,
aun cuando, el estado sigue regulando al considerarlo un elemento necesario para la
supervivencia. Es este último elemento, que además está protegido en la constitución
el que ha permitido traducir diferentes luchas en sentencias de la Corte Constitucional

39
 que paradójicamente se impone a las visiones comerciales destacando la importancia
del agua como un derecho fundamental (pág. 273 – 274)
Así las cosas, en este periodo es posible identificar cómo se fortalecen las tensiones entre la
definición del agua como un derecho fundamental en tanto servicio público de utilidad
pública, en el cual se incluyen reglas de juego que permiten la inserción de dinámicas de
mercado, sin que esto último implique necesariamente la privatización del servicio, más si
unas resistencias y pugnas entre los dos conceptos. Ahora bien, es vital resaltar las
actuaciones de la Corte Constitucional de Colombia a manera de respuesta a las acciones de
tutela interpuestas por ciudadanos, en donde se han proferido lineamientos en los cuales se
resalta la fundamentalidad del derecho de acceso al agua con respaldo del instrumento
internacional de jurisprudencia, como La Observación General No. 15 del PIDESC.
Por otro lado, al ver en la práctica el número de operadores privados que están en
funcionamiento es interesante anotar que, si bien ha aumentado notablemente en
comparación con 1994, la inmensa mayoría de estos son operadores tipo comunitarios.
Estos operadores comunitarios que existen bajo la categoría de organizaciones autorizadas,
de acuerdo con el Decreto 421 de 2000, los servicios podrán ser prestados por comunidades
organizadas, el Estado o particulares, según el art 1 de dicho decreto: “las comunidades
organizadas constituidas como personas jurídicas sin ánimo de lucro”.

Un estudio que puede ser de gran utilidad es el análisis del esquema tarifario a la luz de lo
establecido por las normas vigentes14 de forma que se pueda dar cuenta de cómo funciona
para los pequeños, medianos y grandes prestadores, y el impacto de los subsidios a la
demanda y a la oferta, así como el margen de utilidad vs el carácter de sostenibilidad según
clase de operador.
6. Conclusiones y recomendaciones
A manera de cierre, en cada periodo histórico se pueden rastrear cambios que han permitido
que el sector de agua potable sea más consistente con las necesidades en calidad, continuidad
y cobertura. Las transformaciones ocurridas en el sector dan cuanta de cambios en
concepciones del agua y su necesidad para consumo humano; de los lineamientos de política
en términos de arreglos institucionales, el surgimiento, la asignación, reasignación y la
posterior desaparición de actores municipales, departamentales y/o nacionales con
responsabilidades bien sea de prestación, regulación o financiación.

14
Que el numeral 73.11 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994 señala que la Comisión de Regulación de Agua
Potable y Saneamiento Básico - CRA está facultada para establecer fórmulas para la fijación de las tarifas de
los servicios públicos, cuando ello corresponda según lo previsto en el artículo 88; y señalar cuándo hay
suficiente competencia como para que la fijación de las tarifas sea libre.

40
Sin embargo uno de los grandes hallazgos de este trabajo es el hecho de que las instituciones
creadas para la gestión del recurso hídrico a lo largo de más de un siglo han mostrado una
tendencia a traslaparse, es decir desaparecen unas y se crean otras, pero es posible rastrear
un hilo conductor que conserva las competencias de las antiguas instituciones y las traslada
a las nuevas, que si bien se ajustan a las necesidades del momento (disponibilidad de recursos
y de regulación) se conserva el sentido estructural de las mismas.
Tales características en las instituciones dan cuenta de un sector en crecimiento, que intenta
reinventarse frente a las nuevas necesidades y frente a los fallos en atención a los problemas
sociales asociados al agua, pero que vuelve a caer muchas veces en los lugares comunes. En
este sentido no se puede desconocer la complejidad del sector de agua potable, su relevancia
a nivel nacional e internacional,
Es interesante ver cómo al comienzo del periodo tomado para el presente análisis (1900-
1920) preponderaban las acciones de actores e intereses privados y casi que podría decirse
que el acceso al agua era un bien suntuario. Con el advenimiento de la industrialización en
Colombia y el crecimiento de las conglomeraciones urbanas (1920-1945) incrementó la
concepción del agua como un servicio necesario para el bien común, razón a lo cual con el
pasar de los años el papel del Estado se fortaleció hacia la intervención, y empezó a migrar
este servicio de manos de privados a actores públicos, en el marco de una concepción de
Servicio público domiciliario como responsabilidad del gobierno.
Dadas las dificultades en lograr cubrimiento y continuidad a la población en acceso al agua
se crearon en un tercer momento 1945 -1990, instituciones con responsabilidades que
permiten vislumbrar la forma en que se inicia el camino hacia la descentralización del
servicio de agua potable, de igual forma se profundiza la elaboración conceptual que permite
posicionar al agua como un derecho inicialmente colectivo y posteriormente individual y
fundamental.
Primera conclusión: Existe hoy en día modelo hibrido de prestación de servicio de agua
potable, hibrido en tanto se conjugan acciones y actores de carácter público y privado, Así
las cosas, hay un fuerte componente de garantía de acceso a los servicios públicos por parte
del Estado a través del sistema de subsidios. Este tipo de arreglos permiten la prestación por
organizaciones privadas15, lo cual para agua potable se cumple a través de los subsidios a la
demanda, compuestos por subsidios cruzados entre estratos y subsidios a la tarifa por medio
del SGP.

15
Dichas organizaciones privadas de acuerdo a lo establecido en el código de comercio podrán generar
ganancias después de cumplidos los mínimos establecidos en las normas, por ejemplo, en el marco del
cumplimiento de los principios de solidaridad y redistribución de ingresos propugnados en la constitución
Política de Colombia de 1991.

41
Los subsidios cruzados como se mencionó anteriormente funcionan de forma que los estratos,
comercial, industrial, 6, 5 y 4, subsidian a los estratos 1, 2, y 3. Ahora bien, en el
funcionamiento de un acueducto la administración y operación va con cargo a la tarifa -vía
usuario-. Aunado estos a que la estructura tarifaria de una empresa pública persigue es el auto
sostenimiento en cambio en la ESP mixta o publica se busca tener alguna rentabilidad.
En medio de este modelo hibrido entre las posibilidades de lo público y de lo privado la
forma en que se ha dado en crecimiento poblacional en el país, y el desarrollo de las
economías locales, se debe tener en cuenta para entender las características de este modelo.
Tenemos que el 91% de los municipios son categoría 6 y 5, lo que quiere decir que son
poblaciones pequeñas y cuyas administraciones tienen pocos recursos en el rubro de ingresos
de libre destinación.
Esto lo que implica es que existe un bajo nivel de incentivos para los prestadores privados y
un paralelo fortalecimiento de los prestadores en calidad de organizaciones autorizadas, las
cuales según la definición de ley -presentada en un apartado anterior- son juntas de acción
comunal, asociaciones de suscriptores, cooperativas, entre otros, la mayoría del sector de
económicas solidarias. Entonces si bien las organizaciones prestadoras oficiales han
decrecido a comparación de las privadas, en términos porcentuales esta diferencia ha
sucedido gracias al gran aumento de los prestadores existentes en zonas rurales y municipios
pequeños categoría 5 y 616. El porcentaje de prestadores privados 68%, siendo 2151 del cual
1935 corresponde a organizaciones autorizadas, esto claramente pone de manifiesto el fuerte
impacto de las realidades rurales y comunitarias en el sector de agua potable y saneamiento
básico.
Este modelo hibrido, que contiene elementos privados y públicos, demuestra que los cambios
en la prestación no han resultado en lo que algunos críticos de la Ley 142 han llamado la total
privatización, y en este sentido es interesante destacar que en muchos lugares del territorio
colombiano han prevalecido lógicas comunitarias para la prestación (organizaciones
autorizadas que funcionan en términos de economías solidarias). Adicionalmente han surgido
movilizaciones sociales y el cambio al derecho al agua del cual trata la tercera conclusión de
este documento,
Segunda conclusión: La descentralización en Colombia para el sector de agua potable se sitúa
también como hibrida, no sólo entre los publico y lo privado, sino entre lo local y lo nacional
a la luz de las actuaciones en términos de descentralización y centralización de la gestión del
servicio en los últimos cien años, y a este respecto es interesante traer a colación lo que la
autora Tatiana Acevedo plantea, en el sentido en que con las reformas sucedidas a partir de
la CPC de 1991 en el sector de APSB no implicaron de manera marcada -a diferencia de

16
A partir la Ley 142 de 1994, y la creación de la SSPD y el Sistema Único de Información las organizaciones
prestadoras empezaron a reportarse y visibilizarse a fin de poder acceder a los recursos económicos y técnicos
permitidos por norma a los prestadores que estuviesen en regla. Este es uno de los principales motivos por los
cuales se evidencia el fuerte aumento de las organizaciones privadas en lo rural, frente a las oficiales.

42
otros sectores- un gran proceso de descentralización, más bien sucedió una suerte de
centralización en el sentido en que los mecanismos para la regulación, seguimiento, control
y financiación entre otros, se concentraron en el nivel nacional. En este reparto de
competencias en los tres niveles gubernamentales el municipio como unidad principal de
planeación quedó con la responsabilidad de prestar el servicio. De igual forma el hecho de
que se puedan rastrear acciones o arreglos que desde comienzos del siglo XX propendían por
la prestación del servicio por parte de organizaciones no gubernamentales o privadas, para
luego entrar en una intermitencia y repartición constante de competencias que sitúa el foco
de la gestión en algunas oportunidades en el nivel territorial local, otras en el intermedio y en
otras con mayor fuerza en el nivel nacional.
Lo señalado por Acevedo, para el presente análisis permite poner de manifiesto que los ires
y venires de la consolidación del agua, como un derecho de manera reciente, su carácter de
servicio público establecido ya desde hace décadas, y más recientemente como servicio
prestado por privados, en el sentido en que las tensiones mencionadas acá se visibilizan en
las medidas que han cambiado a lo largo de la trayectoria de los más de cien años analizados.
Lo cual permite visualizar que los cambios en primera instancia han estado sujetos a las
necesidades funcionales de cada momento, claro no se debe negar el peso que tiene el
pensamiento político de cada época, ni la influencia de actores nacionales e internacionales,
pero si debe reconocerse que la descentralización para el sector de agua es algo que ha venido
gestándose que mucha mayor anterioridad que las reformas de las décadas de los 80 y 90.
Acevedo hace alusión al concepto de corporatización, el cual puede tener unas dinámicas
propias de lo privado, pero que sin embargo funciona desde lo público, y menciona de igual
forma que entre 1900 y 1920 sucedieron otra serie de intervenciones que podrían catalogarse
como como neoliberales, tales como un tipo de subsidios, recuperación total del costo del
servicio, entre otras. (Guerrero et al., 2016, p.2) Estas tensiones para el último periodo se han
visto abocadas a abrir camino hacia formas de concebir e intervenir la gestión del agua como
derecho, por encima de la concepción del agua como servicio pago. Esto abre paso a la última
concusión.
Tercera conclusión: En el marco de las diferentes cambios asociados a este modelo que si
bien tiene características hibridas entre el acceso al agua con arreglos que permiten visibilizar
como es concebido más como derecho y otros arreglos en donde se percibe la concepción
más como un servicio, se debe destacar que bajo los principios de solidaridad y
redistribución del ingreso dados por la CPC, la Ley 142 de 1994 habilitó la posibilidad de
subsidiar unos porcentajes para la reducción de pago de los estratos más bajos, situación que
ha sido modificada con normas posteriores. Ahora bien, esta situación de solidaridad y de
dar prioridad a las necesidades sociales se ve fortalecida a través de las diferentes luchas que
diferentes personas y movimiento sociales han emprendido para generar la garantía de acceso
a agua, en especial a individuos con necesidades especiales.

43
Entonces, a propósito de las tensiones es importante analizar los cambios que recientemente
ha tenido el derecho al agua, a partir de las actuaciones de los movimientos sociales o de las
comunidades que han exigido, por medio de diversos medios (como la tutela) la
disponibilidad de agua como necesaria para la vida. Inicialmente se atribuyó la
fundamentalidad de esta por su conexidad con el derecho a la vida. Sin embargo, como se
pudo ver en un apartado anterior actualmente la Corte Constitucional de Colombia ha fallado
que en efecto el acceso al agua es un derecho fundamental, y no se podrá privar del acceso a
la misma, en especial a personas que sean sujetos de protección especial.
Estas luchas se han consolidado alrededor de un hito internacional para la gestión del agua
que fue lo declarado por el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y
Culturales -PIDESC-, en su Observación No. 15, en donde se le otorga autonomía al derecho
al agua, permitió lo que ha influido en las luchas por el derecho al agua, y en lo actuado por
la Corte Constitucional de Colombia -en virtud del articulo 93 de la CPC de 1991-, en donde
se rebasa la teoría de la conexidad que venía desarrollándose.

Tenemos entonces que, si bien es cierto que se puede tejer una tensión entre las diferentes
formas de concebir el agua, bien como derecho, servicio público y servicio privado, en los
arreglos institucionales existentes hoy, los cuales operan bajo un modelo de mercado
neoliberal el discurso alrededor del derecho al agua ha logrado que, por lo menos
instrumentalmente hablando, se potencien los usos como un líquido necesario, al cual debe
garantizarse su acceso. Aquí se puede evidenciar cómo compiten las tres concepciones
planteadas, toda vez que mantienen en el discurso, aunque de manera somera, el agua como
un derecho, la responsabilidad de la realización del mismo como un servicio público
domiciliario, a cargo del Estado por su carácter imprescindible, y dada la necesidad de
crecimiento y de eficiencia en la cobertura, calidad, y continuidad se han creado los
mecanismos para que sea prestado por privados en donde funcionen economías de escala17,
y eficiencia en la asignación y materialización de recursos para la mejora del sector.

Para problematizar a profundidad las razones y los mecanismos que han llevado a esta fusión
o hibridación en las formas de concebir el agua, se puede decir que una de las necesidades
para futuros estudios, detectadas a partir del presente trabajo, es el funcionamiento y el
impacto del actual marco tarifario para la prestación de los servicios de acueducto,
alcantarillado y aseo, de cara a análisis el funcionamiento de lo que se ha llamado acá, modelo
hibrido de provisión de agua, entre el derecho y el servicio.

17
La alusión a este concepto para el caso de los Planes Departamentales de Agua según el Conpes 3463 de
2007, se refiere a aprovechar economías de escala mediante la estructuración de esquemas regionales de
prestación “En las estructuraciones se definirán mercados regionales que permitan aprovechar al máximo las
economías de escala y abarquen en lo posible zonas rurales nucleadas, por lo menos con un componente de
asistencia técnica de los operadores bajo un “plan padrino”.

44
Por último es necesario revisar el estado de la prestación de los servicios de acueducto,
alcantarillado y aseo en las zonas rurales del país, en especial teniendo en cuenta dos
variables, a saber, en primera instancia el hecho de que la vocación rural del territorio
colombiano vista a la luz del número de prestadores actuales en zonas rurales o rurales
dispersas asciende casi al 68%, y que las exigencias de las normativas existentes
posiblemente rebasen las posibilidades administrativas, operativas, técnicas y financieras de
tales organizaciones, sin embargo tal afirmación se deberá matizar o en todo caso profundizar
en el estudio recién mencionado.
Dado el tiempo disponible y la extensión posible del presente trabajo, existen algunos temas
que no se abordaron y representan una limitación para tener una perspectiva más amplia y
certera de la prestación de agua potable en Colombia en los últimos cien años y en la
actualidad. El abordaje de dichos temas brindaría herramientas conceptuales y el análisis de
actuaciones, como por ejemplo el histórico de inversiones tanto públicas como privadas en
el sector de agua, el cambio de los indicadores de cobertura y calidad del agua. Otro asunto
vital para analizar los cambios en el sector es el impacto de la inversión extranjera a partir de
la década de los noventa y del fuerte fenómeno de globalización.
Recomendaciones:
Por último en términos de recomendaciones es importante mencionar que las instituciones
del sector de agua potable, si bien han guardado ciertas similitudes a lo largo de los últimos
cien años, la asignación de competencias ha tendido a la centralización en el nivel nacional,
lo cual ha implicado que en los municipios la autonomía se vea afectada, en especial por el
grado de dificultad que reviste desde un nivel territorial superior coordinar aspectos de
financiación, gestión de proyectos y demás aspectos técnicos y administrativos.
Ahora bien, a continuación, se mencionarán una serie posibles escenarios que nos permiten
pensar en alternativas para mejorar el manejo de proyectos y el desempeño de los prestadores
del servicio de agua potable en Colombia.
Prestación del Servicio
Dado que la descentralización pone en cabeza de los municipios la prestación, y como se
mencionó anteriormente la gran mayoría de municipios son categoría 5 y 6, lo que implica
que tienen una baja capacidad de gestión. Sabemos que la cantidad de prestadores de agua es
enorme, esto reviste una gran dificultad a la hora de gestionar en los territorios.
Adicionalmente el tamaño y las capacidades técnicas, operativas, administrativas y
financieras de dichos prestadores es muy poca.
Estrategia Regionalización de Actores Prestadores: implementación de esquemas regionales
por provincias o unidades territoriales coherentes económicamente y en disponibilidad de
recursos naturales, administrativos y operativos, bajo el liderazgo de un actor con vocación
y conocimiento para la prestación, el cual aglomere a los prestadores pequeños de cada zona.

45
Esto dado que el gran número y dispersión de los prestadores que existe dificulta la garantía
de acceso en términos de calidad, continuidad y cobertura, aunado a la baja capacidad de
gestión de algunas organizaciones privadas (en especial las rurales).
Para la consolidación de esta estrategia se deberá realizar un diagnostico técnico,
socioeconómico, administrativo y jurídico, de forma que se viable y se formulen escenarios
que permitan conjugar las realidades sociales y potencialidades, sin afectar las
organizaciones de economía solidaria y teniendo en cuenta las verdaderas necesidades
técnicas y de calidad de vida.
Estrategia fortalecimiento de capacidades a operadores: De la mano de la acción anterior
de regionalizar, en este ejercicio de aglomeración el prestador líder o coordinador deberá
fortalecer las capacidades de cada operador, en especial de los rurales y de pocos suscriptores.
La sostenibilidad de este modelo estaría asociado a una operación más eficiente, a la
reducción de gastos en la operación como el índice de aguas no contabilizadas, a la gestión
de recaudo de cartera, esto con base en estudios tarifarios que no desconozcan la capacidad
de pago de los suscriptores y las dinámicas de economías solidarias existentes.
Estrategia Actores comunitarios: fortalecer la participación ciudadana en el sector de agua
potable, de forma que las comunidades conozcan a profundidad la forma en que funciona el
sector, las inversiones que se realizan y las responsabilidades de cada actor. Lo anterior en
busca de reducir situaciones de burocracia innecesaria y corrupción. Así mismo este
mecanismo podría fortalecer la cultura de rendición de cuentas y control social para la
eficiencia, en busca de una verdadera presión social que potencie la obtención de resultados.
Financiación:
Estrategia Instrumentos Financieros: Implementar mecanismos de seguimiento y control
que castiguen la no ejecución de recursos, por ejemplo, a través de la creación de una bolsa
de recursos en común, de una parte, de los recursos para APSB, en la cual los municipios de
características similares puedan competir por el acceso a los mismos. Aunado al incentivo de
competir por recursos mediante la formulación de proyectos sólidos, se podrían generar
mecanismos de seguimiento y control que castiguen la no ejecución.
Regulación,
Estrategia Tarifaria acorde a las realidades sociales: Es de vital importancia continuar
implementando los marcos tarifarios que respondan a las realidades sociales de las
poblaciones con pocos suscriptores y capacidad baja de pago. De forma que no se afecte el
derecho al agua en condiciones de equidad.
Para cerrar, debe reconocerse sin embargo que la complejidad del sector de agua potable y
saneamiento básico es amplia. El sector implica grandes riesgos por la dispersión de la
población, por las grandes distancias, por las características de la geografía en el país, además
de la disponibilidad de los recursos hídricos y los altos costos de la infraestructura. Esto
46
sumado al largo tiempo que requiere llevar a feliz termino un acueducto desde el momento
en que es identificada la necesidad, pasando por la formulación del proyecto, apalancamiento
de recursos, realización de estudios de detalle, contratación y ejecución de las obras, entre
otros.
Fortalecer la regionalización de la prestación del servicio de agua, puede ser una alternativa
que funcione, dadas las características actuales de los prestadores y las grandes necesidades
de inversión en infraestructura. En este sentido un asunto vital y transversal es lograr que en
términos de gestión de proyectos se cree una arquitectura institucional que comprenda
instancias más técnicas y menos políticas de decisión.

7. Referencias:

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municipios de la República y se conceden unas autorizaciones al Gobierno Nacional. Cong.
(31 de marzo de 1936)

Ley142 de 1994. Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios
y se dictan otras disposiciones. Congreso de la República. (11 de julio de 1994).

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8. Anexos

51
 DIAGRAMA DE HECHOS HISTORICOS IMPORTANTES EN EL SECTOR

Tomado de: Cardona López Alberto. Consideraciones sobre el Sector de Agua Potable y
Saneamiento básico en Colombia. Tomado de: Presentaciones de Dersarrollo Urbano,
Dirección Nacional de Planeación.

52
FIGURA ESQUEMA TARIFARIO

53
 ORGANIGRAMA ACTUAL DEL SECTOR

Fuente: Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio –MVCT-

54
 EVOLUCIÓN DE INVERSIONES Y DE COBERTURAS

Tomado de: (Yaker & Rodríguez, 2000, p.6)

Las cifras recién presentadas si bien no son exactamente las mismas que las tomadas de la
CRA, en un apartado anterior en el tercer periodo, guardan la proporción con estas y se traen
a colación porque permiten ver un margen de tiempo mayor y la relación con la inversión
con relación al Producto Interno Bruto –PIB-.

55