LA FUNCIO6N DE LOS IMPUESTOS EN UNA ECONOMIA PLANIFICADA por IFIGENIA M. DE NAVARRETE* 1. DEFINIMOS LOs impuestos como aquellas exacciones unilaterales de cardcter obligatorio, aceptadas por Jos representantes populares, que permiten desviar recursos productivos del uso privado al pablico, sin perturbar la estabilidad monetaria.* En realidad, es el gasto pablico el que permite al Gobierno captar recursos productivos para destinarlos a fines de interés comin que no pueden conseguirse individualmente. En este siglo, el gasto piblico se ha ampliado en forma notable y, por tanto, también se han tenido que extender las bases y el campo tributario. Pero los cambios no han sido “inicamente cuantitativos, el crecido nivel de los ingresos y gastos pi- blicos ejerce, por fuerza, una influencia decisiva en la actividad eco- némica. _2. En la actualidad el gasto pablico desempefia las siguientes fun- ciones: a) prestacién de servicios tradicionales de administracién, justicia, relaciones exteriores y defensa; b) satisfaccién de necesidades colectivas basicas como educacién pablica, salud publica, servicios médicos, seguridad social y vi- vienda popular; * Investigadora de Tiempo Completo del Instituto de Investigaciones Econémicas de la UNAM; Profesora en la Escuela Nacional de Economia, impartiendo la Citedra de Finanzas Piblicas. 1 En un sentido amplio este concepto incluye no s6lo los impuestos sino también otras conribuciones de caricer obligaorio, aunque impliquen el derecho a recibir deter- minadas contraprestaciones como las contribuciones de seguridad social y la mayoria de los derechos, Hamados también quasi-impuestos (peajes, por aso). 409410 INVESTIGACION ECON6MICA c) ademés, contribuye a la capitalizacién del pais, construyendo obras de infraestructura, fomentando cambios técnicos que in- crementen la productividad y apoyando financieramente a em- presas de propiedad estatal, mixta, y aun privada. 3. La capacidad tributaria de una economia esta limitada, en pri- mer lugar, por el producto nacional bruto, Pero adems no todo el P.N.B. puede gravarse. Aun en las condiciones més apremiantes, como son las de guerra, habra que dejar en manos de los particulates un vo- lumen de consumo minimo que permita que los factores productivos operen con eficacia. En este caso extremo el Estado efectuaria toda la acumulacién de capital. En condiciones mas normales, en una econo- mia mixta donde Estado y particulares concurren en la actividad eco- némica, el total de recursos disponibles en un periodo, debe repar- tirse entre acumulacién de capital privado y publico, y entre consumo privado y colectivo. El potencial tributario depende, pues, del monto de la inversién y consumo que necesite el sector piblico y el que se desee dejar para fines particulares, de acuerdo con una politica bien dise- fiada. El grado de concentracién del ingreso también determina el po- tencial tributario, y el tipo de impuestos que habri que utilizar para aprovecharlo mejor. En la practica, el nivel impositivo varia de acuerdo con las funcio- nes gubernamentales y la extensién del gasto piblico en los diferentes paises. Asi, por ejemplo, entre las grandes potencias occidentales, las cuales dedican una elevada proporcién de sus recursos a fines de defen- sa (del 5% al 11% de la produccién nacional) y en donde, ademis, hay un concepto muy amplio de las funciones de consumo colectivo que debe satisfacer el Estado responsable del bienestar social, la recauda- cién pasa del 30% del ingreso nacional. En paises con menores gastos bélicos, pero con amplios servicios sociales y necesidades de inversion publica, la recaudacién fluctia entre el 20 y el 30% de la produccién nacional. En paises en proceso de desarrollo, con fuertes necesidades de inversién piblica y servicios sociales en aumento, la recaudacién ab- sorbe del 10% al 20% del ingreso nacional. En general, puede soste- nerse que en la mayoria de estos paises hay margen para aumentar la carga tributaria y obtener una ganancia en el bienestar colectivo, de mayor magnitud que la pérdida de bienestar que resientan los particu- lares afectados por los mayores impuestos. Puede afirmarse, por ejem- plo, que es mayor el beneficio de incrementar los gastos en educacién piblica o en saneamiento ambiental, que permitir un mayor consumoIMPUESTOS EN UNA ECONOMIA PLANIFICADA 4 privado de bienes no esenciales, como cierto tipo de vestuario o diver- siones comercializadas. Una consideracién politica de suma importancia para justificar un aumento en los impuestos es la manera como se manejan los recursos piblicos. Una carga tributaria del 10% del ingreso nacional puede re- sultar intolerable, si la poblacién no tiene confianza en la administra- cién pablica. Por el contrario, una carga fiscal del 30% puede satis- facer a la mayoria de la poblacién, si ésta aprueba las finalidades del gasto y sabe que los recursos se administran con eficiencia y hones- tidad.* 4. Si bien la justificacién principal de los impuestos radica en el destino del gasto, y el nivel de la carga tributaria esta determinado por la amplitud de las funciones gubernamentales, la composicién y la incidencia de los impuestos tienen una jerarquia de igual categoria. En a) el principio de asignaciéa adecuada de los recursos, © de conveniencia econdmica; b) el principio de progresividad; c) el principio de suficienciay, d) el principio de eficacia en la administracins > 5. El }pesipienieoeneneneC significa que los impues- tos han de establecerse en funcién de sus efectos sobre la asignacién de los recursos productivos; es decir, sobre los incentivos a trabajar, invertir, ahorrar, y crear actividades arriesgadas, pero benéficas para el progreso econémico. Como los impuestos en si significan una sus- traccién a la corriente del producto y del ingreso nacional, debe evi- tarse una carga exagerada y una excesiva progresividad, que lesionen los incentivos econémicos, que reduzcan 1a oferta de esfuerzos produc- tivos o que impidan el establecimiento de nuevas fuentes de ocupacién € ingreso, Los impuestos mds convenientes desde el punto de vista de la asignacién de los recursos son los de tipo general, 0 sea los que gravan todas las actividades en la misma forma (con contadas excepciones), aunque admiten tarifas diferenciales, como el impuesto sobre la renta, sobre compras © sobre ventas, etc. Asi, un impuesto 5 Et importante coosiderar que casi siempre la carga tibutaia real es inferior « Js ido a la evasion y a otros factores. ‘nominal,412 INVESTIGACI6N ECON6MICA sobre el rendimiento natural 0 producto potencial de la tierra (se fija sin incluir mejoras hechas por el hombre), seré de conveniencia €co- némica, porque entre mayor sea la productividad del predio, como consecuencia de una mejor utilizacién, el impuesto sera proporcional- mente menor. En cambio si el gravamen se fija sobre el valor total del predio, desalentard las mejoras. En el caso de actividad produc- tivas habrd, pues, que preferir, en muchos casos, el criterio “conve- niencia” al de equidad; en cambio, tratindose de actividades consun- tivas, debe imperar el criterio de equidad. Es muy frecuente que en paises en proceso de desarrollo se recu- tra al subsidio y la exencién para aligerac la carga fiscal de activi- dades que especialmente se desea fomentar. Sin embargo, parece que se ha exagerado el efecto de los subsidios sobre la asignacién de los recursos. En primer lugar, porque hay factores extrafiscales mas im- portantes en la motivacién econémica de los productores (existencia de mercado, proteccién arancelaria 0 cambiaria, disponibilidad de crédito); en segundo lugar, porque la mayor intervencién del Estado en la economia y sobre todo la utilizacién de las técnicas de planifi- caci6n, tienen una influencia més directa y efectiva sobre la asigna- cién de recursos que el empleo de los subsidios y exenciones, que son instrumentos indirectos y poco efectivos segin lo han demostrado numerosos estudios empiricos realizados iltimamente. Tedricamente s6lo parecen justificarse los subsidios que abaratan la inversién (a bienes de capital importados), reducciones temporales en los arance- les al comercio exterior, y la depreciacién acelerada o bonificacién con cargo a la inversién realizada. Es mds bien la escasez de recursos para la acumulacién de capital y la falta de entcenamiento y capaci- tacién de los recursos humanos 10 que limita la tasa de desarrollo, y no la ausencia de incentivos fiscales. 6. El principio de tributacidn progresiva cumple una de las prin: cipales funciones extrafiscales de los impuestos: redistribuir el ingreso nacional, Este principio se deriva del hecho de que un peso no tiene el mismo significado para el pobre que pata el rico, independiente- mente de su patrén de gastos; porque un nivel bajo de ingresos se utiliza para subsistir, y s6lo a medida que aumenta la capacidad econd- mica se pueden satisfacer necesidades menos apremiantes. El principal instrumento fiscal para alcanzar este objetivo es el im- puesto personal sobre la renta. Este gravamen, a su vez, se basa en tres principios basicos:IMPUESTOS EN UNA ECONOMIA PLANIFICADA 413 1) debe gravar todos los ingresos percibidos por una persona, en- tendiendo por ingreso todo lo que aumenta su capacidad eco- némica en un periodo determinado de tiempo; 2) debe tener un sistema de deducciones, de manera que los indi- viduos que reciban ingresos por debajo de un minimo necesa- rio par aubsistir, no paguen el impuesto, y de ahi en adelante se considere el nimero de dependientes y otros gastos necesa- trios para nivelar la situacién de causantes con un mismo in- greso; 3) que se aplique una tarifa progresiva tinica sobre el total de in- gresos, tomadas en cuenta las deducciones. También el resto de los gravamenes deben considerat el principio de progresividad para aligerar la carga de las familias de bajo ingreso y hacer que contribuyan més pesadamente quienes saben colocarse en mejores situaciones, Por tanto, es necesario utilizar ofros impuestos progresivos directos, como un impuesto progresivo sobre la riqueza, sobre transferencias de capital a titulo gratuito (herencias y donacio- nes), sobre la riqueza neta, el gasto personal excesivo, y también gra- vamenes indirectos, entre los cuales destaca un impuesto general al gasto con tarifas progresivas segiin la naturaleza y funcién de los ar- ticulos, y que puede ser sobre el valor agregado, la produccién, las ventas al mayoreo o las transacciones mercantiles.* 7. El objetivo de. suficiencia significa que los impuestos, junto con otros ingresos ordinarios, bastan para asegurar el equilibrio presu- puestal, de manera que cuando se obtenga un déficit éste sea el re- sultado de una prevision deliberada, es decir, sea una medida de po- litica fiscal y no el producto de una deficiencia crénica de los ingre- sos. Sélo en este caso puede utilizarse el resultado presupuestal como un poderoso instrumento estabilizador del ciclo econémico. Como en los paises subdesarrollados no es tan importante estabilizar la activi- dad econémica como estimular su desarrollo, este objetivo significa recaudar lo suficiente para financiar las necesidades del desarrollo planificado. 3 Un gravamen con muchas ventajas y que se aviene muy bien a una economia pla- nificada €s el impuesto sobre ei valor agtegado, porque se basa en el valor que se afigde en cada etapa productiva y proporciona un cuadro de transacciones interindustriales (insumo-producto) continuamente actualizado.414 INVESTIGACION ECON6MICA 8. EL principio de tickciaven tnvadministracon ignifica que el manejo de los impuestos por parte de 1a autoridad fiscal ha de lograr los objetivos buscados, porque la mejor de las leyes puede desvirtuar- se en su aplicacién y producir un efecto totalmente contrario al per- seguido. 9. Un andlisis racional del sistema impositivo, mexicano en patti- cular y latinoamericano en general, nos lleva a la conclusién de que los impuestos no estin cumpiendo adecuadamente su funcién porque: a) ni los sistemas tributarios proporcionan los recursos necesarios para financiar el gasto piblico, ni su estructura es la mis conve- niente para lograr una asignacién racional de los recursos. En vez de fijar los impuestos de acuerdo con la capacidad econé- mica de las ramas productivas y de los individuos, se adoptan impuestos especiales que sobregravan ciertas actividades y sub- gravan otras, y los impuestos personales estén poco desarrolla- dos. En general el nivel nominal de los impuestos no es bajo y Ilega a lesionar el establecimiento y expansion de empresas fun- cionando en condiciones normales y sin evasin. A pesar de que existen esquemas de subsidios y exenciones para el fomento de ciertas actividades, no tienen una justificacién tedrica, y en la practica crean verdaderos privilegios para quienes los disfrutan. b) el principio de progresividad es muy deficiente, fundamental- mente porque el impuesto personal sobre la renta opera en de- trimento de los trabajadores y de las empresas, que son los secto- res mas gravados, y en favor de los propietarios de capital, el grupo de mayor capacidad econémica. c) los impuestos y el resto de los ingresos ordinarios son insufi- cientes para lograr el financiamiento equilibrado del gasto. En México, desde 1917, el Gobierno Federal opera con un déficit continuo y creciente. Las autoridades monetarias se ven obliga- das a seguir politicas restrictivas que frenan la expansién, y si no las siguen, provocan inflacién. d) a pesar de los esfuerzos realizados, en general, la administra- cién fiscal es defectuosa, Entre las medidas importantes adop- tadas para mejorar la administracién en México destaca el esta- blecimiento del Registro Federal de Causantes, pero falta adop- tar una nueva politica administrativa de entrenamiento del per- sonal federal. Las cantidades gastadas en adquirir equipos cos-IMPUESTOS EN UNA ECONOMIA PLANIFICADA 415 tosos y necesarios, deben complementarse con gastos de entre- namiento de los recursos humanos que utiliza 1a administracién fiscal. 10. Creemos firmemente que si México y América Latina llevan a cabo la Reforma Fiscal, para que los impuestos cumplan con las fun- ciones que deben asumir en una democracia, lograran los objetivos, apa- rentemente incompatibles, de redistribuir el ingreso y fomentar el crecimiento econémico. Se puede hacr una Reforma Fiscal que logre distribuir la carga tributaria en funcidn de la capacidad de pago de las personas; que aumente Ja recaudacién sin lesionar el crecimiento eco- némico, y que establezca un sistema administrativo eficaz de recauda- cién y control. También es conveniente que exista una mayor unifor- midad en los sistemas de tributacién Latinoamericano para fines de in- tegracin econémica regional. En suma, creemos que si no se lleva a cabo una verdadera Reforma Fiscal no es por ausencia de una doctrina econémica, sino porque falta la decisién de adoptar una buena politica econémica y fiscal, y porque las fallas de la politica impositiva obedecen a presiones politicas y al temor de ocasiouar trastornos con las reformas que hace tiempo acon- sejan la técnica, la conveniencia econémica y el bienestar general de los paises de América Latina.