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ALICIA STOLKINER: Breve reseña histórica del sector de Obras sociales.

Sistemas de atención.
Podemos situar en 1858 con la creación de la Unión Tipográfica Bonaerense el inicio de las organizaciones
Mutuales para "proteger a los que necesitan un auxilio justo” y “prestar socorro a los miembros que se enferman
o imposibilitan para el trabajo". Los principios que regían esta forma de organización eran los de solidaridad de
clase y protección mutua de los trabajadores.

Con el primer gobierno Peronista a mediados de los 40 la forma organizativa que asumen las obras sociales
responde en términos generales al llamado modelo bismarkiano de seguro social diferenciándose del modelo de
la seguridad social.
En esta década la asistencia se define en términos de justicia y las relaciones laborales en terminos de derecho,
fundando un nuevo modelo social que amplía la categoría de trabajador desde la de “obrero industrial”, a la de
“asalariado formal".
Los derechos sociales quedan adscriptos a la categoría de trabajador formal así definido. En este momento
histórico fue posible un deslizamiento entre la categoría de trabajador asalariado y la de ciudadano, ello se debió
a las condiciones de pleno empleo vigentes (G, Dannani; 1986). Este deslizamiento configura un sistema que
abarca a gran parte de la población, no obstante que no es universalista ni homogéneo ya que sólo cubre a los
asalariados del mercado formal de trabajo y da prestaciones diferenciales según la rama y obra social. Por
entonces no había un aporte del Estado.
Las obras sociales, en sus inicios, desarrollan una modalidad de prestación directa, mediante la creación de
sanatorios de internación, clínicas de atención ambulatoria y farmacias propias. Los aportes son recaudados
directamente por cada una de ellas.

Durante la gestión de Juan Carlos Onganía (1966-1970) se promulga la ley 18610/70 de afiliación obligatoria,
se crea el INOS (Instituto Nacional de Obras Sociales) y se le asigna a los empleadores la función de agentes
obligatorios de retención. Se crea el fondo de redistribución, manejado por el INOS, conformado por el 10% de
la recaudación de cada entidad, para socorrer a entidades de menores recursos.
La afiliación obligatoria produce un aumento repentino de la cantidad de afiliados. El número de beneficiarios
del sistema pasa de 3.500.000 a 10.000.000 y rebasa la capacidad de prestación propia de las obras sociales,
dando comienzo a la contratación de prestadores del sector privado lo que produce un crecimiento del mismo.
Se inicia así una modalidad de transferencia de recursos de las obras sociales a dicho sector, que introduce un
nuevo actor social en la pugna que permanentemente se produce alrededor de las mismas. Se calcula que desde
su creación, las obras sociales giraron al sector privado una masa de dinero que supera en 10 veces la deuda
externa del país.
Los gobiernos que se suceden con posterioridad intentan reformular el sistema con distintas orientaciones según
los lineamientos políticos que los rigen (ver cuadro anexo). En general los distintos intentos no llegan a producir
transformaciones de fondo.
Desde mediados de los 70 comienza a desarrollarse una crisis financiera del sector. Confluyen como causa de la
misma el encarecimiento de las prestaciones por la introducción masiva de la alta tecnología, la evasión de
aportes, las deficiencias administrativas y la disminución de la recaudación, al reducirse el salario. 5

LA RECONVERSIÓN DEL SECTOR.


Como parte de las nuevas tendencias de transformación de los sistemas de salud que se proponen desde
organismos financieros internacionales de fuerte impacto en la fijación de políticas (básicamente el Banco
Mundial), comienza a intentarse una reforma según la cual el sistema de las obras sociales debería, de hecho,
regirse por los principios básicos del aseguramiento individual, entrando en competencia mercantil entre sí y
con los sistemas de aseguramiento prepago. Al respecto dice el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1993:
Invertir en Salud del Banco Mundial: “conseguir más competencia v responsabilización es uno de los
principales objetivos que se estudian actualmente en la Argentina para reformar el seguro social".
En la línea de esta tendencia se inscribe el documento producido por FIEL (Fundación de Investigaciones
Económicas Latinoamericanas, organismo creado por la Cámara Argentina de Comercio, Bolsa de Comercio de
Bs. As., Unión Industrial Argentina y Sociedad Rural Argentina) presentado en la reunión de ADEBA
(Asociación de Entidades Bancarias de Argentina) EN 1991. En él se define el sistema como un seguro y se
plantea la libre competencia como solución a la crisis financiera deL sector. Este documento constituye una
toma de posición de actores de peso a la hora de decisiones económico políticas.
Durante el primer gobierno de Carlos Menem en l991 se promulga el decreto de Desregulación N° 2284. Si bien
no refiere a las obras sociales en forma explícita, sienta las bases político institucionales de su futura
desregulación.
En 1993 el decreto 9/93 del PEN de desregulación de las obras sociales establece en realidad “una regulación
con otras reglas que las coloca frente a la libre elección y competencia mercantil entre ellas y con prepagas o
aseguradoras de salud, sin posibilidades complementaciones entre las propia obras sociales."
En 1995 el Decreto N° 292 profundiza lo planteado en el anterior. Se reduce la contribución patronal, se
establece la redistribución automática del fondo solidario de redistribución y se eliminan las coberturas
múltiples.
Esto trae como consecuencia un mercado de servicios de salud con participación de los grandes capitales,
modelo que responde a lo impuesto por el FM-BM.
El decreto 492/95 establece el Programa Médico Obligatorio (PMO). Este programa incluye un conjunto de
prestaciones básicas mínimas y universales que engloban a 9.000.000 de personas con cobertura brindada por la
seguridad social.
En 1996 dos decretos, el 1141 v el 1142, cumplimentan el programa de Reconversión de Obras Sociales
(PROS) y plantean el comienzo de la regulación de las empresas de medicina prepaga, las que podían competir
con las obras sociales en la captación de afiliados, a partir de 1998. Esta última medida entra, en 1997 en
suspenso como parte de la negociación del gobierno con la CGT.
El PROS, que cuenta con apoyo financiero del Banco Mundial, planea tres ejes para la reconversión de las
Obras Sociales:
a) El saneamiento de la situación financiera
b) La racionalización de la estructura funcional y
c) la adecuación de sus prestaciones al Programa Médico Obligatorio (PMO).
De hecho impone la desaparición de las obras sociales pequeñas, con menos de 10.000 afiliados que se ven
obligadas a fusiones, y acelera un complejo proceso político económico, que se encuentra en desarrollo y que
cuenta con actores diversos y poderosos. Las últimas gestiones de acuerdo entre el gobierno y los representantes
sindicales, parecen dirigirse a diferir la entrada en competencia con el sector de prepagas. Y la apertura de la
libre elección no produjo un traslado masivo de usuarios entre obras sociales.
El PMO consiste en un conjunto de prestaciones básicas que toda Obra Social debe garantizar como cobertura a
sus asociados y que incluye prestaciones de nivel primario y secundario, proponiendo aranceles a pagar por el
usuario. En cuanto a salud mental, en Atención Primaria figura la psico profilaxis obstétrica y en Secundaria,
dentro de la especialidad Psiquiatría figuran 30 consultas por año, con un coseguro de 5 $ y treinta días de
internación por año. Se establece, asimismo, el médico de cabecera como vía de entrada al sistema.6

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA LEGISLACIÓN REGULATOR1A DE LAS OBRAS


SOCIALES

AÑO LEY OBJETIVO MARCO EOLITICO-IDEOLOGICO


Afianzar el Modelo Populista
Creación de la Comisión de Servicio (acumulación-legitimación).
DECRETO Social. Propulsar y controlar la El Estado obliga a los empleadores a
1944
30665/44 Implementación de servicios sociales en entregar un aporte sobre la nómina salarial,
las empresas que sumaría a la de los beneficiarios
directos.
Constitución
Nacional (1o Se consolida la categoría de trabajador,
1949 Derechos Especiales del trabajador
parte,cap.3, otorgándole identidad y legitimación social
art. 37)
La ley define las características de cada O.
-Generaliza el modelo y universaliza la Social y las diferencias entre sí.
cobertura declarándola obligatoria para La política particular de cada Gremio
todos los trabajadores en relación de determina la fuerza política y económica
dependencia y familiares a cargo. que tendrán, y la desigualdad en sus
-Unifica descuentos salariales y la prestaciones.
responsabilidad de los empleadores (se
pasa de 3.500.000 beneficiarios a
16.000.000).
-Creación del INOS (normaliza y ordena
el funcionamiento de Entes pre-
existentes).
-INOS: Promueve, coordina e integra las
actividades de O. Sociales, controla
aspectos técnicos, administrativos,
financieros y contables.
1966 Ley
Nace como organismo descentralizado y La universalización de la cobertura.
1970 18.610/70
termina dependiendo de la Dirección de produjo el crecimiento del Sector Privado
Servicio Social en el Ministerio de de salud por la escasa capacidad propia de
trabajo. cobertura (1965-80 aumenta un 62% el
Disposiciones de la ley: sector privado. 1969-80 disminuye un 7%
-Designa a los empleadores como Agentes la capacidad asistencial del sector público =
Obligatorios de Retención de los Aportes Censo 1960)
de los trabajadores.
-Los Sindicatos manejan los fondos.
-Las O. Sociales están autorizadas a
prestar servicios en forma directa o por
contratación.
-Creación del Fondo de Re-Distribución
(manejado por el INOS, integrado por el
10% de la recaudación de cada entidad
para socorrer a O. Sociales de menores).
-Crea el Sistema Integral de Salud (SNIS) Esta ley alcanzó solo al sub-sector público y
del cual quedan excluídas las O. sociales puso de manifiesto la fuerte alianza entre
(art 97) Sindicatos y Empresarios de la Salud,
1974 20.748/74.
-Propone incorporar progresivamente al quienes resistieron el Proyecto Populista
Sistema todos los Recursos de Salud de los inicial de socialización del Sistema de
distintos sectores (art. 3). Salud.
22.269/80 (no
fue
-Los beneficiarios del Sistema pueden
reglamentada,
optar por su afiliación -Cambia el Marco Politico-Social.
pero sí
a instituciones de Seguros Privados. -Se crean las bases de la Privatización del
1976 aplicada por
-Se prohíbe a los Sindicatos organizar Sistema de salud (de la Solidaridad a la libre
1980 las distintas
Mutuales o Cooperativas de Salud (se elección).
intervenciones
reducen las prestaciones de servicios -Nuevo Régimen Social de Acumulación.
militares sobre
propios)
gran n° de
entidades).

-Elimina la obligatoriedad de la afiliación


Ley y el aporte a la O. Social respectiva.
complementaria: -Aumenta los aportes de empleadores y -Tiende a reducirse el costo laboral para
1980 Ley de empleados. reencausar el proceso de acumulación del
Asociaciones -Desvincula jurídica-administrativa y Estado.
Profesionales. financieramente a las O. Sociales de las
organizaciones gremiales.

-Destaca el papel del Estado como garante


del Seguro Nacional de Salud.
Proyecto de Ley -Extiende la cobertura médico-asistencial a Modelo de Transición
del Seguro toda la población, incorporando a todos los
Nacional de Salud trabajadores autónomos y grupos -El discurso de Democracia Social y
1983 1985 marginales (Boletín INOS 27). Política es incompatible con el
1989
29-12-88 -Elimina el aporte de los trabajadores (el modelo económico neo-liberal
Leyes 7,5% sobre la nómina salarial a cargo del impuesto por el FMI y el Banco
23660/23661 empleador complementado con recursos Mundial.
provenientes de Rentas Generales del
Estado Nacional y de los Provinciales).

"...Libera a los habitantes de las Este decreto si bien no alcanza a las obras
restricciones de sus derechos y garantías sociales hasta el momento, será el contexto
Decreto de
constitucionales, que a través de que promueve en forma espontanea su
1991 desregulación
regulaciones establecieron limitaciones a implementación sin regulación ni
2284/91
los derechos de comerciar, trabajar y supervisión del estado.
ejercer industria...“

Ya no hay opción entre Libre Opción y


1993 Decreto PEN Desregula las Obras Sociales Solidaridad. La salud no se sustrae de la
órbita del Mercado.
1995 Reducción de las contribuciones Creación de un Mercado de Servicios de
patronales, distribución automática del Salud con participación de los grandes
Fondo Solidario de redistribución. capitales. Modelo económico impuesto
Elimina múltiples coberturas y unifica por el FMI y el Banco Mundial.
aportes para OS. Libre elección para los
Decreto 292 jubilados. Se transfieren las funciones de
asistencia social del PAMI. Se traspasan
8
pensiones no contributivas a la secretaría
de desarrollo social. Cobertura de salud a
los titulares de pensiones no contributivas
nacionales. Transferencia de personal.
Requisitos para acceder a los beneficios.

Establece el Programa Médico


Obligatorio, la fusión de Obras Sociales,
la transformación y disolución de los
Institutos de Servicios Sociales y la
reducción de contribuciones patronales.

Decreto 492
(Modifica D
292/95)

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