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EVALUACION DE LAS ACTIVIDADES DEL BANCO

MUNDIAL EN LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS


Documento de antecedentes

Ecuador: Estudio de caso

23 de octubre 2003

Documento del Departamento de Evaluación de Operaciones (OED)

Este documento fue preparado por D. Babelon y C. Dahan (consultores). Las opiniones expresadas aquí
no necesariamente representan las opiniones del DEO o del Banco Mundial.
Equivalente monetario
Unidad de la Moneda Local: Dólar de los Estados Unidos (desde marzo del 2000)
Sucre (antes de marzo del 2000)
Tasa de cambio desde julio del 2002: US$1 = 25,000 Sucres

Abreviaturas y siglas

Bl Barril
Bd Barriles diarios
Bdp Barriles diarios de petróleo
CAAM Comisión Asesora Ambiental de la Presidencia de la República
CEPE Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana
CODIGEM Corporación de Desarrollo e Investigaciones Geológicas y Mineras
CONAM Consejo Nacional de Modernización
DINAPA Dirección Nacional de Protección Ambiental
DINAMI Dirección Nacional de Minas
ECORAE Instituto para el Ecodesarrollo de la Región Amazónica
EIA Evaluación del Impacto Ambiental
ESMAP Programa de asistencia para la gestión del sector de energía
IDE Inversión directa extranjera
FDI Fondo de Desarrollo Institucional
GLP Gas Licuado del Petróleo
INEFAN Instituto Ecuatoriano Forestal de Áreas Naturales y Vida Silvestre
IVA Impuesto sobre el valor agregado
MA Ministerio del Ambiente
MAPE Minería artesanal y en pequeña escala
MEM Ministerio de Energía y Minas
MDP Memorando del Presidente
ODA Agencia Británica para el Desarrollo Internacional (ahora DFID)
OLADE Organización Latinoamericana de la Energía
PERPTAL Proyecto de Asistencia Técnica para la Reforma y Privatización de Empresas Públicas
PERTAL Proyecto de Asistencia Técnica para la Reforma de Empresas Públicas
PIB Producto interno bruto
PPF Financiamiento para la Preparación de Proyectos
PRODEMINCA Proyecto de Desarrollo Minero y Control Ambiental
PROMEC Proyecto para la Modernización del Sector de Energía y Comunicaciones y para los Servicios
Rurales
RE Resumen de la Evaluación
SPA Subsecretaría de Protección Ambiental
SSM Subsecretaría de Minas
UAM Unidad Ambiental Minera

Los documentos de antecedentes se ponen a disposición del público para diseminar los hallazgos de trabajos preliminares a la
preparación de estudios de evaluación y para estimular el intercambio de ideas sobre la evaluación de la efectividad del desarrollo.
Los hallazgos, las interpretaciones y las conclusiones expresadas en estos documentos son de los autores y no necesariamente
representan los puntos de vista del Consejo de Directores Ejecutivos del Banco Mundial, de los gobiernos que representan, o del
Departamento de Evaluación de Operaciones. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluídos en este trabajo. Las
fronteras, los colores, los nombres y demás información en cualquier mapa en este documento no implica juicio alguno sobre la
situación legal de ningún territorio, ni la aceptación de ninguna frontera por parte del Banco Mundial.

Director General, Evaluación de Operaciones Sr. Gregory Ingram


Director, Departamento de Evaluación de Operaciones Sr. Ajay Chhibber
Gerente, Grupo de Evaluación Sectorial y Temática Sr. Alain Barbu
Gerente de Tareas Sr. Andrés Liebenthal
ii

Indice
Prefacio ........................................................................................................................................... v

1. Antecedentes ............................................................................................................................ 1

Desarrollo petrolero ........................................................................................................... 2


Desarrollo minero............................................................................................................... 4
2. La participación del Banco Mundial ..................................................................................... 5

Sector petrolero .................................................................................................................. 5


Sector minero ...................................................................................................................... 6
3. Beneficios económicos ............................................................................................................. 7

Desarrollo del sector privado............................................................................................. 7


Gestión de los ingresos fiscales: Generación y distribución .............................................. 9
4. Impactos ambientales............................................................................................................ 11

Sector petrolero ................................................................................................................ 11


Sector minero .................................................................................................................... 13
5. Repercusiones sociales .......................................................................................................... 14

Repercusión sobre los pobres ........................................................................................... 14


Repercusión sobre las comunidades afectadas................................................................. 15
Reglas y normas para la consulta y participación de las comunidades ........................... 18
6. Gobernabilidad...................................................................................................................... 20

Sector minero .................................................................................................................... 20


Sector petrolero ................................................................................................................ 21
7. Evaluación general de la participación del Banco Mundial .............................................. 21

Manejo de los ingresos fiscales y buen gobierno ............................................................. 21


Aspectos ambientales ........................................................................................................ 22
Aspectos sociales .............................................................................................................. 23
Lecciones e implicaciones para el futuro ......................................................................... 23
iii

Anexo A: Participación del Grupo del Banco en el sector de industrias extractivas en el Ecuador
................................................................................................................................................. 27

Anexo B: Marco ambiental ......................................................................................................... 38

Anexo C: Características principales de los reglamentos ........................................................ 42

Anexo D: Anexo estadístico......................................................................................................... 45


v

Prefacio
Este estudio de caso fue preparado como parte de una evaluación del Departamento de Evaluación de
Operaciones de las actividades del Grupo del Banco Mundial en el sector de las industrias extractivas. El
estudio más amplio se describe en el “Documento expositivo sobre la evaluación conjunta de OED/OEG
de las actividades del GBM en el sector de las industrias extractivas,” documento CODE2001-0086,
octubre del 2001. (También disponible en la Internet:
http://www.ifc.org/oeg/EIEvaluation/eievaluation.html.) En el Ecuador, el Banco participó en el sector de
minería durante un período de 12 años, apoyo que condujo a mejoras sustanciales en el marco
institucional. El Banco también participó en el sector petrolero mediante su diálogo con el país, estudios
extensos de diversos aspectos del manejo de los ingresos del petróleo y servicios de financiamiento para
la preparación de proyectos, pero esta asistencia nunca se tradujo en operaciones para reformar el sector y
hasta ahora ha tenido poco efecto. El Ecuador es representativo de aquellos países cuya economía y
gobierno dependen sustancialmente de la producción de petróleo y quienes han estado enfrentando por
años las dificultades asociadas con las fluctuaciones en los precios internacionales del petróleo, las
consecuencias del gasto público excesivo durante el auge inicial del petróleo, la distribución equitativa de
las rentas del petróleo y las repercusiones negativas ambientales y sociales de una reglamentación
deficiente de las actividades mineras y petroleras.

Este estudio de caso fue preparado por Dominique Babelon y Charles Dahan (Consultores), bajo la
supervisión de Andrés Liebenthal (Gerente de Tareas). Está basado en una revisión de los archivos e
informes de proyectos del Banco y de los estudios económicos y sectoriales en el Ecuador, así como en
los resultados de una misión a Ecuador en julio del 2002, la cual también llevó a cabo una evaluación del
desempeño del Proyecto de Asistencia Técnica para el Desarrollo de la Minería y su Control Ambiental.
(Igualmente disponible en el Internet: http://www.ifc.org/oeg/EIEvaluation/eievaluation.html). La
traducción al español estuvo a cargo de Aracely Barahona-Strittmatter.

De acuerdo con los procedimientos del DEO, un borrador de este estudio de caso fue enviado al
prestatario para sus comentarios antes de su finalización, pero no se recibió ningún comentario.
1

1. Antecedentes
1. El Ecuador es una economía pequeña con una población estimada en 12,6 millones. Se
caracteriza por su gran diversidad geográfica, étnica y cultural. Su costa del Pacífico, que incluye el
puerto de Guayaquil, es el centro de las exportaciones agrícolas y el comercio; el altiplano andino, donde
está ubicada la ciudad capital de Quito, depende de la agricultura tradicional en pequeña escala; y la
región amazónica con una población escasa mantiene el desarrollo petrolero.

2. La economía depende en gran medida de unos pocos productos básicos de exportación –el petróleo
predominantemente, pero también el plátano y los camarones– que han impulsado el crecimiento
económico. El desarrollo petrolero ha impactado la economía de una forma significante. Después de su
descubrimiento en los años sesenta, el petróleo impulsó un enorme crecimiento en los años setenta, sobre la
base de grandes aumentos en su producción y sus altos precios. El auge del petróleo dio lugar a que se
doblaran los ingresos per cápita en una década, así como a muchos efectos positivos: permitió la formación
de una clase media (aunque basada en gran parte en puestos públicos), la consolidación de la educación
pública y de los sistemas de salud (lo que dio lugar a mejoras claras en varios indicadores sociales) y la
construcción de caminos e infraestructura de otros tipos. Sin embargo, el auge tuvo efectos perversos que
todavía se están sintiendo: financió un sector público sobredimensionado, un aumento brusco del empleo
público, una colección de subsidios y derechos, y el establecimiento de un gran número de empresas
estatales. También condujo a la acumulación de una deuda externa elevada, contraída en el supuesto de que
los ingresos del petróleo se sostendrían. Pero los precios del petróleo sufrieron un colapso al principio de los
años ochenta, desencadenando una crisis económica. Desde entonces, el crecimiento general ha sido bajo o
negativo. La tasa de crecimiento del PIB disminuyó de un promedio del 9,1 por ciento por año durante el
período 1971–80, al 2,1 por ciento de 1981–90 y al 1,6 por ciento de 1991–2000. El PIB real per cápita, que
había crecido en un 5,4 por ciento por año durante el período 1970-80, disminuyó por una tasa promedio del
0,5 por ciento entre 1980 y 1990 y por 0,4 por ciento entre 1990 y 1999. Las repetidas crisis de deuda han
requerido extensas renegociaciones de la misma. Durante los últimos 20 años, se han descarrilado una serie
de reestructuraciones e intentos de reforma por rigideces en el manejo fiscal, la falta de apoyo en el
Congreso y la hostilidad de la población a reformas básicas que implicaran una pérdida de los beneficios
adquiridos durante el auge del petróleo (incluyendo la privatización y la eliminación de subsidios no
asignados en los sectores de energía y servicios públicos).

3. La vulnerabilidad de la economía al desarrollo petrolero es evidente en los cuadros y gráficos del


Anexo D. Ellos muestran cómo el PIB per cápita ha aumentado, se ha estancado y ha disminuido de
acuerdo con los precios internacionales del petróleo (Anexo D, Cuadro 1 y Gráfico 1). También muestran
cuán dependiente es el sector público de los ingresos petroleros y cómo esos ingresos han variado de
acuerdo a los precios internacionales del petróleo (su proporción en los ingresos totales ha fluctuado entre
el 18 por ciento y el 37 por ciento de los ingresos totales del sector público entre 1992 y 2001; Anexo D,
Cuadro 6). Los ingresos petroleros han representado desde el 60 por ciento del gasto público total en
1985, cuando el precio del petróleo era US$27,5 por barril, hasta tan poco como el 18 por ciento en 1998,
cuando el precio del petróleo cayó a US$13,1 por barril (Anexo D, Cuadro 5). El no compensar la
reducción en los ingresos petroleros mediante una reducción de los gastos y un aumento de los impuestos
no relacionados con el petróleo ha conducido a la acumulación de déficit sustanciales no financieros en el
sector público, los cuales alcanzaron un 6 por ciento del PIB en 1999 (Anexo D, Cuadro 7).

4. La incapacidad para acometer las reformas esenciales, combinada con un crecimiento lento, una
deuda alta, las devaluaciones de la moneda y la vulnerabilidad a los choques externos culminaron en una
crisis mayor en 1999. Comenzando en 1995, varios fenómenos adversos fueron precipitando la crisis: un
costoso conflicto fronterizo con el Perú en 1995, una crisis de electricidad, las lluvias de El Niño en 1997,
2

una disminución aguda en los precios del petróleo en 1998 y prácticas arriesgadas en las operaciones
crediticias aunadas a una falta de supervisión del sector bancario. Estos factores, combinados con una
respuesta de política deficiente, llevaron a una contracción económica profunda en 1999 y a un colapso
bancario, una alta inflación, y a un crecimiento drástico de la pobreza y distribución de ingresos y de las
tensiones regionales y étnicas. El Ecuador llegó al incumplimiento en sus pagos de la deuda externa (la
deuda pública total y la deuda con garantía pública había alcanzado el 97 por ciento del PIB a fines de
1999). La crisis condujo a un golpe militar en enero del 2000, que depuso al Presidente, con el apoyo de
organizaciones indígenas. Fue sucedido por el Vicepresidente electo con el apoyo del Congreso, después
que las Fuerzas Armadas retiraran su apoyo a una junta efímera.

5. A principios de marzo de 2000, el gobierno anunció un ajuste económico y un programa de


reforma anclado en la dolarización total de la economía. Los objetivos generales de la reforma, que fueron
incluidos en una Ley de Transformación Económica Nacional, prevén la reforma impositiva, la
privatización de las empresas públicas, la modernización de la gestión financiera del sector público,
mayores inversiones del sector privado en los hidrocarburos y mecanismos para allanar la repercusión de
las fluctuaciones en los ingresos del petróleo.

6. El sistema político es también una fuente de la inestabilidad e incapacidad de las sucesivas


administraciones del gobierno para abordar los problemas estructurales. Debido a las tensiones regionales
y étnicas, el gobierno central, especialmente el presidente, tiene poderes relativamente débiles. Además,
el sistema político se encuentra muy fragmentado y la aprobación de cualquier legislación requiere
coaliciones y alianzas cambiantes entre un gran número de partidos y grupos de intereses. Esto ha llevado
a frecuentes cambios en la administración y a la expulsión de ministros por el Congreso. El desempeño
irregular del sector petrolero en el transcurso del tiempo y la percepción de que las utilidades petroleras
no han sido distribuidas han exacerbado la inestabilidad política.

Desarrollo petrolero

7. El petróleo fue descubierto en el Ecuador a fines de los años sesenta por Texaco, quien comenzó
la explotación de los yacimientos petrolíferos en 1972 en una operación conjunta con la Corporación
Estatal Petrolera Ecuatoriana (CEPE). Texaco operó estos campos hasta 1992, cuando la operación fue
transferida a CEPE (que posteriormente se convirtió en Petroecuador).

8. Hoy, el Ecuador tiene reservas de petróleo calculadas en 3,4 mil millones de barriles (2,1 mil
millones son reservas comprobadas) y es el sexto entre los mayores productores de petróleo de América
Latina y el cuarto entre los mayores exportadores. En 2001, el sector petrolero representaba un quinto del
PIB y el 44 por ciento del total de las exportaciones. De la producción de petróleo total de 415.000 barriles
por día (bpd), se exportaba el 66 por ciento, o 276.000 bpd. Petroecuador produce 230.000 bpd, o el 55 por
ciento de la producción total. Las empresas petroleras internacionales producen el resto bajo convenios de
participación en la producción, para la exploración y producción de bloques otorgados por licitación
internacional (17 contratos, cubriendo un total de 3,4 millones hectáreas). La mayoría del petróleo se
produce en la cuenca amazónica en la región nordeste del Ecuador. A pesar de los efectos positivos del auge
del petróleo ya mencionados y debido a los controles ambientales deficientes, el desarrollo petrolero ha
tenido impactos ambientales negativos sustanciales y ha encontrado la resistencia generalizada de grupos
indígenas y de las ONG, como se trata posteriormente en este informe.

9. Hasta hace poco, Petroecuador tenía el monopolio de las actividades de transporte y refinación,
requiriéndose a los productores privados el uso de los oleoductos de Petroecuador para transportar su
parte del petróleo a las instalaciones para exportación. Petroecuador ha tenido un desempeño pobre. Su
3

producción sólo aumentó de alrededor de 300.000 bpd en 1985 a un máximo de 340.000 bpd en 1995 y ha
disminuido en forma sostenida a 246.000 bpd en 2001, o sea, casi un 30 por ciento. Las operaciones de
Petroecuador han sido limitadas por su baja eficiencia; falta de autonomía administrativa y financiera;
controles deficientes en todas las etapas de producción, transporte, refinación y distribución; excesiva
interferencia política y sindical en la gestión; y falta de fondos para las inversiones y el mantenimiento y
para los remedios ambientales. Las cantidades que el gobierno le permite retener a Petroecuador para
cubrir sus costos son insuficientes para asegurar el mantenimiento adecuado y mantener los niveles de
producción, mucho menos para llevar a cabo esfuerzos adicionales de exploración. El desempeño reciente
no ha mejorado, y los déficit financieros han sido crónicos desde 1996.

10. En 2000, como parte de su programa general de modernización, el gobierno propuso impulsar el
desempeño de Petroecuador al permitir las operaciones conjuntas en la explotación de los campos
principales. Sin embargo, a principios de 2001 el Congreso rechazó la legislación que permitiría las
operaciones conjuntas, y en diciembre de 2001 el Tribunal Constitucional rechazó otro plan de reforma
del gobierno que hubiera permitido que empresas privadas asumieran el control operativo (no la
propiedad) de los cinco mejores yacimientos de Petroecuador. Petroecuador entonces propuso aumentar la
producción a los niveles de 1995 a través de alianzas operativas con proveedores de servicios, utilizando
los contratos de servicio existentes (mediante los cuales éstos recibirían el 30 por ciento de la producción
incremental a cambio de inversiones en una recuperación petrolera mejorada). Sin embargo, estos
esfuerzos han fracasado en gran medida hasta el momento; se esperan disminuciones adicionales en la
producción de Petroecuador en 2003.

11. El gobierno identificó la insuficiencia de oleoductos como la limitación principal para poder
aumentar la producción petrolera y su exportación. La Ley de Transformación Económica de marzo de
2000 autorizó al sector privado a que construyera un nuevo oleoducto para el crudo pesado, el cual
aumentaría la capacidad de transporte de 390.000 bpd actualmente hasta alrededor de 850.000 bpd,
permitiendo que se doble la producción petrolera. La construcción del oleoducto por un consorcio de
cinco empresas petroleras internacionales encabezado por Alberta Energy de Canadá empezó en junio de
2001 y se espera que se complete para fines de 2003. Entretanto, Petroecuador ha anunciado importantes
planes de desarrollo de yacimientos que aumentarían su propia producción a 600.000 bpd, pero todavía no
está claro cómo se asegurará la financiación de los US$2,1 mil millones que se necesitan. También se ha
anunciado una ronda de concesión de licencias para 11 bloques de petróleo y 2 bloques de gas natural,
que se llevaría a cabo en algún momento en 2002, pero las rondas más recientes no han logrado atraer a
los inversionistas. Tanto la construcción del oleoducto como la perspectiva de aumentos importantes en la
producción petrolera han provocado protestas generalizadas de las ONG y de los grupos indígenas.

12. Existe una renuencia sustancial en el sector privado para invertir fondos adicionales en el
desarrollo petrolero, amenazando con un exceso de capacidad cuando se finalice el nuevo oleoducto,
afectando aún más la rentabilidad de Petroecuador (ya que el sector privado tendrá prioridad en el uso del
oleoducto). Las razones principales citadas por los representantes de la industria son la falta de seguridad
legal y de reglas claras con respecto a la consulta y los derechos de los grupos indígenas. La Ley de
Hidrocarburos existente es considerada excesivamente compleja, confusa, carente de transparencia en el
proceso de asignación y abierta a considerable discreción con respecto a la sincronización de las
licitaciones y las condiciones de los contratos, los cuales carecen de reglas uniformes con respecto a los
arreglos de participación en el petróleo. No hay un regulador independiente, el sistema judicial es poco
digno de confianza, y las autoridades tributarias se consideran arbitrarias y discriminatorias.1

1. En julio de 2002 surgió una disputa importante entre las empresas petroleras y el gobierno con respecto a la recuperación de los
impuestos al valor agregado (IVA) sobre los servicios. Las empresas petroleras sostienen que las autoridades tributarias han
4

Desarrollo minero

13. Ecuador no tiene una tradición larga o importante en la minería y no tiene una industria minera
significativa de escala comercial. En 1990, la única operación de escala comercial era la mina de
Portobello, una mina vieja de oro y plata que había funcionado desde 1880, y que acababa de cerrar y ser
invadida por mineros informales. El gobierno no poseía intereses considerables en otras operaciones
mineras, o derechos a áreas reservadas extensas.

14. Sin embargo, durante los años ochenta, una fiebre por el oro por parte de mineros informales en
el sur del país condujo a un desarrollo importante de actividades de minería artesanal. De estos
desarrollos surgieron graves problemas ambientales y sociales. A comienzos de los años noventa, hasta
40.000 personas de las zonas rurales andinas pobres se ocuparon en la minería informal de oro, con
efectos adversos considerables. Además de faltarles estructura, reglamentación y gravamen, estas
actividades de baja tecnología eran ineficientes (recuperando sólo entre un 50 y un 70 por ciento del
contenido de oro) y ambiental y socialmente perjudiciales. Los riesgos de contaminación de los ríos con
mercurio, cobre, plomo y cadmio bioacumulativos eran altos, poniendo en peligro a centros de población
aguas abajo, así como a importantes áreas de exportación agrícola (banana) y de cultivo acuático
(camarón). También planteaban graves riesgos para la salud de las comunidades mineras y vecinas al
estar expuestos al mercurio y otros metales pesados así como otros problemas sanitarios, sociales y de
salud asociados con grandes afluencias de población.

15. A comienzos de los años noventa, los precios favorables de los metales y un mercado mundial en
auge impulsaron a las empresas internacionales de minería a considerar la prospección en muchos países.
Por consiguiente, el gobierno del Ecuador comenzó a considerar la minería comercial privada como un
medio potencial para diversificar las exportaciones, detener el deterioro ambiental y aumentar los ingresos
del gobierno. Sin embargo, el marco institucional era inadecuado para promover y desarrollar eficazmente
al sector. La gestión sectorial venía padeciendo del énfasis del Ministerio de Energía y Minas (MEM) en
el sector petrolero. Se habían asignado poco presupuesto y personal a la minería y estos fueron
insuficientes para poder desarrollar los mapas geológicos y los programas de publicaciones adecuados, la
síntesis de la información temática (incluyendo la información física, geológica, química y ambiental
georeferenciadas) y la evaluación de modelos de los tipos de mineral necesarios para mantener y
aumentar el interés de los inversionistas. No existía ninguna legislación de minería. Todas las funciones
sectoriales —recolección de datos, regulación, inversión y promoción de inversiones privadas— habían
estado concentradas en la misma institución gubernamental semiautónoma, creando fuertes conflictos de
interés. No existía información sobre la minería y los procesos para conceder títulos se caracterizaban por
largos plazos para el registro de patentes, la especulación en derechos mineros y la corrupción.

16. En 1991 se aprobaron una nueva Ley de Minería y sus reglamentaciones principales,
constituyendo un conjunto notablemente mejorado de reglamentos adecuados para atraer la inversión del
sector privado y apoyar el desarrollo sistemático y ecológicamente racional de la producción minera a
escala industrial. Sin embargo, la ley seguía imponiendo varios requisitos con ciertos elementos
discrecionales para la renovación periódica de las patentes o su transformación, carecía de claridad en
cuanto a los criterios para la cancelación de las patentes, e imponía una carga tributaria relativamente alta
comparada con los países vecinos.

determinado arbitrariamente que las empresas petroleras no podían recuperar el IVA, en contravención a la Ley Tributaria (que
otorga a los exportadores el derecho a recuperar el IVA) y las Leyes de Promoción de Inversiones y de Garantías (que declaran que
todos los inversionistas están en igualdad de condiciones y garantizan una estabilidad impositiva y contractual durante 10 años).
5

17. La nueva Ley de Minería asimismo redefinía los mandatos, las responsabilidades y las funciones de
las distintas instituciones públicas de minería, para reflejar mejor las funciones de un Estado moderno como
el regulador y el proveedor de la infraestructura básica de información. Las funciones de concesión y
registro de patentes, las funciones de promoción institucional y del sector minero, y las funciones
ambientales fueron asignadas a distintos departamentos u organismos del Ministerio de Energía y Minas,
reduciendo de esa manera en forma sustancial los conflictos de intereses (excepto que el mismo organismo,
CODIGEM, seguía teniendo funciones institucionales, así como de investigación geológica y de minerales).

18. Durante los años noventa se realizaron mejoras adicionales en el marco legal e institucional. La
Ley de Minería se enmendó en 2000, se aumentó la capacidad de las nuevas instituciones del gobierno, y
la industria minera y el Banco Mundial ahora consideran al marco normativo como cercano a la práctica
más adecuada. Se eliminaron las funciones institucionales de CODIGEM. Paralelamente, se hicieron
adelantos significativos al demostrar opciones para operaciones sostenibles desde el punto de vista
ambiental en el sector de minería en pequeña escala.

19. No obstante, la producción minera se ha estancado (Anexo D, Cuadro 2) y no se ha producido


ningún descubrimiento importante. La producción oficial de oro (informada por las empresas) ha caído
sustancialmente. Después de haber aumentado a US$13,4 millones en 1995, las inversiones en la
exploración y producción cayeron también, a US$4,6 millones en 1999 (Anexo D, Cuadro 3). La
inversión directa extranjera ha sido mínima (Anexo D, Cuadro 4) y las empresas extranjeras han tendido a
retirarse del país. Las razones principales son la abrupta disminución en las inversiones de exploración en
todo el mundo después de 1997 (que cayó hasta un 60 por ciento), siguiendo a la caída en los precios
internacionales de los metales y los minerales y la quiebra de muchas empresas auxiliares que eran las
más activamente involucradas en la exploración. La inestabilidad política del país, el sistema judicial
poco seguro y la crisis económica de 1999 también actuaron como elementos disuasivos para la inversión,
ya que el riesgo del país es alto –entre los cinco más altos en el mundo. Por último, se atribuye a la
oposición generalizada a las actividades extractivas por las ONG y las comunidades rurales e indígenas y
la falta de procedimientos de consulta formal y de reglas de compensación claras, el haber inducido a
abandonar el país a algunas empresas internacionales conocidas y a evitar la participación a otras.

2. La participación del Banco Mundial


20. Desde mediados de los años ochenta, el Banco Mundial ha participado tanto en los sectores de
petróleo como de minería en el Ecuador. En el sector minero, el Banco participó ampliamente, a través de
trabajo sectorial y una operación de asistencia técnica. En el sector petrolero, salvo un proyecto que
apuntaba hacia las reparaciones de urgencia a unos oleoductos en 1987-88, el Banco sólo participó en
trabajos económicos y sectoriales, varios estudios y la asistencia técnica proporcionada con servicios de
financiamiento para la preparación de proyectos que, sin embargo, no lograron realizarse.

Sector petrolero

21. El único proyecto dirigido exclusivamente al sector petrolero fue el Proyecto de Reconstrucción
Petrolera de Emergencia (Préstamo 2803-EC, aprobado en 1987), cuyo objetivo primario fue la
rehabilitación de las instalaciones petroleras dañadas por el grave terremoto de marzo de 1987. Además,
el Banco Mundial participó en el sector a través de una serie de componentes en otros proyectos, estudios
económicos y sectoriales, financiamiento para la preparación de proyectos (PPF, por sus siglas en inglés),
un préstamo de ajuste estructural y una subvención del FDI, abarcando una amplia gama de temas
6

sectoriales, aunque ninguna de estas actividades dio lugar a un proyecto sectorial específico. Los detalles
sobre el alcance y el resultado de la participación del Banco a través de estos diversos instrumentos se
presentan en el Anexo A y se resumen a continuación.

• En abril de 1985, el Banco Mundial aprobó el Proyecto de Gestión del Sector Público (Préstamo
2516-EC), que incluía un componente de ayuda técnica para mejoras de gestión, de contabilidad y
de organización para Petroecuador.
• En enero de 1991, un estudio integral del país examinó la repercusión de los ingresos del petróleo
en la economía y el sector público e identificó las reformas necesarias.
• En abril de 1991, el Banco Mundial examinó el sector de energía (hidrocarburos y electricidad) e
identificó los problemas principales en su marco de fijación de precios, financiero, de gestión y
legal (“Situación de la energía en el Ecuador: Análisis de los problemas actuales, lineamientos de
política a corto y mediano plazo y repercusiones en la economía”, Informe de ESMAP 10355).
• En octubre de 1992, el Banco Mundial aprobó un primer financiamiento para la preparación de
proyectos (PPF) para la preparación de un componente para el sector de hidrocarburos de un
próximo Proyecto de Asistencia Técnica para la Reforma de Empresas Públicas (PERTAL). Con
este PPF, se prepararon las revisiones del marco legal, normativo e institucional y las propuestas
de reestructuración institucional de Petroecuador y de promoción de la inversión del sector
privado (Sector de Hidrocarburos PPF P199 EC).
• En agosto de 1994, se prepararon dos estudios con ESMAP y otros sobre la fijación de precios de
energía, los subsidios y la sustitución entre combustibles, y sobre la repercusión de los subsidios a
la energía en los pobres. Estos estudios examinaron el tamaño y la repercusión de los subsidios a
los consumidores de petróleo y electricidad y recomendaron una estrategia correctiva (“Fijación
de precios de energía, subsidios y sustitución entre combustibles”, Informe ESMAP 11798 EC; y
la “Fijación de precios de energía, la pobreza y la mitigación social”, PPF 12831 EC).
• En 1996, se aprobó un segundo PPF del sector de hidrocarburos para asistir al Consejo Nacional
de Modernización (CONAM) en previsión de un proyecto de asistencia técnica del Banco
Mundial para la reforma del sector de hidrocarburos (PPF P 289 EC).
• En 2000, se aprobó un tercer PPF para la preparación de un nuevo Proyecto de Asistencia
Técnica para la Reforma y Privatización de Empresas Públicas (PERPTAL, que se convertiría en
el Proyecto de Modernización del Sector de Energía y Comunicaciones y de Servicios Rurales,
PROMEC), que incluía un componente encaminado a examinar las reformas requeridas para
promover la participación del sector privado en la construcción de un nuevo oleoducto y otras
inversiones en zonas de cabecera y terminal. (PPF 360 EC).
• En junio de 2000, el Banco Mundial aprobó un Préstamo de Ajuste Estructural que incluía
condiciones relacionadas con la introducción de los impuestos al consumo de combustible y un
Fondo de Estabilización Petrolera (Préstamo 7024 EC).
• En septiembre de 2000, el Banco Mundial aprobó una subvención del FDI para la preparación de
reglamentos para las consultas con los indígenas y otras comunidades afectadas por las
actividades de desarrollo de petróleo (Subvención FDI TF 022 7382).
• En febrero de 2002, un estudio conjunto Banco Mundial/ESMAP/OLADE realizó un análisis
comparativo de las rentas del petróleo en cuatro países andinos, incluido el Ecuador (Informe
Técnico de ESMAP 23878).
Sector minero

22. El Banco Mundial ha participado en el sector de minería desde mediados de los años ochenta. El
Banco asistió al gobierno en la preparación de un Documento de política y estrategia para el sector minero
en 1990 (actualizado en 1993) que subrayaba la necesidad de la reforma legal e institucional para atraer la
7

inversión del sector privado en el sector, y para abordar el impacto ambiental de la industria minera
artesanal y en pequeña escala (MAPE). Este trabajo fue apoyado por la asistencia técnica proporcionada al
gobierno con el Proyecto de Gestión del Sector Público (Préstamo 2516-EC) para el diseño de una nueva ley
de minería. Después que la Ley de Minería fuera aprobada en 1991, el Banco Mundial aprobó un Proyecto
de Asistencia Técnica para el Desarrollo Minero y Control Ambiental (Préstamo 3655-EC, llamado
PRODEMINCA) para asistir al gobierno en la implementación de la ley y mitigación el deterioro ambiental
en las áreas de MAPE. Este préstamo se cerró en diciembre de 2000. Por último, en 2001 se aprobó una
subvención del FDI para la preparación de normas para la consulta con las comunidades.

3. Beneficios económicos
Desarrollo del sector privado

23. Sector petrolero. Los diversos estudios del país y sectoriales a comienzos de los años noventa
identificaron claramente las limitaciones legales, operativas y financieras sobre Petroecuador como
obstáculos principales al desarrollo del sector. Recomendaron la corporatización de Petroecuador, la
privatización de las áreas de refinación y distribución y el establecimiento de los mecanismos
reglamentarios apropiados (incluido un marco fiscal) para atraer al sector privado. Tres veces entre 1992
y 2000, el Banco Mundial aprobó un PPF para asistir en la preparación de la reforma del sector, cuya
implementación se apoyaría luego mediante proyectos de asistencia técnica sectoriales o multisectoriales.
Estos tres PPF financiaron la revisión de los marcos legal, institucional y normativo, y la preparación de
documentos de política sectorial, proyectos de leyes y reglamentos dirigidos a promover un papel mucho
mayor para el sector privado y la reestructuración institucional de Petroecuador. Propusieron la
liberalización de las actividades en todas las etapas, reglas claras y transparentes para la adjudicación de
concesiones, un mejor marco fiscal para la promoción de inversiones y la independencia y el
fortalecimiento de las funciones de regulación.

24. Ninguno de estos PPF dieron lugar a proyectos del Banco Mundial, aunque el último PPF redujo
su cobertura al diseño de los reglamentos que permitiesen la entrada del sector privado en la construcción
y operación de un nuevo oleoducto de crudo, y en empresas conjuntas con PETROECUADOR para
permitir la recuperación secundaria de petróleo en sus cinco yacimientos petrolíferos principales. En los
tres casos, el Banco Mundial decidió finalmente no seguir adelante con componentes o proyectos de
asistencia técnica. Las razones fueron la falta de compromiso con la reforma tanto en el gobierno como en
el Congreso, debido a opiniones divergentes con respecto a la reestructuración de Petroecuador y la
privatización; la oposición de los sindicatos; la oposición de grupos indígenas a más desarrollo petrolero;
la insistencia de los grupos ecologistas en que cualquier asistencia adicional debía ser precedida por
estudios integrales del impacto ambiental y el desarrollo de reglamentos ambientales apropiados y un
marco institucional para asegurar su cumplimiento (satisfacer estas demandas habría retardado la
asistencia técnica para la reforma de los subsectores de energía y telecomunicaciones); y el temor de una
mayor involucración en temas ambientales y sociales contenciosos2 después de la investigación de
PRODEMINCA por el Panel de Inspección.

2. Las objeciones de las ONG nacionales e internacionales a la categorización ambiental del PERPTAL y al nuevo oleoducto de
crudo pesado fueron factores en la decisión de abandonar el componente de hidrocarburos del PERPTAL.
8

25. Sector minero. Con el PRODEMINCA, se realizaron mejoras muy significativas al marco
normativo, la capacidad de las instituciones a cargo de la promoción sectorial, administración de catastro
y la gestión ambiental, y en la formalización del sector de MAPE.

• El país ahora tiene una Ley de Minería moderna, con los reglamentos necesarios para hacerla
cumplir, que constituyen un conjunto de reglamentos para atraer la inversión del sector privado y
apoyar el desarrollo sistemático y ecológicamente racional de la producción de minería de escala
industrial. La ley proporciona una base legal competitiva para las actividades de minería, cercana
a la mejor práctica internacional (sus características principales se resumen en el Anexo C,
Cuadro 1). Es sencilla, flexible, transparente y no discrecional y desalienta la posesión
especulativa de patentes. De acuerdo con las recomendaciones hechas por los expertos
financiados por el proyecto, la ley de 1991 se enmendó en agosto de 2000 en varios aspectos
importantes para aumentar el interés del sector privado y la sostenibilidad institucional: se
eliminaron las regalías, se aumentó la patente de conservación del derecho minero (con una
escala de patentes que aumenta con el transcurso del tiempo), se aumentó la seguridad de la
ocupación (al especificar la falta de pago de la patente como el único motivo para la cancelación
del derecho minero, además de la renuncia voluntaria) y se mejoró la estabilidad de las reglas
legales y tributarias. Por último, la enmienda asignó las entradas por patente y otros ingresos de
minería de manera prioritaria a las instituciones públicas de minería, ayudando a asegurar su
sostenibilidad financiera.
• Las instituciones se reestructuraron aún más y se fortaleció su capacidad. La función del gobierno
como propietario y operador de las minas se terminó, eliminando los conflictos de intereses
restantes.
• Se desarrollaron mapas geológicos y temáticos y bases de datos para la cordillera occidental, que
pueden usarse para la planificación y manejo de tierras, así como para el desarrollo y la
promoción del sector minero.
• Se desarrolló un Sistema de Administración del Catastro de Minería. Al permitir el manejo de los
derechos mineros, es probable que sea un factor clave en la atracción de las inversiones de
minería, el seguimiento de las actividades sectoriales y la optimización de la contribución del
sector al desarrollo regional. El sistema fue elogiado por todos aquellos consultados como
eficiente, justo y libre de corrupción. Ha conducido a la renuncia de áreas importantes, antes
mantenidas con fines de especulación: mientras el número de títulos pendientes en julio de 2002
fue tres veces más que en mayo de 1991, el área total otorgada fue sólo cerca del 30 por ciento (y
el tamaño promedio de los derechos fue sólo el 10 por ciento del tamaño promedio antes del
proyecto). El área total otorgada hasta el presente (10.160 kilómetros cuadrados) representa sólo
cerca de un tercio de todas las áreas investigadas bajo el componente de geoinformación.
• El sector de MAPE está ahora casi totalmente formalizado. De los 169 grupos de MAPE que
existían antes de 1995, todos ahora se han formalizado como asociaciones o cooperativas y se ha
otorgado un título legal a 166. En los últimos años no han ocurrido nuevas invasiones de tierras
por parte de los mineros informales. Se ha establecido una Cámara de la Minería en Pequeña
Escala. La transferencia libre de los títulos permitirá la racionalización y modernización de este
segmento del sector de minería.

26. La repentina baja mundial en las actividades mineras que había ocurrido cuando este marco se
tornó operativo, y el alto riesgo del país debido a las graves dificultades económicas y políticas a fines de
los años noventa, impidió el logro del objetivo del proyecto de aumentar la producción y la
diversificación minera y los esfuerzos de exploración para los proyectos más importantes no se han
materializado. Sin embargo, esta no es una indicación del fracaso del proyecto. Cuando se recuperen los
9

mercados mundiales, el Ecuador estará en condiciones de competir en igualdad de condiciones con sus
vecinos para atraer nueva inversión en la exploración.

Gestión de los ingresos fiscales: Generación y distribución

27. Sector petrolero. Los ingresos fiscales de las actividades petroleras (excluyendo impuestos a la
renta y a la mano de obra) ascendieron a cerca del 45 por ciento del valor total de la producción de
petróleo crudo, en promedio, durante el período 1995–2001. Los ingresos del petróleo se recaudan de
Petroecuador, de contratistas de servicios y empresas privadas bajo contratos de participación en la
producción, en forma de regalías (12,5 por ciento a 18,5 por ciento del valor de la producción bruta, según
los volúmenes), la participación petrolera estatal en las concesiones (que varía según los contratos y tipos
de contrato, que promedian cerca del 30 por ciento), todo superávit de las actividades domésticas de
Petroecuador y algunas otras recaudaciones, incluida una contribución de US$0,35 por barril al Fondo
para el Ecodesarrollo de la Región Amazónica (ECORAE). Cuando se incluyen impuestos sobre los
beneficios (25 por ciento) y otros impuestos y recaudaciones generales, las empresas petroleras privadas
con contratos de participación en la producción terminan reteniendo, en promedio, el equivalente del 25
por ciento al 30 por ciento de los ingresos totales.

28. Desde 1991, el Banco Mundial ha desarrollado una buena comprensión de las repercusiones
adversas sobre la economía del manejo inadecuado de los ingresos del petróleo a través de varios estudios
que se describen en el Anexo A y se resumen en los párrafos siguientes. Algunos aspectos fundamentales
se abordaron como parte del diálogo entre el Banco y el país (subsidios de energía y recientemente, la
necesidad de un Fondo de Estabilización del Petróleo). Sin embargo, se necesita un enfoque integral del
manejo y la distribución de la renta para asegurar que el desarrollo de industrias extractivas promueva la
estabilidad política y económica, tenga el apoyo de los grupos afectados y se sostenga después de la
agotación de los recursos.

29. Una extensa revisión del Banco en 1991 llegó a la conclusión de que la mayoría de la renta
petrolera del Ecuador estaba usándose para financiar el consumo del gobierno (incluido el sobreempleo
generalizado en el sector público), el crecimiento de empresas públicas ineficientes, bajos niveles de
tributación no petrolera y grandes subsidios a los consumidores de los productos de petróleo. El Anexo D,
Cuadro 7 muestra que en 1999 la situación no había cambiado significativamente. A pesar de la caída de
ingresos del petróleo (que disminuyeron del 11,1 por ciento del PIB en 1990 al 7,8 por ciento en 1999),
los gastos del sector público no financiero en 1999 (31,7 por ciento del PIB) fueron cercanos a los de
1990 (33,2 por ciento), provocando que el déficit creciera hasta el 6 por ciento del PIB.

30. Los estudios y el trabajo en el país del Banco Mundial también apremiaron al gobierno para que
abordara los grandes subsidios indirectos a consumidores de energía (productos de petróleo refinados y
electricidad), que han sido una merma generalizada en los recursos públicos desde los años setenta. En
1991, se estimó que éstos alcanzaban el 6 por ciento del PIB, incluido cerca del 4 por ciento para los
productos domésticos y representaban la mayor parte, si no todo, del déficit fiscal. Estos subsidios se han
reducido desde entonces, aunque con fluctuaciones periódicas. Ahora han sido prácticamente eliminados,
salvo el de GLP, para el cual el subsidio permanece muy elevado, representando cerca del 60 por ciento
del precio de importación y el 75 por ciento del precio doméstico en los países vecinos.3 Para evitar

3. El subsidio al GLP en realidad se eliminó en septiembre de 1998. Para compensar a los consumidores más pobres por los
aumentos de precio asociados, el gobierno introdujo un programa de transferencia de dinero en efectivo para las familias pobres
(Bono Solidario), que se ha convertido desde entonces en la espina dorsal de la estrategia de red de seguridad del gobierno.
Lamentablemente, los subsidios al GLP reaparecieron cuando aumentaron los precios internacionales del petróleo pero los
precios locales del GLP no se reajustaron.
10

desembolsos presupuestarios, el gobierno ha intentado subsidiar en forma cruzada al GLP, con recargos
en otros combustibles.

31. Las oscilaciones mundiales del precio del petróleo han sometido a los ingresos de petróleo del
Ecuador y en consecuencia a sus finanzas públicas en general, a una volatilidad alta, y han sido una de las
causas de las crisis económicas y la inestabilidad política. A fines de 1990 se estableció un Fondo de
Estabilización del Petróleo, al cual se le asignan fondos cuando los precios del petróleo internacionales
aumentan por encima de US$20 por barril. Sin embargo, las entradas asignadas al fondo no se reservan
sino que se destinan para gastos de mejoramiento de caminos en la región amazónica (35 por ciento a la
Vía Troncal Amazónica) y al Programa de Inversión Pública del gobierno central (65 por ciento). Por
consiguiente se ha transformado sólo en una fuente adicional para financiar los gastos presupuestarios
regulares. Además, las entradas han sido pequeñas. Con el Programa de Ajuste Estructural apoyado por el
Banco Mundial, el gobierno prometió transformar este Fondo en una cuenta de depósito a plazo
constituida en el extranjero, de la que se extraerá sólo cuando los precios del petróleo cayesen por debajo
de un precio de referencia.

32. Todos los ingresos del petróleo se destinan para finalidades específicas, según un conjunto de reglas
complejas que varían con el tipo y la fecha de los arreglos contractuales y el origen geográfico del petróleo.
Estas reglas se resumen en el Anexo C, Cuadro 2. Los ingresos de petróleo devengados al gobierno central y
sus organismos han ascendido a tanto como el 94 por ciento de los ingresos del petróleo totales (Anexo D,
Cuadro 8).4 Los ingresos del petróleo asignados al presupuesto del gobierno central son también destinados
en su totalidad a categorías específicas de gasto, incluida la masa salarial y el pago de la deuda. Parte de las
regalías es devuelta a Petroecuador para financiar su programa de inversiones, pero esto ha sido más una
partida compensadora que una asignación basada en un programa racional.

33. Un reciente estudio del ESMAP5 que compara la distribución de la renta del petróleo en cuatro
países andinos llegó a la conclusión de que el Ecuador tiene la distribución de la renta más centralizada y
menos transparente. Durante el período 1995–2000, se asignó al gobierno central y sus instituciones un
promedio de más del 90 por ciento de las rentas del petróleo disponibles:6 62 por ciento al presupuesto del
gobierno central, 7 por ciento a las Fuerzas Armadas; y 23 por ciento a las universidades, a programas
específicos de algunos ministerios y a otras instituciones nacionales. Las provincias y los municipios
productores sólo recibieron un promedio del 1,2 por ciento y 2,4 por ciento, respectivamente, muy por
debajo de los promedios subregionales correspondientes del 18,9 por ciento y 9,5 por ciento. Aunque una
proporción grande de los recursos de los gobiernos locales viene de otras transferencias del gobierno
central, estas transferencias representan menos del 1 por ciento de los gastos públicos centrales totales.

34. La mayoría de los fondos recibidos por las provincias y municipios productores se derivan del
Fondo para el Ecodesarrollo de la Región Amazónica. Los recursos para este fondo se proporcionan
mediante una recaudación de US$0,35 por barril producido (el que aumentará a US$0,50 en 2005). El
treinta por ciento de las entradas es asignado por igual a todos los gobiernos provinciales de la región y el 60
por ciento a todos los gobiernos municipales de la región amazónica (55 por ciento dividido igualmente
entre ellos y 45 por ciento según población). El saldo del 10 por ciento se asigna al fondo regional,
administrado por el Instituto para el Ecodesarrollo de la Región Amazónica (ECORAE), para proyectos
específicos (al menos el 80 por ciento debe asignarse a proyectos viales y de saneamiento básico). Muy
pocos de estos fondos, sin embargo, han beneficiado a las comunidades indígenas y otras más afectadas por

4. Fondo Monetario Internacional, “Ecuador: Selected Issues and Statistical Annex”, octubre de 2000.
5. “Análisis comparativo de la distribución de la renta petrolera”, Documento Técnico 020 de ESMAP, febrero de 2002.
6. Es decir, rentas excluyendo la porción revertida a PETROECUADOR para cubrir sus costos.
11

la producción de petróleo. Más bien, los fondos han sido usados por los gobiernos locales para la
infraestructura urbana y para beneficio de los colonos agrícolas. El instituto tampoco tiene una estrategia
clara, es influido en gran medida por la política local y ha tendido a asignar fondos a muchos proyectos
pequeños y dispersos.

35. Sector minero. Dados los prolongados períodos de preparación entre la exploración y la
producción, las cuantiosas inversiones requeridas para el desarrollo de minas de escala comercial, y la
acumulación relativamente lenta de las ganancias, las regalías altas actúan como elementos disuasivos
fuertes y la tendencia mundial ha sido reducirlos o eliminarlos. Las regalías del 3 por ciento del Ecuador
se eliminaron en 2000, siguiendo el ejemplo de Chile, Perú, y México. Además de la tributación general
aplicable a todas las empresas en el Ecuador, los únicos cargos especiales en las actividades de minería
son las patentes anuales de conservación del derecho minero. (Anexo D, Cuadro 9). Su finalidad, sin
embargo, es sólo para desalentar la posesión especulativa y proporcionar fondos para la operación del
catastro y los organismos sectoriales de promoción y regulación.

4. Impactos ambientales
Sector petrolero

36. La mayoría de la producción de petróleo está ubicada en la región nordeste del país, en la cuenca
amazónica (Oriente). Desde principios de los años setenta, los requisitos de infraestructura (caminos y
oleoductos) han abierto el área a los colonos, que han causado una deforestación y destrucción extensa de
los hábitat naturales.7 La contaminación por las descargas en el agua y los derrames de petróleo han sido
preocupaciones ambientales importantes. Los frecuentes derrames de petróleo han ocurrido principalmente
como consecuencia de roturas de oleoductos causadas por la operación y el mantenimiento inadecuados y el
robo. El derrame de petróleo y la infiltración de los pozos de producción han sido también fuentes de
contaminación. Se informa que tres zonas amazónicas protegidas donde hay explotación petrolera han
sufrido problemas ambientales graves. En el pasado, las empresas internacionales que operan en el Ecuador,
como Texaco, no tuvieron mejor desempeño que Petroecuador (Recuadro 1).

7. Se reporta que la región alrededor de los campos originales de la Texaco está deforestada en un 90%.
12

Recuadro 1. El Tema ambiental de Texaco en el Ecuador


A fines de los años sesenta, se invitó a la Texaco a que desarrollara el primer yacimiento petrolífero del país en la
parte del norte de la región amazónica. Texaco debía diseñar y operar la infraestructura general para la exploración,
producción y el transporte en consorcio con Petroecuador.
Las operaciones de Texaco en Ecuador, de 1964 a 1991, se citan a menudo como un ejemplo de desempeño
ambiental muy deficiente. Según Acción Ecológica, un grupo ecologista basado en Quito, Texaco taló más de 2
millones de acres de árboles y derramó 16,8 millones de galones de petróleo crudo en la cuenca amazónica, además
de contaminar el abastecimiento de agua y la atmósfera.
En 1993, una demanda colectiva presentada en un tribunal de Nueva York por los pueblos indígenas ecuatorianos
contra Texaco captó la atención internacional. Están exigiendo US$1,5 mil millones de Texaco como compensación
por la destrucción ambiental. Acusan a Texaco de no tomar medidas para prevenir la contaminación de aguas
subterráneas, supuestamente por ahorrar entre US$3 y 4 por barril de petróleo. Se firmó un acuerdo de saneamiento
con el gobierno, que fue rechazado por los indígenas y los grupos ecologistas locales. Desde entonces, el pleito se ha
topado con dificultades, ya que Texaco está impugnando esos reclamos.
Fuente: Diversos informes de la prensa y publicaciones de la ONG.

37. Actualmente, se informa que la mayoría de las empresas del sector privado han presentado los
análisis de impacto ambiental y planes de gestión ambiental, han aceptado las normas incluidas en los
nuevos reglamentos ambientales, y que las empresas internacionales grandes ahora tienen buenas
operaciones de acuerdo con las normas internacionales. Además, diversos expertos de la industria
informaron que el desempeño ambiental de Petroecuador, incluyendo a sus refinerías e instalaciones de
distribución, sigue siendo inadecuado debido a la falta de recursos financieros para la remediación. Las
mismas fuentes informaron que la Armada domina el transporte marítimo costero de los productos de
petróleo y parece haber poca exigencia de cumplimiento ambiental o presión de las ONG en ese
segmento. El sector privado está construyendo un nuevo oleoducto para crudo pesado, siguiendo las
normas internacionales, el que será principalmente subterráneo, según lo estipulado por los Reglamentos
Ambientales de Hidrocarburos. Sin embargo, los grupos ambientales e indígenas mantienen su oposición
acérrima a la ruta del oleoducto.8

38. El apoyo del Banco Mundial a los esfuerzos de protección del medio ambiente en el sector de
hidrocarburos ha sido principalmente indirecto. Mediante el Proyecto de Asistencia Técnica de Gestión
Ambiental (PATRA), el Banco ha participado en el diseño y establecimiento de un marco ambiental
global para el país, cuyas características se presentan en el Anexo B. El proyecto apuntaba a apoyar el
establecimiento del Ministerio del Ambiente(MA) y a crear los instrumentos jurídicos y técnicos, incluida
la Ley Ambiental Nacional y una estrategia de descentralización para la gestión ambiental. Dentro de este
marco general, también se prepararon propuestas de políticas y estrategias sobre los recursos hídricos, la
prevención de desastres, la industria, el petróleo y la minería.

39. Más específicamente relacionados con el sector de hidrocarburos, el PATRA asistió al MEM en
el desarrollo detallado de procedimientos ambientales, criterios, límites y normas de EIA para el sector
petrolero y proporcionar asistencia al MEM para fortalecer la capacidad de evaluación ambiental del
ministerio. El proyecto también abordó con éxito los problemas ambientales de la región amazónica de
Shushufindi,9 donde la producción intensiva de petróleo ha tenido lugar por más de 20 años—aquí, las

8. Los grupos ambientales e indígenas sostienen, entre otras cosas, que la construcción del oleoducto o un accidente podría causar
graves daños a uno de los principales santuarios de aves del mundo, el Bosque Protector de Mindo Nambillo, que también es un
destino muy importante para ecoturistas.
9. Shushufundi es uno de los cinco mayores yacimientos petrolíferos de Petroecuador. En 2000, su capacidad estimada era de
90.000 bbl/d y sus reservas 665 mbbl.
13

comunidades locales ayudaron a preparar y ejecutar un plan de gestión ambiental que proporcionó una
respuesta integrada a la contaminación del agua, exploración de petróleo, producción agrícola y
eliminación de residuos sólidos. El plan incluía el diseño y puesta en marcha de un sistema de tratamiento
de aguas residuales y laboratorio de calidad del agua, la creación de una comisión de gestión ambiental
para el distrito y la capacitación de los agricultores en técnicas agroindustriales.

40. Antes del PATRA, a fines de los años ochenta, con el Proyecto de Reconstrucción de
Emergencia10, se llevó a cabo un estudio integral del impacto ambiental de la industria de petróleo en el
Ecuador y se preparó un Plan de Gestión Ambiental de Petróleo. También pertinente al sector petrolero,
en 1993 una subvención del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) asistió al establecimiento
del INEFAN, el Instituto Ecuatoriano Forestal de Áreas Naturales y Vida Silvestre, en consulta con las
poblaciones indígenas.

Sector minero

41. El Banco Mundial ha estado apoyando los esfuerzos de protección del medio ambiente del
gobierno en el sector minero principalmente a través del PRODEMINCA. El proyecto asistió en la
preparación de los reglamentos ambientales y de seguridad para el sector: Los reglamentos de seguridad
de minería se publicaron en 1996 y los reglamentos y estándares ambientales para la minería se
publicaron en 1997.

42. La capacidad institucional del MEM para asegurar su cumplimiento también ha mejorado como
resultado del proyecto, y se estableció una Unidad Ambiental de Minería (UAM) dentro de la DINAMI. El
monitoreo extenso de las cuatro áreas de minería más importantes del sur tuvo lugar durante el período
1996–99 y se desarrolló un Sistema de Información Ambiental con datos de base extensos. El proyecto
apoyó la creación y la capacitación de los comités ambientales locales para garantizar la participación de las
comunidades locales en el monitoreo y la gestión ambiental. Sin embargo, la sostenibilidad de estos comités
es incierta a falta de la asistencia y colaboración estrecha y continua de las oficinas regionales de la
DINAMI y de recursos financieros independientes y regulares. Además, la eficacia del monitoreo y de la
exigencia del cumplimiento continúan obstaculizadas por líneas de autoridad administrativa inapropiadas11 y
personal y presupuesto insuficientes (el volumen de trabajo impuesto por la revisión de un gran número de
EIA obligó a la UAM a discontinuar actividades de monitoreo a principios de 2000). Por último, aún debe
desarrollarse una capacidad apropiada de supervisión de las actividades del MEM dentro del recién creado
Ministerio del Ambiente.

43. Luego de una investigación del Panel de Inspección del Banco Mundial (Recuadro 4), una vez
cerrado el proyecto, el Banco Mundial proporcionó fondos de subvención para apoyar la puesta en marcha
de un sistema de monitoreo de las actividades de minería en siete áreas protegidas dentro del territorio
geográfico cubierto por el componente de geoinformación del proyecto. Sin embargo, el contrato con las
dos ONG participantes vence en 2003, y actualmente no hay definición con respecto a su renovación.

10. Se preparó un Plan de Gestión Ambiental para Petroecuador, incluyendo un manual de operaciones ambientales, un plan de
contingencia para derrames de petróleo, y lineamientos ambientales específicos respecto de la evaluación y monitoreo del
impacto ambiental, la rehabilitación ambiental de áreas dañadas, y las repercusiones socioeconómicas.
11. La UAM está dentro de la DINAMI, la que a su vez está dentro de la Subsecretaría de Minería. No obstante, existen
conflictos de intereses internos potenciales entre las funciones de la Subsecretaría como promotora del desarrollo del sector y
como organismo de control y cumplimiento ambiental. Además, los ingenieros ambientales en las oficinas regionales también
reportan administrativamente al director regional de la DINAMI y no a la Subsecretaría de Protección Ambiental del MEM.
14

44. El PRODEMINCA logró la formalización del sector de mineros artesanales y en pequeña escala
(MAPE) y mejoró considerablemente la concientización ambiental entre los mineros artesanales y en
pequeña escala. Actualmente, el 99 por ciento de las empresas de MAPE han presentado EIA y planes de
gestión ambiental, ya sea individualmente, en el caso de las empresas pequeñas y medianas, o a través de
asociaciones (cooperativas o condominios) de MAPE, a las que se ha otorgado títulos legales conjuntos.
El PRODEMINCA ayudó a demostrar la factibilidad de la reducción de la contaminación relacionada con
la MAPE, tuvo éxito en la promoción del cambio a tecnologías de procesamiento menos contaminantes,12
aumentó la concientización ambiental, de salud y de seguridad entre los mineros, los gobiernos locales y
las comunidades afectadas y aumentó su capacidad de gestión ambiental.

45. Se desarrollaron los datos de base, los métodos, y los procedimientos para la investigación de
riesgos ocupacionales para la salud de la minería y se propusieron medidas preventivas, especialmente
para la silicosis, la sordera y enfermedades relacionadas con el mercurio. Se estableció un Sistema de
Información sobre Riesgos Ocupacionales de la Minería para la Salud (SIREM) y los resultados se
publicaron y se distribuyeron ampliamente. En Ponce Enríquez se construyó un centro de salud
especializado en las enfermedades originadas por minería y con el proyecto se financió equipo
especializado, incluido el equipo de radiografía para el diagnóstico de silicosis. Sin embargo, hasta
mediados de 2002, este equipo todavía no estaba operativo, arrojando serias dudas sobre la eficiencia del
centro de salud.

5. Repercusiones sociales
Repercusión sobre los pobres

46. El Ecuador es un país de ingresos mediano-bajos con una elevada incidencia de pobreza y una
distribución de los ingresos sumamente asimétrica. Los indicadores de desarrollo social también
coinciden en general con aquellos de los países de ingresos mediano-bajos, aunque al Ecuador le va algo
mejor en las tasas de mortalidad infantil y de alfabetización.13 El Ecuador es más urbanizado que el
promedio de los países de ingresos mediano-bajos, con más del 60 por ciento de la población viviendo en
las zonas urbanas, lo que quizás explique por qué le va mejor que a otros países en su categoría en
algunas medidas del desarrollo social. Hubo indudablemente un progreso significativo en el desarrollo
social desde los años setenta y principios de los años ochenta, en particular entre 1970 y 1985, que
coincidió con el auge del petróleo. Sin embargo, existen amplias discrepancias entre las zonas rurales y
urbanas, en términos de estos indicadores así como la incidencia de pobreza, que es más de dos veces
mayor en las zonas rurales (Anexo D, Cuadro 10).

47. En el ámbito nacional, la prolongada crisis económica ha tenido una repercusión devastadora
sobre los pobres. La incidencia de la pobreza, que ya había aumentado del 34 por ciento en 1995 al 46 por
ciento en 1998, ha alcanzado el 69 por ciento en 2000. Cerca del 88 por ciento de la población rural vive
ahora en la pobreza, comparada con el 69 por ciento en 1999 y el 54 por ciento en 1995.14 Los pobres, por

12. Las MAPE visitadas y la mayoría de los interesados directos entrevistados en Ponce Enríquez, una región minera piloto de
PRODEMINCA, confirmaron que el uso y la contaminación del mercurio se han reducido significativamente en la región, debido
al reemplazo del mercurio por la cianuración de concentrados de gravimetría y/o el uso más eficiente del mercurio.
13. De acuerdo con “Ecuador at a Glance,” 9/10/01.
14. Según el BPA del Programa de Ajuste Estructural del 18 de mayo de 2000.
15

consiguiente, han sido los más vulnerables a los choques provocados en gran parte por las fluctuaciones
en los ingresos del petróleo.

48. Las comunidades rurales tradicionales son las que se han beneficiado menos de la riqueza
generada por las industrias extractivas. Aun los pocos ingresos que revierten a las áreas productoras de
petróleo se han usado predominantemente en los municipios y las áreas de colonización municipales, y no
en mitigar las repercusiones negativas sobre estas comunidades y en prepararlas para la vida después de
que los recursos hayan sido agotados. En muchos casos, las comunidades locales (en particular las
indígenas) tampoco se han beneficiado de las oportunidades laborales creadas. No obstante, ellas han sido
las más afectadas por el importante daño infligido al medio ambiente.

Repercusión sobre las comunidades afectadas

49. Las comunidades indígenas consideran a las concesiones petroleras y mineras un cercenamiento
de sus derechos de propiedad territoriales. Sobre todo, la experiencia desastrosa con el desarrollo
petrolero y la falta de compensación adecuada en la región de la Amazonia han suscitado el antagonismo
de las comunidades indígenas, muchas de las cuales rechazan ahora al desarrollo petrolero como una
cuestión de principios. En otras áreas donde está teniendo lugar el desarrollo del petróleo, la comunidad
ha pasado a la extorsión para recibir alguna participación de la riqueza petrolera (como amenazas contra
los oleoductos si las demandas de infraestructura no se satisfacen).

50. La experiencia con la minería no ha sido mejor. Un estudio llevado a cabo en mayo de 199715 con
el PRODEMINCA examinó los conflictos entre las comunidades indígenas Shuar y las empresas mineras
o los mineros informales. Este estudio ahora se usa como una base para el desarrollo de normas de
consulta para el sector minero (párrafo 62). Los conflictos fueron causados por el rechazo de los derechos
mineros concedidos a otros como intrusión en las tierras ancestrales, el daño ambiental a los recursos
naturales, la violación de las estructuras orgánicas indígenas y los trastornos sociales y culturales
(Recuadro 2). Estas objeciones se aplican también en gran parte al desarrollo petrolero.

15. “Relación entre Pueblos Indígenas y Minería Aurífera”, Miguel Carvajal et al., PRODEMINCA, mayo de 1997.
16

Recuadro 2. El pueblo indígena Shuar y la minería

La mayoría de los conflictos han ocurrido en la parte del sudeste de la región amazónica, donde habita el pueblo
Shuar y han resultado en un rechazo generalizado de las actividades mineras. Desde la perspectiva de las
comunidades Shuar, las razones principales de estos conflictos son:

• Propiedad global y subsuelo. Para ellos, la propiedad de la tierra no puede separarse de la propiedad de los
recursos del subsuelo. Los indígenas se perciben como dueños de sus territorios, y en consecuencia de todos los
recursos que ellos contienen, incluido el subsuelo. No reconocen la legitimidad de las reglas legales que
adjudican los recursos en su territorio a terceros, en particular porque estas reglas se elaboraron sin consultarlos.
La convención de la OIT 169 protege los derechos de los indígenas a los recursos naturales en sus territorios,
pero el Congreso del Ecuador aún no ha ratificado este convenio.
• Daño ambiental. El temor al daño ambiental a los recursos renovables de los cuales dependen (contaminación
de ríos y suelos), dada su experiencia inmediata con los graves daños causados por la extracción de petróleo y la
minería en pequeña escala.
• Violación de las estructuras orgánicas indígenas. Las empresas de minería tienden a obviar los niveles dentro
de las estructuras sociales jerárquicas al establecer relaciones directas y hacer tratos con organizaciones en la
base de la jerarquía o con grupos específicos, desconociendo por lo tanto a las estructuras y las federaciones de
segundo nivel que son los canales adecuados para las negociaciones.
• Repercusiones sociales no deseadas: La introducción de la diferenciación social (privilegiando a un grupo,
mientras la propiedad es colectiva y todos sufren las consecuencias), el trastorno de los valores sociales (la
reciprocidad, el requerimiento de que los recursos deben mejorar las condiciones de vida para todos, pero sin
dañar la base de recursos), otras repercusiones sociales negativas (la prostitución, las enfermedades, cambios en
los valores culturales y pautas de consumo, los aumentos de precio).
• Falta de beneficios compensatorios: Incluyendo la creación de trabajos o beneficios financieros para la
comunidad.
Las empresas, por otro lado, sostuvieron que la falta de seguridad se produce por la oposición de los grupos indígenas y
por un diferente concepto del tiempo que es incompatible con la urgencia necesaria para obtener rendimientos
financieros de las inversiones. Al no lograr imponer sus derechos legales, tienden a negociar con las organizaciones de
base ofreciendo a sus líderes pequeñas mejoras de infraestructura o dinero. Esta actitud paternalista, sin embargo, crea
corrupción dentro de la población y con el tiempo conduce a una cadena interminable de exigencias. Esto a su vez
refuerza la inseguridad de los inversionistas. En escasos casos ha habido un intento para formular un plan local o
regional en conformidad con las organizaciones indígenas. En términos generales, sin embargo, las empresas sostienen
que el Estado debe asignar parte de las regalías a los grupos indígenas.
El estudio recomendó:

• La formulación de leyes especiales que consideren los derechos de los indígenas; particularmente especificando
la obligatoriedad de la consulta antes de otorgar derechos de minería en tierras indígenas.
• Asignar o invertir parte de las regalías y ganancias en programas que mejoren las condiciones socioeconómicas
de las personas afectadas, además de aquellas inversiones para la prevención y mitigación de los impactos
ambientales.
• Formalizar los procesos de negociación para las fases de exploración y explotación para llegar a acuerdos en los
que las estructuras representativas de los indígenas estén involucradas, conjuntamente con el Estado y las
empresas.
• Incorporar en el Reglamento Ambiental las medidas relacionadas con la prevención y el control de las
repercusiones socioeconómicas y culturales.
Basado en “Relación entre Pueblos Indígenas y Minería Aurífera”, Miguel Carvajal et al., PRODEMINCA, mayo de 1997.

51. Las malas experiencias con la minería no estuvieron limitadas a los grupos indígenas amazónicos.
Las comunidades rurales andinas tradicionales también han sufrido y reaccionado a las empresas de
17

minería mal concebidas. Un caso pertinente es el de la comunidad de Gima (Recuadro 3), que finalmente
expulsó a una empresa de minería que realizaba actividades de exploración en el área.

Recuadro 3. La minería y la comunidad—El caso de Gima

Gima es una comunidad agrícola tradicional (ganado y frutas), sin tradición en minería, en un municipio rural del
altiplano en la provincia de Azuay. Durante los últimos 15 años ha estado involucrada activamente en la
conservación de los recursos renovables, principalmente mediante la reforestación y el manejo del agua y los
recursos forestales, con el apoyo de organizaciones internacionales (incluido el Banco Mundial) y las ONG.
Entre 1989 y 1993, Newmont Mining (Estados Unidos) obtuvo una concesión en el área y llevó a cabo actividades
de exploración. La comunidad se preocupó porque, dado que las obras de exploración estaban teniendo lugar en dos
bosques protegidos, cualquier actividad posterior de minería afectaría a las fuentes de agua para el riego y el agua
potable y contaminaría los ríos del área, afectaría al incipiente ecoturismo y a las comunidades indígenas vecinas. La
empresa, sin embargo, se comportó de una manera juzgada por la comunidad como agresiva e intimidante,
negándose a proporcionar cualquier información sobre su actividad. En cambio, privilegió su relación con unos
cuantos líderes locales de uno de los pueblos a cambio de pequeños regalos. La actitud de la empresa provocó la
hostilidad de la comunidad, que fue agravada por otras repercusiones negativas de la presencia de la empresa
(aumento de los precios locales de vivienda, alimentos y salarios y los daños ambientales causados por la apertura de
un camino).
En 1993, Newmont fue expulsada enérgicamente por la comunidad. Posteriormente, otra empresa, Ecuaminex,
intentó acercarse a la comunidad en 1994 y 1995. Sin embargo, la desconfianza de la experiencia minera anterior fue
tal que la comunidad de Gima también rechazó la presencia de Ecuaminex, aunque la empresa había propuesto un
diálogo mucho mejor con líderes de la comunidad y había ofrecido financiar las visitas a sus otros sitios mineros,
compartir las ganancias con la comunidad, y apoyar los programas locales sociales y viales.
Basado en “Relación entre Pueblos Indígenas y Minería Aurífera”, Miguel Carvajal et al., PRODEMINCA, mayo de 1997.

52. La desconfianza generalizada en las industrias extractivas y la falta de comunicación e


información también condujo a la solicitud de una investigación del Panel de Inspección del Banco
Mundial en diciembre de 1999. Una asociación de agricultores del Valle de Intag, en el Ecuador
septentrional, y una ONG local sostuvieron que la liberación pública de los mapas con datos minerales
recogida bajo el componente de geoinformación del proyecto atraería a las empresas mineras y a los
mineros informales y amenazaría a los ecosistemas fundamentales y protegidos. El Panel llegó a la
conclusión de que la gerencia del Banco Mundial había cumplido sustancialmente con las políticas de
salvaguardia del Banco, pero que había varias deficiencias en el EIA con respecto a su cobertura
geográfica y la falta de un proceso de consulta a lo largo del país, que afectó potencialmente a las
comunidades o sus asociaciones representativas (Recuadro 4).

53. Otro conjunto de temas sociales surge en las áreas de minería artesanales y en pequeña escala en
la cordillera andina meridional. Además de los problemas de salud relacionados con el uso de mercurio,
las condiciones de trabajo deficientes, la malaria y las enfermedades de transmisión sexual, las
comunidades de MAPE ahora están afrontando las consecuencias del agotamiento de los recursos. En
algunos casos (Nambija), la mayoría de los mineros en pequeña escala ya han abandonado el área en
busca de empleo en otro sitio, y la población del pueblo ha disminuido de un punto máximo de 10.000 a
cerca de 400, dejando atrás la pobreza y el deterioro ambiental. Algunos pueblos (Ponce Enríquez y
Zaruma, cada uno con una población en los miles), aún dependen enteramente del sector minero, pero la
minería de oro artesanal y en pequeña escala ya está decreciendo debido a los bajos precios del oro, el
agotamiento de las partes fácilmente accesibles de los yacimientos minerales y la racionalización
administrativa y técnica. No obstante, no se ha identificado actividad económica alternativa clara para
18

estas comunidades. La implantación sistemática de la planificación del desarrollo participativo con las
comunidades mineras podría haber ayudado a identificar tales actividades.

Recuadro 4. El Valle de Intag

En diciembre de 1999, el Panel de Inspección registró una solicitud de inspección por una ONG y una asociación de agricultores
del Valle de Intag (Ecuador septentrional) reclamando que la liberación pública de los mapas con datos minerales recogidos bajo
el componente de geoinformación del proyecto atraería a las empresas de minería y los mineros informales. Los demandantes
sostuvieron que las actividades mineras en estas áreas serían inevitables si los mapas y los datos de la geoinformación revelasen
la existencia del potencial de minería en la región y daría lugar al deterioro significativo de los hábitat naturales fundamentales,
incluido el ecosistema de El Chocó y la reserva ecológica de Cotacachi-Cayapas.
Poco antes de que el Banco Mundial recibiera la solicitud del Panel de Inspección, la Unidad de Coordinación del Proyecto
solicitó a una reconocida ONG de desarrollo comunitario que realizase una evaluación sociológica del Valle de Intag y recogiese
los criterios de los interesados directos en el mapeo temático. El estudio descubrió que la oposición a las actividades relacionadas
con la minería provenía de un temor, muy arraigado entre los arrendatarios y los propietarios rurales pequeños rurales sin
tenencia segura de su tierra, a que las actividades de minería en sus tierras pudiesen conducir a su expulsión. Otros segmentos
temían que el incipiente ecoturismo asociado con la reserva pudiera ser afectado profundamente. Por último, las relaciones con
las empresas de minería habían sido muy tensas en la región debido a una planta de cemento muy contaminante en el área (Selva
Alegre)16 y a la negativa de una empresa japonesa a proporcionar cualquier información acerca de sus actividades de exploración
en el área de Junín entre 1991 y 1997. El estudio recomendó que: (a) se llevaran a cabo campañas de información orientadas a
informar a las comunidades acerca de la actividad de minería, sus riesgos y beneficios, el ciclo de vida, los aspectos ambientales,
el marco legal y los derechos y las obligaciones del Estado, las empresas de minería y la población; (b) se aplicaran las
disposiciones constitucionales de 1998 que requerían consultas previas con la población; y (c) se diseñara y estableciera un
sistema para el registro de los compradores de los datos y los mapas geológicos y se supervise su uso.
Después del cierre del préstamo, en enero de 2001, el Ministerio del Ambiente y el MEM adjudicaron un contrato de dos años a
dos ONG ambientales acreditadas para vigilar el uso de la información geológica y temática en siete áreas protegidas de la
cordillera occidental y prevenir las actividades no autorizadas en tales áreas. El Banco Mundial también proporcionó
financiamiento para este proyecto mediante el Fondo para la Sociedad Civil. Se estableció una red mediante la cual los residentes
locales capacitados (siete puntos focales, uno en cada área) informarían sobre actividades sospechosas relacionadas con la
minería a un centro de monitoreo. Se establecieron procedimientos para canalizar las quejas e investigarlas. Por último, todos los
compradores de la información de mapeo temática y geológica están obligados a firmar un convenio de licencia con MEM en el
cual se comprometen a seguir los reglamentos con respecto al uso de la información y a comunicar el uso de esta información
tanto al MEM como al Ministerio del Ambiente.
En los 18 primeros meses, se recibieron tres quejas en el centro de monitoreo, pero sólo una estaba relacionada con la minería.
Esta queja reciente concierne a una operación de canteras en el límite de la reserva geo-botánica de Pululahua. Después de una
investigación en el terreno, se halló que, aunque la empresa estaba en verdad excediendo los límites de su concesión según las
coordenadas del MEM, era incierto si estas operaciones estaban dentro de los límites legales de la reserva, dada la falta de
precisión de los límites en el decreto que establecía la reserva. Este caso planteó la necesidad para el MA y el MEM definir los
límites de las áreas protegidas y las concesiones con mayor uniformidad y exactitud. El asunto fue remitido a ambos ministerios
para su acción (el MEM estaba por realizar otra verificación). El sistema de monitoreo parece por lo tanto estar funcionando. Sin
embargo, el contrato vence en enero de 2003 y a esta altura es incierto si se extenderá.
Fuentes: Informe de Investigación sobre el Desarrollo de la Minería del Ecuador y el Proyecto de Asistencia Técnica de Control
Ambiental, Panel de Inspección del Banco Mundial, 23 de febrero de 2001; entrevistas con Fundación Natura y CEDA.

Reglas y normas para la consulta y participación de las comunidades

54. El reconocimiento de la importancia de la consulta y participación adecuadas de las comunidades


en el desarrollo y la sostenibilidad a largo plazo de las actividades extractivas llevó al gobierno a
comenzar un proceso de diseño de las reglas y lineamientos formales que podrían conducir a un consenso

16. El caso de Selva Alegre se resolvió finalmente entre 1998 y 2000 mediante un proceso de diálogo con la empresa de cemento,
que fue facilitado por una ONG contratada por la comunidad indígena afectada. Este caso se presentó en junio de 2002 como un
caso de buena práctica en un seminario sobre minería patrocinado por el Banco Mundial.
19

entre el gobierno (interesado en promover el desarrollo del sector), la industria (interesada en la seguridad
legal, las reglas de compensación claras y evitar lo que percibe como extorsión y coacción), las
comunidades afectadas (interesadas en evitar repercusiones sociales y ambientales negativas y participar
en los beneficios de la explotación de los recursos), y los indígenas (quienes exigen tener poder de veto en
cualquier actividad en su territorio).

55. Para el sector petrolero, el gobierno ha comenzado la preparación de reglamentos para la consulta
y participación en proyectos de hidrocarburos en tierras indígenas y en otras comunidades, que regirían la
relación a largo plazo entre la industria y las comunidades afectadas. Esta tarea se apoya mediante una
subvención del FDI del Banco. Se nombró a un consultor internacional, quien preparará reglamentos
preliminares sobre la base de las propuestas de cada segmento y luego de consultas extensas en diversas
etapas. Los consultores trabajan bajo la dirección de un comité técnico que incluye a representantes del
gobierno, la industria y los indígenas. Con asistencia del ESMAP, los programas se organizaron para
capacitar a los representantes de las nacionalidades indígenas y una de sus asociaciones para hacer más
eficaz su participación en el proceso de consulta. Se espera que el proceso finalice en 2002.

56. Los temas cubiertos por los reglamentos propuestos incluyen requisitos para la consulta antes del
otorgamiento de licencias y en cada etapa de desarrollo, incluida la participación en la preparación y la
discusión del ámbito de la EIA y el monitoreo de los planes de gestión a lo largo de las fases de exploración,
desarrollo y producción. Los dos grandes puntos de disputa, sin embargo, que requerirán resolución, son las
exigencias de los indígenas de tener poder de veto sobre cualquier decisión de conceder derechos petroleros
en su territorio y el derecho de las comunidades afectadas a una proporción de las regalías. Ambos temas,
sin embargo, requerirían cambios en las leyes y están, por consiguiente, fuera del alcance de los reglamentos
propuestos (que serán expedidos por decreto ejecutivo).

57. Para el sector minero, el MEM contrató a la ONG que había realizado la evaluación
socioeconómica del Valle de Intag para coordinar el trabajo de un Comité Técnico para preparar normas
para la consulta a las comunidades para el sector de minería. El objetivo es alcanzar un consenso en la
forma y sincronización adecuada de la consulta y participación de las comunidades afectadas en la
decisión de otorgar la concesión, el diseño y la aprobación de las EA, el monitoreo de la puesta en
práctica de los planes de manejo y el diseño y la ejecución de los programas de mitigación social. Este
trabajo tiene un enfoque participativo fuerte y se basa en talleres extensos con los interesados directos (los
gobiernos estatales y locales, la industria y las comunidades indígenas y otras), así como en las
evaluaciones detalladas de cinco estudios de caso realizados por el PRODEMINCA en el estudio de
199717 y la evaluación socioeconómica del Valle de Intag. Se espera contar con los borradores de las
normas para noviembre de 2002. Si éstos fuesen bien recibidos, podrían posteriormente usarse como la
base para la reglamentación de consultas similares a las que están en preparación para el sector petrolero.
Esta tarea también está recibiendo apoyo mediante una subvención del FDI del Banco Mundial se
otorguen.

17. “Relación entre Pueblos Indígenas y Minería Aurífera”, PRODEMINCA, mayo de 1997.
20

6. Gobernabilidad
Sector minero

58. La gobernabilidad del sector se mejoró considerablemente a través del PRODEMINCA. Se


reestructuró el marco institucional y se fortalecieron las capacidades significativamente: la Ley de
Minería se aprobó y posteriormente se enmendó para reflejar la práctica más adecuada en todo el mundo.
Los mandatos, las responsabilidades y las funciones de las diferentes instituciones públicas de minería se
redefinieron para eliminar los conflictos de intereses, y el personal fue racionalizado y capacitado. Es
probable que estas instituciones sean sostenibles, ya que son financiadas en gran parte por las entradas por
patentes, y esta proporción aumentará cuantas más derechos de minería.

59. El proyecto apoyó el establecimiento de una gestión sencilla, eficaz y transparente de los
derechos de minería transferibles, sin lugar para la discreción en la adjudicación. Combinado con la
extensa revelación y difusión pública de información mediante el catastro de minería, la corrupción,
anteriormente muy extendida, ahora prácticamente se ha eliminado. Estos cambios también permitieron la
formalización de más del 95 por ciento de los mineros artesanales y en pequeña escala, facilitándoles el
apoyo institucional y su consolidación y reestructuración.

60. Los datos geológicos de alta calidad desarrollados bajo el proyecto también apoyarán la
gobernabilidad en otros sectores en muchos niveles del gobierno, como la gestión del aprovechamiento de
la tierra, los recursos hídricos, el medio ambiente, la prevención de desastres y otras áreas.

61. Los mecanismos de consulta y de participación pública están siendo mejorados. Se expidieron
regulaciones ambientales y de seguridad adecuados y la capacidad para vigilar el desempeño ambiental
del sector y evaluar los impactos ambientales dentro del MEM fue mejorada sustancialmente. Estas son
áreas, sin embargo, que requieren mejoras adicionales y hay brechas que es necesario cerrar. La
responsabilidad de asegurar que la industria minera sea sostenible desde el punto de vista ambiental fue
en gran parte delegada al ministerio sectorial.18 Sin embargo, hay conflictos de intereses internos
potenciales entre las funciones de la Subsecretaría de Minería como promotora del desarrollo del sector y
como organismo de control y cumplimiento ambiental. En realidad, según los Reglamentos Ambientales
de Minería de enero de 1998, la responsabilidad ambiental por el sector de minería se asigna a la
Subsecretaría de Protección Ambiental dentro del MEM, aunque este último no tiene los recursos
necesarios. El recién creado Ministerio del Ambiente todavía no tiene una capacidad de supervisión
apropiada, a pesar de los programas de fortalecimiento puestos en práctica con PATRA,19 y la
participación de las comunidades locales necesita desarrollarse. Además, hay también alguna fragilidad
en todas las reglamentaciones ambientales aplicables a la minería en las áreas protegidas, porque todas
ellas (prohibición de la minería en áreas protegidas, límites de áreas protegidas) se incorporan en decretos
ministeriales en lugar de leyes. Por último, la capacidad del MEM para vigilar el desempeño ambiental y
el cumplimiento de los planes de gestión ambiental de las concesiones mineras y aplicar las sanciones a
quienes no cumplen requiere un fortalecimiento sustancial.

18. Esto ocurrió en un momento en el que no había ninguna ley ambiental general; había sólo una oficina coordinadora ambiental
dentro de la Presidencia sin capacidad legal para hacer cumplir, y había una necesidad urgente de establecer la capacidad para
proporcionar una respuesta oportuna al desarrollo del sector minero en curso, en particular para enfrentar los temas de minería en
pequeña escala.
19. Una mejor coordinación entre el proyecto y PATRA podría haber ayudado a mejorar el desarrollo de capacidad apropiada en
el MA y a una mejor coordinación con el MEM.
21

Sector petrolero

62. Los cambios en el marco normativo e institucional desde principios de los años noventa han sido
pequeños. Quizás los logros mayores han sido la aprobación de la reglamentación ambiental para la Ley
de Hidrocarburos y el aumento de la capacidad de monitoreo y de velar por el cumplimiento dentro del
MEM. Recientemente, el MEM también ha logrado más funciones de reglamentación, que antes eran la
responsabilidad de Petroecuador e implicaban conflictos de intereses. El trabajo que se está llevando a
cabo sobre los reglamentos para la consulta y la participación son también positivos. Sin embargo, el
marco legal y normativo del sector sigue necesitando una revisión integral. Las políticas de concesión de
licencias están poco claras, hace falta seguridad jurídica, y las reglas tributarias son arbitrarias. Se informa
que la corrupción es generalizada.

7. Evaluación general de la participación del Banco Mundial


63. Tanto en el sector petrolero como en el minero, la participación del Banco Mundial ha sido
sustancialmente pertinente. En el sector minero, la eficacia se considera sustancial, pero en el sector
petrolero fue insignificante. En el sector petrolero, el Banco Mundial nunca fue capaz de influir
seriamente en decisiones de política sectorial. El Banco fue consultado a menudo, preparó estudios útiles
y proporcionó asistencia técnica, pero la repercusión de su asesoramiento fue mínima, porque las
reformas necesarias no tuvieron el apoyo del Congreso y otros grupos dentro del Gobierno. Además, los
cambios frecuentes en la administración sectorial causaron retrasos en la formulación de nuevas políticas
y obstaculizaron la continuidad en el diálogo de política. La eficiencia (en términos de lograr beneficios
económicos mediante mayor inversión privada e ingresos) fue insignificante en ambos sectores, aunque,
para el sector de minería, los beneficios aún pueden materializarse cuando se recuperen los mercados
minerales mundiales. En el sector de minería, se considera probable la sostenibilidad de las mejoras
institucionales, pero la de los logros ambientales es incierta, en particular en el sector de MAPE.

Manejo de los ingresos fiscales y buen gobierno

64. En el sector petrolero, la participación del Banco Mundial en los años noventa fue
sustancialmente pertinente: El Banco identificó los efectos negativos de la disminución en los ingresos del
petróleo y su mal manejo como las limitaciones principales en el desempeño macroeconómico del país y
aconsejó para su corrección mediante amplias reformas en la gestión y en los programas de gasto del
sector público y la reforma institucional y jurídica del sector. En general, estas reformas siguen siendo
esenciales. Sin embargo, el Banco no logró elaborar una estrategia que incluyese todas las medidas
requeridas para asegurar la sostenibilidad a largo plazo del sector. Sólo recientemente ha comenzado el
Banco a abordar los temas igualmente importantes de cómo aislar la economía de las fluctuaciones del
precio del petróleo y tratar con el agotamiento potencial de los recursos, cómo distribuir los beneficios del
petróleo más equitativamente y cómo consultar e incluir eficazmente a las comunidades afectadas. Tanto
la eficacia como la eficiencia de la participación del Banco Mundial han sido insignificantes. En lo que se
refiere al desarrollo del sector privado, a pesar de los intentos reiterados, la asistencia del Banco Mundial
no ha tenido éxito en lograr producir las reformas necesarias para un aumento sustancial de la inversión
del sector privado, o para el manejo eficiente de Petroecuador. En lo que se refiere a los temas mayores
del manejo y la distribución de los ingresos petroleros, ha habido algunos resultados positivos de la
promoción por parte del Banco del retiro paulatino de los subsidios a los consumidores de energía y una
mejor selección de sus objetivos, a pesar de algunos reveses periódicos y aunque la sostenibilidad de los
logros se considere incierta. Sin embargo, el Banco Mundial ha tenido una influencia muy limitada hasta
22

ahora sobre la forma en que se administran los ingresos del petróleo para promover la estabilidad
macroeconómica y la equidad social.

65. En el sector minero, la participación del Banco Mundial fue pertinente para los objetivos
generales de la estrategia de la ayuda a los países (CAS, por sus siglas en inglés) de promover el
desarrollo y la diversificación del sector privado. La eficacia se considera sustancial, ya que el
PRODEMINCA alcanzó sustancialmente sus objetivos de establecer un marco normativo moderno para el
sector minero, atractivo para los inversionistas privados y de fortalecer y reestructurar las instituciones
públicas de minería para sostener el desarrollo futuro. La sostenibilidad se considera probable. Sin
embargo, la eficiencia fue moderada, dado que las condiciones deprimidas del mercado en todo el mundo
para el oro y otros metales y minerales y los riesgos del país han impedido un aumento del interés e
inversiones del sector privado y no se ha producido ningún descubrimiento significativo.

66. A través del PRODEMINCA, el Banco Mundial apoyó eficazmente a mejorar la gobernabilidad
en el sector minero, pero la repercusión del Banco sobre el sector petrolero fue insignificante.

Aspectos ambientales

67. En el sector petrolero, la participación del Banco Mundial en la resolución y prevención de los
impactos ambientales fue bastante periférica e indirecta, en el mejor de los casos. En realidad, el Banco
parece haber evitado reiteradamente desde 1990 una participación directa, debido en parte a la naturaleza
contenciosa del sector y su historia desastrosa.

68. En el sector minero, los resultados ambientales del proyecto PRODEMINCA son mucho más
sustanciales, aunque el objetivo general estipulado en el proyecto de “detener” el deterioro y mitigar el
daño del manejo inadecuado de los desechos por los mineros de MAPE resultó poco realista, a falta de las
condiciones de apoyo del mercado, mecanismos de financiamiento, un más estricto cumplimiento y
programas para fomentar el desarrollo de actividades económicas alternativas para enfrentar la
repercusión de los cierres inevitables de minas. Una falla principal en el diseño del proyecto, sin embargo,
fue la falta de un proceso de EIA integral y de una estrategia uniforme de comunicación y participación
pública. Según se registró en el informe del Panel de Inspección, la EIA debía haber cubierto la
repercusión posible de mayores actividades de minería en todo el país (y no sólo en el sur, donde están
concentradas las actividades de minería existentes), en particular en las vastas áreas naturales protegidas
del país. Además, durante la preparación de la EIA no se celebraron consultas apropiadas con los
interesados directos, especialmente en lo que se refiere al componente de geociencias. La EIA también
debía haber dado más importancia a la salud, la higiene y las condiciones de seguridad en las operaciones
y comunidades.

69. Por último, la sostenibilidad de los logros ambientales del PRODEMINCA en el sector de MAPE
se considera incierta, ya que las actividades de promoción y monitoreo del proyecto se discontinuaron
después del cierre del proyecto. Para los proyectos de asistencia técnica que abordan temas ambientales,
sociales y de reglamentación tan complejos, cuyos resultados dependen del tiempo, la continuidad, la
participación de todos los interesados directos, incluidos los gobiernos, la sociedad civil y el sector
privado y la implantación de un enfoque gradual, la participación continua del Banco Mundial más allá
del cierre de los proyectos permitiría un diálogo continuo sobre estos temas y mejoraría la probabilidad de
su sostenibilidad.
23

Aspectos sociales

70. La importancia de las evaluaciones sociales y la necesidad de procesos de consulta amplios con la
sociedad civil en general y con los grupos afectados no fueron reconocidas por el Banco Mundial en el
diseño de sus operaciones. Sólo a fines de los años noventa se hizo aparente para el Banco que la
oposición generalizada de las ONG y las comunidades rurales e indígenas a las actividades extractivas
tenían una repercusión negativa sobre el desarrollo del sector y estaba llevando a algunas empresas
internacionales acreditadas a abandonar el país, y a otras, a evitar involucrarse más.

71. En el sector minero, el Banco Mundial ayudó a aumentar la conciencia de las autoridades públicas
acerca de la necesidad de mejorar la consulta y participación de las comunidades al organizar una
conferencia internacional sobre el tema en Quito en 1997. También bajo el proyecto, se ordenó en 1997 un
estudio de las relaciones de las actividades de la minería de oro en pequeña escala con las comunidades
indígenas, que ahora se está usando como base para el desarrollo de mecanismos de consulta y de resolución
de conflictos. Pero los esfuerzos para integrar las inquietudes sociales en la política sectorial se aceleraron
realmente sólo en 1999, en conexión con la investigación del Panel de Inspección del Banco Mundial
(Recuadro 4). Aunque este proceso llegó tarde durante la ejecución del proyecto, tuvo resultados positivos
posteriores, incluido el establecimiento de un sistema de monitoreo para las áreas protegidas y el desarrollo
(en marcha) de las normas de consulta. Una ONG acreditada declaró que, al final, el PRODEMINCA
introdujo una visión social y ambiental en la minería y que este era su mejor logro.

72. En el sector petrolero, el Banco Mundial fue aún más lento para atender el fundamento de la
oposición de los grupos indígenas. Hasta 2000, la reacción del Banco a la oposición a las reformas del
sector propuestas, o al cuestionamiento por las ONG del proceso de EIA asociado, fue sencillamente
abandonar el componente de hidrocarburos de los proyectos en preparación. En 2000, el PPF para la
preparación del PERPTAL incluía el apoyo a la preparación de reglamentos para la consulta y
participación de las poblaciones indígenas afectadas, y el Banco le pidió al gobierno que no siguiese
adelante con la exploración y el desarrollo de la Amazonia oriental hasta que se asegurase el manejo
ambiental y social adecuado de las actividades relacionadas con hidrocarburos. Sin embargo, cuando esto
impuso una limitación en la sincronización de la reforma en otros sectores, nuevamente el Banco retiró el
componente de hidrocarburos. Sólo en 2000 se hizo evidente que era fundamental abordar este tema
directamente, porque el éxito del programa de ajuste macroeconómico dependía enormemente de los
aumentos de la producción y las exportaciones de petróleo. El apoyo del Banco Mundial a la preparación
de las reglamentaciones para la consulta y la participación fue un gran paso adelante, aunque su
repercusión será limitada si el tema de compartir los ingresos del petróleo con las comunidades afectadas
no se aborda también mediante los cambios legales apropiados.

Lecciones e implicaciones para el futuro

La continuidad de la participación del Banco Mundial en el sector de industrias extractivas es


importante para lograr resultados sostenibles. La ley original de minería era imperfecta, pero el
diálogo sostenido durante ocho años dio lugar finalmente a una reforma mucho más sustancial. En
el sector petrolero, sin embargo, el Banco intentó varias veces promover la reforma reglamentaria e
institucional, pero siempre se retiró antes de que el proyecto pudiese madurar, debido a la falta de
compromiso del gobierno con la reforma, la falta de consenso en el desarrollo y la reforma dentro
del gobierno, el Congreso y la sociedad civil, y la renuencia para participar en los contenciosos
temas ambientales y sociales del sector. Desde entonces, no se ha logrado avanzar en la reforma del
sector: el desempeño de Petroecuador no ha mejorado y la industria todavía considera a la ley de
hidrocarburos excesivamente compleja, confusa y carente de transparencia en el proceso de
24

asignación de concesiones. Los críticos desde el gobierno han declarado que la participación del
Banco Mundial, aun en un programa de reforma muy moderado, habría mantenido vivo el debate y
habría evitado perder tanto tiempo en los intentos, condenados de antemano, de alianzas estratégicas
entre el sector privado y Petroecuador.
Para los proyectos de asistencia técnica que aborden complejos temas ambientales, sociales y
reglamentarios, la participación continua del Banco Mundial más allá del cierre del proyecto
mejoraría la probabilidad de la sostenibilidad. En el Ecuador, la abrupta interrupción del apoyo
de los cofinanciadores y del Banco Mundial dio lugar a la discontinuidad del programa y la falta
de reproducción de los logros de los proyectos, en particular en el programa de MAPE. Por otro
lado, la participación continua del Banco después de la finalización del proyecto para resolver los
problemas en el área de Cotacachi-Cayapas contribuyó al diseño y al establecimiento de un
sistema de monitoreo que también se extendió a otras áreas protegidas.
Retirarse de los temas contenciosos ambientales y sociales no necesariamente protege al Banco
Mundial de la crítica. Varias ONG y asociaciones ambientales sostienen que el Banco Mundial
debía haberse quedado en el sector petrolero, al menos para asegurar que las repercusiones
ambientales y sociales de las expansiones petroleras y los nuevos oleoductos fueran evaluadas y
mitigadas adecuadamente. También se está responsabilizando al Banco porque el programa de
estabilización macroeconómica apoyado mediante el Préstamo de Ajuste Estructural requiere
aumentos sustanciales de la producción de petróleo y la construcción de un nuevo oleoducto
importante. Los grupos ecologistas internacionales sostienen que, en consecuencia, el Banco
Mundial también debería haber asegurado que estos desarrollos no tuvieran repercusiones
ambientales y sociales negativas.
Las mejoras en el marco normativo, jurídico e institucional son esenciales para promover las
inversiones del sector privado, pero no siempre son suficientes. En el Ecuador, las desfavorables
condiciones macroeconómicas y del mercado, y la inestabilidad política, impidieron el desarrollo
del sector minero, a pesar de la positiva reforma institucional y reglamentaria. En el sector
petrolero, el no mitigar las repercusiones ambientales y sociales y una distribución desigual de las
rentas petroleras han dado lugar a actitudes marcadamente hostiles entre las comunidades
tradicionales e indígenas (también los grupos más afectados) y las ONG, que se han convertido en
un obstáculo adicional a la inversión privada.
Las instituciones de protección del medio ambiente fuertes e independientes son esenciales
para el establecimiento de industrias extractivas ambientalmente y socialmente sostenibles. En
el Ecuador, los conflictos internos de intereses entre la función del MEM como promotor de
inversiones y como organismo de control y de cumplimiento ambiental minan la credibilidad de
la institución en la sociedad y en los inversionistas. La asignación de estas funciones a diferentes
Viceministros será un paso en la dirección correcta, pero es probable que sea insuficiente si el
Ministerio del Ambiente no tiene también funciones y capacidades de supervisión y de
interposición de recursos.
En los proyectos de industrias extractivas es necesario diseñar, de manera temprana durante la
preparación, estrategias eficaces de comunicación, consulta y de participación de los
interesados directos que deben ser mantenidas durante la implementación. La experiencia del
Ecuador con la participación de las ONG y las asociaciones de las comunidades locales
potencialmente afectadas en el diseño e implementación de un sistema de monitoreo para detectar
e informar sobre cualquier intrusión por las actividades de minería en siete reservas naturales
indica que tales asociaciones pueden ser eficaces. En lo que se refiere a las actividades de mapeo
geocientíficas, la información temprana y las consultas extensas con respecto a la inclusión o
exclusión de las áreas ecológicamente sensibles podrían haber aliviado los temores de las ONG y
las comunidades potencialmente afectadas, incluido el Valle de Intag, y haber permitido la
adopción oportuna de medidas correctivas.
25

La definición temprana de reglamentos para la consulta y participación de las comunidades


afectadas en cada etapa de desarrollo, mediante un proceso participativo, es importante para
aliviar las relaciones entre la industria y las comunidades afectadas. El plan de gestión
ambiental integrado para la región amazónica de hidrocarburos de Shushufundi, preparado y
ejecutado con la participación de las comunidades locales, es un buen ejemplo.
Los programas dirigidos a reducir o eliminar las repercusiones negativas de la minería
artesanal en pequeña escala e informal requieren continuidad, flexibilidad temporal, un
enfoque integral orientado a abordar tanto los aspectos sociales y de gestión como los aspectos
legales y técnicos, y el apoyo de todas las partes interesadas, incluidos el gobierno, la sociedad
civil y el sector privado. No se puede esperar que un único proyecto de asistencia técnica como el
PRODEMINCA, implementado a lo largo de más de cinco años, resuelva problemas tan
complicados. En el mejor de los casos, tuvo éxito en aumentar la conciencia sobre los temas de la
salud y ambiente en el área piloto, realizando y divulgando diagnósticos básicos, presionando
para la legalización, e identificando, demostrando y promoviendo soluciones técnicas y de
organización. Se requiere considerablemente más tiempo y esfuerzo para generalizar la adopción
de las medidas recomendadas. Además de la asistencia técnica, esto requeriría financiamiento en
condiciones aceptables para las inversiones mayores, como los sistemas de contención y manejo
de aguas/efluentes líquidos. Por último, el cumplimiento habría sido mucho más fácil si hubiera
coincidido con precios del oro más favorables y si los programas se hubiesen implementado en
paralelo con el desarrollo de actividades alternativas capaces de absorber a los trabajadores
despedidos.
27 Anexo A

Anexo A: Participación del Grupo del Banco en el sector de industrias extractivas en el


Ecuador
Operación Fechas Monto Objetivos Logros
SECTOR MINERO
Documento de 1990 Preparación de un documento de política y El MSPSP subrayó la necesidad de facilitar y atraer la inversión del
política y estrategia gubernamental para el sector sector privado, haciendo al Ecuador internacionalmente competitivo.
estrategia para el minero, con asistencia del Banco. Propuso legislación habilitante y una nueva organización institucional
sector minero para administrar el apoyo del gobierno al desarrollo del sector,
(MSPSP) subrayando la necesidad de mejorar la minería artesanal, mejorar su
productividad y abordar los problemas ambientales graves que
estaban surgiendo. En 1993 se expidió un MSPSP revisado que
confirmaba los objetivos contenidos en el anterior. Fue un aporte
importante para la preparación del Proyecto de Asistencia Técnica
para Desarrollo Minero y Control Ambiental (Préstamo 3655 EC).
Proyecto de Aprobado el 21 US$14.0 millones Los objetivos generales del proyecto fueron:
Asistencia de octubre de
Técnica para el 1993 y cerrado • Asistir al Gobierno en la implantación El ambiente de inversiones se mejoró significativamente mediante la
Desarrollo Minero en diciembre adecuada de la ley de minería y, por reforma de los marcos legales e institucionales según la mejor
y Control de 2000. lo tanto, atraer nueva inversión de práctica. Sin embargo, debido a la baja repentina de precios en el
Ambiental minería privada sector de minería cuando estos marcos se tornaron operativos, y el
(Préstamo 3655 alto riesgo del país debido a las graves dificultades nacionales
EC) económicas y políticas a fines de los años noventa, los aumentos de
la producción y la diversificación minera previstos no se lograron y los
esfuerzos de exploración para los proyectos más importantes no se
materializaron. Sin embargo, esta no es una indicación del fracaso del
proyecto, porque cuando los mercados mundiales se recuperen, el
Ecuador estará en condiciones de competir en igualdad de
condiciones con sus vecinos para atraer nueva inversión en la
exploración.

• Detener y mitigar el deterioro


Se desarrollaron reglamentos y normas ambientales, y ha mejorado la
capacidad institucional del MEM para hacerlos cumplir. Además,
ambiental relacionado con la minería
aunque tarde, están desarrollándose mecanismos de consulta
que resulta del uso de tecnología
integrales para el sector de minería. Sin embargo, la eficacia del
primitiva e inadecuada en las
monitoreo y el cumplimiento permanece obstaculizada por líneas de
operaciones de minería artesanal y en 20
pequeña escala. autoridad administrativa inapropiadas y por personal y presupuesto
insuficientes. En lo que se refiere al sector de MAPE, el proyecto ayudó
a demostrar la factibilidad de la reducción de la contaminación
relacionada con la MAPE, tuvo éxito al promover el cambio a
tecnologías de procesamiento menos contaminantes, una mayor
conciencia ambiental, de salud y de seguridad entre los mineros, los
gobiernos y las comunidades locales afectadas, y aumentar su

20. La UAM está dentro de la DINAMI que se reporta al Subsecretario de la Minería, cuya prioridad es el desarrollo del sector. Además, los ingenieros ambientales en las
oficinas regionales rinden cuentas administrativamente al director regional de la DINAMI.
28 Anexo A

Operación Fechas Monto Objetivos Logros


capacidad de gestión ambiental. Sin embargo, el objetivo general del
proyecto de "detener" el deterioro y mitigar el daño por la contención
inadecuada de los desechos resultó poco realista, a falta de
condiciones sustentadoras del mercado, mecanismos de financiamiento
y un mayor cumplimiento.
Subvención FDI 2001 Subsidio de la La preparación de normas para la consulta Con la asistencia de una ONG, el Centro de Planificación y Estudios
Vicepresidencia de de las comunidades para el sector minero. Sociales (CEPLAES), el MEM está preparando normas para la
América Latina y el consulta de las comunidades para el sector minero. Estas normas
Caribe procuran facilitar la comunicación entre los interesados directos
principales, incluidos los promotores de minería, los mineros
pequeños, las comunidades, las ONG y los gobiernos locales y
nacionales. Se esperan que las normas estén completadas para fines
de noviembre de 2002 y poder usarse como base para las
reglamentaciones de consultas futuras en el sector minero.
SECTOR DE HIDROCARBUROS Y MINERÍA
Proyecto de Aprobado el 16 US$6.0 millones Los principales objetivos del proyecto
Gestión del Sector de abril de fueron mejorar los sistemas del Gobierno
Público (Préstamo 1985 y cerrado para la gestión presupuestaria y
2516-EC) el 31 de marzo macroeconómica; mejorar la eficiencia de
de 1993. las inversiones públicas; desarrollar
sistemas de información financiera; y
fortalecer las estructuras orgánicas y
financieras de las empresas públicas clave.
En el Sector de Industrias Extractivas
incluía:

• Mejorar las capacidades de gestión de


El componente fue diseñado para aumentar la eficiencia de
Petroecuador al simplificar su organización, mejorando su gestión
la Corporación Estatal Petrolera
financiera y de producción, diseñando e implementando un sistema
Ecuatoriana (CEPE), ahora
de información computerizado para la gestión y mejorando las
Petroecuador, mediante la instalación
habilidades de la gerencia de nivel medio. Apoyó una reforma de
de un sistema moderno de
gestión de la empresa y dio lugar a la instalación de un sistema
contabilidad orientado
financiero- contable nuevo, que permitió a Petroecuador obtener por
comercialmente, en reemplazo de su
primera vez una opinión de auditoría en 1991. Últimamente, la
sistema de gestión anticuado e
gerencia optó por un sistema más descentralizado de
ineficiente (US$1,75 millones)
responsabilización integrada.

• Un Estudio para la participación del


Ayudó al Gobierno a diseñar una nueva legislación minera dirigida a
la adjudicación de derechos de concesión, a restringir los poderes
sector privado en el desarrollo del
discrecionales, hacer más estrictos los requisitos ambientales para la
sector de minería (US$131,000).
minería y crear igualdad para los inversionistas nacionales e
internacionales. La ley de minería se aprobó en mayo de 1991 (Ley
126) y sus reglamentos generales fueron preparados y aprobados en
octubre de 1991. Sin embargo, los cambios al proyecto de ley hechos
por el Congreso dieron lugar a una organización institucional algo
diferente que la propuesta por el MSPSP. El avance logrado en el
sector apoyó la preparación del Proyecto de Asistencia Técnica para
el Desarrollo Minero y Control Ambiental (Préstamo 3655 EC).
29 Anexo A

Operación Fechas Monto Objetivos Logros


SECTOR DE HIDROCARBUROS
Proyecto de Aprobado el 5 US$80 millones a El objetivo primario fue la rehabilitación La reconstrucción fue completada y la producción de petróleo y
Reconstrucción de mayo de la Corporación oportuna de las instalaciones relacionadas transporte reanudada a los 6 meses de la aprobación del proyecto
Petrolera de 1987, cerrado Estatal Petrolera con el petróleo y dañadas por el grave GLP y a dos semanas de la fecha calculada en el inicio del proyecto.
Emergencia el 30 de junio Ecuatoriana, ahora terremoto de marzo de 1987, incluyendo
(Préstamo 2803 de 1991. PETROECUADOR los oleoductos de petróleo crudo y de GLP
EC) y el yacimiento petrolífero operado en
empresa conjunta entre la empresa estatal
y una empresa petrolera internacional.
Los objetivos secundarios fueron para:
• Aumentar la producción de petróleo La producción de petróleo se aumentó con éxito a 310.000 bpd hacia
para compensar la producción perdida fines de 1989.

• Reducir al mínimo el daño ambiental Se preparó un plan de gestión ambiental para Petroecuador,
21 incluyendo un Manual de Operaciones Ambientales, un plan de
del desastre y de la reconstrucción;
contingencia para el derrame de petróleo y normas ambientales
y mejorar la capacidad de
específicas con respecto a la evaluación y el monitoreo del impacto
Petroecuador para el manejo de crisis.
ambiental, la rehabilitación ambiental de las áreas dañadas y las
repercusiones socioeconómicas.
Además, se preparó un estudio integral del impacto ambiental de la
industria petrolera. Este estudio le asignó a Petroecuador la
responsabilidad general del cumplimiento ambiental público y privado,
y recomendó varias actividades para aumentar el cumplimiento,
incluida la organización de una nueva unidad ambiental.
Sin embargo, al cierre del proyecto, todavía no se había implantado el
Plan de Gestión Ambiental y no se había destacado al terreno al
personal de la unidad ambiental.
• Mejorar la preparación del Gobierno y La Autoridad de Defensa Civil Nacional reexaminó la historia de los
la región para las emergencias terremotos del Ecuador y preparó un mapa sismológico del país. Sin
nacionales futuras embargo el Estudio de preparativos para situaciones de emergencia
(para delinear procedimientos para hacer frente a desastres futuros)
no fue terminado.

21. Un Estudio de evaluación del impacto ambiental del terremoto se llevó a cabo durante la preparación del proyecto con financiamiento de la USAID. La intención inicial
fue preparar un plan de acción ambiental bajo el proyecto, que tendría en cuenta las conclusiones de este estudio, y poner en práctica el plan. Durante la implementación del
proyecto el plan de acción se amplió para incluir el desarrollo de un plan de gestión ambiental para todas las actividades sectoriales.
30 Anexo A

Operación Fechas Monto Objetivos Logros


La situación Abril de 1991 Financiado Análisis de los problemas financieros, El estudio identificó los siguientes como problemas principales que
energética del (la versión en conjuntamente por institucionales, legales y operativos que enfrentaba en ese momento el sector de energía del Ecuador: reserva
Ecuador: Análisis español se el Banco Mundial, enfrentan los subsectores de Hidrocarburos potencial limitada de hidrocarburos, elevado subsidio de los precios
de los problemas publicó en el PNUD y el y de Electricidad; proponer medidas para de la energía, y limitaciones financieras y legales dentro de las cuales
actuales, Quito en julio gobierno de Italia. resolver estos problemas y proporcionar un Petroecuador e INECEL (Instituto Ecuatoriano de Electrificación) se
lineamientos de de 1988) Fue coordinado por análisis de la repercusión que estas vieron obligados a operar. Las medidas principales recomendadas
política para el el Instituto Nacional medidas tendrían en los subsectores. por el estudio incluían: la eliminación de los subsidios, o al menos, su
corto y mediano de Energía reducción progresiva para estimular el ahorro de energía y el uso de
plazo y las fuentes de energía alternativas para aumentar la exportación de
repercusiones en hidrocarburos; la redefinición de la estructura de precios de los
la economía – productos refinados y el reajuste de sus precios, preferentemente a
Informe de su costo económico; la intensificación de los esfuerzos de
ESMAP 10355 exploración; el mantenimiento de las inversiones extranjeras dándole
prioridad a las inversiones de exploración y producción; la reforma
estructural de la distribución de los ingresos del petróleo para
permitirle a Petroecuador cubrir sus costos, obtener una ganancia
razonable y autofinanciar parte de sus inversiones; y la modificación
del marco jurídico para dar a Petroecuador la autonomía financiera y
operativa de una empresa privada.
Estudio de País 23 de enero de El informe fue preparado para apoyar el Los resultados y las recomendaciones principales del estudio con
del Banco Mundial 1991 diálogo entre el Banco Mundial y el relación al sector extractivo incluyen:
Ecuador – Gobierno acerca de los desarrollos y los
(a) Los ingresos del petróleo se usaron para financiar el crecimiento
Reformas del temas del sector público y para facilitar la mediante la ampliación del gasto público y para proporcionar la
sector público cooperación en la implementación de los
garantía para un mayor endeudamiento externo.
para el aspectos clave del programa del Gobierno.
crecimiento en la Resumió e integró varios estudios de (b) Asociada con la caída de los precios del petróleo en 1986 y la
era de producción diferentes aspectos del sector público del cesación de las operaciones crediticias de la banca comercial en
de petróleo Ecuador. La mayoría de estos estudios se 1982, esta política dio lugar a la inestabilidad macroeconómica que
declinante prepararon como parte de un esfuerzo de llegó a su punto máximo en 1988.
cooperación para alcanzar una (c) El Ecuador estaba usando casi todos sus ingresos del petróleo
comprensión de los temas clave del sector para financiar el aumento del consumo y el estudio sugirió que el
público y las reformas necesarias. sector público debería ir de una posición de déficit general moderado
a otra de excedente, que sería devuelto al sector privado para
propósitos de inversión.
(d) El exceso de personal e ineficiencia generalizados en el sector
público indicaron que una mayor y mejor prestación de servicios
públicos en la educación, la salud y seguridad podría realizarse sin un
aumento adicional del coeficiente gasto público/PIB.
(e) La dependencia de las finanzas del Gobierno de los ingresos del
petróleo (37% en 1987) había aumentado la inestabilidad de las
finanzas públicas y su vulnerabilidad a los choques externos e
inducido a un deterioro del sistema tributario formal. El estudio elogió
los importantes cambios en la legislación tributaria recientemente
aprobada (diciembre de 1989) y las reformas futuras propuestas al
sistema fiscal.
(f) La composición del gasto público se había desplazado hacia el
pago de intereses de la deuda externa e interna. Una grave reducción
31 Anexo A

Operación Fechas Monto Objetivos Logros


había ocurrido en las áreas de educación, desarrollo de la agricultura
y provisión de seguridad social. Una excepción era los gastos
generales de los diversos ministerios y los organismos, así como la
parte del gasto militar incluidos en el presupuesto.
(g) La ineficiencia del proceso presupuestario estaba vinculada al
recurso generalizado de destinar los ingresos y los gastos,
proporcionando a los grupos de interés financiamiento estable fuera
del proceso presupuestario. Todos los ingresos públicos del petróleo
eran asignados y en 1989 representaron el 65% de los ingresos
asignados totales. El sistema de asignación había producido una
redistribución imprevista e irracional de los ingresos del petróleo y el
escrutinio público inadecuado de ciertas áreas del gasto. El estudio
recomendó reemplazar el sistema con otro en el cual la mayor
proporción posible de los recursos es asignada racionalmente
mediante el presupuesto central y la asignación se mantiene sólo
donde hay una conexión clara entre la contribución y el derecho a la
prestación (es decir contribuciones de seguridad social).
(h) El Ecuador experimentó una explosión en las empresas del sector
público durante el decenio siguiente al comienzo del auge petrolero.
Tres de ellas, incluidas Petroecuador e INECEL, representaban el
grueso del déficit de las empresas públicas. Los orígenes principales
del déficit incluían las transferencias declinantes de los ingresos
públicos del petróleo destinados, el costo monetario nacional
creciente de los productos importados y el servicio de la deuda
externa, y el creciente costo de la mano de obra y el exceso de
personal. Además, el control político de las empresas públicas había
significado que la búsqueda de los objetivos políticos y sociales había
predominado sobre las inquietudes de mantener la fortaleza
financiera de las empresas, mejorar su eficiencia económica, y
apoyar el crecimiento económico del sector privado. El estudio
analizó los temas importantes que surgían de la aplicación de la
nueva ley de Petroecuador y recomendó la privatización de algunas
actividades de Petroecuador, como la refinación, la comercialización y
la distribución, y el establecimiento de criterios de desempeño claros
y mecanismos regulatorios apropiados para asegurar que la
privatización produzca beneficios económicos reales. Si la
privatización no fuera factible, recomendó transformar las empresas
públicas en empresas autárquicas.
(i) El estudio también formuló observaciones sobre temas como la
transferencia de los gastos cuasifiscales al Banco Central, el proceso
presupuestario, el sistema de seguridad social, los gastos de los
gobiernos locales y la reforma del sistema de transferencias.
Ecuador – Agosto de 1993 El informe analizó las tendencias recientes El informe recomendó que para afrontar los retos planteados por la
Revisión del en los gastos del sector público competencia internacional, las perspectivas de las posibles
Gasto Público: ecuatoriano, centrándose en los méritos disminuciones en la producción de petróleo y la necesidad de
Cambio de la relativos de los programas existentes del restaurar la estabilidad macroeconómica, el Gobierno debería
función del Estado Gobierno y las áreas necesitadas de la considerar un conjunto de medidas: (a) reducir los subsidios, en
– Banco Mundial, reforma del sector público. particular en los precios de los productos derivados del petróleo; (b) la
32 Anexo A

Operación Fechas Monto Objetivos Logros


Informe reducción del tamaño del sector público a niveles más compatibles
Económico 10541 con la disponibilidad proyectada de recursos recortando los gastos,
reduciendo el empleo público y simplificando los organismos; (c) la
reducción del Estado en las áreas donde el sector privado puede
administrar más eficazmente los recursos; (d) la reorientación de los
esfuerzos del sector público, aumentando los gastos en los
programas de alta prioridad pública y naturaleza pública clara; y (e) la
mejora de la eficiencia del sector público, simplificación y reducción
del número de organismos; reducción del personal y mejora de los
sueldos; reforma del proceso presupuestario; mejora de la evaluación
y el desempeño de los programas y los gerentes; y descentralización
de las responsabilidades.
En el sector petrolero, el informe recomendó reformas dirigidas a una
mayor participación del sector privado, la eliminación de los subsidios
al precio del petróleo, reformas a la fijación del precio de transferencia
entre Petroecuador y sus filiales, reformas a la ley de hidrocarburos y
el establecimiento de un marco normativo adecuado.
Ecuador - Fijación Agosto de 1994 Cofinanciado por el El objetivo del estudio fue asistir al nuevo El informe calculó la magnitud de los diversos subsidios que las
de precios de El estudio se Banco Mundial, el Gobierno en la adopción de decisiones políticas de precios proseguidas en el pasado habían concedido a los
energía, subsidios PNUD y el importantes y urgentes respecto de los consumidores de energía; examinó la repercusión de los bajos
llevó a cabo
y sustitución de gobierno de tradicionalmente subsidiados precios de la precios de la energía en los ingresos del Gobierno y el desempeño de
entre junio y
combustibles. diciembre de Bélgica. energía y la reforma del sector energético. las instituciones del sector energético; y propuso un sistema nuevo de
Informe ESMAP fijación de precios de la energía que, junto con otras medidas de
1992.
reforma, conduciría a un uso más eficiente de la energía, con
11798-EC
ganancias significativas para el sector y la economía.
La recomendación principal del estudio fue eliminar los subsidios a la
energía (electricidad derivada del petróleo) que habían ayudado a los
ricos más que a los pobres. La fijación de los precios de la energía
cerca de sus costos económicos tendría como resultado el ahorro de
energía y el aumento de las exportaciones de hidrocarburos. El
estudio analizó la nueva estructura y nivel de precios internos de los
derivados del petróleo (como parte del conjunto de medidas de
política de septiembre de 1992) y recomendó una estrategia y
medidas para corregir las distorsiones restantes sin demasiada
repercusión sobre los pobres.
Además, en vista de la inversión masiva necesaria para el desarrollo
de hidrocarburos, el estudio recomendó el mejoramiento del marco
jurídico y fiscal del sector para atraer a las empresas petroleras
extranjeras privadas.
Por último, debido a la disminución esperada en el consumo de los
derivados del petróleo, el estudio recomendó la suspensión
progresiva de nuevas inversiones en refinación y distribución.
Ecuador – Fijación Agosto de Cofinanciado por el Este informe cubre varios temas que El paquete de reformas de septiembre de 1992 eliminó los subsidios a
de precios de 1994. Banco Mundial, el siguen y complementan el informe anterior la gasolina, el diesel, y el querosene para uso industrial y redujo el
energía, la Basado en el PNUD, y el de ESMAP (11798–CE), haciendo hincapié subsidio al GLP, pero pasó por alto el elevado subsidio al querosene
pobreza y la gobierno de en el uso doméstico de energía. Se basa doméstico y no hizo nada para liberar su distribución. Además, el
trabajo en el
mitigación social. terreno llevado Bélgica. en una Encuesta de Consumo de Energía suministro doméstico de querosene fue interrumpido de facto. Los
(ECE) y en seis estudios de caso sobre los resultados de las ECE corroborados por los estudios de casos
33 Anexo A

Operación Fechas Monto Objetivos Logros


Informe ESMAP a cabo en el (ECE) y en seis estudios de caso sobre los resultados de las ECE, corroborados por los estudios de casos,
12831-EC Ecuador desde niveles de vida y usos de energía en zonas confirmaron que el consumo de energía estaba correlacionado con los
fines de 1992 a rurales y suburbanas seleccionadas. ingresos, que los consumidores más pobres gastaban una mayor
mediados de porción de su presupuesto en energía que los consumidores de
1993. mayores ingresos, y que subsidiar la energía no era una manera eficaz
de redistribuir los ingresos a los pobres. Las ECE también determinaron
que muchas familias pobres usaban combustibles más modernos y que
los aumentos recientes de precio de la energía y un aumento adicional
propuesto del precio del GLP podría esperarse que afectaran a un gran
sector de la población más pobre, en particular a aquellos que no tenían
la opción de cambiar a combustibles de precio inferior como la madera
o el querosene, que pueden adquirirse en cantidades más pequeñas.
Los estudios de caso también destacaron el hecho de que una
proporción grande de la población vivía en la pobreza o aun la pobreza
extrema.
El estudio concluyó que: (a) la reforma de fijación de precios de
energía de 1992 ayudó a eliminar el déficit persistente del sector
público y contribuyó a un modelo más racional y equitativo del uso de
la energía; el único combustible que permaneció recibiendo un
subsidio considerable fue el GLP; (b) el 70% de los hogares pobres
usaban GLP y un precio significativamente mayor empeoraría las
condiciones de vida, ya miserables, de los pobres. El estudio sugirió
como posibles medidas de mitigación: (i) liberar el suministro del
querosene doméstico antes de aumentar el precio del GLP y
establecer un fondo de subsidio temporal de energía, dirigido a los
hogares consumidores de GLP más pobres y financiado con los
ingresos “extraordinarios”; y (ii) asignar parte de los ingresos a
servicios sociales y programas de apoyo seleccionados que atienden
las necesidades apremiantes de los pobres. Este subsidio se
consideró una medida transitoria dirigida a los hogares más pobres,
expedido en forma de cupones comerciables, sin condiciones con
respecto a su uso. El estudio reconoció las limitaciones de un fondo
del subsidio para mejorar las condiciones de vida de los pobres sobre
una base sostenida y recomendó el uso de parte de los ingresos
“extraordinarios" de la fijación de precios para fortalecer actividades
de apoyo social como los programas nutricionales y los orientados a
la salud e inversiones en el capital humano de las personas más
pobres.
Ecuador - Aprobado el 22 US$151.52 El préstamo se propone apoyar el Este préstamo entró en vigor en septiembre de 2002.
Programa de de junio de millones programa de ajuste del Gobierno así como
Ajuste Estructural 2000 y con su esfuerzo para producir una recuperación
– Préstamo 7024 cierre previsto rápida de la crisis y para mitigar la
(ID del Proyecto para el 31 de repercusión de la crisis en los sectores más
70337) marzo de 2003. vulnerables de la población. La
condicionalidad de políticas cubre reformas

22. Los ingresos fiscales del Ecuador dependen en gran parte de los ingresos de las exportaciones de petróleo y dependen en gran medida de la fluctuación de los precios
internacionales del petróleo. Hay un fondo de estabilización petrolero, pero su saldo está financiando los gastos corrientes y no hay ninguna regla fiscal acompañante.
34 Anexo A

Operación Fechas Monto Objetivos Logros


del sector público, reformas del sector
financiero y medidas del sector social.
En lo que se refiere al sector de
hidrocarburos, la condicionalidad de la
reforma del sector público incluye:
• La introducción de un impuesto directo
específico sobre el combustible
doméstico (ICE) con una tasa mínima
de US$0,25 por galón de combustible; y
• La reglamentación del Fondo de
Estabilización del Petróleo establecido
en el Artículo 40 de la Ley de
22
Transformación Económica, para
hacer que opere como un mecanismo
para estabilizar los flujos de ingresos
fiscales. Los reglamentos fijarían las
reglas para: la determinación del
precio de referencia con el que
operará el Fondo; la acumulación en el
Fondo del 45% de los ingresos
excedentes destinados para la gestión
de pasivos; poner a disposición de la
Tesorería los recursos del Fondo para
compensar la disminución de ingresos
cuando el precio cayese por debajo
del punto de referencia; y la operación
general del Fondo. El Fondo se
mantendría en cuentas bancarias en el
extranjero que devengasen interés.
Programa de Febrero de Con apoyo Este estudio contiene un análisis El estudio trató los siguientes temas: la recaudación de las rentas y la
Población, 2002. financiero de comparativo de la distribución de las rentas distribución de los ingresos de una manera equitativa entre los
Energía y ESMAP, bajo el del petróleo que abarca a Bolivia, gobiernos, los inversionistas y los grupos sociales; la asignación
Ambiente (PEA) – marco del PEA, Colombia, Ecuador y Perú. Se basa en apropiada y estable de los ingresos entre los diferentes niveles del
Análisis emprendido evaluaciones individuales de los países. Gobierno dada la necesidad de compensar los costos externos
comparativo de la conjuntamente por El objetivo principal fue examinar los derivados de la explotación; el reto planteado por la administración de
distribución de las el Banco Mundial y las rentas del petróleo para hacer frente a las fluctuaciones en los
mecanismos de generación y distribución
rentas del la Organización precios del petróleo y el agotamiento de las reservas y para evitar el
de las rentas derivadas de la exploración
petróleo. Latinoamericana y/o explotación de los hidrocarburos problema de la pérdida de competitividad económica; y las medidas
Informe Técnico para la Energía necesarias para asegurar el uso eficaz de las rentas del petróleo
poniendo énfasis especial en la evaluación
(OLADE). (dentro de un plan de desarrollo bien articulado, evitando el uso político
de ESMAP 23878 de la proporción de los ingresos que podría
beneficiar directamente a los pueblos y la corrupción y el uso de fondos petroleros como ahorro y/o fondos de
estabilización).
indígenas.
El Estudio proporciona, para cada uno de los cuatro países, datos
comparativos de la generación y distribución de las rentas del petróleo
desde 1995 a 2000. Para el Ecuador, la conclusión principal del estudio
es que el Ecuador es el país con la distribución más centralizada de la
renta y probablemente la menos transparente.
35 Anexo A

Operación Fechas Monto Objetivos Logros


Además de las recomendaciones sobre cómo encarar los temas
anteriores, el estudio recomienda que las comunidades indígenas se
organicen ellas mismas para obtener asesoramiento legal y crear la
capacidad administrativa mínima para obtener acceso directo a los
beneficios derivados de la renta del petróleo y administrar los fondos
públicos.
Servicio de Octubre de US$750,000 Este PPF estaba destinado a asistir al La preparación del proyecto incluía asistencia técnica para revisar el
financiamiento 1992 Gobierno en la preparación del marco legal, normativo e institucional del sector de hidrocarburos,
para la Componente del Sector de Hidrocarburos preparar propuestas específicas de reestructuración institucional y
preparación del del Proyecto de Asistencia Técnica para la financiera y promover la participación del sector privado.
proyecto del Reforma de Empresas Públicas Sin embargo, en agosto de 1994, el Banco Mundial decidió excluir al
Sector de 23
(PERTAL) . sector de hidrocarburos del PERTAL debido a diferencias en la
Hidrocarburos
sincronización de la implementación de las reformas y los requisitos
(PPF) P 199 EC ambientales con los sectores de electricidad y telecomunicaciones. En
opinión del Banco, existían por lo menos dos razones para que el
componente de hidrocarburos se convirtiese en un proyecto
24
separado: : (i)el horizonte cronológico de la reforma en el sector de
hidrocarburos era mucho más largo que el de los otros dos sectores,
debido a los problemas que la administración estaba enfrentando para
conseguir que el Congreso aprobase una ley que permitiera la
separación de las funciones de fijación de política y las empresariales
del Estado y la reestructuración de Petroecuador; y (ii) la presión
combinada de las ONG mundiales y los grupos indígenas locales no
permitiría llevar adelante ningún trabajo de política en el sector de
hidrocarburos sin una evaluación ambiental previa y en gran escala.
Esto, a su vez, requeriría el cambio a una clasificación ambiental, si los
hidrocarburos se mantuviesen dentro del PERTAL y podría retardar la
asistencia del proyecto a los sectores de electricidad y
telecomunicaciones.
Retrospectivamente, las razones principales para abandonar los
hidrocarburos fueron la falta de compromiso del Gobierno; la presión de
LATEN para obtener compromisos ambientales más sólidos de parte
del Gobierno antes de cualquier privatización; la solicitud de las ONG
para modificar la clasificación ambiental del proyecto de ‘C’ a ‘A’; y las
divisiones profundas dentro del Ecuador sobre las políticamente muy
sensibles reorganización y modernización del sector de hidrocarburos y
la participación del sector privado, no sólo en el Congreso sino también
dentro del entorno inmediato de la Presidencia.
Servicio de 1996 Este PPF fue para asistir al CONAM y al En agosto de 1997, el CONAM preparó un documento de política
financiamiento MEM en la preparación, por parte del sectorial. Este documento propuso importantes cambios, de acuerdo
para la Banco Mundial, de un Proyecto de con propuestas anteriores del Banco Mundial, por ejemplo: la

23. El PERTAL (Préstamo 3821 EC) se aprobó el 13 de diciembre de 1994 y se cerró el 31 de diciembre de 1999.
24. El componente de Hidrocarburos se convertiría en un proyecto separado, en una etapa posterior, sujeto a la confirmación de un claro interés de parte del gobierno y a la
probabilidad del apoyo del Congreso en el futuro.
36 Anexo A

Operación Fechas Monto Objetivos Logros


preparación del Asistencia Técnica para la Reforma del liberalización de las actividades en todas las etapas; el fortalecimiento
Proyecto del Sector de Hidrocarburos, de acuerdo con de las funciones de reglamentación mediante la creación de entidades
Sector de una Nota de Estrategia del Sector de reglamentarias autónomas; la reforma del Grupo de Petroecuador.
Hidrocarburos Hidrocarburos preparada por el Banco en
Además, se revisó la legislación existente y en 1998 se preparó un
(PPF) P 289 EC agosto de 1996. Las actividades incluirían nuevo proyecto de ley de hidrocarburos.
la preparación de una propuesta para una
estrategia sectorial y la determinación de Sin embargo, a principios de 1999 y debido a la falta de apoyo político
las prioridades para la reforma y en el Congreso y la oposición creciente a las reformas por los
modernización del sector (incluida la sindicatos de Petroecuador, la gerencia, y los pueblos indígenas, el
liberalización de la comercialización; el Gobierno reconoció que corporatizar Petroecuador y liberalizar los
fortalecimiento de la reglamentación por las mercados de petróleo tomaría más de 2-3 años. En cambio, propuso
entidades del gobierno, y la corporatización promover la formación de empresas conjuntas entre Petroecuador y
de las empresas de Petroecuador para empresas privadas y fortalecer las funciones de reglamentación y de
brindar mayor eficiencia y transparencia). 25
contratación gerencial dentro del MEM .
Sin embargo, el Gobierno solicitó la ayuda técnica del Banco para: (i)
el fortalecimiento de las funciones de reglamentación y contratación
del MEM, incluyendo los reglamentos ambientales y de cumplimiento;
y (ii) la revisión de las propuestas de los bancos de inversión para
establecer empresas conjuntas para la exploración y producción.
Servicio de 2000 US$2 millones A través de este PPF el Banco Mundial El Banco mundial asistió en la preparación de una nueva ley de
financiamiento asistiría al CONAM y al MEM en la Petroecuador para permitir su privatización. Sin embargo, el ambiente
para la preparación del Componente del Sector de político no apoyó tal cambio, y el Banco aceptó, como una segunda
preparación de Hidrocarburos de un nuevo Proyecto de opción, la preparación de reglamentos para la participación conjunta
proyectos (PPF) Asistencia Técnica para la Reforma y del sector privado en los 5 yacimientos principales de Petroecuador.
para la Privatización de Empresas Públicas A tal efecto se prepararon reglamentos y normas modernas, claras y
Preparación del (PERPTAL). sencillas, pero las recomendaciones del consultor no fueron
PERPTAL, PPF A principios de 2000, el Gobierno solicitó la aceptadas. El Banco consideró que el MEM no estaba comprometido
360-EC suficientemente y que el ambiente político no estaba abierto a la
asistencia del Banco para la puesta en
modernización y decidió excluir el componente de hidrocarburos del
marcha de su programa de "Apertura 2000",
que incluía: (i) la construcción de un PERPTAL.
oleoducto de petróleo crudo; (ii) empresas Otros factores que pueden haber influido en la decisión del Banco
conjuntas en los 5 yacimientos principales Mundial de retirarse incluyen: las objeciones de las ONG
de Petroecuador; (iii) la promoción de la internacionales y nacionales (a la clasificación ambiental del proyecto
exploración en las áreas nuevas; y (iv) la a B y al nuevo oleoducto de crudo pesado); las reglamentaciones de
reforma y el comienzo de la privatización de la consulta y participación en las operaciones de petróleo y gas en
las refinerías. tierras de los pueblos indígenas no se habían preparado; y la solicitud
El Banco Mundial, sin embargo, decidió del Panel de Inspección de parte de una ONG y una asociación de
agricultores del Valle de Intag (Ecuador septentrional).
limitar su asistencia mediante el PPF y el
PERPTAL posterior a: (i) la creación de Todos los funcionarios actuales y anteriores del Gobierno y los
empresas conjuntas para la recuperación representantes de las principales ONG entrevistados consideraron
mejorada de los cinco yacimientos que la exclusión del sector de hidrocarburos del PERPTAL fue una
principales de Petroecuador; y (ii) la decisión equivocada y que la asistencia del Banco Mundial era
construcción de un oleoducto para crudo esencial para asegurar una reparación ambiental adecuada.
pesado. A ese efecto, se prepararía un
La Ley y sus reglamentos permanecieron iguales. Salvo por las
marco jurídico, normativo e institucional nuevas regulaciones ambientales para el sector de hidrocarburos

25. Ambas funciones eran ejercidas por PETROECUADOR con el conflicto de intereses consiguiente.
37 Anexo A

Operación Fechas Monto Objetivos Logros


moderno para abrir el sector a la inversión nuevas regulaciones ambientales para el sector de hidrocarburos
privada en un ambiente competitivo. Los aprobados el 13 de febrero de 2001 (Anexo B), sólo se realizaron
cambios institucionales incluirían la creación algunas mejoras puntuales para permitir la construcción del nuevo
de un organismo regulador independiente y oleoducto de crudo pesado por un consorcio privado.
de un organismo de promoción y gestión de El PERPTAL se convirtió posteriormente en el Proyecto de
recursos para el sector de hidrocarburos.
Modernización Sectorial de Electricidad y Comunicaciones y Servicios
PETROECUADOR sería corporatizado.
Rurales (PROMEC), que se aprobó el 20 de noviembre de 2001.
Además, el PPF y el PERPTAL apoyarían
las evaluaciones ambientales y sociales y
los planes de acción necesarios para los dos
proyectos. Por último, el PPF apoyaría la
preparación de reglamentos para la consulta
y participación de las poblaciones indígenas
afectadas. El Banco Mundial le solicitó al
Gobierno no seguir adelante con la
exploración y el desarrollo de la Amazonia
oriental hasta que estuviesen aseguradas
las actividades adecuadas de gestión
ambiental y social.
Subsidio del FDI 20 de US$151,500 Desarrollo de reglamentos para la consulta y Se prepararon los TDR y se nombró un consultor internacional.
TF0227382 septiembre de participación en las operaciones de petróleo Se nombró un comité técnico que incluye a representantes del
2000 y gas en tierras de los pueblos indígenas.
gobierno (del MEM, el MA, el Ministerio de Asuntos Internos; el
El proceso de preparación incluye: (i) la CONAM, la industria (ASOPEC) y los indígenas (COFENIAE y otros).
evaluación de la legislación existente; (ii) el
Con asistencia del ESMAP, se implementaron dos programas de
diseño de los procedimientos a seguir en la capacitación para los representantes indígenas para capacitar
formulación y la validación de los
respectivamente a 27 representantes de 7 etnias en noviembre de
reglamentos, mediante consultas con los
2001, y a los representantes de COFENIAE en enero de 2002. Esta
interesados directos; (iii) la redacción de capacitación procura hacer más efectiva la participación de los
una nota conceptual resumiendo el alcance
representantes indígenas en el proceso de consulta. Se espera
de los reglamentos y reflejando el aporte
implementar otros programas, incluida la capacitación de los
de los interesados directos luego de las multiplicadores.
consultas; (iv) la redacción de los
reglamentos tomando en consideración El proceso está en marcha y se espera sea validado para finales de
todos los aportes obtenidos en las agosto de 2000.
consultas con los interesados directos; y (v)
la evaluación de los requerimientos de
fortalecimiento institucional y el aumento de
la capacidad de la Subsecretaría de
Protección del Medio Ambiente del MEM.
También se incluyó la mayoría de las
recomendaciones de una misión del Equipo
de Evaluación de Calidad en octubre de
2000, para evaluar el proceso en curso
para la preparación de reglamentos para la
consulta y la participación.
38 Anexo B

Anexo B: Marco ambiental


Antecedentes

En septiembre de 1993 se creó una Comisión Asesora Ambiental (CAAM) para abordar los crecientes
problemas ambientales y sociales resultantes de actividades productivas como los hidrocarburos, el
cultivo de camarones, bananos y flores, la silvicultura y la minería; y la urbanización acelerada del país.
Mediante un proceso participativo, la CAAM preparó los Principios Básicos de Gestión Ambiental
(1993), las Políticas Básicas Ambientales (1994) y el Plan Ambiental del Ecuador (PAE, 1996). El PAE
definió como acciones prioritarias la racionalización del marco jurídico ambiental, el fortalecimiento
institucional de las entidades de gestión ambiental y la delegación de las responsabilidades ambientales a
los gobiernos locales y sectoriales. De acuerdo con el principio de delegación, la responsabilidad
ambiental de la energía, los hidrocarburos y los sectores de minería correspondían a la Subsecretaría de
Protección Ambiental del MEM. En octubre de 1996, cuando comenzaba la implementación del Proyecto
de Asistencia Técnica Ambiental del Ecuador (PATRA) financiado por el Banco, se creó el Ministerio del
Ambiente (MA) como la autoridad ambiental a cargo de las políticas y las estrategias nacionales
ambientales, así como de la coordinación y reglamentación del Sistema Descentralizado de Gestión
Ambiental. El MA reemplazó a la CAAM a su disolución en 1998.

Marco institucional ambiental

El Sistema Nacional de Gestión Ambiental – La Ley Nacional de Gestión Ambiental se redactó con apoyo
del PATRA. La ley fue aprobada por el Congreso en 1999, confirmando al MA como la autoridad
ambiental nacional. En ese mismo año se estableció una estrategia para el desarrollo sostenible. La
descentralización es una de las políticas de gestión clave del MA, que está estableciendo convenios de
acreditación y descentralización con gobiernos locales y sectoriales. Como resultado, la gestión ambiental
de los sectores de minería, hidrocarburos y energía recae en la Subsecretaría de Protección Ambiental del
MEM. Los reglamentos para la Ley Nacional de Gestión Ambiental están en preparación y se espera sean
aprobados hacia fines de 2002.

Los aspectos de la Ley Nacional de Gestión Ambiental relacionados con las industrias extractivas
incluyen:

• El establecimiento de un sistema ambiental descentralizado, incluida la participación de la


sociedad civil;
• Se permite excepcionalmente la extracción de recursos no renovables de las áreas naturales
protegidas cuando el interés nacional lo justifique, después de que se hayan llevado a cabo los
estudios de factibilidad económica y de evaluación del impacto ambiental;
• Todos los proyectos potencialmente contaminantes necesitan una licencia del ministerio sectorial
respectivo antes de cualquier actividad. Antes del otorgamiento de licencias se requiere lo
siguiente: el estudio inicial acordado, EIA, evaluación de riesgos y su plan de manejo, planes de
gestión, sistema de monitoreo, planes de contingencia y de mitigación, auditorías ambientales y
los planes de cierre;
• Los reglamentos definirán los mecanismos para la participación social, incluida la consulta, las
audiencias públicas y la difusión de la información ambiental.

Con el PATRA se diseñó y se está implementando un sistema nacional de gestión e información


ambiental (Sistema Único de Manejo Ambiental), incluyendo un esquema de EIA. También con el
PATRA, el MA ha desarrollado varias propuestas de estrategia y política en algunas áreas, incluidos los
39 Anexo B

recursos hídricos, la prevención de desastres, la industria, el petróleo y la minería. Sin embargo, la


mayoría de ellas todavía no ha sido aprobada.

El MA fue creado como la autoridad ambiental nacional a cargo de las políticas y las estrategias
ambientales nacionales, así como de la administración, gerencia, control y coordinación de los asuntos
ambientales en todo el Ecuador. La organización descentralizada del MA incluye cuatro subsecretarías y
11 distritos regionales. La Subsecretaría de Calidad Ambiental está compuesta por: (i) la Dirección de
Prevención y Control de Contaminación, cuyas responsabilidades incluyen la evaluación del impacto
ambiental, el monitoreo y el control ambiental y la auditoría ambiental; y (ii) la Dirección Local de
Gestión Ambiental, responsable del apoyo a la descentralización, el fortalecimiento institucional y la
difusión. A pesar de algún mejoramiento en la capacidad operativa del MA a través del PATRA, su
capacidad de gestión ambiental es todavía muy débil, especialmente la Dirección de Prevención y Control
de la Contaminación. El MA espera poner en marcha un programa de fortalecimiento durante los
próximos dos años, con asistencia bilateral de los Países Bajos.

El sistema de gestión ambiental del sector minero

La gestión ambiental del sector minero está bajo la responsabilidad de la Subsecretaría de Protección
Ambiental en el MEM. La coordinación con el MA, otros sectores y gobiernos locales en cuestiones
ambientales está también bajo su responsabilidad. Las actividades como la revisión y el seguimiento de
las evaluaciones ambientales, los planes de gestión ambiental y las auditorías; el procesamiento de las
licencias ambientales; el monitoreo y control ambiental; y la operación de los sistemas de información
ambiental, de seguridad y de salud las lleva a cabo la Unidad Ambiental de Minería (UAM) bajo la
Dirección Nacional de Minería (DINAMI) dentro de la Subsecretaría de Minería. Pero, las licencias
ambientales son expedidas por la Subsecretaría de Protección del Medio Ambiente. Con el Proyecto de
Desarrollo Minero y Control Ambiental (PRODEMINCA) del Banco Mundial, se capacitó al personal de
la UAM y a los ingenieros ambientales regionales, se equipó a la UAM y su pericia y aptitudes técnicas
fueron mejoradas significativamente. Sin embargo, como resultado de los cambios legales promovidos
por el PRODEMINCA, la UAM está actualmente sobrecargada de trabajo por la revisión de un gran
número de evaluaciones ambientales y planes de gestión, lo que condujo a la interrupción de las
actividades de monitoreo en los últimos 18 meses. Las actividades de control y de aplicación siguen
siendo tímidas. Para abordar estos temas, el MEM está actualmente reorganizando a la UAM. También se
están preparando normas para la preparación de las EIA y un sistema de revisión, aprobación y
seguimiento de las EA. Por último, existen conflictos de intereses potenciales en que la UAM y sus
ingenieros ambientales regionales se reporten administrativamente a la DINAMI. Estarían mejor ubicados
bajo la Subsecretaría de Protección Ambiental del MEM.

Con el PRODEMINCA y mediante un proceso participativo se prepararon los reglamentos ambientales de


minería para la Ley de Minería, los que se aprobaron en septiembre de 1997, complementando las normas
existentes bajo las Leyes del Agua y de Prevención y Control de la Contaminación y sus reglamentos y la
Norma sobre el uso de Mercurio en la Minería. Los principales aspectos pertinentes de estos reglamentos
incluyen:

• La Estrategia Ambiental de Minería es multidisciplinaria e incluye aspectos sociales y


ocupacionales, está descentralizada y se ejecuta a través de los gobiernos locales y la
participación de las comunidades, siguiendo la política y los principios orientadores del MEM.
• En ningún caso se otorgan concesiones o se permiten actividades de minería en las áreas
protegidas naturales. En las selvas y áreas naturales protegidas, las concesiones de minería son
40 Anexo B

posibles sólo con la autorización previa del Ministerio del Ambiente, a través de una comisión
especial para las autorizaciones de minería.
• La preparación de una EIA preliminar antes de las actividades iniciales de exploración y de un
EIA y un Plan de Gestión Ambiental antes de la exploración avanzada, la explotación o las
actividades de tratamiento de mineral es obligatoria. Las auditorías ambientales anuales son
también obligatorias. Todas las EIA y auditorías ambientales deben difundirse en el área de
influencia, bajo la supervisión de la Subsecretaría de Protección Ambiental.
• Los concesionarios están obligados a proteger y reducir al mínimo las repercusiones sobre la
diversidad biológica, los bosques, las comunidades y el patrimonio cultural local. A ese efecto,
los reglamentos ambientales de minería incluyen normas para el manejo y almacenamiento de los
residuos sólidos y manejo y tratamiento de los efluentes líquidos. Los límites permitidos son
aquellos establecidos bajo las Regulaciones Nacionales de Prevención y Control de la
Contaminación (1989), que incluyen normas para el agua, el suelo, el aire, el ruido y los residuos
sólidos. Sin embargo, estos reglamentos todavía no incluyen criterios para los contenidos
metálicos en los efluentes líquidos descargados a las corrientes de agua naturales.
• Los concesionarios están obligados, en el momento del cierre, a remover de forma adecuada todas
las instalaciones y viviendas, y a rehabilitar las áreas degradadas por la minería según los planes
presentados en las EA. Ellos siguen siendo responsables de todos los daños al ambiente después
del cierre.
• El uso del mercurio sólo se autoriza a MAPE equipados con amalgamadores, retortas,
instalaciones de sedimentación particulada y dispositivos de recuperación de mercurio para evitar
la contaminación atmosférica, del agua y del suelo.

El MEM está preparando modificaciones a los reglamentos ambientales de minería y el MA prepara


nuevas reglamentaciones ambientales y de control que se espera que aborden el tema anterior de límites,
establezcan los criterios para una mejor calificación de los consultores para la preparación de las EIA y
las auditorías ambientales y mejoren el plazo para los informes de EA, para asegurar que las EIA se
aprueben antes de comenzar cualquier actividad y que las medidas recomendadas puedan tenerse en
cuenta en el diseño del proyecto.

El sistema de gestión ambiental del sector de hidrocarburos

En cuanto a los sectores de minería y de energía, la gestión ambiental del sector de hidrocarburos está
bajo la responsabilidad de la Subsecretaría de Protección Ambiental (SPA) del MEM como parte del
Sistema Descentralizado de Gestión Ambiental. La SPA es por consiguiente responsable de la definición
y ejecución de la política ambiental del MEM y de la coordinación con el MA y otras instituciones
gubernamentales y no gubernamentales. Bajo la SPA, la Dirección Nacional de Protección Ambiental
(DINAPA) se encarga de la evaluación y la aprobación de las EIA, el control y auditoría ambiental de las
actividades relativas a los hidrocarburos, la coordinación con la sociedad civil y las comunidades
indígenas y el manejo de la información ambiental.

En febrero de 2001 se aprobaron nuevos reglamentos ambientales para la Ley de Hidrocarburos (su
preparación incluyó un proceso de consulta). Estos incluyen parámetros y límites para los efluentes
líquidos, las emisiones y la contaminación de suelos, normas para la periodicidad del monitoreo; la
notificación periódica obligatoria a DINAPA; métodos referenciales basados en normas internacionales
para permitir comparaciones. Otros aspectos principales pertinentes de los reglamentos incluyen:

• Los programas y presupuestos de gestión ambiental anuales, así como EIA específicas antes del
comienzo de cualquier operación, se deben presentar a la SPA y obtener su aprobación. Las EIA
41 Anexo B

incluirán un estudio inicial y planes como: la prevención del impacto y el plan de mitigación, el
plan de contingencias, el plan de capacitación ambiental, el plan de seguridad y salud
ocupacional, manejo de residuos sólidos, recuperación de las áreas afectadas, plan de cierre y el
plan para las relaciones con las comunidades en el área de influencia. Las auditorías ambientales
también son obligatorias al menos cada dos años. Todas las EIA y las auditorías ambientales se
deben difundir y presentar públicamente en el área de influencia, bajo la supervisión de la SPA.
• Para los proyectos de hidrocarburos en áreas protegidas, es necesario el acuerdo previo del MA,
en el cual se establecen las condiciones técnicas mínimas para la gestión ambiental y los
Términos de Referencia para las EIA y las evaluaciones de los resultados se preparan en
coordinación entre la SPA y el MA. No se permite la construcción de caminos de acceso para la
exploración.
• Las empresas están obligadas a seguir detalladas normas operativas ambientales y de seguridad
para cada fase de la operación y a controlar adecuadamente los efluentes líquidos, el
almacenamiento de residuos sólidos y las emisiones.
• Los representantes de las comunidades afectadas participan en las actividades de control y
seguimiento de la DINAPA en el terreno.
• Las sanciones ambientales son propuestas por la SPA, pero son aplicadas por la Dirección
Nacional de Hidrocarburos del MEM. Sin embargo, la SPA puede suspender temporalmente las
operaciones por incumplimiento, mediante una resolución sencilla, hasta que se hagan las
correcciones.
• Con el apoyo de una subvención del FDI y mediante un proceso participativo, se están
preparando reglamentos para la consulta y participación en las operaciones de petróleo y gas en
las tierras de los pueblos indígenas.

La mayoría de los interesados directos consideran que los nuevos Reglamentos Ambientales son
integrales y modernos y que “ya no es un problema de reglamentación ambiental, hay falta de control y de
hacer cumplir, principalmente por Petroecuador, debido al conflicto de intereses existente” dentro del
MEM entre sus funciones de reglamentación y la propiedad de Petroecuador. Preferirían la creación de un
organismo regulador independiente para el sector de hidrocarburos, como lo recomendara el Banco
Mundial durante la preparación de PERPTAL.26

Por último, la industria petrolera privada y su asociación (ASOPEC) consideran que la auditoría
ambiental e inventarios de las responsabilidades ambientales anteriores son esenciales antes de lanzar
cualquier empresa conjunta, y que el saneamiento debe ser la responsabilidad del nuevo inversionista.

26. Para abrir el sector a la inversión privada en un ambiente competitivo, con PERPTAL se iba a preparar e implantar un marco
jurídico, normativo e institucional. El mismo incluía la creación de un organismo regulador independiente.
42 Anexo C

Anexo C: Características principales de los reglamentos


Cuadro 1. Ecuador — Características principales de la Ley de Minería
Ley 126 del 31 de mayo de 1991 Decreto-ley 144 del 18 de agosto de 2000 (Sólo cambios)
La propiedad del Estado de todas las sustancias La explotación de los recursos sujeta a los principios del desarrollo
minerales; puede otorgar las mismas a personas o sostenible y la protección y conservación del medio ambiente.
entidades nacionales o extranjeras.
Concesiones separadas para la exploración y Concesión única para todas las etapas de la exploración, la
explotación. El tamaño máximo de la concesión es de explotación, el beneficio, el proceso y la comercialización, hasta 5.000
5.000 hectáreas para la exploración y de 3.000 has. para hectáreas.
la explotación. La venta por los concesionarios del mineral propio es libre. De otro
Se requieren autorizaciones para las plantas de modo, el comercio de minerales metálicos requiere licencia.
beneficio y comercialización.
La notificación obligatoria del comienzo de la producción antes su
iniciación. Comienzo de la producción condicionado a la aprobación de
la Evaluación del Impacto Ambiental.
La concesión confiere el derecho de propiedad real Los derechos de minería pueden dividirse o acumularse (sujeto al
separado de la propiedad de la tierra y es transferible, límite máximo de 5.000 hectáreas)
transmisible e hipotecable.
La concesión puede otorgarse a grupos de personas,
conjuntamente responsables, sin necesidad de una
persona jurídica (condominio)
Validez de la concesión: 2 años para las concesiones de Indefinida.
exploración (extensible a 6 años) y 20 años para la
explotación (renovable)
Tiempo límite para el comienzo del trabajo: 6 meses A elección del concesionario (pero sujeto al pago de patentes
para la exploración y 1 año para la explotación. crecientes y a una multa desde el año 9 en adelante).
Causas de la extinción de las concesiones: Causas de la extinción de la concesión:

• falta de pago de las patentes durante 6 meses • falta de pago de las patentes durante 6 meses

• inactividad • renuncia

• daño al ambiente

• uso indebido del recurso

• explotación ilegal

• renuncia
El Estado se reserva el derecho a crear zonas de Eliminado.
minería y áreas reservadas especiales
Régimen especial de minería para la minería artesanal o Eliminado. Reemplazado con la obligación del MEM de promover la
en pequeña escala evolución hacia la minería de mediana y gran escala mediante
programas especiales.
Derechos de patente anuales: Derechos de patente anuales:

• Exploración: primeros dos años: equivalente a


(a) Conservación
US$1,5 por ha, aumentando a US$4,5 en la
primera renovación de dos años y a US$7,5 en la
• año 1-3: US$1 por ha
segunda renovación de dos años. • año 4-6: US$2 por ha

• Explotación: US$4,5 por ha


• año 7-9: US$4 por ha
• año 10-12: US$8 por ha
• año 13 y siguientes: US$16 por ha
(b) Producción:

• US$16 por ha
43 Anexo C

Ley 126 del 31 de mayo de 1991 Decreto-ley 144 del 18 de agosto de 2000 (Sólo cambios)
Asignación de los derechos de patente: Tesorería del Asignación prioritaria automática a DINAMI y DINAGE y mantenimiento
Estado de SADMIN y SIM. Excedente distribuido del siguiente modo: 50% a
los municipios, 20% a los consejos provinciales, 10% a los municipios,
15% a la Policía, 15% a las instituciones de enseñanza superior con
facultades de geología, minería y ambientales.
Regalías: 3% del valor de producción bruta, distribuido Eliminado
del siguiente modo: 30% a los municipios, 25% a los
consejos provinciales, 5% a la Policía y un 40% al
Estado.
Impuestos de exportación: exento, excepto el impuesto
de exportación general del 0,5% (FONIM)—Ventas de
minerales al Banco Central consideradas como
exportaciones.
Comisión por tramitación de títulos: US$100 por transacción
La venta de los productos e importaciones de equipo y La venta de los productos y las importaciones de los productos para
productos para minería no producidos localmente están minería no producidos localmente están exentas del IVA. Sin embargo,
exentos del IVA. Sin embargo, el IVA grava a todo el IVA del 10% grava a todo insumo y equipo producido dentro del país.
insumo o equipo producido dentro del país (y similar Crédito tributario.
importado). Ningún sistema de reintegros.
Transferencia de los derechos de minería no sujeta al
IVA o impuesto sobre las ganancias de capital.
Gastos preoperativos amortizables en cuatro años.
Todas las nuevas inversiones en la exploración y
desarrollo de minas son también deducibles.
Arrastre de pérdidas: 8 años, sujetas al límite del 50%
de la base tributaria.
Estabilidad de las reglas legales y tributarias durante un período a ser
establecido por el Ministerio de Energía y Minas
44 Anexo C

Cuadro 2. Reglas sobre el origen y asignación de los ingresos principales del petróleo
Base tributaria Definición de ingresos y tasa Asignación del producto
Toda la producción de Regalías: Presupuesto de la administración pública
petróleo crudo 0 a 30 Mbd: 12.5% Fondo de Estabilización del Petróleo (basado en la diferencia entre
30 a 40 Mbd: 14% US$20 por barril y el precio real de exportación)
Petroecuador (arancel de transporte de petróleo y otros costos)
60 Mbd +: 18.5%
Junta de Defensa Nacional (JDN)
Gas natural y condensados: 16%
Corporación de Promoción de Exportaciones e Inversiones
(CORPEI)
Ventas internas Saldo entre los ingresos de las 10% al presupuesto de inversión pública, 90% al presupuesto de la
ventas internas de Petroecuador y administración pública
todos los costos asociados
(producción, transporte, refinación
y distribución)
Excedente exportable Fondo de Estabilización del 35% a la Vía Troncal Amazónica
(definido como producción, Petróleo: La diferencia entre el
65% al presupuesto de inversión pública, del que el 90% es
menos regalías, menos precio FOB y US$20 por barril. asignado a las provincias productoras
ventas internas)

Excedente exportable, neto de Depende del origen del crudo:


costos asociados de Petroecuador del Consorcio (antes Texaco-Petroecuador): 10% al presupuesto de
y de las contribuciones a JDN y
inversión pública, y un 90% dividido entre 10 organismos y
CORPEI.
ministerios, incluida la Cuenta de Tesorería
de los yacimientos del Nor-Oriente de Petroecuador: 10% al
presupuesto de inversión pública, y un 90% para el pago de la deuda
pública;
de los Contratos de Participación: 10% al presupuesto de inversión
pública, y un 90% dividido entre 3 destinos, incluida la Tesorería
Nacional;
las ventas a través de ESPOL (Escuela Politécnica): el saldo entre
los ingresos de exportación y los costos de ESPOL asignados a
ESPOL

Fondo para el Ecodesarrollo Aumentando de US$0,10 por barril Programas sociales de desarrollo y ambientales en la región de la
de la Región amazónica en 1997 a US$0.35 en 2002 y a Amazonia.
US$0,50 en 2005
Impuesto sobre los Entre un 3% y un 6% de la
contratistas de servicios producción de petróleo en el área
del contrato respectivo
Fondo para el Desarrollo de 2,5% de la facturación para las
las Provincias Amazónicas empresas locales y 4,5% para las
empresas extranjeras
Primas de entrada US$50 por hectárea para la
exploración y US$150 por
hectárea para la explotación
Fuente: Basado en el Informe de los Consultores para el Documento Técnico de ESMAP 020 (Análisis comparativo de la
distribución de las rentas petroleras, febrero de 2002)
45 Anexo D

Anexo D: Anexo estadístico


Cuadro 1. Cambios en el PIB per cápita, producción de petróleo, y precios del petróleo - 1970-2000
PIB per cápita Precios de petróleo crudo Producción de petróleo crudo
US$ Cst. US$ Cst. Millones de
Año Índice Índice Índice Índice US$ Millones
Corriente 1995 US$ Corriente 1999 US$ barriles
1970 274 100 879 100 1.8 100 7.8 100
1971 255 93 2.2 124 9.3 119 1.4 3.0
1972 304 111 2.5 138 9.9 128 28.6 70.9
1973 377 138 3.3 183 12.4 160 76.2 250.8
1974 544 199 11.6 643 39.3 507 64.6 748.3
1975 613 224 1301 148 11.5 641 35.8 462 58.8 677.4
1976 734 268 12.4 688 36.4 469 68.4 846.3
1977 893 326 13.3 739 36.7 473 67.0 891.1
1978 998 364 13.6 756 34.9 450 74.2 1009.4
1979 1186 433 30.0 1668 69.2 892 78.8 2366.3
1980 1444 527 1547 176 35.7 1983 72.4 934 74.8 2668.6
1981 1668 609 34.3 1904 63.0 813 76.8 2632.8
1982 1609 587 31.8 1764 55.0 709 77.7 2467.3
1983 1434 523 28.8 1598 48.2 622 86.3 2484.1
1984 1426 520 28.1 1559 45.1 581 94.9 2663.7
1985 1701 621 1504 171 27.5 1529 42.7 551 102.4 2819.7
1986 1168 426 14.4 799 21.9 282 105.6 1518.3
1987 1074 392 18.4 1023 27.0 348 63.8 1174.9
1988 997 364 15.0 831 21.1 272 110.5 1653.6
1989 954 348 18.2 1011 24.5 315 101.8 1852.7
1990 1013 370 1475 168 23.8 1323 30.4 392 104.0 2476.8
1991 1090 398 1515 172 20.1 1114 24.5 317 109.1 2188.2
1992 1148 419 1534 175 19.4 1076 23.0 297 117.2 2269.5
1993 1224 447 1531 174 17.1 948 19.7 254 125.6 2143.3
1994 1443 527 1563 178 16.0 888 18.0 232 133.2 2128.9
1995 1526 557 1565 178 17.2 954 18.8 242 143.1 2458.1
1996 1586 579 1564 178 20.8 1156 22.1 285 144.5 3007.9
1997 1614 589 1584 180 19.3 1072 20.0 259 141.6 2733.3
1998 1581 577 1560 177 13.1 728 13.4 173 136.9 1794.4
1999 1068 390 1419 161 18.3 1014 18.3 235 136.1 2484.6
2000 988 361 1425 162 28.3 1571 140.0 3957.8
2001 1327 484 24.4 148.7 3631.3

Fuentes: El PIB per cápita en US$ corrientes: FMI; 1996-presente: Brent Spot de BP Statistical Review; Producción de petróleo:
Petroecuador y DOE/EIA.
46 Anexo D

Gráfico 1. PIB per cápita, producción de petróleo crudo y precios del petróleo

PIB per cápita- US$ Actuales Producción de petróleo


1800 160.0 crudo
1600 140.0
1400 Mill
one 120.0
1200 s 100.0
US 1000 de
$ bar 80.0
800
rile 60.0
600 s
400 40.0
200 20.0
0 0.0
1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000
Año Año

Precios internacionales de petróleo Valor de producción de petróleo


crudo crudo
40.0 4500
35.0 4000
US
$ 30.0 Mill 3500
por ón 3000
25.0 US 2500
Bar
ril 20.0 $
2000
15.0
1500
10.0 1000
5.0 500
0.0 0
1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000
Año Año
Índi
ce- PIB per cápita Valor de producción del
197 2500
petróleo
0= Precio de petróleo 1800 4500
PIB per cápita
crudo
100 2000 1600 4000 US
(Va $
Act 1400 3500 mill
lore ual
s 1500 1200 3000 one
US
de s
$ 1000 2500
Re Act
1000 . 800 2000 ual
pos
ició 600 1500 es
n) 500 400 1000
200 500
0 0 0
1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 1970 197319761979 19821985 1988 1991 1994 1997 2000
47 Anexo D

Cuadro 2. Ecuador - Producción minera nacional (oficial)


Mineral 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Oro (Kg.) 451 863 933 1,182 7,410 7,208 3,069 1,474 2,026 2,871
Plata (Kg.) 7,996
Piedra caliza (Miles) 3,660 3,160 1,822 4,307 4,089 3,491 4,511 2,804 2,865 3,147
Materiales de
363 164 1,034 2,264 1,325 1,874 2,411 2,459 2,595
construcción(M3)
Arcilla (Ton) 283 278 131 279 54 836 185 812 413 325
Feldespato (Ton) 2,253 3,249 2,015 5,691 10,297 10,321 60,328 69,318 33,142 47,041
Caolín (Ton) 12,014 6,379 507 6,622 45,054 86,542 7,345 5,600 20,652 11,022
Bentonita (Ton) 135 392 1,118 511 432 205 41
Arenas silíceas (Ton) 10,489 35,507 18,750 33,534 26,486 24,070 43,240 25,926 21,978 27,522
Mármol (Ton) 1,711 1,961 8,620 2,572 10,948 1,556 1,089 19,693 2,508 1,680
Gipso (Ton) 2,430 2,038 1,510 1,672 1,456 1,043
Pómez(Ton) 231,875 368,269 275,274 344,850
Dióxido de carbono (Kg) 5,200 34,129 8,723 8,029 28,843
Antimonio (Ton) 507,872
Puzolana (Ton) 5,266 13,978 27,687
Baritina (Ton) 2,532 1,476
Zeolita (Ton) 1,237 1,291

Fuente: Dirección Nacional de Minería


(DINAMI)

Exportación oficial de oro


Año Kilogramos
1996 13,669
Producción y exportación de oro (official)
1997 8,757 16,000,000
1998 3,826 14,000,000 Exportaciones
1999 3,298
G 12,000,000
2000 2,534
r
2001 2,367 a 10,000,000
m Producción
Fuente: Empresa de Manifiestos
Nota: La producción de oro no incluye o 8,000,000
la producción informal s 6,000,000

4,000,000
2,000,000

0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Año
48 Anexo D

Cuadro 3. Inversión total de las empresas (millones de US$)


1997 1998 1999 2000 2001
Minas y canteras 1.17 1.19 0.57 2.08 6.43
Total 479.34 599.53 461.14 253.51 795.06
% 0.24% 0.20% 0.12% 0.82% 0.81%

Fuente: Superintendencia de Compañías

Cuadro 4. Inversión extranjera directa en minería y canteras. Inversión en el establecimiento de


las empresas y aumentos de capital
1994 1995 1996 1997 1998 1999
Número de empresas 19 14 10 12 5 3
Montos invertidos:
Millones de Sucres 1,015 914 245 2,103 1,264 340
Dólares de los Estados Unidos 441,881 312,692 67,400 474,932 185,201 16,796
Tasa de cambio 2297 2923 3635 4428 6825 20243

Fuente: Superintendencia de Compañías

Inversión total de las empresas Inversión directa extranjera


7 Companies D 500,000
6 ó 450,000
l 400,000
5
Mi- Minas y canteras a 350,000
4 r 300,000
llo-
nes 3 e 250,000
US$ s 200,000
2
150,000
1 U 100,000
S
0 50,000
$ -
1997 1998 1999 2000 2001
1994 1995 1996 1997 1998 1999
Año Año
49 Anexo D

Cuadro 5. El petróleo como


porcentaje del gasto público
Ingresos del petróleo como % del gasto público
Año %
1971 0.0 70.0
1972 9.3 60.0
1973 22.4 50.0

Por ciento
1974 29.1 40.0
1975 20.9
30.0
1976 20.7
20.0
1977 16.1
10.0
1978 11.3
0.0
1979 15.9
1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001
1980 42.5
1981 40.0 Año
1982 47.0
1983 48.1
1984 46.9
1985 60.2
1986 39.4
1987 37.9
1988 39.7
1989 46.9
1990 50.6
1991
1992 35.6
1993 34.5
1994 30.2
1995 27.7
1996 30.1
1997 24.3
1998 17.7
1999 25.2
2000 37.5
2001 28.1
50 Anexo D

Cuadro 6. Ingresos del sector público no financiero (millones de US$)


Ingresos
de los cuales:
Año Total Ingresos del
petróleo %
1992 3,175.0 1,184.4 37%
1993 3,440.5 1,194.5 35%
1994 4,051.7 1,194.4 29%
1995 4,598.9 1,329.0 29%
1996 4,655.8 1,574.6 34%
1997 4,713.5 1,269.9 27%
1998 4,026.8 912.9 23%
1999 3,515.2 1,048.6 30%
2000 4,126.1 1,460.1 35%
2001 4,922.7 1,347.3 27%
Fuente: Banco Central del Ecuador

Ingresos del sector público


6,000.0

5,000.0
Millones de US$

4,000.0
Ingresos
3,000.0 Totales

2,000.0

1,000.0
Ingresos del petróleo
-
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 19992000 2001

Año
51 Anexo D

Cuadro 7. Ingresos y gastos del sector público no financiero como % del PIB
Ingresos Gastos Excedente/
Año de Déficit
petróleo Total Actual de los cuales:
interés Capital
SPNF Gob. salarios
1977 -8.3
1978 -6.2
1979 -2.0
1980 -4.6
1981 -5.1
1982 -6.7
1983 9.5 30.5 17.9 4.9 2.4 6.5 0.2
1984 9.2 30.8 17.7 3.9 2.4 6.4 -0.6
1985 13.2 32.8 19.9 9.2 3.4 6.3 1.9
1986 7.9 36.1 20.9 8.4 4.0 8.1 -5.1
1987 5.8 38.4 24.0 10.1 4.8 7.1 -9.7
1988 7.8 34.2 19.5 8.2 5.4 6.0 -5.1
1989 8.7 33.1 18.3 7.9 5.6 7.1 -0.3
1990 11.1 33.2 18.1 8.1 5.2 7.4 1.0
1991
1992
1993
1994
1995 7.4 28.1 21.5 7.9 4.4 6.6 -2.5
1996 8.2 27.4 19.8 7.8 4.5 7.6 -3.1
1997 6.4 26.2 19.9 7.8 5.1 6.3 -2.6
1998 4.6 26.4 20.6 8.5 5.0 5.9 -6.2
1999 7.8 31.7 24.6 7.3 10.1 7.1 -6.0
SPNF: Sector público no financiero
Fuentes: 1977-90: Estudio de país del Banco Mundial, Enero de 1991; 1995-99: FMI- "Ecuador Temas seleccionados y anexo
estadístico "- Octubre de 2000.
52 Anexo D

Cuadro 8. Origen y asignación del petróleo


Ingresos del petróleo (US$
millones)1/ Rentas disponibles de petróleo 2/
Regalías y Fondo
Exporta- Ventas
Total ventas Ecodesarrollo Total
ciones internas
directas
1992 971.2 213.2 1,184.4
1993 788.0 406.5 1,194.5
1994 644.6 549.8 1,194.4
1995 683.2 645.8 1,329.0 640 14 654
1996 939.4 635.1 1,574.6 987 14 1,001
1997 625.5 644.4 1,269.9 391 14 405
1998 249.5 663.4 912.9 162 20 182
1999 745.6 303.1 1,048.6 620 26 646
2000 1,286.9 173.1 1,460.1 981 27 1,008
2001 990.1 357.2 1,347.3

Distribución de la renta
Instituciones 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Millones de US$
Gobierno Central 376 631 215 56 559 821
Junta de Defensa Nacional
79 73 39 9 36 53
(JDN)
Fondo para la Estabilización del
29 23 17 6 5 20
Petróleo (FAE)
Otras instituciones 151 260 109 92 20 87
Gobiernos Provinciales 4 4 4 6 8 8
de los cuales: Productores 4 4 6 8 8
Gobiernos Municipales 8 8 8 12 15 16
de los cuales: Productores 8 8 8 12 15 16
Otras instituciones 157 262 110 93 23 91
Total 653 1001 393 182 646 1009
Porcentaje
Gobierno Central 57.6 63.0 54.7 30.8 86.5 81.4
Junta de Defensa Nacional
12.1 7.3 9.9 4.9 5.6 5.3
(JDN)
Fondo para la Estabilización del
4.4 2.3 4.3 3.3 0.8 2.0
Petróleo (FAE)
Otras instituciones 23.1 26.0 27.7 50.5 3.1 8.6
Gobiernos Provinciales 0.6 0.4 1.0 3.3 1.2 0.8
Gobiernos Municipales 1.2 0.8 2.0 6.6 2.3 1.6
Otras instituciones 24.0 26.2 28.0 51.1 3.6 9.0
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Otras instituciones incluyen los Ministerios de Salud y de Trabajo, universidades, el Banco Central y otras entidades estatales.
1/ Excluyendo los impuestos sobre la renta y otros impuestos generales (propiedad, etc.) cobrados en todas las actividades
2/ Cálculos de ESMAP, después de la eliminación de los fondos revertidos a Petroecuador para cubrir sus costos
Fuente: Ingresos de petróleo, 1992-2001: Banco Central - Boletín de Estadística Mensual, Rentas del petróleo disponibles y
distribución: Análisis comparativo sobre la distribución de las rentas del petróleo; Documento Técnico ESMAP 020, Febrero de
2002
53 Anexo D

Cuadro 9. Ingresos del gobierno de las actividades mineras desde la Ley de Minería de 1991(US$)
Honorarios de
Comisiones
Año Regalías Patentes subasta de Productos y TOTAL
por
derechos de servicios
tramitación
minería
1991 193.61 9,505.85 9,699.45
1992 109,764.72 194,522.81 304,287.53
1993 338,312.77 284,657.03 622,969.80
1994 448,517.97 971,344.96 1,419,862.93
1995 453,361.31 1,008,484.06 1,461,845.37
1996 690,874.26 1,127,794.33 1,818,668.59
1997 733,231.56 1,408,549.00 2,141,780.56
1998 385,221.84 758,271.29 1,143,493.13
1999 239,498.69 504,113.59 743,612.28
2000 267,203.73 732,391.19 999,594.92
2001 225,338.06 530,462.62 140,900.00 3,196.66 899,897.34
2002* 2,825.66 716,529.87 53,200.00 56,318.10 21,918.55 850,792.18
TOTAL 3,894,344.18 8,246,626.59 194,100.00 56,318.10 25,115.21 12,416,504.08
Nota: Desde 1995: Fuente: SADMIN
* Hasta el 17 de julio de 2002

Ingresos del Gobierno de las Actividades de Minería

1.600.000
1.400.000 Patentes

1.200.000
Dólares de EEUU

1.000.000
Regalías
800.000
600.000
400.000
200.000
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002*
Años
54 Anexo D

Cuadro 10. Indicadores sociales clave del Ecuador


Promedio
Promedio
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Región de
ingresos mediano-bajos
ALC
Población (millones) 5.97 6.91 7.96 9.10 10.26 11.46 12.64
% Urbana 39.5 42.4 47.0 51.2 55.1 58.9 62.4 75 42
Esperanza de vida al nacer 50.05 60.41 63.26 65.53 66.90 68.06 69.59 70 69
Tasa de mortalidad infantil
99.8 87.2 73.6 59.0 45.2 34.0 27.6 30 32
(por 1.000 nacidos vivos)
Tasa de mortalidad - menores de cinco
140.0 101.0 34.3
años (por 1.000 nacidos vivos)
Nivel de matriculación–primario escolar
99.11 105.65 117.46 119.03 116.50 122.59 113.09 (1998) 113 114
(% bruto)
Nivel de matriculación escolar –
81.02 81.79 93.61 96.71
primario escolar (% neto)
Tasa de analfabetismo, adultos, total
(% de edades de personas 15 años y 25.73 21.74 18.08 14.91 12.32 10.16 8.39
más)
Tasa de analfabetismo, adultos,
31.52 26.58 22.05 18.11 14.89 12.22 10.05
mujeres
Inmunización, sarampión
24.0 54.0 67.0 73.0 99.0 (1999)
(% de niños menores de 12 meses)
Inmunización, DPT
10.0 41.0 75.0 74.0 80.0 (1999)
(% de niños menores de 12 meses)
Fuente: Banco Mundial - Indicadores del Desarrollo Mundial; y Ecuador: Panorama

Indicadores de pobreza
La pobreza, basada en el gasto real de Proporción de la población
consumo, 1998 Urbana (%) Rural (%) Total (%)
Pobreza 30 69 46
Pobreza extrema 7 30 17
Algunas características de la pobreza (1998)
Educación del jefe del hogar, años 5.2 3.2 3.8
Enfermedades tratadas informalmente (%) 24.8 32.7 30.0
Acceso a los servicios básicos (%):
Electricidad 97.8 62.0 72.1
Conexión de alcantarillado 57.3 12.4 25.9
Agua de la red pública 61.2 18.3 31.2
Recolección de desechos 59.7 1.1 18.7
Fuente: Informe de avance de la Estrategia de Asistencia al País, 1 de junio de 2000.