La deuda externa, un proyecto político | El Dipló

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La deuda externa, un proyecto político
El endeudamiento argentino tiene una larga historia y una lógica interna funcional a un proyecto de profunda transformación económica del país, que conduce "naturalmente" al achicamiento del Estado, desregulación, caída del salario, desnacionalización -privatizaciones mediante- y fuga de capitales, cuyo inexorable desenlace sería la dolarización, que algunos sectores ya anuncian.
Un modelo político, una "fórmula política" al decir de Gaetano Mosca, es un modo de ejercer el poder que marca las formas de vivir, producir y distribuir autoridad y riqueza en el seno de las sociedades. Antaño era un proceso cuya evolución podía llevar siglos, pero ahora los plazos son más cortos. La Argentina actual se encuentra sumergida en un modelo que comienza en 1976 con la dictadura militar y culmina en la década de 1990. Es posible seguir algunos de los hilos conductores que llevaron al neoliberalismo ortodoxo y al aparente callejón sin salida. La más significativa de las pistas es la deuda externa, entendida como causa, consecuencia y garantía del sistema actual. Para recordar qué es y qué no es la deuda resulta provechoso situar el problema del endeudamiento en su contexto actual, que remonta a las épocas del ministro de Economía de la dictadura (1976/83), José A. Martínez de Hoz. Llamamos "deuda vieja" a los compromisos contraídos en ese período. También es necesario analizar el boom del endeudamiento desde 1991 y sus lazos con la convertibilidad para tener una visión de la "deuda nueva". La deuda aumentó de 7.875 millones de dólares en 1975 a 45.087 millones en 1983. Tal endeudamiento era innecesario, porque a Argentina le alcanzaba con las exportaciones para comprar todas las importaciones necesarias y pagar los intereses sobre la deuda inicial de 1976. Esta "deuda vieja" tiene dos vertientes. La primera es la acción del sistema financiero internacional, que impulsó el endeudamiento para cumplir con los requerimientos de los bancos transnacionales. No se trataba entonces de satisfacer las necesidades de los países subdesarrollados, sino de colocar los dólares que los países petroleros habían depositado en los bancos cuando el precio del petróleo se multiplicó varias veces (los países desarrollados estaban en recesión y no podían absorberlos). Fue una exigencia del negocio. La segunda vertiente fue la política económica argentina. Tras la liberalización financiera y la política de atraso cambiario dispuestas por Martínez de Hoz, las tasas de interés internas se volvieron mucho más elevadas que las externas. Para las empresas grandes y los bancos locales era buen negocio endeudarse en el exterior para colocar ese dinero en activos financieros internos. Cuando se hicieron evidentes los riesgos de devaluación, los capitalistas depositaron sus fondos, aumentados por las altas tasas de interés, en bancos del extranjero. Con la tranquilidad del jugador que ya ganó buena plata en el casino y la puso a resguardo, los grandes capitalistas nativos aprovecharon las altas tasas de interés para apostar sin riesgo sus ganancias. Utilizando los depósitos en el exterior como garantía, obtenían créditos de los bancos extranjeros; cambiaban ese dinero a pesos, lo colocaban a corto plazo, volvían a comprar dólares, los depositaban fuera, obtenían nuevos créditos…. y volvían a empezar. Fue lo que en esa época se llamó la "bicicleta financiera", gracias a la cual esos agentes privados, mediante la fuga de capitales, constituyeron importantes saldos en el exterior. Las contrapartidas de esa

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"plata dulce" fueron la disminución de las reservas internacionales y el fuerte endeudamiento del Estado. La situación cambió con la subida de las tasas de interés externas dispuesta por las autoridades estadounidenses. La tasa Libor (sobre la que se determinaba el servicio de las deudas, contratadas a tasas flotantes), pasó de 5.6% en 1979 a 16.8% en 1981. Entonces hubo que comenzar a pedir prestado para pagar intereses, lo que no hizo más que inflar la deuda con efectos de "bola de nieve". Como ocurre siempre en tales procesos, en algún momento se produce el choque y posterior desparramo. La crisis de la deuda de los países "emergentes" estalló en 1982, cuando México entró en cesación de pagos. Desde ese momento fue más difícil financiar con créditos el pago de intereses y sobrevino un ajuste brutal. Los créditos, ahora con cuentagotas y de fuentes diferentes, vinieron con fuertes condicionamientos del FMI y del Banco Mundial. La carga de los intereses era enorme. Tanto, que si se considerara el exceso de intereses pagado por sobre una tasa normal y ese exceso se imputara a amortización del capital, la deuda entera se hubiera terminado de pagar en 19881. Pero la historia de la "deuda vieja" no concluye allí. La guinda de la torta es la estatización de la deuda privada. Los teóricos de las privatizaciones hicieron que el Banco Central pagase las deudas privadas, a través de un sistema de seguros de cambio que al final transformó la deuda privada en deuda pública 2. El festival le costó al Estado argentino 14.500 millones de dólares entre 1981 y 19833. Lo que lo hace aún más escandaloso es que la mayor parte de los seguros generosamente otorgados (siempre con costos muy bajos y en algunos casos de manera retroactiva) eran innecesarios, ya que las empresas y capitalistas que declaraban deudas tenían también grandes saldos de activos financieros en el exterior (es decir que en términos netos no estaban endeudados en dólares). Las consecuencias de este proceso de endeudamiento fueron catastróficas. Entre 1981 y 1990, salieron del país 33.200 millones de dólares en concepto de pagos de intereses y utilidades netos. Por supuesto, esto se reflejó en la economía general: en 1990, el PBI por habitante era inferior al de 1981 en 21%. Estos son los costos. ¿Cuáles fueron los supuestos beneficios? Entre 1976 y 1982 este endeudamiento se distribuyó así: el 44% al financiamiento de la fuga de capitales por agentes privados, nacionales y extranjeros; el 33% al pago de intereses a la banca extranjera y el 23% a comprar importaciones no registradas (que según el Banco
4 Mundial, en su mayor parte consistieron en equipamiento militar) . En esa misma época,

Brasil contraía un fuerte endeudamiento, pero para convertirse en potencia industrial. A su vez, México tuvo fuga de capitales, pero también construyó en tiempo record una infraestructura petrolera. Argentina se endeudó sólo para que los grupos dominantes engrosaran sus cuentas en el exterior. Después, el Estado asumió la deuda privada (los gobiernos democráticos posteriores no innovaron en este punto). En síntesis, los resultados buscados en esta etapa por los sectores predominantes se lograron: transferencia de fondos al exterior y concentración del poder económico. Las empresas públicas -a las que, claro está, no se les permitió acceder a los seguros de cambio- quedaron sobreendeudadas y debilitadas: serían luego presa fácil para los grupos económicos internos y externos. La "deuda vieja" fue así el eje de la instalación del modelo neoliberal y del surgimiento de una nueva estructura del poder político.

La deuda nueva
La deuda externa creció a un ritmo mucho más lento entre 1983 y 1991 (algo menos de 1.700 millones de dólares por año en promedio). Pero en 1991 comenzó para América Latina otra etapa de abundante oferta de financiamiento externo, que dio origen a la deuda nueva. Esta deuda goza de buena salud, pues creció a un ritmo vertiginoso: pasó de 58.588 millones de dólares en 1991 a 144.657 millones en 19995. Incluye gran parte

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de la deuda vieja reconvertida a bonos Brady en 1992, a la que se agregan los nuevos compromisos. El renovado acceso al financiamiento externo coincide con el plan de convertibilidad argentino, ávido consumidor de divisas, que no hubiera sido imaginable sin ese marco externo6. Entre fines de 1991 y la crisis de principios de 1995, las entradas netas de capitales fueron de 10.800 millones de dólares anuales en promedio. El 30% de ese monto provino de operaciones realizadas por el sector público (sobre todo privatizaciones) y el 70% restante se dirigió hacia el sector privado (en especial flujos de corto plazo que se orientaron hacia colocaciones a interés, inversiones de cartera y a la bolsa de comercio). A partir de 1995 la situación cambió de modo substancial. Las necesidades de financiamiento externo aumentaron a 12.700 millones de dólares anuales, pese a que la tasa de crecimiento disminuye abruptamente. El sector público aportó el 68% del financiamiento externo, a través de colocaciones de deuda externa. En el sector privado creció la importancia de la inversión extranjera directa, pero los flujos de capital de corto plazo y las colocaciones de cartera pasaron a ser negativos; en promedio, salieron 2.500 millones de dólares por año7. Los especuladores se despidieron así: "muchas gracias, la fiesta ha estado estupenda, hasta la próxima ronda especulativa". El sector privado también incrementó su deuda externa desde los bajos niveles que tenía en 1991 (ya se había estatizado la deuda privada vieja). Sin embargo, son mucho mayores los bienes que posee en el exterior. A fines de 1999 el sector privado no financiero poseía activos por 89.271 millones de dólares, frente a una deuda de 36.224 millones8. Esta deuda nueva es de naturaleza diferente a la "deuda vieja". Ante todo, los acreedores son otros. La deuda vieja era con los bancos transnacionales que tenían comprometido varias veces su capital en estas operaciones; un incumplimiento podía derrumbar el sistema financiero internacional. Ahora es en su mayor parte deuda en bonos en posesión de fondos mutuos y de pensiones de Estados Unidos, cuya cartera está muy diversificada (sólo el 0,2% de sus colocaciones está en bonos de la deuda de países subdesarrollados): el sistema financiero ya no está en peligro extremo por moratorias en el pago de la deuda externa.

Dolarización: ¿lo que viene?
Tanto para los acreedores como para Argentina los motivos de este nuevo endeudamiento fueron diferentes. Los prestamistas tuvieron algunas razones nuevas. Primero, apareció el incentivo permanente que es la rentabilidad, ya que las tasas de interés eran y son más altas que en Estados Unidos; segundo, el negocio que ofrecían las privatizaciones; tercero, el deseo de diversificar riesgos de los fondos mutuos y de pensiones de Estados Unidos. Se produjo así un importante flujo de fondos externos, en el que se montó la convertibilidad. Ya no se trataba sólo de fugar capitales y de otros negocios financieros. Tampoco es un endeudamiento anómalo, ni surge por alguna maldición ancestral, sino consecuencia de la obligación que impone la convertibilidad para pagar todo déficit con ventas de activos o endeudamiento. La convertibilidad ha sido incapaz de suprimir tales desequilibrios; al contrario, fueron en aumento, demostrando el fracaso de la estrategia anunciada al principio del plan, según la cual las reformas y privatizaciones iban a generar tales ganancias de eficiencia y productividad que los desequilibrios iniciales de la balanza de pagos desaparecerían en breve plazo, sin necesidad de modificar el tipo de cambio. El funcionamiento del actual sistema depende de la entrada continua de capitales en montos superiores a los 20.000 millones de dólares por año, para cubrir el déficit en la
9 cuenta corriente del balance de pagos y las amortizaciones de la deuda. Cuando los

capitales son insuficientes, se ajusta por recesión. Esta es la razón y el efecto directo

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buscado en los cortes presupuestarios; así como en el sector externo la necesidad de reducir las importaciones. En ambos casos, disminuye el producto, la desocupación aumenta, la recesión se profundiza y se reduce la recaudación fiscal10. Los pagos efectuados por la deuda externa son significativos: en 1999 salieron 11.122 millones de dólares por intereses. Las amortizaciones que se vencen en 2000 son de
11 11.800 millones de dólares . El efecto presupuestario de los pagos de intereses también

es importante: en 1999 ascendieron al 17% del total de gastos de la administración nacional, y si se excluyen los destinados a seguridad social se llega a casi el 30%. Para que se advierta la magnitud de esta cifra basta con recordar que supera en casi un tercio el gasto en personal de toda la administración nacional. Las consecuencias políticas se manifiestan en los condicionamientos incluidas en los acuerdos stand-by con el FMI, de donde surgen dos secuelas principales. En primer lugar determinan la orientación general de la política económica; en segundo término, inciden sobre la estructura del poder. Hace tiempo que las misiones del FMI ya no tienen como eje el examen de las posibilidades de repago de los préstamos externos. Ahora imponen medidas de política, tales como la estructura del presupuesto nacional, la privatización de empresas y bancos, la flexibilización laboral. No se trata en absoluto de los requerimientos normales de un acreedor para asegurarse de que el deudor podrá pagar. Son cuestiones que hacen a la autonomía nacional, que quedan en manos de funcionarios del FMI y que nada tienen que ver con repagos de deudas. En esta etapa la deuda externa tuvo la función política fundamental de permitir la continuidad del modelo económico y de apuntalar la hegemonía de determinados grupos. Desde el punto de vista de la construcción de un modelo político y económico, la deuda externa actuó como vehículo del modelo neoliberal en sus distintas etapas. El paso siguiente parece apuntar a la irreversibilidad del modelo. El Estado debería renunciar para siempre a disponer una política económica: "dolarizar" es la nueva palabra mágica, así como hace unos años fue "convertibilidad". La dolarización es el proceso por el cual un país adopta el dólar estadounidense como su moneda oficial. El dólar pasa a servir como unidad de cuenta, como medio de cambio y como reserva. Desaparece la moneda nacional: se contabiliza, compra y ahorra en dólares. En favor de la dolarización se dice que al suprimir la moneda nacional desaparece la posibilidad de una devaluación (el "riesgo cambiario"), lo que disminuiría la tasa de interés. Sin embargo, la imposibilidad de devaluar no quiere decir que hayan desaparecido las fuerzas económicas fundamentales que presionaban por una devaluación. El déficit externo no desaparecerá con el peso. Por el contrario, la dependencia de los capitales externos será más aguda, más estructural, así como la subordinación política hacia los acreedores y organismos financieros como el FMI. Ante un desequilibrio de la balanza de pagos, no habrá más que la cesación de pagos o la recesión para reducir las importaciones. No parece que así disminuya el "riesgo país" y con él los spreads que se pagan para el financiamiento externo. Con la dolarización total Argentina perderá los pequeños márgenes de maniobra que permite la convertibilidad, para entrar en un régimen inflexible, muy difícil de revertir. El lector no habrá olvidado que cuando durante un breve período dejaron de entrar capitales por la crisis "del tequila", Argentina pasó de una desocupación del 9,6% en 1993 a otra del 17,5% en 1995, en cuyo orden de magnitud se mantiene. Las quiebras bancarias generalizadas se evitaron gracias a la acción del Banco de la Nación y del Banco Central. Con la dolarización habrá desaparecido asimismo del sistema bancario el prestamista en última instancia, ya que el Banco Central de la República Argentina no puede emitir dólares y la Reserva Federal de Estados Unidos no está dispuesta a asumir ese papel. Esto significa que el sistema bancario queda inerme frente a una crisis. Desaparecería la

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banca argentina, pública y privada; los únicos sobrevivientes serían los bancos que tengan su propio prestamista en última instancia, condición que sólo cumplen los bancos extranjeros cuyas casas matrices estén dispuestas a proveerlos de dólares. Tampoco bajaría la tasa de interés para la mayor parte de los prestatarios nacionales. Frente a una pérdida de depósitos, muchos bancos sólo podrán subir desesperadamente las tasas de interés ofrecidas (y por consiguiente, también cobradas); y la progresiva eliminación de la banca nacional significará un encarecimiento del crédito para muchos prestatarios nacionales, como el agro y las Pymes, en el hipotético caso de que accedan a él. Los motores de la economía pasan a ser las exportaciones, las inversiones extranjeras directas y el endeudamiento externo (nada esencialmente diferente de la convertibilidad). De ellos depende la posibilidad de desarrollo. Este planteo económico tiene graves dificultades, puesto que en la Argentina las exportaciones sólo llegan al 10% del PBI; nada que ver con las cifras de Panamá, país dolarizado donde el coeficiente de exportaciones con respecto al PBI es de 99%. La supervivencia del modelo depende enteramente de decisiones de los financistas internacionales.

Soberanía y futuro nacional
Los partidarios de la dolarización presentan como una ventaja quedar subordinados a Estados Unidos en un área vital para la soberanía nacional: la determinación de la política monetaria. No se trata sólo de la pérdida de un símbolo, como si se adoptase la bandera estadounidense. Un país dolarizado renuncia ante todo a ejercer una política económica propia. Como lo expresa una economista del Institute for International Economics de Washington, la dolarización "no sólo elimina la moneda nacional, sino que pone las perspectivas de crecimiento en manos de decisores políticos de otro país" 12. Es obvio y normal que la política monetaria de Estados Unidos va a estar guiada de modo exclusivo por sus propios intereses. Es absurdo suponer que alguien en la Reserva Federal se vaya a preocupar por la situación de algún país dolarizado. Otra consecuencia nefasta es que significa un paso muy importante hacia el Área de Libre Comercio Americana (ALCA) propuesta por Estados Unidos y un golpe, acaso fatal, contra el Mercosur. El hecho de renunciar a la moneda nacional y a una política monetaria y cambiaria propias, impide una coordinación de políticas comerciales dentro del Mercosur: no se puede coordinar lo que no se controla. En cambio, para ser miembro del ALCA es posible no tenerla y aceptar lisa y llanamente las políticas de Estados Unidos. La dolarización argentina constituiría en los hechos el preámbulo del ingreso al ALCA. Más aún: sería el germen de un ALCA no sólo comercial sino también monetario. La dolarización supone también un aumento sustancial de la deuda externa. De entrada, Argentina tendría que asignar 15.000 millones de dólares de sus reservas para la constitución del nuevo circulante. Los pesos que constituyen la actual moneda en circulación pasarían a ser pedazos de papel impreso, porque dejarían de ser moneda. El problema es que habría que reconstituir las reservas, para lo cual sería necesario un fuerte endeudamiento. Además, el país quedaría inerme ante una especulación contra la solvencia bancaria. Por cierto, las especulaciones no son sólo contra la moneda; también existen las encaminadas a cambiar la propiedad de activos, como por ejemplo los bancos de la Nación y de la Provincia de Buenos Aires. Asimismo, desaparecería el señoriaje, lo que significa una pérdida de 750 millones de dólares por año 13. Otro resultado de la dolarización es que inexorablemente aumentará la deuda: cualquier salida abrupta o importante de dólares se reflejará en el circulante; para evitar una recesión será necesario entonces inyectar más dólares, lo cual sólo es posible con más endeudamiento. No hay que equivocarse. Es la lógica política la que domina la deuda externa y la dolarización. Deuda vieja, deuda nueva y convertibilidad; ahora dolarización, son las

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etapas económicas que condujeron a la formación, el acceso y la permanencia de la clase dirigente argentina modelo 1976. Es perfectamente ilusorio pretender una salida por parte de los beneficiarios de la actual situación. La deuda externa y la dolarización tienen por origen una lógica política, explícita o implícita. Es erróneo imaginar que la solución tiene una salida sólo económica, como parece creer el actual gobierno.
1. Supongamos que se pagó 100 de intereses con la tasa elevada del decenio de 1980 y que se hubiera pagado 40 con una tasa de interés baja, la que regía en el momento en el que se contrajeron las deudas (por ejemplo, la inflación de Estados Unidos más el 1%). Si la diferencia de 60 -o la que resultara cada año- se hubiese aplicado a amortizar el préstamo, toda la deuda se hubiera terminado de pagar en 1988. 2. Esta operación se realizó por las circulares A-31 (5-6-81) y A-137 (5-7-82) de los Presidentes del Banco Central Egidio Ianella y Domingo F. Cavallo y se terminó de estatizar la deuda por la comunicación A-251 (17-11-82) de Julio González del Solar. 3. FIEL, El gasto público en la Argentina, 1960-1983, Buenos Aires, 1985. 4. Banco Mundial, Economic memorandum on Argentina, Washington, D.C., 22-6-84. 5. Cifras del Ministerio de Economía, Estimaciones trimestrales del balance de pagos y de activos y pasivos externos, 1998-1999. 6. Las cifras que se citan a continuación son las publicadas por la Secretaría de Programación Económica y Regional del Ministerio de Economía. Véanse: Informe económico, varios números y Estimaciones trimestrales del balance de pagos y activos y pasivos externos, varios números 7. No incluye la operación Repsol-YPF, que redujo la inversión de cartera y aumentó la inversión extranjera directa. 8. Ministerio de Economía, Estimaciones trimestrales del balance de pagos y de activos y pasivos externos, 1998-1999. 9. La cuenta corriente de la balanza de pagos incluye las transacciones efectuadas con no residentes en mercancías (exportaciones e importaciones), en servicios reales y en rentas (de la inversión: intereses, utilidades y dividendos; y otras rentas) y transferencias corrientes. 10. Alfredo Eric Calcagno y Eric Calcagno, "El precio de la convertibilidad", Le Monde diplomatique, Ed. Cono Sur, Nº 8, febrero de 2000. 11. Ministerio de Economía, op. cit. 12. Catherine L. Mann, exposición ante el Comité de Bancos, Senado de Estados Unidos, 22-4-99. 13. El señoraje consiste en los ingresos provenientes de la emisión de dinero. Señoraje neto es la diferencia entre el costo de poner la moneda en circulación y el valor de los bienes que se pueden comprar con esa moneda.

Fic h a d o c u men tal
Autor/es A l f r ed o E r i c C a l c a g n o , E r i c Ca lc a g n o E d ic ió n Co n o Su r N ú mer o 1 2 - Ju n i o 2 0 0 0

Publicado en Número de edición Páginas:

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Temas D es a r r o l l o , D eu d a E xt er n a , N eo l i b er a l i s mo

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