Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
- Las leyes 13.246, 13.897 y 14.451 infringen los arts. 95 y 18 de la CN y el inc. 11 del art
67, al no admitir la revisión judicial porque no reúne el requisito fundamental del control
judicial suficiente.
- Se omitieron considerar argumentos esenciales expuestos en la demanda.
GADOR S.A.
Buenos Aires. Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Penal Económico n° 1 hizo lugar al
recurso de queja deducido por Gador S.A. y su directora técnica y declaró la inconstitucionalidad
del apartado final del art. 21 de la ley 16.463, en cuanto dispone que las resoluciones del Ministerio
de Asistencia Social y Salud Pública hacen cosa juzgada y no son susceptibles de revisión judicial.
Contra esta sentencia Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica
interpuso el recurso extraordinario federal, cuya denegación dio lugar a la presente queja.
El a quo sostuvo que la norma mencionada resultaba pasible de objeción constitucional pues
impedía el control judicial del obrar de la administración pública lo que se oponía no sólo a lo
previsto en el propio texto de la Ley Fundamental sino a antigua jurisprudencia de esta Corte sobre
la materia. A mayor abundamiento añadió que el apercibimiento impuesto a la actora, cuya revisión
judicial se había visto obstaculizada por la norma mencionada, le ocasionaba un perjuicio serio en la
medida en que podía limitar su participación en futuras licitaciones relacionadas con la adquisición
de productos medicinales.
Si bien esta Corte ha admitido que los organismos de la administración ejerzan facultades de índole
jurisdiccional, ello ha sido así en tanto se garantice un control judicial suficiente a su respecto, a fin
de impedir que aquéllos ejerzan un poder absolutamente discrecional.
El alcance que ese control judicial debe tener para que sea legítimo tenerlo por verdaderamente
suficiente no depende de reglas generales u omnicomprensivas, sino que ha de ser más o menos
extenso y profundo según las modalidades de cada situación jurídica. No obstante, si las
disposiciones que gobiernan el caso impiden a las partes tener acceso a una instancia judicial
propiamente dicha, como lo hace el precepto cuestionado en autos, existe agravio constitucional
originado en la privación de justicia.
Que, en la medida en que el art. 21 de la ley 16.463 confiere autoridad de cosa juzgada a las
decisiones administrativas que imponen apercibimientos, e impide de ese modo su control judicial
posterior, su inconstitucionalidad deviene evidente en los términos de la doctrina señalada
precedentemente.
Confirmar el pronunciamiento apelado.
Se hace lugar a la queja, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia
apelada.
Ley 16.463 Art. 21 — Si se considera que existe una infracción de las previstas en el Artículo 19º
se dará vista al interesado, por el término de tres días hábiles, para que oponga sus defensas y
ofrezca toda su prueba, acompañando la documental. Sustanciada la prueba en el plazo de diez
días hábiles, se dictará resolución en el término de tres días hábiles, la que será apelable en el
término de tres días hábiles.
En la apelación se expresarán los correspondientes agravios y con ellos se elevará el expediente,
cuando proceda, a la magistratura judicial correspondiente.
Los plazos a los que se refiere el presente artículo son perentorios y prorrogables solamente por
razón de la distancia.
Las resoluciones del Ministerio de Asistencia Social y Salud Pública, por las que se impongan
apercibimiento y multas de m$n. 2.000, harán cosa juzgada.
Tras señalar que la Corte Suprema declaró la constitucionalidad del art. 50 antes citado, efectuó
diversas consideraciones acerca de la autonomía universitaria y concluyó en que la potestad
otorgada a las facultades para establecer el régimen de admisión de los estudiantes no constituye
una limitación irrazonable de aquélla, motivo por el cual ni el Estatuto ni el art. 50 de la ley 24.521
pueden considerarse contrarios al art. 75, inc. 19, de la Constitución Nacional en el caso concreto,
pues su ejercicio por parte de la Facultad de Ciencias Médicas resulta razonable, transparente, no
discriminatorio y adecuado a las posibilidades reales de enseñanza.
Disconforme, la UNLP dedujo el recurso extraordinario concedido por la cuestión federal y
denegado por la arbitrariedad de la sentencia.
Sus agravios respecto de la sentencia pueden resumirse del siguiente modo: a) viola la autonomía
universitaria (arts. 75, inc. 19, de la Constitución Nacional y 29 y 48 de la ley 24.521), pues se
inmiscuye en la vida interna de la Universidad, interfiere en el derecho de autogobernarse y
desconoce la estructura y conformación de las instituciones universitarias; b) afecta la democracia
universitaria y el principio de las mayorías de los órganos colegiados al permitir que quienes lo
integran puedan ir en contra de la resolución adoptada por la mayoría; c) es arbitraria porque otorga
legitimación a la Facultad de Ciencias Médicas para recurrir un acto del Consejo Superior de la
Universidad fundándose en una aplicación incorrecta del art. 52, inc. 5º, del Estatuto universitario;
d) omitió considerar que el Decano no está habilitado para actuar en representación de la Facultad y
que son aplicables al caso las normas jurídicas que prohíben que un órgano subordinado
jerárquicamente pueda recurrir los actos del superior; e) rechazó arbitrariamente el planteo
formulado acerca de que no se encontraba agotada la vía administrativa; f) la Cámara consideró que
la ordenanza 271/05 es una norma para la Facultad de Ciencias Médicas y de ese modo olvidó que
fue dictada para todas las unidades académicas que integran la Universidad siguiendo el
procedimiento establecido por las normas aplicables; g) no se pronunció respecto de los argumentos
esgrimidos acerca de la inconstitucionalidad del art. 50 de la ley 24.521; h) realiza afirmaciones
dogmáticas sin sustento fáctico ni jurídico y efectúa consideraciones que exceden el marco del
debate; y i) viola la división de poderes al cuestionar decisiones de política universitaria propias de
sus autoridades.
Desde el momento en que el primer agravio del recurrente se dirige a cuestionar la legitimación de
la actora, un orden jurídicamente lógico impone examinar dicha circunstancia en forma previa pues,
de carecer de aquélla, se estaría ante la inexistencia de un "caso", "causa" o "controversia", en los
términos del art. 116 de la Ley Fundamental, que tornaría imposible la intervención de la justicia.
Los órganos no poseen personalidad jurídica, pero sí una cierta subjetividad, que conlleva un grado
limitado de capacidad autónoma de actuación en el exclusivo marco de las relaciones
interorgánicas.
El conflicto suscitado entre la Facultad de Ciencias Médicas y el Consejo Superior de la
Universidad Nacional de La Plata con motivo en que ambos se consideran competentes para
establecer el régimen de admisión y promoción de los estudiantes de esa unidad académica, revela
una seria discrepancia entre tales órganos respecto de una cuestión de manifiesta trascendencia
institucional, que debería ser dirimida por aplicación de los principios que rigen la organización
administrativa. Por ello, tal conflicto no resultaría apto, en principio, para constituir un caso o
controversia que habilite a requerir su solución en sede judicial, toda vez que no se contraponen los
fines o intereses de dos personas distintas sino, en todo caso, los de dos órganos de una misma
persona, que no se encuentra habilitada para litigar contra ella misma, máxime cuando la accionante
no es una persona jurídica con capacidad para estar en juicio, sino que se trata de un órgano
integrante de la propia persona contra la cual entabla la demanda y se vincula al Consejo Superior
mediante una relación de dependencia jerárquica propia de la desconcentración administrativa.
Si la ley 24.521 le asignó al órgano facultad una competencia específica para regular el régimen de
admisión y regularidad de sus estudiantes en aquellas universidades nacionales que cuenten con
más de cincuenta mil alumnos -extremo fáctico sobre el que no existe controversia en estos autos-,
parece razonable sostener que también le confirió los medios procesales para defenderla en caso de
considerar que ha sido avasallada y que, aun cuando esta situación se produzca por la actuación de
un órgano superior de aquella universidad, pueda acceder a la vía judicial a fin de que los jueces
resuelvan ese conflicto.
Frente a las resoluciones dictadas por el Consejo Superior que -a juicio de la actora- menoscaban,
restringen o impiden a la Facultad ejercer las atribuciones que le fueron conferidas por normas
expresas, el único modo de procurar su defensa para un ejercicio pleno de ellas, es por medio de la
vía legal que le otorga el art. 32 de la ley de Educación Superior cuando se trata de actos definitivos
emanados del órgano superior universitario.
Mientras la actora sostiene -y así lo reconoció el a quo- que esa potestad le fue otorgada tanto por la
ley 24.521 (art. 50) como por el Estatuto universitario (art. 76, inc. 19), la Universidad reclama esa
atribución para su órgano máximo, el Consejo Superior. Para determinar si los actos impugnados
en estos autos son válidos es pertinente indagar acerca de lo dispuesto por el art. 50, in fine, de la
Ley de Educación Superior.
Aquella norma, mediante la que el legislador delegó el ejercicio de su competencia para fijar planes
de admisión que garanticen la capacidad de los aspirantes, en las facultades pertenecientes a
universidades con más de cincuenta mil estudiantes, no desconoce sino que afirma la autonomía de
las universidades ya que el Congreso lo atribuyó a órganos integrantes de aquéllas.
El sistema adoptado encuentra sustento en que tratándose de grandes instituciones universitarias,
integradas por numerosas facultades, resulta más adecuado que sean sus diferentes unidades
académicas las que regulen el sistema conforme a sus necesidades y exigencias. El legislador
adopto un sistema de desconcentración que se adecua a las características propias de ciertas
universidades y sus unidades académicas, a las que les ha otorgado la potestad de definir su régimen
de admisión.
Habida cuenta de lo expresado y en atención a lo dispuesto expresamente por el art. 76, inc. 19, del
Estatuto universitario el Consejo Superior de la Universidad Nacional de La Plata incurrió en un
exceso de las atribuciones constitutivas de su aptitud legal de obrar, pues las disposiciones
mencionadas claramente otorgan competencia para regular el régimen de admisión de estudiantes a
la actora, circunstancia que provoca la nulidad absoluta de lo actuado.
FALLO “SCHNAIDERMAN”
La Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (Sala III), al confirmar el pronunciamiento de
primera instancia, desestimó la demanda promovida por Ernesto Horacio Schnaiderman contra el
Estado Nacional (ex Secretaría de Cultura y Comunicación de la Presidencia de la Nación), con el
objeto de obtener que se declare la nulidad e inconstitucionalidad de la resolución 1/00 de la citada
Secretaría de Estado, en cuanto dispuso cancelar su designación en el Nivel "A" del Sistema
Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA) -aprobado por el decreto 993/91 (t.o. 1995)- y
subsidiariamente la nulidad e inconstitucionalidad del art. 25 del Convenio Colectivo de Trabajo
General (CCT) para la Administración Pública Nacional -homologado por el decreto 66/99-.
Recordó que el actor ingresó en la Secretaría de Prensa y Difusión de la Presidencia de la Nación el
8 de marzo de 1998 como asesor de gabinete del Subsecretario Técnico Administrativo y que,
posteriormente, el 1 de julio de 1999 fue designado agente Nivel "A" -por concurso, en el marco del
SINAPA- para desempeñar el cargo de asesor técnico en cuestiones de derecho inmobiliario
registral, notarial y catastral en la estructura de la aludida Subsecretaría. Dicha designación -
continuó diciendo- fue cancelada mediante la resolución 1/00 del 3 de enero de 2000 del Secretario
de Cultura y Comunicación, la cual impugna en la causa.
Consideró que, al momento del dictado de la aludida resolución, el actor carecía de estabilidad en el
empleo, debido a que se encontraba en período de prueba y que, por tal motivo, dicho acto había
sido emitido dentro de los límites de la competencia asignada a la autoridad administrativa por el
CCT y la ley 25.164.
En ese sentido, expuso que el art. 42 inc. a) de la ley 25.164 contempla, como una de las causales de
extinción de la relación de empleo público, la posibilidad de cancelar el nombramiento del personal
sin estabilidad en los términos del art. 17, por lo cual estimó que si se exigiera que el acto que
dispusiese tal cancelación tuviera que reunir la totalidad de los recaudos previstos en el art. 7º de la
ley 19.549 (incluido el de motivación), carecería de sentido la existencia del artículo citado en
primer término (42 inc. a), pues es regla generalmente aceptada que las normas deben ser
interpretadas de modo que armonicen con el régimen jurídico en el que se hallen insertas y no en
contraposición con él.
Por otra parte, desestimó el planteo de inconstitucionalidad del art. 25 del CCT -en cuanto establece
que durante el período de prueba la designación del agente podrá ser cancelada en cualquier
momento- al considerar que no era exigible que en el acto se invocara causa o motivo, ni que se
diera cumplimiento a los requisitos de la ley 19.549, porque bastaba la simple remisión a las normas
que autorizan a cancelar el nombramiento.
Sostuvo así, que era razonable pensar que, durante el período de prueba, la designación del agente
público pudiese válidamente cancelarse sin expresar motivo alguno, pues de otro modo no se
advierte cuál sería la utilidad práctica del período de prueba. Un criterio similar -dijo- rige en la Ley
de Contrato de Trabajo, en cuanto prescribe que durante dicho lapso, el empleador está facultado
para extinguir la relación sin expresión de causa y sin obligación de pagar indemnizaciones por
despido, aunque con el deber de preavisar.
La resolución de cancelar el nombramiento de un empleado de la Administración Pública Nacional
durante dicho período, implica una decisión política que -en principio- el Poder Judicial no está
autorizado a revisar, salvo cuando implicase el ejercicio de una ilegítima discriminación,
circunstancia que, en el caso, no había sido acreditada.
- Considero que el recurso extraordinario interpuesto es formalmente admisible, toda vez que
se controvierte la validez de un acto de autoridad nacional y la interpretación de normas
federales (leyes 19.549 y 25.164) y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa
es contraria a los derechos invocados por el apelante.
- Ante todo, cabe aclarar que no es objeto de discusión que el actor había sido designado, por
concurso, para ocupar un cargo de "Nivel A, Grado 0" en la Administración Pública
Nacional y que, al momento del dictado del acto que declaró cancelada su designación, se
encontraba en período de prueba, por lo cual el thema decidendum queda circunscrito a
establecer si este último acto debía cumplir con los requisitos de la ley 19.549.
- A tal fin es necesario recordar que la resolución 1/00 de la ex Secretaría de Cultura y
Comunicación, que resolvió cancelar la designación de Ernesto Horacio Schnaiderman para
desempeñarse en aquel cargo, se limitó a dar cuenta en sus considerandos de que el actor no
se encontraba alcanzado por el derecho a la estabilidad y que dicha medida se dictaba en
uso de las facultades conferidas por el art. 25 del CCT.
- El Tribunal ha reconocido que el control judicial de los actos denominados
tradicionalmente discrecionales o de pura administración encuentra su ámbito de actuación,
por un lado, en los elementos reglados de la decisión -entre los que cabe encuadrar,
esencialmente, a la competencia, a la forma, a la causa y a la finalidad del acto (Fallos:
315:1361)- y por otro, en el examen de su razonabilidad.
Admitido pues, el control de los elementos reglados en actos donde se ejercitan potestades
discrecionales, tal como ocurre con aquel frente al cual se persigue la protección judicial en el caso,
cabe examinar si se ha acreditado debidamente la existencia de los vicios denunciados por el actor.
Cabe considerar que el art. 17 inc. a) de la ley 25.164 supedita la adquisición de la estabilidad en el
empleo a que se "acredite (n) condiciones de idoneidad a través de las evaluaciones periódicas de
desempeño, capacitación y del cumplimiento de las metas y objetivos establecidos para la gestión
durante el transcurso de un período de prueba de doce (12) meses de prestación de servicios
efectivos, así como de la aprobación de las actividades de formación profesional que se
establezcan". La correlación de tal norma con la facultad que el art. 25 del CCT confiere a la
autoridad administrativa para cancelar la designación durante el período de prueba, conducen a
pensar que el objeto de tal potestad es la de brindar la posibilidad a la Administración para que
evalúe la idoneidad del agente.
Asiste razón al apelante cuando afirma que, en el caso, la eventual inexistencia de esta cualidad
funcional estaría descartada, toda vez que el Estado Nacional afirmó que "la decisión no cuestiona
la idoneidad y capacidad del agente ni se advierte como resultado de una medida disciplinaria o
descalificativa en su contra".
Por otra parte, el demandado afirma que el acto de cese pudo estar relacionado con el proceso de
reorganización de las estructuras de todos los organismos de la Administración Pública en virtud de
lo dispuesto por el decreto 20/99, sin embargo esta justificación, en mi parecer, es no sólo tardía,
sino que, también, denota un frustrado intento de encontrar un motivo para revocar la designación.
Así lo pienso, porque el citado decreto, además de haberse limitado a establecer la conformación
organizativa y los objetivos de las secretarías y subsecretarías que dependerían de la Presidencia de
la Nación, de la Jefatura de Gabinete de Ministros y de los Ministerios, por su art. 6º, ordenó que
hasta tanto se concluyera con la reestructuración, se debían mantener las aperturas de nivel inferior
a subsecretaría con la dotación de personal vigente a la fecha de su dictado, sin que, por lo demás,
se haya invocado y menos aún demostrado la supresión del cargo que desempeñaba el actor.
En ese orden, estimo -como lo sostiene el recurrente- si se descarta que lo que motivó el dictado del
acto fue la ausencia de idoneidad para desempeñar el cargo o la eventual reestructuración
organizativa de la dependencia -o cualquier otro motivo- aquél aparece desprovisto de un elemento
esencial para su validez, cual es su causa.
Desde otro punto de vista, es dable reparar que la resolución impugnada omite invocar fundamento
alguno que, además, torne razonable la revocación del nombramiento efectuado. Por ello, el acto
atacado carece de otro de sus requisitos esenciales, en este caso, el de motivación.
En efecto, si se toma en cuenta que las normas, como se dijo, supeditan la adquisición de la
estabilidad en el empleo a que se acrediten condiciones de idoneidad durante el período de prueba,
ello constituye un aspecto que limita la decisión discrecional de la Administración. Desde esa
perspectiva no se podía revocar el nombramiento de un agente, menos aún de un empleado
designado por concurso, sin expresar las razones que lo justifican. Tal omisión torna ilegítimo el
acto, sin que quepa dispensar dicha ausencia por haberse ejercido potestades discrecionales, las que
-por el contrario- imponen una observancia más estricta de la debida motivación.
En suma, la circunstancia de que la entidad administrativa obrare en ejercicio de facultades
discrecionales, en manera alguna puede constituir un justificativo de su conducta arbitraria, como
tampoco de la omisión de los recaudos que, para el dictado de todo acto administrativo, exige la ley
19.549. Es precisamente la legitimidad -constituida por la legalidad y la razonabilidad- con que se
ejercen tales facultades, el principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado y que
permite a los jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de dichas
exigencias.
Se hace lugar a la queja y al recurso extraordinario y se revoca el pronunciamiento apelado.
Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo
con arreglo al presente.
FALLO “DUPERIAL”
Ante el rechazo de la demanda interpuesta contra el Estado Nacional por nulidad de resoluciones, se
dedujo el recurso extraordinario que fue concedido.
Que el recurrente sostiene la nulidad absoluta e insanable de la Resolución 86/74 del Director de
Higiene y Seguridad en el Trabajo por haber sido dictada por un funcionario incompetente, toda vez
que el decreto 825/73 que le otorga las facultades que lo habilitan en el caso ha sido publicado en
forma incompleta en el Boletín Oficial. También es nulo, agrega, en la medida que se ha violado su
derecho de defensa por no habérsele permitido ofrecer prueba, y en tanto no se ha requerido el
dictamen jurídico previo exigido por el art. 7 inciso d) de la ley 19549. Señala que, adoleciendo este
acto de una nulidad absoluta e insanable, también está viciada en este sentido la Resolución 514/74
del Ministerio de Trabajo que lo confirma, extremos estos que se hacen extensivos a la Resolución
22/75 que desestima el recurso jerárquico interpuesto contra la citada resolución.
Que es de hacer notar que en relación a la competencia del órgano que dictó la Resolución 86/74 el
cuestionamiento traído a esta Corte sólo se limita a objetar la publicidad dada al decreto 825/73 que
delegó funciones en el Director de Higiene y Seguridad en el Trabajo, y que en esta ocasión la
recurrente no cuestiona la facultad de delegar del Ministro del ramo que introdujo en la demanda a
fs. 10 vta./11, por lo que el Tribunal no está habilitado, por falta de petición expresa, para tratar la
nulidad del acto desde ese enfoque.
aún en la hipótesis de ser exacto el argumento de que la falta de publicación adecuada tornó
inexistente la delegación, trayendo aparejada por lo tanto la nulidad del acto, ésta no tendría los
alcances que le atribuye la recurrente. Se estaría en presencia de un acto nulo por incompetencia del
órgano en razón del grado y tal vicio traería consigo una nulidad relativa (art. 14 inc. b) de la ley
19549), susceptible de saneamiento pro la vía de la ratificación (art. 19 inc. a) de la citada ley),
alcances que cabría atribuírle a la Resolución 514 del Ministerio de Trabajo de fecha 20 de
noviembre de 1974. De ahí que estos fundamentos del recurso no sean idóneos para hacer caer el
acto impugnado.
Que igual suerte debe correr la cuestión vinculada con la Resolución 86/74 por falta de dictamen
jurídico.
El art. 7 inc. d) de la ley 19549 considera esencial el dictamen proveniente de los servicios
permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiera afectar derechos subjetivos e
intereses legítimos del administrado. Este requisito, que hace a la juridicidad de la actuación
administrativa, debe ser cumplido antes que la Administración exprese su voluntad. Aunque es
cierto que la resolución cuestionada no fue precedida del dictamen referido, la parte ahora apelante,
al interponer recurso jerárquico contra aquella resolución, reiteró ante el Ministerio de Trabajo que
se cumpliera la omisión apuntada, satisfaciéndose tal solicitud con el dictamen del Jefe del
Departamento Contenciosoadministrativo de la DIrección General de Asuntos Jurídicos, que fuera
fundamento de la Resolución 514/74.
Que en el caso, de la manera en que actuaron las partes apuntada precedentemente, no se advierte
violación a los procedimientos esenciales y sustanciales previstos que conlleven a la nulidad
solicitada, en la medida que en tiempo acordado se expidió el dictamen jurídico exigido.
Que los demás agravios, que hacen a la inadmisibilidad de la prueba ofrecida en sede administrativa
por inconducente para enervar la calificación de insalubridad del trabajo realizado por la empresa
actora y los alcances que debe tener el recurso interpuesto contra la Resolución 514/74 que diera
lugar a la Nº 22/75, remiten al análisis de cuestiones de hecho y puntos meramente procesales de la
norma federal, propios de los jueces de la causa y no revisables en principio por la vía de excepción
del art. 14 de la ley 48..
De conformidad con lo dictaminado en lo pertinente por el Sr. Procurador General, se confirma el
fallo de fs. 83/88 en lo que ha sido materia de recurso.
FALLO “FURLOTTI”
La ley 19.549 limita el ejercicio de la potestad revocatoria de la administración pública (principio
consagrado por la Corte Suprema), estableciendo que tratándose de un acto firme y consentido que
hubiere generado derechos subjetivos que estén en cumplimiento, sólo se podrá impedir su
subsistencia y la de sus afectos aún pendientes, mediante declaración judicial de nulidad.
Así lo entendió la Cámara en el fallo "Furlotti Setien Hnos. c/Instituto Nacional de Vitivinicultura".
Se trató de un acto administrativo emanado de dicho instituto que revocó un acto anterior
absolutorio suyo, imponiendo una sanción a la actora, con lo que se violó el principio consagrado en
la ley.
La Corte dio un giro a aquella limitación; dedujo un defecto en la sentencia, decidió que la Cámara
considerara la defensa de nulidad articulada por el instituto al contestar la demanda, difiriendo el
pronunciamiento en cuanto al fondo del asunto. Con lo que, si se declaraba esta segunda nulidad, se
extinguía el acto administrativo absolutorio.
Si la administración pretendía declarar la nulidad de ese acto, debió promover una demanda de
lesividad para obtener un pronunciamiento acorde con su pretensión. De lo contrario, la
administración, que revoca un acto estable, podría luego por vía de reconvención o defensa, obtener
la invalidez absoluta del acto revocado. Y lo que la ley quiere es que la potestad revocatoria resida
en el juez y no en el administrador.
Es de esperar que dicha interpretación quede circunscripta a dicha causa, y no se extienda a
precedentes que surjan en el futuro.
- Debía reputarse inválido toda vez que al dejar el Instituto Nacional de Vitivinicultura sin
efecto, mediante la disp. núm. 169.959 del 28/9/83, la núm. 169.917 de fecha 6/8/83, violó
lo dispuesto en el art. 17 "in fine" de la ley 19.549 en contraposición al principio de
estabilidad de los actos administrativos.
5°) Que en lo que al caso interesa, la cuestión central debatida en el "sub examine" gira alrededor de
las facultades con que cuentan los órganos estatales --en el caso específico el Instituto Nacional de
Vitivinicultura-- para dejar sin efecto sus actos irregulares y los alcances que cabe otorgar a la
pretensión deducida subsiariamente por éste al responder la acción entablada.
6°) Que, a este respecto, el art. 17 de la ley 19.549 establece expresamente --siguiendo a los
ordenamientos más modernos en el derecho extranjero-- la obligación de la administración pública
de revocar en sede administrativa sus actos irregulares, salvo que el acto se encontrara "firme y
consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo", supuesto en el cual
"sólo se podrá impedir su subsistencia y la de sus efectos aún pendientes mediante declaración
judicial de nulidad".
7°) Que, por tanto, supuesta la irregularidad del acto por conllevar un vicio que determina su
nulidad absoluta, resulta en principio legítima la actividad revocatoria de la propia administración,
salvo que concurra la excepción señalada en el considerando anterior. Esa facultad encuentra
suficiente justificación en la necesidad de restablecer sin dilaciones el imperio de la juridicidad,
comprometida por la existencia de un acto afectado de nulidad absoluta y que, por esa razón, carece
de la estabilidad propia de los actos regulares y no puede generar válidamente derechos subjetivos
de los particulares frente al orden público interesado en la vigencia de la legalidad.
8°) Que, desde esa óptica, el Instituto Nacional de Vitivinicultura no se encontraba habilitado para
revocar en sede administrativa la disp. núm. 169.917, como lo hizo mediante la resolución núm.
169.959, en tanto de aquélla se habían derivado derechos subjetivos en favor de la actora. Debió, a
tal efecto, requerir el auxilio judicial, mediante el proceso de lesividad a que se refieren los arts. 17
"in fine" y 26 de la ley 19.549.
10) Que, sin embargo, la limitación impuesta por el art. 17 "in fine" de la ley 19.549, en cuanto
constituye una excepción a la potestad revocatoria de la administración, establecida como principio
general en la primera parte de su texto, debe ser interpretada con carácter estricto toda vez que su
aplicación acarrea la subsistencia en el mundo jurídico de un acto viciado de nulidad absoluta hasta
tanto se produzca la declaración judicial pertinente.
11) Que, desde esta perspectiva, la sentencia recurrida incurrió en igual error que el cometido por el
juez de primera instancia al omitir considerar la petición de nulidad interpuesta en forma subsidiaria
por el ente demandado. En este aspecto, debe destacarse que si bien la acción de lesividad
presupone la existencia necesaria de un juicio pleno con amplio debate y prueba la tramitación
otorgada en el "sub examine" se diferencia notoriamente de otros supuestos.
12) Que, en esas condiciones, la adecuada valoración de los hechos, principios y normas jurídicas
en juego en el caso, imponía la consideración de la petición del Estado, apta para ser tratada en este
proceso, sin perjuicio de adoptar los tribunales de la causa las medidas que pudieran haber juzgado
pertinentes hasta tanto se resolviera sobre la procedencia o improcedencia de la petición de la
administración.
FALLO “ALMAGRO”
Hechos: La Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba hizo lugar al recurso directo del art. 32 de
la ley 24.521 deducido por dos agentes -personal no docente- de la Universidad Nacional de esa
ciudad, declarando la nulidad de la resolución por la que el consejo superior había dejado sin efecto
la designación de aquéllos y condenó a la universidad a reintegrarlas a los cargos y destinos que
ocupaban. Contra esta sentencia la demandada interpuso el recurso extraordinario cuya denegación
origina la consecuente queja, a la cual la Corte hace lugar, declarando procedente el recurso
extraordinario y revocando la sentencia cuestionada.
Sumarios:
1. Las excepciones a la regla de la estabilidad en sede administrativa del acto regular previstas en el
art. 18 de la ley 19.549 -entre ellas, el conocimiento del vicio por el interesado- son igualmente
aplicables al supuesto contemplado en el art. 17 -primera parte- del mismo cuerpo pues, de lo
contrario, el acto nulo de nulidad absoluta gozaría de mayor estabilidad que el regular, en la medida
de que una inteligencia meramente literal y aislada de las regulaciones involucradas llevaría a la
conclusión de que habría más rigor para revocar un acto nulo que uno regular cuya situación es
considerada por la ley como menos grave.
2. Corresponde hacer lugar al recurso extraordinario y revocar la sentencia que condenó a la
Universidad Nacional de Córdoba a reintegrar en sus cargos a dos de sus agentes -personal no
docente-, si al resolver ello la cámara limitó su jurisdicción de un modo incompatible con el
régimen legal aplicable -en el caso, la ley 19.549- ya que, si la potestad revocadora es procedente en
caso de que el interesado hubiera conocido el vicio invalidante, no cabe sostener la imposibilidad
del tribunal para examinar dicha circunstancia, pues ello comporta una interpretación parcial de las
normas que rigen el caso o, de otro modo, un estudio incompleto sobre la legalidad del acto
impugnado.
3. Procede el recurso extraordinario contra la sentencia que hizo lugar al recurso previsto en el art.
32 de la ley 24.521 y declaró la nulidad de una resolución del Consejo Superior de la Universidad
Nacional de Córdoba, pues ello suscita cuestión federal suficiente al hallarse en tela de juicio la
interpretación de normas federales -en el caso, contenidos de la ley 19.549 -, y la decisión de la
alzada ha sido contraria al derecho que en ella fundó la apelante, más aun cuando de sus
argumentaciones surge claramente su discrepancia interpretativa en torno a las normas invocadas.
Hechos: Se pide la nulidad de una designación porque el acto que las efectuó le faltaban requisitos
que no cumplían esas personas (no habían pasado por el concurso), las personas conocían esta
situación
- Holding: El Art. 17 de la ley de procedimientos 19549, establece la obligación de la
administración de revocar en sede administrativa sus actos irregulares, salvo que los actos estén
firmes, consentidos y generando derechos subjetivos que se estén cumpliendo, supuesto en el cual,
solo se podrá impedir su subsistencia y la de sus efectos aún pendientes mediante declaración
judicial de nulidad. Y el art. 18 dispone que el acto regular del que hubieren nacido derechos a favor
de los administrados no podrá ser revocado en sede administrativa una vez notificados, salvo
cuando el interesado hubiera conocido el vicio; si se hace una interpretación armónica de ambos
artículos conduce a sostener que las excepciones a la regla de la estabilidad en sede administrativa
(que conozca el vicio el interesado) son aplicables a ambos casos, sino se estaría dando mayor
estabilidad al acto nulo que al regular. -
Sentencia: se revoca la sentencia apelada que condenó a la Universidad de Córdoba a reintegrar a
sus cargos a los agentes.
Fallo de la Corte Suprema:
Considerando: 1. Que la sala A de la Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba hizo lugar al
recurso directo -previsto en el art. 32 de la ley 24.521- deducido por dos agentes de la planta de
personal no docente de la Universidad Nacional de esa ciudad, y declaró la nulidad de la resolución
374/95 por la que el consejo superior había dejado sin efecto la designación de aquéllas; en
consecuencia, condenó a la universidad a reintegrarlas a los cargos y destinos que ocupaban. Contra
esta sentencia la universidad demandada interpuso el recurso extraordinario cuya denegación
origina la presente queja.
2. Que para así resolver, la cámara sostuvo que el consejo superior no se hallaba habilitado para
revocar los actos de designación porque éstos estaban firmes, consentidos y habían generado
derechos subjetivos -que se estaban cumpliendo- en favor de las recurrentes, razón por la cual, si la
administración entendió que los actos tenían vicios que los tornaban nulos, debió acudir al auxilio
judicial promoviendo el proceso de lesividad contemplado en el art. 17 de la ley 19.549. Dijo
también que la instancia había sido abierta con el único alcance de examinar la "legalidad" de la
resolución 374/95; debido a ello y con los elementos de juicio existentes en autos, concluyó que no
era posible determinar si los actos de designación eran nulos y menos aún expedirse sobre el
alegado conocimiento del vicio por parte de las beneficiarias.
3. Que las objeciones de la recurrente suscitan cuestión federal pues se halla en tela de juicio la
interpretación de normas de esa índole como las contenidas en la ley 19.549, y la decisión de la
alzada ha sido contraria al derecho que en ella fundó la apelante (art. 14, inc. 3, ley 48). A esto cabe
agregar que tal circunstancia no encuentra óbice en el hecho de haberse invocado la doctrina de esta
Corte sobre arbitrariedad de sentencia, pues de los agravios de la recurrente surge, entre otras
argumentaciones, su discrepancia interpretativa en torno a las normas invocadas.
4. Que el art. 17 de la ley 19.549 establece expresamente la obligación de la administración pública
de revocar en sede administrativa sus actos irregulares, salvo que el acto se encontrara "firme y
consentido y hubiera generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo", supuesto en el cual
"sólo se podrá impedir su subsistencia y la de sus efectos aún pendientes mediante declaración
judicial de nulidad". Por su parte, el art. 18 de esa misma ley dispone que el acto regular del que
hubieren nacido derechos a favor de los administrados no podrá ser revocado en sede administrativa
una vez notificado, salvo -entre otras circunstancias- cuando el interesado hubiera conocido el vicio.
5. Que una interpretación armónica de los preceptos citados conduce a sostener que las excepciones
a la regla de la estabilidad en sede administrativa del acto regular previstas en el art. 18 -entre ellas,
el conocimiento del vicio por el interesado- son igualmente aplicables al supuesto contemplado en
el art. 17, primera parte. De lo contrario, el acto nulo de nulidad absoluta gozaría de mayor
estabilidad que el regular, lo cual no constituye una solución razonable ni valiosa. Una inteligencia
meramente literal y aislada de las normas antes indicadas llevaría a la conclusión de que habría más
rigor para revocar un acto nulo que uno regular cuya situación es considerada por la ley como
menos grave.
6. Que en las condiciones expuestas, la Cámara limitó su jurisdicción para entender en autos de un
modo incompatible con los términos del régimen legal que consideró aplicable. En efecto, si de
acuerdo con dicho régimen es válido el ejercicio de la potestad revocatoria cuando el interesado
hubiera conocido el vicio del acto, resulta entonces inadmisible sostener que el tribunal no se
encontraba habilitado para examinar si las agentes tenían o no ese conocimiento, pues ello comporta
una interpretación parcial de las normas que rigen el caso o, dicho de otro modo, un estudio
incompleto sobre la legalidad del acto impugnado.
Por ello, se hace lugar la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la
sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se
dicte un nuevo fallo con el alcance indicado.
FALLO “LOSICER”
Hechos: El ente rector del sistema monetario bancario -sobre la base de lo dispuesto por el art. 41
de la Ley de Entidades Financieras- que tuvo por objeto la investigaci6n de diversas infracciones la
normativa financiera, que culmin6 con la aplicaci6n de sanciones pecuniarias administrativas.
La resolución 169/05 del Banco Central de la República Argentina que impuso multas por
aplicación de lo establecido por el inc. 3, del art 41 de la ley 21. 526, por diversas infracciones al
régimen financiero cometidas por quienes actuaron como directores síndicos de Agentra Compañía
Financiera S.A., continuadora de Pérez Artaso Compañía Financiera S.A.
Los señores Jorge Alberto Losicer y Roberto Antonio Punte dedujeron recurso de apelación contra
esta resolución la cual desestimaron. Les es concedido el recurso extraordinario.
El ente rector del sistema monetario y bancario -sobre la base de lo dispuesto por el art. 41 de la
Ley de Entidades Financieras- que tuvo por objeto la investigaci6n de diversas infracciones a la
normativa financiera, que culmin6 con la aplicaci6n de sanciones pecuniarias administrativas.
Según surge de la causa, si bien inicialmente este sistema sancionatorio carecía de una regulación
del instituto de la prescripción, la ley 21.526 lo introdujo en el artículo 42 de la Ley de Entidades
Financieras donde se estableció que aquella operaría, respecto de la acción sancionatoria, a los 6
años desde la comisión del hecho, y que tal plazo se interrumpiría por la comisión de otra infracción
y por los actos y diligencias del procedimiento inherentes a la sustanciación del sumario.
Pese la dilatada tramitaci6n del sumario administrativo -que se extendi6 hasta casi veinte años
después de ocurridos los hechos supuestamente infraccionales detectados por el superintendente
financiero- el plazo de prescripci6n no lleg6 a cumplirse debido las interrupciones que se
produjeron por diversas diligencias de procedimiento que tuvieron lugar, en cada caso, antes de que
se completara el plazo legal de prescripci6n.
Sin perjuicio de esto, ante la ausencia de patrones temporales indicativos de la razonabilidad -tesis
conocida como del "no plazo"-, la Corte ha reiterado que es resorte de los jueces analizar ciertas
pautas, como (i) la complejidad del asunto, (ii) la actividad procesal del interesado, (iii) la conducta
de las autoridades públicas y (iv) el análisis global del procedimiento, para apreciar la existencia de
una dilación irrazonable del trámite sumarial”.
Holding: determinar si, en el caso, como resultado del extenso tramite de las actuaciones
administrativas se vulner6 la garantía de defensa en juicio (art. 18 de la Constituci6n Nacional) y el
derecho a obtener una decisi6n en el "plazo razonable" al que alude el ine. l, del art. 8 de la
Convenei6n Americana sobre Derechos Humanos, pues los apelantes reclaman que se declare
extinguida la aeei6n sancionatoria por preseripei6n como forma de consagrar efectivamente dichas
garantías.
En este orden de ideas, se impone señalar que el art. 75 inc. 22 de la Constituei6n Nacional que
reconoce con jerarquía constitucional diversos tratados de derechos humanos, obliga a tener en
cuenta que el art. 8 inc. 1 del Pacto de San José de Costa Rica, referente las garantías judiciales,
prescribe no s610 el derecho a ser oído sino también el de ejercer tal derecho con las debidas
garantías y dentro de un plazo razonable; y su vez, el art. 25 al consagrar la proteeei6n judicial,
asegura la tutela judicial efectiva contra cualquier acto que viole derechos fundamentales
reconocidos por la Constituei6n Nacional, la ley o la Convenei6n, aun cuando tal violaei6n sea
cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales..
En palabras de la mencionada Corte, que "cualquier actuaci6n u omisi6n de los 6rganos estatales
dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido
proceso legal", pues "es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar
soluciones justas, no estando la administraci6n excluida de cumplir con ese deber. Las garantías
mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier procedimiento cuya
decisi6n pueda afectar los derechos de las personas".
En tal sentido, cabe recordar lo expuesto por esta Corte en el sentido de que la garantía a obtener un
pronunciamiento sin demoras indebidas no podía traducirse en un número fijo de días, meses o
años.
Las referidas pautas dan contenidos concretos a las referidas garantías y su apreciación deberá
presidir un juicio objetivo sobre el plazo razonablemente admisible para que la Administración
sustancie los pertinentes sumarios y, en su caso, sancione las conductas antijurídicas, sin perjuicio
de las concretas disposiciones de la Ley de Entidades Financieras sobre la prescripci6n de la acción
que nace de las infracciones, debido a la laxitud de las causales de interrupción previstas por dicha
normativa, como forma de consagrar efectivamente el derecho de defensa y debido proceso de los
recurrentes.
Tras rechazar el acaecimiento de la prescripción en el sumario administrativo, la Cámara subrayó
que si bien no podía desconocerse que los actos inherentes a éste se encontraban acreditados y que
habían sido celebrados sin que se cumpliera íntegramente el plazo de prescripción entre el dictado
de uno y otro, el transcurso de casi veinte años en la sustanciación del sumario resultaba
evidentemente contrario al principio de celeridad, economía y eficacia que rige la actividad
administrativa y podría implicar una mengua en la garantía del juicio sin dilaciones indebidas fuera
ya por la duración del retraso, las razones de la demora y atendiendo tanto al perjuicio concreto que
a ellos les hubiera podido irrogar esa prolongación, como a la posibilidad de que este pudiera ser
reparado.
Concluye: cabe concluir que la irrazonable dilación del procedimiento administrativo resulta
incompatible con el derecho al debido proceso amparado por el art. 18 de la Constituci6n Nacional
y por el art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
FALLO "SERRA"
Este precedente se nutre, en lo sustancial, de la teoría de los actos coligados. La causa se originó por
una demanda por cobro de honorarios por dirección e inspección de una obra contratada y no
ejecutada por la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, ésta opuso la excepción de caducidad
de la acción contencioso administrativa, toda vez que no era aplicable al caso el plazo de caducidad,
sino el de prescripción. Antes de proseguir, conviene señalar, que en su momento el actor había
deducido recurso administrativo que fue resuelto negativamente por el intendente y que la acción la
dedujo fuera del plazo previsto en el art. 100 de la Ley Orgánica Municipal Nº 19.987.
el Tribunal sostuvo: “19) [...] de las constancias de la causa resulta que el derecho invocado por la
actora no se encontraba supeditado, en cuanto a su existencia, por la decisión de la Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires. 20) Que, en dicha inteligencia, es en el complejo interrelacionado de
actos que dan base estructural a la existencia y ejecución del contrato administrativo donde es
preciso buscar el origen del derecho invocado. En otros términos, es en esa interrelación de actos
administrativos, en la que cada uno es consecuencia del precedente sin perder, por ello, su
individualidad, pero cuya existencia se justifica «en» y «para» el contrato administrativo donde, en
el caso, se sitúa la fuente del derecho de la actora, y no en el acto impugnado, que está, como tal,
fuera de la estructura esencial de actos ligados al contrato, y su incidencia sobre ella es, al fin
indicado, nula.”
Utilizando palabras del Tribunal, “aquellos casos en que la pretensión hecha valer en la acción o
recurso intentado se dirija principalmente a hacer cesar la nueva situación jurídica que emane del
acto administrativo o bien, que precise la declaración de invalidez del acto —esto es, hacer caer su
presunción de legitimidad— para posibilitar, así, la procedencia de la acción que dicha presunción
obstaculiza” (cons. 17), de aquellas otras situaciones jurídicas subjetivas que nacen de la relación y
no del acto, en cuyo caso no deviene necesario deducir la acción impugnatoria, sino la resarcitoria.
Para arribar a esto último, se hizo jugar en cierto modo la doctrina de los actos separables para
enfatizar la concatenación jurídica de los actos de la relación contractual en sí, de donde nacen los
derechos, como era en el caso, el derecho creditorio reclamado. Sin embargo, cuando el nacimiento
o extinción del derecho depende del acto, y no de la relación jurídica, entonces sí es preciso
impugnar primero éste.
Acotada en estos términos la cuestión, de las constancias de la causa resulta que el derecho
invocado por la actora no se encontraba supeditado, en cuanto a su existencia, por la decisión de la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
Desde el punto de vista procesal el derecho a accionar judicialmente para obtener el reconocimiento
del crédito que invoca la actora nació de la relación instaurada entre las partes, que se plasmó en el
contrato que celebraron, y no del acto administrativo que rechazó su petición, en la medida en que
éste en nada afecta a los términos de la relación jurídica originalmente establecida entre los
contratantes. En efecto, la negativa de pago expresada por la municipalidad en el acto obrante sólo
posee aquella virtualidad -fijar la posición de la administración frente al requerimiento de pago
efectuado- sin que en sí misma goce de aptitud para modificar la relación jurídica sustancial fijada
por el acuerdo de voluntades -contrato- y la serie de actos administrativos que le otorgan a aquél su
naturaleza iusadministrativa. Esto es así en la medida en que el acto precitado no ejecuta ni tampoco
interpreta el contrato sino sólo exterioriza una circunstancia incidental y accesoria en la relación
entre las partes, en el caso, si el crédito pretendido por el particular ya fue saldado. Por el contrario,
para dilucidar tal cuestión será, en todo caso, el contrato y no la negativa de pago lo que deberá ser
la guía principal para la decisión que, en su momento, tome el juez de la causa.
FALLO “PETRACCA”
La Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal consideró que los actos dictados en el curso
de ejecución de un contrato administrativo gozan de autonomía frente a este último, y estableció
como doctrina legal que “la impugnación de los actos administrativos prevista en los incisos a) y b)
del art. 23 de la ley 19.549, dictados durante la ejecución de un contrato de la Administración, está
sujeta al plazo instituido por su art. 25.” En lo sustancial, el tribunal hizo propia la teoría de la
separación según la cual cada acto administrativo mantiene su individualidad respecto del contrato
al que hace referencia y, en consecuencia, se encuentra sujeto al régimen de impugnación
establecido para los actos de esa naturaleza.
FALLO “GYPOBRAS”
Que los agravios planteados por el recurrente, consistentes en la inaplicabilidad del plazo para
demandar previsto en la ley de procedimientos administrativos en virtud de lo dispuesto en el art.
7°, última parte, de dicho cuerpo legal, y la inconstitucionalidad de aquél por ser irrazonable y
lesivo de la garantía constitucional del debido proceso, suscitan cuestión federal que permita la
apertura de esta vía extraordinaria.
Que el art. 7, "in fine", de la ley 19.549 establece: "Los contratos que celebre el Estado, los
permisos y las concesiones administrativas se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin
perjuicio de la aplicación analógica de las normas del presente título, si ello fuere procedente".
Que el citado art. 7 "in fine", en cuanto expresa que los contratos celebrados por la administración
se regirán por sus respectivas leyes especiales, indica que el legislador no descartó la aplicación de
un ordenamiento general, que en materia de procedimiento y de impugnación judicial, no puede ser
otro que la ley 19.549. En tal sentido, el art. 1° inc. 6 del dec. 9101/72 establece la aplicación
supletoria del citado cuerpo normativo a los procedimientos atinentes al régimen de contrataciones
del Estado.
En consecuencia, es indudable la aplicación del artículo 25 de la ley nacional de procedimientos
administrativos a los pleitos relativos a relaciones jurídicas originadas en contratos celebrados por
la administración.
Que la existencia de términos para demandar a la administración se justifica por la necesidad de dar
seguridad jurídica y estabilidad a los actos administrativos. Se trata de evitar una incertidumbre
continua en el desenvolvimiento de la actividad de la administración, pues de lo contrario se
afectaría el principio constitucional de la seguridad jurídica que constituye una de las bases
principales de sustentación de nuestro ordenamiento, cuya tutela innegable compete a los jueces.
Que en diversos precedentes este tribunal declaró la validez constitucional de normas provinciales
que establecen un término para la iniciación de demandas contenciosoadministrativas, en cuanto se
limiten a la reglamentación del ejercicio de las acciones acordadas en los ordenamientos locales y
no restrinjan derechos acordados por leyes de la Nación (
La limitación temporal al ejercicio de la acción procesal administrativa prevista en el art. 25 de la
ley 19.549 no es susceptible de impugnación constitucional, toda vez que constituye una
reglamentación razonable del derecho de defensa en juicio, en tanto, no lo suprime, desnaturaliza o
allana.
En este caso, la Corte deja de lado la teoría de la incorporación en pos de la doctrina de la
separación, siguiendo en buena medida el razonamiento expuesto por la mayoría en el fallo plenario
Petracca.
El Máximo Tribunal se pronuncia acerca de la constitucionalidad del plazo de caducidad del art. 25
de la LNPA, y declaró que el art. 7° de dicha norma.
En este orden, cabe poner de resalto que la decisión recaída en Gypobras, emitida en un contexto
normativo diferente al actual, no necesariamente resultaría incompatible con el criterio sentado por
el propio Tribunal en la causa Serra y bien podría interpretarse que la Corte Suprema tiene
actualmente a su alcance ambas decisiones, de manera de conformar una pauta hermenéutica según
la cual el plazo de caducidad del art. 25 de la LNPA es constitucional y se aplica a los actos
administrativos dictados durante el desarrollo del contrato, pero no respecto de cualquier decisión
sino de aquellas que revistan naturaleza de actos administrativos propiamente dichos y que en la
inteligencia brindada por el Tribunal en la causa Serra alteren o modifiquen la relación jurídica
subyacente. Lo cual no invalida, ciertamente, la facultad del contratista afectado por la decisión de
impugnarla en forma autónoma, aunque no tenga el alcance señalado en la citada doctrina.
FALLO “GORORDO”
Es sabido que para lograr el traspaso de la Administración a la Justicia, debemos tener presente la
existencia de dos institutos:
1. El agotamietno de la vía administrativa, y
2. La presentación de las acciones dentro del plazo de caducidad previsto en el Art. 25 de la
Ley nacional de procedimientos administrativos.
Ambos presentan como requisitos ineludibles de acceso a la justicia, la consecuencia de su
inobservancia será el rechazo de la acción: en el primer caso será extemporánea por prematuridad,
en el segundo será extemporánea por caducidad.
Al particular se le presenta el siguiente escenario: luego de haber transitado el arduo camino de
agotamiento de la vía de administrativa se encontrara con un obstáculo más, el plazo de caducidad
para promover su acción. Deberá estar muy atento en este trayecto porque de su fracaso dependerá
la concreción del derecho a la tutela judicial efectiva.
Dictamen de la CSJN para decidir si procede el recurso de hecho en el fallo Gorordo vs Estado
Nacional, la CSJN decidió confirmar la decision tomada por la cámara contencioso administrativo
en la cual no habilitaba la instancia por haber vencido el plazo previsto en el art. 25 de la LNPA.
El tema es que al haberse vencido los plazos dentro de los cuales tenia para realizar la impugnación,
la actora recurre al Art. 1 inc. e punto y realiza la petición como denuncia de ilegitimidad, y la
Corte realiza la confirmación del párrafo anterior diciendo que “el rechazo en sede administrativa
de una denuncia de ilegitimidad no es, en principio, susceptible de ser impugnado por una acción
contencioso administrativa por configurar el ejercicio de una facultad discrecional (…) y no puede
importar el restablecimiento de plazos perentorios fenecidos (art. 1, inc. E, punto 6, ley 19549)
En síntesis del fallo: En dicha oportunidad la Corte Suprema sostuvo la facultad del juez de
examinar laminarmente y de oficio:
a) El cumplimiento de los presupuestos procesales para que el órgano judicial pueda examinar
la pretensión en cuanto al fondo.
b) El vencimiento del plazo del art. 25
c) No tratarse de la impugnación de una resolución desestimatoria de una denuncia de
ilegitimidad.
En este fallo, el Máximo Tribunal señaló que la decisión del órgano administrativo que desestima
en cuanto al fondo una pretensión a la que se le imprimió el trámite de denuncia de ilegitimidad no
es susceptible de revisión en sede judicial, porque, al haber dejado vencer el interesado el término
para deducir los recursos administrativos, ha quedado clausurada, la vía recursiva, y, por ende, la
posibilidad de agotar la vía administrativa, requisito insoslayable para la habilitación de la instancia
judicial (art. 23, inc. "a", ley 19.549). Esto implica para la CSJN la imposibilidad de agotar la vía
administrativa, requisito insoslayable para la habilitación de la instancia judicial. Esta conclusión
encuentra sustento, en primer lugar, en lo dispuesto en el inc. e, apart. 6° del art. 1° de la ley 19.549,
el cual determina: "Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos
administrativos se perderá el derecho para articularlos..."; y, además, en el carácter perentorio (art.
1°, inc. "e", apart. 6°) y obligatorio (art. 1°, inc. "e", apart. 1°) que dicho cuerpo legal confiere a los
plazos para recurrir.
Que el criterio expresado no causa lesión al derecho de defensa de la actora (art. 18, Constitución
Nacional) pues ésta, no obstante haber tenido la oportunidad para ejercerlo adecuadamente, no lo
hizo, en tanto omitió articular dentro del término perentorio fijado en el dec. 1759/72 (t.o. por el
dec. 1883/91) el recurso administrativo pertinente. La garantía de la defensa no ampara la
negligencia de las partes. Quien ha tenido amplia oportunidad para ejercer sus derechos responde
por la omisión que le es imputable.
A pesar de lo expuesto, la CSJN entendió que la denegatoria del acceso a la justicia en ese caso no
violaba el derecho de defensa del particular puesto que fue la actora la que no ejerció en tiempo y
forma tal derecho. Adujo además que la garantía del derecho de defensa no ampara la negligencia
de las partes.
En este caso el fallo merece las siguientes críticas, por un lado parece que la CSJN olvidó que en
sede administrativa los particulares no están obligados a actuar con patrocinio letrado por lo cual la
interpretación rigurosa que efectúa nuestro Máximo Tribunal, atenta contra el derecho de defensa de
quien actúa en nombre propio y no puede comprender la rigurosidad de los plazos o desentrañar el
sentido de las normas. Por otro lado, no tiene en cuenta que el ejercicio de jurisdicción efectuada
por un juez administrativo siempre debe estar sujeta a revisión judicial, puesto que lo contario
atenta contra la división de poderes, el principio republicano de gobierno y la defensa de los
derechos de los particulares. El decaimiento del derecho a acceder a la justicia debería ser una
sanción extrema, aplicada sólo cuando se dejaron vencer los plazos extensamente o cuando
cuestiones de orden público así lo aconsejen como la misma ley indica.
FALLO “FRAVEGA”
El 28 de junio de 2006, la Sala I de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso administrativo y
Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, dictó sentencia en la causa “Fravega S.A. c.
Ciudad de Buenos Aires” (5), mediante la cual declaró la inconstitucionalidad del art. 94 del
Decreto-Ley N° 1.510/97.
En esta causa la actora interpuso demanda contenciosa administrativa contra el Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires, impugnando el acto administrativo, mediante el cual, la Dirección General
de Rentas (hoy Administración Gubernamental de Ingresos Públicos) declaró extemporáneo el
recurso de jerárquico que la actora interpuso contra la resolución de la Dirección General de Rentas,
que resolvió rechazar el recurso de reconsideración, interpuesto contra la imposición de una multa,
por ingreso tardío de las retenciones del Impuesto sobre los Ingresos Públicos, fijada en el 200% del
monto ingresado tardíamente.
En ese caso, la Dirección General de Rentas resolvió expresamente, rechazar el recurso de
reconsideración, sin otorgarle al recurso interpuesto, tratamiento como denuncia de ilegitimidad en
virtud de que el procedimiento se ajustó a derecho, tanto en sus aspectos formales como
sustanciales.
Asimismo, la Secretaría de Hacienda y Finanzas desestimó el recurso jerárquico y confirmó la
resolución que declaró extemporáneo el recurso de reconsideración. Contra ese acto administrativo,
la actora dedujo la demanda.
Los fundamentos de la Sala I, para dictar la inconstitucionalidad del art. 94 del Decreto-Ley N°
1.510/97, se pueden resumir de la siguiente forma
“Esta sentencia se encuentra firme puesto que el Superior Tribunal de Justicia de la Ciudad de
Buenos Aires, rechazó el recurso de queja interpuesto por el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires, el 2 de mayo de 2008, confirmando en consecuencia lo resuelto por la Sala I de la Cámara de
Apelaciones en lo Contencioso administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, en lo referente a la inconstitucionalidad del art. 94 del Decreto-Ley N° 1.510/97 (6).
Consideración final: La interpretación seguida por la Corte Suprema es consistente con sus fallos
anteriores en esta materia y configura un relevante y valioso precedente en favor del acceso a la
justicia y la protección del derecho a la tutela judicial efectiva en las causas contra el Estado
Nacional.