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FERNÁNDEZ ARIAS, ELENA Y OTROS C.

POGGIO, JOSÉ (SUC) 1960


En Trenque Lauqen. Se ordena a la parte demandada a “entregar el predio cuestionado”. Se dedujo
recurso extraordinario -> Denegado. Se interpone recurso de queja. Desalojo de un predio rural por
motivo de un arriendo, alquiler de un predio rural.
Agravios resueltos por el recurrente:

- Las leyes 13.246, 13.897 y 14.451 infringen los arts. 95 y 18 de la CN y el inc. 11 del art
67, al no admitir la revisión judicial porque no reúne el requisito fundamental del control
judicial suficiente.
- Se omitieron considerar argumentos esenciales expuestos en la demanda.

Procede el recurso extraordinario mal denegado (art. 14 de la ley 48)


Primer agravio citado:
o Las funciones de las cámaras paritarias previstas en la ley 13.426, son órganos
administrativos que ejercen atribuciones de tipo jurisdiccional.
El reconocimiento de facultades jurisdiccionales a órganos administrativos aspecto nuevo a la
división división de poderes. Se asienta en la idea de una administración ágil, eficaz y dotada de
competencia amplia, apto para resguardar fundamentales intereses colectivos de contenido
económico y social.
No tienen un otorgamiento incondicional de atribuciones judiciales. La actividad de tales órganos se
encuentra sometida a limitaciones de jerarquía constitucional, que, desde luego, no es licito
transgredir. Esas limitaciones preestablecidas:
Obliga a que el pronunciamiento jurisdiccional emanado de órgano administrativo quede sujeto a
control judicial suficiente, a fin de impedir que aquellos ejerzan un poder absolutamente
discrecional. Ese control obliga a examinar en c/caso los aspectos específicos que singularizan a la
concreta materia litigiosa.
La intervención judicial reconocida a tribunales administrativos que en este caso son las Cámaras
paritarias de arrendamiento y aparcerías rurales.
El litigio entre los particulares tiene que ver con derechos subjetivos privados, desalojo del
arrendatario fundado en el art. 3 de la ley 14.451.
En decisiones similares, la Corte Suprema admitió la actuación de cuerpos administrativos con
facultades jurisdiccionales, estimándose imprescindible que los jueces del Poder Judicial revisen el
pronunciamiento administrativo.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación determinó declarar la inconstitucionalidad de las leyes
13246, 13897 y 14451 que organizaban las Cámaras Paritarias de arrendamiento y aparcería rurales
por encontrar las mismas violatorias de los artículos 109 y 18 de la Constitución Nacional; en
atención a:
1. No admitir la revisión judicial de las decisiones administrativas
2. Por no reunirse el requisito fundamental del “control judicial suficiente”
Se habla de control judicial suficiente; esto es así ya que no se puede desconocer la realidad y por
ello se han impuesto requisitos o límites para regir la actividad jurisdiccional de la Administración
Pública, junto con el requisito nombrado se encuentran también: que debe provenir de una ley en
sentido formal, debe reunir la idoneidad y especificación de la materia, asegurar mediante garantías
la independencia de los mismos, que el tribunal que integra el Poder Judicial conserve la atribución
final de revisar las decisiones de naturaleza jurisdiccional.
“Control judicial suficiente”: Reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante
los jueces ordinarios ya que en las leyes declaradas como inconstitucionales solo se posibilitaba el
recurso extraordinario ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, por medio del mecanismo
establecido en la ley 48 que puede verse es un modo realmente limitado y extraordinario que solo se
encarga de cuestiones federales. Y la negación a los tribunales administrativos la potestad de dictar
resoluciones finales.
En el fallo hay control pero insuficiente. Seria indudablemente declarada inconstitucional una ley
que pretendiera poner en manos administrativas la decisión final de una controversia entre
particulares.
Cabe señalar que se determinó la inconstitucionalidad de las leyes por considerarse que existía
control judicial a través de recurso extraordinario pero que este no era suficiente.
Es indudable la necesidad de resguardar y respetar la Constitución Nacional.
El art. 18 de la Constitución Nacional incluye la garantía de que, mediando situaciones del
carácter indicado, ha de reconocerse a los habitantes del país el derecho a concurrir ante un
órgano judicial en procura de justicia.
Si las disposiciones que gobiernan el caso impiden a las partes tener acceso a una instancia
judicial propiamente dicha, como lo hacen las leyes que el recurrente tacha, de inválidas, existe
agravio constitucional originado en privación de justicia. Esta se configura toda vez que un
particular, no obstante hallarse protegido por la indicada garantía del art. 18, queda sin juez a
quien reclamar la tutela de su derecho.
Aun cuando el art. 18 de la Constitución no requiere multiplicidad de instancias debe entenderse
que sí impone una instancia judicial al menos, siempre que estén en juego derechos, relaciones e
intereses como los que aquí se debaten, los que de ningún modo pueden ser totalmente sustraído al
conocimiento de los jueces ordinarios sin agravio constitucional reparable por la vía del art. 14 de
la ley 48.
Que aun cuando el art. 95 de la Constitución Nacional fuese interpretado con amplitud, como lo
ha sido, admitiendo la intervención de organismos administrativos en funciones propias de los
jueces, el art. 18 exige que siempre exista una instancia judicial donde, al revisarse lo resuelto por
aquellos organismos administrativos, siga rigiendo sustancialmente el cardinal principio de que la
decisión final corresponde al Poder Judicial de la Nación o de las provincias según el caso. leyes
sub examen, en las disposiciones que nos ocupan, se apartan totalmente de esta inexcusable
condición. Por ello son inconstitucionales.
Sentada la inconstitucionalidad de las disposiciones legales que han creado y dado organización a
las Cámaras Paritarias, en cuanto implican transgresión de las precitadas normas de los arts. 95 y
18, corresponde examinar el fundamento, íntimamente unido al primer agravio, de la
inconstitucionalidad por transgresión del art. 67, inc. 11 de la Constitución Nacional.
Ley 48 Art. 14. – Una vez radicado un juicio ante los Tribunales de Provincia, será sentenciado y
fenecido en la jurisdicción provincial, y sólo podrá apelarse a la Corte Suprema de las sentencias
definitivas pronunciadas por los tribunales superiores de provincia en los casos siguientes:
3° Cuando la inteligencia de alguna cláusula de la Constitución, o de un Tratado o ley del
Congreso, o una comisión ejercida en nombre de la autoridad nacional haya sido cuestionada y la
decisión sea contra la validez del título, derecho; privilegio o exención que se funda en dicha
cláusula y sea materia de litigio.
Art.95. En ningún caso el presidente de la Nación puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el
conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas.

FALLO LAPIDUZ, ENRIQUE C. D.G.I. 1998


En Rosario. Clausura de un local comercial. Inconstitucionalidad de los arts. 10 y 11 de la ley
24765.
Segunda Instancia confirmó la sentencia de la instancia anterior, admitiendo la demanda de amparo.
Ordenó que el ente fiscal se abstuviera de clausurar el local comercial de la actora hasta que la
sanción fuera debatida y resuelta por sentencia judicial firme.
Esta Corte ha admitido la actuación de cuerpos administrativos con facultades jurisdiccionales, lo
hizo tras establecer con particular énfasis que la validez de los procedimientos se encontraba
supeditada al requisito de que las leyes pertinentes dejaran expedita la instancia judicial posterior.
Que, sobre la base de tal razonamiento "no cabe hablar de 'juicio' si el trámite ante el órgano
administrativo no se integra con la instancia judicial correspondiente; ni de 'juicio previo' si esta
instancia no ha concluido y la sanción no es un resultado de actuaciones producidas dentro de la
misma las disposiciones de la ley 24.765 antes mencionadas resultan contrarias a la garantía del
debido proceso establecida en la Constitución Nacional.
Contra tal sentencia el organismo recaudador interpuso el recurso extraordinario. Que los restantes
agravios del recurrente son igualmente inatendibles ya que en razón del innegable carácter represivo
que reviste la clausura prevista en el art. 44 de la ley 11.683, los argumentos vertidos en el recurso
extraordinario resultan ineficaces.
En los amparos en los que se decreta como medida de no innovar la abstención de la DGI, de
ejecutar las sanciones impuestas hasta que quede firme en sede judicial, corresponde decretarse la
inconstitucionalidad de dichos artículos. Y ello, en virtud de que el artículo 43 de la Constitución
Nacional prevé expresamente dicha posibilidad. Por otro lado, es erróneo el argumento de la DGI
en el sentido que la sanción de clausura es una infracción contravencional a los deberes formales,
por lo que su naturaleza jurídica es administrativa. La verdadera naturaleza jurídica de la sanción de
clausura es penal.
Por ello, se declara improcedente el recurso extraordinario planteado por el Fisco Nacional.
Ley 11.683 Art.44 — Quien quebrantare una clausura o violare los sellos, precintos o instrumentos
que hubieran sido utilizados para hacerla efectiva, será sancionado con arresto de DIEZ (10) a
TREINTA (30) días y con una nueva clausura por el doble de tiempo de aquélla.
Son competentes para la aplicación de tales sanciones los jueces en lo penal económico de la
Capital Federal o los jueces federales en el resto de la República.
La ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS, con conocimiento del juez que se
hallare de turno, procederá a instruir el correspondiente sumario de prevención, el cual, una vez
concluido, será elevado de inmediato a dicho juez.
La ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS prestará a los magistrados la
mayor colaboración durante la secuela del juicio.
Artículo 43 CN. Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que
no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de
particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un
tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se
funde el acto u omisión lesiva.

GADOR S.A.
Buenos Aires. Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Penal Económico n° 1 hizo lugar al
recurso de queja deducido por Gador S.A. y su directora técnica y declaró la inconstitucionalidad
del apartado final del art. 21 de la ley 16.463, en cuanto dispone que las resoluciones del Ministerio
de Asistencia Social y Salud Pública hacen cosa juzgada y no son susceptibles de revisión judicial.
Contra esta sentencia Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica
interpuso el recurso extraordinario federal, cuya denegación dio lugar a la presente queja.
El a quo sostuvo que la norma mencionada resultaba pasible de objeción constitucional pues
impedía el control judicial del obrar de la administración pública lo que se oponía no sólo a lo
previsto en el propio texto de la Ley Fundamental sino a antigua jurisprudencia de esta Corte sobre
la materia. A mayor abundamiento añadió que el apercibimiento impuesto a la actora, cuya revisión
judicial se había visto obstaculizada por la norma mencionada, le ocasionaba un perjuicio serio en la
medida en que podía limitar su participación en futuras licitaciones relacionadas con la adquisición
de productos medicinales.
Si bien esta Corte ha admitido que los organismos de la administración ejerzan facultades de índole
jurisdiccional, ello ha sido así en tanto se garantice un control judicial suficiente a su respecto, a fin
de impedir que aquéllos ejerzan un poder absolutamente discrecional.
El alcance que ese control judicial debe tener para que sea legítimo tenerlo por verdaderamente
suficiente no depende de reglas generales u omnicomprensivas, sino que ha de ser más o menos
extenso y profundo según las modalidades de cada situación jurídica. No obstante, si las
disposiciones que gobiernan el caso impiden a las partes tener acceso a una instancia judicial
propiamente dicha, como lo hace el precepto cuestionado en autos, existe agravio constitucional
originado en la privación de justicia.
Que, en la medida en que el art. 21 de la ley 16.463 confiere autoridad de cosa juzgada a las
decisiones administrativas que imponen apercibimientos, e impide de ese modo su control judicial
posterior, su inconstitucionalidad deviene evidente en los términos de la doctrina señalada
precedentemente.
Confirmar el pronunciamiento apelado.
Se hace lugar a la queja, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia
apelada.
Ley 16.463 Art. 21 — Si se considera que existe una infracción de las previstas en el Artículo 19º
se dará vista al interesado, por el término de tres días hábiles, para que oponga sus defensas y
ofrezca toda su prueba, acompañando la documental. Sustanciada la prueba en el plazo de diez
días hábiles, se dictará resolución en el término de tres días hábiles, la que será apelable en el
término de tres días hábiles.
En la apelación se expresarán los correspondientes agravios y con ellos se elevará el expediente,
cuando proceda, a la magistratura judicial correspondiente.
Los plazos a los que se refiere el presente artículo son perentorios y prorrogables solamente por
razón de la distancia.
Las resoluciones del Ministerio de Asistencia Social y Salud Pública, por las que se impongan
apercibimiento y multas de m$n. 2.000, harán cosa juzgada.

FONTEVECCHIA Y D'AMICO C. ARGENTINA.


2001 la Corte Suprema confirmó la sentencia de la Sala H de la Cámara Nacional de Apelaciones
en lo Civil que había hecho lugar a la demanda de daños y perjuicios promovida por el ex
Presidente Carlos Saúl Menem contra Editorial Perfil SA, Jorge Fontevecchia y Héctor D'Amico.
Esta Corte entendió que la difusión de ciertas notas periodísticas vinculadas con la presunta
existencia de un hijo no reconocido de Menem había lesionado en forma ilegítima su derecho a la
intimidad, tutelado por el art. 19 de la CN y por los arts. 17, párrs. 1° y 2° del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, y 11, párrs. 2° y 3°, de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (en adelante, CADH), entre otras normas, y confirmó la condena pecuniaria dispuesta por
la Cámara, reduciendo los montos de condena.
Encontrándose firme el mencionado pronunciamiento y habiéndose cumplido con la reparación
económica allí ordenada, el 15 de noviembre de 2001 Jorge Fontevecchia, Héctor D'Amico y
Horacio Verbit sometieron el caso al sistema interamericano de protección de derechos humanos en
el entendimiento de que la sentencia de la Corte Suprema referida precedentemente había vulnerado
el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, por lo que solicitaron que se declarara la
responsabilidad internacional del Estado argentino.
El 29 de noviembre de 2011 la Corte Interamericana, después de seguir el trámite propio del
procedimiento en sede internacional declaró que el Estado argentino había violado el derecho a la
libertad de expresión de los peticionantes (art. 13, CADH) dispuso que el Estado argentino debía:
a. dejar sin efecto la condena civil impuesta a Jorge Fontevecchia y Héctor D'Amico, así como
todas sus consecuencias;
b. publicar un resumen oficial de su sentencia elaborado por la Corte Suprema, por una sola vez, en
el Diario Oficial y en un diario de amplia circulación nacional, así como publicar la sentencia
completa de la Corte Interamericana en la página del Centro de Información Judicial de la Corte
Suprema; y
c. entregar las sumas reconocidas en dicho fallo, comprensivas del reintegro de los montos de
condena
La Dirección General de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la
Nación remitió a esta Corte Suprema un oficio en el que se hace saber el pedido formulado por la
Secretaría de Derechos Humanos de la Nación a este Tribunal para que cumpla, en lo que
corresponda y de conformidad con su competencia, la sentencia dictada por la Corte IDH en el
caso: “Fontevecchia y D'Amico c. Argentina”.
Posteriormente esta Corte ordenó dar traslado a Carlos Saúl Menem de la presentación efectuada
por la Dirección General de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de
la Nación, por el término de diez días, el que fue contestado, el actor expuso que “no ha sido parte
en el juicio internacional, cuyo pronunciamiento recayó condenando al Estado argentino, por lo que
nada tiene que expresar al respecto”.
Las sentencias de la Corte Interamericana, dictadas en procesos contenciosos contra el Estado
argentino son, en principio, de cumplimiento obligatorio para este.
Dispone “dejar sin efecto la condena civil impuesta a los señores Jorge Fontevecchia y Héctor
D'Amico” en la causa “Menem” ha sido dictada dentro del marco de atribuciones previsto por la
CADH y puede ser cumplida por esta Corte a la luz del ordenamiento constitucional nacional.
En la exigencia convencional de agotamiento de los recursos internos en forma previa al acceso al
sistema regional y en el principio de que la Corte Interamericana no actúa como una instancia más
en los casos tratados por las Cortes nacionales. La Corte Interamericana no constituye entonces una
“cuarta instancia” que revisa o anula decisiones jurisdiccionales estatales sino que, siguiendo los
principios estructurales recordados, es subsidiaria, coadyuvante y complementaria.
“La Corte Interamericana no tiene el carácter de tribunal de apelación o de casación de los
organismos jurisdiccionales de carácter nacional; sólo puede en este caso, señalar las violaciones
procesales de los derechos consagrados en la Convención que hayan perjudicado al [...] afectado en
este asunto, pero carece de competencia para subsanar dichas violaciones en el ámbito interno [...]”
A la luz de estos principios, dejar sin efecto la sentencia dictada por esta Corte Suprema en la causa
“Menem” en virtud de la orden de la Corte Interamericana implicaría transformar a dicho tribunal,
efectivamente, en una “cuarta instancia” revisora de las sentencias dictadas por esta Corte, en clara
violación de los principios estructurantes del sistema interamericano y en exceso de las obligaciones
convencionalmente asumidas por el Estado argentino al ingresar a dicho sistema. En efecto, la idea
de revocación se encuentra en el centro mismo del concepto de una “cuarta instancia”, en tanto una
instancia judicial superior supone la capacidad de revisar las decisiones del inferior y, en su caso,
dejarlas sin efecto. Reconocer a la Corte Interamericana tal carácter implicaría, por otra parte, la
paradoja de que esa instancia revisora hubiera sido ejercida en un proceso que no reconoce
continuidad con el desarrollado por esta Corte.
Al ordenar dejar sin efecto la sentencia de esta Corte pasada en autoridad de cosa juzgada, ha
recurrido a un mecanismo restitutivo que no se encuentra previsto por el texto convencional.
La letra de los tratados determina los límites de la competencia remedial de los tribunales
internacionales.
La CADH establece que “[c]uando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos
en esta Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho.
Dispondrá que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la
vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada”. El tenor
literal de la norma no contempla la posibilidad de que la Corte Interamericana disponga que se deje
sin efecto una sentencia dictada en sede nacional.
El constituyente ha consagrado en el art. 27 de la CN una esfera de reserva soberana, delimitada por
los principios de derecho público establecidos en la Constitución Nacional, a los cuales los tratados
internacionales deben ajustarse y con los cuales deben guardar conformidad.
Entre dichos principios inconmovibles se encuentra esta Corte como órgano supremo y cabeza del
Poder Judicial (108 de la CN).
Revocar la sentencia firme dictada por este Tribunal implica privarlo de su carácter de órgano
supremo del Poder Judicial argentino y sustituirlo por un tribunal internacional, en clara
transgresión a los arts. 27 y 108 de la CN.
En virtud de lo expuesto, no corresponde hacer lugar a lo solicitado por la Secretaría de Derechos
Humanos de la Nación. Lo dicho hasta aquí no implica negar carácter vinculante a las decisiones de
la Corte Interamericana, sino tan solo entender que la obligatoriedad que surge del art. 68.1 debe
circunscribirse a aquella materia sobre la cual tiene competencia el tribunal internacional.
Por los motivos expuestos, opino que corresponde dejar sin efecto el fallo dictado a fs. 367/388 de
la causa “Menem, Carlos Saúl c. Editorial Perfil SA y otros s/ daños y perjuicios” y revocar la
sentencia definitiva de la Sala H de la CNCiv. rechazando la demanda incoada por los fundamentos
de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

CENTRO DESPACHANTES DE ADUANA C. PODER EJECUTIVO NACIONAL.


El representante del Centro de Despachantes de Aduana --quien sostuvo que se encuentra
legitimado conforme el art. 43 de la Constitución Nacional-- y los despachantes de aduana Héctor
Fleire, Héctor Constenla y Oscar Rendal, promovieron acción de amparo con el objeto de impugnar
el dec. 1160/96 por resultar violatorio del Código Aduanero e, indirectamente, de la Constitución
Nacional, en razón de haberse excedido el Poder Ejecutivo Nacional en el ejercicio de su potestad
reglamentaria. También solicitaron que se deje sin efecto la res. 3491/96 de la Administración Nac.
de Aduanas, dictada en consecuencia de ese decreto.
Fundaron su petición de amparo afirmando que el art. 37 del Cód. Aduanero exige la intervención
obligatoria de los despachantes de aduana en las operaciones de comercio exterior, salvo casos
excepcionales. En cambio, el dec. 1160/96 impugnado invierte, según los recurrentes, el principio
de la obligatoriedad, convirtiéndolo en una excepción. De tal forma, vulnera su derecho de trabajar,
porque permite que las personas de existencia ideal prescindan de sus servicios profesionales en las
operaciones de importación y exportación, mediante la intervención de terceros autorizados, y viola
el principio de igualdad, porque dichas operaciones podrán ser realizadas por quienes carecen de
conocimientos e idoneidad específicos. Agregaron que se configura una violación de los derechos a
una justa e igualitaria retribución y a la propiedad privada.
Señalaron que, posteriormente, el dec. 1160/96 fue reglamentado por la resolución de la
Administración Nac. de Aduanas 3491/96, que fijó los supuestos en los que es posible prescindir de
los despachantes de aduana para las operaciones de importación o exportación, al establecer que
podrán hacerlo las personas de existencia ideal, si acreditaren una antigüedad no inferior a los tres
años en el Registro de Importadores y Exportadores y si, además, hubieren realizado operaciones no
inferiores por año calendario a los doscientos mil dólares. Esta reglamentación, según los
recurrentes, supone un desconocimiento palmario del Código Aduanero, que exige la intervención
obligatoria de dichos profesionales.
En este contexto, el Poder Ejecutivo dictó el dec. 1160/96, según el cual las personas de existencia
ideal podrán realizar las operaciones de importación y exportación por sí mismas o mediante un
tercero autorizado para disminuir el costo de las operaciones, a fin de adecuar el Código Aduanero a
las nuevas normas sobre desregulación del comercio exterior.
Finalmente, sostuvo que la res. 3491/96, dictada de conformidad con el dec. 1160/96, la autorizó a
reglamentar los supuestos de no intervención obligatoria de los despachantes de aduana, como así
también que no existe lesión a derechos o garantías constitucionales, porque las normas
cuestionadas no impiden ni privan a los accionantes de ejercer libremente su profesión.
El juez de primera instancia rechazó la acción de amparo. Para así decidir, dijo que no surge de las
normas impugnadas una ilegalidad o arbitrariedad manifiesta que habilite la procedencia de la vía
del amparo, ya que, por un lado, el inc. 2° del art. 37 del Cód. Aduanero admite la posibilidad de
prescindir de la intervención de los despachantes y, por el otro, no es posible sostener la existencia
de derechos adquiridos al mantenimiento de un régimen determinado. Además, el dec. 1160/96 y la
res. 3491/96 son compatibles con la desregulación económica dispuesta por el dec. 2284/91. Por
ende, la afectación de la zona de reserva de la actividad de los despachantes de aduana se advierte
como legítima, dentro de las facultades de policía de la Administración.
Por último, entendió que no existe agravio para los actores, porque el riesgo y la responsabilidad
por las operaciones de comercio exterior en las que no intervienen los despachantes es asumida por
el Estado.
La Cámara Nac. de Apelaciones en Contencioso Administrativo Federal (sala III), al revocar la
sentencia de primera instancia, declaró la nulidad del dec. 1160/96 y de la res. 3491/96, tras
considerar procedente el amparo, toda vez que la arbitrariedad del acto impugnado es palmaria y no
se requiere mayor amplitud de examen ni aporte probatorio, por tratarse de una cuestión de puro
derecho que ha sido suficientemente debatida.
Con relación a la cuestión de fondo, afirmó que el Código Aduanero adoptó el principio de la
intervención obligatoria de los despachantes en las gestiones que, con motivo del despacho o
destinación de mercaderías, efectuaren ante la Aduana, sin perjuicio de contemplar la posibilidad de
autorizar de modo excepcional, la propia gestión de los interesados sin dicha intervención,
calificándose en la Exposición de Motivos del Código, esos supuestos, como "situaciones
especiales"
En cuanto al decreto de desregulación económica 2284/91 (ratificado por ley), en que se apoyan las
normas impugnadas y los argumentos de la demandada, no contiene ni aún en el capítulo relativo a
la desregulación del comercio exterior, disposición alguna que se refiera a la actuación de los
agentes de comercio y del servicio aduanero.
Contra tal pronunciamiento, la Administración Nac. de Aduanas interpuso el recurso extraordinario.
Sostuvo allí que el dec. 1160/96 es legítimo, pues reglamenta el Código Aduanero y no contradice
su texto. El tribunal ha interpretado erróneamente el art. 36 de dicho ordenamiento, el cual no
establece una exclusividad de estos auxiliares para realizar las operaciones de comercio exterior,
sino que define quiénes son despachantes de aduana y cuáles son sus funciones, pero en ningún
caso determina que puedan ejercer dicha actividad en forma exclusiva. El dec. 1160/96 ha sido
dictado dentro del contexto de la política desreguladora asumida por el gobierno y como
consecuencia del dec. 2284/91, ratificado por la ley 24.307, porque disminuye los costos de los
bienes y servicios en las operaciones de comercio exterior, mientras que la participación obligatoria
del despachante de aduana representa un incremento en el costo final de bienes en cuyo despacho
interviene, equivalente a la retribución de sus servicios. El decreto de desregulación fija parámetros
generales con el objetivo de bajar los costos de los bienes y servicios en el comercio exterior, así
como el de transparentar los costos en las operaciones de importación y exportación.
El dec. 1160/96 cumple con esos objetivos, no restringiendo la actividad de los despachantes de
aduana, sino ampliando esa actuación a las personas de existencia ideal.
En lo que respecta a la res. 3491/96, que establece que las personas de existencia ideal podrán
gestionar el despacho y la destinación de mercaderías por sí o a través de personas autorizadas,
sostuvo la recurrente su legitimidad, con fundamento en que fue dictada de conformidad con las
normas antes aludidas, pues el dec. 1160/96 autorizó la no intervención de los despachantes de
aduana en las condiciones y con los requisitos que establezca la reglamentación. Tampoco existe
lesión de derechos constitucionales, a su entender, porque las normas impugnadas no restringen el
derecho de los despachantes a trabajar en el ejercicio de su profesión, sino que amplían las
facultades de las personas de existencia ideal, al reconocerles otras formas de gestión de las
operaciones de comercio exterior. La norma recurrida no impide ni priva, a dichos auxiliares,
continuar prestando sus servicios, toda vez que no se limita su capacidad para hacerlo. Por otra
parte, si bien es susceptible de reconocimiento el derecho adquirido en forma individual, ello no
puede vulnerar el principio de igualdad que, en este caso, consiste en la equidad entre los
importadores o exportadores asistidos por despachantes de aduana, y aquellos que intervienen sin
asistencia profesional.
Afirmó la inexistencia de gravamen actual, pues se trata sólo de un perjuicio eventual que podría
causarse a un despachante hipotético, toda vez que el Centro de Despachantes de Aduanas es quien
reclama y no un despachante determinado, a quien se le haya vulnerado un derecho constitucional
que, concretamente, ya le haya causado un perjuicio. Más aún, el amparista no ha mencionado
siquiera una sola operación en la que se haya prescindido de la intervención de un despachante.
Dijo asimismo que las normas impugnadas no desvirtúan el art. 41 del Cód. Aduanero, porque el
importador o exportador es el responsable por las infracciones, aun cuando fueren cometidas por el
despachante de aduana en ejercicio o en ocasión de sus funciones, en forma solidaria con éstos.
El Código Aduanero admite que, en ciertos casos, las personas de existencia ideal puedan prescindir
de los servicios profesionales de los despachantes de aduana para realizar operaciones de
importación y exportación. Sin embargo fija ciertas pautas para que, por vía reglamentaria, el Poder
Ejecutivo Nacional o el órgano administrativo competente, exceptúe la intervención de aquéllos:
que la autorización tenga carácter excepcional, que existan razones que la justifiquen y que se
cumplan las condiciones y requisitos que fije la reglamentación (confr. art. 37, Cód. citado).
Por otra parte, de acuerdo con lo declarado por el a quo, cabe poner de resalto que el dec. 2284/91,
ratificado por ley, no derogó ni tampoco modificó, total o parcialmente, el citado art. 37, porque su
capítulo II, referido a la desregulación del comercio exterior, no menciona, explícita ni
implícitamente, a los despachantes de aduana y, menos aún, regulan la intervención de tales
profesionales en las operaciones de comercio exterior.
Además, el decreto, con relación a las profesiones liberales, suprimió expresamente restricciones y
prohibiciones para la actividad de determinados profesionales, pero en ningún caso limitó sus
incumbencias.
En virtud de lo anterior, se impone concluir, que el Poder Ejecutivo no se limitó a derogar el decreto
reglamentario anterior y a reemplazarlo por el dec. 1160/96, sino que traspasó el límite contemplado
por el art. 99 inc. 2° de la Constitución Nacional, ya que alteró la letra y el sentido de la ley al
admitir la no intervención de los despachantes de aduana con carácter habitual, quebrando así el
principio de excepcionalidad que establece taxativamente el art. 37 del Código.
Más aún, el decreto dispone que podrán intervenir, no sólo el importador o exportador directamente
o el despachante de aduana, tal como surge de aquel ordenamiento, sino también terceros
autorizados, es decir, cualquier persona, sin importar su idoneidad, solvencia o conocimientos y
cualquiere fuere su relación con el sujeto autorizante. Estas previsiones contrarían palmariamente el
espíritu del Código Aduanero, cuya Exposición de Motivos indica que "... al despachante se le
confían trámites y gestiones que representan normalmente importantes intereses, tanto para el fisco
como para los importadores y/o instituciones bancarias, siendo menester garantizar a aquél y a éstos
la solvencia técnica, moral y material de quienes cumplen tan delicada función.
Corresponde analizar la validez de la resolución de la Administración Nacional de Aduanas
3491/96, porque dicho ente, más allá de la autorización expresa del dec. 1160/96, es competente
para dictarla, de acuerdo con el art. 23 inc. i del propio Código Aduanero, que le confiere la
potestad de impartir normas generales para la interpretación y aplicación de las leyes y reglamentos
de la materia.
Dicha resolución, de conformidad con el dec. 1160/96, establece excepciones a la obligatoriedad de
la intervención de los despachantes de aduana. Así, su art. 1° dispone en qué casos las personas de
existencia ideal podrán prescindir de la intervención de dichos auxiliares y, a su vez, el art. 3°
señala que "... En todos aquellos casos en que la normativa aduanera contemple el libramiento de
las mercaderías por simple solicitud, la intervención del despachante no tendrá carácter
obligatorio...". Esta última excepción configura, al igual que el caso del dec. 1160/96, un exceso del
ente con potestad reglamentaria que viola el principio de excepcionalidad, en cuanto, consistente en
admitir, en todos los casos, el libramiento por simple solicitud y, además, sin límite temporal.
La lesión de derechos constitucionales, opino que el exceso reglamentario en que incurre el Poder
Ejecutivo y la Administración Nac. de Aduanas viola en particular el derecho a trabajar de los
recurrentes.
En el "sub examine", la restricción del derecho es ilegítima porque el Poder Ejecutivo, al igual que
los entes autárquicos, son incompetentes para alterar el sentido de las leyes con excepciones
reglamentarias cuando, en realidad, no integran la ley fijando los detalles para su aplicación
concreta, sino que derogan o modifican total o parcialmente el texto o el fin de aquélla.
Además, es dable señalar que las normas impugnadas restringen el derecho de trabajar de los
despachantes porque, si bien es cierto que no se prohíbe su intervención, permiten la participación
de terceros autorizados en las operaciones de despacho y destinación de mercaderías y, en
consecuencia, limitan sus incumbencias.
Entiendo que el agravio sobre la violación del principio de igualdad también es infundado, ya que la
distinción entre importadores o exportadores, según que cuenten o no con un despachante de
aduana, no es arbitraria, si se tiene en cuenta que para desempeñarse como tal, es necesario el
cumplimiento de rigurosos requisitos y el respeto del régimen de incompatibilidades, ambos
previstos en el art. 41 del Cód. Aduanero.
Que el tribunal comparte los fundamentos y conclusiones del dictamen del procurador general en
cuanto a que las disposiciones impugnadas --dec. 1160/96 y res. 3491/96 de la Administración Nac.
de Aduanas, dictada en concordancia con aquél-- son inválidas en razón de que alteran la ley que
pretenden reglamentar --art. 37, Código Aduanero-- mediante excepciones que se apartan de su
espíritu y finalidad (art. 99 inc. 2°, Constitución Nacional). Por ello, se declara formalmente
procedente el recurso extraordinario, en la medida en que se ha debatido sobre la inteligencia y
validez de normas de carácter federal.

VERROCCHI, EZIO D. C. ADMINISTRACIÓN NAC. DE ADUANAS. CORTE


SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN(CS), 19/08/1999
Voto del juez Belluscio. Contra la sentencia de la sala IX de la Cámara nacional de Apelaciones del
Trabajo. La Cámara estimó que la vía del amparo era apta para la protección constitucional directa
y expedita que precisamente reclamaba el actor en este litigio.
Que el Poder Ejecutivo no había expresado en los considerandos de los decretos ni demostrado en el
sub lite, sobre qué bases sostenía la necesidad de acudir a las excepcionalísimas facultades
legislativas cuyo ejercicio habilitaba restrictivamente el art. 99 de la Constitución Nacional.
Finalmente, habida cuenta de que los decretos derogaban la ley 18.017 y excluían de sus presiones a
los trabajadores con remuneración mensual superior a los mil pesos carecían de razonabilidad
también en cuanto a su sustancia y merecían la tacha de inconstitucionalidad, puesto que privaban
totalmente al actor de beneficios gozados durante años bajo la ley 18.017.
Que el recurso extraordinario es formalmente admisible pues se ha puesto en tela de juicio la
validez constitucional de actos de autoridad nacional - decs. 770, y 771 del Poder Ejecutivo
Nacional dictados en el año 1996 -, y la decisión ha sido contraria a su validez.
Que el recurrente centra su principal agravio en la circunstancia de que el actor, a su juicio, no
habría demostrado la ilegalidad manifiesta, patente, incontestable, que viciaría los decretos
impugnados, emitidos en el año 1996 por el Poder Ejecutivo nacional en uso de facultades
legislativas que, admitidas por la doctrina y la jurisprudencia, habían sido explícitamente
incorporadas en el texto constitucional reformado en 1994, acotando el poder del Congreso de la
Nación. En cuanto a la razonabilidad sustancial de los decretos, el demandado afirma que ellos no
desconocen derechos consagrados en el art. 14 bis de la Constitución Nacional pues consagran un
sistema justo y equitativo respecto de las asignaciones familiares, que asegura la protección de los
trabajadores de menores ingresos.
Que el art. 2º del dec. 770/96 establece: " Quedan excluidos de las prestaciones de este decreto, con
excepción de la asignación por maternidad, las personas cuya remuneración sea superior a pesos mil
($ 1000) ". Por su parte, el art. 11 dispone: "Se deja sin efecto la ley 18.017, sus decretos
reglamentarios y toda otra norma que se oponga al presente régimen". Ello significa que el actor,
cuya remuneración consta a fs. 2, se vería privado en forma total - de estar vigente a su respecto el
régimen impugnado - de toda percepción de asignaciones familiares, incluidas en lo que se ha
denominado el " salario familiar", que concretan la garantía de la protección integral de la familia,
contenida en la Constitución Nacional.
La admisión del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo
condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias materiales y formales, que
constituyen una limitación y no una ampliación de la práctica seguida en el país, especialmente
desde 1989. En efecto, el párrafo tercero del inc. 3º ; del art. 99, dice: " Solamente cuando
circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta
Constitución para la sanción de la leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal,
tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de
necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán
referendarlo, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros".
ha definido el estado de necesidad que justifica la excepción a la regla general y la admisión del
dictado de estos decretos, y que ese estado se presenta únicamente " cuando circunstancias
excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para
la sanción de las leyes"
Por tanto, para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en
principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que
sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que
las Cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan,
como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el
traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere solución
legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo
incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes.
Más adelante, se expresa que la prolongación del statu quo imperante agravaría tanto el deterioro
financiero del régimen de asignaciones familiares como el incumplimiento de sus fines de
promoción familiar y protección social. Estas afirmaciones resultan dogmáticas e insuficientes pues
no alcanzan a justificar la imposibilidad de revitalizar el régimen de las asignaciones familiares por
medio del ejercicio de la función legislativa por el Congreso de la Nación. Máxime cuando se trata
de derechos sociales, tutelados explícitamente en la Constitución Nacional, los cuales pueden y
deben ser reglamentados por leyes formales -, pero nunca aniquilados, ni aun en la emergencia. En
estas condiciones, cabe concluir en la invalidez de los decretos cuestionados en el sub lite, por
cuanto no ha existido ninguna de las circunstancias fácticas que la norma constitucional describe
con rigor de vocabulario.
Voto del doctor Petracchi: Corresponde, pronunciarse sobre el fondo del asunto. Esto es, si el
decreto " de necesidad y urgencia" 770/96 es o no compatible con la Constitución Nacional.
La Reforma Constitucional de 1994 introdujo en el art. 99 inc. 3º de la Ley Fundamental, la
regulación de los decretos de necesidad y urgencia. " [...] El Poder Ejecutivo no podrá en ningún
caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios
previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen
materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por
razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que
deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.
La conclusión de que la Constitución exige imprescindiblemente la " ley especial" mentada en el
art. 99, no parece dudosa. En efecto, sin " ley especial" no podrá haber Comisión Bicameral
Permanente.
La vía establecida por la Constitución Nacional exige que el Congreso sancione la " ley especial"
que haga operativo el articulado, sin que quepa discutir las bondades del criterio elegido, pues esta
Corte sólo debe atender a su significado y a sus consecuencias. Ahora bien: al no haberse
sancionado la ley que reclama el art. 99 inc. 3º, no puede cumplirse con la denominada "subetapa"
legislativa, lo que determina la imposibilidad de recurrir a esos remedios de excepción que son los
decretos de necesidad y urgencia. Que aceptar que el Poder Ejecutivo pudiera dictar decretos de
necesidad y urgencia, implicaría desnaturalizar lo que la Constitución dice que son.
La pluralidad concebida en el art. 99 inc. 3, sería sustituida por una actuación unilateral, que
transformaría al presidente de la Nación en legislador, en flagrante violación de lo dispuesto en el
segundo párrafo del citado inciso: " El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de
nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo".
Que lo expuesto precedentemente ya es suficiente para concluir que el dec. 770/96, posterior a la
Reforma Constitucional de 1994, no se ajusta a las exigencias de ésta y, por lo tanto, debe ser
invalidado.
En efecto, aún desde ese punto de vista sería preciso comprobar que el Congreso no se ha expedido
sobre el rechazo o la aprobación del decreto de necesidad y urgencia 770/96.
En la Convención de 1994 se dijo que el silencio del Congreso no podría ser interpretado como
consentimiento al Poder Ejecutivo.
Que, por todo lo expuesto, sólo cabe concluir en la invalidez de los decs., 770/96 y 771/96. Por ello,
se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada, por
los fundamentos expuestos precedentemente.
Voto del doctor Boggiano. Que la sala IX de la Cámara nacional de Apelaciones del Trabajo, al
confirmar la sentencia de primera instancia, hizo lugar a la acción de amparo y declaró la
inconstitucionalidad de los decs. 770196 y 771/96. Contra dicho pronunciamiento el Estado
nacional interpuesto el recurso extraordinario que fue concedido.
Que para así decidir, el a quo, afirmó que el amparo era la vía apta para la protección de los
derechos de raigambre constitucional que el actor estimaba vulnerados. En lo atinente al fondo,
sostuvo que los derechos impugnados carecían de razonabilidad, pues no referían razones objetivas
para justificar la necesidad y urgencia de las medidas adoptadas.
Que el recurso extraordinario es formalmente admisible pues se ha puesto en tela de juicio la
validez constitucional de actos de autoridad nacional y la decisión ha sido contraria a su validez
(art. 14 inc. lº , ley 48).
Que el art. 99 inc. 3º de la Constitución Nacional establece: " El Poder Ejecutivo no podrá en
ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieren imposible seguir los trámites ordinarios
previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen
materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por
razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que
deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros".
Que, como puede observarse, la Ley Fundamental consagra una limitación a las facultades del
Poder Ejecutivo con la innegable finalidad de resguardar el principio de división de poderes.
Unicamente en situaciones de grave trastorno que amenacen la existencia, la seguridad o el orden
público o económico, que deben ser conjuradas sin dilaciones, puede el Poder Ejecutivo Nacional
dictar normas que de suyo integran las atribuciones del Congreso, siempre y cuando sea imposible a
éste dar respuesta a las circunstancias de excepción. En consecuencia, el ejercicio de la prerrogativa
en examen está sujeta a reglas específicas, que exigen un estado de excepción y el impedimento de
recurrir al sistema normal de formación y sanción de las leyes y contemplan, además, una
intervención posterior del Poder Legislativo. Por otro lado, las medidas que se adopten no están
exentas del contralor judicial, que constituyen la salvaguarda de los derechos individuales.
Que, en ese contexto, se advierte con claridad que no se encuentran satisfechos los recaudos
constitucionales para el dictado de los decretos impugnados. En efecto, en los considerandos del
dec. 770/96 sólo se hace una escueta referencia a la imperiosa necesidad de " impulsar en forma
perentoria una Reforma a la ley de asignaciones familiares expresada en el Acuerdo Marco para el
Empleo, la Productividad y la Equidad Social, suscrito el 25 de julio de 1994 por representantes del
gobierno y de las asociaciones representativas del trabajo y la producción".
Ello resulta insuficiente para justificar una situación de riesgo social que el Congreso no puede
remediar por los cauces ordinarios, máxime cuando las medidas se adoptaron durante el período de
sesiones ordinarias. En ese orden de ideas, cabe recordar que la mera conveniencia de que por un
mecanismo más eficaz se consigna un objetivo de gobierno en modo alguno justifica la franca
violación de la separación de poderes que supone la asunción por parte de uno de ellos de
competencias que sin lugar a dudas corresponden a otros
Que, de lo expuesto, se sigue que tanto el dec. 770/96 como el dec. 771/96, no reúnen los requisitos
de validez impuestos por la Constitución Nacional a los decretos de necesidad y urgencia. En
consecuencia, cabe concluir que por medio de normas constitucionalmente nulas - de nulidad
absoluta e insanable - se ha privado al actor de prestaciones que hacen operativas las cláusulas
superiores de " protección integral de la familia" y la " compensación económica familiar" que sólo
podían ser objeto de modificaciones mediante una ley del Congreso.
Que no puede atribuirse razonablemente a la ley 24.714 un sentido convalidatorio de los decs.
77019 y 771/96. Ello es así, por cuanto la ley citada no sólo derogó los mencionados decretos sino
que estableció un sistema sustancialmente diverso. En efecto, además de elevar en 50 % el monto
de la remuneración a los cuales las normas impugnada supeditaban la exclusión de los trabajadores
de régimen de asignaciones familiares, incluyó otra excepción a la que aquéllas contemplaban
(asignación por maternidad), al prever el supuesto d asignación por hijo con discapacidad).
Por lo tanto, ni puede predicarse que haya mediado una intervención ratificatoria del Congreso
La ausencia de norma reglamentaria no puede impedir el control de constitucionalidad que incumbe
a los jueces, máxime cuando la reforma de 1994 introdujo disposiciones precisas sobre las
condiciones en que pueden ser dictados los decretos de necesidad y urgencia y esta Corte ha
ejercido el aludido contralor con anterioridad a la referida enmienda.
Por ello, se declara procedente el recurso extra ordinario y se confirma la sentencia apelada.
Disidencia del los doctores Nazareno, Moliné O'Connor y López. El tribunal estimó que la vía del
amparo era apta para la protección de los derechos de jerarquía constitucional invocados por el
actor. En cuanto al fondo del asunto, la cámara consideró que los decretos cuestionados carecían de
respaldo en razones objetivas que indicasen la necesidad y urgencia habilitantes para su dictado, por
lo que concluyó en la carencia de razonabilidad de tales disposiciones.
Que antes de realizar el examen sobre los recaudos que hacen, en sí, a la admisibilidad del recurso
extraordinario, el tribunal considera apropiado subrayar, con el mayor énfasis, que en esta causa se
ha instado la intervención del Poder Judicial de la Nación para conocer en el planteo de
inconstitucionalidad de dos decretos de necesidad y urgencia, cuestionados por quien demostró el
perjuicio directo, real y concreto que tal régimen le ocasiona.
Se estima que los planteos del apelante suscitan cuestión federal suficiente para su examen por la
vía elegida, pues se encuentra en tela de juicio la validez constitucional de actos de autoridad
nacional - decs. 770/96 y 771/96, Poder Ejecutivo Nacional -, y la decisión ha sido contraria a su
validez (art. 14 inc. lº, ley 48).
Lo relativo a la validez de los derechos de necesidad y urgencia que dieron origen al sub lite, se
debe puntualizar que la Constitución Nacional otorga al Poder Ejecutivo la atribución de dictar
disposiciones de carácter legislativo.
Sobre la base de reconocer que la facultad de dictar decretos de la naturaleza indicada configura uno
de los poderes enumerados por la Constitución Nacional, en tanto, condiciona su ejercicio al
cumplimiento de los recaudos formales previstos por la cláusula constitucional citada en materia de
control parlamentario. Se asigna a la mera omisión legislativa en reglamentar dicho procedimiento,
el efecto de privar " sine die" al titular del Poder Ejecutivo Nacional de una facultad que fue
expresamente conferida por el constituyente.
La conclusión que se obtiene es que la omisión puntualizada no lleva a cancelar el ejercicio de un
poder enumerado en cabeza del Poder Ejecutivo, ni obsta al control parlamentario por parte de las
cámaras legislativas en pleno, permitiendo el pleno funcionamiento de las instituciones. Los
antecedentes del caso demuestran con la mayor elocuencia que con este criterio interpretativo de la
Constitución Nacional han coincidido el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Nación, pues aquél
dictó los decretos en cuestión en Acuerdo General de Ministros y el Poder Legislativo llevó a cabo
el tratamiento requerido con la mayor profundidad, tal como surge del debate generado - en ambas
cámaras - en oportunidad de considerarse el proyecto cuya sanción dio lugar a la ley 24.714 que, en
definitiva, derogó los decretos que motivaran esta litis. Por último, el presidente de la Nación
promulgó parcialmente el texto sancionado al observar sólo una disposición, mediante el dec.
1165/96, el cual fue sometido a consideración del Congreso Nacional, según lo ordenado por el art.
80 de la Constitución Nacional.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto, se revoca la sentencia apelada
y se rechaza la demanda.
Se admiten los DNU ya que su emisión es una atribución del PE que no puede quedar subordinada
al dictado de una ley reglamentaria. Nos resulta imprescindible la creación de la comisión bicameral
para que el Congreso controle los decretos.

CONSUMIDORES ARGENTINOS C. EN - PEN - DTO.558/02-SS - LEY 20.091


La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala II) confirmó la
sentencia de primera instancia por la que se declaró la inconstitucionalidad del decreto 558/02, en
cuanto modificó diversas disposiciones de la ley 20.091.
Para resolver de ese modo el a quo señaló que para que el Poder Ejecutivo Nacional pueda ejercer
las facultades que le otorga el art. 99, inc. 3°) de la Constitución Nacional, es necesario que
concurran alguna de estas dos circunstancias: que sea imposible dictar la ley mediante el trámite
ordinario previsto en la Ley Fundamental o que la situación que requiere una solución legislativa
sea de una urgencia tal que deba ser solucionada en forma inmediata, en un plazo incompatible con
el que demanda el procedimiento legislativo.
También indicó que la falta de tratamiento por parte del Congreso de la legislación de emergencia
no importa su convalidación constitucional, ni obsta a que el Poder Judicial verifique si los actos de
los otros poderes se cumplieron dentro de sus respectivas esferas de actuación. Por último, recordó
que el art. 76 del texto constitucional prohíbe la delegación legislativa, salvo en materias
determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo para su ejercicio y dentro de las
bases que debe establecer el legislador.
Las circunstancias excepcionales que menciona el art. 99. inc. 3°). se vinculan con la imposibilidad
de seguir el trámite ordinario para la sanción de las leyes, de manera tal que no puede darse un
requisito sin el otro. Y el dictado del decreto 558/02 no reunió esas condiciones, porque el Congreso
de la Nación se encontraba en sesiones cuando aquél se dictó y porque las modificaciones que por
su intermedio se producen en la ley 20.091 revisten el carácter de normas de regulación
permanentes que modifican las leyes sancionadas por el Poder Legislativo. En este sentido, los arts.
1° y 2° del citado decreto traducen un apartamiento de los derechos y garantías reconocidos por los
arts. 14, 17. 18 y 42 de la Constitución Nacional.
Contra esa decisión el Estado Nacional dedujo el recurso extraordinario.
Insiste en que el acto fue dictado por el Poder Ejecutivo Nacional con fundamento en la disposición
del art. 99, inc. 3°) de la Constitución Nacional, esto es, frente a circunstancias excepcionales que
hicieron imposible seguir los trámites previstos para la sanción de las leyes y al amparo también del
estado de emergencia legalmente declarado, que modificó sustancialmente el escenario económico
nacional y, por lo tanto, al mercado de seguros.
Por último, justifica la razonabilidad de las medidas adoptadas por el decreto 558/02, en cuanto
habilita a las compañías aseguradoras a hacer uso del crédito bancario, ante situaciones transitorias
de iliquidez. Al levantar la prohibición que en tal sentido estaba contemplada en el art. 29, inc. g),
de la ley 20.091, y en cuanto reemplaza el texto del art. 31 de esa ley para incorporar los principios
del art. 35 bis de la Ley de Entidades Financieras y, así, dotar de herramientas idóneas al organismo
de control de la actividad aseguradora para tratar a las entidades con problemas operativos,
patrimoniales o financieros, con el fin de salvaguardar adecuadamente los intereses de los
asegurados.
El recurso extraordinario es formalmente admisible, toda vez que la decisión del superior tribunal
de la causa, al declarar la inconstitucionalidad del decreto 558/02, en cuanto modifica la ley 20.091,
ha sido contraria a los derechos que el apelante funda en normas de naturaleza federal
Por medio del decreto 558/02, el Poder Ejecutivo Nacional introdujo varias modificaciones a las
disposiciones de la ley 20.091. En concreto, incorporó un último párrafo al art. 29 de esa ley, por el
cual se faculta a la Superintendencia de Seguros de la Nación a eximir a las aseguradoras de la
prohibición del inc. g), de ese mismo precepto legal ante situaciones de iliquidez transitoria
Para justificar la medida adoptada, el órgano emisor sostuvo en los considerandos del decreto
558/02 que la ley 25.561 modificó sustancialmente el escenario económico del país, que incluye al
mercado del seguro, de gran implicancia en las economías individuales, de la producción, de las
personas y de la seguridad social y que las medidas derivadas de aquella ley afectaron
significativamente a la operatoria de las entidades aseguradoras, por lo que resultaba perentorio e
impostergable dictar normas para permitir a la Superintendencia de Seguros de la Nación, como
organismo de control de la actividad manejar distintas alternativas de regularización y saneamiento
del mercado, en resguardo de los intereses de los asegurados.
También se sostuvo que “ la crítica situación de emergencia económica y financiera por la que
atraviesa el país, en la que se desenvuelve el mercado asegurador, configura una circunstancia
excepcional que hace imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución
Nacional para la sanción de las leyes, resultando de toda urgencia v necesidad el dictado del
presente decreto” y, por ello, se fundó su dictado en las atribuciones conferidas por el art. 99, inc.
3°). del texto constitucional.
En lo que ahora interesa, el Constituyente reformador prohibió enfáticamente al Poder Ejecutivo
que emita disposiciones de carácter legislativo (“ en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e
insanable” ), a fin de resguardar el principio de división de poderes. Solamente cuando
circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios para la sanción de las
leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los
partidos políticos, aquél podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, siguiendo el
procedimiento que establece el art. 99, inc. 3°), de la Constitución Nacional.
Se trata, entonces, de una facultad excepcional del Poder Ejecutivo para incursionar en materias
reservadas al legislador, que únicamente puede ejercerla cuando concurran las circunstancias que
prevé el texto constitucional.
También cabe recordar que corresponde al Poder Judicial el control de constitucionalidad de las
condiciones bajo las cuales se admite aquella facultad excepcional.
La declaración genérica de emergencia efectuada por el legislador por la ley 25.561 no alcanza a
legitimar el dictado del decreto 558/02, toda vez que no se advierte de qué forma la crisis de las
compañías aseguradoras afecta a los intereses generales de la sociedad o al interés público que los
decretos de necesidad y urgencia deben proteger. O. en términos empleados por el Tribunal en el
caso recién mencionado “ no se aprecia impedimento alguno para conjurar esta situación a través de
los resortes y recursos usuales de que dispone el Estado frente a crisis económicas de exclusivo
carácter sectorial, sin llegar a un remedio sólo autorizado para situaciones que ponen en peligro la
subsistencia misma de la organización social”.
Hechos: Consumidores Argentinos (ONG cuyo objetivo es educar a los consumidores) presenta una
acción de amparo contra un decreto del PE Duhalde del 2002 sobre un decreto que afectaba a la ley
de seguros, que beneficiaba a las aseguradoras sobre los consumidores. El decreto limitaba los
derechos de los consumidores y por eso cuestiona su constitucionalidad.
Se resuelve que no hubo necesidad y urgencia, por lo que el decreto es inválido.
Es facultad de la Corte analizar si hay necesidad y urgencia, es decir, controlar la excepcionalidad
de la norma. Las facultades para dictar un DNU son admitidas en condiciones de rigurosa
excepcionalidad para limitar y no para ampliar el sistema presidencialista.
No hay necesidad ni urgencia que justifiquen el dictado del decreto impugnado. Los argumentos
que dio el PE para sostener la validez del decreto, resultan insuficientes para justificar el uso de un
DNU, pues el hecho de que “exista una grave crisis económica y financiera que afecta al sector
asegurador” no configura una de las dos circunstancias fácticas que exige la jurisprudencia de la
CSJN en base al art. 99 inc. 3
Ley 26.122 REGIMEN LEGAL DE LOS DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA, DE
DELEGACION LEGISLATIVA Y DE PROMULGACION PARCIAL DE LEYES
TITULO I
Objeto. ARTICULO 1º — Esta ley tiene por objeto regular el trámite y los alcances de la
intervención del Congreso respecto de los decretos que dicta el Poder Ejecutivo:
a) De necesidad y urgencia;
b) Por delegación legislativa;
c) De promulgación parcial de leyes.
TITULO II. Comisión Bicameral Permanente
Régimen jurídico. Competencia. ARTICULO 2º — La Comisión Bicameral Permanente prevista
en los artículos 99, inciso 3, y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional se rige por esta ley y
las disposiciones de su reglamento interno; y tiene competencia para pronunciarse respecto de los
decretos:
a) de necesidad y urgencia;
b) por delegación legislativa; y
c) de promulgación parcial de leyes, dictados por el Poder Ejecutivo nacional en los términos de los
artículos 99, inciso 3; 76; 80 y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional.
Integración. ARTICULO 3º — La Comisión Bicameral Permanente está integrada por OCHO (8)
diputados y OCHO (8) senadores, designados por el Presidente de sus respectivas Cámaras a
propuesta de los bloques parlamentarios respetando la proporción de las representaciones políticas.
Duración en el cargo. ARTICULO 4º — Los integrantes de la Comisión Bicameral Permanente
duran en el ejercicio de sus funciones hasta la siguiente renovación de la Cámara a la que
pertenecen y pueden ser reelectos.
Autoridades. ARTICULO 5º — La Comisión Bicameral Permanente elige anualmente un
presidente, un vicepresidente y un secretario, los que pueden ser reelectos. La presidencia es
alternativa y corresponde un año a cada Cámara.
Funcionamiento. ARTICULO 6º — La Comisión Bicameral Permanente cumple funciones aun
durante el receso del Congreso de la Nación.
Quórum. ARTICULO 7º — La Comisión Bicameral Permanente sesiona cuando cuenta con la
presencia de la mayoría absoluta de sus miembros.
Dictámenes ARTICULO 8º — Los dictámenes de la Comisión Bicameral Permanente se
conforman con la firma de la mayoría absoluta de sus miembros y en caso de que haya más de un
dictamen con igual número de firmas, el dictamen de mayoría es el que lleva la firma del
presidente.
Reglamento ARTICULO 9º — La Comisión Bicameral Permanente dicta su reglamento de
funcionamiento interno de acuerdo con las disposiciones de esta ley. Ante una falta de previsión en
el reglamento interno y en todo aquello que es procedente, son de aplicación supletoria los
reglamentos de las Cámaras de Senadores y Diputados, prevaleciendo el reglamento del cuerpo que
ejerce la presidencia durante el año en que es requerida la aplicación subsidiaria.
TITULO III. Capítulo I Decretos de Necesidad y Urgencia
Dictamen de la Comisión Bicameral Permanente. ARTICULO 10. — La Comisión Bicameral
Permanente debe expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al
plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento.
El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la adecuación del decreto a los requisitos
formales y sustanciales establecidos constitucionalmente para su dictado.
Para emitir dictamen, la Comisión Bicameral Permanente puede consultar a las comisiones
permanentes competentes en función de la materia.
Capítulo II. Delegación Legislativa
Límites. ARTICULO 11. — Las bases a las cuales debe sujetarse el poder delegado no pueden ser
objeto de reglamentación por el Poder Ejecutivo.
Elevación. ARTICULO 12. — El Poder Ejecutivo, dentro de los diez días de dictado un decreto de
delegación legislativa lo someterá a consideración de la Comisión Bicameral Permanente.
Dictamen de la Comisión Bicameral Permanente. ARTICULO 13. — La Comisión Bicameral
Permanente debe expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al
plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento.
El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la procedencia formal y la adecuación del
decreto a la materia y a las bases de la delegación, y al plazo fijado para su ejercicio.
Para emitir dictamen, la Comisión Bicameral Permanente puede consultar a las comisiones
permanentes competentes en función de la materia.
Capítulo III. Promulgación parcial de las leyes
Despacho de la Comisión Bicameral Permanente. ARTICULO 14. — La Comisión Bicameral
Permanente debe expendirse acerca de la validez o invalidez del decreto de promulgación parcial y
elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento.
El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la procedencia formal y sustancial del decreto.
En este último caso debe indicar si las partes promulgadas parcialmente tienen autonomía
normativa y si la aprobación parcial no altera el espíritu o la unidad del proyecto sancionado
originalmente por el Congreso.
Insistencia de ambas Cámaras. ARTICULO 15. — Las disposiciones de esta ley y el curso de
sus procedimientos no obstan al ejercicio por el Congreso de sus potestades ordinarias relativas a la
insistencia respecto de normas legales total o parcialmente vetadas.
Capítulo IV Trámite Parlamentario de los decretos: de necesidad y urgencia, de delegación
legislativa y de promulgación parcial de leyes.
Aplicación. ARTICULO 16. — Las normas contenidas en este capítulo son de aplicación para el
trámite de los decretos:
a) de necesidad y urgencia;
b) de delegación legislativa; y
c) de promulgación parcial de leyes, dictados por el Poder Ejecutivo en los términos de los artículos
99, inciso 3 (párrafos 3º y 4º); 76; 80; 100, incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional y de las
normas contenidas en esta ley.
Vigencia. ARTICULO 17. — Los decretos a que se refiere esta ley dictados por el Poder Ejecutivo
en base a las atribuciones conferidas por los artículos 76, 99, inciso 3, y 80 de la Constitución
Nacional, tienen plena vigencia de conformidad a lo establecido en el artículo 2º del Código Civil.
Incumplimiento. ARTICULO 18. — En caso de que el Jefe de Gabinete no remita en el plazo
establecido a la Comisión Bicameral Permanente los decretos que reglamenta esta ley, dicha
Comisión se abocará de oficio a su tratamiento. Para ello, el plazo de diez días hábiles para
dictaminar, se contará a partir del vencimiento del término establecido para la presentación del Jefe
de Gabinete.
Despacho de la Comisión Bicameral Permanente. ARTICULO 19. — La Comisión Bicameral
Permanente tiene un plazo de diez días hábiles contados desde la presentación efectuada por el Jefe
de Gabinete, para expedirse acerca del decreto sometido a su consideración y elevar el dictamen al
plenario de cada una de las Cámaras. El dictamen de la Comisión debe cumplir con los contenidos
mínimos establecidos, según el decreto de que se trate, en los Capítulos I, II, III del presente Título.
Tratamiento de oficio por las Cámaras. ARTICULO 20. — Vencido el plazo a que hace
referencia el artículo anterior sin que la Comisión Bicameral Permanente haya elevado el
correspondiente despacho, las Cámaras se abocarán al expreso e inmediato tratamiento del decreto
de que se trate de conformidad con lo establecido en los artículos 99, inciso 3 y 82 de la
Constitución Nacional.
Plenario. ARTICULO 21. — Elevado por la Comisión el dictamen al plenario de ambas Cámaras,
éstas deben darle inmediato y expreso tratamiento.
Pronunciamiento. ARTICULO 22. — Las Cámaras se pronuncian mediante sendas resoluciones.
El rechazo o aprobación de los decretos deberá ser expreso conforme lo establecido en el artículo 82
de la Constitución Nacional.
Cada Cámara comunicará a la otra su pronunciamiento de forma inmediata.
Impedimento. ARTICULO 23. — Las Cámaras no pueden introducir enmiendas, agregados o
supresiones al texto del Poder Ejecutivo, debiendo circunscribirse a la aceptación o rechazo de la
norma mediante el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes.
Rechazo. ARTICULO 24. — El rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de que se
trate implica su derogación de acuerdo a lo que establece el artículo 2º del Código Civil, quedando a
salvo los derechos adquiridos durante su vigencia.
Potestades ordinarias del Congreso. ARTICULO 25. — Las disposiciones de esta ley y el curso
de los procedimientos en ella establecidos, no obstan al ejercicio de las potestades ordinarias del
Congreso relativas a la derogación de normas de carácter legislativo emitidas por el Poder
Ejecutivo.
Publicación. ARTICULO 26. — Las resoluciones de las Cámaras que aprueben o rechacen el
decreto de que se trate, en los supuestos previstos en esta ley, serán comunicadas por su presidente
al Poder Ejecutivo para su inmediata publicación en el Boletín Oficial.
COLEGIO PÚBLICO DE ABOGADOS DE CAPITAL FEDERAL C. ESTADO
NACIONAL (PEN)
Recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional -parte demandada en la presente causa-
se dirige contra la resolución dictada por la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal. El fallo confirmó la sentencia de primera instancia en cuanto
había hecho lugar a la acción de amparo promovida por el Colegio Público de Abogados de la
Capital Federal y declarado que quienes ejercen la abogacía en favor del Estado Nacional en la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires están obligados a cumplir con la ley 23.187 que ordena la
instalación y funciones del referido Colegio. Para llegar a esa conclusión, el fallo consideró que
eran inválidos los artículos 3º y 5º del decreto 1204/011 en la medida que pretenden relevar a los
abogados del Estado de la obligación de inscribirse en la matrícula que la ley 23.187 pone a cargo
del Colegio y de pagar el derecho fijo establecido por su artículo 51.
En cuanto al fondo del asunto debe puntualizarse que el argumento central de la decisión judicial
radicó en que el Presidente no se encontraba habilitado por el Congreso para dictar disposiciones de
carácter legislativo contrarias a la ley nacional 23.187. Rechazó la pretensión de que tal
autorización pudiese hallarse en el artículo 1º.f de la ley 25.414 -de delegación de atribuciones
legislativas y emergencia pública-, puesto que no se ha demostrado en qué afecta la eficiencia de la
administración que los profesionales pertenecientes al cuerpo de abogados del Estado cumplan con
la obligación legal de matricularse en el distrito, como lo exige la ley 23.187. Por otro lado,
consideró el tribunal que la exención a los abogados del Estado de pagar el derecho fijo por su
actuación judicial no es transitoria, como deben serlo las medidas de emergencia, sino que es
definitiva y, por ende, irrazonable.
Ante esta Corte, la parte demandada ha solicitado la revocación del fallo y defendido la validez del
decreto 1204/01, apoyándose en dos líneas diferentes de argumentación. Por un lado, sostuvo que la
ley 23.187 se refiere solamente a la abogacía privada, mientras que el decreto 1204/01 reglamenta
el ejercicio de la abogacía pública, es decir, la que ejercen los abogados del Estado. Esta materia
está comprendida, entonces, en la "zona de reserva de la administración", vale decir, es competencia
exclusiva del Poder Ejecutivo. La segunda argumentación sostiene que el decreto 1204/01 es válido
pues el Presidente lo dictó en uso de las atribuciones legislativas que le había delegado el Congreso
en el artículo 1º de la ley 25.414.
Se trata de argumentos encontrados en cuanto al carácter propio o delegado de la competencia
ejercida por el Presidente al dictar el decreto 1204/01, inconsistencia que adquiere especial
relevancia al tomarse en cuenta que el ejercicio de uno y otro tipo de atribución está sujeto por la
Constitución Nacional a diferentes condiciones de validez.
Que el examen de los puntos federales propuestos, de acuerdo al desarrollo que sigue, concluirá en
la confirmación del fallo dictado por la cámara de apelaciones. Primero, porque es incorrecto
afirmar que el Presidente, al dictar el decreto 1204/01, haya hecho uso de una competencia
exclusiva; por el contrario, el régimen de los abogados del Estado
Es una materia que ha sido regulada por leyes del Congreso cuya validez no es materia de
controversia. Segundo, porque los artículos 3º y 5º del decreto 1204/01 no encuentran convalidación
en la delegación de facultades legislativas contenida en el artículo 1º "f" de la ley 25.414.
hay poderosas razones que refutan la tesis sostenida por la parte recurrente de que los artículos 3º y
5º del decreto 1204/01 se refieren a una materia cuya regulación es una facultad propia y exclusiva
del Presidente de la Nación.
La primera de tales razones radica en que el ejercicio de la abogacía -sea a favor del Estado, sea de
particulares- ha sido materia reglada por el Congreso desde los orígenes mismos de la organización
nacional.
De ahí en más, merecen citarse: la ley 43, cuyos artículos 5º y 6º se refieren, respectivamente, a los
abogados que serán admitidos por los tribunales federales y a los procuradores fiscales que puede
designar el Poder Ejecutivo.
Por otra parte, las leyes que han establecido un marco para el desempeño de los abogados del
Estado no han sido cuestionadas por invadir una esfera reservada al Ejecutivo, sino que, por el
contrario, la ley sancionada por el Congreso bajo el número 12.954 fue invocada por la demandada
en su favor. En realidad, tampoco se ha puesto en tela de juicio la constitucionalidad de la ley
23.187.
Por último, la ley 23.187 no hace en su texto la distinción pretendida por la recurrente entre
abogacía privada y pública, a lo cual debe sumarse que desde su sanción, en 1985, los abogados del
Estado cumplieron con las obligaciones tanto de matricularse como de pagar el derecho fijo.
La cuestión a tratar por esta Corte queda circunscripta entonces a la de si el decreto 1204/01 puede
ser justificado como el ejercicio válido de las atribuciones legislativas delegadas al Presidente por el
Congreso a través del artículo 1º.f de la ley 25.4142.
Artículo 99.3 y artículo 76. Ambas cláusulas establecen,las condiciones o límites bajo los cuales ha
de operar el caso excepcional en que el Presidente se encuentra habilitado para dictar decretos
legislativos que, según sea, se denominan "decretos de necesidad y urgencia" o "decretos que
ejercen facultades delegadas"
En lo que se refiere a los decretos dictados en uso de facultades delegadas (o "decretos delegados"),
el artículo 76 de la Constitución Nacional establece tres requisitos básicos: 1) que se limiten a
"materias determinadas de administración o emergencia pública"; 2) que se dicten dentro del plazo
fijado para su ejercicio y 3) que se mantengan "dentro de las bases de la delegación que el Congreso
establezca". El artículo 100, inciso 12 añade un cuarto requisito, a saber, 4) que los decretos así
dictados sean refrendados por el jefe de gabinete de ministros y sometidos al control de la Comisión
Bicameral Permanente del Congreso de la Nación.
La definición de la regla general y de los casos excepcionales en el mismo texto constitucional, así
como el procedimiento que finalmente se adoptó para asegurar el adecuado funcionamiento de
ambos, es el correlato de dos objetivos básicos que rigieron la deliberación constituyente: la
atenuación del presidencialismo y la mayor eficacia en el funcionamiento del gobierno federal. De
todo ello se desprende que dicho procedimiento debe ser puesto en práctica por los tres poderes del
Estado, cada uno en el papel que le toca, con el cuidado de no introducir, por vía de deformaciones
interpretativas, inconsistencias o desequilibrios entre las diversas finalidades buscadas con la
reforma de la estructura del gobierno federal.
“El Congreso como regla general, debe también establecer por acto legislativo un principio
inteligible al cual la persona o cuerpo autorizado tiene que conformarse. La regla del principio
inteligible busca hacer cumplir la idea de que el Congreso no puede delegar el poder de hacer leyes
y, por ende, puede delegar no más que el poder de decidir los programas y medidas que pongan en
práctica sus leyes" U.S.
La exigencia del derecho constitucional norteamericano de que las leyes delegatorias contengan un
principio claro e inteligible al cual debe ajustarse la autoridad delegada tiene su correlato en dos
conceptos contenidos en el artículo 76 de la Constitución Nacional: el carácter determinado de las
materias de administración y la exigencia de que la actividad delegada se mueva "dentro de las
bases que el Congreso establezca".
Pero, el riesgo que de todos modos enfrentan las constituciones al admitir la delegación legislativa
es que ésta se lleve a cabo de manera extremadamente amplia e imprecisa. Los caminos que se
abren a los tribunales que deben resolver impugnaciones fundadas en el uso excesivo de facultades
delegadas de manera indeterminada son en general dos: o bien anular la ley delegatoria por no fijar
un lineamiento inteligible, o bien interpretar muy restrictivamente la eficacia de la delegación y, por
lo tanto, limitar las posibilidades de que el acto en cuestión pueda encontrar apoyo en la delegación
excesivamente vaga.
El principio constitucional contrario al dictado de disposiciones legislativas por el Presidente tiene,
en el plano de las controversias judiciales, una consecuencia insoslayable: quien invoque tales
disposiciones en su favor deberá al mismo tiempo justificar su validez, o sea, demostrar que se
hallan dentro de alguno de los supuestos excepcionales en que el Ejecutivo está constitucionalmente
habilitado. En materia de delegaciones legislativas, dicha carga se habrá cumplido si los decretos,
además de llenar los diversos requisitos constitucionales ya referidos, son consistentes con las bases
fijadas por el Congreso (conforme artículos 76 y 100, inciso 12 de la Constitución Nacional). Por
consiguiente, la defensa del decreto legislativo tendrá mayores probabilidades de éxito cuanto más
claras sean las directrices de la ley delegatoria y menores, cuando ellas consistan sólo en pautas
indeterminadas.
Que la parte demandada ha actuado con una lógica diametralmente contraria a la que subyace a las
reglas constitucionales sobre la delegación legislativa: en primer lugar, se apoyó en una lectura
sumamente amplia e indeterminada de la ley 25.414 que, si es tomada estrictamente, habilitaría al
Presidente para derogar prácticamente cualquier ley vigente y en lugar de ofrecer una demostración
de que, pese a ello, las disposiciones dictadas por el Ejecutivo formaban parte de la política que
efectivamente adoptó el Congreso, se limitó a solicitar una aplicación mecánica del texto legal.
Tal interpretación no es la que mejor cuadra con el texto completo del artículo 1.f. de la ley 25.414.
Un examen más atento muestra que la mencionada ley autorizó al Presidente para derogar leyes
específicas, en materias determinadas de su ámbito de administración, que afectasen o regulasen el
funcionamiento operativo de organismos o entes descentralizados, palabras que admiten una lectura
mucho más plausible si se las entiende como refiriéndose a leyes cuya derogación, por su
especificidad, no altera o modifica de manera grave otros fines o políticas legislativas que las
dirigidas explícitamente y puntualmente al funcionamiento de la administración pública.
El deber que tienen los abogados de contribuir económicamente al sostenimiento del colegio
profesional -cuya constitucionalidad no está en discusión en este caso- es una obligación propia del
abogado para con el Colegio Público. Ello es así con independencia de que, en el caso de los
abogados del Estado, para evitarles un deterioro de su ingreso, la misma administración haya
decidido soportar el costo derivado de su cumplimiento. En esta medida, el decreto 1204/01 viene a
modificar la ley 23.187 en un aspecto que no afecta directamente a la administración ni se refiere
específicamente a ella.
Que la conclusión final a la que corresponde arribar es que la cámara de apelaciones ha fallado con
acierto al concluir que el decreto 1204/01 constituye una disposición de carácter legislativo dictada
por el Presidente de la Nación fuera de las bases de la delegación de facultades contenida en el
artículo 1º, apartado I, inciso "f" de la ley 25.414 y, por consiguiente, violatorio de la prohibición
establecida en el artículo 99, inciso 3º, segundo párrafo de la Constitución Nacional.
Declarar bien concedido el recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional y confirmar la
sentencia apelada.
DISIDENCIA DE LA SEÑORA VICEPRESIDENTA DOCTORA DOÑA ELENA I. HIGHTON
DE NOLASCO: la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo
Federal, al confirmar el pronunciamiento de primera instancia, hizo lugar a la acción de amparo
promovida por el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal y, en consecuencia, declaró la
inconstitucionalidad de los artículos 3º y 5º del decreto 1204/01.
El tribunal a quo estableció que: (a) el C.P.A.C.F. tiene legitimación para demandar, pues dentro de
"las funciones que le han sido conferidas mediante la ley 23.187 se encuentra la de tutelar la
inviolabilidad del ejercicio profesional en todos sus órdenes estando investido a esos efectos de
legitimación procesal para ejercitar la acción pública..." (b) "de la redacción del citado artículo [5º
del decreto 1204/01] se advierte que la extralimitación de la delegación legislativa por parte del
Poder Ejecutivo Nacional resulta manifiesta cuando expresa 'sin que resulte necesaria ninguna otra
matriculación profesional', comprometiéndose, así, los fines públicos que el Estado, a través de la
ley 23.187, confió al Colegio actor" (c) "no puede extraerse que la ley 25.414 autorice al Poder
Ejecutivo a modificar la ley 23.187 en la forma pretendida al sancionar el Decreto 1204/01"
Con respecto al artículo 3º cuestionado -por el que se exime a los abogados del Estado del pago de
bonos, derechos fijos o de cualquier otro tipo de gravamen-, luego de caracterizar a la disposición
como de necesidad y urgencia, la cámara manifestó que lo allí dispuesto "desvirtúa el principio de
legalidad pues vulnera el texto expreso del art. 51 inc. d) de la ley 23.187..." Al respecto, agregó
que "dicho articulado no establece un plazo determinado para la exención de dicha obligación a los
abogados que cumplen funciones en el Estado, por lo que su tiempo indeterminado resulta
irrazonable".
Contra dicho pronunciamiento, el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario que fue
concedido en cuanto se encuentra en discusión la interpretación de normas de carácter federal y
rechazado respecto a las causales de arbitrariedad y gravedad institucional lo que motivó la
deducción de la queja.
Que, en cuanto al tema de fondo controvertido en estos autos, corresponde que este Tribunal decida
si el Presidente de la Nación al dictar el decreto 1204/01 ha excedido o no sus facultades
constitucionales.
Que para el dictado del decreto 1204/01, el Poder Ejecutivo Nacional invoca los incisos 1º y 3º del
artículo 99 y el artículo 76 de la Constitución Nacional. Estas disposiciones regulan supuestos
diferentes: los reglamentos autónomos, los decretos de necesidad y urgencia y los reglamentos
delegados. En el primer supuesto, se trata del ejercicio de facultades propias del Poder Ejecutivo,
mientras que los otros dos institutos involucran el ejercicio de facultades legislativas por parte de
dicho poder.
En el sub lite se cuestionan concretamente los artículos 3º y 5º del decreto mencionado por los que
se obliga a los abogados del Estado Nacional a inscribirse en el Registro de Abogados que se crea
en el ámbito de la Procuración del Tesoro de la Nación y se los exime del pago de bonos, derechos
fijos y cualquier otro gravamen que establezcan las leyes.
Artículo 3º: "Los abogados que ejerzan las funciones previstas en la ley 12.954 y en los artículos 66
de la ley 24.946 y 7º de la ley 25.344 estarán exentos del pago de bonos, derechos fijos, y de
cualquier otro gravamen similar previsto en la legislación nacional, provincial o de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, que imponga a aquéllas un pago por su presentación en las actuaciones
judiciales en las que intervenga en representación, patrocinio letrado o defensa del Estado Nacional
o de los demás organismos mencionados por el artículo 6º de la ley 25.344".
Artículo 5º: "La representación, patrocinio y defensa judicial del Estado Nacional y de los demás
organismos o entes mencionados en el artículo 6º de la ley 25.344 en cualquier fuero, instancia o
jurisdicción, sólo podrá ser ejercida por aquellos profesionales inscriptos en ese registro, sin que
resulte necesaria otra matriculación profesional".
Que, a diferencia de lo que ocurre con la abogacía privada, la relación entre el Estado y sus
abogados se rige por normas de derecho público: el abogado del Estado ejerce una función pública
prestando un servicio relativo a su profesión como agente público. Son normas administrativas y no
civiles las que rigen la relación de empleo.
Es por ello que todos los aspectos que hacen a la organización del Cuerpo de Abogados del Estado
pertenecen a la zona de reserva de la Administración en tanto se trata de una materia inherente y
consustancial a las funciones que tiene adjudicadas el
Poder Ejecutivo como "jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la
administración general del país"
En este marco, el Presidente dictó los artículos 3º y 5º del decreto 1204/01. Se trata entonces de
disposiciones de carácter autónomo y no delegadas y de necesidad y urgencia como se sostiene en
la sentencia apelada.
Que una vez calificadas jurídicamente las normas impugnadas corresponde ahora que este Tribunal
efectúe su control procedimental y sustantivo. Con relación a este tema, conviene recordar que "la
misión más delicada de la justicia de la Nación es la de saberse mantener dentro de la órbita de su
jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes o jurisdicciones, toda
vez que es el judicial el llamado por la ley para sostener la observancia de la Constitución Nacional,
y de ahí que un avance de este poder menoscabando las facultades de los demás revestiría la mayor
gravedad para la armonía constitucional y el orden público".
Al respecto, no asiste razón al colegio actor cuando expresa que al dictar las disposiciones
cuestionadas, el Poder Ejecutivo modificó la ley 23.187, en tanto esta normativa no fue dictada
específicamente para regular a los abogados del Estado. Por el contrario, a través de esta ley el
Estado Nacional creó el C.P.A.C.F. como una persona pública no estatal y le confió el ejercicio de
una función administrativa: la regulación de la profesión de los abogados que ejercen la profesión
de manera privada. El C.P.A.C.F. no actúa por derecho propio, sino que ejerce una potestad cuya
titularidad corresponde al Estado Nacional.
En igual sentido, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha manifestado que: "El
Colegio Público de Abogados de la Capital Federal (...) reúne los requisitos y características de una
típica entidad de derecho público que por su naturaleza jurídica y las atribuciones que la ley le
otorga, ejerce funciones delegadas del poder público para el control de la legalidad del ejercicio
profesional de los abogados de la Capital Federal de la República Argentina.
Se trata, pues, de la actividad propia de un ente público con carácter, derechos y obligaciones de las
personas jurídicas de derecho público que actúa en nombre y representación del Estado"
Mal pudo el Poder Ejecutivo Nacional al dictar el decreto 1204/01 modificar una ley que no
contemplaba expresamente el aspecto regulado por dicho decreto por pertenecer a la zona de
reserva de la Administración.
Que, descartada la arbitrariedad o ilegitimidad, sólo queda aquello que hace a la oportunidad,
mérito o conveniencia de la medida, cuya revisión no es posible por parte del Poder Judicial sin una
paralela e irremediable afectación al principio de división de poderes del Estado, sobre el que se
funda la organización institucional de la Nación, toda vez que ello importaría tanto como acceder a
una indebida intromisión en esferas reservadas al poder administrador.
Que, por las razones expuestas, se hace lugar al recurso extraordinario interpuesto por el Estado
Nacional con el alcance establecido precedentemente y se declara que los artículos 3º y 5º del
decreto 1204/01 son constitucionalmente válidos.

CINE CALLAO, CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN(CS),


22/06/1960
Boggero: La parte recurrente alega la inconstitucionalidad de la ley 14.226 por cuanto, en su sentir,
ella afecta la libertad de comercio y el derecho de propiedad (arts. 14 y 17, Constitución Nacional).
Lo primero, porque impone una actividad comercial ajena a la propia, que es cinematográfica y no
teatral, exige la contratación de artistas y personal auxiliar y obliga al ofrecimiento de un
espectáculo en condiciones tales que afectan a la jerarquía de la sala. Lo segundo, porque se impone
la realización de inversiones ajenas a la explotación cinematográfica, así como la reducción de
capacidad de la sala mediante la supresión de dos filas de plateas y el pago de artistas y personal
auxiliar sin posibilidad de que el público se haga cargo de las sumas correspondientes.
El art. 1° de la ley 14.226 declara "obligatoria la inclusión de espectáculos artísticos vivos de
variedades en los programas de las salas cinematográficas de todo el territorio de la Nación". Como
el decreto 1446/57 -acercando la ley al cauce constitucional- permite el aumento correspondiente
del precio de las entradas, el agravio que se fundaba en la imposibilidad de hacerlo y en los
perjuicios económicos que de ello derivaban, carece de asidero en la actualidad.
. Corresponde a esta Corte decidir, en su carácter de guardián constitucional, si el artículo citado
entraña o no agravio por transgredir la libertad de comercio y el derecho de propiedad (arts. 14 y 17,
citados).
La libertad de comercio y el derecho de propiedad integran en nuestro ordenamiento el complejo de
la libertad como atributo inherente al concepto jurídico de persona, y comportan la posibilidad de
elegir la clase de comercio que más conviniese a su titular y, naturalmente, la de ejecutar los actos
jurídicos necesarios para el ejercicio de ese comercio, manejando los bienes propios a voluntad, sin
que por principio sea posible la imposición de una actividad comercial determinada o la obligación
de contratar con persona alguna, transformando la libertad de celebrar contratos en el deber de
hacerlos.
La ley cuestionada aparece como la solución de un grave problema traído por la desocupación de
artistas en virtud de la escasez de salas teatrales y como salvaguardia del patrimonio artístico
nacional. Pero es de toda evidencia que tan altas y plausibles finalidades no pueden cristalizar por
medio de normas incompatibles con la vigencia que es más elevada de la Constitución Nacional.
Es tan contraria a ese cuerpo normativo la concepción del ejercicio de un derecho sin restricciones
emanadas de leyes que la reglamenten para permitir la coexistencia de todos los derechos.
En esta causa no se trata de penetrar los elementos de hecho que se debatieron a lo extenso del
proceso -vale decir, si la desocupación era de magnitud bastante, si los artistas tenían o no la aptitud
suficiente para justificar graves medidas de emergencia, si había o no escasez de salas de teatro o si
en éstas actúan complementariamente dichos artistas, de modo que, agotadas aquéllas, se hubiera
apelado a las de cinematografía, si se carecía de otros medios más idóneos para obtener esos fines-,
sino de saber si el recurso elegido por el Poder Legislativo es o no adecuado a los fines perseguidos,
si es o no razonable, ya que, como el suscripto lo ha manifestado reiteradas veces la facultad
privativa no es ilimitada, cabiendo el control de razonabilidad ejercido por el Poder Judicial.
No es posible fundar la constitucionalidad de la norma impugnada en el llamado "poder de policía",
cuya vigencia amplia estaría garantizada en la causa por el inc. 16 del art. 67 de la Constitución.
Este inciso contiene una norma genérica donde no siempre se observa la precisión del concepto.
Una cosa, es sancionar leyes para cumplir los elevados propósitos enunciados por el Poder
Legislativo y una muy otra es hacerlo, sea a título de "poder de policía", transgrediendo derechos
fundamentales como el de propiedad, ejercicio del comercio, libertad de contratar.
Esta causa revela en esencia una fuerte y substancial restricción de la libertad de comercio y de la
propiedad de los empresarios cinematográficos por parte del Estado. Organizados para
determinados fines, se ven compelidos a realizar actividades que, aunque reconozcan alguna
semejanza con aquéllos, son evidentemente distintas a las libremente elegidas por esas empresas.
Esa restricción no guarda la suficiente armonía con los propósitos que se persiguen, ya que, por una
desocupación con la que no tienen vínculo alguno, se restringe la libertad de aquellas empresas. El
Estado, efectivamente, en vez de resolver el problema con recursos propios, hace recaer la solución
en una categoría de particulares, afectando esencialmente los derechos con que la Constitución los
protege.
Como bien lo señala el procurador general, la autoridad tenía atribuciones indiscutibles para
solucionar el problema, sea creando fuentes de trabajo con sus propios fondos o bien empleando el
procedimiento del subsidio. En lugar de adaptar los derechos constitucionales a las cambiantes
realidades de la sociedad, ha sancionado una ley que desnaturaliza las libertades cuya vigencia se
reclama en esta causa.
Por tanto, de conformidad con el dictamen del procurador general, se revoca la sentencia apelada en
cuanto ha sido materia del recurso extraordinario.

CENTRO DE ESTUDIOS PARA LA PROMOCIÓN DE LA IGUALDAD Y LA


SOLIDARIDAD Y OTROS C. MINISTERIO DE ENERGÍA Y MINERÍA S/
AMPARO COLECTIVO.
El Centro de Estudios para la Promoción de la Igualdad y la Solidaridad promovió una acción de
amparo colectivo (artículo 43 de la Constitución Nacional y ley 16.986) contra el Ministerio de
Energía y Minería de la Nación con el objeto de que se garantizara el derecho constitucional a la
participación de los usuarios, previsto en el artículo 42 de la Constitución Nacional, y de que, en
forma cautelar, se suspendiese la aplicación del nuevo “cuadro tarifario” previsto por la resolución
MINEM 28/2016, hasta tanto se diera efectiva participación a la ciudadanía. Con arreglo a esta
pretensión la clase afectada estaría conformada por “todo aquel usuario del servicio de gas, quien no
contó con la posibilidad de que sus intereses sean representados con carácter previo al aumento
tarifario”. El juez de primera instancia rechazó la acción interpuesta tendiente a obtener la
suspensión de las resoluciones mencionadas y ordenó al Estado Nacional que convocase a una
audiencia pública. A su turno, la Cámara modificó la sentencia recurrida, declaró la nulidad de las
resoluciones ministeriales cuestionadas y decidió retrotraer la situación tarifaría a la existente con
anterioridad al dictado de las normas privadas de validez. Contra dicho pronunciamiento, el Estado
Nacional interpuso recurso extraordinario. La Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró la
nulidad de las resoluciones cuestionadas.
Corresponde declarar la nulidad de las resoluciones 28/2016 y 31/2016 del Ministerio de Energía y
Minería de la Nación, respecto del colectivo de usuarios residenciales del servicio de gas natural,
manteniéndose respecto de ellos, y en la medida en que resulte más beneficiosa, la vigencia de
la tarifa social correspondiente al cuadro tarifario examinado.
De acuerdo al artículo 43 de la Constitución Nacional, las asociaciones de usuarios y consumidores
se encuentran legitimadas para iniciar acciones colectivas relativas a derechos de incidencia
colectiva referentes a intereses individuales homogéneos, incluso de naturaleza patrimonial, en la
medida en que demuestren: la existencia de un hecho único susceptible de ocasionar una lesión a
una pluralidad de sujetos; que la pretensión esté concentrada en los “efectos comunes” para toda la
clase involucrada; y que de no reconocerse la legitimación procesal podría comprometerse
seriamente el acceso a la justicia de los integrantes del colectivo cuya representación se pretende
asumir.
A efectos de la legitimación de una asociación para iniciar una acción colectiva tendiente a
cuestionar las resoluciones del Ministerio de Energía y Minería de la Nación que fijan nuevos
precios y tarifas para el servicio de gas, se cumple con el recaudo relativo a que exista un hecho
único susceptible de ocasionar una lesión a una pluralidad de sujetos y la pretensión y está
concentrada en los “efectos comunes” para todo el colectivo, es decir, la necesidad de audiencia
previa. Sin embargo, el recaudo de estar comprometido seriamente el “acceso a la justicia” no se
encuentra cumplido respecto de todos los miembros del colectivo cuya representación se pretende
asumir, esto es, la totalidad de los usuarios de gas del país.
Solo respecto de los “usuarios residenciales” es posible sostener que el aumento de tarifas del
servicio de gas involucre un supuesto en el que se encuentre comprometido el acceso a la justicia,
en tanto solo en relación al mencionado colectivo cabe presumir una posición de mayor
vulnerabilidad frente al efectivo cumplimiento de la garantía constitucional señalada.
En materia tarifaría la participación de los usuarios de un servicio público no se satisface con la
mera notificación de una tarifa ya establecida, sino que es imperativo constitucional garantizar la
participación ciudadana en instancias públicas de discusión y debate susceptibles de ser ponderadas
por la autoridad de aplicación al momento de la fijación del precio del servicio.
Las audiencias constituyen una de las varias maneras de participación ciudadana en la toma de
decisiones públicas. Sin embargo, no son la única alternativa constitucional, en tanto el artículo 42
no las prevé ni explícita ni implícitamente, sino que deja en manos del legislador la previsión del
mecanismo que mejor asegure aquella participación en cada caso. De la redacción del artículo 42 se
desprende la clara intención de los constituyentes de 1994 de que consumidores y usuarios
participen en la elaboración de ciertas disposiciones de alcance general a cargo de la
Administración cuando, como en el caso, al fijar tarifas, puedan proyectar los efectos sobre los
derechos e intereses de aquellos.
La participación de los usuarios con carácter previo a la determinación de la tarifa constituye un
factor de previsibilidad, integrativo del derecho constitucional a una información “adecuada y
veraz” (artículo 42, Constitución Nacional) y un elemento de legitimidad para el poder
administrador, responsable en el caso de garantizar el derecho a la información pública,
estrechamente vinculado al sistema republicano de gobierno (artículo 1°, Constitución Nacional).
Asimismo, otorga una garantía de razonabilidad para el usuario y disminuye las estadísticas de
litigación judicial sobre las medidas que se adoptan.
Sobre la base del decreto 181/2004, cuyo objetivo fue elaborar un esquema de normalización del
precio del gas en el punto de ingreso al sistema de transporte (PIST) hasta que se “reencauzara” la
actividad y se llegara, nuevamente, a precios que debían resultar de la libre interacción de la oferta
y la demanda, se facultó a la ex Secretaría de Energía del ex Ministerio de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios para acordar con los productores de gas natural un ajuste del precio
del producto. En esas condiciones, resulta razonable que, hasta el momento en que efectivamente el
precio del gas en el PIST se determine según la libre interacción de la oferta y la demanda, su
análisis se efectúe junto con la revisión de tarifas, para la cual es necesaria la celebración de una
audiencia pública.
Todo reajuste tarifario debe incorporar como condición de validez jurídica el criterio de
gradualidad, expresión concreta del principio de razonabilidad. La aplicación de dicho criterio
permitiría la recuperación del retraso histórico invocado y, a la vez, favorecería la previsión de los
usuarios dentro de la programación económica individual o familiar.
El Estado debe velar por la continuidad, universalidad y accesibilidad de los servicios públicos,
ponderando la realidad económico-social concreta de los afectados por la decisión tarifaría con
especial atención a los sectores más vulnerables, y evitando, así, el perjuicio social provocado por la
exclusión de numerosos usuarios de dichos servicios esenciales como consecuencia de
una tarifa que, por su elevada cuantía, pudiera calificarse de “confiscatoria”, en tanto detraiga de
manera irrazonable una proporción excesiva de los ingresos del grupo familiar a considerar.

ANGEL ESTRADA Y CÍA. S.A. C/ RESOL. 71/96 -SEC. ENER. Y PUERTOS.


En el caso "Estrada" la Corte afirmó la responsabilidad de las empresas de servicios públicos y
aseguró el derecho de los usuarios a exigir una reparación de los daños sufridos por la falta de
servicio.
A fines de 1993 y comienzos de 1994, la empresa EDESUR interrumpió el
servicio eléctrico durante un mes y medio. El ENRE (organismo de contralor de las empresas que
prestan el servicio público de electricidad) sancionó a EDESUR por este incumplimiento y le
impuso una multa de casi 4 millones de pesos.La sociedad comercial “Estrada y Cia, S.A” demandó
a EDESUR ya que el incumplimiento del servicio durante ese tiempo había impedido que
funcionara su planta industrial. Por ello exigió que le indemnizara los dañados causados por un total
de $ 163.770 pesos.
El caso llegó a la Corte Suprema para que determinara si a EDESUR se le podía exigir que pagara
esta indemnización o, bien, si la ley y el contrato de servicio público limitaba la responsabilidad de
esta empresa al pago de la multa. La segunda cuestión que debía resolver la Corte era si el reclamo
por esta indemnización podía ser resuelto por el ENRE o si sólo podía ser decidido por la justicia.
La Corte Suprema resolvió que EDESUR podía ser demandada por los daños y perjuicios causados
por no haber prestado el servicio de provisión de energía eléctrica en las condiciones previstas en el
contrato. Los jueces basaron su decisión en que el contrato de servicio público con EDESUR
expresamente establecía esta obligación. Además, señalaron que la limitación a la responsabilidad
civil sólo podría surgir de una ley dictada por el Congreso que justificara, debidamente, la razón de
ser de esa medida.
En el caso se debate si la empresa concesionaria es responsable por los daños ocasionados por
interrupciones y variaciones en los niveles de tensión, o si, de conformidad con lo alegado en sede
administrativa, el incumplimiento no le resulta imputable porque obedeció a un supuesto de caso
fortuito o fuerza mayor. La cuestión se reduce a determinar si (teniendo especialmente en cuenta la
naturaleza y las modalidades propias con que, según las normas aplicables y el contrato respectivos,
debió ser cumplido el suministro de energía) Edesur S.A. esresponsable y, en ese caso, si adeuda al
usuario los daños e intereses correlativos. El asunto planteado se resuelve con arreglo a los
principios del derecho común, cuya vigencia no ha sido desplazada por ninguna otra norma
contenida en el estatuto legal específico que regula la prestación del servicio de electricidad. Ya se
ha expresado que el art. 78 ley 24065 (en cuanto dispone que los incumplimientos de los contratos
de distribución de electricidad serán sancionados con las penalidades previstas en los contratos de
concesión) no sólo no excluye la vigencia de las normas generales que regulan la responsabilidad
contractual sino que, además, remite al texto del contrato que deja a salvo los eventuales reclamos
por daños y perjuicios derivados del incumplimiento de la provisión de energía en las condiciones
debidas. El Reglamento de Suministro, aprobado por resolución Secretaríade Energía 168/1992, se
limita a determinar una de las hipótesis de responsabilidad de la empresa distribuidora, esto es, el
resarcimiento de los daños producidos a las instalaciones y/o artefactos de propiedad del usuario
provocados por deficiencias de la calidad técnica del suministro imputables a dicha empresa.
La segunda cuestión planteada en el caso (conf. consid. 4.b), relativa a determinar si el Ente
Nacional Regulador de la Electricidad tiene facultades para resolver el reclamo de daños y
perjuicios interpuesto por Ángel Estrada y Cía. S.A. en los términos expuestos, la Secretaría de
Energía se agravia de lo resuelto en la sentencia apelada por considerar que la competencia
atribuida por la ley 24065 al Ente Regulador se limita exclusivamente a la determinación de la
existencia de un incumplimiento contractual y a la imposición de las sanciones establecidas en el
contrato respectivo. Sostiene que la determinación y condena al pago de los daños y perjuicios
reclamados porel usuario constituye materia ajena a la jurisdicción del Ente y que, al estar regida
por el derecho privado, competea los jueces ordinarios (fs. 149/150 vta.).
13. Que conviene recordar que la atribución de la jurisdicción primaria a organismos
administrativos (doct. tomada de EE.UU.) se justifica cuando la resolución de la controversia
presuponga la familiaridad con hechos cuyo conocimiento haya sido confiado por la ley a
cuerpos expertos, debido a que su dilucidación depende de la experiencia técnica de dichos
cuerpos; o bien porque están en juego los particulares deberes regulatorios encomendados por el
Congreso a una agencia de la Administración; o cuando se procure asegurar la uniformidad y
consistencia en la interpretación de las regulaciones políticas diseñadas por la agencia para una
industria o mercado particular, en vez de librarla a los criterios heterogéneos o aun contradictorios
que podrían resultar de las decisiones de jueces de primera instancia (conf. doct. de los casos
"Texas & Pacific Railway v. Abilene Cotton Oil", 204 US. 426; "Far East Conference v. United
States", 342 US. 570; "Weinberger v. Bentex Pharmaceuticals, Inc.", 412 US. 645).
Por el contrario, la Suprema Corte de los Estados Unidos entendió que el principio de la
jurisdicción primaria no rige cuando la cuestión controvertida es ajena al régimen propio de las
agencias. Así, en el caso "Nader v. Allegheny Airlines, Inc." (426 US. 290, 306) dicha Corte
estableció que no correspondía someter a la jurisdicción primaria de la Civil Aeronautics Board
(CAB.) la determinación de si una línea aérea había incurrido en un engaño fraudulento al no
informar que podía "sobrevender" sus vuelos e impedir el embarque de pasajeros con
reservasconfirmadas. En este sentido, la Corte argumentó que no justificaba someter este tema a la
jurisdicción primaria de la CAB., desde que para resolver el caso no se necesitaba contar con la
experiencia y especialización de dicha agencia. Agregó que "la aplicación de los estándares que
rigen una demanda por prácticas fraudulentas corresponde a la competencia convencional de los
tribunales ordinarios" y que "el criterio técnico de un cuerpo experto no parece ser útil para la
aplicación de estos estándares a los hechos del caso".
Es decir, la jurisdicción de las agencias se circunscribe a las materias que configuran "el corazón"
de las tareas quetuvo en miras el Congreso que las emplazó. Entre ellas están, por ejemplo, las
decisiones relativas a la razonabilidad de las tarifas (conf. casos "Texas & Pacific Railway" y "Far
East Conference", citados precedentemente, y "United States v. Western Pacific Railroad", 352 US.
59).
14. Que es relevante añadir que no cualquier controversia puede ser válidamente deferida al
conocimiento de órganos administrativos con la mera condición de que sus decisiones queden
sujetas a un ulterior control judicial suficiente. Los motivos tenidos en cuenta por el legislador para
sustraer la materia de que se trate de la jurisdicción de los jueces ordinarios deben estar
razonablemente justificados, pues de lo contrario la jurisdicción administrativa así creada carecería
de sustento constitucional e importaría un avance indebido sobre las atribuciones que el art. 116
CN. define como propias y exclusivas del Poder Judicial de la Nación. Admitir que el Congreso
pudiera delegar en los órganos de la Administración facultades judiciales sin limitación material de
ninguna especie sería tan impensable como permitir que el legislador delegara la sustancia de sus
propias funciones legislativas, lo cual está expresamente vedado en el art. 76 CN., con salvedades
expresas.
En consecuencia, dada la sustancial analogía existente entre las facultades atribuidas por el art. 72
ley 24065 al Ente Regulador de la Energía Eléctrica (para resolver "todas la controversias" que se
susciten con motivo del suministro de energía eléctrica) y las otorgadas por el art. 66 ley 24076 al
Ente Nacional Regulador del Gas (para dirimir "todas las controversias" que se susciten con motivo
de la captación, tratamiento, transporte, almacenamiento, distribución y comercialización del gas),
es pertinente extender al caso la doctrina de Fallos 321:776 . De conformidad con ella, la decisión
del conflicto relativo a la venta y adquisición de las instalaciones de distribución de gas, por
importar una determinación sobre el derecho de dominio sobre éstas, se halla excluida de la
jurisdicción especial atribuida al Ente Nacional Regulador del Gas (conf. consid. 7). De la misma
manera, ladeterminación y condena al pago de los daños y perjuicios eventualmente derivados
del incumplimiento del contrato celebrado con el usuario debe considerarse fuera de la jurisdicción
especial atribuida al Ente Nacional Regulador de la Electricidad por el art. 72 ley 24065.
Toda vez que la materia del reclamo está constituida por los daños individualmente
experimentados en el patrimonio del usuario como consecuencia del suministro insuficiente de
energía eléctrica, resulta claro que la disputa no puede resolverse por aplicación del régimen
estatutario que conforma el marco regulatorio del servicio público de electricidad, para cuya
administración fue especialmente creado el Ente respectivo. Por ello (sin perjuicio del
indudable valor probatorio que revisten las actuaciones administrativas tramitadas ante el Ente
Regulador) tiene razón la Secretaría de Energía en cuanto a que el Ente Nacional Regulador de la
Electricidad carece de competencia para dirimir el conflicto planteado en autos con arreglo a los
principios contenidos en la legislación común (conf. "Nader v. Allegheny Airlines", 426 US.
290). No toda disputa imaginable debe ser sometida a la agencia de la Administración porque, de
modo periférico, ésta tenga algo que ver con alguna de las partes
Gordillo: La administración activa no puede, constitucionalmente, ejercer jurisdicción
administrativa, ni siquiera sujeta a revisión judicial; pero sí se pueden establecer tribunales
administrativos, imparciales e independientes, cuya función sea ejercer jurisdicción administrativa
sujeta a revisión judicial plena.
No se trata de reconocer jurisdicción a la administración activa, sino a tribunales administrativos
imparciales e independientes, separados de la administración activa, en tanto tengan control judicial
pleno.
Sin duda los entes reguladores deben ser imparciales e independientes, pero no pueden ser un
Estado absolutista, sin división de poderes, frenos ni contrapesos. Sus órganos directivos no deben
concentrar al mismo tiempo las tres funciones del Estado; se requieren tribunales administrativos
que sean independientes e imparciales también en relación a ellos.
El camino después de Ángel Estrada es la creación de tribunales administrativos imparciales e
independientes, también independientes de los entes reguladores (a su vez independientes).
Considerando BELLUSCIO:
1°) Que Angel Estrada S.A. solicitó al Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) que, con
sustento en lo dispuesto en la cláusula 5.2, segundo párrafo, del sub anexo 4 del contrato de
concesión de la Empresa Distribuidora Sur S.A. (EDESUR), aprobado por la resolución 170/92 de
la Secretaría de Energía Eléctrica (normas de calidad del servicio público y sanciones), aquélla le
resarciera los perjuicios sufridos en concepto de alquiler de equipo electrógeno y sueldos abonados
al personal como consecuencia de la baja tensión y los cortes reiterados de suministro de energía
eléctrica ocurridos entre el 23 de noviembre de 1993 y el 7 de enero de 1994 en una planta
industrial que posee en la Provincia de Buenos Aires.
2°) Que el organismo regulador dictó la resolución 229/95 en la que expresó Cen lo que aquí
interesaC que para el caso de interrupciones del suministro de energía eléctrica, la distribuidora
debía pagar las multas previstas en el contrato de concesión como única y total reparación; en
cambio, por las alteraciones en los niveles de tensión, la responsabilidad comprendía el pago a los
usuarios de las multas y la reparación de los daños provocados como consecuencia directa e
inmediata de dichas alteraciones.
Destacó que la sanción por incumplimiento respecto de la calidad del servicio entre el 1° de
septiembre de 1993 y el 28 de septiembre de 1994 había sido aplicada a EDESUR mediante la
resolución ENRE 79/94, que estableció una multa cuyo importe debía ser acreditado sobre la
facturación de los usuarios. En consecuencia, rechazó el reclamo de la empresa.
3°) Que la empresa impugnó ese acto mediante el recurso de alzada que fue resuelto por la
Secretaría de Energía y Puertos mediante la resolución 71/96, por la que confirmó la decisión del
ente, con sustento en los mismos fundamentos de esta última.
4°) Que contra ambas decisiones Angel Estrada interpuso recurso directo en los términos del art. 76
de la ley 24.065 ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal,
la que, por su Sala I, decidió, por mayoría, declarar la nulidad de las resoluciones citadas y remitir
las actuaciones al ente a fin de que decidiera sobre el reclamo de daños y perjuicios formulado por
Angel Estrada S.A. Contra esa sentencia, ambos organismos estatales interpusieron recursos
extraordinarios (fs. 141/160 y 166/ 187), que fueron concedidos en lo atinente a la interpretación de
normas federales y denegados en cuanto a la arbitrariedad del fallo (fs. 205).
5°) Que en lo referente a la admisibilidad de los recursos extraordinarios, cabe remitirse a lo
expresado por el señor Procurador General en el dictamen que antecede, a cuyos fundamentos
corresponde remitirse por razones de brevedad.
Del mismo modo corresponde proceder respecto de los argumentos de la sentencia apelada mayoría
y disidencia y de los recursos extraordinarios interpuestos, que han sido adecuadamente reseñados
en el citado dictamen.
6°) Que en la tarea de esclarecer el alcance de normas de naturaleza federal, el Tribunal no se
encuentra limitado por los argumentos de las partes ni por los aportados por la cámara, sino que le
incumbe efectuar una declaración del punto en disputa de acuerdo con la inteligencia que
rectamente le otorgue (Fallos: 317:1770; 318:554 y 1986 y 319:1201, entre otros).
7°) Que la cuestión propuesta se centra en dilucidar si el ENRE Cen el ejercicio de las funciones
jurisdiccionales que le atribuye el art. 72 de la ley 24.065, en cuyos términos el apelante realizó su
presentación inicial ante el organismo (fs. 7 del expte. adm.)C resulta competente para resolver
respecto de controversias de daños y perjuicios planteadas por los usuarios contra las distribuidoras
del suministro de energía eléctrica. La respuesta a este interrogante decidirá la suerte de los agravios
vertidos por las recurrentes.
8°) Que corresponde señalar en primer lugar que en el orden jurídico administrativo la competencia
constituye un elemento esencial que confiere validez a la actuación de los órganos estatales, a tal
punto que aquélla no se configura como un límite externo a esa actuación sino, antes bien, como un
presupuesto de ella, en virtud de la vinculación positiva de la administración al ordenamiento
jurídico, que debe auto rizar a sus organismos para actuar en forma expresa o razonablemente
implícita (confr. Fallos: 254:56; 307:198).
9°) Que asimismo esta Corte ha sostenido que la atribución de competencia jurisdiccional a los
órganos y entes administrativos debe ser interpretada con carácter estricto (Fallos: 234:715), debido
a la excepcionalidad de la jurisdicción confiada a aquéllos para conocer en cuestiones que, en el
orden normal de las instituciones, corresponde decidir a los jueces (conf. arts. 75 inc. 12, 109, 116 y
117 de la Constitución Nacional, Fallos: 290:237).
10) Que si bien este Tribunal ha reconocido el ejercicio de facultades jurisdiccionales por órganos
administrativos (Fallos: 247:646; 253:485; 301:1103), ello debe responder a razones como lograr
una mayor protección de los intereses públicos mediante el aprovechamiento del conocimiento y la
experiencia administrativa en la decisión judicial que finalmente se adopte, así como la uniformidad
y la coherencia en la regulación de la materia confiada al ente administrativo.
11) Que sentado lo expuesto cabe examinar cuál es la competencia atribuida al ENRE. En este
sentido, el art. 54 de la ley 24.065 le encomienda llevar a cabo todas las medidas necesarias para
cumplir los objetivos enunciados en el art. 2° de la ley.
A su vez, el art. 56 enumera las funciones y facultades del organismo mencionado y de alguna
manera resume sus atribuciones en el inc. s, señalando que "el ente tendrá las siguientes funciones y
facultades:... En general, realizar todo otro acto que sea necesario para una eficiente y económica
aplicación de la presente ley".
Por su parte, el art. 72 de la ley dispone que deberá someterse a la jurisdicción previa y obligatoria
del ente "toda controversia que se suscite entre generadores, transportistas, distribuidores, grandes
usuarios, con motivo del suministro o del servicio público de transporte y distribución de
electricidad", y que "es facultativo para los usuarios, así como para todo tipo de terceros
interesados...por iguales motivos que los enunciados en este artículo el someterse" a esa
jurisdicción.
Finalmente, los arts. 56 inc. o y 78 de la ley 24.065 y el sub anexo 4 del contrato de concesión
atribuyen competencia al ENRE para imponer las sanciones previstas en esa norma, en sus
reglamentaciones y en los contratos de con cesión.
12) Que de las reseñadas disposiciones no resulta que el legislador haya querido atribuir al ente la
resolución de controversias sobre daños y perjuicios reclamados por los usuarios con motivo de la
prestación del servicio público de distribución de energía eléctrica, pues el poder de policía
atribuido al ente para regular y controlar aquélla no sirve de fundamento para decidir litigios entre
particulares que deben resolverse, sustancialmente, por aplicación de normas de derecho común.
13) Que distinta es la situación que se plantea respecto de la competencia atribuida al ENRE para
imponer sanciones, pues ella está ceñida a la comprobación, determinación de la falta y fijación de
su monto, conforme a las pautas establecidas por vía reglamentaria y contractual. Es por ello que
esas cuestiones pueden ser resueltas incluso por quienes no sean abogados, como sucede en la
mayor parte de los casos de los miembros del directorio del ente regulador.
14) Que tampoco concurren aquí las razones que con ducen a que un ente administrativo ejerza
funciones jurisdiccionales, pues no se advierte que sea preciso contar con una especial idoneidad en
la materia regulada para resolver controversias del tipo de las planteadas, ni que sea deseable y aun
posible acceder a uniformidad en las decisiones que se adopten las que, en razón del carácter de las
pretensiones resarcitorias y las distintas situaciones de hecho, son por naturaleza variables en cada
caso. En consecuencia, tampoco puede entenderse que de las normas surja en forma implícita esa
competencia, pues no juega en el caso el principio de la especialidad para definir aquélla, conforme
al cual los organismos públicos sólo pueden actuar para cumplir los fines asignados por el
ordenamiento, aun cuando la atribución no surja expresa de aquél.
15) Que en estos términos, habida cuenta de las reglas que rigen la competencia en el ámbito
administrativo y la finalidad de la atribución del ejercicio de funciones jurisdiccionales a
organismos que actúan en ese ámbito, de los preceptos de la ley 24.065 surge que la resolución de
cuestiones sobre daños y perjuicios sufridos por los usuarios respecto de las distribuidoras de
energía eléctrica supera manifiestamente la competencia atribuida al ente regulador por el
ordenamiento jurídico.
16) Que a lo expuesto se agrega que la validez constitucional del ejercicio de funciones
jurisdiccionales por organismos administrativos se halla condicionada a diversos recaudos, entre
ellos, la existencia de garantías formales de independencia y neutralidad.
17) Que, en este sentido, son aplicables al ENRE las consideraciones vertidas respecto del Ente
Nacional Regulador del Gas en el precedente de Fallos: 321:776, en cuanto a que el régimen de la
ley 24.065 Cconf. arts. 57, 58 y 59 de ese cuerpo legal sobre designación y remoción de directores
del ente no alcanza para categorizarlo como tribunal administrativo y su competencia debe ser
ejercida con las limita ciones que surgen del art. 72 de la ley.
18) Que por lo expuesto el ENRE, al dictar la resolución 229/95, por la que rechazó la pretensión de
pago de daños y perjuicios formulada por Angel Estrada S.A., respetó el límite de las atribuciones
que le confiere el marco regulatorio y contractual de la energía eléctrica y, en este aspecto, su
decisión es jurídicamente irreprochable.
Por las consideraciones expuestas debe revocarse la sentencia apelada en cuanto atribuyó
competencia jurisdiccional al ente para entender en las cuestiones vinculadas con la reparación de
daños y perjuicios sufridos por los usuarios del servicio público de distribución de energía eléctrica.
19) Que en cambio, tal como señaló el juez de cámara que votó en disidencia (fs. 111), excedió el
ámbito de competencia del organismo regulador Cvicio que se proyecta sobre la resolución de la
Secretaría de Energía y Puertos que confirmó la decisión de aquélC lo resuelto en cuanto a que en
caso de interrupciones del suministro la distribuidora debe pagar las multas previstas en el contrato
de concesión "como única y total reparación" (fs. 417 del expte. adm.).
20) Que la afirmación del ente es contraria además a lo dispuesto en el contrato de concesión, que
determina la responsabilidad de la distribuidora por "todos los daños y perjuicios causados a
terceros y/o bienes de propiedad de éstos como consecuencia de la ejecución del contrato y/o el
incumplimiento de las obligaciones asumidas" (art. 24), en cuyo caso el ente regulador podrá
aplicar las sanciones previstas en el sub anexo 4 (art. 36) y el tercer párrafo de la cláusula 5.2 de
dicho sub anexo (normas de calidad del servicio público y sanciones) según el cual el pago de las
penalidades impuestas por el ente a las distribuidoras en los casos de "incumplimiento de
disposiciones o parámetros relacionados con situaciones individuales" no relevará a la distribuidora
de eventuales reclamos por daños y perjuicios, normas que no establecen distinción alguna en punto
al derecho de los usuarios a solicitar el pago de daños y perjuicios en toda la extensión del daño que
hayan sufrido, por lo que no es aceptable la afirmación que efectuó el ENRE en cuanto a que esas
normas sólo se referían a la responsabilidad extracontractual de las distribuidoras (fs. 416/417 del
expte. adm.).
21) Que en este sentido otro de los jueces del tribunal anterior, que integró la mayoría, afirmó
certeramente que las multas que el ente puede aplicar están destinadas a reintegrar el valor de la
energía no recibida en las condiciones pactadas (niveles de tensión, por ejemplo) o directa mente la
no recibida (interrupciones, tanto en su frecuencia como en su duración) razón por la cual no
guardan relación alguna con el de los eventuales daños y perjuicios que puedan haberse padecido
(fs. 133).
En consecuencia, en este aspecto debe confirmarse la decisión recurrida en cuanto consideró
ilegítima la decisión del ente que resolvió que el usuario que ha sufrido daños derivados de la
prestación de los servicios regulados y controlados por el ENRE no tenía más derechos para su
reparación que los que surgen del marco regulatorio de la energía eléctrica.
Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación, se resuelve: No hacer lugar a la
presentación de fs. 219/255 por no darse ninguno de los supuestos previstos en los arts. 90, inc. 1°;
y 91 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación; declarar admisibles los recursos
extraordinarios, confirmar la sentencia en cuanto a la responsabilidad de la empresa distribuidora
con el alcance expresado en los considerandos pertinentes, y revocarla en tanto confiere
competencia al Ente Nacional Regulador de la Electricidad. Imponer a éste las costas generadas por
su recurso y distribuir por su orden las provocadas por el recurso del Estado Nacional (Secretaría de
Energía). Notifíquese y, oportunamente, remítanse. AUGUSTO CESAR BELLUSCIO.

"HALABI, ERNESTO C/ P.E.N. - LEY 25.873 - DTO. 1563/04 S/ AMPARO LEY


16.986".
Ernesto Halabi promovió acción de amparo reclamando que se declare la inconstitucionalidad de la
ley 25.873 y de su decreto reglamentario, n° 1563/04, en cuanto autorizan la intervención de las
comunicaciones telefónicas y por Internet sin que una ley determine “en qué casos y con qué
justificativos” puede llevarse a cabo. Solicitó la declaración de inconstitucionalidad de normas
mencionadas porque consideró que violaban el derecho a la privacidad en su condición de
consumidor y además, el derecho a la confidencialidad en su condición de abogado.
Ernesto, el abogado que promovió amparo contra la ley 25.873, modificatoria de la ley de
telecomunicaciones 19.798. En virtud de ello, el Ejecutivo había dictado el decreto 1563/04, que
incluyó en el concepto de "telecomunicaciones" al tráfico de datos por internet. La ley 25.873 (a
veces llamada "ley espía") decía tres cosas. Primero, que las telefónicas debían disponer los medios
para que las comunicaciones sean interceptadas a requerimiento del Poder Judicial y del Ministerio
Público. Segundo, que debían conservar por diez años los registros de llamadas o conexiones.
Tercero, que el Estado se hacía responsable por los eventuales daños y perjuicios derivados de todo
esto. El accionante planteó sus agravios alegando "violación de sus derechos a la privacidad y a la
intimidad, en su condición de usuario, a la par que menoscaba el privilegio de confidencialidad que,
como abogado, ostenta en las comunicaciones con sus clientes".
Corte Suprema: Aunque el Estado no apeló sobre la inconstitucionalidad en sí, la Corte Suprema le
prestó mucha atención a este caso. En el cons. 12º del fallo, después de hablar de los derechos
individuales y de los colectivos, la Corte ve en el segundo párrafo del art. 43 C.N. "una tercera
categoría conformada por derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales
homogéneos". Tal sería el caso de los derechos personales o patrimoniales derivados de
afectaciones al ambiente y a la competencia, de los derechos de los usuarios y consumidores como
de los derechos de sujetos discriminados. Estos casos, según la Corte, se caracterizan porque:
• No hay un bien colectivo (como podría ser el caso del ambiente, previsto en 3l o primer pfo. del
art. 43) y se afectan derechos individuales divisibles.
• Sin embargo, hay un hecho, único o continuado, que provoca la lesión a todos ellos y por lo tanto
es identificable una causa fáctica homogénea.
• La demostración de los presupuestos de la pretensión es común a todos esos intereses, excepto en
lo que concierne al daño que individualmente se sufre.
Interín ello, aclara el Cons. 14, el vacío legal "no es óbice para que los jueces arbitren las medidas
apropiadas y oportunas para una tutela efectiva de los derechos constitucionales que se aducen
vulnerados". La admisión formal de toda acción colectiva requiere la verificación de ciertos
recaudos elementales que hacen a su viabilidad tales como la precisa identificación del grupo o
colectivo afectado, la idoneidad de quien pretenda asumir su representación y la existencia de un
planteo que involucre, por sobre los aspectos individuales, cuestiones de hecho y de derecho que
sean comunes y homogéneas a todo el colectivo. Es esencial, asimismo, que se arbitre en cada caso
un procedimiento apto para garantizar la adecuada notificación de todas aquellas personas que
pudieran tener un interés en el resultado del litigio, de manera de asegurarles tanto la alternativa de
optar por quedar fuera del pleito como la de comparecer en él como parte o contraparte. Es
menester, por lo demás, que se implementen adecuadas medidas de publicidad orientadas a evitar la
multiplicación o superposición de procesos colectivos con un mismo objeto a fin de aventar el
peligro de que se dicten sentencias disímiles o contradictorias sobre idénticos puntos. Se declaró
inconstitucional: el problema encontrado en el combo ley + decreto es que se las invalida "en
cuanto autorizan la intervención de las comunicaciones telefónicas y por Internet".
Este fallo modifico el criterio clásico y distingue las siguientes categorías en términos de
legitimación y de conformidad con la CN (art 43):
Derecho subjetivo: es el interés del titular sobre bienes jurídicos individuales. En caso de
pluralidad de personas (titulares de derechos subjetivos) se trata simplemente de obligaciones
individuales con pluralidad de sujetos (derechos divisibles, no homogéneos). AMPARO
Derecho de incidencia colectiva que tiene por objeto bienes colectivos: aquí el objeto es
indivisible, pertenece a todos y no admite exclusiones. Por un lado, existe pluralidad de sujetos, y
por el otro, bienes colectivos. No son divisibles y pertenecen a la esfera social, no individual.
BIENES COLECTIVOS
Derecho de incidencia colectiva sobre intereses individuales homogéneos: en estos casos no hay
un bien colectivo, ya que se afectan derechos individuales enteramente divisibles. Sin embargo, hay
un hecho único o continuado que provoca la lesión de todos ellos y, por lo tanto, es identificable
una causa fáctica homogénea. En este caso se debe dar: a) un hecho único o complejo que causa una
lesión a una pluralidad relevante de derechos individualizados; 2) debe haber efectos comunes; 3) el
interés individual no logra justificar el inicio de acciones judiciales.
● Tiene por objeto bienes colectivos, objeto indivisible, pertenece a todos y no admite
exclusiones, pertenecen a la esfera social como por ejemplo el ambiente. Así mismo se
tiene que demostrar la incidencia colectiva del derecho. Defensor del pueblo, asociaciones y
afectados tienen legitimación. Mismo efecto para todos.
● Intereses individuales homogéneos, caso de los derechos personales o patrimoniales
derivados de afectaciones del ambiente, no son bien colectivo, pero a un hecho único o
continuado que provoca lesión de todos ellos. Procederá cuando exista un fuerte interés
estatal en la protección de estos derechos.
● CRITERIO DE LA CATEDRA
● Con la reforma del 94 el cuadro actual comprende: a) derecho subjetivo b) interés legítimo
c) derecho de incidencia colectiva; d) Interés simple.
● El aspecto del objetivo (contenido o sustancia) de los derechos colectivos es:
● Cualquier bien indivisible, cuya titularidad o interés no es propio o exclusivo, sino
compartido por un sinnúmero de personas de modo superpuesto, sin perjuicio de los
intereses individuales concurrentes
● -Los bienes divisibles cuya titularidad es propia, individual o particular, pero susceptible de
incidir en el terreno de los derechos colectivos o generales
● El aspecto subjetivo de los derechos colectivos: Legitimados: afectado, asociaciones
intermedias y defensor del pueblo. El daño debe ser cierto –actual o futuro- y plural.

BELLEZA, ALBERTO M. C. GOBIERNO NACIONAL.


Corte Suprema de Justicia de la Nación(CS), 25/06/1943
Considerando:
Que por no haberse desconocido formalmente la relación de dependencia que mediaba entre el
conductor conscripto Emilio Cros y la demandada, no requiere mayor análisis del tribunal la
sentencia recurrida en la parte que la tiene por acreditada a los efectos del pleito. Por lo demás, la
solución afirmativa se apoya en jurisprudencia de esta Corte, cuyos fundamentos se dan por
reproducidos en obsequio a la brevedad.
Que la culpa del referido Cros en el suceso que motiva el juicio no admite duda. Existe, en
efecto,condena criminal que la declara (art. 1102, Cód. Civil), -proceso adjunto por lesiones- y es
un punto sobre el cual no existe ya controversia a esta altura del pleito.
Que tampoco cabría argüir que el hecho motivo del juicio no ocurrió "en el desempeño de las
tareas" encomendadas al conscripto (Fallos: 182:210 [3]; 194:170), ya que fue cometido dentro de
los límites y objeto aparentes de las mismas. La circunstancia de que el accidente sobreviniera en el
curso del cumplimiento tardío y defectuoso de la orden impartida al dependiente, no exime al
principal. Por lo contrario, la responsabilidad indirecta supone generalmente el desempeño
incorrecto de las tareas encomendadas a aquél.
Que en estas condiciones, la sentencia que admite la demanda y declara responsable a la Nación, se
ajusta a la jurisprudencia de esta Corte, y debe ser confirmada en lo que al punto se refiere.
Que el tribunal no encuentra tampoco, dada la prueba acumulada en autos, mérito para apartarse de
las conclusiones a que llega el fallo en recurso en lo referente al monto de la indemnización.
Estima, sin embargo, oportuno agregar que, mediando sentencia criminal condenatoria, la
indemnización del daño moral es procedente.
Que, por último, lo dispuesto en el pronunciamiento apelado sobre intereses, no ha sido objeto de
agravio ante esta Corte.
En su mérito se confirma la sentencia apelada.
Belleza, Alberto M. c. Gobierno nacional. Era un conscripto que se había ido de joda con el auto y
atropella un transeúnte, la responsabilidad de ese hecho le fue adjudicada al Estado Nacional no a
Belleza. Incluso hasta de forma regular Belleza estaba ejerciendo algún tipo de función porque
estaba manejando un auto que es del Estado, no puede ser desvinculado de su naturaleza de
dependiente del Estado.
COSSIO, SUSANA INÉS C/POLICÍA FEDERAL Y OTRO.

La Cámara Federal de Apelaciones de La Plata (Sala III), al revocar el pronunciamiento de la


anterior instancia, desestimó la demanda deducida por Susana Inés Cossio de Garrido, por sí y en
representación de su hijo menor Miguel Nicolás Garrido, contra el Estado Nacional, a fin de obtener
la indemnización de los daños y perjuicios causados por el disparo de un arma de fuego que realizó
un agente de la Policía Federal Argentina, a raíz del cual, su cónyuge -Miguel Ángel Garrido- y
padre del menor, perdió la vida.
Para así decidir, entendieron sus integrantes que la cuestión radica en determinar si cabe atribuir
responsabilidad al Estado Nacional por la acción de uno de sus agentes, mientras se encontraba
franco de servicio y sin desempeñar área específica vinculada con la función policial, mediante el
uso del arma entregada por la repartición.
Así planteado el caso, consideraron que no cabe atribuir responsabilidad alguna al Estado, toda vez
que el homicidio obedeció a razones subjetivas del autor y fuera del ejercicio del cargo. En tal
sentido, sostuvieron que no se encuentra configurado el presupuesto de imputación de
responsabilidad al Estado a causa del hecho dañoso del dependiente suyo, sino un antecedente
fáctico atribuible al proceder propio del causante del daño, pues el autor del ilícito, aunque gozaba
de estado policial (art. 31 de la ley 21.965), cometió el hecho al margen del ejercicio de sus
funciones.
Puntualizaron que el Estado resulta, de ese modo, ajeno a toda responsabilidad derivada del hecho
criminal por falta del nexo causal adecuado entre el ilícito y las funciones o tareas del dependiente.
Además, dijeron, el hecho de que el Estado entregue el arma y la obligación del agente de portarla
en forma permanente no lo hacen responsable por el actuar de su dependiente. El Estado entrega las
armas a los agentes de seguridad para ser utilizados como elementos disuasorios o defensivos en
ocasión de la prevención y lucha contra el delito, más no para facilitar o dar ocasión a que sus
agentes cometan delitos al margen de esas situaciones.
Resaltaron que la portación y uso del arma de fuego si bien es un "derecho" del personal en
actividad que se infiere del "estado policial" (art. 10, inc. c de la ley 21.965), no es una "obligación"
que implique llevarla consigo en todo momento. Expresan que ello es así, porque la portación
"permanente" del arma reglamentaria no surge expresamente de la ley 21.965 ni del decreto
1866/83.
Disconforme con tal pronunciamiento, la defensora pública oficial, en representación del menor
Miguel Nicolás Garrido, interpuso el recurso extraordinario de fs. 187/191, que, denegado, da
origen a la queja.
El defensor público oficial ante la Cámara Nacional de Casación Penal, subrogante ante la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, asume la representación promiscua del menor y se adhiere al
recurso de la defensora. Sostienen que la decisión es arbitraria y que existe cuestión federal, toda
vez que se ha apartado de los hechos de la causa y del derecho aplicable al sub lite. Alegan que el a
quo, sobre la base de una mera afirmación dogmática -la de que el autor del ilícito no cumplía
funciones policiales en el momento del hecho-, omitió valorar extremos conducentes que habrían
incidido en el resultado final del pleito, en tanto prescindió de que el daño fue provocado por el
empleo del arma reglamentaria que proveyó el Estado, la cual, según las disposiciones de la ley
21.965 y del decreto 1866/83, los funcionarios policiales deben portar en forma permanente, aún
cuando no estén en servicio. Aducen, también, que de no haber existido la entrega del arma, por su
carácter de policía, no se hubiese producido la muerte del padre del menor.
Por otra parte, consideran que se ha omitido valorar la personalidad del funcionario policial, el cual
carecía del temperamento necesario para portar un arma, pues, como surge de las constancias de la
causa, quedó acreditado que no existió motivo alguno para que disparara contra las personas que se
hallaban en el lugar, a raíz de que el Estado le dio su guarda y la posibilidad de emplearla.
No resulta suficiente para excluir la responsabilidad del Estado. La circunstancia de que al
momento de cometer el hecho el agente no estuviera en cumplimiento de funciones.
"Si bien el acto imputado no fue realizado dentro de los límites específicos de las función propia del
cargo, no hay duda que encontró fundamento en aquélla, toda vez que sólo fue posible en la medida
en que derivó de sus exigencias". Es preciso reconocer, se dijo, "que la función guardó conexidad
con el hecho producido al que contribuyó, asimismo, la irreflexiva actitud del codemandado.” En
suma, basta que la función desempeñada haya dado la ocasión para cometer el acto dañoso para que
surja la responsabilidad del Estado, pues es obvio que el hecho no se habría producido de no
haberse suministrado al agente el arma en cuestión.
El convencimiento de que el Estado es responsable por el hecho dañoso, aun cuando el autor se
encontrara en franco de servicio, toda vez que aquél fue consecuencia directa del uso del arma que
el primero provee a sus agentes, quienes, legalmente, están obligados a portar. El art. 8, de la Ley
21.965 para el personal de la Policía Federal Argentina, establece que el estado policial "supone los
siguientes deberes comunes al personal en actividad o retiro: a) adecuar su conducta pública y
privada a normas éticas, acordes con el estado policial; Y c) defender, conservar y acrecentar el
honor y el prestigio de la Policía Federal; d) defender contra las vías de hecho, la vida, la libertad y
la propiedad de las personas, aun a riesgo de su vida e integridad personal"; el art. 9, inc. a), agrega
que tal estado impone como obligación esencial del personal en actividad "mantener el orden
público, preservar la seguridad pública, prevenir y reprimir toda infracción legal de su competencia,
aun en forma coercitiva y con riesgo de vida" y el inc. h) "atender con carácter exclusivo y
permanente el ejercicio de la función policial".
El estado policial implica el deber de velar adecuadamente por la integridad física de los miembros
de la sociedad y la preservación de sus bienes, y que dicho deber es -como lo indica la exposición
de motivos- indivisible respecto de la personalidad del policía. Como consecuencia natural de ello,
la ley autoriza a los funcionarios a usar el arma reglamentaria para prevenir el delito. Sobre tales
bases, cabe concluir que el personal policial, quien por imperativo legal, debe defender, aun cuando
vistiera de civil y se encontrara franco de servicio, las personas y de los bienes de los integrantes de
la sociedad, está obligado a portar el arma en todo tiempo y lugar, pues tal conclusión está fundada
en el estado policial permanente dado por su condición de policía de seguridad.
Si la protección pública genera riesgos, lo más justo es que esos riesgos sean soportados por quienes
se benefician con ella.
Ningún deber es más primario y sustancial para el Estado que el de cuidar de la vida y de la
seguridad de los gobernados; y si para llenar esas funciones se ha valido de agentes o elementos que
resultan de una peligrosidad o ineptitud manifiesta, las consecuencias de la mala elección, sea o no
excusable, deben recaer sobre la entidad pública que la ha realizado.
En efecto, el a quo sostiene que la responsabilidad sólo es atribuible a título personal al autor del
daño y no es imputable al Estado, pues éste entrega las armas a los agentes de seguridad para ser
utilizados como elementos disuasorios o defensivos en ocasión de la prevención y lucha contra el
delito, más no para facilitar o dar ocasión a que sus agentes cometan delitos al margen de esas
situaciones.
El Estado, al igual que todas las personas jurídicas, necesita de la actuación de personas físicas que
tienen la función de hacer querer y actuar al ente ideal.
Giannini enseña que la imputación al Estado de su responsabilidad extracontractual proviene de la
noción de órgano, la cual "...fue introducida en sustitución de la noción de 'representante legal', que
era la que se utilizaba precedentemente; ello sucedió por dos razones: la primera derivó de una
exigencia práctica, y fue la más importante, se constataba que, atribuyendo a la persona física titular
del oficio de la persona jurídica la calidad de representante, el que entraba en relación jurídica con
la persona jurídica podía encontrarse en situación de menor tutela de su propia situación subjetiva:
del error, de la negligencia grave, del 'exceso del mandato' podía derivarse que el ente no
respondiera y, entonces, el particular quedaba sin resarcimiento. Se quiere, por tanto, a través del
concepto de órgano, obtener el resultado consistente en atribuir a la persona jurídica todo tipo de
comportamiento del oficio, de modo que el ente respondiese en todo caso frente al particular.

UNIVERSIDAD NAC. DE MAR DEL PLATA C. BANCO DE LA NACIÓN


ARGENTINA
(Hechos: incumplimiento contractual) se trata de un conflicto pecuniario, es un reclamo de daños y
perjuicios contra el Banco, se trata de un ente descentralizado como la universidad y un ente
autárquico como el Banco, se daban todos los presupuestos para aplicar la ley 19.983 que regula
los conflictos pecuniarios entre órganos administrativos, según ésta dependiendo del monto la
resolución correspondería al Presidente o por el procurador del tesoro, pero entra en juego el tema
la autonomía de la universidad y toda esta cuestión que la separa del ejecutivo, poner el conflicto en
cabeza del PE para que lo resuelva limitaría esa autonomía que tiene la universidad. La conclusión
es que no se aplica respecto de las universidades la ley de conflictos interadministrativos porque
justamente lo que tienen las universidades que las diferencian de los demás entes es su autonomía.
FALLO: La Universidad Nacional de Mar del Plata demandó al Banco de la Nación Argentina, con
el fin de obtener la indemnización de los daños ocasionados por el incumplimiento contractual en
que éste habría incurrido con motivo del pago de libranzas apócrifas de la cuenta de aquélla, que
habría provocado una defraudación por la suma reclamada en estas actuaciones.
El demandado opuso excepción de incompetencia sobre la base de sostener que las partes en autos
son dos entidades públicas nacionales: una, la Universidad Nacional de Mar del Plata, entidad
autónoma o descentralizada y, la otra, el Banco de la Nación Argentina, entidad autárquica del
Estado Nacional de tal forma que resulta aplicable la ley 19.983, en cuanto establece expresamente
que no son justiciables los conflictos pecuniarios de cualquier naturaleza que se susciten entre
organismos administrativos del Estado Nacional, centralizados o descentralizados, incluidas las
entidades autárquicas, los que deben someterse a la decisión del Poder Ejecutivo Nacional o del
procurador del Tesoro de la Nación.
El señor juez federal de primera instancia se declaró incompetente para así decidir, expresó que, de
la Ley de Educación Superior 24.521, surge que las universidades no gozan de autonomía absoluta
y que ello se evidencia porque el estatuto de la propia universidad debe ser sometido al Ministerio
de Cultura y Educación para que se apruebe u observe y que corresponde al Estado Nacional
asegurar el aporte financiero para el mantenimiento de las instituciones universitarias nacionales
(art. 58), así como que éstas pueden ser intervenidas por el Congreso de la Nación o, en su defecto,
por el Poder Ejecutivo (art. 30).
Entendieron sus integrantes que el concepto de autonomía encuentra su fundamento en la
posibilidad de autodeterminarse, o sea en la capacidad de darse sus propias normas sin interferencia
de terceros y que, luego de la reforma constitucional de 1994, la mayoría de la doctrina nacional y
el derecho público provincial se pronunció a favor de la noción amplia y funcional de la autonomía
y autarquía de las universidades nacionales.
Por ello, sostuvieron que el deber constitucional del Congreso, de asegurarle el gobierno por sus
propios estamentos, no implica colocarlas por encima del imperio de las leyes, sino adecuar su
funcionamiento a las previsiones de éstas.
Concluyeron que el recurso o vía de índole administrativa para revisar actuaciones o decisiones
finales de las universidades no resulta ajustada a nuestro sistema jurídico actual y que el único
control constitucionalmente imposible de sustraer y de abdicar es el judicial.
El punto debatido consiste en determinar si se trata la presente de una causa judicial, que debe
tramitar ante el fuero federal, o de un conflicto interadministrativo, que deberá resolver el
procurador del Tesoro de la Nación o el Poder Ejecutivo Nacional, en su caso.
Ha sostenido la Corte que, a diferencia de las provincias, que en nuestra estructura constitucional
son las únicas entidades autónomas porque se dan sus propias instituciones (arts. 5 y 106 de la
Constitución Nacional, texto anterior a la reforma de 1994), las universidades nacionales sólo están
dotadas de autarquía administrativa, económica y financiera para adoptar y ejecutar por sí mismas
las decisiones que hacen al cumplimiento de sus fines, de conformidad con normas que les son
impuestas, según el art. 67, inc. 16 de la Constitución Nacional, texto citado. De modo que los
loables propósitos perseguidos en nuestro país como en el extranjero al proclamarse la necesidad de
defender la llamada autonomía universitaria, no deben llevar a confundir su verdadero alcance -
centrado en los aspectos académicos del funcionamiento de la vida universitaria- con aquel que
debe regir el control de la legitimidad de los órganos y entes estatales, pertenezcan éstos a la
administración central o descentralizada. La denominada autonomía universitaria -expresión
entendida no en un sentido técnico, sino como un propósito compartido de que el cumplimiento de
sus altos fines de promoción y preservación de la ciencia y la cultura, las universidades alcancen la
mayor libertad de acción compatible con la Constitución y las leyes- no impide que otros órganos
controlen la conformidad a derecho de sus actos, ya que las decisiones universitarias no escapan al
ámbito de aplicación de las leyes de la Nación ni confieren privilegios especiales a los integrantes
de sus claustros.
Ni el Poder Ejecutivo ni el ministerio correspondiente pueden entender en los recursos
administrativos contra las resoluciones universitarias, sino que, en caso de discrepar con alguna
decisión del instituto académico, ellos deben promover el recurso judicial previsto por el art. 32 de
la ley 24. 521 ante la cámara federal competente.
al decir que el Ministerio de Cultura y Educación "no cuenta con vías para efectuar el control de
legalidad de una decisión definitiva dictada por una universidad nacional en interpretación de las
facultades estatutarias", constituye otra circunstancia que razonablemente conduce a sostener que
también fue suprimida la facultad de dirimir los reclamos patrimoniales entre las universidades
nacionales y los órganos del Poder Ejecutivo.
En relación al sostenimiento económico de estas instituciones, la ley mencionada dispone que
cuentan con autarquía económica y financiera, lo cual implica la posibilidad de autoadministrarse y
disponer de los aportes que reciben del Tesoro Nacional y los recursos complementarios propios
que generen como consecuencia del ejercicio de sus funciones, siempre dentro del régimen
instituido por la ley 24.156 de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público
Nacional. Además de administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto, tiene atribuciones para
fijar su régimen salarial, nombrar y remover su personal y organizar la generación de recursos
adicionales y un sistema de becas estudiantiles y apoyo didáctico.
Sin embargo, la autonomía de la universidad no implica su aislamiento respecto del entramado
institucional; está inmersa en el universo de las instituciones públicas, es afectada por aquéllas y
debe responder a los controles institucionales propios del Estado de derecho.
El Tribunal consideró que "...la autonomía es la sustancia misma del concepto de libertad, definida
ésta como autodeterminación. De este modo, la autonomía es un género y la autarquía y la libertad
individual son manifestaciones de aquélla". Sobre la base de estos principios el objetivo de la
autonomía es desvincular a la universidad de su dependencia del Poder Ejecutivo, mas no de la
potestad regulatoria del Legislativo, en la medida en que ella se enmarque en las pautas que fijó el
constituyente emanadas de la Constitución Nacional.
Se dispuso apartar a las altas casas de estudio de la injerencia de los poderes políticos, lo que se
convierte en un obstáculo insalvable para que, en el marco de tales principios que sustentan la
peculiar naturaleza de la institución universitaria, el litigio sea resuelto por el Poder Ejecutivo
Nacional o por el procurador del Tesoro, por aplicación de la ley 19.983, aun cuando la actora en
estas actuaciones pertenezca al Estado Nacional.

FACULTAD DE CIENCIAS MÉDICAS C/ UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA


PLATA
Se trata de una cuestión de competencias, de quien tenía la competencia para regular la
admisibilidad y regularidad de los alumnos en la Universidad de la Plata, si esa facultad
correspondía a la Facultad como órgano que compone a la Universidad o si es la propia
Universidad. El decreto reglamentario de la ley de procedimientos administrativos establece que
cuando hay un conflicto entre dos órganos que tienen un superior común ese conflicto debe ser
resuelto por aquél y no por la justicia, no hay caso porque no hay dos partes adversas las dos
pertenecen a una misma persona jurídica, los órganos no tienen personalidad jurídica propia, es
complicado porque en el particular se tiene a la Facultad como órgano y a la Universidad como
persona jurídica, en la generalidad este caso no sería justiciable. El tema del superior común pasa
por la autonomía de la universidad, si se le confiere la entidad de superior al PE para resolver
conflictos de competencia que se suscitan en el marco de una universidad se le estaría confiriendo
un control respecto de los actos, ya hablar de un superior habla de relación de jerarquía. La cuestión
de competencia acá era entre la Facultad y la Universidad, la ley de educación superior le confería
la competencia a la Facultad porque establecía que cuando las universidades tengan más de 50.000
alumnos las facultades como órganos desconcentrados podían regular todo lo atinente al régimen de
admisibilidad y regularidad de los alumnos. Acá la Universidad se avoca y lo hace por sí, había un
conflicto previo de competencia y fue resuelto mediante un dictado de ordenanza por el Consejo
Superior y eso es lo que cuestiona la Facultad. El tema es si la Facultad tenia legitimación para
cuestionar eso porque en definitiva es un órgano y no tiene personería jurídica y sería aplicable la
regla de los conflictos de competencia que los resuelve el superior común, que en este caso sería el
Consejo Superior que ya se había expedido, entonces negarle la legitimación a la Facultad
implicaba dejarla en un estado de indefensión respecto de la decisión tomada por el Consejo
Superior Universitario, es por ello que el Procurador General lo que hace es romper la regla y le
termina confiriendo legitimación a la Facultad, en parte porque esa competencia venia asignada por
ley, o sea el Congreso directamente delegaba a la Facultad y no a la Universidad la competencia
para establecer el régimen de admisibilidad de los alumnos. El Procurador establece una excepción
a la regla. Si se le da la competencia también se le debe dar la herramienta procesal para que ese
órgano se defienda, la herramienta procesal era la ley el art. 32 de la ley de educación superior que
establece el recurso ante la Cámara Nacional de Apelaciones. A partir de ahí, delimitar de quien era
la competencia era una cuestión sencilla, si la universidad tiene más de 50.000 alumnos esa
competencia es de la Facultad, entonces claramente el Consejo Superior Universitario se había
extralimitado en sus competencias y la CSJN convalida la decisión de la Cámara que había
declarado la nulidad de la ordenanza y la resolución.
FALLO: la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata (Sala II) resolvió hacer lugar al recurso
que, en los términos del art. 32 de la ley 24.521, interpuso la Facultad de Ciencias Médicas de la
Universidad Nacional de La Plata (UNLP en adelante) y, en consecuencia, declaró la nulidad de la
resolución del 29 de marzo de 2005 y de la ordenanza 217/05 dictadas por el Consejo Superior de la
Universidad, mediante las cuales se estableció, entre otras disposiciones, un sistema general de
ingreso a todas las unidades académicas, se abolió el carácter eliminatorio del examen de ingreso y
se fijaron los objetivos y requisitos de admisibilidad de los estudiantes de aquella Universidad.
En primer término, el a quo rechazó la excepción de falta de legitimación activa opuesta por la
demandada, pues entendió que la Facultad está habilitada para acudir a la justicia en defensa de sus
intereses, ya que no se trata de una mera dependencia subordinada de la Universidad sino que la
integra orgánicamente y, en tal carácter, participa en su gobierno y en la elección de sus
autoridades.
Seguidamente, señaló que el Consejo Superior, al dictar los actos cuestionados, no se ajustó a las
normas establecidas por la ordenanza 101, que regula el procedimiento aplicable a resoluciones de
esa naturaleza, omitió trámites esenciales para la formación de la voluntad administrativa e incurrió
en los vicios de incompetencia y ausencia de causa (arts. 3º y 7º incs. a, b y d, de la ley 19.549), por
lo que su proceder resulta arbitrario con la consiguiente nulidad absoluta e insanable de los actos
impugnados por la Facultad.
Con relación a las normas constitucionales que establecen la autonomía universitaria, recordó que
ellas "lejos están de imponer el ingreso irrestricto" y que habilitan plenamente la aplicación de
métodos de selección para el ingreso a la universidad (art. 75, inc. 19 de la Ley Fundamental y
tratados internacionales con jerarquía constitucional). Asimismo, destacó que el propio Estatuto
universitario reconoce a la Facultad de Ciencias Médicas la atribución de fijar las condiciones de
admisibilidad y de promoción de sus alumnos (art. 76, incs. 1º y 19), potestad que también fue
reconocida por el art. 50 de la ley 24.521 de Educación Superior a aquellas universidades
nacionales que, como la de La Plata, cuentan con más de cincuenta mil alumnos.

Tras señalar que la Corte Suprema declaró la constitucionalidad del art. 50 antes citado, efectuó
diversas consideraciones acerca de la autonomía universitaria y concluyó en que la potestad
otorgada a las facultades para establecer el régimen de admisión de los estudiantes no constituye
una limitación irrazonable de aquélla, motivo por el cual ni el Estatuto ni el art. 50 de la ley 24.521
pueden considerarse contrarios al art. 75, inc. 19, de la Constitución Nacional en el caso concreto,
pues su ejercicio por parte de la Facultad de Ciencias Médicas resulta razonable, transparente, no
discriminatorio y adecuado a las posibilidades reales de enseñanza.
Disconforme, la UNLP dedujo el recurso extraordinario concedido por la cuestión federal y
denegado por la arbitrariedad de la sentencia.
Sus agravios respecto de la sentencia pueden resumirse del siguiente modo: a) viola la autonomía
universitaria (arts. 75, inc. 19, de la Constitución Nacional y 29 y 48 de la ley 24.521), pues se
inmiscuye en la vida interna de la Universidad, interfiere en el derecho de autogobernarse y
desconoce la estructura y conformación de las instituciones universitarias; b) afecta la democracia
universitaria y el principio de las mayorías de los órganos colegiados al permitir que quienes lo
integran puedan ir en contra de la resolución adoptada por la mayoría; c) es arbitraria porque otorga
legitimación a la Facultad de Ciencias Médicas para recurrir un acto del Consejo Superior de la
Universidad fundándose en una aplicación incorrecta del art. 52, inc. 5º, del Estatuto universitario;
d) omitió considerar que el Decano no está habilitado para actuar en representación de la Facultad y
que son aplicables al caso las normas jurídicas que prohíben que un órgano subordinado
jerárquicamente pueda recurrir los actos del superior; e) rechazó arbitrariamente el planteo
formulado acerca de que no se encontraba agotada la vía administrativa; f) la Cámara consideró que
la ordenanza 271/05 es una norma para la Facultad de Ciencias Médicas y de ese modo olvidó que
fue dictada para todas las unidades académicas que integran la Universidad siguiendo el
procedimiento establecido por las normas aplicables; g) no se pronunció respecto de los argumentos
esgrimidos acerca de la inconstitucionalidad del art. 50 de la ley 24.521; h) realiza afirmaciones
dogmáticas sin sustento fáctico ni jurídico y efectúa consideraciones que exceden el marco del
debate; y i) viola la división de poderes al cuestionar decisiones de política universitaria propias de
sus autoridades.
Desde el momento en que el primer agravio del recurrente se dirige a cuestionar la legitimación de
la actora, un orden jurídicamente lógico impone examinar dicha circunstancia en forma previa pues,
de carecer de aquélla, se estaría ante la inexistencia de un "caso", "causa" o "controversia", en los
términos del art. 116 de la Ley Fundamental, que tornaría imposible la intervención de la justicia.
Los órganos no poseen personalidad jurídica, pero sí una cierta subjetividad, que conlleva un grado
limitado de capacidad autónoma de actuación en el exclusivo marco de las relaciones
interorgánicas.
El conflicto suscitado entre la Facultad de Ciencias Médicas y el Consejo Superior de la
Universidad Nacional de La Plata con motivo en que ambos se consideran competentes para
establecer el régimen de admisión y promoción de los estudiantes de esa unidad académica, revela
una seria discrepancia entre tales órganos respecto de una cuestión de manifiesta trascendencia
institucional, que debería ser dirimida por aplicación de los principios que rigen la organización
administrativa. Por ello, tal conflicto no resultaría apto, en principio, para constituir un caso o
controversia que habilite a requerir su solución en sede judicial, toda vez que no se contraponen los
fines o intereses de dos personas distintas sino, en todo caso, los de dos órganos de una misma
persona, que no se encuentra habilitada para litigar contra ella misma, máxime cuando la accionante
no es una persona jurídica con capacidad para estar en juicio, sino que se trata de un órgano
integrante de la propia persona contra la cual entabla la demanda y se vincula al Consejo Superior
mediante una relación de dependencia jerárquica propia de la desconcentración administrativa.
Si la ley 24.521 le asignó al órgano facultad una competencia específica para regular el régimen de
admisión y regularidad de sus estudiantes en aquellas universidades nacionales que cuenten con
más de cincuenta mil alumnos -extremo fáctico sobre el que no existe controversia en estos autos-,
parece razonable sostener que también le confirió los medios procesales para defenderla en caso de
considerar que ha sido avasallada y que, aun cuando esta situación se produzca por la actuación de
un órgano superior de aquella universidad, pueda acceder a la vía judicial a fin de que los jueces
resuelvan ese conflicto.
Frente a las resoluciones dictadas por el Consejo Superior que -a juicio de la actora- menoscaban,
restringen o impiden a la Facultad ejercer las atribuciones que le fueron conferidas por normas
expresas, el único modo de procurar su defensa para un ejercicio pleno de ellas, es por medio de la
vía legal que le otorga el art. 32 de la ley de Educación Superior cuando se trata de actos definitivos
emanados del órgano superior universitario.
Mientras la actora sostiene -y así lo reconoció el a quo- que esa potestad le fue otorgada tanto por la
ley 24.521 (art. 50) como por el Estatuto universitario (art. 76, inc. 19), la Universidad reclama esa
atribución para su órgano máximo, el Consejo Superior. Para determinar si los actos impugnados
en estos autos son válidos es pertinente indagar acerca de lo dispuesto por el art. 50, in fine, de la
Ley de Educación Superior.
Aquella norma, mediante la que el legislador delegó el ejercicio de su competencia para fijar planes
de admisión que garanticen la capacidad de los aspirantes, en las facultades pertenecientes a
universidades con más de cincuenta mil estudiantes, no desconoce sino que afirma la autonomía de
las universidades ya que el Congreso lo atribuyó a órganos integrantes de aquéllas.
El sistema adoptado encuentra sustento en que tratándose de grandes instituciones universitarias,
integradas por numerosas facultades, resulta más adecuado que sean sus diferentes unidades
académicas las que regulen el sistema conforme a sus necesidades y exigencias. El legislador
adopto un sistema de desconcentración que se adecua a las características propias de ciertas
universidades y sus unidades académicas, a las que les ha otorgado la potestad de definir su régimen
de admisión.
Habida cuenta de lo expresado y en atención a lo dispuesto expresamente por el art. 76, inc. 19, del
Estatuto universitario el Consejo Superior de la Universidad Nacional de La Plata incurrió en un
exceso de las atribuciones constitutivas de su aptitud legal de obrar, pues las disposiciones
mencionadas claramente otorgan competencia para regular el régimen de admisión de estudiantes a
la actora, circunstancia que provoca la nulidad absoluta de lo actuado.

RIVADEMAR, ANGELA D. B. MARTÍNEZ GALVÁN DE C. MUNICIPALIDAD DE


ROSARIO.
Ángela Rivademar fue contratada por la Municipalidad de Rosario como pianista en 1978 y en 1983
fue incorporada a la planta permanente a través del decreto de facto 1709 (mediante el cual se le
imponía a la Municipalidad admitir en forma permanente al personal al personal contratado por más
de 3 meses). Pero luego la municipalidad aplico el decreto 1737 del intendente municipal (que
autorizaba a revisar todas esas incorporaciones) y anulo el decreto de facto 1709, dejando sin efecto
el nombramiento de Rivademar. Rivademar impugno el decreto 1737 por ser contrario al decreto
1709 y la ley 9286. La municipalidad dijo que la ley 9286 era inconstitucional ya que violaba los
artículos 106 y 107 de la Constitución de la provincia al impedir a la municipalidad organizar a su
personal y al artículo 5 de la CN porque la provincia asume funciones que le corresponden a la
municipalidad. La corte de Santa Fe dispone reincorporar a Rivademar porque la legislatura puede
reasumir ciertas facultades (ej. nombrar empleados creando régimen uniforme por ley 9286).
Aunque se debe asegurar la primacía de la CN y de las leyes dictadas en su consecuencia por sobre
norma locales que la contradigan (Art. 31 CN), esa atribución no puede realizarse en forma genérica
sino cuando se presente un caso contencioso concreto. Es legítimo que las autoridades municipales
constitucionales revisen y reconozcan o ratifiquen los nombramientos efectuados por las
autoridades de facto. Es inadmisible que el gobierno de facto aplique una ley de alcances generales
obligando al gobierno futuro a mantener a los empleados designados durante su gobierno.
FALLO: La actora promovió recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra el
dec. 1737/84 del Intendente de la Municipalidad de Rosario, que dejó sin efecto su designación
como agente de la comuna.
Sostuvo que, en su carácter de pianista profesional, fue contratada por la Municipalidad de Rosario
como solista de piano y clave en 1978.
El 15 de setiembre de 1983 fue incorporada a la planta permanente, en iguales condiciones que sus
colegas integrantes del quinteto. En ese tiempo se encontraba vigente la ley 9286, cuyo art. 133, del
anexo I, fue el soporte legal de la medida adoptada, puesto que la demandante contaba ampliamente
-a la fecha del acto- con los 3 meses de antigüedad requeridos, por la norma, para acceder a la
planta permanente de agentes comunales.
la Municipalidad demandada adujo que la ley 9286 es inconstitucional porque, al sancionar el
estatuto y escalafón del personal municipal, ha avasallado sus legítimas facultades. Añadió que, por
ordenanza 3583/84, se dictó un nuevo estatuto para el personal municipal siguiendo las pautas del
sancionado por ley 9286, pero excluyendo disposiciones contenidas en éste último, entre las que se
encuentra el art. 133 que fundamentó la incorporación de la actora al plantel permanente. Señaló
que el concejo Municipal había autorizado, al Intendente, a revisar las designaciones efectuadas en
el plantel correspondiente a las categorías 19 a 23, durante el período defacto, que resultaran
violatorias de las normas estatutarias municipales. En la inteligencia de que la ley provincial 9286
carece de validez, la intendencia dictó el acto de separación de la actora, que declaró la nulidad
absoluta e insanable de su designación, como personal permanente, por resultar violatoria de la ley
de municipalidades 2756, del dec 46.657/72 y de la ordenanza 2576/80.
La Corte Suprema de Justicia de Santa Fe anuló la decisión administrativa, dispuso la
reincorporación de la agente en el cargo que ocupaba al momento del cese y condenó, a la
demandada, a abonarle los salarios caídos, en moneda actualizada y con intereses; rechazando, en
cambio, la indemnización pretendida por daño moral.
La Corte estableció que el alcance y los límites de las facultades municipales surgen de la
Constitución y las leyes provinciales, materia que resulta ajena a la Nación, en cuanto no violen los
principios, derechos y garantías establecidas en la Carta Fundamental de la República.
La ley en base a la cual la actora obtuvo su estabilidad en el empleo no resulta violatoria de la
norma constitucional.
Con el recorte de facultades que significa la sanción legal de un estatuto de personal, que
anteriormente el municipio podía dictar, no se altera por esta sola circunstancia su autarquía, ni se
desnaturalizan los fines para los que fue creado; representando la medida una determinación, por
parte del legislador provincial, del grado de independencia que discrecionalmente ha resuelto
asignar al municipio, dentro del marco tan amplio de distintos modelos de organización
descentralizada, que supone el "régimen municipal" previsto en el art. 5º de la Ley Fundamental.
Aun cuando no se reconozca que la autonomía de los municipios cuenta con base constitucional,
tampoco puede prescindirse de que la necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el
art. 5º de la Constitución determina que las leyes provinciales no sólo no puedan legítimamente
omitir establecerlos sino que tampoco puedan privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para
el desempeño de su cometido, entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta de su personal,
designarlo y removerlo.
Tanto la decisión del Consejo que autorizó al intendente municipal a revisar las designaciones
efectuadas en los cargos superiores del escalafón para las autoridades defacto, cuando la del
intendente municipal que revocó nombramientos comprendidos en esas categorías por violar las
normas vigentes para. el ingreso de empleados municipales, resultan claramente adecuadas al
criterio reiteradamente establecido por esta Corte en su actual composición en el sentido de que la
validez de las normas y actos emanados del Poder Ejecutivo defacto está condicionada a que,
explícita o implícitamente, el gobierno constitucionalmente elegido que lo suceda, la reconozca, y
que la restitución del orden constitucional en el país requiere que los poderes del Estado Nacional o
los de las provincias, en su caso, ratifiquen o desechen explícita o implícitamente los actos del
gobierno defacto.
A la luz de esa doctrina, resulta evidente la legitimidad de que las autoridades municipales
constitucionales revisasen los nombramientos efectuados por las defacto, máxime cuando limitaron
esa revisión a las realizadas en los cargos más altos del escalafón y prescindiendo de las normas que
organizaban la carrera administrativa, a la vez que inadmisible que el propio gobierno defacto,
mediante una ley de alcances generales, convalidase las transgresiones cometidas por él mismo
mediante el arbitrio de imponer a las autoridades constitucionales futuras la validez de tales
designaciones, como pretendió la norma impugnada. La ratificación de ese acto por la Legislatura -
posterior en el tiempo al decreto municipal que motiva este proceso- no desvirtúa ese razonamiento,
pues fue dictada cuando ya el gobierno municipal había ejercitado su facultad de desconocer la
imposición pretendida por los gobernantes defacto.

MUNICIPALIDAD DE ROSARIO C. PROVINCIA DE SANTA FE.


A través de ciertas leyes basadas en la constitución Santa Fe se crea en las Municipalidades de esta
provincia el Fondo de Asistencia para construir, ampliar y mantener los establecimientos
educativos, obligando a cada municipio a entregar el 10% de sus rentas. La Municipalidad dice qye
esas leyes son inconstitucionales porque violan el artículo 5 de la CN. La corte dice que las
facultades municipales surgen de las constituciones y leyes provinciales mientras que la CN
establece el régimen municipal pero no la de un sistema económico financiero. La provincia no
excedió los límites del art. 5 CN y por eso se rechaza la demanda de la Municipalidad.
FALLO: Se presenta la Municipalidad de Rosario y solicita la declaración de inconstitucionalidad
de los decretos del Poder Ejecutivo provincial 5085/68, 1766/70, 34/71 y 788/76, de las leyes
provinciales 6509 y 6664, de los arts. 13 y 14 de la ley 2756 y de los arts. 29 y 17 de las leyes de
presupuesto correspondiente a los años 1987 y 1988, así como que se condene a la provincia de
Santa Fe a restituirle la suma de AA 5.217.968,31 con su correspondiente actualización, intereses y
costas.
Expresa que mediante las disposiciones legales citadas se creó en las municipalidades y comunas de
esa provincia el llamado Fondo de Asistencia Educativa al que se le adjudicó como finalidad
"asegurar el mantenimiento, ampliación y construcción de todos los edificios escolares de propiedad
provincial, municipal o comunal cuya ejecución no tome a cargo el Poder Ejecutivo por intermedio
de los organismos correspondientes y contribuir al equipamiento de las escuelas ubicadas en su
jurisdicción".
Ese Fondo se integra en las municipalidades con no menos del 50 % de lo recaudado por imperio de
lo prescripto en el art. 13 de la ley 2756, norma que obliga a cada municipio a destinar como
mínimo el 10 % de sus rentas anuales para constituirlo y es administrado por una comisión creada a
tal fin. Las leyes de presupuesto para los años 1987/88 --añade-- autorizaron al Poder Ejecutivo a
retener de los montos que correspondan a los municipios en concepto de coparticipación de
impuestos, los importes de las deudas que mantengan con aquél.
En cuanto al fundamento jurídico de su reclamo, afirma que la exigencia constitucional de un
régimen municipal, que es requisito condicionante de la autonomía de las provincias, impone de
manera inequívoca el deber de instituir en cada jurisdicción órganos municipales dotados no sólo de
personalidad propia y susceptibles de diferenciarse netamente del resto de la administración
provincial, sino también de atribuciones suficientes para efectivizar el gobierno y la administración
de los asuntos comunales. En ese sentido recuerda precedentes del tribunal y destaca la necesidad
de que los municipios tengan la indispensable autonomía administrativa y tributaria que les
posibilite la libre disposición y administración de sus recursos.
De no ser así, continúa, el régimen municipal quedaría reducido a una ficción, pues no puede
hablarse de una mínima dosis de autonomía administrativa y financiera frente al deber impuesto por
las autoridades provinciales de destinar el 10 % de sus rentas para el F.A.E. y para promoción de
actividades culturales y la mitad de ese porcentaje para el referido Fondo.
Estos argumentos resultan válidos tanto en el caso de atribuir autonomía a los municipios como de
considerarlos autárquicos.
De aceptarse la afectación de las rentas municipales se violaría el art. 5° de la Ley Fundamental y se
abriría camino a una sucesión de imposiciones que terminarían por producir el vaciamiento
financiero del sistema comunal.
Cita en apoyo de su postura la sentencia dictada el 21 de marzo de 1989 en el caso Rivademar y
sostiene, por último, que así como en ese precedente se expresó que era inconcebible que el
gobierno municipal estuviese desprovisto del poder de designar y remover a sus empleados,
también se impone la conclusión de que es inaceptable que las autoridades provinciales le impidan
la libre disposición y administración de fondos ya presupuestados.
Contesta la demanda la provincia de Santa Fe. Reconoce los hechos y la existencia de las normas
legales invocadas pero discrepa con la interpretación constitucional de estas últimas. Niega que los
órganos municipales tengan las características que se les atribuyen y recuerda las prescripciones de
la Constitución Provincial sobre el tema, para señalar que no constituyen entes autónomos sino
entidades autárquicas con base territorial, cuyas competencias están asignadas taxativa y
específicamente por la ley y cuyas finalidades no se ven afectadas por las disposiciones legales
cuestionadas. Por tal razón no se advierte injerencia provincial que lesione la autarquía municipal.
Descarta que la municipalidad de Rosario se vea imposibilitada de atender sus funciones como
consecuencia de la aplicación de esas normas y advierte que la "incidencia del cumplimiento
compulsivo del aporte al F.A.E. es mínimo" dentro de su comportamiento económico financiero.
Cuestiona la interpretación que merece, a juicio de la demandante, la sentencia en el caso
Rivademar y reitera que nada impide al municipio sus atribuciones específicas.
Disidencia de los doctores Fayt, Belluscio y Petracchi:
Así se recordó en el caso citado en el considerando anterior para señalar, con directa relación al
tema debatido, que en esa condición, bien que ajustada a un ámbito territorial y funcionalmente
específico, resulta inconcebible que en el ejercicio de sus atributos estén desprovistas del poder de
designar y remover a sus empleados. Por tal razón se concluyó en que la ley provincial impugnada,
en tanto imponía a la municipalidad rosarina admitir con carácter permanente a personal que sólo
había sido contratado... estaba en pugna con el art. 5° de la Constitución, por implicar una
desnaturalización del régimen municipal que ponía en riesgo su subsistencia.
Es por lo tanto necesario preservar el derecho de usar todos los medios o instrumentos que
conduzcan al logro legítimo de sus intereses específicos definidos por las leyes o las Constituciones
provinciales para no frustrar aquel mandato que la Ley Fundamental de la Nación impone y que, de
no ser así, se convertiría en un postulado meramente teórico con menoscabo de la vivencia efectiva
e indestructible de estos poderes. Por lo demás, su preservación no admite limitaciones acotadas por
el grado o medida en que las autoridades provinciales franqueen el ámbito reservado a la libre
disposición comunal, como lo pretende la demandada al aludir a la mínima entidad del aporte, toda
vez que, de lo contrario, se autorizaría un paulatino y peligroso cercenamiento de las atribuciones
municipales.
Por lo expuesto se decide: Hacer lugar a la demanda y declarar la inconstitucionalidad de los decs.
5085/68, 1766/70, 34/71 y 788/76, de las leyes 6509 y 6664, de los arts. 13 y 14 de la ley 2756 y de
los arts. 29 y 17 de las leyes de presupuesto correspondientes a los años 1987 y 1988.

CONSEJO DE PRESIDENCIA DE LA DELEGACIÓN BAHÍA BLANCA DE LA


ASAMBLEA PERMANENTE POR LOS DERECHOS HUMANOS.
Se hizo lugar a la acción de amparo interpuesta por el Consejo de Presidencia de la Delegación
Bahía Blanca de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos a fin de que se ordenara a
LRA 13 Radio Nacional Bahía Blanca reponer el espacio radial semanal utilizado por la actora,
LRA 13 Radio Nacional Bahía Blanca dedujo el recurso extraordinario cuya denegación motiva la
presente queja.
"se encuentra probado en autos que la Delegación local de la Asamblea Permanente por los
Derechos Humanos tenía un programa radial titulado 'Por la vida y la libertad' que se emitía por
LRA 13 Radio Nacional Bahía Blanca los días sábados de 20,30 a 21, que fue levantado por
decisión del director de la emisora sin expresión de causa ni aviso previo; que sólo el día 7 de abril
del corriente año los encargados del programa tuvieron conocimiento de tal medida al concurrir a la
emisora para emitirlo y que el subsiguiente día 9 dicho funcionario les manifestó que había resuelto
el levantamiento del programa porque consideraba llegado el momento de pacificar y el contenido
del mismo resultaba irritativo para mucha gente.
En esas condiciones, la cámara justificó la procedencia de la vía procesal elegida por los actores al
considerar que mediante una vía de hecho administrativa se había vulnerado el derecho
constitucional a la libertad de expresión de las ideas sin censura previa.
Consideró, finalmente que la posterior invocación por parte de la dirección de la emisora de
"razones de programación" que no fueron explicitadas ni surgían de las constancias de la causa,
demuestra la existencia de falsa causa y desviación de poder, vicios estos que tornarían al acto nulo
de nulidad absoluta (art. 17, ley 19.549) sin que obste para ello la circunstancia de que el espacio
radial fuera concedido a título precario, en forma gratuita y sin plazo.
Que contra esa decisión se agravia la recurrente por considerar --al tachar de arbitrario al
pronunciamiento impugnado-- que: 1) no se ha demostrado la arbitrariedad imputada al obrar
administrativo, circunstancia especialmente relevante por tratarse en el caso de la revocación de un
derecho acordado a título precario; 2) el carácter precario de ese derecho --reconocido por los
propios actores-- permitía su revocación en forma discrecional y sin necesidad de indemnización
alguna por simples razones de oportunidad, mérito o conveniencia; 3) la decisión del tribunal a quo
lleva al reconocimiento de un derecho mayor al otorgado originariamente, traduciéndose de ese
modo en "una suerte de super derecho", 4) el pronunciamiento recurrido encuentra sustento en
afirmaciones con asidero esencialmente dogmático, desconociendo la presunción de legitimidad de
que gozan los actos administrativos estatales (art. 12, ley 19.549), de lo que resultaría que
corresponde a la administración demostrar la inexistencia de desviación de poder; 5) el acto
administrativo impugnado es perfectamente válido en tanto no puede exigírsele un purismo técnico
superior a aquel que revocó; 6) las razones de oportunidad, mérito y conveniencia no resultan
revisables judicialmente; 7) se omitió considerar el problema de la falta de agotamiento de la
instancia administrativa, aplicándose, por el contrario, la presunción del art. 356, inc. 1° del Cód.
Procesal al oficio a que hace referencia el art. 8° de la ley 16.986, lo que demostraría la existencia
de una violación al principio de igualdad procesal entre las partes.
Aun aquellos actos en los que se admite un núcleo de libertad no puede desconocerse una periferia
de derecho toda vez que "la discrecionalidad otorgada a los entes administrativos no implica el
conferirles el poder para girar los pulgares para abajo o para arriba".
Que, en ese sentido, se admitió el abandono de la idea del acto administrativo reglado o discrecional
en bloque, el consecuente reconocimiento de la existencia de elementos reglados en todo acto
administrativo y la fiscalización de aquellos considerados anteriormente como discrecionales
mediante el examen de sus elementos reglados.
Que, en esas condiciones y frente al reconocimiento de que no existen actos reglados ni
discrecionales cualitativamente diferenciales, sino únicamente actos en los que la discrecionalidad
se encuentra cuantitativamente más acentuada que la regulación y a la inversa al no poder hablarse
hoy en día de dos categorías contradictorias y absolutas como si se tratara de dos sectores
autónomos y opuestos sino más bien de una cuestión de grados, no cabe duda de que el control
judicial de los actos denominados tradicionalmente discrecionales o de pura administración
encuentra su ámbito de actuación en los elementos reglados de la decisión, entre los que cabe
encuadrar, esencialmente, a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto. La revisión
judicial de aquellos aspectos normativamente reglados se traduce así en un típico control de
legitimidad ajeno a los motivos de oportunidad, mérito o conveniencia tenidos en mira a fin de
dictar el acto.
Admitido el control, cabe examinar si se ha acreditado debidamente la existencia de los vicios de
causa y "desviación de poder" (defecto en la finalidad del acto administrativo) denunciados por los
actores.
No se ha acreditado en el expediente que el levantamiento del programa radial titulado "Por la vida
y la libertad" se haya debido a razones distintas a las de programación invocadas o que semejante
medida haya respondido a una finalidad --pública o privada-- diferente de la proclamada, vicios
estos cuya presencia resultaba imprescindible demostrar a fin de desvirtuar la presunción de
legitimidad que reconoce al acto impugnado el art. 12 de la ley de procedimiento administrativo
federal.
Que, en esas condiciones, asiste razón a la recurrente en cuanto afirma que no se ha acreditado en
debida forma la arbitrariedad manifiesta exigida en el obrar administrativo por el art. 1° de la ley
16.986 para la procedencia de la acción de amparo. Máxime cuando su apreciación debe resultar
especialmente cuidadosa en supuesto en que el derecho cuya revocación se cuestiona fue otorgado a
título precario --sin contraprestación alguna ni duración convenida previamente--, y como tal,
resultaba susceptible de ser dejado sin efecto por razones de oportunidad, mérito o conveniencia
(art. 18, ley 19.549). Lo contrario llevaría a reconocer en los actores la existencia de un derecho
mayor del atribuido orginariamente, conclusión carente de respaldo en las normas constitucionales
y legales que regulan el obrar administrativo.
Que, por último y frente a la presunta violación del derecho constitucional a la libertad de expresión
de las ideas sin censura previa invocada por los demandantes, cabe señalar que resulta imposible
deducir de él la existencia de un derecho adquirido a un espacio periodístico.
La garantía constitucional invocada implica, por el contrario, la posibilidad con que cuentan todos
los habitantes de la Nación de expresar libremente sus ideas sin restricciones irrazonables previas o
posteriores y en igualdad de condiciones con los restantes habitantes de la República. Y, en este
aspecto, el tribunal no observa que se haya producido lesión alguna a la garantía constitucional
señalada que merezca la protección judicial perseguida.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto, se revoca la sentencia apelada
y se rechaza la acción de amparo deducida.

DEMCHENKO, IVAN N. C. PREFECTURA NAVAL ARGENTINA.


Que la sentencia del juez federal competente para entender en el recurso previsto en la ley de pesca
17.500 [ED, 20-945] redujo la multa impuesta solidariamente al armador y propietario del buque de
bandera extranjera 'Desyataya Pyatiletka' por la disposición DPSJ 3/96 dictada en el expediente M-
8196-cb-96 de la Prefectura Naval Argentina. Contra ese pronunciamiento, el Estado Nacional —
Prefectura Naval Argentina— dedujo el recurso extraordinario, que fue concedido. Se concedió el
recurso extraordinario por hallarse en debate la interpretación de una ley federal, sin excluir
expresamente los agravios por vicio de arbitrariedad de la sentencia
Que el recurso del recurrente está fundado en el exceso del control jurisdiccional verificado en la
especie, que comportaría una sustitución en las facultades discrecionales de la administración, todo
lo cual desvirtúa, a criterio del apelante, la finalidad de la ley federal de pesca y sus propósitos
preventivos y punitivos.
Que el magistrado juzgó que la sanción aplicada por disposición 3/96 (fs. 10/22) fue
desproporcionada en el contexto en que fue comprobada la infracción y, por ello, aun cuando la
autoridad administrativa no había excedido el máximo de la multa previsto como tope en el art. 12,
inc. b), punto 1, de la ley de pesca se configuraba un supuesto de exceso en la punición que
justificaba la reducción de la multa.
Que la facultad de graduación de la multa entre el mínimo y el máximo previsto en la ley, no escapa
al control de razonabilidad que corresponde al Poder Judicial con respecto a los actos de la
Administración Pública, incluso cuando se trata de facultades discrecionales de la administración.
Que para llegar a su conclusión, el juez a quo ponderó que el valor indiciario del buque sería
superado por el quantum de la multa impuesta por la Prefectura Naval Argentina. Ello significa que
la sanción del punto 1 inc. b) del art. 12 de la ley 17.500, que consiste sólo en 'multa', sería
equiparable por la magnitud de sus efectos a la sanción del punto 4 del inc. b), citado, es decir, el
'decomiso del buque', prevista como la más grave de las alternativas, en las condiciones que la
norma legal establece y que no fueron comprobadas.
El control jurisdiccional de la disposición DPSJ 3/96 ha versado sobre aspectos reglados, que hacen
a la proporcionalidad entre la medida y la finalidad de prevención y punición de la ley, y no sobre
razones de oportunidad o mérito. En autos, la corrección judicial del exceso en la punición no
desvirtúa la recta interpretación de la ley federal ni descalifica por arbitrariedad el pronunciamiento
recurrido.
Que el recurrente sostiene que el juez a quo formuló una interpretación de la ley federal que lo llevó
a apartarse, con clara arbitrariedad, de las disposiciones legales vigentes y aplicables al caso,
fallando así en contra de un acto emanado de la autoridad administrativa, con seria afectación al
principio de división de poderes, lo que traduce la existencia de gravedad institucional.
Que el recurso resulta formalmente admisible, en tanto se ha cuestionado la inteligencia de una ley
federal y la decisión ha sido contra la validez del derecho invocado con base en dicha norma.
Que el magistrado fundó su decisión en la ausencia de antecedentes del buque extranjero, la falta de
intencionalidad en la acción sancionada y en que el monto de la multa, dado el valor estimado del
buque, implicaba virtualmente su decomiso.
Como lo ha señalado este Tribunal en las circunstancias contempladas en el art. 12, inc. b), de la ley
17.500 son indicativas de la existencia de elementos agravantes en la conducta del infractor, en
virtud de que permiten presumir el propósito deliberado de violar las normas y reglamentaciones
dictadas por el Estado Argentino. En cambio, la ausencia de esos extremos no puede considerarse
como un atenuante que justifique la disminución de la sanción, y tampoco puede contemplarse a
esos fines el valor de la embarcación, por no estar ello previsto en la ley.
Que el a quo, al haber tenido en cuenta las circunstancias antes mencionadas —falta de
intencionalidad en la comisión de la infracción, ausencia de antecedentes y valor de la embarcación
— para disminuir la multa aplicada por la Prefectura Naval Argentina, ha otorgado a la ley 17.500 y
sus modificatorias una exégesis irrazonable que desvirtúa su verdadero sentido y afecta la función
preventiva y sancionatoria que se le asignó a dicho instrumento legal.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto y se deja sin efecto el fallo
apelado.
2da PARTE DE LA MATERIA.

FALLO “Solá, Roberto y otros c. Poder Ejecutivo” 1997


Considerando: 1º) Que los actores promovieron demanda ordinaria contra el Estado Nacional
solicitando la declaración de nulidad del decreto 260/91 por el que se dispuso el cese de sus
funciones en los cargos de fiscales adjuntos de la Fiscalía Nacional de Investigaciones
Administrativas, la reincorporación en los cargos mencionados, el cómputo a los efectos jubilatorios
del período de tramitación del juicio y una indemnización en concepto de daño moral.
2º) Que la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo
Federal, al confirmar en lo principal lo decidido en la instancia anterior, declaró la nulidad del
mencionado decreto sobre la base -en lo sustancial- de la falta de causa del acto administrativo por
el que se declaró la cesantía de los actores. Asimismo, modificó el monto de la indemnización fijada
en concepto de daño moral. Contra tal pronunciamiento el Estado Nacional interpuso recurso
extraordinario que fue concedido.
3º) Que los agravios propuestos ante esta Corte suscitan cuestión federal suficiente para su
tratamiento por la vía intentada, pues se controvierte la interpretación de normas y principios
constitucionales y federales, así como también la validez de actos de autoridad nacional y la
decisión definitiva del superior tribunal de la causa es contraria al derecho que el apelante funda en
ellos (art. 14, inc. 3º, de la ley 48).
10) Que este Tribunal ha reconocido que el control judicial de los actos denominados
tradicionalmente discrecionales o de pura administración encuentra su ámbito de actuación, por un
lado, en los elementos reglados de la decisión -entre los que cabe encuadrar, esencialmente, a la
competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto- y por otro, en el examen de su razonabilidad.
11) Que, admitido el control de los elementos reglados en actos donde se ejercitan potestades
discrecionales, tal como ocurre con aquél frente al que se persigue la protección judicial en el caso,
cabe examinar si se ha acreditado debidamente la existencia de los vicios denunciados por los
actores.
12) Que los fiscales adjuntos, de acuerdo con el art. 2º de la ley 21.383, permanecerían en sus
funciones mientras durase su buena conducta y por lo tanto sólo podían ser dejados cesantes por la
objetiva comprobación de haber incurrido en "mala conducta" en el desempeño de sus cargos. Tal
conducta no sólo no se probó sino que, por el contrario, como resultado del sumario administrativo
que se les instruyó, el ministro de Educación y Justicia se expidió en el sentido de que cabía eximir
a los actores de toda responsabilidad de los cargos que se les imputaban; y, por otra parte, en el
sumario se ponderó que la conducta de aquéllos había importado el cumplimiento de un deber,
destacando "que el cumplimiento de una obligación legal no podía constituir como ilícito acto
alguno (arg. art. 1071 del Código Civil)".
13) Que con posterioridad a ese acto se dictó el decreto de cesantía impugnado en el que -necesario
es remarcarlo- no se invocó hecho concreto alguno para atribuir "mala conducta" a los actores,
como tampoco imputaciones diferentes de las ponderadas en el sumario. Ello conduce a
descalificarlo por vicio grave en la causa (arts. 7º, inc. b, y 14, inc. b, de la ley 19.549), ya que aquel
acto sólo se fundó en una "situación de conflicto" como presunta causa de remoción que por sí
misma no habría autorizado a adoptar tal medida, salvo que se hubiera responsabilizado de ella a los
actores por haber incurrido en conductas sancionables. La situación de conflicto a la que aludió el
acto cuestionado, a falta de otra indicación, no pudo sino referirse a los hechos que dieron origen al
sumario administrativo el cual, cabe reiterarlo, concluyó en la inexistencia de irregularidad alguna
que pudiera dar lugar a la formulación de reproche disciplinario.
15) Que, en suma, la circunstancia de que la administración obrase en ejercicio de facultades
discrecionales, en manera alguna pudo constituir un justificativo de su conducta arbitraria como
tampoco de la omisión de los recaudos que para el dictado de todo acto administrativo exige la ley
19.549. Es precisamente la legitimidad -constituida por la legalidad y la razonabilidad- con que se
ejercen tales facultades, el principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado y que
permite a los jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de dichas
exigencias, sin que ello implique la violación del principio de división de los poderes que consagra
la Constitución Nacional (doctrina de Fallos: 307:639).
16) Que el agravio relativo a la condena que por daño moral admitió la cámara, remite a cuestiones
de hecho, prueba y derecho común, propias de los jueces de la causa y ajenas al recurso
extraordinario, máxime cuando la sentencia se apoya en fundamentos suficientes que descartan la
tacha de arbitrariedad invocada.
Voto del doctor Belluscio: Que el primer agravio del Estado Nacional consiste en el apartamiento
de uno de los vocales del tribunal a quo, de la doctrina sentada por esta Corte en la causa "Molinas"
(Fallos: 314:1091), con relación a la forma en que corresponde decretar el cese de los fiscales
adjuntos. En este sentido, cabe destacar que esta cuestión no ha sido motivo de impugnación previa,
por lo que se encuentra firme y fuera de discusión en esta instancia. Por otra parte, el voto del vocal
que opinó en primer término con respecto a este tema no mereció la adhesión de los restantes
miembros de la sala (confr. fs. 268 vta.); por lo tanto, al no constituir decisión mayoritaria, no
corresponde su tratamiento.
4º) Que el art. 2º, tercer párrafo, de la ley 21.383 somete a los fiscales adjuntos al procedimiento de
remoción establecido para los jueces nacionales, que, en tanto no entre en funcionamiento el
Consejo de la Magistratura, es el del juicio político.
5º) Que aun cuando se considerase a esa disposición como inconstitucional por violatoria de las
atribuciones del presidente de la república como jefe de la administración, y, por tanto, suficiente
para remover a los fiscales adjuntos, la decisión administrativa no podría dejar de cumplir los
requisitos que para el acto administrativo exige la ley 19.549, en especial la causa (art. 7º, incs. b y
c). Pues si dichos funcionarios gozan de inamovilidad en tanto dure su buena conducta (art. 2º de la
ley 21.383), sólo la objetiva comprobación de su mala conducta, esto es, de su mal desempeño del
cargo o de la comisión de delitos, puede justificar su cesantía.
En el ámbito administrativo, la presunción de buen desempeño de las funciones sólo puede ser
desvirtuada mediante el correspondiente sumario que respete las reglas del debido proceso adjetivo.
Esa exigencia ha sido mantenida por esta Corte para los meros agentes de la administración pública
y su observancia es tanto más imperiosa frente a la investidura de los fiscales adjuntos de la Fiscalía
Nacional de Investigaciones Administrativas, pues no resulta razonable que funcionarios
encomendados de colaborar en la fiscalización de la actuación de la administración puedan ser
removidos sin causa, o sin la debida justificación de ella, por el jefe de la propia administración
cuya fiscalización la ley les encomienda. Ello les quitaría toda independencia de actuación y de
criterio, impidiendo el eficaz desempeño de su labor.
Luego, el decreto que dispone la cesantía sin causa es ilegítimo por violar la estabilidad de los
funcionarios consagrada por ley, máxime cuando es coetáneo con la resolución del Ministerio de
Educación y Justicia 185/91 por la cual se dio fin al sumario instruido a efectos de investigar las
conductas de los actores, eximiéndolos de responsabilidad sobre la base del informe producido por
la Procuración del Tesoro que había estimado que correspondía declarar que los hechos
investigados no constituían irregularidad alguna que pudiese dar lugar a la formulación de reproche
disciplinario.
6º) Que el restante agravio del Estado Nacional se centra en la indemnización que en concepto de
daño moral es admitida por el a quo. En tal sentido cabe recordar que este tema remite al examen de
cuestiones de hecho, prueba y derecho común, propio de los jueces de la causa y ajeno al recurso
extraordinario, máxime cuando la sentencia se apoya en fundamentos suficientes que no resultan
arbitrarios.
En razón de todo lo expuesto, se confirma el pronunciamiento apelado. Con costas. Notifíquese y
devuélvase.- Augusto C. Belluscio.

FALLO “SCHNAIDERMAN”
La Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (Sala III), al confirmar el pronunciamiento de
primera instancia, desestimó la demanda promovida por Ernesto Horacio Schnaiderman contra el
Estado Nacional (ex Secretaría de Cultura y Comunicación de la Presidencia de la Nación), con el
objeto de obtener que se declare la nulidad e inconstitucionalidad de la resolución 1/00 de la citada
Secretaría de Estado, en cuanto dispuso cancelar su designación en el Nivel "A" del Sistema
Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA) -aprobado por el decreto 993/91 (t.o. 1995)- y
subsidiariamente la nulidad e inconstitucionalidad del art. 25 del Convenio Colectivo de Trabajo
General (CCT) para la Administración Pública Nacional -homologado por el decreto 66/99-.
Recordó que el actor ingresó en la Secretaría de Prensa y Difusión de la Presidencia de la Nación el
8 de marzo de 1998 como asesor de gabinete del Subsecretario Técnico Administrativo y que,
posteriormente, el 1 de julio de 1999 fue designado agente Nivel "A" -por concurso, en el marco del
SINAPA- para desempeñar el cargo de asesor técnico en cuestiones de derecho inmobiliario
registral, notarial y catastral en la estructura de la aludida Subsecretaría. Dicha designación -
continuó diciendo- fue cancelada mediante la resolución 1/00 del 3 de enero de 2000 del Secretario
de Cultura y Comunicación, la cual impugna en la causa.
Consideró que, al momento del dictado de la aludida resolución, el actor carecía de estabilidad en el
empleo, debido a que se encontraba en período de prueba y que, por tal motivo, dicho acto había
sido emitido dentro de los límites de la competencia asignada a la autoridad administrativa por el
CCT y la ley 25.164.
En ese sentido, expuso que el art. 42 inc. a) de la ley 25.164 contempla, como una de las causales de
extinción de la relación de empleo público, la posibilidad de cancelar el nombramiento del personal
sin estabilidad en los términos del art. 17, por lo cual estimó que si se exigiera que el acto que
dispusiese tal cancelación tuviera que reunir la totalidad de los recaudos previstos en el art. 7º de la
ley 19.549 (incluido el de motivación), carecería de sentido la existencia del artículo citado en
primer término (42 inc. a), pues es regla generalmente aceptada que las normas deben ser
interpretadas de modo que armonicen con el régimen jurídico en el que se hallen insertas y no en
contraposición con él.
Por otra parte, desestimó el planteo de inconstitucionalidad del art. 25 del CCT -en cuanto establece
que durante el período de prueba la designación del agente podrá ser cancelada en cualquier
momento- al considerar que no era exigible que en el acto se invocara causa o motivo, ni que se
diera cumplimiento a los requisitos de la ley 19.549, porque bastaba la simple remisión a las normas
que autorizan a cancelar el nombramiento.
Sostuvo así, que era razonable pensar que, durante el período de prueba, la designación del agente
público pudiese válidamente cancelarse sin expresar motivo alguno, pues de otro modo no se
advierte cuál sería la utilidad práctica del período de prueba. Un criterio similar -dijo- rige en la Ley
de Contrato de Trabajo, en cuanto prescribe que durante dicho lapso, el empleador está facultado
para extinguir la relación sin expresión de causa y sin obligación de pagar indemnizaciones por
despido, aunque con el deber de preavisar.
La resolución de cancelar el nombramiento de un empleado de la Administración Pública Nacional
durante dicho período, implica una decisión política que -en principio- el Poder Judicial no está
autorizado a revisar, salvo cuando implicase el ejercicio de una ilegítima discriminación,
circunstancia que, en el caso, no había sido acreditada.

- Contra dicho pronunciamiento, el actor interpuso el recurso extraordinario que fue


denegado por el a quo y dio origen a esta presentación directa.
Se agravia porque: (i) el acto administrativo impugnado se dictó en transgresión a los límites
impuestos por el ordenamiento jurídico vigente, tales como el art. 1º, inc. f, ap. 1, 2 y 3, art. 7º, incs.
b, c, d, e y f de la ley 19.549, art. 6º del decreto 20/99, al igual que de los derechos y garantías
reconocidos por los arts. 14, 14 bis, 16, 17, 18, 19, 28, 31 y 33 de la Constitución Nacional; (ii)
dicho acto carece de razonabilidad y es arbitrario, toda vez que el Estado Nacional reconoció
expresamente su capacidad e idoneidad para desempeñar el cargo que obtuvo por concurso y (iii)
los arts. 25 del CCT y 17 y 42 inc. a) de la ley 25.164 son inválidos por inconstitucionales, en virtud
de oponerse y ser incompatibles a las exigencias de validez impuestas por normas jerárquicamente
superiores, como son el art. 7º, incs. b, c, d, e, y f de la ley 19.549 y los arts. 14, 14 bis, 16, 17, 18,
19, 28, 31 y 33 de la Constitución Nacional.
Afirma que la sentencia es arbitraria porque convalida la resolución cuestionada, la cual, reitera,
guarda una incompatibilidad manifiesta con las exigencias de validez que, para todo acto
administrativo, imponen la ley 19.549 y la Ley Fundamental.

- Considero que el recurso extraordinario interpuesto es formalmente admisible, toda vez que
se controvierte la validez de un acto de autoridad nacional y la interpretación de normas
federales (leyes 19.549 y 25.164) y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa
es contraria a los derechos invocados por el apelante.
- Ante todo, cabe aclarar que no es objeto de discusión que el actor había sido designado, por
concurso, para ocupar un cargo de "Nivel A, Grado 0" en la Administración Pública
Nacional y que, al momento del dictado del acto que declaró cancelada su designación, se
encontraba en período de prueba, por lo cual el thema decidendum queda circunscrito a
establecer si este último acto debía cumplir con los requisitos de la ley 19.549.
- A tal fin es necesario recordar que la resolución 1/00 de la ex Secretaría de Cultura y
Comunicación, que resolvió cancelar la designación de Ernesto Horacio Schnaiderman para
desempeñarse en aquel cargo, se limitó a dar cuenta en sus considerandos de que el actor no
se encontraba alcanzado por el derecho a la estabilidad y que dicha medida se dictaba en
uso de las facultades conferidas por el art. 25 del CCT.
- El Tribunal ha reconocido que el control judicial de los actos denominados
tradicionalmente discrecionales o de pura administración encuentra su ámbito de actuación,
por un lado, en los elementos reglados de la decisión -entre los que cabe encuadrar,
esencialmente, a la competencia, a la forma, a la causa y a la finalidad del acto (Fallos:
315:1361)- y por otro, en el examen de su razonabilidad.
Admitido pues, el control de los elementos reglados en actos donde se ejercitan potestades
discrecionales, tal como ocurre con aquel frente al cual se persigue la protección judicial en el caso,
cabe examinar si se ha acreditado debidamente la existencia de los vicios denunciados por el actor.
Cabe considerar que el art. 17 inc. a) de la ley 25.164 supedita la adquisición de la estabilidad en el
empleo a que se "acredite (n) condiciones de idoneidad a través de las evaluaciones periódicas de
desempeño, capacitación y del cumplimiento de las metas y objetivos establecidos para la gestión
durante el transcurso de un período de prueba de doce (12) meses de prestación de servicios
efectivos, así como de la aprobación de las actividades de formación profesional que se
establezcan". La correlación de tal norma con la facultad que el art. 25 del CCT confiere a la
autoridad administrativa para cancelar la designación durante el período de prueba, conducen a
pensar que el objeto de tal potestad es la de brindar la posibilidad a la Administración para que
evalúe la idoneidad del agente.
Asiste razón al apelante cuando afirma que, en el caso, la eventual inexistencia de esta cualidad
funcional estaría descartada, toda vez que el Estado Nacional afirmó que "la decisión no cuestiona
la idoneidad y capacidad del agente ni se advierte como resultado de una medida disciplinaria o
descalificativa en su contra".
Por otra parte, el demandado afirma que el acto de cese pudo estar relacionado con el proceso de
reorganización de las estructuras de todos los organismos de la Administración Pública en virtud de
lo dispuesto por el decreto 20/99, sin embargo esta justificación, en mi parecer, es no sólo tardía,
sino que, también, denota un frustrado intento de encontrar un motivo para revocar la designación.
Así lo pienso, porque el citado decreto, además de haberse limitado a establecer la conformación
organizativa y los objetivos de las secretarías y subsecretarías que dependerían de la Presidencia de
la Nación, de la Jefatura de Gabinete de Ministros y de los Ministerios, por su art. 6º, ordenó que
hasta tanto se concluyera con la reestructuración, se debían mantener las aperturas de nivel inferior
a subsecretaría con la dotación de personal vigente a la fecha de su dictado, sin que, por lo demás,
se haya invocado y menos aún demostrado la supresión del cargo que desempeñaba el actor.
En ese orden, estimo -como lo sostiene el recurrente- si se descarta que lo que motivó el dictado del
acto fue la ausencia de idoneidad para desempeñar el cargo o la eventual reestructuración
organizativa de la dependencia -o cualquier otro motivo- aquél aparece desprovisto de un elemento
esencial para su validez, cual es su causa.
Desde otro punto de vista, es dable reparar que la resolución impugnada omite invocar fundamento
alguno que, además, torne razonable la revocación del nombramiento efectuado. Por ello, el acto
atacado carece de otro de sus requisitos esenciales, en este caso, el de motivación.
En efecto, si se toma en cuenta que las normas, como se dijo, supeditan la adquisición de la
estabilidad en el empleo a que se acrediten condiciones de idoneidad durante el período de prueba,
ello constituye un aspecto que limita la decisión discrecional de la Administración. Desde esa
perspectiva no se podía revocar el nombramiento de un agente, menos aún de un empleado
designado por concurso, sin expresar las razones que lo justifican. Tal omisión torna ilegítimo el
acto, sin que quepa dispensar dicha ausencia por haberse ejercido potestades discrecionales, las que
-por el contrario- imponen una observancia más estricta de la debida motivación.
En suma, la circunstancia de que la entidad administrativa obrare en ejercicio de facultades
discrecionales, en manera alguna puede constituir un justificativo de su conducta arbitraria, como
tampoco de la omisión de los recaudos que, para el dictado de todo acto administrativo, exige la ley
19.549. Es precisamente la legitimidad -constituida por la legalidad y la razonabilidad- con que se
ejercen tales facultades, el principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado y que
permite a los jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de dichas
exigencias.
Se hace lugar a la queja y al recurso extraordinario y se revoca el pronunciamiento apelado.
Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo
con arreglo al presente.

FALLO “DUPERIAL”
Ante el rechazo de la demanda interpuesta contra el Estado Nacional por nulidad de resoluciones, se
dedujo el recurso extraordinario que fue concedido.
Que el recurrente sostiene la nulidad absoluta e insanable de la Resolución 86/74 del Director de
Higiene y Seguridad en el Trabajo por haber sido dictada por un funcionario incompetente, toda vez
que el decreto 825/73 que le otorga las facultades que lo habilitan en el caso ha sido publicado en
forma incompleta en el Boletín Oficial. También es nulo, agrega, en la medida que se ha violado su
derecho de defensa por no habérsele permitido ofrecer prueba, y en tanto no se ha requerido el
dictamen jurídico previo exigido por el art. 7 inciso d) de la ley 19549. Señala que, adoleciendo este
acto de una nulidad absoluta e insanable, también está viciada en este sentido la Resolución 514/74
del Ministerio de Trabajo que lo confirma, extremos estos que se hacen extensivos a la Resolución
22/75 que desestima el recurso jerárquico interpuesto contra la citada resolución.
Que es de hacer notar que en relación a la competencia del órgano que dictó la Resolución 86/74 el
cuestionamiento traído a esta Corte sólo se limita a objetar la publicidad dada al decreto 825/73 que
delegó funciones en el Director de Higiene y Seguridad en el Trabajo, y que en esta ocasión la
recurrente no cuestiona la facultad de delegar del Ministro del ramo que introdujo en la demanda a
fs. 10 vta./11, por lo que el Tribunal no está habilitado, por falta de petición expresa, para tratar la
nulidad del acto desde ese enfoque.
aún en la hipótesis de ser exacto el argumento de que la falta de publicación adecuada tornó
inexistente la delegación, trayendo aparejada por lo tanto la nulidad del acto, ésta no tendría los
alcances que le atribuye la recurrente. Se estaría en presencia de un acto nulo por incompetencia del
órgano en razón del grado y tal vicio traería consigo una nulidad relativa (art. 14 inc. b) de la ley
19549), susceptible de saneamiento pro la vía de la ratificación (art. 19 inc. a) de la citada ley),
alcances que cabría atribuírle a la Resolución 514 del Ministerio de Trabajo de fecha 20 de
noviembre de 1974. De ahí que estos fundamentos del recurso no sean idóneos para hacer caer el
acto impugnado.
Que igual suerte debe correr la cuestión vinculada con la Resolución 86/74 por falta de dictamen
jurídico.
El art. 7 inc. d) de la ley 19549 considera esencial el dictamen proveniente de los servicios
permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiera afectar derechos subjetivos e
intereses legítimos del administrado. Este requisito, que hace a la juridicidad de la actuación
administrativa, debe ser cumplido antes que la Administración exprese su voluntad. Aunque es
cierto que la resolución cuestionada no fue precedida del dictamen referido, la parte ahora apelante,
al interponer recurso jerárquico contra aquella resolución, reiteró ante el Ministerio de Trabajo que
se cumpliera la omisión apuntada, satisfaciéndose tal solicitud con el dictamen del Jefe del
Departamento Contenciosoadministrativo de la DIrección General de Asuntos Jurídicos, que fuera
fundamento de la Resolución 514/74.
Que en el caso, de la manera en que actuaron las partes apuntada precedentemente, no se advierte
violación a los procedimientos esenciales y sustanciales previstos que conlleven a la nulidad
solicitada, en la medida que en tiempo acordado se expidió el dictamen jurídico exigido.
Que los demás agravios, que hacen a la inadmisibilidad de la prueba ofrecida en sede administrativa
por inconducente para enervar la calificación de insalubridad del trabajo realizado por la empresa
actora y los alcances que debe tener el recurso interpuesto contra la Resolución 514/74 que diera
lugar a la Nº 22/75, remiten al análisis de cuestiones de hecho y puntos meramente procesales de la
norma federal, propios de los jueces de la causa y no revisables en principio por la vía de excepción
del art. 14 de la ley 48..
De conformidad con lo dictaminado en lo pertinente por el Sr. Procurador General, se confirma el
fallo de fs. 83/88 en lo que ha sido materia de recurso.

FALLO “FURLOTTI”
La ley 19.549 limita el ejercicio de la potestad revocatoria de la administración pública (principio
consagrado por la Corte Suprema), estableciendo que tratándose de un acto firme y consentido que
hubiere generado derechos subjetivos que estén en cumplimiento, sólo se podrá impedir su
subsistencia y la de sus afectos aún pendientes, mediante declaración judicial de nulidad.
Así lo entendió la Cámara en el fallo "Furlotti Setien Hnos. c/Instituto Nacional de Vitivinicultura".
Se trató de un acto administrativo emanado de dicho instituto que revocó un acto anterior
absolutorio suyo, imponiendo una sanción a la actora, con lo que se violó el principio consagrado en
la ley.
La Corte dio un giro a aquella limitación; dedujo un defecto en la sentencia, decidió que la Cámara
considerara la defensa de nulidad articulada por el instituto al contestar la demanda, difiriendo el
pronunciamiento en cuanto al fondo del asunto. Con lo que, si se declaraba esta segunda nulidad, se
extinguía el acto administrativo absolutorio.
Si la administración pretendía declarar la nulidad de ese acto, debió promover una demanda de
lesividad para obtener un pronunciamiento acorde con su pretensión. De lo contrario, la
administración, que revoca un acto estable, podría luego por vía de reconvención o defensa, obtener
la invalidez absoluta del acto revocado. Y lo que la ley quiere es que la potestad revocatoria resida
en el juez y no en el administrador.
Es de esperar que dicha interpretación quede circunscripta a dicha causa, y no se extienda a
precedentes que surjan en el futuro.

- Debía reputarse inválido toda vez que al dejar el Instituto Nacional de Vitivinicultura sin
efecto, mediante la disp. núm. 169.959 del 28/9/83, la núm. 169.917 de fecha 6/8/83, violó
lo dispuesto en el art. 17 "in fine" de la ley 19.549 en contraposición al principio de
estabilidad de los actos administrativos.
5°) Que en lo que al caso interesa, la cuestión central debatida en el "sub examine" gira alrededor de
las facultades con que cuentan los órganos estatales --en el caso específico el Instituto Nacional de
Vitivinicultura-- para dejar sin efecto sus actos irregulares y los alcances que cabe otorgar a la
pretensión deducida subsiariamente por éste al responder la acción entablada.
6°) Que, a este respecto, el art. 17 de la ley 19.549 establece expresamente --siguiendo a los
ordenamientos más modernos en el derecho extranjero-- la obligación de la administración pública
de revocar en sede administrativa sus actos irregulares, salvo que el acto se encontrara "firme y
consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo", supuesto en el cual
"sólo se podrá impedir su subsistencia y la de sus efectos aún pendientes mediante declaración
judicial de nulidad".
7°) Que, por tanto, supuesta la irregularidad del acto por conllevar un vicio que determina su
nulidad absoluta, resulta en principio legítima la actividad revocatoria de la propia administración,
salvo que concurra la excepción señalada en el considerando anterior. Esa facultad encuentra
suficiente justificación en la necesidad de restablecer sin dilaciones el imperio de la juridicidad,
comprometida por la existencia de un acto afectado de nulidad absoluta y que, por esa razón, carece
de la estabilidad propia de los actos regulares y no puede generar válidamente derechos subjetivos
de los particulares frente al orden público interesado en la vigencia de la legalidad.
8°) Que, desde esa óptica, el Instituto Nacional de Vitivinicultura no se encontraba habilitado para
revocar en sede administrativa la disp. núm. 169.917, como lo hizo mediante la resolución núm.
169.959, en tanto de aquélla se habían derivado derechos subjetivos en favor de la actora. Debió, a
tal efecto, requerir el auxilio judicial, mediante el proceso de lesividad a que se refieren los arts. 17
"in fine" y 26 de la ley 19.549.
10) Que, sin embargo, la limitación impuesta por el art. 17 "in fine" de la ley 19.549, en cuanto
constituye una excepción a la potestad revocatoria de la administración, establecida como principio
general en la primera parte de su texto, debe ser interpretada con carácter estricto toda vez que su
aplicación acarrea la subsistencia en el mundo jurídico de un acto viciado de nulidad absoluta hasta
tanto se produzca la declaración judicial pertinente.
11) Que, desde esta perspectiva, la sentencia recurrida incurrió en igual error que el cometido por el
juez de primera instancia al omitir considerar la petición de nulidad interpuesta en forma subsidiaria
por el ente demandado. En este aspecto, debe destacarse que si bien la acción de lesividad
presupone la existencia necesaria de un juicio pleno con amplio debate y prueba la tramitación
otorgada en el "sub examine" se diferencia notoriamente de otros supuestos.
12) Que, en esas condiciones, la adecuada valoración de los hechos, principios y normas jurídicas
en juego en el caso, imponía la consideración de la petición del Estado, apta para ser tratada en este
proceso, sin perjuicio de adoptar los tribunales de la causa las medidas que pudieran haber juzgado
pertinentes hasta tanto se resolviera sobre la procedencia o improcedencia de la petición de la
administración.

FALLO “ALMAGRO”
Hechos: La Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba hizo lugar al recurso directo del art. 32 de
la ley 24.521 deducido por dos agentes -personal no docente- de la Universidad Nacional de esa
ciudad, declarando la nulidad de la resolución por la que el consejo superior había dejado sin efecto
la designación de aquéllos y condenó a la universidad a reintegrarlas a los cargos y destinos que
ocupaban. Contra esta sentencia la demandada interpuso el recurso extraordinario cuya denegación
origina la consecuente queja, a la cual la Corte hace lugar, declarando procedente el recurso
extraordinario y revocando la sentencia cuestionada.
Sumarios:
1. Las excepciones a la regla de la estabilidad en sede administrativa del acto regular previstas en el
art. 18 de la ley 19.549 -entre ellas, el conocimiento del vicio por el interesado- son igualmente
aplicables al supuesto contemplado en el art. 17 -primera parte- del mismo cuerpo pues, de lo
contrario, el acto nulo de nulidad absoluta gozaría de mayor estabilidad que el regular, en la medida
de que una inteligencia meramente literal y aislada de las regulaciones involucradas llevaría a la
conclusión de que habría más rigor para revocar un acto nulo que uno regular cuya situación es
considerada por la ley como menos grave.
2. Corresponde hacer lugar al recurso extraordinario y revocar la sentencia que condenó a la
Universidad Nacional de Córdoba a reintegrar en sus cargos a dos de sus agentes -personal no
docente-, si al resolver ello la cámara limitó su jurisdicción de un modo incompatible con el
régimen legal aplicable -en el caso, la ley 19.549- ya que, si la potestad revocadora es procedente en
caso de que el interesado hubiera conocido el vicio invalidante, no cabe sostener la imposibilidad
del tribunal para examinar dicha circunstancia, pues ello comporta una interpretación parcial de las
normas que rigen el caso o, de otro modo, un estudio incompleto sobre la legalidad del acto
impugnado.
3. Procede el recurso extraordinario contra la sentencia que hizo lugar al recurso previsto en el art.
32 de la ley 24.521 y declaró la nulidad de una resolución del Consejo Superior de la Universidad
Nacional de Córdoba, pues ello suscita cuestión federal suficiente al hallarse en tela de juicio la
interpretación de normas federales -en el caso, contenidos de la ley 19.549 -, y la decisión de la
alzada ha sido contraria al derecho que en ella fundó la apelante, más aun cuando de sus
argumentaciones surge claramente su discrepancia interpretativa en torno a las normas invocadas.
Hechos: Se pide la nulidad de una designación porque el acto que las efectuó le faltaban requisitos
que no cumplían esas personas (no habían pasado por el concurso), las personas conocían esta
situación
- Holding: El Art. 17 de la ley de procedimientos 19549, establece la obligación de la
administración de revocar en sede administrativa sus actos irregulares, salvo que los actos estén
firmes, consentidos y generando derechos subjetivos que se estén cumpliendo, supuesto en el cual,
solo se podrá impedir su subsistencia y la de sus efectos aún pendientes mediante declaración
judicial de nulidad. Y el art. 18 dispone que el acto regular del que hubieren nacido derechos a favor
de los administrados no podrá ser revocado en sede administrativa una vez notificados, salvo
cuando el interesado hubiera conocido el vicio; si se hace una interpretación armónica de ambos
artículos conduce a sostener que las excepciones a la regla de la estabilidad en sede administrativa
(que conozca el vicio el interesado) son aplicables a ambos casos, sino se estaría dando mayor
estabilidad al acto nulo que al regular. -
Sentencia: se revoca la sentencia apelada que condenó a la Universidad de Córdoba a reintegrar a
sus cargos a los agentes.
Fallo de la Corte Suprema:
Considerando: 1. Que la sala A de la Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba hizo lugar al
recurso directo -previsto en el art. 32 de la ley 24.521- deducido por dos agentes de la planta de
personal no docente de la Universidad Nacional de esa ciudad, y declaró la nulidad de la resolución
374/95 por la que el consejo superior había dejado sin efecto la designación de aquéllas; en
consecuencia, condenó a la universidad a reintegrarlas a los cargos y destinos que ocupaban. Contra
esta sentencia la universidad demandada interpuso el recurso extraordinario cuya denegación
origina la presente queja.
2. Que para así resolver, la cámara sostuvo que el consejo superior no se hallaba habilitado para
revocar los actos de designación porque éstos estaban firmes, consentidos y habían generado
derechos subjetivos -que se estaban cumpliendo- en favor de las recurrentes, razón por la cual, si la
administración entendió que los actos tenían vicios que los tornaban nulos, debió acudir al auxilio
judicial promoviendo el proceso de lesividad contemplado en el art. 17 de la ley 19.549. Dijo
también que la instancia había sido abierta con el único alcance de examinar la "legalidad" de la
resolución 374/95; debido a ello y con los elementos de juicio existentes en autos, concluyó que no
era posible determinar si los actos de designación eran nulos y menos aún expedirse sobre el
alegado conocimiento del vicio por parte de las beneficiarias.
3. Que las objeciones de la recurrente suscitan cuestión federal pues se halla en tela de juicio la
interpretación de normas de esa índole como las contenidas en la ley 19.549, y la decisión de la
alzada ha sido contraria al derecho que en ella fundó la apelante (art. 14, inc. 3, ley 48). A esto cabe
agregar que tal circunstancia no encuentra óbice en el hecho de haberse invocado la doctrina de esta
Corte sobre arbitrariedad de sentencia, pues de los agravios de la recurrente surge, entre otras
argumentaciones, su discrepancia interpretativa en torno a las normas invocadas.
4. Que el art. 17 de la ley 19.549 establece expresamente la obligación de la administración pública
de revocar en sede administrativa sus actos irregulares, salvo que el acto se encontrara "firme y
consentido y hubiera generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo", supuesto en el cual
"sólo se podrá impedir su subsistencia y la de sus efectos aún pendientes mediante declaración
judicial de nulidad". Por su parte, el art. 18 de esa misma ley dispone que el acto regular del que
hubieren nacido derechos a favor de los administrados no podrá ser revocado en sede administrativa
una vez notificado, salvo -entre otras circunstancias- cuando el interesado hubiera conocido el vicio.
5. Que una interpretación armónica de los preceptos citados conduce a sostener que las excepciones
a la regla de la estabilidad en sede administrativa del acto regular previstas en el art. 18 -entre ellas,
el conocimiento del vicio por el interesado- son igualmente aplicables al supuesto contemplado en
el art. 17, primera parte. De lo contrario, el acto nulo de nulidad absoluta gozaría de mayor
estabilidad que el regular, lo cual no constituye una solución razonable ni valiosa. Una inteligencia
meramente literal y aislada de las normas antes indicadas llevaría a la conclusión de que habría más
rigor para revocar un acto nulo que uno regular cuya situación es considerada por la ley como
menos grave.
6. Que en las condiciones expuestas, la Cámara limitó su jurisdicción para entender en autos de un
modo incompatible con los términos del régimen legal que consideró aplicable. En efecto, si de
acuerdo con dicho régimen es válido el ejercicio de la potestad revocatoria cuando el interesado
hubiera conocido el vicio del acto, resulta entonces inadmisible sostener que el tribunal no se
encontraba habilitado para examinar si las agentes tenían o no ese conocimiento, pues ello comporta
una interpretación parcial de las normas que rigen el caso o, dicho de otro modo, un estudio
incompleto sobre la legalidad del acto impugnado.
Por ello, se hace lugar la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la
sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se
dicte un nuevo fallo con el alcance indicado.

FALLO “ESPACIO SA C FFAA”


Hechos: Como consecuencia del llamado a licitación pública tramitado en el expediente 21191/60
del registro de la demandada, la firma actora resultó adjudicataria del contrato que tuvo por objeto
la construcción de la nueva estación ferroviaria "Aristóbulo del Valle", celebrado el día 11 de
marzo del año 1964. En dicho convenio, y en sus adicionales suscriptos los días 29 de mayo de
1968 y el 10 de junio de 1970 respectivamente, se previó asimismo la construcción de una galería y
de una serie de locales contiguos, destinados a la instalación de comercios, cuyo usufructo fue
concedido sin cargo a la contratista por el término de 19 años contados partir del momento de la
habilitación de las obras, en calidad de contraprestación por la realización de los trabajos. El art. 34
del pliego de bases y condiciones para la contratación y ejecución de obras, a tenor del cual -según
la actora- se formalizó el llamado, dispuso en la parte pertinente que "el contratista gozará de las
mismas franquicias sobre gravámenes fiscales a que tenga derecho el Ferrocarril para las obras que
realice por contrato, excepto el sellado de este último, pero será por cuenta de aquél el pago de los
impuestos, derechos y tasas nacionales, provinciales y municipales vigentes a la fecha de la
licitación de las obras, de las cuales no esté exento el Ferrocarril, salvo disposición en contrario.
Los aumentos de los gravámenes existentes, o los creados por actos del gobierno nacional,
provincial o municipal con posterioridad a la fecha de la licitación, serán de cuenta del Ferrocarril".
Iniciado el plazo del -así denominado- usufructo de los locales dados en concesión a la firma
adjudicataria, ésta solicitó a la empresa estatal el reconocimiento de las franquicias impositivas en
cuestión, para lo cual requirió que las obras sobre las que versó el contrato fuesen declaradas de
"interés nacional". La demandada respondió negativamente a ese pedido señalando en síntesis que,
si bien el art. 34 del pliego de condiciones establecía que la contratista habría de gozar de las
mismas franquicias sobre gravámenes fiscales que las reconocidas a la empresa estatal -exenta del
pago del impuesto a los réditos de acuerdo con lo establecido por el art. 19, ap. a), de la ley 11.682-,
el art. 11 de la ley 15.273 -publicada en el Boletín Oficial en el mes de febrero de 1960-
condicionaba el derecho a gozar de tales franquicias a la declaración de interés nacional de las obras
por parte del Poder Ejecutivo Nacional, calificación que, por lo demás, la demandada consideró que
en la especie no correspondía propiciar.
La interesada impugnó esa decisión por medio del recurso jerárquico que el Poder Ejecutivo
Nacional desestimó mediante el dec. 3010 del 17 de abril de 1973. En dicho decreto expresó que, no
obstante su utilidad, las obras en cuestión carecían de los requisitos necesarios para calificarlas del
modo solicitado, según se desprendía de las constancias administrativas acompañadas al recurso
jerárquico. Por lo demás añadió que, con relación al otorgamiento de las franquicias previstas en el
art. 34 del pliego de condiciones generales, la declaración de interés nacional debió haber sido
previa a la iniciación de los trabajos.
Las expresiones vertidas por la actora precisan el sentido de su pretensión, en tanto explicitan que la
acción promovida no tuvo por objeto revisar lo decidido por el dec. 3010 de fecha 17 de abril de
1973, sino obtener que la empresa de Ferrocarriles reparase los daños resultantes del hecho de haber
prometido a su parte determinadas exenciones impositivas para, después, faltar al debido
cumplimiento de lo convenido bajo la invocación de que el art. 11 de la ley 15.273 le impedía
contraer válidamente tales compromisos.
En materia de contratos públicos, así como en los demás ámbitos en que desarrolla su actividad, la
administración y las entidades y empresas estatales se hallan sujetas al principio de legalidad, cuya
virtualidad propia es la de desplazar la plena vigencia de la regla de la autonomía de la voluntad de
las partes, en la medida en que somete la celebración del contrato a las formalidades preestablecidas
para cada caso, y el objeto del acuerdo de partes a contenidos impuestos normativamente, de los
cuales las personas públicas no se hallan habilitadas para disponer sin expresa autorización legal.
En virtud de ese mismo principio no
Corresponde admitir que, por su condición de reglamentos, las previsiones de los pliegos de
condiciones generales prevalezcan sobre lo dispuesto en normas de rango legal y, en cambio, debe
en todo caso entenderse que el sentido, la validez e incluso la eficacia de las primeras queda
subordinada a lo establecido en la legislación general aplicable al contrato, que los pliegos tienen
por finalidad reglamentar. En consecuencia, cabe concluir en que la previsión contenida en el art. 34
de las bases del llamado, en cuanto importó reconocer de modo puro y simple el derecho de la
contratista a gozar de las franquicias, resulta inválida, en la medida en que el art. 11 de la ley 15.273
supeditaba el efecto eximente de las estipulaciones de esa naturaleza a la condición de que las obras
o adquisiciones fuesen declaradas de interés nacional por el Poder Ejecutivo, órgano que constituía
la única autoridad provista de competencia suficiente para acordar, por esa vía, exenciones
impositivas de orden contractual. En tales condiciones al no ser válida la cláusula de ese modo
concebida, no cabe hacer lugar a la pretensión de reintegro de las cantidades abonadas por la actora
en concepto de impuestos nacionales, reclamadas a título de resarcimiento de los daños y perjuicios
derivados de la falta de cumplimiento de lo convenido en la estipulación señalada.
Este principio de legalidad es la potestad de que disponen los órganos administrativos para
enmendar sus actos anteriores emitidos de manera irregular, vale decir, aquellos que carecen de las
condiciones esenciales de validez por hallarse afectados de vicios graves y ostensibles en su forma,
competencia, o contenido; el ejercicio legítimo de esa potestad no puede comportar un proceder
contrario al deber de buena fe exigible a la administración, sus entidades, y empresas, en la
interpretación y ejecución de los contratos, en tanto se funda en la obligación de preservar la
legalidad de dichos actos.
Declara procedente el recurso ordinario, se deja sin efecto la sentencia apelada, y rechaza la
demanda.

FALLO “OMEGA SA”


Considerando:
1. Que contra el pronunciamiento de la sala K de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil
que, al confirmar la sentencia de primera instancia, condenó a la demandada -actual Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires- a pagar una suma de dinero por los trabajos, reparaciones y
suministros efectuados por la actora en el Hospital Argerich, la vencida interpuso el recurso
extraordinario cuya denegación dio origen a la presente queja.
2. Que la recurrente aduce que resulta contradictorio afirmar que la contratación en la que la
actora sustentó su pretensión adolecía de vicios y, al mismo tiempo, no declarar su nulidad y
hacer lugar al pago de lo reclamado con sustento en el principio del enriquecimiento sin causa,
cuando la actora no demostró el empobrecimiento sufrido. Se agravia asimismo por la omisión
de pronunciamiento sobre la consolidación -en los términos de la ley 23.982- de tres de las
facturas presentadas por la empresa.
3. La demandada, al desarrollar el agravio referente a los vicios del procedimiento de
contratación, señaló que la selección del contratista debió efectuarse mediante licitación
pública. Agregó que los funcionarios intervinientes no tenían competencia para disponer una
contratación directa, que sus actos carecían de causa y motivación suficiente, y que -aun en la
hipótesis de que se admitiera la posibilidad de acudir a ese tipo de contrataciones- no se
requirieron ofertas a tres casas del ramo de acuerdo con lo prescripto por el dec. 5720/72, ni
existieron informes técnicos que avalaran el proceder adoptado.
Sostuvo que la aplicación del principio de enriquecimiento sin causa supone la acreditación del
empobrecimiento de quien reclama y la medida del enriquecimiento de quien ha recibido la
prestación, y que la actora no probó tales extremos.
4. Que las quejas referentes a la omisión de formas esenciales para la celebración del contrato
conducen a dilucidar la existencia de éste. En tal sentido, es menester recordar que este tribunal
ha sostenido reiteradamente que la validez y eficacia de los contratos administrativos se
supedita al cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones legales pertinentes
en cuanto a la forma y procedimientos de contratación.
5. Los arts. 9° de la ley 13.064 y 55 del dec.-ley 23.354/56 exigían que las contrataciones de la
comuna se hicieran por licitación pública; y admitían, sólo en forma excepcional, la licitación
privada y la contratación directa en determinados supuestos, entre los cuales no resulta de las
actuaciones que se encuentren los que motivan este proceso.
6. Que la actora no ha invocado ni probado la observancia de estas disposiciones, y la existencia
de normas en el orden municipal que permitían la contratación directa en determinados
supuestos (vgr. dec. 725/90) no sirve, en el caso, para justificar la excepción a la regla de la
selección por medio de la licitación pública. En efecto, si bien aquéllas posibilitaron que, en
situaciones de emergencia, se pudiera contratar bajo modalidades distintas, para que tal
proceder fuera válido, ello debía justificarse mediante los informes pertinentes y con una
adecuada motivación de los actos administrativos que determinaran la aplicación del régimen
excepcional, acreditando la real existencia de las circunstancias de emergencia.
7. Que la prueba de la existencia de un contrato administrativo se halla íntimamente vinculada
con la forma en que dicho contrato queda legalmente perfeccionado. Cuando la legislación
aplicable exige una forma específica para su conclusión, dicha forma debe ser respetada pues
se trata de un requisito esencial de su existencia.
Esta condición, que se impone ante las modalidades propias del derecho administrativo, concuerda
con el principio general también vigente en derecho privado en cuanto establece que los contratos
que tengan una forma determinada por las leyes no se juzgarán probados si no estuvieren en la
forma prescripta.
Que las consideraciones expuestas tornan innecesario el tratamiento de las restantes
argumentaciones de la recurrente y llevan a la conclusión de que el pronunciamiento apelado no
constituye una derivación razonada del derecho vigente con arreglo a las circunstancias
comprobadas de la causa, por lo que se impone su descalificación como acto judicial válido.
Voto del doctor Vázquez: Por consiguiente, no puede sostenerse, en sentido opuesto, que los
contratos, y en cuanto aquí interesa los llamados contratos administrativos, son regidos por el
principio de la justicia distributiva -aquella que es debida por la comunidad a sus miembros-, pues
ello implicaría aceptar que el contratista es un particular administrado que colabora obligatoria y
desinteresadamente con la Administración pública y consecuentemente debe ser socorrido en caso
de pérdida por todos los miembros de la comunidad, con lo cual el contratista no sólo no correría
ningún riesgo empresario sino que podría incluso variar su ganancia en desmedro del patrimonio
público, conclusión que, francamente, resulta insostenible.
Cuando la legislación aplicable exige una forma específica para la conclusión de un determinado
contrato, dicha forma debe ser respetada pues se trata de un requisito esencial de su existencia.
Que, en consecuencia, las defensas de la demandada deben ser acogidas ya que no es posible
admitir la acción basada en obligaciones que derivarían de un supuesto contrato que, de haber sido
celebrado, no lo habría sido con las formalidades establecidas por el derecho administrativo local
para su formación.
Por ello, oído el Procurador General, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso
extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin
de que, por quien corresponda, se dicte nuevo pronunciamiento. Exímase a la recurrente de efectuar
el depósito previsto en el art. 286 del Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación.

FALLO “CASTRO VENEROSO”


La Corte Suprema revocó una sentencia que había convalidado un despido con causa, dispuesto por
un sumario administrativo, por entender que en el mismo no se había respetado la garantía de la
defensa en juicio.
Así lo decidió en los autos "Recurso de hecho deducido por Oscar Juan Castro Veneroso en la causa
Castro Veneroso, Oscar Juan s/ recurso arts. 40, 41 y 42 ley 22.140". El actor interpuso el recurso
previsto en los arts. 40, 41 y 42 de la ley 22.140 (modificada por ley 24.150), a fin de que se anule,
revoque o deje sin efecto la resolución 351/97, mediante la cual la interventora en la Administración
Nacional de Aduanas dispuso, a través de un sumario administrativo, su despido con causa y que se
lo reincorpore al cargo.
En septiembre de 1981 fue intervenida la Aduana de Santa Fe y, entre las diversas actuaciones que
entonces se instruyeron, se inició una a efectos de investigar el desorden contable así como distintos
importes percibidos por tesorería, cuyos depósitos habían sido realizados fuera de los plazos
establecidos por la Ley de Contabilidad. El 10 de junio de 1997, recayó en el sumario mencionado
la resolución por la que se dispuso el despido con causa del actor, por considerarse la conducta del
causante -responsable de la sección contaduría- como "negligente y violatoria de los deberes
impuestos en el art. 27 inc. a de la ley 22.140".
Ante esto, el actor entendió que se había conculcado su derecho de defensa en la instrucción del
sumario aludido, al recibírsele declaración bajo juramento en lugar de indagarlo, así como por no
habérsele hecho saber que podía negarse a declarar y ser asistido por un abogado.
A su turno, la Sala B Civil de la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario, cuando examinó el
recurso directo deducido contra la resolución administrativa, decidió -por mayoría- su rechazo.
Para así resolver afirmó, en primer término, que Castro Veneroso tuvo oportunidad de ejercitar su
derecho de defensa, toda vez que realizó presentaciones, descargos y recursos y, además, sostuvo
que, toda vez que Castro Veneroso pudo ejercitar adecuadamente su derecho de defensa en el
sumario administrativo y que reconoció la comisión de algunas irregularidades, la resolución
cuestionada -aseveró- "no adolece de falta de fundamentación o motivación en grado tal que la
tornen nula".
Disconforme con este pronunciamiento, el actor -basado en la doctrina de la arbitrariedad de
sentencias- interpuso un recurso extraordinario que fue rechazado y dio origen al recurso de queja.
En su dictamen, el Procurador General Nicolás Becerra consideró que "el recurso es formalmente
admisible toda vez que, la sustancia del planteo allí efectuado conduce en definitiva a determinar el
alcance de la garantía constitucional que establece que nadie puede ser obligado a declarar contra sí
mismo...En efecto, tal como surge de la sentencia apelada, la resolución ANA 0351/97, que pone
fin al sumario administrativo 1/83 con el "despido con causa" del actor, se fundó exclusivamente en
las declaraciones testimoniales que éste prestó, previo juramento de decir verdad, ante las preguntas
que se le formularon. Sin perjuicio de que, tal vez, hubieran podido ser acreditadas por otros medios
las circunstancias de las cuales derivaría su responsabilidad, lo cierto es que, tanto la
Administración Nacional de Aduanas cuanto la cámara, basaron sus pronunciamientos en las
respuestas del recurrente...En mi opinión, el sumario administrativo incoado se presenta falto de
legalidad, toda vez que no se respetaron garantías constitucionales. Así, se debió hacer saber al
señor Castro Veneroso -tal como claramente lo prescriben los arts. 29, 40, 41 y 43 del Reglamento
de Investigaciones entonces vigente-, las causas que determinaron su instrucción, la responsabilidad
que se le atribuía en los hechos, la posibilidad de ser asistido por un letrado o de negarse a declarar
sin que esto haga presunción en su contra y ello, sin exigirle juramento o promesa de decir verdad.
Estos derechos no son sino el correlato de aquellos principios que enuncia la Constitución Nacional
en su art. 18...Es dable afirmar que la sentencia de la cámara -que debía controlar la legalidad del
proceso-, al convalidar lo resuelto por la Aduana, resulta pasible de idénticas observaciones..."
Asimismo, Becerra invocó la propia jurisprudencia de la Corte Suprema quien "ha hecho extensiva
esta doctrina a las actuaciones administrativas, al señalar que las garantías constitucionales del
debido proceso y de la defensa en juicio son de inexcusable observancia en todo tipo de
actuaciones, inclusive en los procedimientos administrativos de naturaleza disciplinaria, para lo cual
resulta indispensable que la persona en cuestión haya sido notificada de la existencia del
procedimiento que se le sigue o ha seguido, y que además se le dé la oportunidad de ser oída y de
probar de algún modo los hechos que creyere conducentes a su descargo..."
Compartiendo el criterio del Procurador, la Corte Suprema resolvió dejar sin efecto la sentencia,
ordenando que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo con arreglo a lo expresado.

FALLO “LOSICER”
Hechos: El ente rector del sistema monetario bancario -sobre la base de lo dispuesto por el art. 41
de la Ley de Entidades Financieras- que tuvo por objeto la investigaci6n de diversas infracciones la
normativa financiera, que culmin6 con la aplicaci6n de sanciones pecuniarias administrativas.
La resolución 169/05 del Banco Central de la República Argentina que impuso multas por
aplicación de lo establecido por el inc. 3, del art 41 de la ley 21. 526, por diversas infracciones al
régimen financiero cometidas por quienes actuaron como directores síndicos de Agentra Compañía
Financiera S.A., continuadora de Pérez Artaso Compañía Financiera S.A.
Los señores Jorge Alberto Losicer y Roberto Antonio Punte dedujeron recurso de apelación contra
esta resolución la cual desestimaron. Les es concedido el recurso extraordinario.
El ente rector del sistema monetario y bancario -sobre la base de lo dispuesto por el art. 41 de la
Ley de Entidades Financieras- que tuvo por objeto la investigaci6n de diversas infracciones a la
normativa financiera, que culmin6 con la aplicaci6n de sanciones pecuniarias administrativas.
Según surge de la causa, si bien inicialmente este sistema sancionatorio carecía de una regulación
del instituto de la prescripción, la ley 21.526 lo introdujo en el artículo 42 de la Ley de Entidades
Financieras donde se estableció que aquella operaría, respecto de la acción sancionatoria, a los 6
años desde la comisión del hecho, y que tal plazo se interrumpiría por la comisión de otra infracción
y por los actos y diligencias del procedimiento inherentes a la sustanciación del sumario.
Pese la dilatada tramitaci6n del sumario administrativo -que se extendi6 hasta casi veinte años
después de ocurridos los hechos supuestamente infraccionales detectados por el superintendente
financiero- el plazo de prescripci6n no lleg6 a cumplirse debido las interrupciones que se
produjeron por diversas diligencias de procedimiento que tuvieron lugar, en cada caso, antes de que
se completara el plazo legal de prescripci6n.
Sin perjuicio de esto, ante la ausencia de patrones temporales indicativos de la razonabilidad -tesis
conocida como del "no plazo"-, la Corte ha reiterado que es resorte de los jueces analizar ciertas
pautas, como (i) la complejidad del asunto, (ii) la actividad procesal del interesado, (iii) la conducta
de las autoridades públicas y (iv) el análisis global del procedimiento, para apreciar la existencia de
una dilación irrazonable del trámite sumarial”.
Holding: determinar si, en el caso, como resultado del extenso tramite de las actuaciones
administrativas se vulner6 la garantía de defensa en juicio (art. 18 de la Constituci6n Nacional) y el
derecho a obtener una decisi6n en el "plazo razonable" al que alude el ine. l, del art. 8 de la
Convenei6n Americana sobre Derechos Humanos, pues los apelantes reclaman que se declare
extinguida la aeei6n sancionatoria por preseripei6n como forma de consagrar efectivamente dichas
garantías.
En este orden de ideas, se impone señalar que el art. 75 inc. 22 de la Constituei6n Nacional que
reconoce con jerarquía constitucional diversos tratados de derechos humanos, obliga a tener en
cuenta que el art. 8 inc. 1 del Pacto de San José de Costa Rica, referente las garantías judiciales,
prescribe no s610 el derecho a ser oído sino también el de ejercer tal derecho con las debidas
garantías y dentro de un plazo razonable; y su vez, el art. 25 al consagrar la proteeei6n judicial,
asegura la tutela judicial efectiva contra cualquier acto que viole derechos fundamentales
reconocidos por la Constituei6n Nacional, la ley o la Convenei6n, aun cuando tal violaei6n sea
cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales..
En palabras de la mencionada Corte, que "cualquier actuaci6n u omisi6n de los 6rganos estatales
dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido
proceso legal", pues "es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar
soluciones justas, no estando la administraci6n excluida de cumplir con ese deber. Las garantías
mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier procedimiento cuya
decisi6n pueda afectar los derechos de las personas".
En tal sentido, cabe recordar lo expuesto por esta Corte en el sentido de que la garantía a obtener un
pronunciamiento sin demoras indebidas no podía traducirse en un número fijo de días, meses o
años.
Las referidas pautas dan contenidos concretos a las referidas garantías y su apreciación deberá
presidir un juicio objetivo sobre el plazo razonablemente admisible para que la Administración
sustancie los pertinentes sumarios y, en su caso, sancione las conductas antijurídicas, sin perjuicio
de las concretas disposiciones de la Ley de Entidades Financieras sobre la prescripci6n de la acción
que nace de las infracciones, debido a la laxitud de las causales de interrupción previstas por dicha
normativa, como forma de consagrar efectivamente el derecho de defensa y debido proceso de los
recurrentes.
Tras rechazar el acaecimiento de la prescripción en el sumario administrativo, la Cámara subrayó
que si bien no podía desconocerse que los actos inherentes a éste se encontraban acreditados y que
habían sido celebrados sin que se cumpliera íntegramente el plazo de prescripción entre el dictado
de uno y otro, el transcurso de casi veinte años en la sustanciación del sumario resultaba
evidentemente contrario al principio de celeridad, economía y eficacia que rige la actividad
administrativa y podría implicar una mengua en la garantía del juicio sin dilaciones indebidas fuera
ya por la duración del retraso, las razones de la demora y atendiendo tanto al perjuicio concreto que
a ellos les hubiera podido irrogar esa prolongación, como a la posibilidad de que este pudiera ser
reparado.
Concluye: cabe concluir que la irrazonable dilación del procedimiento administrativo resulta
incompatible con el derecho al debido proceso amparado por el art. 18 de la Constituci6n Nacional
y por el art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

FALLO "SERRA"
Este precedente se nutre, en lo sustancial, de la teoría de los actos coligados. La causa se originó por
una demanda por cobro de honorarios por dirección e inspección de una obra contratada y no
ejecutada por la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, ésta opuso la excepción de caducidad
de la acción contencioso administrativa, toda vez que no era aplicable al caso el plazo de caducidad,
sino el de prescripción. Antes de proseguir, conviene señalar, que en su momento el actor había
deducido recurso administrativo que fue resuelto negativamente por el intendente y que la acción la
dedujo fuera del plazo previsto en el art. 100 de la Ley Orgánica Municipal Nº 19.987.
el Tribunal sostuvo: “19) [...] de las constancias de la causa resulta que el derecho invocado por la
actora no se encontraba supeditado, en cuanto a su existencia, por la decisión de la Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires. 20) Que, en dicha inteligencia, es en el complejo interrelacionado de
actos que dan base estructural a la existencia y ejecución del contrato administrativo donde es
preciso buscar el origen del derecho invocado. En otros términos, es en esa interrelación de actos
administrativos, en la que cada uno es consecuencia del precedente sin perder, por ello, su
individualidad, pero cuya existencia se justifica «en» y «para» el contrato administrativo donde, en
el caso, se sitúa la fuente del derecho de la actora, y no en el acto impugnado, que está, como tal,
fuera de la estructura esencial de actos ligados al contrato, y su incidencia sobre ella es, al fin
indicado, nula.”
Utilizando palabras del Tribunal, “aquellos casos en que la pretensión hecha valer en la acción o
recurso intentado se dirija principalmente a hacer cesar la nueva situación jurídica que emane del
acto administrativo o bien, que precise la declaración de invalidez del acto —esto es, hacer caer su
presunción de legitimidad— para posibilitar, así, la procedencia de la acción que dicha presunción
obstaculiza” (cons. 17), de aquellas otras situaciones jurídicas subjetivas que nacen de la relación y
no del acto, en cuyo caso no deviene necesario deducir la acción impugnatoria, sino la resarcitoria.
Para arribar a esto último, se hizo jugar en cierto modo la doctrina de los actos separables para
enfatizar la concatenación jurídica de los actos de la relación contractual en sí, de donde nacen los
derechos, como era en el caso, el derecho creditorio reclamado. Sin embargo, cuando el nacimiento
o extinción del derecho depende del acto, y no de la relación jurídica, entonces sí es preciso
impugnar primero éste.
Acotada en estos términos la cuestión, de las constancias de la causa resulta que el derecho
invocado por la actora no se encontraba supeditado, en cuanto a su existencia, por la decisión de la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
Desde el punto de vista procesal el derecho a accionar judicialmente para obtener el reconocimiento
del crédito que invoca la actora nació de la relación instaurada entre las partes, que se plasmó en el
contrato que celebraron, y no del acto administrativo que rechazó su petición, en la medida en que
éste en nada afecta a los términos de la relación jurídica originalmente establecida entre los
contratantes. En efecto, la negativa de pago expresada por la municipalidad en el acto obrante sólo
posee aquella virtualidad -fijar la posición de la administración frente al requerimiento de pago
efectuado- sin que en sí misma goce de aptitud para modificar la relación jurídica sustancial fijada
por el acuerdo de voluntades -contrato- y la serie de actos administrativos que le otorgan a aquél su
naturaleza iusadministrativa. Esto es así en la medida en que el acto precitado no ejecuta ni tampoco
interpreta el contrato sino sólo exterioriza una circunstancia incidental y accesoria en la relación
entre las partes, en el caso, si el crédito pretendido por el particular ya fue saldado. Por el contrario,
para dilucidar tal cuestión será, en todo caso, el contrato y no la negativa de pago lo que deberá ser
la guía principal para la decisión que, en su momento, tome el juez de la causa.

FALLO “PETRACCA”
La Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal consideró que los actos dictados en el curso
de ejecución de un contrato administrativo gozan de autonomía frente a este último, y estableció
como doctrina legal que “la impugnación de los actos administrativos prevista en los incisos a) y b)
del art. 23 de la ley 19.549, dictados durante la ejecución de un contrato de la Administración, está
sujeta al plazo instituido por su art. 25.” En lo sustancial, el tribunal hizo propia la teoría de la
separación según la cual cada acto administrativo mantiene su individualidad respecto del contrato
al que hace referencia y, en consecuencia, se encuentra sujeto al régimen de impugnación
establecido para los actos de esa naturaleza.

En términos de la sentencia de la Cámara, “el acto dictado durante la ejecución de un contrato


administrativo responde a reglas propias de validez, tiene sus propias causas o funcionalidad
específicas y, fundamentalmente, pueden ser anulados independientemente del contrato, sin afectar
la validez de éste.” El tribunal efectuó un particular razonamiento sobre la base del art. 7°, último
párrafo de la ley 19.549, que en su redacción previa a la reforma introducida por el decreto 1023/01
establecía: “Los contratos que celebre el Estado, los permisos y las concesiones administrativas se
regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de las normas
del presente título [Título III: Requisitos esenciales del acto administrativo], si ello fuera
procedente.” En el entendimiento de la Cámara, no podía colegirse de lo dispuesto en la norma que
esa misma pauta —aplicación analógica y no directa— se extendiera a las disposiciones del Título
IV para la impugnación de actos administrativos dictados durante la ejecución de un contrato.
Conclusión: En primer lugar, en el fallo "Mevopal" hay inexistencia de contradicciones internas. El
criterio de la Corte ha sido que es imposible considerar los actos administrativos referentes a la
celebración, ejecución o modificación de un contrato administrativo en forma aislada, con
abstracción del contrato al que acceden, por lo que se rigen por idénticas pautas a las del contrato,
ajenas al marco de la ley nacional de procedimientos administrativos. Cuando se reclama el
incumplimiento de una obligación contractual sin pretender la anulación del acto administrativo, es
inaplicable el plazo de caducidad previsto en la ley de procedimientos administrativos.
Cuando se pretende la anulación de un acto vinculado a un contrato administrativo, el plazo de
noventa días se aplica computándolo desde la extinción del contrato.
En segundo término, la doctrina legal sentada en el caso "Petracca" contradice el criterio de la
Corte. La Cámara sostiene que pretender apartar los actos vinculados a un contrato administrativo
del régimen general de los actos administrativos implicaría apartarse de la letra y el espíritu de la
ley, contraviniendo el interés público.
Finalmente, ante la contradicción expresada, deberá la Corte decidir si la Cámara, al apartarse de su
criterio, lo ha hecho por motivos jurídicos graves, atendibles y definitivamente sólidos.

FALLO “GYPOBRAS”
Que los agravios planteados por el recurrente, consistentes en la inaplicabilidad del plazo para
demandar previsto en la ley de procedimientos administrativos en virtud de lo dispuesto en el art.
7°, última parte, de dicho cuerpo legal, y la inconstitucionalidad de aquél por ser irrazonable y
lesivo de la garantía constitucional del debido proceso, suscitan cuestión federal que permita la
apertura de esta vía extraordinaria.
Que el art. 7, "in fine", de la ley 19.549 establece: "Los contratos que celebre el Estado, los
permisos y las concesiones administrativas se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin
perjuicio de la aplicación analógica de las normas del presente título, si ello fuere procedente".
Que el citado art. 7 "in fine", en cuanto expresa que los contratos celebrados por la administración
se regirán por sus respectivas leyes especiales, indica que el legislador no descartó la aplicación de
un ordenamiento general, que en materia de procedimiento y de impugnación judicial, no puede ser
otro que la ley 19.549. En tal sentido, el art. 1° inc. 6 del dec. 9101/72 establece la aplicación
supletoria del citado cuerpo normativo a los procedimientos atinentes al régimen de contrataciones
del Estado.
En consecuencia, es indudable la aplicación del artículo 25 de la ley nacional de procedimientos
administrativos a los pleitos relativos a relaciones jurídicas originadas en contratos celebrados por
la administración.
Que la existencia de términos para demandar a la administración se justifica por la necesidad de dar
seguridad jurídica y estabilidad a los actos administrativos. Se trata de evitar una incertidumbre
continua en el desenvolvimiento de la actividad de la administración, pues de lo contrario se
afectaría el principio constitucional de la seguridad jurídica que constituye una de las bases
principales de sustentación de nuestro ordenamiento, cuya tutela innegable compete a los jueces.
Que en diversos precedentes este tribunal declaró la validez constitucional de normas provinciales
que establecen un término para la iniciación de demandas contenciosoadministrativas, en cuanto se
limiten a la reglamentación del ejercicio de las acciones acordadas en los ordenamientos locales y
no restrinjan derechos acordados por leyes de la Nación (
La limitación temporal al ejercicio de la acción procesal administrativa prevista en el art. 25 de la
ley 19.549 no es susceptible de impugnación constitucional, toda vez que constituye una
reglamentación razonable del derecho de defensa en juicio, en tanto, no lo suprime, desnaturaliza o
allana.
En este caso, la Corte deja de lado la teoría de la incorporación en pos de la doctrina de la
separación, siguiendo en buena medida el razonamiento expuesto por la mayoría en el fallo plenario
Petracca.
El Máximo Tribunal se pronuncia acerca de la constitucionalidad del plazo de caducidad del art. 25
de la LNPA, y declaró que el art. 7° de dicha norma.
En este orden, cabe poner de resalto que la decisión recaída en Gypobras, emitida en un contexto
normativo diferente al actual, no necesariamente resultaría incompatible con el criterio sentado por
el propio Tribunal en la causa Serra y bien podría interpretarse que la Corte Suprema tiene
actualmente a su alcance ambas decisiones, de manera de conformar una pauta hermenéutica según
la cual el plazo de caducidad del art. 25 de la LNPA es constitucional y se aplica a los actos
administrativos dictados durante el desarrollo del contrato, pero no respecto de cualquier decisión
sino de aquellas que revistan naturaleza de actos administrativos propiamente dichos y que en la
inteligencia brindada por el Tribunal en la causa Serra alteren o modifiquen la relación jurídica
subyacente. Lo cual no invalida, ciertamente, la facultad del contratista afectado por la decisión de
impugnarla en forma autónoma, aunque no tenga el alcance señalado en la citada doctrina.

FALLO “GORORDO”
Es sabido que para lograr el traspaso de la Administración a la Justicia, debemos tener presente la
existencia de dos institutos:
1. El agotamietno de la vía administrativa, y
2. La presentación de las acciones dentro del plazo de caducidad previsto en el Art. 25 de la
Ley nacional de procedimientos administrativos.
Ambos presentan como requisitos ineludibles de acceso a la justicia, la consecuencia de su
inobservancia será el rechazo de la acción: en el primer caso será extemporánea por prematuridad,
en el segundo será extemporánea por caducidad.
Al particular se le presenta el siguiente escenario: luego de haber transitado el arduo camino de
agotamiento de la vía de administrativa se encontrara con un obstáculo más, el plazo de caducidad
para promover su acción. Deberá estar muy atento en este trayecto porque de su fracaso dependerá
la concreción del derecho a la tutela judicial efectiva.
Dictamen de la CSJN para decidir si procede el recurso de hecho en el fallo Gorordo vs Estado
Nacional, la CSJN decidió confirmar la decision tomada por la cámara contencioso administrativo
en la cual no habilitaba la instancia por haber vencido el plazo previsto en el art. 25 de la LNPA.
El tema es que al haberse vencido los plazos dentro de los cuales tenia para realizar la impugnación,
la actora recurre al Art. 1 inc. e punto y realiza la petición como denuncia de ilegitimidad, y la
Corte realiza la confirmación del párrafo anterior diciendo que “el rechazo en sede administrativa
de una denuncia de ilegitimidad no es, en principio, susceptible de ser impugnado por una acción
contencioso administrativa por configurar el ejercicio de una facultad discrecional (…) y no puede
importar el restablecimiento de plazos perentorios fenecidos (art. 1, inc. E, punto 6, ley 19549)
En síntesis del fallo: En dicha oportunidad la Corte Suprema sostuvo la facultad del juez de
examinar laminarmente y de oficio:
a) El cumplimiento de los presupuestos procesales para que el órgano judicial pueda examinar
la pretensión en cuanto al fondo.
b) El vencimiento del plazo del art. 25
c) No tratarse de la impugnación de una resolución desestimatoria de una denuncia de
ilegitimidad.
En este fallo, el Máximo Tribunal señaló que la decisión del órgano administrativo que desestima
en cuanto al fondo una pretensión a la que se le imprimió el trámite de denuncia de ilegitimidad no
es susceptible de revisión en sede judicial, porque, al haber dejado vencer el interesado el término
para deducir los recursos administrativos, ha quedado clausurada, la vía recursiva, y, por ende, la
posibilidad de agotar la vía administrativa, requisito insoslayable para la habilitación de la instancia
judicial (art. 23, inc. "a", ley 19.549). Esto implica para la CSJN la imposibilidad de agotar la vía
administrativa, requisito insoslayable para la habilitación de la instancia judicial. Esta conclusión
encuentra sustento, en primer lugar, en lo dispuesto en el inc. e, apart. 6° del art. 1° de la ley 19.549,
el cual determina: "Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos
administrativos se perderá el derecho para articularlos..."; y, además, en el carácter perentorio (art.
1°, inc. "e", apart. 6°) y obligatorio (art. 1°, inc. "e", apart. 1°) que dicho cuerpo legal confiere a los
plazos para recurrir.
Que el criterio expresado no causa lesión al derecho de defensa de la actora (art. 18, Constitución
Nacional) pues ésta, no obstante haber tenido la oportunidad para ejercerlo adecuadamente, no lo
hizo, en tanto omitió articular dentro del término perentorio fijado en el dec. 1759/72 (t.o. por el
dec. 1883/91) el recurso administrativo pertinente. La garantía de la defensa no ampara la
negligencia de las partes. Quien ha tenido amplia oportunidad para ejercer sus derechos responde
por la omisión que le es imputable.
A pesar de lo expuesto, la CSJN entendió que la denegatoria del acceso a la justicia en ese caso no
violaba el derecho de defensa del particular puesto que fue la actora la que no ejerció en tiempo y
forma tal derecho. Adujo además que la garantía del derecho de defensa no ampara la negligencia
de las partes.
En este caso el fallo merece las siguientes críticas, por un lado parece que la CSJN olvidó que en
sede administrativa los particulares no están obligados a actuar con patrocinio letrado por lo cual la
interpretación rigurosa que efectúa nuestro Máximo Tribunal, atenta contra el derecho de defensa de
quien actúa en nombre propio y no puede comprender la rigurosidad de los plazos o desentrañar el
sentido de las normas. Por otro lado, no tiene en cuenta que el ejercicio de jurisdicción efectuada
por un juez administrativo siempre debe estar sujeta a revisión judicial, puesto que lo contario
atenta contra la división de poderes, el principio republicano de gobierno y la defensa de los
derechos de los particulares. El decaimiento del derecho a acceder a la justicia debería ser una
sanción extrema, aplicada sólo cuando se dejaron vencer los plazos extensamente o cuando
cuestiones de orden público así lo aconsejen como la misma ley indica.

FALLO “FRAVEGA”
El 28 de junio de 2006, la Sala I de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso administrativo y
Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, dictó sentencia en la causa “Fravega S.A. c.
Ciudad de Buenos Aires” (5), mediante la cual declaró la inconstitucionalidad del art. 94 del
Decreto-Ley N° 1.510/97.
En esta causa la actora interpuso demanda contenciosa administrativa contra el Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires, impugnando el acto administrativo, mediante el cual, la Dirección General
de Rentas (hoy Administración Gubernamental de Ingresos Públicos) declaró extemporáneo el
recurso de jerárquico que la actora interpuso contra la resolución de la Dirección General de Rentas,
que resolvió rechazar el recurso de reconsideración, interpuesto contra la imposición de una multa,
por ingreso tardío de las retenciones del Impuesto sobre los Ingresos Públicos, fijada en el 200% del
monto ingresado tardíamente.
En ese caso, la Dirección General de Rentas resolvió expresamente, rechazar el recurso de
reconsideración, sin otorgarle al recurso interpuesto, tratamiento como denuncia de ilegitimidad en
virtud de que el procedimiento se ajustó a derecho, tanto en sus aspectos formales como
sustanciales.
Asimismo, la Secretaría de Hacienda y Finanzas desestimó el recurso jerárquico y confirmó la
resolución que declaró extemporáneo el recurso de reconsideración. Contra ese acto administrativo,
la actora dedujo la demanda.
Los fundamentos de la Sala I, para dictar la inconstitucionalidad del art. 94 del Decreto-Ley N°
1.510/97, se pueden resumir de la siguiente forma
“Esta sentencia se encuentra firme puesto que el Superior Tribunal de Justicia de la Ciudad de
Buenos Aires, rechazó el recurso de queja interpuesto por el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires, el 2 de mayo de 2008, confirmando en consecuencia lo resuelto por la Sala I de la Cámara de
Apelaciones en lo Contencioso administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, en lo referente a la inconstitucionalidad del art. 94 del Decreto-Ley N° 1.510/97 (6).

FALLO “BIOSYSTEMS SA C/ EN –Mº SALUD –HOSPITAL POSADAS S/


CONTRATO ADMINISTRATIVO”
En noviembre de 2004, la empresa Biosystems presentó reclamo administrativo previo ante el
Ministerio de Salud con el objeto de obtener el cobro de una serie de facturas impagas derivadas de
una relación contractual correspondiente a los años 1999-2000.
Transcurrido largamente el plazo con que contaba el Ministerio para resolver ese reclamo, en marzo
de 2007 la empresa solicitó “pronto despacho” a fin de instar a la Administración a que se
pronunciara al respecto. A pesar de ello, el Ministerio no emitió ninguna decisión sobre el reclamo.
Ante la falta de respuesta al reclamo presentado, en abril de 2008 la empresa inició demanda
judicial.
El Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 7 desestimó
la demanda, por entender que había sido iniciada luego de haber transcurrido el Plazo de Caducidad
(plazo que consideró aplicable a pesar de que la Administración nunca se había pronunciado sobre
el reclamo de la empresa).
Ante la apelación de la empresa, la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal (la “Cámara”) resolvió revocar la sentencia de Primera
Instancia y declarar la inconstitucionalidad del artículo 31 de la LPA. La Cámara concluyó que esa
norma condiciona indebidamente el acceso a la justicia, al encadenar el plazo para configurar la
denegatoria por silencio (mediante la presentación del pedido de “pronto despacho”) con el Plazo de
Caducidad.
Contra esa decisión el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario ante la Corte Suprema, que
declaró admisible el recurso y revocó parcialmente la sentencia de Cámara en cuanto declaraba la
inconstitucionalidad del artículo 31 de la LPA, pero la confirmó en cuanto habilitaba a la empresa a
tramitar el juicio iniciado.
La Corte Suprema, por unanimidad y sobre la base de los fundamentos del dictamen de la Sra.
Procuradora Fiscal, Laura Monti (el “Dictamen”), declaró que el artículo 31 de la LPA es
constitucional pero, al mismo tiempo, concluyó que el Plazo de Caducidad sólo aplica en los
supuestos en que el reclamo administrativo es rechazado en forma expresa por la Administración.
En el Dictamen —seguido por la Corte Suprema— se concluye que, cuando el interesado interpone
reclamo administrativo y la Administración no se expide al respecto, resulta facultativo para el
particular reputar que ese reclamo ha sido tácitamente denegado (por “silencio” de la
Administración) y proceder al inicio de la demanda. Por ende, ante el silencio de la Administración,
no corresponde aplicar el Plazo de Caducidad, sino que el interesado puede promover la demanda
cuando así lo decida, sin perjuicio del plazo de prescripción que resulte aplicable.
Según se explica en el Dictamen, esta es la interpretación que mejor se concilia con el texto del
artículo 31 de la LPA y con los precedentes de la Corte Suprema en materia de silencio
administrativo, emitidos respecto de normas provinciales similares.

Consideración final: La interpretación seguida por la Corte Suprema es consistente con sus fallos
anteriores en esta materia y configura un relevante y valioso precedente en favor del acceso a la
justicia y la protección del derecho a la tutela judicial efectiva en las causas contra el Estado
Nacional.

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