Contravencional 08

LA JUSTICIA MUNICIPAL DE FALTAS EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES Germán Bernardi
LA JUSTICIA MUNICIPAL DE FALTAS EN LA PROVINCIA DE

BUENOS AIRES
“Ningún pueblo de la tierra ha gozado de la libertad mientras no ha tenido asegurada su justicia”

(Joaquín V. González, “Manual de la Constitución Argentina”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2001, pág. 543)
I. Introducción.-
En el ámbito de la provincia de Buenos Aires, la instauración de la comúnmente

denominada “justicia municipal de faltas”, a diferencia de lo que sucede en otras, donde
la misma constituye una auténtica rama de gobierno independiente de los órganos
legislativo y ejecutivo, apareja una serie de interrogantes que provienen, directa e
inmediatamente, del régimen normativo vigente.-
La decisión política del constituyente bonaerense de adoptar determinado
modelo institucional de municipio, desarrollada e implementada a través de la
consecuente reglamentación legal, acarrea numerosas cuestiones vinculadas al mundo
del derecho público, especialmente derivadas de la estructura asignada a la justicia de
faltas.-
En tal sentido, teniendo en cuenta que la configuración institucional de los
municipios y de sus tribunales de faltas abarca inexorablemente asuntos que refieren a
la organización de los poderes públicos y aspectos que hacen a la delimitación de las
libertades individuales, el estudio de la problemática deberá llevarse a cabo desde una
doble dimensión: por un lado, desde la perspectiva del Estado, prestando cuidadosa
atención al “principio de división de poderes”, y, por el otro, desde la óptica de la
Sociedad, haciendo efectivo el “principio de tutela de los derechos y garantías
fundamentales”. Estimamos que tal propuesta de análisis constituye un modo adecuado
de verificar el cumplimiento de las exigencias impuestas por el “Estado Constitucional
de Derecho” en lo que hace a la existencia y funcionamiento de la justicia de faltas.-
1
Indudablemente, los diferentes dilemas jurídicos que intentarán ser abordados en

el presente trabajo provienen del diseño constitucional y legal imperante en las
municipalidades de la provincia de Buenos Aires. En efecto, la naturaleza jurídica de los
municipios, la ubicación institucional de la justicia de faltas, el carácter de los productos
normativos emanados de los jueces comunales, la índole del ordenamiento aplicable y el
contralor judicial ulterior de la actividad administrativa sancionatoria, entre otros,
constituyen aspectos controvertidos que nacen y se desarrollan a consecuencia de una
decisión política concretada a través de varios instrumentos normativos de distinto
rango.-
Por cierto, justo es reconocer que en nuestro sistema jurídico, mientras que
algunas de tales cuestiones son de sencilla dilucidación (por ejemplo, el carácter
autonómico o autárquico de los municipios y la pertenencia al poder judicial o a la
administración pública de la justicia de faltas), otras, en cambio, no son tan fáciles de
resolver (verbigracia, la determinación del fundamento constitucional de la potestad
estatal para tipificar faltas y contravenciones municipales y la aplicación de las garantías
penales y procesales penales en el marco del derecho administrativo sancionador). En
estos casos, la generalidad y textura abierta propia de las normas jurídicas involucradas
y la controversia doctrinaria nacida a su amparo, ha intentado ser precisada y aclarada
por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en su trascendental papel de intérprete
final y definitivo de la Constitución Nacional.-
Asimismo, cabe resaltar que otros interrogantes no plantean confrontaciones o
incertidumbres tan intensas a nivel constitucional, pero su respuesta constituye una
ardua tarea cuya determinación tiene incidencia decisiva en lo atinente al control
judicial de la actividad de la justicia de faltas (por ejemplo, la naturaleza del proceso
tendiente a aplicar una sanción por contravención a las normas dictadas en ejercicio del
poder de policía municipal y el carácter de acto administrativo o de sentencia
jurisdiccional de la sanción impuesta por los órganos encargados de ejercer la justicia de
faltas).-
La problemática planteada se ha visto notablemente complejizada por la reforma
constitucional nacional de 1994 que, al otorgar jerarquía constitucional a ciertos tratados
internacionales de derechos humanos, dio origen al llamado “bloque de
constitucionalidad federal”, condicionando la validez de la producción jurídica
2
provincial y municipal. En efecto, el art. 75 inc. 22 de la CN no solo concedió máxima

jerarquía normativa a una serie de documentos taxativamente enunciados en su segundo
párrafo sino que también previó la hipótesis de que, en el futuro, otros instrumentos
internacionales de idéntica naturaleza adquieran rango constitucional, a través de un
procedimiento especial de jerarquización previsto en el tercer párrafo1.-
La relevancia suscitada en el orden interno por el “Derecho Internacional de los
Derechos Humanos” se produjo a consecuencia del reconocimiento explícito de nuevos
derechos y garantías, de la especificación y ampliación de otras libertades públicas
consagradas y de la mejora y perfección de las herramientas de protección de los
habitantes. Este engrosamiento de los derechos y garantías constitucionales provocó,
paralelamente, una sensible restricción en el accionar de los poderes estatales y de las
autoridades públicas, repercutiendo, en definitiva, en el ejercicio del control judicial que
deberá llevarse a cabo respecto del funcionamiento de la actividad municipal limitadora
de las libertades individuales.-
Aún cuando no existe coincidencia doctrinaria respecto de los requisitos que
debe cumplir una Nación para ser catalogada como “Estado Constitucional de
Derecho”, consideramos que la elección del constituyente fundacional por la forma
republicana de gobierno impone la imprescindible adopción y observancia de los
principios de “juridicidad” y de “control judicial” (arts. 1, 18, 19, 28, 33, 109 y 116 de
la CN). Sin perjuicio de otras características y condiciones que necesariamente deben
reunirse para merecer aquélla calificación, aquellos aparecen como contenidos mínimos
que, atento el modelo federal consagrado, deben ser respetados por los ordenamientos
provinciales (arts. 1, 5, 6, 31, 116, 123 y 128 de la CN).-
1
La expresión “bloque de constitucionalidad federal” es empleada por la doctrina constitucional argentina
para referirse a la masa de documentos que, luego de la reforma constitucional de 1994, se encuentran en
la cúspide del ordenamiento jurídico. Tal denominación alude al plexo normativo integrado por la
Constitución Nacional, los Tratados Internacionales de Derechos Humanos con jerarquía constitucional
originaria por decisión de la Convención Constituyente -aquellos enumerados en el párrafo segundo del
art. 75 inc. 22 CN- y los Tratados Internacionales de Derechos Humanos con jerarquía constitucional
derivada por decisión del Congreso Nacional -aquellos que en el futuro adquieran dicho rango conforme
mecanismo especial del párrafo tercero del art. 75 inc. 22 CN-, según terminología asignada por Jorge
Rodríguez y Daniel Vicente, “Reflexiones sobre la relación de supremacía constitucional tras la
reforma de 1994”, en obra colectiva “Comentarios a la reforma constitucional”, editado por la
Asociación Argentina de Derecho Constitucional, 1995, pág. 257; Humberto Quiroga Lavié, Miguel
Ángel Benedetti y María de las Nieves Cenicacelaya, “Derecho Constitucional Argentino”, Ed.
Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2001, T. I, pág. 526 y Germán Bidart Campos, “Manual de la constitución
reformada”, Ed. Ediar, Buenos Aires, 1996, T. I, pág. 342.-
3
Justamente, el respeto del “principio de juridicidad” en el obrar de los tribunales

de faltas -independientemente de su naturaleza institucional- y la exigencia del “control
judicial” de los productos jurídicos emanados de aquéllos -más allá del formato de la
decisión resolutoria-, constituyen el objeto de estudio del presente trabajo.-
No obstante, previo adentrarnos en tal cometido, será necesario precisar una
cuestión que, sin duda, se proyecta en la estructura y funcionamiento de la “justicia de
faltas”, como es la referente a las facultades y límites que tiene una provincia para dictar
su propia Constitución y, entre otras cosas, organizar su sistema municipal. Con
posterioridad, demarcadas las potestades conferidas al efecto por la Carta Magna,
corresponderá verificar lo establecido en la Constitución Provincial respecto de la
concreta organización municipal, como así también lo prescripto en las leyes
reglamentarias locales dictadas en su consecuencia. Evidentemente, todo ello impone un
juicio comparativo entre los diferentes instrumentos normativos emanados de los
distintos órganos gubernamentales a fin de examinar la observancia del “principio de
supremacía constitucional” (arts. 1, 5, 6, 31, 116, 123 y 128 de la CN). Luego deberá
determinarse la ubicación institucional de la “justicia de faltas” en el organigrama de
poder municipal y la naturaleza del procedimiento estadual iniciado a consecuencia de
la comisión de una contravención a las normas comunales dictadas en ejercicio del
poder de policía. Recién allí estaremos en condiciones de determinar el sentido y los
alcances del estándar del “control judicial suficiente” respecto del obrar administrativo
municipal2.-
II. La competencia constituyente de las provincias.-
Los arts. 5, 122 y 123 de la CN reconocen y garantizan a las provincias

integrantes del Estado Federal la “autonomía institucional”, status jurídico que implica
la posibilidad de dictar una Constitución, que organice sus propias instituciones locales
sin intervención del gobierno nacional.-
2
Nos quedarán pendientes de tratamiento para otra oportunidad tres grandes temas: el fundamento y
finalidad de la potestad sancionatoria estatal, la implementación de las reglas del debido proceso adjetivo
en la sustanciación de las causas por ante la justicia municipal de faltas y la extensión e intensidad de la
revisión judicial en materia de derecho contravencional.-
4
Tradicionalmente, en virtud de dichas normas constitucionales, se afirma que las

provincias son titulares de un poder constituyente de segundo grado3. En realidad, tales
entidades no gozan de poder constituyente -noción estrictamente política que supone la
ausencia de todo tipo de condicionamiento normativo en su ejercicio- sino que están
investidos de competencia constituyente -de segundo grado-, en tanto que aquella
facultad que tienen de establecerla se encuentra jurídicamente limitada por las
restricciones impuestas por el art. 5 de la CN, complementada, luego de la reforma
constitucional federal de 1994, por el art. 123 de la CN4.-
Esta atribución que tienen las provincias de organizarse mediante el dictado de
una Constitución local, respetando obviamente las pautas fijadas en la Ley Suprema
Federal que le da fundamento, evidencia que éstas titularizan una verdadera facultad
jurídica -y no un poder político- mediante el cumplimiento del principio de la lógica de
los antecedentes5. Esta concepción permite aseverar que la competencia constituyente
provincial tiene un origen jurídico y no político y que, en nuestro sistema constitucional,
los Estado provinciales no son soberanos sino autónomos6.-
Efectuada esta breve aclaración terminológica, debemos analizar las diferentes
condiciones que las provincias deben respetar a la hora de dictar la Norma Fundamental.
En tal sentido, por expresa disposición del constituyente federal, las provincias, para
gozar de autonomía institucional y que la misma le sea garantizada por el gobierno
nacional, deben observar cinco directrices emergentes del art. 5 de la CN, una de las
cuales se ha visto especificada por la modificación introducida por la convención
constituyente de 1994 al art. 123 de la CN7.-
3
Entre otros Néstor Pedro Sagüés, “Elementos de derecho constitucional”, Ed. Astrea, Buenos Aires,
1997, T. II, pág. 6; Germán Bidart Campos, “Manual de la constitución reformada”, Ed. Ediar, Buenos
Aires, 1996, T. I, pág. 386 y Humberto Quiroga Lavié, Miguel Ángel Benedetti y María de las Nieves
Cenicacelaya, “Derecho Constitucional Argentino”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2001, T. II, pág.
872. Los autores mencionados reconocen que este poder constituyente secundario que titulariza cada
Estado provincial debe ser caracterizado necesariamente como derivado o constituido, pues se encuentra
jurídicamente limitado por las condiciones impuestas por el texto constitucional federal.-
4
Conforme Alberto Spota, “Origen y naturaleza del poder constituyente en una estructura de estado
federal”, LL 01/10/88.-
5
Idem nota anterior.-
6
Según Néstor Pedro Sagüés, “Elementos de derecho constitucional”, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1997,
T. II, pág. 2; Humberto Quiroga Lavié, Miguel Ángel Benedetti y María de las Nieves Cenicacelaya,
“Derecho Constitucional Argentino”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2001, T. II, pág. 881 y Carlos
Colautti, “Derecho Constitucional”, Ed. Universidad, Buenos Aires, 1998, pág. 96.-
7
Expresan Fernando Barroso y Daniel Vicente que “…El ejercicio de su competencia constituyente de
segundo grado, y por lo tanto el goce de su autonomía institucional, se encuentra condicionado al
5
Conforme estas normas jurídicas, la Constitución local que tienen la facultad de

establecer y la obligación de dictar debe: 1) consagrar un “sistema representativo
republicano” de gobierno; 2) respetar los “principios, declaraciones y garantías”
estipulados constitucionalmente; 3) asegurar la “administración de justicia”; 4)
disciplinar un “régimen municipal” de tipo “autónomo” y 5) establecer la “educación
primaria”8. Debemos señalar que aunque a través de este dispositivo se pretende lograr
un mínimo de homogeneidad institucional en la federación, bajo ningún punto de vista
se exige que las constituciones provinciales sean una copia literal o reproducción
idéntica de la Constitución Federal. Sólo deben adecuarse a ésta, por lo que haciéndolo,
pueden crear todas aquellas instituciones que consideren útiles y convenientes. Dentro
del molde jurídico-político demarcado por la Constitución Nacional, cabe la más grande
variedad organizativa9.-
Si bien a los fines del trabajo resulta determinante precisar el sentido y los
alcances del deber provincial de asegurar el régimen municipal autonómico, no puede
omitirse el análisis de los restantes requisitos que, según entendemos, tienen decisiva
respeto de las pautas impuestas como necesarias para el goce de la garantía federal. El acatamiento de
dicha subordinación se encuentra asegurado por distintos mecanismos puestos a disposición del
gobierno federal, a saber: a) el control judicial de constitucionalidad por medio del recurso
extraordinario federal, cuando exista cuestión federal compleja por colisión directa o indirecta entre el
ordenamiento de fuente provincial (constitución, leyes o decretos provinciales) y la constitución federal;
b) la intervención federal prevista en el art. 6 CN; y c) la caracterización de los gobernadores de
provincia como agentes naturales del gobierno federal para hacer cumplir la Constitución y las leyes de
la Nación (art. 128 CN)…” (“Constitución Federal de la República Argentina. Comentada y anotada”,
Ed. Suárez, Mar del Plata, 1998, pág. 22).-
8
Cabe recordar que la reforma constitucional de 1860 suprimió la potestad del Congreso Nacional de
aprobar las constituciones provinciales antes de que entren en vigencia. Se trataba de una especie de
control de constitucionalidad de tipo político -por el órgano controlante- y ante legem -por el momento
del control- de los textos constitucionales provinciales (conforme Jorge Vanossi, “Teoría
Constitucional”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 2000, T. I, pág. 471). Esta modificación efectuada a la
Constitución Nacional de 1853 se produjo a consecuencia de la incorporación del Estado de Buenos Aires
a Confederación Argentina, y tuvo en miras fortalecer las autonomías provinciales y atenuar las
potestades de las autoridades nacionales (según Helio Juan Zarini, “Derecho Constitucional”, Ed.
Astrea, Buenos Aires, 1999, pág. 263).-
En la actualidad, el control solo puede llevarse con posterioridad a la entrada en vigencia de las
constituciones provinciales, y por vía de un remedio de índole político (caso de la intervención federal) o
jurídico (supuesto del control judicial de constitucionalidad) (conforme Néstor Pedro Sagüés,
“Elementos de derecho constitucional”, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1997, T. II, pág. 7; Gregorio Badeni,
“Instituciones de Derecho Constitucional”, Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, 1999, T. II, pág. 80 y Jorge
Vanossi, “Teoría Constitucional”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 2000, T. I, pág. 459).-
9
Dicen Humberto Quiroga Lavié, Miguel Ángel Benedetti y María de las Nieves Cenicacelaya, que
“…es una limitación genérica dentro de la cual se admite la variedad requerida por las peculiaridades
locales. Así lo ha entendido la propia Corte federal al desechar cuestionamientos a constituciones
locales que no siguen a pie juntillas el modelo federal…” (“Derecho Constitucional Argentino”, Ed.
Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2001, T. II, pág. 882).-
6
incidencia en el diseño de los procedimientos contravencionales. En lo que interesa,

debe destacarse que la garantía federal deparada a las provincias por el último párrafo
del art. 5 de la CN, se encuentra subordinada a que la Constitución Provincial instaure
un sistema republicano de gobierno, cumpla con los derechos y garantías fundamentales
y asegure la administración de justicia. Consideramos que la observancia de estos
recaudos -que por supuesto pueden ser desarrollados y perfeccionados por el sistema
normativo provincial-, gravitan enormemente en la estructura organizacional y
funcionamiento operativo de la justicia de faltas10.-
Como mencionamos, los Estados provinciales deben, en primer lugar, dictar su
Constitución local consagrando el “sistema republicano de gobierno” adoptado y
adaptado por el constituyente federal11.-
La Constitución Nacional, a través de esta regla, ha querido excluir la existencia
de una Carta Provincial no republicana. Sin embargo, con ello simplemente sabemos
qué se encuentra prohibido, no alcanzando a visualizar qué está permitido desde el
punto de vista organizacional de las provincias. Fácil es percibir, entonces, que la
cuestión se circunscribe a determinar el concepto o significado de “república”. La
precisión de la fórmula “principios republicanos de gobierno” se erige, en consecuencia,
en condición “sine qua non” para verificar la legitimidad del ejercicio de la competencia
constituyente provincial, además de que su fiel observancia constituye un presupuesto
básico del “Estado Constitucional de Derecho”.-
10
Solo excluiremos de nuestro estudio las exigencias derivadas del respeto al régimen representativo de
gobierno y del aseguramiento de la educación primaria, no desconociendo que estas directivas cumplen
un rol esencial a fin de garantizar la participación del cuerpo electoral en la vida política del municipio,
facilitando el control de los actos estatales, como así también para lograr la capacitación intelectual de los
pobladores de las comunas, erradicando el analfabetismo en nuestras tierras.-
11
Hablamos de régimen republicano de gobierno “adoptado” y “adaptado” con sustento en una
interpretación literal del art. 1 de la CN. Decimos “adoptado” por la razón de que los convencionales
constituyentes de 1853 no inventaron un régimen de gobierno nuevo sino que tomaron el modelo
existente en la Constitución Norteamérica de 1787. Recuérdese que ello dio pie a Domingo Faustino
Sarmiento para sostener que la Constitución Nacional era una copia de aquella. Expresamos “adaptado”
en función de que la adopción de la forma representativa republicana federal se produjo según establece
la propia Constitución Nacional, tratándose de una modalidad estatal y gubernativa propia con perfiles
autóctonos. Téngase presente que Juan Bautista Alberdi basó en este punto su postura acerca del carácter
originario de nuestra Ley Fundamental. Justamente, la antigua polémica entre Alberdi y Sarmiento
respecto de las fuentes de la Constitución Nacional y el recurso interpretativo al derecho extranjero giraba
alrededor de la hermeneútica de dicha cláusula y del preámbulo.-
Sobre la polémica doctrinal puede verse Alberto Ricardo Dalla Vía, “Manual de Derecho
Constitucional”, Ed. Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004, pág. 38.-
7
El art. 1 de la CN, que constituye una declaración de fundamental trascendencia

para el sistema político-institucional argentino12, no enuncia o describe cuáles son las
características que debe presentar un régimen de gobierno para ser catalogado como
republicano. Empero, esta omisión no debe asustarnos o sumergirnos en la
incertidumbre, pues de la letra y finalidad de todas las restantes normas de la Ley
Fundamental, es dable inferir las notas salientes o principios vertebrales que conforman
el sistema republicano.-
Con base en un análisis integral y armónico del texto constitucional, la doctrina
reconoce que la forma republicana de gobierno exige el respeto de los siguientes
postulados: 1) división de los poderes estatales; 2) soberanía popular; 3) igualdad ante la
ley; 4) periodicidad en el ejercicio de los cargos públicos; 5) responsabilidad de los
gobernantes; 6) publicidad de los actos de gobierno; 7) elección popular de los
gobernantes; 8) declaración de derechos humanos y garantías fundamentales; 9)
principio de legalidad; 10) razonabilidad de la actividad estatal y 11) independencia
judicial13.-
Por cierto, la obligación estadual de asegurar la “administración de justicia” se
vincula estrechamente con esta exigencia, por lo cual estimamos conveniente estudiarlas
en forma conjunta. Solamente la desconfianza del constituyente histórico respecto del
afianzamiento de la judicatura en el ámbito provincial explica la especificidad dada a
este deber, pues era suficiente la obligación de respetar el sistema republicano, principio
que, entre otros aspectos, importaba instalar localmente la división de poderes,
12
Conforme Adolfo Gabino Ziulu, “Derecho Constitucional”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1996, T. I,
pág. 252 y Mario Midón, “Manual de Derecho Constitucional Argentino”, Ed. La Ley, Buenos Aires,
2005, pág. 212.-
13
Identifican algunas de estas características Néstor Pedro Sagüés, “Elementos de derecho
constitucional”, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1997, T. I, pág. 279; Germán Bidart Campos, “Manual de la
constitución reformada”, Ed. Ediar, Buenos Aires, 1996, T. I, pág. 428; Humberto Quiroga Lavié,
Miguel Ángel Benedetti y María de las Nieves Cenicacelaya, “Derecho Constitucional Argentino”,
Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2001, T. II, pág. 872; Carlos María Bidegaín, “Curso de derecho
constitucional”, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2000, T. II, pág. 84; María Angélica Gelli,
“Constitución de la Nación Argentina. Comentada y Concordada”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2008, pág.
22; Miguel Ángel Ekmekdjian, “Tratado de Derecho Constitucional”, Ed. Depalma, Buenos Aires,
2000, T. I, pág. 28 y 148; Gregorio Badeni, “Instituciones de Derecho Constitucional”, Ed. Ad-Hoc,
Buenos Aires, 1999, T. II, pág. 126; Jorge Reinaldo Vanossi, “El Estado de Derecho en el
Constitucionalismo Social”, Ed. Eudeba, Buenos Aires, 2000, pág. 43; Segundo V. Linares Quintana,
“Derecho Constitucional e Instituciones Políticas”, Ed. Plus Ultra, Buenos Aires, 1976, T. I, pág. 82 y T.
II, pág. 94. Asimismo, Mario Justo López, “Manual de Derecho Político”, Ed. Kapelusz, Buenos Aires,
1986; Norberto Bobbio, “Teoría General de la Política”, Ed. Trotta, Madrid, 2003 y Giovanni Sartori,
“¿Qué es la democracia?”, Ed. Taurus, Buenos Aires, 2000.-
8
reconociendo al menos tres órganos de gobiernos con funciones diferentes, siendo éstos
el legislativo, el ejecutivo y el judicial. Reiteramos, el cuidado y la previsión en la
redacción de la cláusula constitucional, a fin que las provincias organizaran su propio
régimen de justicia independiente, justifica acabadamente la redundancia en que pudo
haberse incurrido.-
El principio de separación de poderes, que no sólo implica distinción de órganos
y funciones gubernamentales sino que también apareja una teoría de los controles
estatales, impone que las constituciones provinciales organicen un poder judicial
independiente del legislativo y del ejecutivo. Las provincias deben delinear su aparato
judicial a fin de resolver todas aquellas controversias que se susciten en su ámbito de
competencia. Por mandato constitucional, no resulta posible que los conflictos locales
sean resueltos definitiva e irrevocablemente en la órbita de alguno de los restantes
órganos estatales o que la función judicial esté en manos de los poderes políticos. En
virtud de ello, los Estados provinciales deben sancionar todas las normas necesarias a
fin de estructurar su sistema judicial, lo que comprende, entre otras cosas, la
consagración de reglas sobre organización de la judicatura y procedimiento ante los
tribunales14.-
Tal es la obligación que los convencionales federales impusieron a las
constituyentes locales, y lo que demuestra por qué razón las provincias no son entidades
dotadas de soberanía. Recién una vez establecido internamente por lo menos tres
órganos estatales con funciones diferentes, y asegurada la existencia de un poder
judicial independiente, emerge la potestad de las provincias de organizar y estructurar el
régimen gubernamental de la manera que estimen más conveniente a sus intereses. En
ello reside el poder autonómico que constitucionalmente invisten; satisfechas las
condiciones básicas prescriptas por la Constitución Nacional, las provincias detentan un
amplio margen de discrecionalidad organizativa15.-
14
En un “Estado Constitucional de Derecho” no pueden existir actos administrativos irrecurribles o
irrevisables judicialmente. Las decisiones administrativas sancionatorias de las personas tienen como
carácter esencial su impugnabilidad judicial; caso contrario, el derecho de defensa en juicio y la garantía
del juicio previo reconocidas constitucionalmente se tornarían ilusorios.-
15
En la medida que los Estados provinciales respeten los condicionamientos mínimos del sistema
republicano de gobierno, los mismos gozan de un extenso margen de discrecionalidad organizativa que
les permite establecer normativamente las instituciones que consideren más compatibles a sus
peculiaridades y tradiciones, teniendo en cuenta la realidad de cada unidad política (conforme Néstor
Pedro Sagüés, “Elementos de derecho constitucional”, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1997, T. II, pág. 9).-
9
En conclusión, esta exigencia constitucional importa que las provincias no

puedan incluir en sus Textos Fundamentales reglas opuestas a los principios
republicanos federales sino que, por lo menos, deben reconocer las mismas directrices
derivadas de aquel. No obstante, no existe obstáculo jurídico para que consagren
alternativas republicanas diferentes a las previstas en la Constitucional Nacional16.-
En segundo orden, según expresamos anteriormente, las provincias deben dictar
su propia Norma Suprema de acuerdo a los “principios, declaraciones y garantías” de la
Constitución Nacional.-
Más allá del silencio del constituyente federal, cabe enfatizar que también deben
asegurar los “derechos” consagrados en la Ley Fundamental. Entendemos que no
corresponde efectuar una interpretación literal de la norma, sino que el término
“declaraciones” debe ser reinterpretado como “derechos”, pues las provincias no están
obligadas a dictar su Constitución local adoptando las “declaraciones federales” sino
respetando los “derechos fundamentales” contenidos en la Carta Magna Federal17.-
16
P. ej. especificando la tripartición de poderes. La obligación provincial se circunscribe a reconocer, por
lo menos, tres órganos de gobierno con otras tantas funciones estatales. Ahora bien, asegurado ello, el
poder ejecutivo podrá tener carácter unipersonal o colegiado; la legislatura podrá ser unicameral o
bicameral y la administración de justicia podrá estructurarse en una o varias instancias; además, podrán
establecerse otros órganos de gobierno y control. En esto finca el reconocimiento de la autonomía
provincial por medio de los arts. 5, 122 y 123 de la CN.-
17
Precedentemente sostuvimos que el art. 1 de la CN constituía una “declaración”, y que las provincias
debían adoptar el régimen republicano de gobierno; ahora afirmamos que las “declaraciones” contenidas
en la Constitución Nacional no necesariamente deben ser reproducidas en el ámbito local. A simple vista
ello puede parecer contradictorio. Sin embargo no es así. El deber de que las provincias dicten una
Constitución bajo el sistema republicano surge explícitamente del art. 5 de la CN, que justamente remite a
aquel artículo, por lo que la contradicción no es más que aparente.-
La inteligencia propuesta -leer derechos en lugar de declaraciones- es válida siempre que por
“declaraciones” entendamos las decisiones políticas fundamentales del Estado argentino (como por
ejemplo el art. 2 -sostenimiento del culto católico apostólico romano-), norma que no debe
imperativamente ser contemplada en las Constituciones Provinciales.-
De no compartirse esta interpretación, la exigencia de respetar los “derechos” contemplados en la
Constitución Nacional también es dable extraerla, frente al silencio del art. 5 de la CN, por estas dos vías:
del término “declaraciones”, entendido como declaraciones de derechos -y no como decisiones políticas
fundamentales- y de la expresión “garantías”, como comprensiva no solo de los instrumentos de
protección sino también del objeto de tutela -justamente los derechos fundamentales-. Es decir, una
inteligencia amplia de ambos recaudos permite incluir dentro de las obligaciones del constituyente
provincial el respeto de los derechos humanos consagrados en la Constitución Nacional (conforme
Miguel Ángel Ekmekdian, “Manual de la Constitución Argentina”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1993,
pág. 65).-
10
Además, debe resaltarse que la base de principios, derechos y garantías federales

se encuentran consagradas en la Constitución Nacional18 y en los Tratados
Internacionales de Derechos Humanos con jerarquía constitucional19.-
La Constitución Nacional estipula todo un conjunto de derechos y garantías con
la pretensión que sean normas vigentes en todo el territorio argentino,
independientemente del lugar de nacimiento o residencia de las personas. Se trata de un
plexo básico de derechos y garantías regulado federalmente que obliga a las provincias,
operando como un piso mínimo que éstas pueden elevar pero no disminuir20.-
En este orden, no sólo pueden prescribir en las Constituciones Provinciales
nuevos derechos y garantías no regulados en el Texto Supremo Federal, sino que
incluso pueden especificar los ya existentes, ampliándolos y mejorándolos. Un plus de
acrecimiento y perfeccionamiento en sede provincial del catálogo de derechos y
garantías reconocidos a nivel federal no resulta inconstitucional.-
Explicados liminarmente los alcances derivados de esta exigencia constitucional,
resta indicar cuáles son aquellos principios, derechos y garantías que, guardando íntima
conexión con el deber de instaurar el principio de separación de poderes y asegurar la
administración de justicia, deben ser reconocidos por las Constituciones Provinciales.
Entre ellos caben destacar los siguientes: 1) derecho a la tutela administrativa efectiva;
2) derecho a la revisión judicial suficiente de la actividad administrativa estatal; 3)
principio de tutela judicial efectiva; 4) derecho de acceso a la jurisdicción; 5) derecho a
ser oído por un tribunal independiente, imparcial y competente; 6) principio del juez
18
Principalmente en los arts. 1/43 de la CN, conocida como “Parte Dogmática”, aunque también cabe
identificar otras reglas limitantes en los arts. 44/129 de la CN, catalogada como “Parte Orgánica”. Indica
Néstor Pedro Sagüés que no toda la primera parte es de observancia obligada para las provincias y que
en la segunda parte también existen principios y garantías imperativos para las mismas (“Elementos de
derecho constitucional”, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1997, T. II, pág. 10).-
19
En efecto, el art. 75 inc. 22 de la CN otorgó jerarquía constitucional a un conjunto de documentos
internacionales taxativamente enunciados -segundo párrafo- y previó que en el futuro otros instrumentos
de idéntica naturaleza adquieran jerarquía constitucional a través de un procedimiento especial -tercer
párrafo-. En virtud de ello afirman Fernando Barroso y Daniel Vicente que “…Los principios,
declaraciones y garantías que las constituciones provinciales deben respetar, como mínimo, se
encuentran no sólo en los 43 artículos de la Primera Parte de la Constitución Nacional, sino también los
que pudieran surgir de la Segunda Parte y del resto de las normas que tienen la misma jerarquía que ella
(por la manda del art. 75 inc. 22 CN) …” (“Constitución Federal de la República Argentina. Comentada
y anotada”, Ed. Suárez, Mar del Plata, 1998, pág. 24).-
20
Expresa Humberto Quiroga Lavié que “…La Constitución de la Provincia puede ampliar pero no
restringir el campo de protección de los derechos reconocidos en la Constitución Nacional…”
(“Constitución de la Provincia de Buenos Aires. Comentario a las reformas y notas de jurisprudencia”,
Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 1995, pág. 61).-
11
natural o prohibición de comisiones especiales; 7) garantía del debido proceso adjetivo;

8) principio del juicio previo; 9) derecho de defensa en juicio y 10) derecho a ser
juzgado en un plazo razonable sin dilaciones indebidas. De acuerdo desde qué
perspectiva quiera analizárselos, ellos pueden ser vistos, como derechos y garantías de
los habitantes en el marco de un juicio, o como obligaciones que tienen los Estados a la
hora de estructurar los procesos judiciales o administrativos. En definitiva, más allá de
la óptica con que se enfoque el asunto, constituyen un conjunto de derechos y garantías
procesales mínimos que las personas pueden hacer valer frente a las autoridades
públicas y, en última instancia, ante la judicatura21.-
Por último, conforme también manifestáramos, las provincias deben asegurar y
disciplinar un “régimen municipal” de carácter “autónomo”22.-
La Constitucional Nacional sancionada en 1853 estableció, en su art. 5, que cada
provincia debía dictar para sí una Constitución que “asegure su régimen municipal”23.
21
Cabe hacer dos aclaraciones: por un lado, simplemente se pretendió enumerar una serie de axiomas y
facultades fundamentales para la protección de los derechos, es decir, no se trata de una nómina taxativa,
y, por otro, los términos principios, derechos y garantías no están empleados con un lenguaje técnico-
jurídico adecuado sino en forma común y genérica.-
Al respecto dice Néstor Pedro Sagüés que “…La Constitución nacional parece diferenciar los derechos
de las garantías, ya que utiliza ambas palabras en algunas ocasiones…y no cabe presumir que la
Constitución sea redundante. Una distinción teórica puede ser la siguiente: mientras los derechos
importan facultades o atribuciones, las garantías significan herramientas o medios para efectivizar los
derechos…el derecho es lo protegido, la garantía es la protectora. Sin embargo, la diferenciación entre
derechos y garantías no siempre es nítida. Es posible, así, hablar del derecho a articular la acción de
hábeas corpus (con lo que aludimos al derecho de ejercer una garantía), y de derecho que pueden
también ser vistos como garantías (el no ser obligado a declarar contra sí mismo…” (“Elementos de
derecho constitucional”, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1997, T. II, pág. 227).-
También Humberto Quiroga Lavié, Miguel Ángel Benedetti y María de las Nieves Cenicacelaya
expresan que “…Esa inescindible vinculación entre derecho y garantía, sumada al multívoco significado
de los términos, determina que -al menos a nivel semántico- la distinción entre ellos no aparezca del todo
nítida y que frecuentemente se los utilice en forma fungible o intercambiable…” (“Derecho
Constitucional Argentino”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2001, T. I, pág. 359).-
22
Enseña Jorge Vanossi que “…En el plano de la normatividad constitucional, existen dos niveles que
determinan el carácter y los alcances del régimen municipal en nuestro país, a saber: 1) La Constitución
Nacional: ella impone el régimen municipal, como uno de los cinco requisitos del art. 5, que son
verdaderos presupuestos de la autonomía de las provincias; 2) La Constitución Provincial, que es la
norma-marco o norma-cuadro: ella dará la medida del real status de los municipios…” (“El municipio
en el régimen constitucional argentino”, en obra colectiva “El Municipio”, Ed. Ciudad Argentina,
Buenos Aires, 1996, pág. 128).-
23
En este Texto Fundamental, la institucional municipal aparecía solitariamente regulada -mejor dicho,
apenas mencionada- por aquella cláusula. Ninguna otra norma constitucional se refería a tan importante
institución para el derecho público provincial.-
Cuenta María Gabriela Ábalos que “…La Constitución Nacional de 1853/1860 dedica un solo párrafo
para referirse al municipio como institución, en el controvertido art. 5, que no ha sido modificado con la
reforma de 1994, en el cual encontramos una escueta referencia al municipio al expresar que las
constituciones provinciales deben “…asegurar el régimen municipal…”, siendo una de las condiciones
12
Luego de la reforma de 1994, el art. 123 añadió que aquella obligación debía efectuarse
“asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero”24.-
No obstante la incorporación de esta última previsión, la cuestión referente a la
determinación de la naturaleza jurídica de la institución municipal ha traído disputas
doctrinarias y controversias jurisprudenciales, tanto bajo la vigencia de la regla
fundamental que refería exclusivamente al “régimen municipal”25, cuanto ante la
para que el Gobierno federal les garantice el goce y ejercicio de sus instituciones…” (“El Régimen
Municipal en el Derecho Público Provincial Argentino: Principales Aspectos”, en obra colectiva
“Derecho Público Provincial y Municipal”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2004, T. I., pág. 322).-
Refiere Horacio Rosatti que “…La Constitución de 1853 dedica un solo párrafo para referirse al
municipio como institución; está en el mentado artículo 5º…La inserción del municipio en la Carta
Organizativa nacional es un progreso; a partir de 1853 sabemos que hay exigencia constitucional del
municipio en las provincias del país…El régimen municipal en el texto constitucional de 1853/1860 es
una cuestión provincial y también nacional (porque si no hay aseguramiento por la provincia puede
haber intervención federal)…” (“Tratado de Derecho Municipal”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2006,
T. I, pág. 83).-
24
Actualmente, el simple “régimen municipal”, al que lacónicamente alude el art. 5 de la CN, se ha visto
calificado por el conciso e indeterminado reconocimiento de “autonomía municipal” efectuado por el art.
123 de la CN.-
Señala María Celia Castorina de Tarquini que “…Con la reforma de la Constitución Nacional de
1994, entendemos que el nuevo art. 123 viene a completar al citado art. 5, en relación con las
condiciones que deben cumplir las Cartas provinciales para que el Gobierno Federal garantice a cada
provincia el goce y ejercicio de sus instituciones…De esta forma, a fin de cumplir con el mencionado
artículo, las constituciones provinciales deberán asegurar no solamente la administración de justicia, la
educación primaria y su régimen municipal, sino que además éste deberá poseer autonomía en el orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero, con la salvedad que le corresponderá a
cada constitución de provincia reglar su alcance y contenido…” (“La Provincia y el Municipio”, en obra
colectiva “Derecho Público Provincial y Municipal”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2004, T. I., pág. 279).-
Expresa Antonio Hernández que “…Dicha norma, con la actual numeración 123, complementa al art. 5
y, en consecuencia, se ha prescripto que para el ejercicio de poder constituyente por las provincias uno
de los requisitos establecidos es el de asegurar un régimen municipal autonómico…” (“Federalismo,
autonomía municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994”, Ed. Depalma,
25
Bajo la Constitución Nacional de 1853 la antinomia se planteaba entre “autonomía” y “autarquía”. Sin
perjuicio de no existir acuerdo en doctrina y jurisprudencia respecto del significado de estos términos,
seguimos a María Gabriela Ábalos, quien afirma que “…la principal diferencia entre la autarquía y la
autonomía consistiría en que ésta no implica solamente facultad de gobierno propio sino también, la de
dictarse sus propias leyes y elegir sus autoridades…” (“El Régimen Municipal en el Derecho Público
Provincial Argentino: Principales Aspectos”, en obra colectiva “Derecho Público Provincial y
Municipal”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2004, T. I., pág. 323).-
También explica María Celia Castorina de Tarquini que “…En lo que respecta a esta división
doctrinaria, legislativa y jurisprudencial, sólo haremos mención a la situación nacional…dada la profusa
bibliografía sobre el tema. Resumiendo podemos decir que existen dos posiciones defendidas en la
doctrina (la autonomía y la autarquía) por constitucionalistas y municipalistas por un lado y por
administrativistas por el otro, aunque es preciso reconocer que existen relevantes excepciones…” (“La
Provincia y el Municipio”, en obra colectiva “Derecho Público Provincial y Municipal”, Ed. La Ley,
Buenos Aires, 2004, T. I., pág. 277).-
13
sanción de la nueva cláusula constitucional que alude, más específicamente, a la

“autonomía municipal”26.-
Las desavenencias, bajo el imperio de la Constitución histórica, se debían a la
existencia de un único precepto que mencionaba escuetamente a la institución
municipal, el cual se hallaba redactado en forma genérica y ambigua27. La
determinación del status jurídico de los municipios dividió a los académicos y suscitó
distintas posiciones en la jurisprudencia de nuestra Corte Suprema de Justicia de la
Nación, evidenciando que el régimen municipal garantido por aquella cláusula no
parecía como bastante y suficiente para implicar automáticamente la autonomía de tales
entidades.-
A grandes rasgos, puede decirse que en la doctrina nacional existían tres grandes
posturas: 1) De un lado estaban quienes sostenían que el art. 5 de la CN traía aparejada
la “autonomía” del municipio28; 2) En la vereda opuesta aparecían aquellos que
consideraban que la regla constitucional sólo reconocía carácter “autárquico” a los
Por último, cabe resaltar que los términos autonomía y autarquía no figuraban en la Constitución
Nacional originaria sino que fueron acuñados por aquellas dos fuentes del derecho: la doctrina y la
jurisprudencia.-
Una fundada crítica a la terminología autonomía-autarquía puede verse en Horacio Rosatti, “Tratado de
Derecho Municipal”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2006, T. I, pág. 96.-
26
Con la reforma constitucional de 1994, la dicotomía se ha circunscripto entre “autonomía plena o
absoluta” y “autonomía semiplena o relativa”.-
27
Subraya Horacio Rosatti “…En cuanto a la redacción del artículo 5º, su texto no ha podido ser más
insondable y misterioso, dado que a su oscuridad intrínseca se suma el silencio que sobre el punto
guardan las Actas de la Comisión de Negocios Constitucionales que redactó la Carta Fundamental. Y
esta imprecisión -que permitió las interpretaciones antinómicas- ha generado el vía crucis municipal
elongado desde 1853 hasta 1994: es el problema de la naturaleza jurídica, sobre el que -como diría
Vanossi- tanta tinta se ha derramado…” (“Tratado de Derecho Municipal”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa
Fé, 2006, T. I, pág. 84).-
28
Entre los exponentes de esta postura cabe mencionar a Germán Bidart Campos (“Tratado elemental
de derecho constitucional argentino”, Ed. Ediar, Buenos Aires, 1995, T. I. pág. 258), Jorge Vanossi
(“Teoría Constitucional”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 2000, T. I, pág. 474), Néstor Pedro Sagüés (“El
régimen municipal de la Constitución”, LL 1985-C-997), Pedro Frías (“Las nuevas constituciones
provinciales”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1989, pág. 209), Carlos Sanchez Viamonte (“Manual de
Derecho Constitucional”, Ed. Kapeluz, Buenos Aires, 1958, pág. 331), Antonio Hernández (“Derecho
Municipal”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1997, T. I, pág. 401), José Dromi (“Federalismo y municipio”,
Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1983, pág. 161), Néstor Losa (“Justicia Municipal y Autonomía
Comunal”, Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, 1991, pág. 73), Ricardo Zuccherino, (“Derecho público
provincial y municipal”, Ed. Lex, La Plata, 1977, T. II, pág. 199), Carlos Mouchet (“Las ideas de
Echeverría, de Alberdi y de los constituyentes de 1853 sobre el régimen municipal”, LL 84-640), Tomás
Diego Bernard (“Régimen municipal argentino”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1976, pág. 10), Salvador
Dana Montaño (“Las funciones municipales”, Universidad Nacional de Córdoba, Córdoba, 1963, pág.
167), Alcides Greca (“Derecho y Ciencia de la Administración Municipal”, Imprenta de la Universidad
de Santa Fé, Santa Fé, 1943, pág. 70) y Adolfo Korn Villafañe (“Derecho Público Político. La
República representativa municipal”, La Plata, 1941, pág. 50). Asimismo Antonio Hernández cita a José
Manuel Estrada y Arturo Bas.-
14
municipios29 y 3) Entre ambos, adoptando una postura intermedia, estaban quienes

entendían que la norma constitucional no obligaba a las provincias a asegurar un
régimen municipal autónomo o autárquico, sino que dejaba esta caracterización al
arbitrio del derecho público provincial30.-
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación pasó por distintas
etapas31. En sus comienzos se pronunció por la “autonomía municipal”32. Con
posterioridad adscribió a la tesis de la “autarquía municipal”33. Por último abandonó
29
Entre los defensores de esta tesis cabe destacar a Rafael Bielsa (“Estudios de derecho público”, Ed.
Depalma, Buenos Aires, 1952, T. III, pág. 58 y “Principios de régimen municipal”, Ed. Abeledo-Perrot,
Buenos Aires, 1962, pág. 33), Miguel Marienhoff (“Tratado de Derecho Administrativo”, Ed. Abeledo-
Perrot, Buenos Aires, 1972, T. I, pág. 504 y “La supuesta autonomía municipal”, LL 1990-B-1012),
Pedro Altamira (“Curso de Derecho Administrativo”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1971, pág. 138),
Bartolomé Fiorini (“Manual de Derecho Administrativo”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 1968, T. I, pág.
146), Segundo V. Linares Quintana (“Gobierno y Administración de la República Argentina”, Ed. Tea,
Buenos Aires, 1959, T. II, pág. 64), Benjamín Villegas Basavilbaso (“Derecho Administrativo”,
Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1950, T. II, pág. 406), Juan Carlos Cassagne (“Derecho
Administrativo”, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2002, T. I. pág. 461), José Canasi (“Derecho
Administrativo”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1976, T. I, pág. 502) y César Romero (“Derecho
Constitucional”, Ed. Zavalía, Buenos Aires, 1975, T, I, pág. 103).-
30
Entre los que sostenían que los municipios serían autónomos o autárquicos según lo que disponga cada
Constitución Provincial, podemos mencionar a Joaquín V. González (“Manual de la Constitución
Argentina 1853-1860”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2001, pág. 647), Alberto Bianchi (“La Corte
Suprema ha extendido carta de autonomía a las municipalidades”, LL 1989-C-47), María Gabriela
Ábalos (“El Gobierno Municipal en el Derecho Público Provincial Argentino”, en obra colectiva
“Derecho Público Provincial y Municipal”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2004, T. I., pág. 380), Manuel
María Diez (“Manual de Derecho Administrativo”, Ed. Plus Ultra, Buenos Aires, 1999, T. I, pág. 166) y
María Celia Castorina de Tarquini (“La Provincia y el Municipio”, en obra colectiva “Derecho
Público Provincial y Municipal”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2004, T. I., pág. 279). María Gabriela
Ábalos cita también a Jorge Sarmiento García y Miguel M. Padilla-.
También consideramos imprescindible referir el dictamen de la Procuración General en el caso
“Rivademar” (CSJN Fallos 312:326). La Dr. María Reiriz, interpretando el art. 5 de la CN, opinó que no
obligaba a las provincias a adoptar en sus respectivas constituciones, una posición que reconozca o
desconozca la autonomía municipal. Lo que esa norma quiere es que existan municipios, pero el grado de
capacidad jurídica de cada uno es algo reservado a la discrecionalidad del legislador constituyente
provincial sin que quepa formular una regla uniforme y obligatoria. En su criterio, la cláusula
constitucional reserva a las provincias la determinación del modo e intensidad que revestirá la
descentralización. Sin embargo, agregó que deberán reconocerle personalidad que lo diferencia del resto
de la administración provincial y otorgarle atribuciones suficientes para llevar a cabo el gobierno y la
administración de los asuntos comunales.-
31
Destaca Horacio Rosatti que “…El aporte de la jurisprudencia en este tema no ha sido contundente ni
rectilíneo, tal vez por la naturaleza misma de la función judicial, destinada a resolver un pleito antes que
a hacer doctrina, y menos aún a emitir opinión sobre un tema tan abstracto (aunque pletórico de
consecuencias prácticas) como el de la naturaleza jurídica de un ente territorial, toda vez que dicha
cuestión no resulte crucial para dilucidar la litis…” (“Tratado de Derecho Municipal”, Ed. Rubinzal
Culzoni, Santa Fé, 2006, T. I, pág. 90).-
32
CSJN Fallos 9:277 “García Doroteo c/Provincia de Santa Fé” (1870) y 94:421 “Castro María F. B. de
c/Provincia de Buenos Aires” (1902). En estos fallos prevalece el criterio de excluir la injerencia nacional
en las cuestiones de competencia local.-
33
CSJN Fallos 57:46 “Municipalidad de Barrancas v. Sociedad Mercado Central de Frutos p/cobro de
impuestos” (1894), 114:282 “Ferrocarril del Sud c/Municipalidad de La Plata” (1911), 123:313 “Césari y
15
esta postura, pues si bien no reconoció expresamente la autonomía de los municipios,

rechazó enfáticamente que esta institución pueda ser considerada un mero ente
autárquico delegación de los poderes provinciales34.-
En síntesis, el quid de la cuestión fue determinar qué significaba el art. 5 de la
CN cuando establecía, como condición para garantizar a las provincias el goce de su
autonomía, el deber de asegurar el “régimen municipal”, existiendo partidarios que
consideraban que el municipio era una entidad políticamente descentralizada y
autónoma y adeptos que, por el contrario, entendían que el municipio constituía una
mera descentralización administrativa autárquica. Planteado en estos términos el asunto,
la controversia giraba en torno a considerar al municipio como entidad autónoma o
autárquica35.-
En este contexto, la reforma de 1994 incorporó al art. 123 de la CN una
referencia expresa a la “autonomía municipal”, imponiéndola como una condición
normativa a las Constituciones Provinciales36.-
Cía c/Empresa del Ferrocarril Central Argentino” (1916), 154:25 “Municipalidad de General Pueyrredón
c/Sociedad Jockey Club Mar del Plata” (1929), 194:111 “Labella de Corso Gilda y otros c/Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires” (1942) y 308:647 “Municipalidad de Laprida c/Universidad de Buenos
Aires” (1986) En estos precedentes se sienta el criterio que considera al municipio como una delegación
del poder provincial, circunscripta a fines y límites administrativos.-
34
CSJN Fallos 312:326 “Rivademar Angela c/Municipalidad de Rosario” (1989), 312:1394 “Promenade
SRL c/Municipalidad de San Isidro” (1989) y 314:495 “Municipalidad de Rosario c/Provincia de Santa
Fé” (1991). La Corte Suprema, sin dejar de considerar las cuestiones locales como temas de derecho
público provincial, remarca la importancia política, histórica y social de los municipios de provincia,
tornado incompatible estos atributos con el status de mera delegación administrativa propia de los entes
autárquicos.-
Analizando esta jurisprudencia, destaca María Celia Castorina de Tarquini que “…el reconocimiento
hecho por la Corte, si bien de suma importancia, no significa que de ahí en adelante los municipios
argentinos hayan cambiado su naturaleza. Más aún, si así fuera un órgano de la justicia nacional estaría
avasallando poderes exclusivamente provinciales, por expresa delegación provincial…” (“La Provincia
y el Municipio”, en obra colectiva “Derecho Público Provincial y Municipal”, Ed. La Ley, Buenos Aires,
2004, T. I., pág. 278).-
En cuanto a las diferencias que la Corte Suprema Federal detectó entre los municipios y las entidades
autárquicas en el fallo “Rivademar”, las mismas serán tratadas con posterioridad.-
35
Actualmente, esta confrontación entre autonomistas y autarquistas ha sido superada. Sin embargo, una
nueva disputa ha nacido, de igual o mayor intensidad, como se verá a continuación.-
36
La redacción de esta cláusula -que modificó el antiguo art. 106 de la Constitución Nacional de
1853/1860-, recepta la tendencia del derecho público estadual iniciada a partir de la reinstauración de la
legalidad democrática en 1983 y reconocida -con prudencia- en el trascendental fallo “Rivademar” de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación. Esta norma cualifica el régimen municipal haciéndolo
autonómico, por lo que complementa el art. 5 de la CN. Revela Alberto Antonio Spota que “…La
Convención Constituyente de 1994 puso punto final y definió con relativa precisión el tema de la
naturaleza institucional política y jurídica de los municipios en el ámbito territorial de la República
Argentina y dentro de cada provincia…” (“Ensayo sobre el artículo 123 de la Constitución Nacional y la
Autonomía de Municipios”, LL 28/08/01).-
16
Esta norma jurídica intentó dar precisión y respuesta al largo debate doctrinario
y jurisprudencial habido respecto de la naturaleza jurídica de tales entes. El propósito
del constituyente reformador ha sido, indudablemente, consolidar la autonomía de los
municipios, respetando el federalismo argentino. Dicha regla, que completa la mención
contenida en el art. 5 de la CN, aclara que las constituciones provinciales tienen el deber
de asegurar la “autonomía municipal”, reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero37.-
De esta forma, la última convención constituyente federal introdujo aquel
concepto38. Más allá de las dudas interpretativas que pueda generar el significado de los
términos utilizados por el nuevo art. 123 de la CN, está claro que la regla tiene la
virtualidad de excluir cualquier tipificación autárquica que pretenda otorgársele a los
municipios39.-
Remarca Horacio Rosatti que “…La cláusula define una intencionalidad inequívoca respecto de la
inserción del municipio argentino en la vida política del país. En tal sentido, dice mucho más que la
cláusula originaria del art. 5 (que hablaba de régimen municipal a secas) pero no tanto como para
uniformar nacionalmente a una realidad tan compleja y rica en matices…Definir la autonomía en el
texto constitucional equivale a consagrar una herramienta interpretativa uniforme en todo el territorio
del país (saber qué queremos decir cuando decimos autonomía), pero en modo alguno significa decir que
todos los municipios del país deben gozar del mismo status jurídico. Corresponderá a cada provincia,
atendiendo a su específica realidad, encuadrar las comunidades locales dentro del parámetro de
autonomía señalado…” (“El federalismo en la reforma”, en AA.VV. “La Reforma de la Constitución.
Explicada por los miembros de la comisión de redacción”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 1994, pág.
222).-
Los antecedentes y posturas existentes en el seno de la convención constituyente respecto de esta cláusula
pueden consultárselos en Antonio Hernández, “Federalismo, autonomía municipal y ciudad de Buenos
Aires en la reforma constitucional de 1994”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1997, pág. 129 y ss. y Miguel
Padilla, “Derecho Constitucional”, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1998, pág. 344 y ss.-
37
Manifiesta María Gabriela Ábalos que “…En relación con las condiciones impuestas por el art. 5 a
las provincias para que el Gobierno Federal les garantice a cada una el goce y ejercicio de sus
instituciones, entendemos siguiendo a Natale, que han sido ampliadas con la reforma, porque la
autonomía municipal aparece ahora integrando el grupo de éstas. De forma tal que, las provincias no
podrán ignorar el mandato constitucional en ese sentido, ni limitarlo al extremo de desnaturalizarlo…”
(“El Régimen Municipal en el Derecho Público Provincial Argentino: Principales Aspectos”, en obra
colectiva “Derecho Público Provincial y Municipal”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2004, T. I., pág. 329).-
38
Indica María Gabriela Ábalos que “…Mucho se ha escrito sobre el significado de los términos
empleados en este artículo, pudiendo advertirse que la Constitución Nacional solamente declara tal
autonomía y enumera sus ámbitos característicos, pero no la define, dejando a cada provincia la facultad
de delinear su contenido conforme a su propia realidad municipal…” (“El Régimen Municipal en el
Derecho Público Provincial Argentino: Principales Aspectos”, en obra colectiva “Derecho Público
Provincial y Municipal”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2004, T. I., pág. 326).-
39
Luego de la reforma constitucional, la implantación provincial de un diseño municipal de tipo
autárquico que caracterice a las municipalidades como meras divisiones administrativas, colisionaría
frontalmente con el deber de asegurar la existencia y funcionamiento de municipios autonómicos en por
lo menos aquellos cinco ámbitos. Post 1994, la noción de autarquía municipal deviene absolutamente
inviable en nuestro derecho público provincial.-
17
Como señalamos, la regla constitucional no se limita a imponer a las provincias

el deber de consagrar la autonomía municipal en sus Cartas locales. La norma admite
explícitamente la potestad provincial para reglar el alcance y contenido de tal calidad en
el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero40.-
Esta particular redacción de la cláusula constitucional nos provoca varias
reflexiones: 1) No define la autonomía municipal, indicando claramente qué debe
contener tal modelo comunal; 2) Tampoco describe cuáles son sus notas características
a fin de poder diferenciarlo de cualquier otro régimen organizativo municipal y 3) No
precisa el contenido de los distintos órdenes de autonomía municipal enunciados,
estipulando qué es lo que involucra cada una de las órbitas. Todo ello ha sido dejado en
manos de las provincias, quienes a través de sus constituciones deberán regular la
cuestión41.-
Apunta Antonio Hernández que “…Es cierto que la Convención fijó con claridad -alejando toda
posibilidad de dudas- la obligación que deben cumplir las provincias de asegurar sus regímenes
municipales en forma autonómica. No existe, en consecuencia, ninguna posibilidad de instauración de
una autarquía, como naturaleza jurídica de los Estados locales. Es más, las constituciones provinciales
no pueden asegurar ningún otro régimen municipal que no sea el autonómico…” (“Federalismo,
autonomía municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994”, Ed. Depalma,
40
Analizando las opiniones vertidas en el seno de la Convención Nacional Constituyente, refiere María
Gabriela Ábalos que “…en general los convencionales constituyentes, más allá de reconocerle a esta
cláusula mayores o menores virtudes, han interpretado en forma más o menos uniforme, que serán las
provincias quienes, atendiendo a sus específicas realidades, encuadrarán a las comunidades locales
dentro de los parámetros de autonomía señalados…” (“El Régimen Municipal en el Derecho Público
Asimismo destaca Antonio Hernández que “…De todas maneras, tal como lo expresamos en la
Convención Constituyente, con respeto por las autonomías provinciales y porque la variedad y la
asimetría constituyen la base de un buen régimen municipal, se indicó en el art. 123 que las
constituciones provinciales deben reglar el alcance y contenido de la autonomía local. Siempre se
interpretó -y ahora también, aunque con el carácter reconocido en el art. 123- que el régimen municipal
debía ser legislado por las provincias en ejercicio de sus autonomías, y que, en consecuencia, no podía
existir un régimen local uniforme en nuestro país…” (“Federalismo, autonomía municipal y ciudad de
Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1997, pág. 139).-
41
A criterio de María Gabriela Ábalos “…es posible precisar el sentido de cada uno de estos órdenes
de la siguiente forma: el institucional supone la facultad de dictarse su propia carta fundamental
mediante una convención convocada al efecto; el político elegir a sus autoridades y regirse por ellas; el
administrativo la gestión y organización de los intereses locales, servicios, obras, etc.; y el económico-
financiero organizar su sistema rentístico, administrar su presupuesto, recursos propios, e inversión de
ellos sin contralor de otro poder…” (“El Régimen Municipal en el Derecho Público Provincial
Argentino: Principales Aspectos”, en obra colectiva “Derecho Público Provincial y Municipal”, Ed. La
Ley, Buenos Aires, 2004, T. I., pág. 326).-
Antonio Hernández sostiene que la autonomía municipal comprende los siguientes aspectos: “1)
Institucional, posibilidad del dictado por parte del municipio de su propia Carta Orgánica…2) Político,
organización y gobierno con base popular, electiva y democrática…3) Administrativo, posibilidad de la
prestación de los servicios públicos y demás actos de administración local, sin interferencia alguna de
18
Esto último es trascendental. Las constituciones provinciales deben asegurar la

autonomía de sus municipios, pero simultáneamente deben reglar el contenido y alcance
de la misma, pudiendo adjudicarles un grado de autonomía absoluta o relativa42. Los
arts. 5 y 123 de la CN no imponen la obligación provincial de adoptar un modelo
autonómico municipal único y uniforme en todo el país, sino que brindan un marco
autoridad de otro orden de gobierno…4) Financiero, libre creación, recaudación e inversión de las
rentas para satisfacer los gastos del gobierno propio y satisfacer sus fines, que no son otros que el bien
común de la sociedad local…” (“Derecho Municipal”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1997, V. I, pág.
419).-
Según Horacio Rosatti “…parece sensato reconocer autonomía a todo ente que reúna las siguientes
cinco atribuciones: 1) Autonormatividad constituyente, 2) autocefalía, 3) autarcía o autarquía, 4)
materia propia y 5) autodeterminación política. 1) Autonormatividad constituyente: significa capacidad
para darse, otorgarse (redactar y/o aprobar) la propia norma fundamental (aquella que define los
objetivos y determina la estructura basal) en el marco del derecho no originario… 2) Autocefalía:
importa la capacidad de elegir las propias autoridades, aquellas que han de dar vida a los órganos
políticos encargados de la conducción de los asuntos locales…3) Autarcía o autarquía: significa
autosatisfacción económica y financiera, derivada de la posesión de recursos propios y complementada
con la posibilidad de disponer de ellos…4) Materia propia: implica posesión de una materia o contenido
específico, con facultades de legislación, ejecución y jurisdicción (aunque no necesariamente con
carácter de exclusividad…5) Autodeterminación política: equivale a no recibir presiones o controles
políticos o de otro tipo desde el exterior (lo provincial, lo regional, lo nacional o lo internacional), que le
impidan cumplir en la práctica las cuatro facultades antedichas (autonormatividad constituyente,
autocefalía, autarcía o autarquía, materia propia) o las tornen ilusorias…” (“Tratado de Derecho
Municipal”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2006, T. I, pág. 105).-
Sin embargo, los tres juristas son contestes en que será de competencia provincial encuadrar a los
municipios dentro de los ámbitos de autonomía indicados, pudiendo encontrarnos con municipios que
tendrán un status de “autonomía plena” y otros que tendrán, en cambio, una “autonomía semiplena o
cuasiplena” (sobre esta distinción nos detendremos más adelante).-
Por la claridad de la postura, cabe tener presente que antes de la reforma constitucional, Salvador Dana
Montaño señaló que constituían manifestaciones de la autonomía municipal: “1) El poder constituyente o
facultad de darse su propia Carta Orgánica”, 2) El poder legislativo para reglar jurídicamente, por
medio de reglamentos y ordenanzas, las materias de su competencia, 3) El poder ejecutivo para realizar
sus decisiones, 4) El poder impositivo y financiero para costear los servicios locales y 5) El poder
jurisdiccional para resolver sus propios litigios” (citado por Horacio Rosatti, “Tratado de Derecho
Municipal”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2006, T. I, pág. 102).-
42
Destaca Juan Carlos Cassagne que “…A partir de la reforma constitucional de 1994 el contenido del
régimen de los municipios provinciales se vincula a la llamada autonomía municipal por la expresa
remisión al art. 5° que efectúa el nuevo art. 123 de la Constitución Nacional. Sin embargo, este precepto
constitucional prescribe que el alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo,
económico y financiero de la autonomía municipal corresponde que sea reglado por la Constitución que
dicta cada Provincia, con arreglo al sistema y a los principios de la Constitución Nacional…La principal
consecuencia que se desprende de ello es que la Constitución Nacional no reconoce poderes originarios
a favor de los Municipios ni tampoco poderes reservados, a diferencia de las Provincias (art. 121) cuya
autonomía es, en este sentido, más amplia, en el marco del sistema federal de nuestro régimen
constitucional. La autonomía municipal prevista por la Constitución reformada posee una jerarquía
diferente a la que ostentan las Provincias. Esta formulación constitucional permite mantener la
configuración de diferentes tipos de regímenes municipales como los llamados municipios de carta o
convención que atribuyen competencia a las municipalidades para dictar sus propias cartas orgánicas y,
por otra parte, los municipios de delegación, donde esta atribución compete a la legislatura
provincial…” (“La problemática política, constitucional y administrativa de los municipios y su
autonomía a la luz de la Constitución Reformada”, LL 01/03/95).-
19
abierto de posibilidades, cuya elección final corresponde a los constituyentes locales en

base a las tradiciones y realidades locales. Tampoco exigen un reconocimiento de
autonomía en su máxima expresión. La graduación de la autonomía municipal en los
órdenes institucional, político, administrativo, económico y financiero constituye una
facultad reservada por la Constitución Nacional a las provincias43.-
En todo caso, el reconocimiento de esta amplia discrecionalidad provincial para
delimitar el contorno de la autonomía municipal hallaría una única restricción: la
observancia del “principio de razonabilidad” (art. 28 de la CN)44. En virtud de esta
43
En modo alguno la interpretación literal de la nueva regla conduce a afirmar que la reforma
constitucional ha prescripto un modelo federal de autonomía municipal único. Tampoco una
interpretación finalista o histórica de la cláusula avala semejante conclusión. Aparte, si la norma obligase
a las provincias a adoptar un exclusivo régimen municipal, con reconocimiento íntegro y máximo de
poder autonómico en todas las órbitas señaladas, ello hubiera implicado un avance incorrecto del
constituyente federal sobre las autonomías provinciales. Por lo tanto, los municipios de una misma
provincia podrán tener distintos grado de autonomía, y también podrán diferir los alcances de la
autonomía de las comunas de una provincia respecto de las otras vecinas.-
Tampoco el art. 123 de la CN otorgó competencia constituyente de tercer grado a los municipios. La
concesión o no de facultades para que dicten su Carta Orgánica ha sido dejado en manos de las
provincias.-
Expresa Humberto Quiroga Lavié que “…Esto significa que la autonomía municipal consagrada en la
Constitución es sólo un principio, cuyo desarrollo y especificación depende, a su vez, de lo que
dispongan los respectivos poderes constituyentes de cada provincia. En ese sentido fue parca la reforma.
Porque el constituyente no se avino a habilitar, para todos o para algunos de los municipios del país, el
ejercicio del poder constituyente de tercer nivel, es decir, del nivel municipal…Deberá ser cada
provincia quien decida el punto…” (“Lecciones de Derecho Constitucional”, Ed. Depalma, Buenos
Aires, 1995, pág. 104).-
Manifiesta Horacio Rosatti que “…En el Estado federal argentino, y de conformidad con el texto del
artículo 123 de la Constitución Nacional (aunque esta interpretación ya era mayoritaria en la doctrina
antes de la reforma de 1994) corresponde a las provincias reconocer o asignar la autonormatividad
constituyente a sus municipios…Es factible (y aun recomendable) admitir municipios con autocefalía,
autarquía, materia propia y autodeterminación política, pero carentes de autononormatividad
constituyente…” (“Tratado de Derecho Municipal”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2006, T. I, pág.
106).-
Explica Antonio Hernández que “…Se respeta la autonomía de las provincias y se dice que ellas tienen
que reglar su alcance y contenido, pues la variedad y asimetría constituyen la base de todo buen régimen
municipal. Naturalmente que se hace referencia a los órdenes institucional, político, económico,
financiero y administrativo, lo cual significa reconocer todos los grados de la autonomía -la autonomía
plena- que tendrán algunos municipios -según lo indiquen las constituciones provinciales-, y la
autonomía semiplena o relativa que tendrán otros…Con relación al orden o aspecto institucional de la
autonomía municipal, las provincias podrán o no categorizar sus municipios, para que tengan autonomía
municipal plena o autonomía municipal semiplena…” (“Federalismo, autonomía municipal y ciudad de
Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1997, pág. 134).-
44
Asegura Alberto Antonio Spota, “…esa autonomía debe estar reglada en la Constitución de cada
provincia. Hay un límite fundamental en la Constitución Nacional para determinar el ámbito de
legitimidad y de legalidad de las autonomías de los municipios en lo referido al orden institucional,
político, administrativo, económico y financiero. Ese límite es el art. 28 de la Constitución Nacional. Ese
art. 28 es exactamente aplicable por analogía necesaria a la capacidad constituyente provincial que
define el alcance y contenido de esa autonomía. Ese art. 28, que está referido a los derechos y garantías
enunciados en el Capítulo Dogmático, es aplicable como criterio de razonabilidad y racionalidad para
20
directriz, las constituciones provinciales no podrían, con la excusa de reglamentar la

autonomía de los municipios, ir más allá de lo racional y razonable en los términos de la
norma fundamental. La competencia constituyente provincial para reglarla no podría, en
los hechos, anular, suprimir o limitar, más allá de lo legítimo o racionalmente
pertinente, esa cualidad. Indefectiblemente, los municipios deberían tener autonomía en
materia institucional, política, económica, financiera y administrativa, pudiendo
presentar distinta extensión según el orden que se trate, pero siempre estipulando un
conjunto de facultades mínimas en esas órbitas, necesarias a fin que el ente cumpla con
los objetivos y cometidos asignados constitucionalmente45.-
En conclusión, por mandato constitucional, las provincias no pueden negarle a
los municipios un grado de autonomía mínimo en las esferas indicadas, pero pueden
consagrarlos con “autonomía plena o semiplena”, cuya estructura y facultades difiera de
individualizar los límites políticos, administrativos, económicos y financieros de las autonomías de los
municipios…Esto quiere decir que las Constituciones provinciales no pueden so capa o so color de
reglamentar la autonomía de los municipios, ir más allá de lo racional y razonable en materia de
autonomía municipal en lo institucional, en lo político, en lo administrativo, en lo económico y en lo
financiero…Esto significa que la capacidad constituyente provincial para reglar la autonomía municipal,
no puede anular en los hechos esa autonomía…” (“Ensayo sobre el artículo 123 de la Constitución
Nacional y la Autonomía de Municipios”, LL 28/08/01).-
45
En el caso “Rivademar”, la Corte Suprema señaló “…que las leyes provinciales no sólo no pueden
legítimamente omitir establecerlos (a los municipios) sino que tampoco pueden privarlos de las
atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido…” por ser “…organismos de
gobierno de carácter esencial con un ámbito propio a administrar…” (CSJN Fallos 312:326).-
En el caso “Municipalidad de Rosario”, el Alto Tribunal especificó que “…La necesaria existencia de un
régimen municipal impuesta por el art. 5 de la Constitución Nacional, determina que las leyes
provinciales no sólo deben imperativamente establecer los municipios, sino que no pueden privarlos de
las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su cometido. Si tales entes se encontrasen sujetos
en estos aspectos a las decisiones de una autoridad extraña -aunque se tratare de la provincial- ésta
podría llegar a impedirles desarrollar su acción específica, mediante diversas restricciones o
imposiciones, capaces de desarticular las bases de su organización funcional…” (CSJN Fallos
314:1394).-
Comenta María Gabriela Ábalos que “…En definitiva entendemos que, la autonomía municipal debe
ser necesariamente receptada por las provincias para tornar legítimo el ejercicio de su poder
constituyente condicionado, como un requisito para la garantía federal. Sin embargo, será de su
competencia dotar a sus respectivos municipios de mayores o menores grados de autonomía en los
distintos ámbitos señalados por el art. 123, debiendo asegurar contenidos mínimos en cada uno que
impidan su posible desnaturalización…” (“El Gobierno Municipal en el Derecho Público Provincial
Argentino”, en obra colectiva “Derecho Público Provincial y Municipal”, Ed. La Ley, Buenos Aires,
2004, T. I., pág. 382).-
Relata Horacio Rosatti que “…Definir la autonomía en el texto constitucional equivale a consagrar una
herramienta interpretativa uniforme en todo el territorio del país, pero en modo alguno significa decir
que todos los municipios del país deben gozar del mismo status jurídico. Corresponderá a cada
provincia, atendiendo a su específica realidad, encuadrar las comunidades locales dentro del parámetro
de autonomía señalado. Habrá municipios que podrán tener un status de autonomía plena (las cinco
atribuciones señaladas) y habrá otros que tendrán una autonomía semiplena o relativa (v. gr. por
carecer de autonomatividad constituyente…” (“Tratado de Derecho Municipal”, Ed. Rubinzal Culzoni,
Santa Fé, 2006, T. I, pág. 118).-
21
otras comunas que integran la misma provincia y aún con municipios de una provincia
distinta46.-
Finalmente, luego de la reforma constitucional de 1994, la Corte Suprema de
Justicia de la Nación intervino en diferentes casos en que se denunció violación al
nuevo art. 123 de la CN, reconociendo que el perímetro de la autonomía municipal debe
ser trazado por las provincias47. En líneas generales, admitió la competencia provincial
46
Debe remarcarse que lo único que se encuentra fuera del marco de opciones constitucionales es la
consagración de un régimen municipal de tipo autárquico y la carencia de atribuciones mínimas
municipales en los órdenes institucional, político, administrativo, económico y financiero. Excluidos estos
dos modelos organizacionales, las Constituciones Provinciales tienen amplias facultades para regular
municipios de carta (llamados municipios de convención) u organizarlos a partir de una legislación
general uniforme (denominados municipios de delegación). La Constitución Federal no prescribió un
modelo de municipio uniforme para todas las provincias del país, por lo que no existe inconveniente para
que en esta materia impere cierta diversidad, ello en la medida que a todos los municipios se les asegure
cierta cuota de autonomía básica e imprescindible en aquellos órdenes, a fin de poder cumplir las
funciones asignadas.-
Afirman Fernando Barroso y Daniel Vicente que “…entendemos que para la Constitución Nacional no
existe una única modalidad de regulación del municipio como instituto propio de la organización política
provincial y cada una de ellas puede organizar a sus municipios a partir de una legislación general
emanada de la legislatura, siempre y cuando no se llegue por tal expediente a privarlos de las
atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su cometido…” (“Constitución Federal de la
República Argentina. Comentada y anotada”, Ed. Suárez, Mar del Plata, 1998, pág. 362).-
47
CSJN Fallos 325:1249 “Recurso de hecho deducido por la Municipalidad de La Plata
s/Inconstitucionalidad del decreto-ley 9111/1978” (2002). Concretamente indicó que “…el artículo 123
de la Constitución Nacional -incorporado por la reforma de 1994- no confiere a los municipios el poder
de reglar las materias que le son propias sin sujeción a límite alguno. La cláusula constitucional les
reconoce autonomía en los órdenes institucional, político, administrativo, económico y financiero e
impone a las provincias la obligación de asegurarla, pero deja librado a la reglamentación que éstas
realicen la determinación del alcance y contenido. Se admite así un marco de autonomía municipal cuyos
contornos deben ser delineados por las provincias, con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que
éstas conservan (arts. 121, 122, 124 y 125, Constitución Nacional) con el mayor grado posible de
atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados por el artículo 123…”.-
En “Ponce Carlos Alberto c/San Luis, Provincia de s/Acción declarativa de certeza”, la Corte Federal
señaló que “…toda asunción por parte de la autoridad provincial de atribuciones que han sido asignadas
exclusivamente a los titulares de los departamentos ejecutivos municipales -como es convocar a
elecciones dentro de ese ámbito- afecta seriamente la autonomía municipal al introducir una
modificación en ella de manera incompatible con el diseño institucional. Tal intromisión, de ser
aceptada, lesionaría la personalidad y las atribuciones del municipio, pues las autoridades constituidas
deben respetar el grado de autonomía asignado a los diferentes niveles de gobierno por el constituyente
provincial, cuya preservación no admite limitaciones acotadas por el grado o medida en que las
autoridades provinciales franqueen el ámbito reservado a la libre disposición comunal; de no procederse
del modo indicado, aun por mínima que fuera la afectación de las instituciones, se autorizará un
paulatino y peligroso cercenamiento de las atribuciones municipales…” (24-02-05).-
Compartiendo el Dictamen del Procurador General de la Nación, en “Cadegua S.A.” el Alto Tribunal
afirmó que “...cabe entender que las prerrogativas de los municipios derivan de las correspondientes a
las provincias a las que pertenecen...y, que, por lo tanto, es atribución del Poder Constituyente
provincial y de su legislación otorgar esta facultad a los municipios, ya sean en forma exclusiva o en
concurrencia con otros territorios o servicios estatales, o bien, como propias o delegadas por el Estado
Provincial...el art. 123 de la Constitución Nacional -incorporado a la reforma de 1994- no confiere a los
municipios el poder de reglar las materias que le son propias sin sujeción a límite alguno...” (05-10-04).-
22
para delimitar la autonomía municipal con un límite: la reglamentación no puede

negarla o desconocerla.-
III. El municipio en la Provincia de Buenos Aires.-
Explicadas las condiciones bajo las cuales las provincias deben ejercer su
competencia constituyente a fin de gozar de autonomía institucional y que la misma le
sea garantizada por el Estado Federal, corresponde verificar si Buenos Aires ha
cumplido con el deber de asegurar el “régimen municipal”, dotando de “autonomía” a
las comunas en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.
El dilema se ciñe, entonces, en determinar si el diseño bonaerense respeta los postulados
de los arts. 5, 122 y 123 de la CN.-
Según expresamos en el capítulo precedente, no existe obstáculo constitucional
para que las provincias, en ejercicio de la competencia constituyente secundaria,
organicen sus municipios deparándoles autonomía plena o semiplena48. Habíamos
añadido que, en la medida que las constituciones locales aseguren a las municipalidades
cierta dosis de autonomía en materia institucional, política, administrativa, económica y
financiera, aún con disímil extensión en tales órdenes, el test de constitucionalidad
habrá sido superado49.-
Cumpliendo con lo ordenado por la Ley Fundamental Federal, la Constitución
de la Provincia de Buenos Aires organizó el “régimen municipal”, otorgándoles una
Implícitamente tal criterio ha sido convalido en Fallos 321:1052 “Operadoras de Estaciones de Servicio
S.A.”, 320:619 “Telefónica de Argentina” y “Cablevisión S.A.” 04-04-06.-
En sentido coincidente se ha manifestado la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires,
afirmando que “…los poderes de los municipios se encuentran sometidos al poder constituyente
provincial, se trata de una autonomía relativa o de segundo grado…” (SCBA, I 1305 S 17-06-97, caso
“Municipalidad de La Plata s/Inconstitucionalidad del dec.ley 9111.Tercero C.E.A.M.S.E.”).-
48
Las bases sobre las que se debe estructurar el municipio se encuentran en los arts. 5 y 123 de la CN,
pero la medida de la competencia municipal y la cuota de participación política estará dada por la
Constitución Provincial y las leyes reglamentarias. Los municipios deberán contar con los medios
apropiados y necesarios para el logro del fin propio al que están ordenados. Estas competencias podrán
ser de mayor o menor envergadura según la calidad del órgano al que se le ha de atribuir, pero siempre
comprendiendo los órdenes prescriptos constitucionalmente.-
49
Los municipios deberán tener la masa de potestades imprescindibles para su desenvolvimiento. Sería
inconstitucional privarlas del ejercicio de todo tipo de autonomía, por lo que garantizada mínimamente
ésta en todos aquellos ámbitos, las provincias pueden organizar los municipios de la manera que
consideren más adecuado a sus intereses y necesidades.-
23
elemental cuota de “autonomía” a las municipalidades creadas, con distinto alcance

según se trate de cada uno de los cinco órdenes mencionados50.-
La estructura municipal vigente proviene de la Constitución Provincial de 1934,
que dedica expresamente una sección exclusiva y ocho artículos al tratamiento de la
cuestión. La última convención constituyente local, también reunida en 1994, no alteró
el contenido de la regulación normativa, habiendo variado solamente la numeración de
la sección y de los artículos correspondientes51.-
Cabe destacar que durante el transcurso del año 1994 se reformaron
parcialmente la Constitución Nacional52 y la Constitución de la Provincia de Buenos
Aires53. Mientras que las modificaciones de la primera fueron sancionadas con fecha 22
de agosto de 1994, las de la segunda fueron sancionadas y promulgadas con fecha 13 de
septiembre de 1994, tal como prescriben la Disposición Transitoria Decimoséptima de
la CN y el art. 222 de la CPBA, respectivamente54.-
Aún cuando la ley declarativa de necesidad de revisión parcial de la
Constitución de la Provincia de Buenos Aires habilitaba la enmienda integral del
régimen municipal55, la reforma de 1994 no introdujo, directamente, adiciones,
modificaciones o supresiones a la sección atinente al régimen municipal56.-
50
La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires sostuvo que “...a diferencia de otros
regímenes municipales, el de Buenos Aires no es una mera dependencia o delegación administrativa del
poder provincial, pues tiene una jerarquía institucional netamente demarcada por la Constitución, que le
ha conferido las facultades necesarias para que pueda atender eficazmente los intereses o servicios
locales...”, agregando que “...los principios apuntados se han fortalecido todavía más con la reforma
constitucional federal de 1994, que al consagrar en su art. 123 la cláusula autonómica municipal,
imprimen a los poderes comunales un alcance mayor y más definido en aras de la eficaz satisfacción de
los intereses locales...” (fallo “Copetro”, 20-03-02).-
51
En la Constitución de 1934 se encontraba regulado en la Sección Sexta, en los arts. 181 a 188. Luego
de la reforma constitucional de 1994 aparece reglado en la Sección Séptima, en los arts. 190 a 197; en
ambos textos constitucionales bajo la rúbrica “Del Régimen Municipal”.-
52
Dicha reforma se llevó a cabo conforme el procedimiento previsto en el art. 30 de la CN. El art. 1 de la
Ley 24.309 dispuso “Declárase necesaria la reforma parcial de la Constitución Nacional de 1853 con
las reformas de 1860, 1866, 1898 y 1957”. Esta ley fue sancionada y promulgada el 29/12/93 y publicada
el 31/12/93.-
53
Tal enmienda se efectivizó a través de la vía instrumental del antiguo art. 192 de la CPBA bajo la
modalidad de Convención Reformadora (actual art. 206 de la CPBA). El art. 1 de la Ley 11.448
estableció “Declárase necesaria la reforma parcial de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires”.
Esta ley fue sancionada el 06/12/93, promulgada el 23/12/93 y publicada el 17 al 21/01/94.-
54
Esta observación tiene por objeto remarcar que la revisión de la Constitución Provincial fue efectuada
con posterioridad a que los convencionales constituyentes federales modificarán el art. 123 de la CN.-
55
Según lo establecido en el art. 3 inc. B ap. 2 de la Ley 11.488.-
56
Excepto, como señaláramos, el reordenamiento numérico efectuado por la asamblea constituyente.-
24
Sin embargo, es dable resaltar tres agregados efectuados a la Carta Provincial

que inciden considerablemente en la estructura y funcionamiento de los municipios y de
su justicia de faltas: 1) El art. 15 estableció que la Provincia asegura la tutela judicial
continua y efectiva, el acceso irrestricto a la justicia, la gratuidad de los trámites y la
asistencia letrada a quienes carezcan de recursos suficientes, la inviolabilidad de la
defensa de la persona y de los derechos en todo procedimiento administrativo o judicial
y que las causas deberán decidirse en tiempo razonable; 2) El art. 166 segundo párrafo
previó que la Legislatura estableciera una instancia de revisión judicial especializada en
materia de faltas municipales y 3) El art. 211 dispuso que la ley orgánica de las
municipalidades debía contemplar la posibilidad que las comunas accedan a institutos
de democracia semidirecta.-
Exceptuando estas inclusiones, que repercuten indirectamente en el ámbito
comunal, los constituyentes bonaerenses decidieron mantener intacto el régimen
municipal originario, ello en la inteligencia que tal proceder no violaba la nueva
condición impuesta por el art. 123 de la CN57. De haber considerado que la reforma
constitucional nacional obligaba a las provincias a otorgar autonomía plena o absoluta a
los municipios, la convención reformadora local hubiera procedido a introducir
enmiendas a la Constitución Provincial a fin de ajustarla a la novel cláusula suprema, no
arriesgándose a que ulteriormente se lleve a cabo algún tipo de control jurídico -vía
declaración judicial de inconstitucionalidad- o político -vía intervención federal-,
tendiente a adecuar el diseño normativo bonaerense a la Constitucional Federal, con
todas las consecuencias y secuelas que ello implica58. Los asambleístas locales,
conocedores de la modificación efectuada por sus pares federales al art. 123 de la CN, y
57
Recuérdese que esta norma constitucional federal había sido sancionada con fecha 22 de agosto de
1994, por lo que al tiempo de la sanción y promulgación de la reforma constitucional bonaerense -13 de
septiembre de 1994-, aquella era debidamente conocida por los integrantes de la convención local.-
58
Explica Jorge Vanossi que “…Frente a un apartamiento de tal relación de supra y subordinación
(entre Nación y Provincia) cuando la infracción proviene del poder subordinado -que es el poder
constituyente local- cabe, en consecuencia la declaración de inconstitucionalidad de las normas
provinciales infractoras de la supremacía federal (con efecto de inaplicabilidad en el caso concreto) pero
también corresponde la procedencia de una intervención federal en la provincia infractora con el objeto
de anular las normas emanadas de su poder constituyente local y restablecer la vigencia de la plena
conformidad del ordenamiento local con la ley suprema de la nación (Constitución nacional, tratados y
leyes). Queda así en claro que el instituto excepcional de la intervención federal puede llegar a ser el
instrumento necesario y adecuado para obtener dentro del cauce institucional el reacomodamiento o
reubicación del poder constituyente local dentro de los límites fijados por el poder constituyente
nacional…” (“Teoría Constitucional”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 2000, T. I, pág. 459).-
25
en el entendimiento que las comunas ya gozaban de autonomía en los órdenes

indicados, decidieron mantener incólume la organización municipal vigente59.-
En virtud de ello, discrepamos con aquellos autores que señalan que la
regulación constitucional provincial de los municipios resulta demostrativa de la
adhesión a la teoría del municipio autárquico60. Al contrario, creemos que la estructura
y organización deparada a las comunas por la Constitución Provincial (Sección
Séptima, arts. 190/197), razonablemente reglamentada por la Ley Orgánica de las
Municipalidades (Decreto-Ley 6769/58), no se condice con la de un ente autárquico.-
Al respecto resulta útil señalar que en el caso “Rivademar”, la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, obiter dictum, reseñó ocho diferencias cualitativas que,
61
excediendo el marco propio de la autarquía, ingresan en la autonomía municipal : 1) El
origen constitucional y no meramente legal del ente, 2) la base sociológica (poblacional
59
No solo no consideraron necesaria la enmienda, sino que tampoco entendieron que resultara
conveniente modificar la sección pertinente.-
60
Afirma Guillermo Moreno que “…la Provincia de Buenos Aires, a través de su Constitución
sancionada en 1934, articuló un municipio autárquico. Una de las notorias falencias de la convención
reformadora de 1994 fue justamente la omisión del tratamiento de la sección séptima referida al régimen
municipal…la Constitución provincial no reconoce la autonomía municipal…” (“Constitución de la
Provincia de Buenos Aires. Comentada, concordada y con notas de jurisprudencia”. Ed. Librería Editora
Platense, La plata, 2008, pág. 328).-
Manifiesta Iván Tenaglia que “...En ningún momento nuestra CP dice que habrá autonomía municipal,
más aún, la niega…La propia Ley Fundamental Provincial incumple inexplicablemente la manda del
artículo 123…una inconstitucionalidad cuya imputabilidad hay que endilgarle derechamente…a la
convención de 1994…ello por cuanto el art. 123 de la CN fue sancionado con anterioridad a la
provincial…” (“¿Reforma constitucional o legal para los municipios de la provincia de Buenos Aires?”
en obra colectiva, Director Jorge Luis Bastons, “Derecho público para administrativistas”, Librería
Editora Platense, La Plata, 2008, págs. 626 y 642).-
Indica Néstor Losa, “…Es conocido por todos que la reforma de la Constitución Nacional fue publicada
en el Boletín Oficial el 23 de agosto de 1994 y luego jurada por las autoridades respectivas. La
Convención Constituyente de la Provincia de Buenos Aires sanciona la reforma el 13 de setiembre del
mismo año, esto es aproximadamente veinte días después que la Constituyente Nacional ya había reglado
su art. 123 al que hiciéramos referencia analítica anteriormente. El art. 31 de nuestra Ley Fundamental
sigue vigente y, por ende la prelación normativa que de él se desprende no puede cuestionarse,
consecuentemente la pirámide jurídica implica que la superioridad de la Constitución Nacional impera y
las provinciales que se dicten a posteriori deben acatarla imperativamente. Pero ocurre que la reforma
constitucional bonaerense mantiene en cuanto al régimen municipal lo expresado por la Constitución de
1934 (arts. 190 al 197) como si nada se hubiera legislado en el orden nacional. Este capítulo único está
estancado en el tiempo, parece que al respecto los convencionales provinciales no hubieran leído el art.
123 nuevo y sus consecuencias. Llama la atención esta circunstancia pues la provincia hace pocos años
contaba con un proyecto acordado entre los partidos políticos mayoritarios y en él, la autonomía integral
estaba comprendida. La falta de adecuación a la Ley Suprema torna inconstitucional la reforma
bonaerense pues se ha asumido una actitud omisiva para ciento veintisiete municipios de la mayor
provincia argentina, con las consecuencias y efectos que ello implica y vulnerando la Constitución
Nacional…” (“Reformas constitucionales y municipios”, LL 1995-A-724).-
61
Conforme Horacio Rosatti, “Tratado de Derecho Municipal”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2006,
T. I, pág. 115 y “El federalismo en la reforma”, en AA.VV. “La Reforma de la Constitución. Explicada
por los miembros de la comisión de redacción”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 1994, pág. 221.-
26
del ente), 3) la imposibilidad constitucional de supresión del ente, 4) la capacidad

legisferante (en sentido lato) del ente, 5) el alcance general de la normativa generada
por el ente, 6) el carácter de persona jurídica de derecho público del tipo necesario (y no
posible o contingente), según la vieja clasificación de Vélez Sarsfield al art. 33 del
Código Civil, del ente, 7) la posibilidad de crear entes autárquico, para lo cual se debe
ser algo distinto a un ente autárquico, y 8) la elección popular de las autoridades del
ente.-
Que los municipios no puedan dictarse su propia Norma Suprema, y que los
recursos para subsistir provengan de una autoridad superior, no significa que los
mismos revistan un carácter autárquico62 o que carezcan de todo tipo de autonomía en
los ámbitos señalados constitucionalmente63. Se trata de municipios cuya autonomía
difiere, cualitativa y cuantitativamente, según el orden que se trate, pero no por ello
dejan de resultar autónomos. Entendemos que no debe confundirse autonomía
institucional con potestad para sancionar una constitución municipal.-
Tampoco compartimos la opinión de quienes consideran que, habiéndose
denegado a los municipios autonomía en el orden institucional, la provincia de Buenos
Aires optó por la implementación de un sistema de autonomía semiplena o cuasiplena64.
62
Como se dijo en “Rivademar”, los municipios poseen diversas características que los hacen
incompatibles con la noción de autarquía: origen constitucional, carácter de persona jurídica necesaria,
base sociológica dada por la población comunal, imposibilidad constitucional de supresión, carácter de
legislación local de las ordenanzas, entre otras notas que no se dan en los entes autárquicos (CSJN Fallos
312:326).-
63
Refiere Horacio Rosatti, “…El municipio es un ente constitucional, necesario, de base territorial, con
sustractum sociológico, con un conjunto amplio de finalidades y cometidos y con medios suficientes para
llevarlos a cabo. Difícilmente todas estas características o atributos puedan ser congregados por un ente
de los clásicamente llamados autárquicos…” (“El federalismo en la reforma”, en AA.VV. “La Reforma
de la Constitución. Explicada por los miembros de la comisión de redacción”, Ed. Rubinzal Culzoni,
Santa Fé, 1994, pág. 221).-
64
María Gabriela Ábalos describe la “autonomía municipal semiplena” de la siguiente manera: “…se
trata de constituciones que no reconoce la autonomía local en el orden institucional, es decir, los
municipios que no poseen capacidad de dictarse su propia carta orgánica, sin perjuicio de ostentar
autonomía en los demás ámbitos, aunque con matices…”. Asimismo enseña que pueden existir otras dos
alternativas organizacionales: “autonomía municipal condicionada” (casos donde se reconoce la
autonomía institucional pero se exige que la carta orgánica municipal sea aprobada por el poder
legislativo provincial) y “autonomía municipal plena” (supuestos donde se reconoce autonomía en todos
los ámbitos enumerados en el art. 123 de la CN) (“El Régimen Municipal en el Derecho Público
Antonio Hernández explica que “…existe autonomía municipal plena cuando están presentes todos los
órdenes o aspectos de la autonomía: institucional, político, administrativo y económico y financiero; y
existe autonomía municipal semiplena o relativa, cuando se presentan los últimos aspectos y sólo falta el
institucional…” (“Derecho Municipal”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1997, V. I, pág. Pág. 416).-
27
La Constitución Nacional de 1994 exige que las provincias aseguren la autonomía de

los municipios en distintos ámbitos, por lo que mal puede hablarse de autonomía
municipal si en alguna de aquellas esferas ella no existe. Se tiene autonomía
institucional o no se tiene65. Reconocida la misma, podrá haber matices o grados, pero si
lisa y llanamente se carece de ella no puede hablarse de autonomía municipal ni a título
parcial. La cuestión, como se ve, se limita a precisar el concepto o sentido de la frase
“autonomía institucional”.-
A tal fin conviene remarcar que sobre ella no existe en la Constitución Nacional
un concepto unívoco. La última reforma constitucional incorporó el término
“autonomía” en diferentes ocasiones. Así, refiere a la autonomía de los “municipios”
(art. 123 de la CN), del “ministerio público” (art. 120 de la CN), de las “universidades”
(art. 75 inc. 19 de la CN), de la “auditoría general de la nación” (art. 85 de la CN), del
“defensor del pueblo” (art. 86 de la CN) y de la “ciudad de Buenos Aires” (art. 129 de la
CN). La caracterización de autónomas de estas diferentes instituciones evidencia que el
constituyente no empleó el término en sentido unívoco. Resulta imposible extraer un
concepto único aplicable a los distintos entes mencionados66.-
Horacio Rosatti enuncia que la “autonomía plena” supone el reconocimiento conjunto de las siguientes
cinco atribuciones: Autonormatividad constituyente, autocefalía, autarcía o autarquía, materia propia y
autodeterminación política (“Tratado de Derecho Municipal”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2006, T.
I, pág. 119).-
Raúl Calvente destaca que “…La provincia de Buenos Aires tiene un régimen que no autoriza la
autonomía municipal en lo institucional, en tanto su art. 191 dispone que la Legislatura Pcial.
Deslindará las atribuciones y responsabilidades de cada uno de los partidos establecido por el art. 190,
con sujeción a las bases que la primera de las referidas menciona. Como resultado de ello, los
municipios bonaerenses tiene vedada toda posibilidad de organización institucional propia, lo que
representa un conflicto por confrontación directa de las normas provinciales con lo dispuesto por el art.
123 de la CN…” (“Derecho y Administración Municipal”, Ed. Cathedra Jurídica, Ciudad de Buenos
Aires, 2008, pág. 208).-
65
Expresa Alberto Antonio Spota, “…Es claro que ese mismo art. 123 de la C.N. señala que las
constituciones provinciales deben reconocer autonomía a los municipios, pero al mismo tiempo esas
Constituciones deben reglar en el ámbito municipal el alcance de esa autonomía. Esas Constituciones
deben definir el contenido de esa autonomía. Alcance y contenido de la autonomía municipal, que debe
necesariamente explicitarse en los ámbitos institucionales, políticos, administrativos, económicos y
financieros. Así lo dice expresamente el art. 123 de la C.N. Esto quiere decir que los municipios deben
ser y son autónomos…” (“Ensayo sobre el artículo 123 de la Constitución Nacional y la Autonomía de
Municipios”, LL 28/08/01).-
66
Alega Alberto Antonio Spota que “…El concepto de autonomía a partir del texto constitucional de
1994 ha dejado de ser unívoco. Es multívoco…evidentemente se hizo uso del concepto de autonomía,
otorgándole esa condición al municipio y conscientemente o no se igualó desde cierto ángulo y con
enorme trascendencia esa autonomía municipal a la autonomía que gozan las provincias en los términos
del art. 121 y concs. de la C.N…En el texto constitucional de 1994 se usó, y quizá se abusó, del concepto
de autonomía para otras instituciones fundamentales de la Nación…Es difícil comprender qué tipología
se hace necesaria para desarrollar el concepto de autonomía y el uso de ese término para las provincias,
28
Si por “autonomía institucional” se entiende exclusivamente la potestad de

dictarse su propia Carta Orgánica, deberíamos concluir que en dicho ámbito no existe
autonomía toda vez que los municipios no tienen competencia para dictar una
Constitución (arts. 190 y 191 de la CPBA). Empero, de seguir tal inteligencia, también
deberíamos enfatizar que los mismos no tienen autonomía política, ello por cuanto si
bien los electores pueden elegir a través del sufragio a las autoridades municipales, tal
elección debe efectuarse conforme las pautas y directrices fijadas por la propia
provincia, tanto en el Texto Fundamental como en la legislación electoral (art. 191 de la
CPBA y Ley 5109). Y lo mismo sucedería con la autonomía económica-financiera, pues
la misma solo puede ejercerse en función de las reglas prescriptas por el ordenamiento
jurídico superior, constitucional y legal (arts. 192 y 193 de la CPBA y 29/42, 109/130,
225/229 y ss. y ccdtes. del Decreto-Ley 6769/58). De esta forma tendríamos que
afirmar, sin mayor hesitación, que la autonomía únicamente se da en el ámbito
administrativo (arts. 190, 191 y 192 incs. 4 y 6 de la CPBA y 1, 24/28, 107, 108, 286 y
ss. y ccdtes. del Decreto-Ley 6769/58) y deberíamos concluir, entonces, que el deber
constitucional de asegurar la autonomía municipal en unos cuantos ámbitos ha sido
groseramente incumplido.-
No desconocemos que el máximo grado posible de autonomía consiste en que
los municipios se dicten una Constitución, estructurando el sistema de gobierno y las
instituciones que consideren necesarias y convenientes a fin de satisfacer el bienestar
general local; en que el cuerpo electoral que ellos determinen elija a las autoridades que
estipulen y por el sistema electoral que adopten; en que ellos establezcan su presupuesto
de gastos e inversiones e impongan, recauden e inviertan los tributos y en que las
resoluciones de las controversias por aplicación del derecho municipal las decidan sus
para los municipios y demás supuestos señalados precedentemente y que corresponden al Ministerio
Público, art. 120, a la Auditoría General de la Nación, art. 85 y al Defensor del Pueblo, art. 86 de la
norma jurídica de base…Y como si lo expuesto fuera poco para producir un difícil campo de estudio, que
necesariamente hay que encarar, resulta que en la C. N. en el art. 75, inc. 19, se dice que al Congreso de
la Nación le corresponde dictar leyes que garanticen "... la autonomía y autarquía de las universidades
nacionales...". Lo expuesto significa que en la C. N. vigente, a diferencia de lo que acaecía hasta 1994, el
concepto de autonomía ha dejado evidentemente de ser unívoco…” (“Ensayo sobre el artículo 123 de la
Constitución Nacional y la Autonomía de Municipios”, LL 28/08/01).-
Refiere Jorge Vanossi que “…Con la Constitución del 94 el concepto de autonomía aparece referido a
cuatro situaciones: para las provincias, para las universidades, para los municipios y para la ciudad de
Buenos Aires. De modo que la autonomía esta allí, nos guste o no nos guste y tenemos que interpretarla y
encararla porque es un concepto multívoco y no unívoco; por lo tanto es un ruido cuya precisión depende
de los contenidos que en definitiva le asignemos…” (“Autonomía…ma non troppo”, ED 165-1359).-
29
propias autoridades, todo ello sin más limitaciones que las que surjan de las
Constituciones Nacional y Provincial. Pero entendemos que un sistema en que ello no
ocurra con semejante intensidad y extensión no apareja sin más la existencia de un
municipio autárquico o no autónomo inconciliable con los arts. 5 y 123 de la CN67.-
Nada impide que la provincia, a través de la Constitución y de las leyes
reglamentarias, otorgue potestades con diversos alcances en las áreas en cuestión,
siempre que ello le permita a los municipios cumplir con los cometidos y objetivos
asignados, conforme lo expresado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los
mencionados casos “Rivademar” y “Municipalidad de Rosario”68. Recuérdese que el
art. 123 de la CN opera como una especie de norma programática, en cuanto reconoce
pero no determina la extensión de la autonomía municipal; a tal fin la regla otorgó
competencias a las provincias, por lo que quedó librado al buen juicio de los
67
Dice Humberto Quiroga Lavié que “…se debe deplorar la oportunidad perdida por la provincia para
afirmar la autonomía de los municipios existentes en ella, sobre todo frente a la clara norma que en tal
sentido venía impulsando el artículo 123 de la nueva Constitución Nacional. Bien es cierto que la
autonomía municipal aquí reconocida se encuentra condicionada, en su alcance y contenido, por las
regulaciones que en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero instituya
cada provincia, según lo dispone dicho artículo 123, de modo tal que si Buenos Aires no ha escuchado la
indicación nacional en tal sentido, la autonomía municipal ha quedado, obviamente, perjudicada. La
pregunta que nos hacemos los bonaerenses, de cara a la omisión regulativa en lo municipal, por parte de
la Convención provincial, es cuál es el efecto, entonces, del artículo 123 de la Constitución Nacional.
Debemos decir que su efecto deberá estar referido, necesariamente, a un marco normativo existente y no
a crear dicho marco normativo, porque no existe en nuestro sistema jurídico derecho a que se cree un
derecho cuando ello es discrecional para los poderes políticos…Por lo demás, la normativa federal
implica el mismo efecto jurídico que tiene toda norma programática: es operativa en relación al marco
del programa constitucional. Ello significa que ni la Constitución de la Provincia ni una ley local, menos
aún un decreto del Ejecutivo, podrá desconocer la autonomía ya ganada por el régimen vigente, al
tiempo de sancionada la Constitución Nacional, en relación con la organización y atribuciones de los
municipios de provincia. Sin embargo, el reconocimiento de la autonomía municipal por la Constitución
Nacional restablece la vigencia de la jurisprudencia de la Corte dada en el caso Rivademar: los
municipios tienen derecho a que se les reconozcan los medios para su desenvolvimiento suficiente. Ellos
también podrán ampliar sus competencias propias si no afectan las exclusivas de las provincias…”
(“Constitución de la Provincia de Buenos Aires. Comentario a las reformas y notas de jurisprudencia”,
Ed. Rubinzal Culzoni, 1995, Santa Fé, pág. 10).-
68
En el primero de los fallos sostuvo “…que las leyes provinciales no sólo no pueden legítimamente
omitir establecerlos (a los municipios) sino que tampoco pueden privarlos de las atribuciones mínimas
necesarias para el desempeño de su cometido…”, por ser “…organismos de gobierno de carácter
esencial con un ámbito propio a administrar…” (CSJN Fallos 312:326). En el restante precedente
especificó que “…La necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el art. 5 de la
Constitución Nacional, determina que las leyes provinciales no sólo deben imperativamente establecer
los municipios, sino que no pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su
cometido…” (CSJN Fallos 314:1394).-
30
constituyentes locales la especificación del quantum de autonomía en las diferentes

materias señaladas69.-
En consecuencia, creemos que la provincia ha cumplido con la obligación de
establecer un régimen municipal autonómico. Que en lugar de facultar a las comunas a
dictar sus propias constituciones, se haya preferido establecer una organización
municipal uniforme en base a pautas fijadas por el constituyente local, que a su vez
deben ser razonablemente reglamentadas por el legislador, si bien resulta limitativo de
la autonomía institucional, no importa desconocimiento de la misma70.-
69
Afirma Germán Bidart Campos, que “…Ahora se consigna expresamente el aseguramiento de la
autonomía municipal, conforme al alcance y contenido que en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero debe prever la constitución de cada provincia. Una dosis mínima
-que no viene determinada- es indispensable en las cinco esferas que señala el art. 123: institucional,
política, administrativa, económica y financiera…” (“Manual de la constitución reformada”, Ed. Ediar,
Buenos Aires, 1996, T. I, pág. 452).-
Explica Juan Carlos Cassagne que “…aún después de la reforma constitucional, plantear la cuestión en
términos de autonomía absoluta puede conducir a conclusiones equivocadas pues el régimen de los
municipios dependerá también de lo que establezcan las Constituciones de cada Provincia y en su caso,
de las leyes orgánicas que dicten las legislaturas provinciales…” (“La problemática política,
constitucional y administrativa de los municipios y su autonomía a la luz de la Constitución Reformada”,
LL 01/03/95).-
70
La lectura de la regulación constitucional y legal de las municipalidades evidencia que la provincia
decidió reconocerle autonomía a las mismas, aunque con distinto alcance según se trate del orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero.-
Enseña Juan Carlos Cassagne que “…en la actualidad, aun a partir del principio de la autonomía
municipal consagrado en el art. 123 de la Constitución Nacional, conviven sistemas diferentes en punto a
la atribución de competencias, dándose dos situaciones distintas: a) la competencia se encuentra
limitada por las leyes orgánicas y b) el reconocimiento de poderes a los Municipios para dictar sus
cartas orgánicas, lo cual implica un grado mayor de delegación. Sin embargo, en ambos supuestos, como
los poderes de los municipios se encuentran siempre sometidos al poder constituyente provincial, se trata
de una autonomía relativa o de segundo grado, sin perjuicio de la naturaleza política que posee la
institución municipal. Se dirá que esto es lo que acontece en el plano de las relaciones entre la Nación y
las Provincias pero, a poco que se examine el sistema federal de nuestra Constitución, se advierte que la
situación es radicalmente distinta en virtud de los poderes originarios que han conservado las
Provincias, con arreglo a lo prescripto en el art. 121 y el principio de la autonomía provincial receptado
expresamente en los arts. 122 y 123 de la Constitución Nacional. En cambio en los municipios, no existen
poderes originarios ni reservados y, por lo general, la atribución de sus competencias funcionales ha
sido materia de la ley provincial y no de los poderes constituyentes provinciales que se han limitado a
enunciaciones genéricas, como la relativa a la autonomía y al reconocimiento de la facultad de dictar sus
propias cartas orgánicas. Por lo demás, la Constitución reformada estatuye que las Constituciones
provinciales pueden reglar el alcance y contenido de la autonomía en el orden institucional, político,
administrativo (art. 123, Constitución Nacional)…A partir de la reforma constitucional de 1994 el
contenido del régimen de los municipios provinciales se vincula a la llamada autonomía municipal por la
expresa remisión al art. 5° que efectúa el nuevo art. 123 de la Constitución Nacional. Sin embargo, este
precepto constitucional prescribe que el alcance y contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero de la autonomía municipal corresponde que sea reglado por la
Constitución que dicta cada Provincia, con arreglo al sistema y a los principios de la Constitución
Nacional…La principal consecuencia que se desprende de ello es que la Constitución Nacional no
reconoce poderes originarios a favor de los Municipios ni tampoco poderes reservados, a diferencia de
las Provincias (art. 121) cuya autonomía es, en este sentido, más amplia, en el marco del sistema federal
31
Nótese que los municipios, en función de las normas constitucionales y legales

dictadas por la provincia, tienen suficientes atribuciones para sancionarse sus propias
reglas que habrán de regir la vida municipal, no sólo en el ámbito de los órganos
políticos sino también en las relaciones con sus vecinos. Que no constituyan municipios
de convención o de carta como se denominan a aquellos que tienen facultades para
dictarse una Norma Fundamental, no significa que no cuenten con autonomía
institucional, pues en el marco de la Constitución Provincial y de la Ley Orgánica de las
Municipalidades, aquéllos pueden darse su propio ordenamiento jurídico, tanto por
medio de normas de organización -dirigidas a los actos de los órganos municipales-
como por normas de conducta -referidas a los particulares en tanto ejercicio del poder
de policía municipal a fin de tutelar bienes y valores locales-71.-
Concretamente, en el ámbito institucional, cabe puntualizar que la Constitución
Provincial optó por conferir a la Legislatura la reglamentación de las atribuciones y
responsabilidades de los departamentos municipales creados, ley que deberá ser
uniforme para todas las comunas existentes en el territorio bonaerense y que deberá
dictarse conforme las directrices sentadas en la norma provincial de máxima jerarquía.
En este sentido, las cláusulas constitucionales (arts. 190/197 de la CPBA) se encuentran
detalladas y complementadas por la reglamentación legal (Decreto-Ley 6769/58 -Ley
de nuestro régimen constitucional. La autonomía municipal prevista por la Constitución reformada posee
una jerarquía diferente a la que ostentan las Provincias. Esta formulación constitucional permite
mantener la configuración de diferentes tipos de regímenes municipales como los llamados municipios de
carta o convención que atribuyen competencia a las municipalidades para dictar sus propias cartas
orgánicas y, por otra parte, los municipios de delegación, donde esta atribución compete a la legislatura
provincial…” (“La problemática política, constitucional y administrativa de los municipios y su
autonomía a la luz de la Constitución Reformada”, LL 01/03/95).-
71
Los municipios tienen origen constitucional, lo que significa que no pueden ser abolidos por las
Constituciones Provinciales. Sin embargo, está norma debe disciplinar el régimen interior de los
municipios, reglando los alcances de la autonomía municipal proclamada. En el caso nuestro, la
Constitución Provincial y la Ley Orgánica de las Municipalidad les han reconocido diversas funciones, de
tipo administrativo (gestión de recursos humanos, prestación de servicios públicos, construcción de obras
públicas, organización de servicios locales, etc.), de tipo político (convocatoria a elección de autoridades
comunales, juzgamiento del intendente, facultades disciplinarias) y de tipo económico-financierto
(contratación de empréstitos, ejercicio de poder tributario, proyección de presupuesto de gastos y
recursos, inversión libre de rentas municipales, administración del presupuesto). En lo institucional, se le
otorgó autonormativización local, entendido como potestad de autorregulación legislativa -no
constitucional- de los intereses locales, aunque subordinado a una entidad de rango superior. Los
municipios pueden crear su propio derecho, con ciertas limitaciones provenientes de la Constitución
Provincial y de la Ley Orgánica de las Municipalidades. La Provincia no concedió a sus municipios
competencias constituyentes ni potestades para definir la forma de gobierno. Veremos a continuación que
la Constitución Provincial estableció, para todos los municipios, la existencia de un departamento
ejecutivo y otro deliberativo, cuyas atribuciones deben ser delimitadas por la Legislatura.-
32
Orgánica de las Municipalidades-, y sus sucesivas modificaciones), consagrando un

sistema municipal de autonomía semiplena o relativa que, repetimos, no vulnera el
marco de posibilidades brindado por los arts. 5 y 123 de la CN.-
Adentrándonos en el estudio de la organización del poder deparado a los
municipios, cabe decir que la Constitución de la Provincia de Buenos Aires establece
que la administración de los intereses y servicios locales en la Capital y cada uno de los
partidos que formen la Provincia, estará a cargo de una municipalidad, compuesta por
un departamento ejecutivo y un departamento deliberativo (art. 190 de la CPBA)72. El
Texto Fundamental no indica cuáles son las potestades propias de aquellos, y tampoco
especifica las atribuciones de cada rama de gobierno, sino que delega tales tareas en la
Legislatura, aunque la ley orgánica de las municipalidades a dictarse deberá conferir a
ambos departamentos las facultades necesarias para que puedan atender eficazmente a
todos los intereses y servicios locales, ello conforme ciertas bases prescriptas
constitucionalmente (arts. 191, 192 y 193 de la CPBA)73.-
72
La normativa constitucional estableció dos órganos de gobierno y delimitó genéricamente el conjunto
de facultades que tendrían las municipalidades, delegando en la Legislatura el deslinde definitivo de las
atribuciones que tendrán los departamentos ejecutivo y deliberativo comunales. La provincia no adoptó a
nivel municipal el sistema republicano de la división tripartita de poderes previsto para la organización
del gobierno federal (arts. 1, 75, 99 y 116 de la CN) y del propio provincial (art. 1, 103, 144 y 161 de la
CPBA).-
En cuanto a la regulación efectuada, cabe señalar que se trata de municipios de delegación -no de
convención-, y que no se distingue en categorías de municipios -sea en aspectos cuantitativos o
cualitativos-, por lo que todos los gobiernos municipales están sujetos al mismo régimen de organización
y funcionamiento. Asimismo, se adoptó el modelo del municipio-departamento o municipio-partido-, de
modo que todo el territorio de la provincia se dividió y quedó sujeto a un doble poder: al provincial en
algunos aspectos y al municipal en otros.-
Una fundada crítica al sistema del municipio-partido y al régimen de homogeneidad normativa puede
verse, entre otros, en Gustavo Revidatti, “Perspectiva institucional del municipio argentino” y Jorge
Reynaldo Vanossi, “El municipio en el régimen constitucional argentino”, ambos en obra colectiva “El
Municipio”, Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, págs. 83 y 123 respectivamente y Horacio
Rosatti, “Tratado de Derecho Municipal”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2006, pág. 22.-
73
A diferencia de lo que sucede en las relaciones entre el Estado Federal y las provincias, donde existe
una norma básica que determina y agota el deslinde de atribuciones, en el marco de la ecuación de poder
entre la provincia y los municipios ello no ocurre de semejante manera.-
En efecto, el art. 121 de la CN consagra el “principio de reserva competencial provincial”. Esta regla fija
la distribución de poderes entre la nación y las provincias. Significa que todo lo que la Constitución
Nacional no otorgó expresa o implícitamente al Gobierno Federal pertenece a las provincias. En este
esquema de reparto competencial, las provincias retienen residualmente todas las competencias no
asignadas al Estado Federal.-
Ahora bien, en orden a la distribución de potestades entre la provincia y los municipios, dicho diseño
arquitectónico no se reitera. No existe en la provincia de Buenos Aires una cláusula de similar contenido
por medio de la cual los municipios cuenten los poderes residuales e indefinidos.-
No obstante, la existencia de una regla de deslinde de competencias provinciales y municipales aparece
necesaria, como consecuencia de la descentralización que se produce en el poder político provincial.
33
Según el diseño constitucional y legal de las municipalidades, el departamento

ejecutivo es un órgano unipersonal a cargo de un ciudadano con el título de intendente
(arts. 190, 191 inc. 5, 192 inc. 5 párrafo segundo de la CPBA y 1 del Decreto-Ley
6769/58), mientras que el departamento deliberativo es un órgano colegiado y
unicameral desempeñado por personas denominadas concejales, que forman parte del
Concejo Deliberante (arts. 190, 191 inc. 6 y 192 inc. 5 párrafo segundo de la CPBA y 1
y 2 del Decreto-Ley 6769/58). Ambos departamentos se componen con funcionarios
electivos con una duración de cuatro años en el desempeño de sus mandatos (arts. 190
de la CPBA y 3 del Decreto-Ley 6769/58). Conforme el esquema competencial
Resulta ineludible conocer qué queda en manos del gobierno provincial y qué corresponde a los gobiernos
municipales.-
En nuestro caso, obviamente, la delimitación de competencias entre ambas entidades se encuentra
presente en el texto de la Constitución Provincial, ello por cuánto esta norma jurídica es la fuente
primigenia de las potestades municipales.-
Sin embargo, como dijimos, no existe una norma que fije de manera general el criterio de reparto como lo
hace el art. 121 de la CN. Ante la carencia de una regla que determine el criterio distributivo de
competencias, se opera automáticamente una inversión del principio de reserva que rige en el ámbito
nacional, en donde en principio el gobierno central aparece como un gobierno de poderes delegados y
definidos y los gobiernos provinciales ostentan una masa de poderes originarios e indefinidos; es decir,
los municipios detentan el poder delegado y la provincia se reservan el resto del poder político. Subraya
María Celia Castorina de Tarquini que “…creemos que es el criterio que más se adecua a la
naturaleza del municipio. Estos no son conformadores del estado provincial, de manera fundante. Las
provincias en cambio están presentes, originariamente como instituciones conformadas, al momento de
consolidar nuestra organización jurídica-estadual…Por todo lo dicho, reiteramos que los municipios no
concurrieron originariamente a la conformación constitucional de los estados provinciales y su
reconocimiento y organización es posterior a las provincias y en virtud de ellas. Por tal motivo es
legítimo aplicar a su ámbito de competencias el principio de delegación y no el de reserva…” (“La
Provincia y el Municipio”, en obra colectiva “Derecho Público Provincial y Municipal”, Ed. La Ley,
Buenos Aires, 2004, T. I., pág. 293).-
Por otra parte, cabe agregar que si bien el federalismo como modo de organización estatal importa la
descentralización del poder político en dos esferas, coexistiendo un Estado Federal dotado de soberanía y
varios Estados provinciales investidos de autonomía, los Estados municipales, aunque reconocidos
constitucionalmente, no implican un tercer grado de distribución del poder, apareciendo como un nuevo
sujeto de la relación federal, sino que constituyen entidades que se insertan en el ámbito estrictamente
provincial, aparejando vínculos con la provincia a la que pertenecen.-
Tampoco la Constitución Provincial efectúa un reparto de competencias detallado y cuidadoso entre el
gobierno provincial y los gobiernos municipales. Enumera no taxativamente las atribuciones de los
órganos de gobierno y de control de la provincia y enuncia genéricamente las potestades de los
municipios, debiendo estas últimas ser explicitadas por una ley ordinaria. En materia de competencias
municipales se aprecia que la Constitución Provincial contiene una fórmula escueta a través de una
enunciación expresa de carácter meramente enumerativo. Además, no se distingue entre las competencias
propias del órgano ejecutivo y las del deliberativo, habiéndose encomendado dicha tarea a la legislación.-
Por todo ello podemos concluir que, en lo que tiene que ver con las prerrogativas municipales, el Texto
Fundamental contiene una fórmula flexible que le permite adecuarse a los cambios comunitarios, sin
necesidad de tener que reformar la norma de base. La indeterminación constitucional de las potestades de
los municipios, y la delegación en la Legislatura para que determine el cúmulo de sus atribuciones
conforme las directrices constitucionales sentadas, permite incrementar legalmente las facultades de los
municipios, en forma acorde con la tendencia del moderno constitucionalismo provincial de las últimas
décadas, encaminado hacia un claro fortalecimiento de dichas instituciones.-
34
descripto, todas las atribuciones que el Estado municipal puede ejercer deben ser
llevadas a cabo, o bien por el departamento ejecutivo, o bien por el departamento
deliberativo74. Surge claro, entonces, que la estructura conferida a los municipios no
contempla la existencia de un departamento judicial.-
En lo que tiene que ver con las atribuciones que pueden ejercer las
municipalidades, la Constitución local, más allá de expresar reiteradamente que le
corresponde la administración de los intereses y servicios locales en la Capital y en cada
uno de los partidos de la Provincia (arts. 190 y 191 de la CPBA), y que a tal fin debe
conferírsele las facultades necesarias (art. 191 de la CPBA), enuncia genéricamente las
potestades que define como inherentes al régimen municipal (art. 192 de la CPBA) y
señala las correspondientes limitaciones en su ejercicio (art. 193 de la CPBA). Frente a
esta indeterminación normativa, será la Legislatura, mediante la sanción de una norma
común y uniforme para todos los partidos de la provincia, la encargada de explicitar y
precisar las facultades que pueden desempeñar los municipios, discriminando cuáles
competen a cada uno de los departamentos previstos75. De esta forma, la fuente de
potestades municipales se encuentra en la Constitución Provincial y en las leyes
reglamentarias dictadas en su consecuencia, negándoles la facultad de darse sus propias
cartas orgánicas.-
Cumpliendo con el mandato constitucional, las autoridades provinciales dictaron

el Decreto-Ley 6769/58, denominado “Ley Orgánica de las Municipalidades”76. Se trata
74
Lo dicho, sin perjuicio de las funciones que pueden desempeñar otros órganos estatales -centralizados o
descentralizados- que, de ser creados por las autoridades competentes, deberán indefectiblemente ubicarse
en la órbita de algunos de aquellos departamentos estipulados por el constituyente provincial, pudiendo
revestir el carácter de órganos intrapoder o extrapoder, pero siempre en vinculación directa e inmediata
con el ejecutivo o deliberativo.-
75
La elección del constituyente provincial de estatuir dos órganos estatales con disímiles y difusas
funciones, aunque encaminados a la satisfacción del bienestar general de la comuna -cuyo ejercicio
manifestado a través de distintos productos jurídicos da nacimiento a un conjunto variado de normas
locales denominado, tradicionalmente, derecho municipal-, constituye una forma razonable y adecuada de
reglamentar la autonomía institucional de los municipios. Como sostuvimos, que carezcan de
competencia constituyente de tercer grado no significa que no cuenten con cierta cuota de autonomía
institucional, pues a raíz de las facultades concedidas constitucional y legalmente a los órganos de
gobierno comunales -concejo deliberante e intendente-, los municipios se dan sus propias normas y se
rigen por ellas, sin perjuicio de las limitaciones que establezcan las reglas de superior jerarquía jurídica.-
76
A decir verdad, no fueron los legisladores provinciales los encargados de reglamentar la organización
municipal, sino aquella persona que durante el período de facto imperante ejerció las atribuciones
legisferantes. Un Gobernador de Facto, no electo por las vías constitucionales, reemplazó ilegítimamente
a quien detentaba de derecho el cargo ejecutivo, disolvió la Legislatura provincial y ejerció, en
consecuencia, las potestades de la misma, todo bajo el eufemismo de decretos-leyes.-
35
de un profuso, extenso y detallado cuerpo normativo que fue sancionado en el año 1958,
contando con numerosas y sucesivas reformas, y que se encarga de regular la
organización y funcionamiento de los municipios77. Mientras que en el Capítulo II,
titulado “Del Departamento Deliberativo”, punto I, se enuncia la competencia y
atribuciones del mismo, en el Capítulo IV, bajo el epígrafe “Del Departamento
Ejecutivo”, punto I, se indica la competencia y facultades de éste órgano.-
Básicamente, y en lo que interesa, corresponde señalar que el departamento

deliberativo sanciona ordenanzas en uso del poder de policía municipal -en
coordinación con las respectivas competencias nacionales y provinciales- (arts. 24, 25,
26, 27 y 28 del Decreto-Ley 6769/58), las que son consideradas leyes en sentido formal
y material (art. 77 del Decreto-Ley 6769/58); el departamento ejecutivo, en cambio,
tiene a su cargo la administración general y la reglamentación y ejecución de las
ordenanzas, ejerciendo la policía municipal a través de la aplicación de las sanciones
establecidas en las ordenanzas (arts. 107, 108 y 162 del Decreto-Ley 6769/58)78.-
Previo finalizar con esta breve descripción de la organización estatal municipal,

y considerando que la Constitución Provincial no prevé la existencia de un
departamento judicial, estimamos necesario resaltar que la potestad de aplicar sanciones
por contravenciones a las normas jurídicas dictadas en uso del poder de policía
municipal compete al departamento ejecutivo (arts. 26, 107 y 162 del Decreto-Ley
6769/58). Así, conforme la ley orgánica, los intendentes no sólo cumplen funciones
administrativas y ejecutivas, sino que también ejercen atribuciones de neto corte
jurisdiccional, aspecto este último que será abordado a continuación79.-
77
El Decreto-Ley 6.769/58 ha sido modificado por las siguientes normas: Decretos-Leyes 7.443/68,
8.613/76, 8.752/77, 8.851/77, 9.094/78, 9.117/78, 9.289/79, 9.443/79, 9.448/79, 9.926/83, 9.950/83 y
10.100/83 y Leyes 5.887, 5.988, 6.266, 6.896, 10.140, 10.164, 10.251, 10.260, 10.377, 10.706, 10.716,
10.766, 10.857, 10.936, 11.024, 11.092, 11.134, 11.239, 11.240, 11.300, 11.582, 11.664, 11.690, 11.741,
11.757, 11.838, 11.866, 12.076, 12.120,12.288, 12.396,12929, 13101, 13154 , 13217 y 13580. Esta Ley
Orgánica de las Municipalidades consta de XVII capítulos y 298 artículos.-
78
En términos generales puede afirmarse que las funciones normativas -legisferantes y reglamentarias-
han sido encomendadas al organismo deliberativo y las potestades de gestión -ejecutivo y administrativas-
al órgano unipersonal.-
79
Enfatiza Horacio Rosatti que “…Una de las consecuencias derivadas del desconocimiento del status
jurídico autonómico a los municipios argentinos…consistía en la imposibilidad de que las comunidades
locales estructuraran un gobierno tripartito, conformado por los poderes legislativo, ejecutivo y judicial,
a semejanza de lo acontecido en las escalas nacional y provincial. La capitis diminutio se expresaba (y se
expresa aún) en la carencia de un poder judicial local independiente, frustrando uno de los caracteres
clásicos de la organización republicana. De hecho (y de derecho) la función de resolver en temas
36
IV. La justicia de faltas.-
Teniendo en cuenta que la Constitución de la Provincia de Buenos Aires no

previó la existencia de un departamento judicial municipal (art. 190 de la CPBA), y que
la Ley Orgánica de las Municipalidades adjudicó al intendente el ejercicio de las
facultades jurisdiccionales (arts. 26, 107 y 162 del Decreto-Ley 6769/58), toda
transgresión a las disposiciones municipales dictadas en ejercicio del poder de policía,
destinadas a tutelar el bienestar general local, debe ser constatada y reprimida por el
propio departamento ejecutivo80.-
La negación de funciones judiciales a los municipios, sumado a la falta de
precisión de las atribuciones de los órganos previstos, obligaron al legislador provincial
a conferir, a algunos de los departamentos creados constitucionalmente, potestades
suficientes para asegurar la realización del poder de policía mediante la aplicación de
sanciones coercitivas. Frente a la disyuntiva existente, la ley orgánica, reglamentaria de
las atribuciones que corresponden ejercer a los departamentos ejecutivo y deliberativo,
determinó que la función jurisdiccional fuese desempeñada por el intendente81, por lo
que este funcionario fue llamado vulgarmente “juez de faltas”82.-
controversiales locales quedó originariamente en manos del órgano ejecutivo, convertido en juez y parte
de los conflictos vecinales. El esfuerzo por distanciar al ejecutivo local de las funciones materialmente
jurisdiccionales se tradujo en la creación de tribunales municipales de faltas, dotados de creciente
autonomía funcional y especialización temática. Surgidos en ese contexto, los tribunales municipales de
faltas…constituyen órganos administrativos que ejercitan función jurisdiccional. El reconocimiento
constitucional de la autonomía municipal en la Argentina, concretado en la reforma de 1994, pareciera
concluir-como una de sus consecuencias naturales- a la habilitación de un régimen local tripartito, con
un poder judicial local independiente. No obstante, el propio artículo 123 aclara que el perímetro de la
autonomía municipal (su alcance y contenido en el orden institucional y político, además del económico
y financiero) debe ser definido por cada provincia. De modo que el Derecho Público provincial tiene la
llave, en cada provincia, para organizar o negar un poder judicial municipal. Hasta tanto ello no ocurra,
los municipios argentinos oscilarán entre un sistema jurisdiccional no judicial (tribunales municipales de
faltas) o un sistema de imposición administrativa de sanciones (a través del órgano ejecutivo)…”
(“Tratado de Derecho Municipal”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2006, T. II, pág. 247).-
80
Señala Raúl Calvente que “…El juzgamiento a las transgresiones en materia de faltas y
contravenciones por jueces administrativos constituye una clara manifestación de la reconocida función
jurisdiccional de la administración…” (“La Justicia Municipal de Faltas”, Revista de Derecho Público -
Derecho Municipal 1, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2005, pág. 97).-
81
Dejando de lado las controversias doctrinas existentes acerca de la diferenciación o no entre función
judicial y función jurisdiccional, debemos resaltar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha
enarbolado la bandera de la diferenciación, en postura que ha mantenido hasta la fecha sin alteraciones,
37
En el marco del diseño orgánico y funcional deparado a las municipalidades por

las normas constitucionales y legales, la aplicación de una sanción administrativa por
parte de aquel funcionario estatal no implica ejercicio de función judicial. La concesión
de potestades sancionatorias al titular del departamento ejecutivo hace que nos
encontremos ante un supuesto de ejercicio de facultades jurisdiccionales por parte de la
administración pública, cuya validez constitucional ha sido admitida desde antaño por la
Corte Suprema Federal83.-
estableciendo los recaudos mínimos que debían exigirse para el ejercicio válido de la llamada jurisdicción
administrativa.-
82
Obviamente que se trataba una especie de “tribunal administrativo” -desempeñado por un solo
funcionario en verdad-, carente de las garantías de independencia e imparcialidad propias del poder
judicial y cuya función era resolver si correspondía o no aplicar una sanción a un administrado imputado
de haber cometido una contravención o falta municipal. Lejos estaba de resolver un conflicto, mediante la
aplicación de las leyes y con fuerza de verdad legal. El dictado de un eventual acto administrativo
sancionatorio estaba sujeto, a pedido del particular afectado por la decisión, a revisión judicial suficiente.-
Refiere Claudia Milanta que “...la índole y separación entre jurisdicción y administración, vale
recordarlo, es uno de los capítulos más delicados y arenosos del derecho público. Sobre todo, por sus
consecuencias en la tutela de los derechos. Un punto que coadyuva a despejar este problema, siempre
evaluado a la luz de nuestro orden constitucional, es la presencia del tribunal de justicia como único
órgano constitucional imparcial e independiente titular de la función judicial. Mucho se puede discutir
sobre el carácter jurisdiccional o administrativo de atribuciones decisorias de determinado conflicto de
intereses; mas siempre será inopinable que, bajo el ropaje de que aquéllas las tiene asignadas un órgano
extraño al Poder Judicial, en ningún supuesto se podrá sustraer de la debida intervención de este último
su definitiva y amplia resolución. La sabia disposición constitucional del art. 109 de la Carta nacional lo
confirma. No se trata, pues, de simplificar el tema; se trata más bien de buscar un dato esencial que
permita clarificarlo, el que se encuentra en la propia Constitución…” (“Control judicial suficiente en la
justicia administrativa de la Provincia de Buenos Aires”, LL, UNLP 2005-36).-
83
La Constitución Nacional consagró la forma de gobierno republicana y estableció el principio de
división de poderes, reservando el ejercicio de funciones judiciales al Poder Judicial, de orden federal o
provincial (arts. 1, 5, 18, 23, 29, 75 inc. 12, 109, 116, 121 y 123 de la CN).-
No obstante, desde antiguo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha admitido el ejercicio de
atribuciones jurisdiccionales por parte de órganos administrativos “destinadas a hacer más efectiva y
expedita la tutela de los intereses públicos, habida cuenta de la creciente complejidad de las funciones
asignadas a la administración”. Justificó dichos tribunales en el “premioso reclamo de los hechos” y para
“lograr una administración ágil, eficaz y dotada de competencia amplia”. Tal reconocimiento fue hecho
en diversos pronunciamientos, cabiendo destacar de la colección de fallos los siguientes: CSJN Fallos
179:394 “Lopéz”; 187:79 “Costa y Piedra”; 193:408 “Parry”; 202:526 “Koch”; 205:550 “García y Cía.”;
211:1056 “Benitez de Pantaleo”; 212:457 “Fábrica de Agua Lavandina Balcarce”; 223:74 “Barbero”;
227:677 “Etcheverry”; 234:715 “Perelli de Mercatelli”; 236:271 “Frigoride SRL”; 237:193 “Cía.
Azucarera del Norte”; 237:777 “Keen de Pérez Calvo”; 238:76 “Perón”; 240:235 “Faskowicz”; 241:99
“Álvarez”; 243:78 “Michalak”; 243:201 “Escariz”; 243:500 “Wachs”; 244:548 “López de Reyes”;
245:183 “Villamonte”; 247:646 “Fernández Arias”; 247:676 “Molinos Río de La Plata”; 248:501
“Kantide de Caputti”; 249:181 “Montagna”; 249:228 “Flores de Ferreyra”; 251:472 “Beneduce”; 253:229
“Sindicato Argentino de Músicos”; 253:485 “Rosales”; 259:173 “Borro”; 267:393 “Argentine Land and
Investment”; 276:241 “Clínica Maternal Sorokin”; 284:150 “Dumit”; 295:65 “Moyano”; 295:814 “SA
Cordoba Goma”; 297:456 “Fiocchi”; 301:1103 “Ojeda”; 301:1179 “Huser”; 301:1217 “Saigan”;
303:1776 “Banco de Río Negro y Neuquén”; 304:1242 “Farmacia Benjamín Matienzo”; 304:1886
“Casinelli”; 305:129 “Madala”; 305:1878 “Cas TV SA”; 306:821 “Sueldo”; 308:2133 “Derna”; 308:2236
“Salort”; 310:360 “César y Antonio Karam SCICA”; 310:674 “Clemente Lococo”; 310:2159 “Casa
Enrique Schuster”; 311:49 “Banco Regional del Norte Argentino”; 311:344 “Di Salvo” (1988); 312:1855
38
En nuestra provincia, la estructura y funcionamiento de la “justicia de faltas” no

se encuentra receptado ni en la Constitución84, ni en la Ley Orgánica de las
“General Tomás Guido SA”; 314:1220 “Capranzano”; 316:3017 “Jalife”; 316:2539 “Parra de Presto”;
319:498 “Complejo Agroindustrial San Juan”; 319:1210 “Castillo”; 326:4087 Henin; 321:776 “Litoral
Gas”; 321:1043 “Lapiduz”; 328:651 “Ángel Estrada y Cía. SA”, entre otros).-
Empero, así como ha reinterpretado el principio de la división de poderes a fin de “adecuarlo a las
necesidades vitales de la Argentina contemporánea”, delineando el ámbito razonable que cabe asignarle a
los arts. 18 y 109 de la CN, ha condicionado la legitimidad del otorgamiento de tales atribuciones a la
circunstancia de que el pronunciamiento emanado de esos órganos quedara sujeto a un “control judicial
suficiente”, a fin de impedir el ejercicio de un poder absolutamente discrecional sustraído a toda especie
de revisión judicial (en especial “Fernández Arias”, y todos los que les han seguido).-
Según el Alto Tribunal, el alcance que el control judicial de las resoluciones jurisdiccionales de órganos
administrativos necesita poseer para que sea legítimo tenerlo por verdaderamente suficiente no depende
de reglas generales u omnicomprensivas, sino que ha de ser más o menos extenso y profundo según las
modalidades de cada situación jurídica, lo que obliga a examinar en cada caso los aspectos específicos
que singularizan a la concreta materia litigiosa. Si bien el control judicial supone la negación a los
tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones definitivas en cuanto a los hechos y al
derecho aplicable, esa exigencia no constituye un principio rígido, sino que su alcance debe adecuarse a
las peculiaridades de cada situación jurídica, armonizándolo con las circunstancias concretas del caso,
entre las cuales adquieren especial relevancia el carácter de los órganos actuantes y la complejidad técnica
de la materia (“Fernández Arias”).-
Sin perjuicio, la Corte Suprema de Justicia de la Nación destacó que el “control judicial suficiente” exige
el reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recursos ante los jueces ordinarios y la
negación de la potestad de dictar resoluciones administrativas finales sobre los hechos y el derecho
controvertido, con excepción de los supuestos en que, existiendo opción legal, los interesados hubiesen
elegido la vía administrativa, privándose voluntariamente de la judicial. Una interpretación contraria sería
violatoria del art. 18 de la CN, que garantiza a los habitantes del país el derecho a ocurrir ante un órgano
judicial en procura de justicia; y también del principio de la división de los poderes, cuya adecuación a las
necesidades de la vida contemporánea no autoriza un total desposeimiento de atribuciones en perjuicio
del Poder Judicial. La exigencia de revisión judicial de lo resuelto por aquellos organismos
administrativos hace que siga rigiendo sustancialmente el cardinal principio de que la decisión final
corresponde al Poder Judicial, federal o provincial según el caso (“Fernández Arias”).-
Conforme lo expuesto, si bien la Corte Suprema Federal reconoció la actuación de órganos
administrativos con facultades jurisdiccionales, lo hizo luego de establecer que la validez de los
procedimientos llevados a cabo ante ellos se halla supeditada al requisito de que las leyes pertinentes
dejaran expedita la instancia judicial posterior, máxime tratándose de la aplicación de sanciones de
naturaleza penal.-
Como derivación de ello, ha afirmado que si las disposiciones que gobiernan el caso impiden a las partes
tener acceso a una instancia judicial propiamente dicha, existe agravio constitucional originado en
privación de justicia, pues ésta se configura toda vez que un particular, no obstante hallarse protegido por
la garantía del art. 18, queda sin juez a quien reclamar la tutela de su derecho, sea que ello ocurra porque
declinen su intervención todos los jueces en conflicto, o en virtud de la derogación de las normas que
creaban los tribunales competentes para entender en la causa, o como acontece a raíz de preceptos legales
que lisa y llanamente excluyen la debida intervención judicial.-
En conclusión, la concesión de facultades jurisdiccionales a los órganos administrativos no supone un
otorgamiento incondicional toda vez que se encuentra condicionada a las limitaciones constitucionales
que surgen de los arts. 18 y 109 de la CN, tales como la exigencia de dejar expedita una vía de control
judicial suficiente y amplio (si en “Fernández Arias” sentó el estándar del “control judicial suficiente”, en
“Ángel Estrada y Cía. SA” añadió que ese control judicial suficiente debía ser “amplio”).-
84
Que apenas en el art. 166 segundo párrafo de la CPBA habla de la “materia de faltas municipales”,
aunque sin indicar nada respecto del órgano encargado de aplicar las respectivas sanciones Si la
regulación constitucional de los municipios resulta escueta, la consideración de la justicia de faltas es
prácticamente nula.-
39
Municipalidades85. Esta última norma jurídica, encargada de distribuir y repartir las

competencias estatales municipales entre los departamentos ejecutivo y deliberativo
(arts. 190, 191, 192 y 193 de la CPBA), optó, como dijimos, por conferir las
atribuciones de índole jurisdiccional al intendente (arts. 26, 107 y 162 del Decreto-Ley
6769/58)86.-
Originariamente, entonces, la función jurisdiccional había sido asignada en
forma exclusiva al departamento ejecutivo, lo que significaba que la aplicación de las
sanciones administrativas, por contravención a las ordenanzas y reglamentaciones
dictadas en uso del poder de policía local, correspondía al intendente. Por decirlo de
alguna manera, cabe decir que existía una “justicia de faltas”, aunque a cargo
únicamente del intendente, no existiendo “jueces de faltas” diferentes a éste.-
La institución de la “justicia de faltas” -como órgano distinto aunque no
autónomo del departamento ejecutivo- recién aparece prevista en el año 1977, con la
sanción del Código de Faltas Municipales87. En tal sentido, los arts. 18 y 19 del
Decreto-Ley 8751/77 establecen, respectivamente, que “El juzgamiento de las faltas
municipales estará a cargo de la Justicia de Faltas, cuya organización, competencia,
régimen de las sanciones y procedimiento se regirán por la presente Ley” y que “La
jurisdicción en materia de faltas será ejercida: a.-Por los Jueces de Faltas, en aquellos
85
Que solo en el art. 26 del Decreto-Ley 6769/58 menciona un “Código de Faltas Municipales”, como
refiriendo a un cuerpo normativo en el que se encontrarían exclusivamente las sanciones a aplicar frente a
las contravenciones a las ordenanzas y reglamentaciones dictadas en uso del poder de policía municipal.
Empero, ningún precepto remite a un órgano o sujeto auxiliar a cargo de la aplicación de las sanciones
contravencionales diferente al departamento ejecutivo.-
86
Esta adjudicación legal de facultades jurisdiccionales en cabeza del departamento ejecutivo encuentra
fundamento en las características de los dos órganos políticos municipales contemplados en la Carta
Fundamental Provincial y en la naturaleza de la función represiva a desempeñar. El carácter unipersonal
de aquel departamento, regido por el principio de jerarquía -en contraposición a la composición colegiada
del concejo deliberante, gobernado, como indica su nombre, por el principio deliberativo-, y la
circunstancia de corresponder al intendente la ejecución de la ordenanzas -en el caso ejerciendo la policía
municipal-, llevaron a que la reglamentación legal de las competencias municipales asignara al órgano
ejecutivo el ejercicio de las funciones jurisdiccionales.-
Dice Eduardo Emili que “…La existencia, en algunas jurisdicciones, de los tribunales administrativos
de faltas, por ejemplo en el ámbito municipal de la provincia de Buenos Aires, se explica por la
necesidad de distinguir las facultades jurisdiccionales de los intendentes de las administrativas;
originariamente, ambas estaban reunidas en su persona…” (“Poder de policía municipal y el
Contencioso Administrativo. El caso de las faltas”, en “XXXI Jornadas Nacionales de Derecho
Administrativo”, Ed. RAP, Buenos Aires, 2006, pág. 592).-
87
Decreto-Ley 8751/77 (Texto Actualizado según T.O. por Decreto 8526/86 y las modificaciones
posteriores de las Leyes 10.269 y 11.723). Lo que dijimos respecto de la naturaleza de la Ley Orgánica de
las Municipalidades se reproduce en relación al Código de Faltas Municipales. Este no emana de la
Legislatura provincial sino de quién ejercía el cargo de Gobernador de Facto, a través del instrumento de
los decretos-leyes.-
40
partidos donde su Departamento Deliberativo hubiere dispuesto la creación de

Juzgados de Faltas. b.-Por los Intendentes Municipales, en los partidos donde no
hubiere Juzgado de Faltas y, en los casos de excusación de los Jueces de Faltas, en los
partidos donde los hubiere. c.-Por los Jueces de Primera Instancia en lo Penal, cuando
entendieren en grado de apelación”88.-
Conviene aclarar que este ordenamiento contravencional provincial autoriza a
los municipios a crear juzgados de faltas, no organizando los mismos ni imponiendo a
las comunas su reconocimiento. La potestad de estructurar juzgados de faltas no
pertenece a la provincia, pues la norma transcripta otorgó competencia a tal fin a los
propios municipios, concretamente al departamento deliberativo.-
Probablemente, razones de especialización técnica y complejidad funcional
hicieron que fuera necesario y conveniente prever la separación de las facultades
jurisdiccionales y ejecutivas de los intendentes. De quitársele a este funcionario el
ejercicio de la potestad jurisdiccional, no sólo se contribuye a lograr mayor eficacia y
eficiencia en el ejercicio de las facultades administrativas y de gestión del departamento
ejecutivo, sino que también se brinda un más adecuado mecanismo de solución de
conflictos entre la administración y los administrados89. Tal es la finalidad por la que se
88
Cabe agregar que, conforme el art. 54 del Decreto-Ley 8751/77, en aquellos partidos de la provincia
que no sean cabecera de departamento judicial, quien entenderá en la instancia judicial revisora será el
Juez de Paz Letrado.-
89
En suma, la reorganización de la maquinaria estatal, a través de la desconcentración de funciones y la
creación de organismos especializados, favorece el ámbito de libertad de las personas. Ya no se trata de
un simple procedimiento administrativo ante los intendentes -no necesariamente abogados y a cargo de
numerosas funciones y actividades estatales-, donde frente a la imputación de haber transgredido una
norma municipal, la aplicación de una sanción resultaba, prácticamente, la consecuencia lógica e
inmediata, revistiendo el derecho de defensa un carácter formal. A partir de la instalación de juzgados de
faltas, los procedimientos sancionatorios son percibidos como pequeños juicios especiales donde se
respetan los presupuestos básicos que hacen al debido proceso, fundamentalmente, el derecho de defensa
en sentido efectivo, comprensivo del derecho a producir prueba de descargo y controlar prueba de cargo,
y el derecho a obtener una decisión fundada y motivada, emanada de una persona con el título de
abogado.-
La profesionalidad del juez de faltas, sumado al relativo reconocimiento de garantías de inamovilidad en
los cargos e intangibilidad de las remuneraciones y el carácter especializado que revisten, además que en
su designación intervinieron el intendente y el concejo deliberante, importan para el administrado una
razonable expectativa de imparcialidad en la decisión final, no obstante tratarse de un órgano emplazado
en la órbita del departamento ejecutivo municipal.-
Acerca de las distintas pautas de legitimación de la justicia de faltas puede verse el excelente ensayo de
Néstor Pedro Sagüés, “Encuadre constitucional de la justicia municipal de faltas”, JA 1986-II-867.-
41
autorizó legislativamente al departamento deliberativo a instaurar juzgados de faltas en

los partidos, restándole atribuciones a los intendentes90.-
Empero, esta habilitación provincial dada a las comunas para que organicen
juzgados de faltas, no significa que su creación deba ser percibida como la consagración
de un departamento judicial municipal. En el supuesto que las municipalidades decidan
ejercer dicha potestad, nos encontraremos frente a un caso de delegación de
competencias administrativas municipales intraorgánica autorizada por una norma
legal91. Los noveles “jueces de faltas”, sin configurar un nuevo órgano de poder
estadual, integrarán el departamento ejecutivo y, en virtud de tal ubicación, no
realizarán función judicial sino que ejercitarán actividad administrativa de índole
jurisdiccional92.-
90
Una lectura gramatical del art. 19 inc. “A” del Decreto-ley 8751/77 permite concluir que la facultad de
crear juzgados de faltas reside exclusivamente en el departamento deliberativo. Sin embargo, conforme el
mecanismo de formación y sanción de las disposiciones municipales del concejo, el departamento
ejecutivo puede vetar las ordenanzas emanadas de aquel. Es decir, el intendente puede oponerse a la
sanción de una ordenanza municipal, salvo que el concejo deliberante insista con el voto de dos tercios
del total de sus miembros, en cuyo caso este le conferirá sanción definitiva a la ordenanza originariamente
vetada (arts. 69, 77 y 108 inc. 2 del Decreto-Ley 6769/58). Sea que se supere o no el veto, lo cierto es que
el intendente participa en la decisión de crear juzgados de faltas, en el primer caso llamando a la reflexión
al concejo y exigiendo una mayoría calificada para prevalecer en la decisión y, en el segundo caso,
impidiendo su instauración por razones técnico-jurídicas o político-discrecionales.-
91
En rigor, una norma legal provincial autoriza al departamento deliberativo municipal a crear un nuevo
órgano -juzgado de faltas-, adjudicándole la función jurisdiccional que con anterioridad desempeñaba el
propio intendente. No obstante, esta desconcentración de potestades no se efectúa hacia un nuevo
departamento sino hacia un organismo que, dotado de ciertas garantías de funcionamiento autónomo, no
alcanza a tener independencia de la rama ejecutiva.-
Lo dicho implica que nos encontramos frente a atribuciones del intendente municipal, delegadas o
desconcentradas funcionalmente en otros órganos, pero potestades inherentes y propias del poder
administrador.-
92
Afirma Edgardo Kotler que “…Estos tribunales, creados por decreto ley 8751/1977, no son otra
cosa, y así se dejará establecido, que órganos administrativos, los cuales ejercen actividad
eminentemente administrativa, siendo los decisorios que adoptan actos administrativos de carácter
sancionatorio o absolutorio (aun cuando mal se los califique de jurisdiccionales), derivados
precisamente del ejercicio de dichas funciones. Es por ello que, naturalmente, dichas decisiones deben
contener necesariamente los requisitos propios del acto administrativo, produciéndose el agotamiento de
la vía administrativa con la resolución del juez de Faltas. Como vimos, la instancia administrativa que
analizamos ha sido creada por ley y de acuerdo con los principios sustentados por la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, por los cuales se ha afirmado que sólo a través de la norma legislativa se puede
establecer una jurisdicción obligatoria, sea en sede administrativa o judicial. Es por ello que la misma
goza de las características que desde antaño se consideraron imprescindibles -sin perjuicio de la
posterior evolución doctrinaria y jurisprudencial- para el ejercicio de las mal llamadas funciones
jurisdiccionales, esto es: a) tribunales permanentes, b) designados por la ley antes del hecho de la causa,
c) revestidos para entender con carácter general en todos los asuntos de la materia que se trata. Pero
ello no implica que necesariamente estos organismos posean dichas funciones jurisdiccionales. La
realidad indica, y en esto hay que ser muy objetivos, que los tribunales municipales de faltas en el ámbito
de la provincia de Buenos Aires, son un organismo administrativo más, que integra la Administración
Municipal y que, como tales, sus resoluciones no revisten el carácter de sentencias sino de actos
42
Esta razón permite apreciar que la inserción institucional de los “juzgados de

faltas” en el organigrama del poder estatal municipal no suscita mayor complejidad.
Rechazados por la Constitución Local -como órgano independiente y autónomo de los
departamentos políticos- y silenciados por la propia Ley Orgánica de las
Municipalidades -hasta como mero órgano auxiliar, pues las competencias
jurisdiccionales fueron otorgadas a los intendentes-, los “juzgados de faltas” aparecen
previstos, con la sanción del Código de Faltas Municipales, formando parte del
departamento ejecutivo93.-
Incluso, que la “justicia de faltas” no constituye un poder judicial de resorte
municipal se aprecia nítidamente luego de la reforma constitucional bonaerense de
1994. En efecto, reconociendo que los órganos de juzgamiento de las contravenciones
municipales se ubican en el ámbito del departamento ejecutivo, y teniendo en cuenta
que la validez del ejercicio de las potestades jurisdiccionales por parte de la
administración se encuentra subordinada a la existencia de un ulterior control judicial
suficiente, el art. 166 segundo párrafo de la Constitución de la Provincia de Buenos
Aires previó que la Legislatura pudiera “establecer una instancia de revisión judicial
especializada en materia de faltas municipales”.-
administrativos que agotan la vía, susceptibles sin limitación alguna al control judicial posterior…”
(“Reflexiones acerca del control judicial suficiente con especial referencia a la Justicia Municipal de
Faltas de la provincia de Buenos Aires”, JA 2002-IV-1409).-
Expresa Daniel Esteban Brola que “…si bien muchos han entendido como la justicia de las Comunas,
no es así, pues en realidad son organismos del Departamento Ejecutivo Comunal, lo que le quita el
carácter de independencia e imparcialidad que caracteriza al poder judicial…” (“Código de Faltas
Municipales de la Provincia de Buenos Aires. Comentado y anotado”, Omar Favale Ediciones Jurídicas,
93
Este plexo normativo establece expresamente que la justicia de faltas, desempeñada por jueces de faltas
o ejercida por intendentes municipales, constituye una función jurisdiccional (arts. 52 y 53 del Decreto-
Ley 8751/77), y consagra diversas vías de acceso a la instancia revisora judicial (arts. 54, 55, 56 y 57 del
Decreto-Ley 8751/77). La previsión expresa del “control judicial suficiente” del obrar administrativo de
la justicia municipal resulta determinante de la naturaleza jurídica de esta institución.-
Ninguna duda, entonces, que en nuestro diseño legal vigente, la justicia de faltas integra la administración
pública municipal y ejerce una función jurisdiccional no judicial.-
Indica Raúl Calvente que “…queda claro que el ejercicio de las funciones jurisdiccionales en el
municipio son ejercidas por funcionarios que, aunque con el título de jueces de faltas, no integran Poder
Judicial alguno sino que, por el contrario, son parte del departamento ejecutivo municipal con la
categoría que éste le asigne, sin autarquía administrativa y presupuestaria y con una garantía relativa de
inamovilidad…” (“La Justicia Municipal de Faltas”, Revista de Derecho Público - Derecho Municipal 1,
Refiere Néstor Pedro Sagüés, que “...La actual justicia municipal de faltas asume de ordinario en
Argentina fisonomía administrativa...y de hecho se acopla a toda la doctrina vigente en materia de
jurisdicción administrativa. No es vista generalmente entonces como justicia judicial, lo que no significa
que sea justicia inconstitucional...” (“Encuadre Constitucional de la Justicia Municipal de Faltas”, JA
1986-II-867).-
43
Esta cláusula, indudablemente, es fruto de la naturaleza jurídica que tiene la

“justicia de faltas” y de las exigencias de validez constitucional establecidas por la
Corte Suprema de Justicia de la Nación respecto de la llamada jurisdicción
administrativa94.-
Si bien lo expuesto resulta suficiente para advertir que la “justicia de faltas” no
constituye un órgano de gobierno municipal, estimamos conveniente hacer un par de
aclaraciones adicionales sobre el punto.-
Cuando la función jurisdiccional es ejercida por el intendente95, la respuesta a la
pregunta de la naturaleza jurídica es por demás sencilla, no ejerciendo nunca el
departamento ejecutivo funciones judiciales.-
En cambio, si el juzgamiento de las contravenciones municipales lo llevan
adelante los jueces de faltas96, la naturaleza de la función que desarrollan, y la
consiguiente ubicación institucional, puede generar alguna duda inicial. Sin embargo, a
poco que nos adentramos en la estructura, organización, atribuciones y procedimiento,
concluiremos que ellos tampoco ejercen función judicial97.-
94
Comenta Humberto Quiroga Lavié que “…La habilitación de la creación de una segunda instancia
en materia de faltas municipales revela la justificada preocupación del constituyente para asegurar la
garantía del control judicial que toda revisión judicial supone…” (“Constitución de la Provincia de
Buenos Aires. Comentario a las reformas y notas de jurisprudencia”, Ed. Rubinzal Culzoni, 1995, Santa
Fé, pág. 201).-
Señala Guillermo Moreno que “…El segundo párrafo de la norma delega en la Legislatura local el
establecimiento de una instancia de revisión judicial especializada en materia de faltas municipales…La
revisión judicial de las decisiones tomadas por los jueces de faltas (o en su caso, por los intendentes) la
realiza la Justicia del fuero penal…el sistema no garantiza un control judicial de la administración
municipal, ni permite una amplia revisión del poder de policía sancionador. Es de lamentar que hasta el
día de la fecha -mayo de 2008- no se haya reglamentado legalmente la instancia de revisión judicial
especializada conforme lo señala la norma en examen” (“Constitución de la Provincia de Buenos Aires.
Comentada, concordada y con notas de jurisprudencia”. Ed. Librería Editora Platense, La plata, 2008,
pág. 296).-
95
Situación que puede acontecer por la no creación de juzgados de faltas por parte del concejo deliberante
o por la excusación de los jueces de faltas en caso que hubiesen sido creados (art. 19 del Decreto-Ley
8751/77). Esta circunstancia también se producía antes del dictado del Código de Faltas, pues la Ley
Orgánica de las Municipalidades había asignado el ejercicio de aquella atribución al departamento
ejecutivo (art. 162 del Decreto-Ley 6769/58), potestad que cumplía conforme las normas de
procedimiento previstas.-
96
Lo que solamente puede ocurrir en caso que el departamento deliberativo haya dispuesto la creación de
los respectivos tribunales de faltas (arts. 19 y 61 del Decreto-Ley 8751/77).-
97
Resulta interesante recordar la naturaleza jurídica que la Corte Suprema de Justicia de la Nación supo
dispensarle a la anterior Justicia Municipal de Faltas de la Capital Federal (reglada por la Ley Orgánica
Municipal 19.987/72). En tal sentido afirmó que “...es un órgano administrativo de la administración
municipal con funciones jurisdiccionales, circunstancia que excluye su inserción dentro del poder
judicial y priva a sus fallos del carácter de sentencias...” y “...que las resoluciones dictadas por la
Justicia Municipal de Faltas son susceptibles de revisión ante la justicia ordinaria de la Capital Federal,
que resulta común a todos los actos que provienen de la administración municipal...” conforme (Fallos
44
En rigor, sólo cabe hablar de la presencia de un órgano de poder independiente,

en aquellos casos en que la Constitución Provincial prevea la existencia de una rama
judicial -a la par de los departamentos ejecutivo y deliberativo-, con atribuciones
propias y distintas a las administrativas y legisferantes, y dotado de garantías
institucionales que lo preserven de cualquier intrusión por parte de los otros órganos
políticos.-
Como vimos, lo primero no se da y, en cuanto a lo segundo, aunque el
mecanismo de designación y remoción de los jueces de faltas existente en la provincia
resulta bastante saludable desde el punto de vista de las injerencias a que pueden verse
expuestos98, y existen garantías de estabilidad en sus cargos99 e intangibilidad de sus
301:1179 “Huser”; 301:1217 “Saigan”; 308:2133 “Derna”; 310:674 “Clemente Lococo”; 311:344 “Di
Salvo” y 312:1855 “General Tomás Guido SA”).-
Teniendo en cuenta la similitud de la estructura organizacional municipal, esta copiosa jurisprudencia -
que ubica a jueces de faltas en la órbita del poder ejecutivo comunal, que los caracteriza como tribunales
administrativos y que, por ende, los sujeta a control judicial suficiente- resulta perfectamente aplicable a
la justicia de faltas municipal de la provincia de Buenos Aires.-
98
En el nombramiento intervienen dos órganos estatales, cuyos integrantes fueron elegidos por el cuerpo
electoral. Según el art. 21 del Decreto-Ley 8751/77, los jueces de faltas son designados por el intendente
municipal, previo acuerdo del concejo deliberante por simple mayoría de votos de sus miembros. Los
requisitos de elegibilidad aparecen receptados en el art. 20 del Decreto-ley 8751/77 y se refieren a la
nacionalidad -argentino-, a la edad -veinticinco años como mínimo- y a la profesión -título de abogado
con tres años de inscripción en la matrícula-. Impera un recaudo que garantiza la idoneidad técnica,
dotando de profesionalidad y especialización al órgano, y también una condición que otorga legitimidad
al funcionario, al provenir su nombramiento de la decisión y participación de los departamentos
municipales cuyos miembros fueron electos democráticamente.-
En lo atinente a la remoción, debe remarcarse que los jueces de faltas gozan de estabilidad en sus
funciones, pudiendo ser removidos únicamente, previa sustanciación de un juicio, por una serie de
causales previstas en el art. 22 del Decreto-Ley 8751/77 (Retardo reiterado de justicia; desorden de
conducta; inasistencias reiteradas no justificadas; negligencia o dolo en el cumplimiento de sus funciones;
comisión de delitos que afecten su buen nombre y honor; ineptitud y violación a las normas sobre
incompatibilidad). El órgano encargado de destituir al funcionario es un jurado ad-hoc, compuesto por
siete miembros (un juez de la Cámara de Apelaciones en lo Penal, tres abogados y tres concejales),
conforme indica el art. 23 del Decreto-Ley 8751/77. Se prescribe un procedimiento que tiende a
garantizar el derecho de defensa en juicio del acusado y se establece que la decisión de destituir a un juez
de faltas requiere el voto coincidente de cinco miembros, según arts. 24 y 25 del Decreto-Ley 8751/77.
Rigen previsiones que buscan impedir destituciones o reubicaciones discrecionales de los departamentos
políticos, asegurando la inamovilidad de los funcionarios en sus cargos mientras no concurran
determinadas causas graves que habiliten su eventual remoción.-
99
Como manifestamos, solo pueden ser removidos por alguna de las causales enunciadas en el art. 22 del
Decreto-Ley 8751/77 y conforme el procedimiento legalmente establecido en los arts. 23/25 del Decreto-
Ley 8751/77. Si bien se trata de una enumeración taxativa de causales de remoción, creemos que no
existe obstáculo para que ellas sean pasibles de una interpretación amplia y flexible por parte del órgano
encargado de decidir la remoción. Discrecionalidad en la apreciación de las circunstancias fácticas y en el
encuadramiento típico no significa legitimar la arbitrariedad en la interpretación de los motivos
exonerantes.-
45
remuneraciones100, varias circunstancias ponen a la intemperie la dependencia orgánica

y funcional de los jueces de faltas hacia el departamento ejecutivo.-
Que no tengan reconocimiento constitucional, y que la creación sea una facultad
que la Legislatura provincial concedió a los departamentos deliberativos municipales,
acarrea una consecuencia fundamental: su origen es el ejercicio de una potestad
discrecional del concejo deliberante quien, así como puede crear juzgados de faltas,
también los puede suprimir101.-
Por otra parte, los jueces de faltas son empleados de la municipalidad. Prueba
cabal de ello lo configura: 1) El régimen de incompatibilidades vigente102 y 2) La
ausencia de facultades para nombrar sus propios empleados103.-
Todo lo expuesto pone en evidencia que no cabe hablar de una “justicia de
faltas” como un órgano de gobierno municipal a la par del concejo deliberante y del
intendente. La naturaleza y caracteres del organismo permiten ubicarlo
institucionalmente en la órbita del departamento ejecutivo104.-
100
Sus sueldos no pueden ser disminuidos mientras permanezcan en sus funciones conforme indica el art.
26 del Decreto-Ley 8751/77.-
101
Ningún impedimento jurídico existe para que, una vez puesto en funcionamiento un juzgado, éste sea
disuelto, reasumiendo en tal caso el ejercicio de la función jurisdiccional el intendente municipal (arts.
162 del Decreto-Ley 6769/58 y 19 inc. “B” del Decreto-Ley 8751/77). Nadie podría invocar afectación de
derechos subjetivos para impugnar judicialmente la decisión -del departamento deliberativo conforme
principio de paralelismo de las competencias-, de suprimir un juzgado de faltas.-
102
El art. 27 del Decreto-Ley 8751/77 establece un régimen de incompatibilidades para los jueces de
faltas equiparable al previsto para toda clase de funcionario municipal.-
103
No disponen de una partida presupuestaria y la designación, suspensión, sustitución y remoción de sus
empleados corresponde exclusivamente al departamento ejecutivo según art. 108 inc. 9 del Decreto-Ley
6769/58.-
No solo no tienen autarquía ni ejercen poderes de superintendencia sino que también carecen de
potestades para dictarse un estatuto o reglamento de funcionamiento interno.-
104
Subraya Rául Calvente que en los municipios bonaerenses “el ejercicio de las funciones
jurisdiccionales son ejercidas por funcionarios que, aunque con el título de jueces de faltas, no integran
poder judicial alguno sino que, por el contrario, son parte del departamento ejecutivo municipal con la
categoría que éste le asigne, sin autarquía administrativa y presupuestaria y con una garantía relativa de
inamovilidad” (“Derecho y administración municipal”, Ed. Cathedra Jurídica, Ciudad de Buenos Aires,
2007, pág. 408).-
Remarca Edgardo Kotler que “…No debe ser redundante señalar que los jueces municipales de faltas
gozan de todas las prerrogativas acordadas a los magistrados judiciales en cuanto a su independencia,
toda vez que la ley de creación prevé las mismas. Sin embargo algo falta y es ésa independencia
funcional como poder judicial municipal, quizás postergada debido al incumplimiento del mandato
autonómico del artículo 123 de la Constitución Nacional, por parte de la Provincia de Buenos Aires…”
(“Procedimiento ante la Justicia de Faltas. Discrecionalidad y garantismo”, en obra colectiva
“Cuestiones de Procedimiento Administrativo. Jornadas organizadas por la Universidad Austral,
Facultad de Derecho”, Ed. RAP, Buenos Aires, 2006, pág. 276).-
La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, en reiterados fallos, ha destacado tres
características fundamentales de esta institución: 1) Que los juzgados de faltas no integran el Poder
46
Por último, previo ingresar en el tratamiento del control judicial de la actividad

administrativa jurisdiccional, resta referirnos brevemente a la forma en que exteriorizan
su voluntad los jueces de faltas o los intendentes municipales en ocasión de concluir el
procedimiento infraccional de faltas.-
Habíamos dicho que la estructura proveniente de la Constitución de la Provincia
de Buenos Aires y de la Ley Orgánica de las Municipalidades (arts. 190 de la CPBA y 1
del Decreto-Ley 6769/58), y la organización y el procedimiento estipulado en el Código
de Faltas Municipales (Título III, arts. 18/27, y Título IV, Capítulo V, arts. 54/57, del
Decreto-Ley 8751/77) permitían detectar, sin mayores esfuerzos, que la actividad que
desarrollaba la justicia municipal de faltas implicaba el ejercicio de función
administrativa de carácter jurisdiccional105.-
Judicial de la Provincia sino que son dependencias administrativas de la comuna que forman parte del
departamento ejecutivo; 2) Que dichos tribunales administrativos han sido dotados de una alguna
autonomía funcional y de cierta independencia en relación a los dos departamentos que componen la
municipalidad y 3) Que cabe la supresión de los juzgados de faltas por parte del órgano local competente
(SCJBA “Cordasco” 21-06-83; “Pizarro” 19-04-88; “Concejo deliberante de Coronel Suarez” 06-05-97;
“Dragui” 30-06-98; “Sebey” 01-03-04; “Di Mantova” 16-02-05; “Hermida” 12-04-06; “Andrenacci” 08-
07-08).-
105
Según dijimos, la jurisdicción en materia de faltas puede ser ejercida por los jueces de faltas -en
aquellos partidos donde su departamento deliberativo hubiere dispuesto la creación de juzgados de faltas-
o por los intendentes municipales -en los partidos donde no hubiere juzgado de faltas y, en los casos de
excusación por los jueces de faltas, en los partidos donde los hubiere- (art. 19 incs. “A” y “B” del
Decreto-Ley 8751/77). Estos funcionarios tienen a su cargo el juzgamiento de las faltas a las normas
municipales dictadas en el ejercicio del poder de policía -y a las normas nacionales y provinciales cuya
aplicación corresponda a las municipalidades, siempre que carecieren de un procedimiento propio-, a
través del procedimiento previsto en el Código de Faltas (art. 1 del Decreto-Ley 8751/77).-
Se trata de un procedimiento administrativo especial -de carácter sancionatorio- y reglado -
minuciosamente por el Código de Faltas Municipales y, supletoriamente, por el Código de Procedimiento
Penal, conforme arts. 28/59 y 60 del Decreto-Ley 8751/77-.-
Dice Edgardo Kotler, respecto de los Tribunales Municipales de Faltas de la Provincia de Buenos Aires,
que se trata de una “…justicia que es de carácter administrativo y todo su procedimiento está
conformado por elementos de derecho administrativo…” (“Procedimiento ante la Justicia de Faltas.
Discrecionalidad y garantismo”, en obra colectiva “Cuestiones de Procedimiento Administrativo.
Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho”, Ed. RAP, Buenos Aires, 2006,
pág. 276).-
No obstante tratarse de un procedimiento administrativo, durante su sustanciación deben observarse las
reglas y directrices derivadas de la “garantía del debido proceso adjetivo” consagrada en el art. 18 de la
CN conforme alcance interpretativo dado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (Fallos 236:271
“Frigoride SRL”, 243:500 “Wachs”; 265:281 “Pampa Editora”; 274:281 “Goldstein”; 306:1705
“Casiraghi”; 308:1386 “Fernández”). En tal sentido, ponderando la naturaleza eminentemente punitiva
del procedimiento administrativo, el Código de Faltas Municipales (Decreto-Ley 8751/77) ha
implementado las diferentes etapas que, según el Alto Tribunal, integran la “garantía del debido proceso
adjetivo”, a saber: 1) La acusación: El acta de constatación constituye la imputación estatal que a una
persona se le efectúa por la presunta infracción a las normas municipales dictadas en el ejercicio del poder
de policía. Básicamente, tal instrumento describe el hecho infraccional en sus circunstancias de tiempo,
modo y lugar, enuncia las pruebas existentes sobre el caso y refiere la norma presuntamente violada; 2)
La defensa: El acto de defensa se materializa en la audiencia de descargo, oportunidad en la que el
47
El Código de Faltas Municipales no emplea una terminología acorde a la

naturaleza de la función desplegada. Una lectura del ordenamiento permite advertir el
uso de los términos “fallo” (art. 50 del Decreto-Ley 8751/77), “sentencia” (arts. 50, 52,
53, 55, 56, 57 y 58 del Decreto-Ley 8751/77) y “sentencia definitiva” (arts. 17, 54 y 55
del Decreto-Ley 8751/77) para referirse a la decisión del juez de faltas que concluye el
procedimiento administrativo106.-
No obstante, en razón de tratarse de un órgano administrativo, los productos
jurídicos de la justicia municipal de faltas deben exteriorizarse a través de “actos
administrado puede ejercer el derecho a ser oído por el juez de faltas, y designar abogado de confianza
para que lo asista jurídicamente. Se garantiza un adecuado y eficaz ejercicio del derecho de defensa, tanto
en sentido material como técnico; 3) La prueba: Las autoridades municipales deben presentar toda la
prueba de cargo previo a que el administrado ejerza su derecho de defensa; a su vez, este debe ofrecer y
producir toda la prueba que intente valerse en la audiencia de descargo. Se tutela el derecho a ofrecer
prueba de descargo y el derecho a controlar la prueba de cargo, el principio de libertad probatoria y la
directriz de la sana crítica racional y 4) La sentencia: obviando la cuestión del formato que debe adoptar
la decisión, la justicia de faltas debe concluir el procedimiento infraccional mediante una resolución que,
en caso de resultar sancionatoria, debe estar fundada. En consonancia con el principio republicano de
gobierno, la decisión final que dispone aplicar una sanción debe contener los antecedentes de hecho y las
razones de derecho, de modo de permitirle a los administrados conocer los motivos y fundamentos que
llevaron a imponer una penalidad. Se asegura la conclusión del procedimiento mediante el dictado de un
acto que agota la instancia administrativa y deja expedito el acceso a la instancia judicial de revisión.
Todo ello aparece regulado, expresa o implícitamente, en los arts. 35/45 (bajo la rúbrica del “sumario”) y
46/53 (titulado “plenario”), además de prever en un capítulo especial los medios de impugnación judicial
de las decisiones de la justicia de faltas (arts. 54/57, rotulado “recursos”).-
Asimismo, el procedimiento administrativo reviste un carácter sumario, breve, sencillo y expedito. La
competencia que el legislador otorgó a la administración pública municipal para aplicar sanciones ante la
transgresión de las normas locales dictadas en ejercicio del poder de policía ha tenido en miras lograr una
rápida y eficaz prevención y represión de las faltas, fundado en razones de estricto orden público y de
inmediata tutela del bienestar general. Ello garantiza el derecho a ser juzgado en un plazo razonable sin
dilaciones indebidas.-
Además, la naturaleza y características de la función administrativa jurisdiccional desempeñada por la
justicia de faltas -cumpliendo un doble rol, de juez y de parte- hace que no exista un órgano acusador
particular -como podría ser el ministerio público fiscal o la asesoría letrada de la municipalidad-, ni
tampoco se permite que el particular ofendido por la falta puede ejercer la acción como querellante -la
potestad del eventual damnificado de la infracción se circunscribe a denunciar el hecho, no a impulsar la
acción contravencional-.-
Por último, obviando la compleja controversia respecto de la naturaleza jurídica de las faltas y
contravenciones -derecho penal especial o derecho administrativo sancionador, entre otras varias
calificaciones existentes en la doctrina-, cuyo abordamiento integral excede con creces las pretensiones
del presente trabajo, cabe señalar que en un fallo de época reciente la Corte Suprema de Justicia de la
Nación acuñó la fórmula “tutela administrativa efectiva” para referirse al plexo de derechos y garantías
básicos que condicionan la juridicidad de todo procedimiento administrativo, extendiendo a tal ámbito las
previsiones de los arts. XVIII y XXIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre; 8 y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 8 y 25 de la Convención Americana
de Derechos Humanos y 2 inc. 3 aps. A y b del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (CSJN
“Astorga Bracht” 14-10-04).-
106
Solo los arts. 33 y 56 del Decreto-Ley 8751/77 hablan de “resoluciones” y, sinceramente, no parecen
referirse exclusivamente a la decisión definitiva del procedimiento.-
48
administrativos”. En modo alguno los jueces de faltas o intendentes municipales dictan

sentencias, pues estos actos jurídicos son propios y exclusivos del poder judicial107.-
Como tales, deben observar los requisitos propios de todo acto administrativo108.
La naturaleza jurisdiccional no altera su fisonomía. Si el procedimiento concluye no
sancionando al administrado, dicha decisión adquiere forma de “decreto” (art. 50
primera parte del Decreto-Ley 8751/77)109. En cambio, si finaliza aplicando una
107
Seguramente, la estructura legal deparada a los procedimientos infraccionales por ante la justicia de
faltas colaboró en esta confusión terminológica.-
Teniendo en consideración la naturaleza punitiva de las sanciones administrativas impuestas en ejercicio
del poder de policía municipal, el Código de Faltas diseñó un procedimiento a fin a la entidad de la
reacción estatal. En efecto, no solo se prevé la aplicación supletoria de las normas del Código de
Procedimiento Penal para el “juzgamiento” de las faltas municipales (art. 60 del Decreto-Ley 8751/77,
incluido en el Título V, rotulado “De las Disposiciones Complementarias y Transitorias”) sino que
también se establece que los preceptos de la parte general del Código Penal serán de aplicación para el
“juzgamiento” de las faltas, siempre que no sean expresa o tácitamente excluidas por esta Ley (art. 3 del
Decreto-Ley 8751/77, incluido en el Título I, denominado “Disposiciones Generales”).-
Debe añadirse que, conforme prescriben los arts. 54 y 57 del Decreto-Ley 8751/77, la revisión judicial de
la sanción decretada por la Justicia de Faltas ha sido reservada a los jueces en lo correccional de la
provincia de Buenos Aires, o jueces de paz letrados en aquellos partidos que no sean cabecera de
departamento judicial.-
Este carácter represivo del régimen contravencional municipal se reafirma con lo dispuesto en el art. 4 del
Decreto-Ley 8751/77, que señala que las faltas municipales serán sancionadas con distintas “penas”,
además de completarse con otras reglas que refieren al “juicio” (arts. 16 incs. “D” y “E” y 17 del Decreto-
Ley 8751/77), al “juzgamiento” (arts. 1, 18 y 29 del Decreto-Ley 8751/77), al “imputado” (arts. 16 inc.
“A”, 42, 45, 46, 47, 50, 52 y 61 del Decreto-Ley 8751/77), al “condenado” (art. 16 inc. “A” del Decreto-
Ley 8751/77), al “procesado” (art. 32 del Decreto-Ley 8751/77) y a la “responsabilidad del infractor” (art.
41 del Decreto-Ley 8751/77).-
Todo ello trasunta que el procedimiento administrativo -en el caso sancionador- no deja de ser una
especie de juicio, donde una persona imputada de cometer una contravención a las normas dictadas en
ejercicio del poder de policía municipal intenta contrarrestar la acusación ante un órgano estatal. En este
esquema, devenía lógico que el acto conclusivo del procedimiento se lo denominará sentencia o fallo. Sin
embargo, con ello solo quisieron referirse a la terminación del procedimiento administrativo sancionador.
Nada más. Aquellas locuciones no representan otra cosa que el acto final del procedimiento, que por estar
a cargo de un órgano administrativo, esa resolución, técnicamente, constituye un acto administrativo.-
108
Señala Edgardo Kotler que “…Es así que, aunque no sea afortunada la denominación, nos parece
más adecuada la terminología simple decreto que sentencia ya que por no ser Jueces del Poder Judicial ,
las resoluciones de éstos funcionarios, no pueden ni siquiera asimilarse a las sentencias, sin perjuicio
que las mismas deben fundarse, como lo indica la norma constitucional. Por otra parte, éste simple
decreto del que habla la ley, se trata en realidad del corolario del procedimiento y como tal es un acto
administrativo ya que emana de un órgano de la Administración…Es así que dicho acto deberá contener
todos los recaudos necesarios que garantizan el debido proceso y la defensa en juicio. Queremos decir
con esto, que las resoluciones emitidas por los Jueces Municipales de Faltas, serán un acto
administrativo válido, que debe cumplir con la exigencia de motivación suficiente prevista por el
ordenamiento constitucional y ser una derivación razonada del derecho vigente, con aplicación a las
circunstancias concretad de la causa…” (“Procedimiento ante la Justicia de Faltas. Discrecionalidad y
garantismo”, en obra colectiva “Cuestiones de Procedimiento Administrativo. Jornadas organizadas por
la Universidad Austral, Facultad de Derecho”, Ed. RAP, Buenos Aires, 2006, pág. 291).-
109
Creemos que este formato de la decisión absolutoria autoriza a los jueces de faltas a prescindir de la
adecuada y suficiente motivación y fundamentación, merituándose el cúmulo de tareas que suelen
soportar estos organismos. Dicho precepto legal habilita a los jueces a remitirse a constancias del
expediente a fin de justificar la resolución, sin necesidad de explicitar los antecedentes fácticos y razones
49
sanción, la decisión debe tomar forma de “acto administrativo”, aunque el régimen legal
lo denomine -erróneamente- “sentencia” o “fallo” (arts. 17, 50, 52, 53, 54, 55, 56, 57 y
58 del Decreto-Ley 8751/77110.-
La naturaleza jurisdiccional del acto administrativo, derivado del carácter de la
función que desempeña la administración pública, hace que tenga un régimen de
impugnación particular. Todo lo atinente a la materia recursiva de la decisión
sancionatoria se rige por las disposiciones del Código de Faltas Municipales. Se trata de
una regulación exhaustiva y acabada que enerva la pretensión de aplicar
supletoriamente cualquier otro ordenamiento jurídico111.-
En conclusión, los productos jurídicos de los jueces de faltas o intendentes
municipales, que disponen la aplicación de una sanción a un particular, constituyen
típicos actos administrativos de naturaleza jurisdiccional que, como tales, deben ser
pasibles de revisión judicial posterior a instancias de toda persona agraviada por la
decisión112.-
V. El control judicial suficiente.-
Señalamos anteriormente que la validez constitucional de las decisiones

sancionatorias emanadas de la justicia de faltas se encontraba condicionada a la
existencia de ulterior revisión judicial. Los productos jurídicos de los jueces de faltas o
intendentes municipales, en la medida que a través de la aplicación de una penalidad
jurídicas que conducen a la absolución. Ello surge explícitamente del contenido del expediente, por lo que
basta disponer sin más la absolución del imputado.-
110
Resalta Claudia Milanta que “...debe evitarse denominar sentencia a los actos emanados de otros
órganos que no sean los que componen el Poder Judicial, aún cuando se trate de tribunales de la
administración…El léxico adecuado favorece la claridad conceptual…” (“Control judicial suficiente en
la justicia administrativa de la Provincia de Buenos Aires”, LL, UNLP 2005-36).-
111
Refiere Carlos Balbín que “...los actos jurisdiccionales del ejecutivo tienen peculiaridades propias
que los distinguen de los actos administrativos dictados en ejercicio de facultades de corte
administrativo. Estas propiedades nos permiten diferenciar los actos administrativos del ejecutivo de los
actos administrativos dictados en ejercicio de funciones jurisdiccionales; de modo que si bien el régimen
jurídico es básicamente el mismo, es posible y quizás conveniente matizarlo...” (“Curso de Derecho
Administrativo”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2008, T. II, pág. 10).-
112
Como veremos a continuación, no se encuentran previstos recursos administrativos, habiéndose
establecido un recurso judicial directo ante los jueces en lo correccional o de paz letrados de la provincia
de Buenos Aires por entender que las resoluciones dictadas por la justicia de faltas en ejercicio de
potestades sancionatorias son de naturaleza jurisdiccional.-
50
interfieren en el ámbito de libertad de los administrados113, son pasibles de control

judicial como principio de garantía para las personas.-
La justicia de faltas, desempeñada por autoridades administrativas que ejercen
función jurisdiccional no judicial, carece de potestades para adoptar decisiones
sancionatorias definitivas y finales. En nuestro sistema constitucional resulta
inconcebible la inexistencia de mecanismos adecuados tendientes a garantizar el acceso
de los administrados a la instancia de revisión judicial de la actividad administrativa
jurisdiccional114.-
La necesariedad de control judicial ulterior del ejercicio de la potestad
administrativa sancionatoria, puede decirse, constituye una garantía institucional. Del
juego armónico del derecho a la tutela judicial efectiva, del derecho de acceso a la
jurisdicción, del principio del juez natural, del derecho a ser oído por un tribunal
independiente, imparcial y competente, de la garantía del debido proceso adjetivo, del
derecho de defensa en juicio, del principio del juicio previo, del principio de justicia
pronta y de la interdicción de atribuciones judiciales del poder ejecutivo, es dable inferir
autónomamente un auténtico “derecho a la revisión judicial suficiente de la actividad
113
Como sucede con los derechos a la libertad -sanción de arresto- , a la propiedad -sanciones de multa,
clausura, demolición y decomiso-, a trabajar, ejercer industria lícita y comerciar -sanciones de
inhabilitación, clausura, desocupación- y a la dignidad y al honor -amonestación- (arts. 4 y 10 del
Decreto-Ley 8751/77).-
114
Cuenta Ricardo Gil Lavedra que “...Desde ese caso (“Fernández Arias”) hasta el presente se reitera
que la facultad deferida por la ley a la autoridad administrativa para ejercer funciones judiciales, no
atenta contra el principio de división de poderes, la garantía del juez natural, ni la defensa en juicio,
siempre que exista posibilidad de control judicial suficiente. Con esto queda claro que los organismos
administrativos no pueden dictar resoluciones finales, sino que siempre debe quedar expedita la revisión
judicial...Que ciertos organismos administrativos ejercen funciones judiciales es algo que la Corte ha
admitido inveteradamente. Incluso, a fin de que no queden dudas acerca de la naturaleza que asignó a la
actividad desarrollada, ha afirmado expresamente que esos organismos realizan funciones que en el
orden regular de las instituciones son propias de los jueces.. Dichas tareas han sido justificadas como
una necesidad de la realidad contemporánea, que requiere una administración ágil y dotada de una
competencia amplia, a fin de resguardar con eficacia ciertos intereses colectivos. El límite constitucional
del otorgamiento de estas facultades se halla en que las decisiones administrativas de índole
jurisdiccional deben quedar sujetas a un control judicial suficiente. De lo contrario, ha dicho la Corte,
cabrían dos obstáculos constitucionales. El primero, la garantía consagrada en el art. 18 de la
Constitución nacional de que todos los habitantes del país tienen el derecho de ocurrir ante un órgano
judicial en procura de justicia. El segundo, el principio de la división de poderes, que se vería lesionado
en caso de una sustracción total de atribuciones en perjuicio del Poder Judicial...” (“Una sentencia
importante sobre el control judicial en materia contravencional”, Doctrina Penal, Ed. Depalma, Buenos
Aires, 1983, pág. 489).-
51
administrativa estatal” (arts. 1, 5, 16, 17, 18, 19, 23, 28, 29, 31, 33, 75 inc. 12, 109, 116,
121, 123 de la CN y 1, 10, 15, 31, 56, 57, 161 y 166 de la CPBA)115.-
En la órbita federal, según relatamos, la exigencia del control judicial suficiente
de la actividad administrativa fue producto de una construcción pretoriana de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación116.-
En el ámbito provincial, en cambio, dicho recaudo cuenta con fundamento
normativo explícito en los arts. 15 y 166 de la CPBA117.-
115
Se trata de un programa constitucional que obliga a la Legislatura a diseñar algún tipo de vía o canal
procesal -no importando si se le asigna fisonomía de acción o recurso, pues lo determinante de su
legitimidad es la extensión e intensidad de la revisión que se proyecte-, idóneo para producir la apertura
de la instancia judicial plena y suficiente de la fiscalización del obrar de la justicia municipal de faltas.-
Puede decirse también que aquella obra de ingeniería constitucional, condicionante de la juridicidad del
accionar de los poderes públicos, tipifica los actos administrativos otorgándoles una insignia o distintivo
propio: su impugnabilidad judicial. Todo acto administrativo jurisdiccional, independientemente de la
gravedad de la sanción decretada, debe ser revisado judicialmente a pedido de la persona agraviada, tanto
en los aspectos fácticos del asunto como en las cuestiones jurídicas involucradas. Debe preverse un
aparato de control judicial suficiente y amplio, comprensivo de los hechos y el derecho controvertidos
previamente por ante la autoridad administrativa.-
116
No obstante encontrarse prohibido el ejercicio de funciones judiciales por parte del Poder Ejecutivo
por un lado (art. 109 de la CN), y garantizado el derecho de defensa en juicio y el debido proceso adjetivo
de los habitantes por el otro (art. 18 de la CN), la proliferación de tribunales administrativos llevó a la
Corte Suprema de Justicia de la Nación a condicionar la validez constitucional de los mismos a la
observancia de lo que denominó “control judicial suficiente”.-
Vimos que la posibilidad de que existan tribunales administrativos fueron en su momento objeto de
expreso pronunciamiento por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el conocido fallo recaído en la
causa "Fernández Arias", verdadero leading case en materia de ejercicio de facultades jurisdiccionales por
la administración pública. Allí se consignó que la creación legislativa de órganos, procedimientos y
jurisdicciones especiales de índole administrativa, destinados a hacer más efectiva y expedita la custodia
de los intereses públicos, no supone la posibilidad de un otorgamiento incondicional de atribuciones
jurisdiccionales, sino que se encuentra sometida a limitaciones de jerarquía constitucional, entre las que
figura la revisión judicial suficiente. En este precedente el Máximo Tribunal fijó los alcances de las
funciones jurisdiccionales de la administración, estableciendo diversos principios plasmados en la
genérica fórmula "control judicial suficiente". Esta doctrina, con matices, ha sido mantenida inalterada
hasta la fecha, sin perjuicio que en el reciente caso “Ángel Estrada y Cía. SA” sostuvo que el “control
judicial” debía ser “suficiente y amplio”.-
117
El art. 15 de la CPBA establece que la Provincia asegura la tutela judicial continua y efectiva, el
acceso irrestricto a la justicia, la gratuidad de los trámites y la asistencia letrada a quienes carezcan de
recursos suficientes, la inviolabilidad de la defensa de la persona y de los derechos en todo procedimiento
administrativo o judicial y que las causas deben decidirse en tiempo razonable. El art. 166 de la CPBA
otorga competencia a la Legislatura para el establecimiento de una instancia de revisión judicial
especializada en materia de faltas municipales.-
Sin perjuicio de la existencia de estas reglas constitucionales locales, la obligación estadual de garantizar
una adecuada revisión judicial de la actividad jurisdiccional de la administración cabía desprenderla del
propio art. 5 de la CN que, entre otras condiciones, imponía a las provincias el deber de dictar una Carta
de acuerdo con los principios, declaraciones y derechos de la Constitución Nacional.-
Aunque a primera vista pueda parecer, entonces, reiterativa y redundante la regulación constitucional
provincial sobre el punto, creemos que ella reafirma y refuerza la exigencia de control judicial suficiente,
particularizándola incluso respecto de aplicación de sanciones por la comisión de faltas o contravenciones
municipales.-
52
Aunque parezca una obviedad señalarlo, estamos hablando de revisión judicial y

no de doble instancia. La eventual creación de una Cámara de Apelaciones de Faltas, en
el ámbito municipal y en carácter de órgano de alzada de los jueces de faltas o
intendentes118, no garantiza la observancia de los principios y reglas constitucionales
mencionadas, que imponen la intervención de un órgano judicial119.-
En consonancia con el bloque de constitucionalidad, el Código de Faltas
Municipales contiene previsiones que permiten a los administrados impugnar
determinadas decisiones sancionatorias por ante el Poder Judicial de la Provincia de
Buenos Aires.-
Este ordenamiento normativo, que denomina al órgano de juzgamiento de las
faltas municipales “justicia de faltas” (arts. 18 y 26 del Decreto-Ley 8751/77), además
de utilizar el término “juez de faltas” para referirse a uno de los sujetos encargados de
ejercer jurisdicción en esta materia (arts. 19 inc. “A”, 20, 21, 22, 23, 24, 27, 29, 30, 31,
32, 33, 35, 37, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 50, 58 y 59 del Decreto-Ley 8751/77),
“juicio” para aludir al procedimiento infraccional (arts. 16 incs. “D” y “E” y 17 del
Decreto-Ley 8751/77) y “sentencia” para mencionar el acto conclusivo del
procedimiento (arts. 17, 50, 52, 53, 54, 55, 56, 57 y capítulo IV del Título IV del
Decreto-Ley 8751/77), y catalogar como “administración de justicia” y “primera
instancia” la actividad que desempeñan aquéllos (arts. 22 inc. “A”, 32 y 58 del Decreto-
Ley 8751/77), consagra disposiciones tendientes a garantizar parcialmente el acceso de
los particulares a la instancia judicial a fin de provocar la revisión de lo actuado
administrativamente (arts. 54, 55, 56 y 57 del Decreto-Ley 8751/77)120.-
118
Lo que por cierto requiere de una reforma legal provincial, no teniendo competencia al respecto, por el
momento, las municipalidades (arts. 1, 18, 19, 54 y 57 del Decreto-Ley 8751/77).-
119
De crearse una Cámara de Apelaciones estaremos ante un nuevo órgano administrativo que, con
capacidad para corregir los errores en que puedan incurrir los órganos de grado, demorará la
imprescindible apertura de la instancia revisora judicial.-
120
De estas normas, que consagran el control judicial de las decisiones de los jueces de faltas y de los
intendentes municipales, se desprende claramente que la justicia comunal de faltas constituye un órgano
administrativo que ejerce función jurisdiccional. No obstante, también es dable caracterizarla de tal modo
por otros preceptos legales que refieren expresamente a la función jurisdiccional en materia de faltas (arts.
19, 52 y 53 del Decreto-Ley 8751/77) o a la instancia de la justicia como algo distinto a la llevada
adelante en el ámbito municipal (art. 40 del Decreto-Ley 8751/77). Además, como hemos expresado en el
acápite precedente, la propia estructura municipal proveniente de la Constitución de la Provincia de
Buenos Aires y de la Ley Orgánica de las Municipalidades (arts. 190, 191 y 192 de la CPBA y 1, 26 y
162 del Decreto-Ley 6769/58), y la organización de las autoridades de juzgamiento contravencional (arts.
18/27, del Título III del Decreto-Ley 8751/77), definen nítidamente la naturaleza administrativa y no
judicial de la denominada “justicia de faltas”.-
53
Indica el art. 54 del Decreto-Ley 8751/77 que los recursos de apelación y de

nulidad previstos para impugnar los actos administrativos sancionatorios de la justicia
de faltas deberán ser interpuestos “dentro de las 72 hs.” y serán concedidos con “efecto
suspensivo”. Respecto al plazo para deducir recurso, el mismo nos parece exiguo pero
se justifica en la naturaleza y características del procedimiento sancionador e, incluso,
por los intereses públicos comprometidos121. En cuanto al efecto suspensivo estipulado,
propio del acto de concesión del recurso, el mismo guarda congruencia con el principio
del “control judicial suficiente” y resulta compatible con la jurisprudencia de la Corte
Suprema Federal en la materia122.-
121
Adviértase que, desde el labrado del acta infraccional hasta la decisión sancionatoria, como principio
general, el procedimiento no puede tener una duración mayor a los trece días, siendo lógico y razonable,
entonces, que el plazo para recurrir sea de 72 horas. Esta celeridad y rapidez propia del ejercicio de la
potestad sancionatoria estatal se complementa con el breve lapso temporal -15 días- que tiene la
judicatura para pronunciarse.-
Frente a la indeterminación legal, y teniendo en cuenta que la justicia de faltas no tiene una atención al
público las 24 hs. de los 365 días del año, parece prudente comenzar a computar el plazo para impugnar a
partir de la hora cero del día siguiente hábil a que fue notificado el administrado, y considerar las 72 hs.
como 3 días hábiles, con aplicación del plazo de gracia de las primeras cuatro horas del día siguiente
hábil. El punto es opinable, y la postura objetable, pero creemos que resulta acorde a los principios
constitucionales involucrados en la temática, y no apareja perjuicio a los intereses estatales. Además,
frente a distintas alternativas interpretativas, debe preferirse, por aplicación del “principio pro homine”,
aquella más favorable a la tutela de las libertades públicas (arts. 27 y 75 inc. 22 de la CN en función del
art. 29 inc. “B” de la CADH).-
En el futuro, sería saludable que una reforma legal modificara sustancialmente tal recaudo, otorgando un
plazo más amplio para impugnar judicialmente cualquier tipo de decisión sancionatoria, que por lo
general pueden resultar sumamente gravosas para los derechos de los administrados.-
122
La inmediata ejecución de las sanciones impuestas por los órganos administrativos -jueces de faltas o
intendentes municipales- produciría un gravamen serio -y en ocasiones irreparable- en los derechos
fundamentales de los administrados. La impugnación de la sanción administrativa por el particular y la
concesión del recurso por la autoridad municipal competente provocan la habilitación de la revisión
judicial del obrar administrativo y la no ejecución de lo decidido hasta tanto no exista sentencia firme
pronunciada por el juez correccional o de paz letrado. Poco sentido tendría la garantía del “control
judicial” de admitirse la ejecución de la sanción no obstante encontrarse pendiente de resolución el
recurso de apelación o nulidad interpuesto. El principio de “tutela judicial efectiva” y la prohibición de
funciones judiciales a la administración hacen derivar el efecto suspensivo de los recursos deducidos
contra cualquier sanción administrativa de carácter punitivo.-
La Corte Suprema de Justicia de la Nación sostuvo que frente a la aplicación de sanciones de naturaleza
penal que importan privación de libertad, los recursos judiciales no pueden tener efecto devolutivo,
porque esto importaría la privación de revisión judicial de la pena (Fallos 311:344 “Di Salvo” y 319:1210
“Castillo”).-
Entendemos que la impugnación judicial tiene efectos suspensivos de la ejecutoriedad del acto cualquiera
sea la sanción impuesta por el órgano administrativo a cargo de la función jurisdiccional. En caso que el
acto administrativo sancionador haya sido apelado por el interesado, hasta tanto no se pronuncie el poder
judicial mediante el dictado de una sentencia firme pasada en autoridad de cosa juzgada, aquel no podrá
ser ejecutoriado, ya que ésta es la jurisdicción específica prevista por la Constitución Nacional (conforme
Raúl Calvente “La Justicia Municipal de Faltas”, Revista de Derecho Público - Derecho Municipal 1,
54
Expresamos que determinadas decisiones de la justicia de faltas podían ser

cuestionadas judicialmente, y luego señalamos que el control judicial diseñado tenía
carácter parcial. En efecto, la revisión judicial prevista legalmente no tiene alcance total,
pues no todas las resoluciones sancionatorias emanadas de los jueces de faltas resultan
impugnables por ante el poder judicial123.-
Según reza el art. 55 del Decreto-Ley 8751/77, “La apelación se otorgará
cuando la sentencia definitiva impusiere las sanciones de multa mayor del cincuenta
por ciento (50%) del sueldo mínimo del personal de la comuna; arresto; inhabilitación
mayor de diez (10) días, y cuando, cualquiera fuera la sanción impuesta, llevare alguna
condenación accesoria. Cuando la sentencia haya sido dictada por el Intendente
Municipal, procederá sin limitación alguna”124. -
Una lectura de la regla legal permite apreciar fácilmente que se encuentran
excluidos de la revisión judicial tres tipos de actos administrativos jurisdiccionales: 1)
Aquellos que impongan sanción de multa no superior al cincuenta por ciento (50%) del
sueldo mínimo del personal de la comuna; 2) Aquellos que decreten sanción de
inhabilitación menor de diez (10) días y 3) Aquellos que simplemente apliquen una
amonestación125.-
En consecuencia, conforme el diseño legal descripto, las sanciones principales
de amonestación y multa e inhabilitación en monto o tiempo inferior al prescripto, en la
medida que no aparezcan acompañadas de algún tipo de condenación accesoria126,
resultan irrevisables judicialmente.-
123
Cabe señalar que los actos administrativos de tipo jurisdiccional emanados del intendente municipal
resultan impugnables judicialmente cualquiera sea la sanción impuesta, es decir, los recursos de apelación
y nulidad proceden sin limitación alguna por razón del tipo o monto de la condena (art 55 in fine del
Decreto-Ley 8751/77).-
Creemos que se trata de una distinción legal errónea. Si bien se supone que la sanción aplicada por un
juez de faltas es el resultado de un acto decisorio de un funcionario profesional, investido de ciertas
garantías de actuación, ello no debe hacernos perder de vista que aquel no integra el poder judicial. Como
hemos manifestado en el acápite anterior, la justicia de faltas -desempeñada por jueces de faltas o
intendentes- se encuentra enclavada institucionalmente en la órbita del departamento ejecutivo municipal
y las resoluciones sancionatorias se formalizan, en todos los casos, como actos administrativos -no
sentencias-. Por ello la diferenciación normativa establecida aparece vacía de sustento constitucional.-
124
Atento lo dispuesto en el art. 56 in fine del Decreto-Ley 8751/77, esta restricción también cabe
extenderla a la viabilidad del recurso de nulidad.-
125
Estas penalidades únicamente podrán ser pasibles de impugnación judicial en caso que accesoriamente
se imponga alguna condena. Caso contrario, la literalidad del precepto legal impide el acceso a la
instancia revisora judicial.-
126
Las sanciones accesorias se encuentran previstas en el art. 10 del Decreto-Ley 8751/77, y son las
siguientes: a) Clausura por tiempo indeterminado, definitiva o temporaria, por razones de seguridad,
55
A luz de la jurisprudencia de la Corte Suprema Federal, estas limitaciones

objetivas previstas legalmente, al conferir a órganos dependientes del poder ejecutivo
potestades para dictar decisiones finales sin sujeción a control alguno, resultan
inconstitucionales, ello por cercenar indebidamente el derecho de acceso a la
jurisdicción y el principio de la tutela judicial efectiva y continua127. En modo alguno el
quantum de la sanción de multa o el tiempo de la inhabilitación pueden impedir la
promoción del control judicial suficiente del obrar de la administración pública por
parte de todo habitante que considere no ajustado a derecho determinado acto
administrativo sancionatorio128.-
El control judicial suficiente del obrar administrativo municipal debe
comprender cualquier tipo de sanción impuesta por los jueces de faltas,
independientemente del monto, quantum o grado de penalidad establecido129.-
moralidad e higiene; b) Desocupación, traslado y demolición de establecimientos o instalaciones

comerciales e industriales o de viviendas cuando no ofrezcan un mínimo de seguridad a sus ocupantes o a
terceros y c) Decomiso de los elementos probatorios de la infracción.-
127
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha descalificado, por inconstitucionales, sistemas
normativos que excluían del control judicial las decisiones jurisdiccionales de ciertos organismos
administrativos.-
Así, por ejemplo, la disposición del art. 30 CPPN que impedía el control judicial de las sentencias
dictadas por las autoridades de policía en materia contravencional cuando la condena no excedía de cinco
días de arresto o $ 25.000 de multa resultaba contraria a la garantía del art. 18 CN, pues si bien aquélla no
requiere multiplicidad de instancias, debe entenderse que sí impone una instancia judicial al menos
cuando están en juego derechos que no pueden ser totalmente sustraídos al conocimiento de los jueces
ordinarios (Fallos 305:129 “Madala”).-
Con similares argumentos, la Corte consideró inconstitucional el art. 1084 del Código Aduanero, en
cuanto impedía el control judicial de las resoluciones definitivas dictadas en materia de infracciones
aduaneras cuando la sanción aplicada fuera inferior al monto allí establecido (Fallos 310:2159 “Casa
Enrique Schuster”).-
128
Asimismo, teniendo en cuenta que el propio art. 4 del Decreto-Ley 8751/77 establece que la
amonestación es una pena, en caso de imponerse la misma como sanción principal y exclusiva, la
restricción legal también resulta incompatible con las directrices constitucionales mencionadas.-
129
Afirma Roberto Gutiérrez que “…las resoluciones dictadas por los jueces de faltas deben ser
apeladas sin restricción alguna. No debe escapar que quienes dictan sentencias son funcionarios
municipales con una dependencia del ente administrador, que en caso de no permitir la revisión en sede
judicial violaría los derechos del debido proceso y defensa en juicio. Por tal motivo interpreto que la
inconstitucionalidad por conculcarse derechos fundamentales es evidente…” (“Código de Faltas
Municipales de la Provincia de Buenos Aires”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1993, pág. 82).-
Enfatiza Daniel Esteban Brola “…los actos de la administración siempre deben ser objeto de revisión
judicial conforme lo dispuesto por el art. 109 de la Constitución Nacional, de allí que, teniendo en cuenta
que el Juzgado de Faltas es un órgano administrativo dependiente del Poder Ejecutivo, o el Ejecutivo
mismo en el caso de los municipios sin juzgados de faltas, sus resoluciones deben ser revisadas por la
justicia ordinaria en el caso de que el infractor así lo quiera, lo que se manifiesta a través de los
recursos…Esta limitación es totalmente inconstitucional. En efecto, ya dijimos que los actos de la
Administración Pública no pueden quedar sin el contralor jurisdiccional, por ende, toda sanción, sea
cual sea la misma, debe ser revisada por el Poder Judicial, caso contrario constituiría un hecho del
56
Empero, la cuestión finca en cómo sortear semejante escollo normativo por parte
de los particulares, frente a casos en que, la mal llamada sentencia condenatoria del juez
de faltas, imponga sanción de multa no superior al cincuenta por ciento (50%) del
sueldo mínimo del personal de la comuna, sanción de inhabilitación menor a diez (10)
días o sanción de amonestación, sin condenación accesoria. Distintos caminos pueden
emplearse para saltear dicha barrera.-
Una primera alternativa consistiría en que el propio administrado plantee la
inconstitucionalidad de la limitación recursiva prevista130.-
Sinceramente, debemos reconocer que la solución propuesta no nos convence, y
ello por varias razones. Primero, porque no constituye requisito legal el patrocinio
letrado obligatorio, ni siquiera en la etapa impugnativa, lo que provoca que en la
mayoría de los causas, los administrados-sancionados carezcan de la asistencia técnica
de un abogado de confianza, tornando difícil -casi imposible diríamos- una oportuna y
adecuada introducción del caso constitucional131. Segundo, aún de plantearse la
impugnación en debida forma, los jueces de faltas carecen de atribuciones para declarar
inconstitucional una norma, por lo que mal pueden ejercer dicha facultad a fin de
invalidar lo dispuesto en la regla legal atacada132.-
príncipe…” (“Código de Faltas Municipales de la Provincia de Buenos Aires. Comentado y Anotado”,

Omar Favale Ediciones Jurídicas, Buenos Aires, 2008, págs. 167 y 173).-
130
Este camino exigiría introducir la llamada cuestión federal en oportunidad de interponer el recurso de
apelación y/o nulidad. Habría que requerir la inconstitucionalidad del art. 55 del Decreto-Ley 8751/77 de
conformidad con el art. 14 de la Ley Federal 48 y la Acordada 04/2007 de la CSJN. En forma conjunta o
alternativa, también podría hacerse reserva del caso constitucional según lo dispuesto en el art. 161 de la
CPBA.-
131
La práctica demuestra que, generalmente, los catalogados recursos no son otra cosa que escritos por
medio de los cuales los particulares imploran o ruegan al propio juez de faltas, o en contadas ocasiones al
juez en lo correccional o de paz letrado, que modifiquen, revoquen o dejen sin efecto la sanción impuesta,
sin expresar agravios concretos contra el decisorio. Además la realidad evidencia que, cuando los
administrados recurren al auxilio de un abogado de parte, el dictado de sentencias condenatorias resulta
ínfimo y, en tal caso, pasible de un adecuado recurso conforme la técnica legal exigida. La informalidad y
gratuidad imperante en el procedimiento administrativo sancionatorio conspira contra una correcta
impugnación de la validez constitucional de la norma limitante de la apertura judicial.-
132
La República Federal Argentina reservó al poder judicial el ejercicio del control de constitucionalidad.
Ello fue tempranamente admitido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación no solo como atribución
sino también como deber de los magistrados, reconociéndolo implícito en los arts. 30, 31 y 116 de la CN
de 1853/1860 (CSJN Fallos 32:120 “Sojo” y 33:162 “Municipalidad de la Capital c/Elortondo”); luego de
la reforma de 1994, aparece explicitó en el art. 43 de la CN. Esta herramienta jurídico-política, idónea
para cotejar la validez de los actos, normas y omisiones de los poderes públicos y tutelar las libertades
fundamentales, tiene por objetivo final garantizar el “principio de supremacía constitucional” (art. 31 de
la CN). La adjudicación de esta competencia en forma exclusiva al poder judicial provocó, paralelamente,
descartar su ejercicio por parte del poder ejecutivo (arts. 1, 23, 29 y 109 de la CN).-
57
Pero como los jueces de faltas no tienen competencia para invalidar las
disposiciones legales, el planteo de inconstitucionalidad del precepto normativo
efectuado por el administrado, con motivo de la interposición del recurso de apelación y
de nulidad, no garantizará la apertura de la instancia judicial. El juez de faltas estará
obligado a cumplir la ley, por lo que cualquier recurso deducido contra una decisión
sancionatoria no superior al monto punitivo establecido por la norma deberá ser
rechazado.-
En tal caso, frente a la denegatoria del recurso por parte del juez de faltas,
resultará imprescindible para el administrado la interposición del recurso de queja,
único instrumento adecuado para instar el control judicial suficiente133.-
La vía propuesta demandaría varios pasos: 1) interposición de recurso de
apelación y/o nulidad con introducción de la cuestión constitucional federal y/o
provincial en forma adecuada por ante el juez de faltas en un plazo de 72 horas de
notificada la decisión sancionatoria y 2) subsecuente deducción de recurso de queja con
Específicamente, frente a actos de inconstitucionalidad del Poder Ejecutivo, la Corte Suprema Federal
reputó que carecía de dicha atribución (Fallos 269:243 “Ingenio San Martín del Tabacal” y 298:511
“Provincia de Mendoza c/Nación Argentina”). Comenta María Angélica Gelli que “…Según lo sostuvo
la Corte Suprema en Ingenio y Refinería San Martín del Tabacal SA s/Provincia de Salta, la declaración
de inconstitucionalidad de una ley es una atribución que sólo corresponde ejercer a los tribunales de
justicia. Por ende, no cabe efectuarla al Poder Ejecutivo sin menoscabo del principio de división de
poderes y de la garantía reconocida en el art. 95 (hoy 109 de la Constitución Nacional) que impide al
presidente de la Nación ejercer funciones judiciales…” (“Constitución de la Nación Argentina.
Comentada y Concordada”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2008, T. II, pág. 361).-
La Provincia de Buenos Aires, en ejercicio de su autonomía institucional, organizó su administración de
justicia, respetando los condicionamientos derivados de la forma republicana de gobierno (arts. 5, 121,
122 y 123 de la CN). En tal sentido, siguiendo el diseño nacional, también consagró un sistema judicial de
control de constitucionalidad (arts. 1, 15, 20 inc. 2, 57 y 161 de la CPBA), impidiendo que dicha potestad
pueda ser ejercida por las autoridades administrativas con motivo del desempeño de funciones
jurisdiccionales.-
En nuestro país, entonces, el control de constitucionalidad es ejercido exclusiva y excluyentemente por el
Poder Judicial, tanto a nivel federal (arts. 43 y 116 de la CN) como a nivel provincial (arts. 57 y 161 de la
CPBA). Ergo, los jueces de faltas e intendentes municipales, en tanto configuran tribunales
administrativos -no obstante el Código de Faltas expresar que dictan sentencias o fallos y calificarlos
como jueces o magistrados-, carecen de potestades para declarar inconstitucionales las normas o actos de
inferior graduación jerárquica.-
133
Justamente, una de las misiones del recurso de queja previsto en el art. 57 del Decreto-Ley 8751/77 es
garantizar el acceso del administrado a la instancia judicial. En rigor, este instrumento sirve -en casos
como el analizado- para declarar la invalidez constitucional de la limitación legal recursiva, ordenando al
juez de faltas que conceda el recurso; el control judicial de la actividad administrativa recién se producirá
en un segundo momento, cuando el recurso -de apelación o de nulidad- haya sido concedido.-
No debe perderse de vista que este medio de impugnación, de interposición directa ante el juez en lo
correccional o de paz letrado, tiene por objeto que se declare mal denegado el recurso de apelación y/o de
nulidad deducido y, en consecuencia, se ordene la inmediata concesión del recurso por parte del juez de
faltas. Por ello es que constituye un medio idóneo para efectivizar, en última instancia, la revisión judicial
de la actividad administrativa municipal, impedida por una decisión de la justicia de faltas.-
58
mantenimiento del caso constitucional en debida forma por ante el órgano judicial
competente dentro de las 72 horas de notificado el rechazo de los recursos interpuestos.-
Aquí se añade otro argumento que guarda íntima conexión con la inexigibilidad
de patrocinio letrado y la imposibilidad que funcionarios administrativos ejerzan el
control de constitucionalidad. En ningún momento el Código de Faltas Municipales
establece el deber de comunicar, con motivo de la notificación de la decisión
sancionatoria, los recursos legales posibles que el administrado tiene a su disposición.
Formalmente, no existe obligación jurídica de anoticiarle que la sanción impuesta,
puede ser impugnada judicialmente vía recurso de apelación y/o nulidad. Y tampoco
existe deber de informarle al administrado que, ante la denegatoria del recurso
interpuesto, puede recurrir directamente en queja al juez en lo correccional o de paz
letrado.-
Como se aprecia, el camino propuesto se encuentra plagado de piedras que no
resultan fáciles de esquivar. Demasiados obstáculos dificultan enormemente el derecho
de acceso a la jurisdicción, clausurando la apertura de la revisión judicial de la actividad
sancionatoria. Esta alternativa torna prácticamente ilusoria la exigencia constitucional
del control judicial suficiente, dependiendo en gran parte de los recursos económicos de
los administrados, y aún de la habilidad y conocimientos del abogado que contraten. En
la mayoría de las veces, la solitaria actuación del administrado frente al aparato estatal
resultará inútil -por insuficiente- para lograr el deseado salto de la instancia
administrativa al proceso judicial a fin de hacer efectivo el derecho de defensa en
juicio.-
59
Más allá del desacierto en excluir ciertas sanciones134, la intención del legislador
fue prever una adecuada revisión judicial de los productos de los jueces de faltas. A tal
fin contempló distintos tipos de recursos y estableció diferentes requisitos de
admisibilidad135. Por ende, debemos buscar algún otro cauce instrumental que permita
sortear las vallas legales y materiales existentes a fin de garantizar el derecho de los
particulares a que se controle judicialmente el obrar administrativo sancionatorio de las
autoridades municipales.-
Entendemos que una segunda opción estriba en que el juez de faltas, frente a
cualquier manifestación de voluntad impugnativa del imputado cuestionando la sanción
decretada, se niegue a aplicar la norma legal que excluye el ulterior ejercicio del control
134
Quizás en la inteligencia que dichas decisiones sancionatorias, al provenir de jueces técnicos -
profesionales del derecho-, rodeados de garantías de funcionamiento que asegurarían cierta independencia
-no injerencia de los poderes políticos- e imparcialidad -ajenidad a las partes-, en el marco de un
procedimiento administrativo donde se debían respetar las pautas básicas que conforman la garantía del
debido proceso adjetivo -acusación, defensa, prueba y sentencia-, y tener escasa gravedad punitiva -en lo
que a restricción de derechos fundamentales se refiere-, no resultaban necesarias someterlas a revisión
ulterior, sobrecargando las tareas cotidianas de los jueces ordinarios. Adviértase que cuando la sanción
era impuesta por los intendentes municipales no existía limitación alguna para impugnarla judicialmente.-
La normatividad por un lado -los jueces de faltas se ubican institucionalmente en el ámbito del
departamento ejecutivo- y la normalidad por el otro -el debido proceso adjetivo se confunde y agota con
la audiencia previa donde el administrado debe ejercer su derecho de defensa, ofreciendo y produciendo
prueba en el mismo acto, todo para intentar contrarrestar la imputación derivada de una casi irrebatible
acta de constatación-, a lo que debe añadirse, desde el punto de vista de las realidades locales, que la
actividad de la justicia de faltas constituye una buena herramienta recaudatoria frente a las paupérrimas
arcas municipales en lugar de resultar un ámbito propicio para resolver conflictos con los particulares
teniendo en miras siempre la tutela del bienestar general -fundamento último del poder de policía estatal,
que no debe confundirse con la obtención indebida de recursos dinerarios-, obligan a que el poder judicial
examine integralmente el accionar de los jueces de faltas, sin que limitaciones arbitrarias e irrazonables
impidan o dificulten dicha labor, impuesta constitucionalmente.-
Expresa con razón Raúl Calvente que “…Las propias deficiencias del sistema en cuanto a la relativa
independencia de los jueces de faltas hacen que éstos se vean sometidos al permanente baremo de las
necesidades presupuestarias que surgen de los propios Intendentes, y así quedan convertidos en
organismos más recaudatorios que jurisdiccionales…” (“Derecho y administración municipal”, Ed.
Cathedra Jurídica, Ciudad de Buenos Aires, 2007, pág. 418).-
135
El art. 54 del Decreto-Ley 8751/77 constituye la cláusula general en materia impugnativa y los arts.
55, 56 y 57 del Decreto-Ley 8751/77 regulan, respectivamente, los recursos de apelación, de nulidad y de
queja. Se prevén varios requisitos de admisibilidad, referentes a las resoluciones impugnables (en
principio sentencias definitivas que agotan la instancia administrativa, salvo la queja), la legitimación
para recurrir (persona sancionada, sin necesidad de patrocinio letrado), los motivos para impugnar (clases
de sanciones revisables), el lugar de interposición (como regla ante la justicia de faltas, excepto el recurso
de queja), la forma de presentación (exigencia de fundamentación) y el plazo para deducirlo (dentro de las
72 horas de notificada la decisión).-
60
judicial y proceda a conceder sin más el recurso interpuesto, elevando las actuaciones a
conocimiento del tribunal judicial competente136.-
Esta vía permite reservar a los órganos judiciales el ejercicio exclusivo y
excluyente del control de constitucionalidad, asegurando en todos los casos el acceso de
los particulares a la instancia judicial revisora. Además, no requiere que el particular
impugne la validez de la norma legal impeditiva del acceso a la órbita judicial.-
Sin embargo, no se trata de un canal fácilmente transitable pues en su horizonte
aparecen nubarrones que oscurecen y enturbian la vía seleccionada. Veamos por qué
razones la inmediata llegada a la instancia judicial revisora logra empañarse, en
desmedro del derecho del administrado a que un juez controle la sanción aplicada.-
Por un lado, la negativa del juez de faltas a aplicar un precepto legal produce un
efecto similar a aquel otro vedado a los órganos administrativos -no declaración de
inconstitucionalidad-, en el caso permitiendo la revisión judicial cuando el legislador
deliberadamente lo obturó para determinados supuestos137.-
136
En este orden los jueces de faltas podrían invocar o citar precedentes de órganos judiciales que hayan
resuelto la inaplicabilidad de la disposición legal por su flagrante incompatibilidad con la normativa
constitucional.-
Por este cause, será el órgano judicial competente quién, en definitiva, ejercerá la potestad de declarar
inconstitucional el art. 55 del decreto-Ley 8751/77.-
137
Revela María Angélica Gelli que “…La doctrina del Tribunal en Ingenio y Refinería San Martín del
Tabacal S.A. resulta, además, consistente con el principio de legalidad que protege a la persona contra
la arbitrariedad del poder, impidiéndole a la Administración que desconozca por su solo arbitrio
derecho que emanan de una ley. A las razones ideológicas que sostienen el principio de legalidad -la
representatividad democrática y la federal en el caso de los Estados bajo ese sistema- se une el
desplazamiento del poder hacia el Ejecutivo que lo hace más temible para las libertades públicas si se
licuan los controles. No obstante ese precedente, la Procuración del Tesoro de la Nación emitió un
dictamen en el que reiteró una distinción que ya había efectuado, entre declarar inconstitucional una ley
-competencia prohibida al presidente de la Nación- y abstenerse de aplicar una ley inconstitucional
(Dictámenes 84 p. 102). Para la Procuración del Tesoro, la última medida no solo es posible sino
también necesaria pues de lo contrario se violaría el orden normativo jerárquico, establecido en el art.
31 de la Constitución. La doctrina de la Procuración del Tesoro, además de las dificultades prácticas
que presenta para distinguir entre la declaración de inconstitucionalidad de una ley por parte del Poder
Ejecutivo y la decisión de éste de no aplicarla al caso concreto porque es inconstitucional -a menos que
se considere que la inaplicabilidad admite la revisión judicial- implica reconocer mayores poderes a los
ya numerosos que le ha otorgado la reforma constitucional de 1994 al presidente de la Nación. Si a las
atribuciones para dictar decretos de necesidad y urgencia, decretos delegados y decretos de
promulgación parcial de leyes se le suma la de inaplicar las normas sancionadas por el Congreso -en
cuyo proceso intervino el presidente porque las promulgó y mandó publicar- los principios de división de
poderes y de legalidad mutan en formalidades destinadas a desaparecer. Por otro lado, la
inaplicabilidad de la ley por parte del Poder Ejecutivo, podría convertirse en una manera
inconstitucional de zanjar los conflictos con el Congreso…” (“Constitución de la Nación Argentina.
Comentada y Concordada”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2008, T. II, pág. 361).-
61
Por el otro, la automática elevación de las actuaciones por parte de la justicia de

faltas ante la mera exteriorización de disconformidad de los administrados, concediendo
un recurso que no es tal por carecer de explicitación de agravios contra un decisorio,
implica un apartamiento de la letra de la ley138.-
Estamos frente a un callejón sin salida. La encerrona que nos han deparado las
normas jurídicas aplicables parece no tener escapatoria. Si el juez de faltas aplica la ley,
difícilmente se produzca el control judicial. Si el juez de faltas permite la revisión
judicial, deberá previamente incumplir la ley. Cualquier comportamiento nos sumergirá
en una infracción jurídica. El cumplimiento de la ley aparejará desconocimiento del
derecho a la tutela judicial efectiva. El aseguramiento del derecho a la jurisdicción
importará violación de la legalidad. Este aparente camino sin retorno impone,
inexcusablemente, balancear los distintos valores e intereses en juego. O se aplica la ley
y se viola la constitución, o, viceversa, se aplica la constitución y se viola la ley. La
ecuación, que no hace más que recordar el formidable voto del juez John Marshall en el
caso “Marbury vs. Madison”139, no resulta compleja. La graduación normativa derivada
del principio de supremacía constitucional permite responder el interrogante planteado.-
La luz que arroja claridad al camino está, justamente, encima del nivel en que
nos manejamos. Nos referimos a la Constitución Nacional y a los Tratados
Internacionales de Derechos Humanos. Este plexo jurídico de máximo rango jerárquico
condiciona la validez de la producción normativa provincial. No se trata de retomar la
senda por un atajo o vía alternativa. Este manojo normativo permite continuar
138
El art. 54 del Decreto-Ley 8751/77 exige que el recurso de apelación y nulidad se interponga
debidamente fundado por ante la autoridad que dictó el acto sancionatorio. No se encuentran previstas
reglas legales que permitan, con posterioridad, expresar nuevos agravios o mejorar los indicados.-
139
Este célebre y memorable fallo de la Corte Suprema norteamericana dio nacimiento, en 1803, al
control judicial de constitucionalidad, habiendo sido seguido por la Corte Suprema de Justicia de la
Nación en los casos “Sojo” y “Municipalidad de la Capital c/Elortondo”. En el voto del presidente John
Marshall se lee que “…Hay sólo dos alternativas demasiado claras para ser discutidas: o la Constitución
controla cualquier ley contraria a aquélla, o la Legislatura puede alterar la Constitución mediante una
ley ordinaria. Entre tales alternativas no hay términos medios: o la Constitución es la ley suprema,
inalterable por medios ordinarios; o se encuentra al mismo nivel que las leyes y de tal modo, como
cualquiera de ellas, puede reformarse o dejarse sin efecto siempre que al Congreso le plazca. Si es cierta
la primera alternativa, entonces una ley contraria a la Constitución no es ley; si en cambio es verdadera
la segunda, entonces las constituciones escritas son absurdos intentos del pueblo para limitar un poder
ilimitable por naturaleza…”. Sin embargo, este magistrado estableció claramente que la potestad y
obligación de decidir qué ley es constitucional correspondía al Poder Judicial.-
62
transitando la segunda ruta propuesta, eliminando obstáculos irrazonablemente trazados

en el devenir del procedimiento administrativo al proceso judicial140.-
Desde una óptica normativa, los principios de rigidez y supremacía
constitucional obligan privilegiar la aplicación de las reglas de mayor graduación
jerárquica. Desde una dimensión valorativa, las particulares connotaciones del asunto
recomiendan optar por la adecuada efectivización del derecho de acceso a la
jurisdicción a fin de defender los derechos en juicio, dejando de lado el principio de
legalidad.-
No desconocemos que esta potestad de la administración pública de negarse a
aplicar una norma legal resulta excepcional, pero en ciertas ocasiones, como las
analizadas, no existe ninguna otra chance para que el poder judicial controle, por un
lado, la legalidad y razonabilidad de la actividad administrativa sancionadora y, por el
otro, la validez de la regla legal restrictiva de la competencia judicial141. Resulta
140
En el supuesto que el abogado patrocinante no cuestione la validez de la regla legal que limita la
intervención judicial, los jueces tienen la facultad y el deber de declarar de oficio la inconstitucionalidad
del precepto. Debe recordarse que si bien el acto jurisdiccional del control de constitucionalidad fue
reconocido en los inicios de nuestra formación institucional (CSJN Fallos 32:120 “Sojo” 1887 y 33:162
“Municipalidad de la Capital c/Elortondo” 1888), el control de oficio recién fue aceptado, tímidamente,
en el año 2001 (CSJN Fallos 324:3219 “Mill de Pereyra” 2001), y consolidado definitivamente a partir
del año 2005 (CSJN Fallos 327:3117 “Banco Comercial de Finanzas SA” 2005). Por ende, en la
actualidad, el control judicial de constitucionalidad no requiere el pedido de la parte agraviada, pudiendo
los jueces, de motu propio, declarar inválida cualquier norma contraria al bloque de constitucionalidad.-
La eliminación jurisprudencial del recaudo de pedido de parte para declarar inconstitucional una norma -
que por cierto había sido también creación pretoriana del Alto Tribunal- exime al administrado del deber
de cuestionar, en sede judicial, la validez constitucional de las normas. La no obligatoriedad de impugnar
la constitucionalidad de la regla en la instancia administrativa se desprende de la circunstancia de no
poder el órgano administrativo resolver la cuestión constitucional.-
141
También se produce una violación legal por parte de la justicia de faltas al no verificar si los recursos
de apelación y nulidad interpuestos cumplen con el deber de fundamentación. El retraimiento del control
de admisibilidad del recurso deducido por un particular importa un incumplimiento de los arts. 54 y 57
del Decreto-Ley 8751/77.-
Los jueces de faltas o intendentes municipales deben efectuar un examen preliminar de la concurrencia de
los requisitos formales mencionados como condición para la concesión de los recursos. En el caso, la falta
de fundamentación -por no indicación de agravios concretos- debería conducir a denegar los recursos
interpuestos.-
La cuestión no es sencilla, pero creemos que aquí también se impone una elección valorativa y político-
institucional.-
Tal como se encuentra redactada la norma, el recurso debe presentarse fundado. No existe posibilidad que
la indicación de agravios se produzca en la instancia judicial, ni siquiera que se amplíen o mejoren los
agravios ensayados originariamente. Resultando una atribución de la justicia de faltas la concesión de los
recursos, previo realizar tal acto, debe cotejarse que el mismo reúna las condiciones de ley. Caso
contrario, el recurso debería denegarse, ante lo cual el interesado tendría a su disposición el recurso de
queja.-
63
Sin embargo, estimamos conveniente que este control de admisibilidad se limite a la verificar la
legitimación de quien recurre y la observancia del plazo de deducción. La justicia de faltas debe reservar
dicho testeo para el aspecto formal del recurso.-
Consideramos que lo atinente a la debida fundamentación del recurso debe quedar en manos de los
órganos judiciales, de modo que la autoridad administrativa no tenga el manejo de la barrera del peaje,
convirtiéndose en una especie de juez de sus propias decisiones, impidiendo el pasaje del procedimiento
administrativo al proceso judicial revisor.-
Interpuesto un recurso de apelación o de nulidad en término legal y por quien tenía derecho a impugnar,
carezca de fundamentación o resulte insuficiente, el mismo debería ser concedido, elevando las
correspondientes actuaciones a la justicia correccional o de paz letrada. La correcta y adecuada
fundamentación de los recursos se vincula a la procedibilidad material de los mismos, cuestión harto
distinta del chequeo de admisibilidad formal. La única potestad que debe reconocerse a los integrantes de
la justicia de faltas es la atinente al control de los requisitos formales de admisibilidad; todo lo referente a
la fundamentación -existencia, suficiencia, pertinencia- debe reservarse a los órganos judiciales.-
Ahora bien ¿Por qué consideramos que no obstante el interesado no enumere y describa concretamente
los agravios que le ocasiona la resolución sancionatoria el juez de faltas debe elevar las actuaciones a la
judicatura? O lo que es lo mismo ¿Por qué entendemos que resulta apto para abrir la instancia judicial el
estampado de una firma acompañado de la frase “en disconformidad” o la inserción de la simple
expresión “apelo” o “recurro” al momento de notificarse la decisión sancionatoria? ¿Queremos significar
con ello que en estas condiciones los jueces pueden y deben ejercer la fiscalización del obrar
administrativo municipal? Vayamos por partes.-
Teniendo en cuenta que el patrocinio letrado no constituye un imperativo legal y, en la generalidad de los
casos, los administrados asumen por sí solo la defensa, careciendo de las herramientas propias de los
egresados de la disciplina del derecho a fin de cuestionar el decisorio de la justicia de faltas, a lo que
debemos añadir que no existe en la instancia municipal un servicio jurídico gratuito de asistencia a los
administrados, la simple exteriorización de la voluntad impugnativa debe tener virtualidad suficiente para
elevar las actuaciones a la justicia correccional o de paz letrada provincial. Recibido el expediente por el
órgano judicial, y advertido que el administrado carece de patrocinio letrado, debe darse inmediata vista
al ministerio público de la defensa para que, en el plazo de 72 hs., explicite agravios contra el decisorio
cuestionado. En caso que el particular haya designado abogado de confianza, receptada la causa en la
instancia judicial, y verificado que el recurso no es tal por carecer de fundamentación mínima, el mismo
deberá ser rechazado.-
Nótese que no estamos ante supuestos de ejercicio de control judicial suficiente -que involucra la revisión
de sanción en sus aspectos fácticos y jurídicos- sino de simple verificación de concurrencia de los
recaudos que producen la apertura del mentado contralor.-
En la medida que los administrados, por si solos, manifiesten por escrito su discrepancia o
disconformidad con la resolución sancionatoria -p. ej. peticionando se revoque por contrario imperio,
rogando se deje sin efecto, estampando la expresión apelo o similar-, deben elevarse las actuaciones
contravencionales a conocimiento de la judicatura, corriéndose vista por 72 hs. -idéntico al plazo legal
para recurrir- a fin que el defensor oficial en turno canalice jurídicamente la voluntad recursiva del
administrado.-
Nuevamente, el principio de “tutela judicial efectiva” y el derecho de “acceso a la jurisdicción”,
promotores del control judicial suficiente de la actividad administrativa, brindan basamento constitucional
para admitir recursos deducidos sin fundamentación, en la medida que hayan sido interpuestos por los
administrados sin patrocinio letrado. Somos conscientes que esta distinción implica discriminar entre
aquellos administrados que optan defenderse por sí mismos -por falta de recursos, por ignorancia, por
propia decisión, etc.- y aquellos que recurren a la asistencia de un abogado de confianza, pero entendemos
que se trata de una discriminación fundada y razonable, que tiende a garantizar los principios, derechos y
garantías constitucionales enunciados en los supuestos que existen signos claros de indefensión.-
Adviértase que en ambas hipótesis, la interposición del recurso en término legal y por quien tiene derecho
obliga al juez de faltas o intendente municipal a concederlo y elevar las actuaciones al órgano judicial, a
quien se reserva el examen de la fundamentación. La diferencia en el tratamiento propuesto finca en lo
siguiente: Cuando el imputado decide defenderse con el auxilio de un abogado, las falencias y
deficiencias del escrito recursivo no resultan subsanables y se impone la declaración de inadmisibilidad
por parte del órgano judicial competente; en cambio, cuando el administrado, por la razón que fuese,
ejerce su propia defensa y cuestiona la sanción impuesta, una vez recibida las actuaciones de la justicia
64
preferible que los jueces de faltas -integrantes del departamento ejecutivo municipal-
incumplan parcialmente un mandato legal, a que los jueces en lo correccional o de paz
letrados no puedan ejercer el control judicial suficiente del accionar de aquéllos y, en
consecuencia, tampoco puedan evaluar la constitucionalidad de las normas legales
limitativas de la revisión judicial.-
VI. Consideraciones finales.-
La vigencia del “Estado de Derecho”, del cual el principio de supremacía

constitucional y la directriz del control judicial suficiente resultan presupuestos
insoslayables, justifica acabadamente la desobediencia en que pueden incurrir los jueces
de faltas a fin de permitir, sin limitaciones irrazonables, la revisión judicial de los actos
administrativos jurisdiccionales142. Recuérdese que es de la esencia del poder judicial el
municipal de faltas, debe conferirse inmediata intervención al defensor oficial en turno para que en el
término de 72 horas indique los agravios que la resolución le ocasiona a su asistido, pudiendo a
continuación efectuarse el control de admisibilidad formal.-
En ambos casos se eleva el “recurso” interpuesto y se produce formalmente el acceso a la judicatura
provincial, aunque no el control judicial en sí. Luego, serán los órganos judiciales competentes quienes,
en primer lugar, deberán pronunciarse sobre la admisibilidad formal del recurso y, superado tal primer
filtro, deberán expedirse sobre la procedibilidad sustancial del mismo, revisando ahora sí el accionar de la
justicia de la faltas.-
Consideramos que esta propuesta interpretativa, además de tender a efectivizar el control judicial
suficiente y el derecho a la jurisdicción, constituye un modo adecuado de garantizar el ejercicio del
derecho de defensa en sentido técnico en la instancia procedimental administrativa, pues aún cuando el
defensor oficial exprese agravios en ocasión de conferirle vista el órgano judicial competente, su
actividad no hace más que completar y perfeccionar un acto que debió producirse adecuadamente en la
instancia de faltas municipal. Se trata de una labor que debe llevar adelante el abogado estatal previo a
que el juez correccional o de paz letrado efectúe el control de admisibilidad formal.-
Valorativamente, se le reconoce un rango preeminente al derecho de defensa, presupuesto básico para la
legitimidad y legalidad de cualquier sanción estatal intrusiva de las libertades fundamentales.
Institucionalmente, se evita que los jueces de faltas se conviertan en “jueces” de sus propias decisiones,
dejándose siempre en manos de los órganos judiciales competentes el examen de admisibilidad y
procedibilidad de los recursos. La barrera del peaje se abre automáticamente. Los jueces de faltas, frente a
una manifestación recursiva del administrado en plazo legal, no pueden negarse a levantarla. Pero en la
próxima estación, la palanca estará en manos de los jueces correccionales o de paz letrados, quienes
pueden rehusar su empleo, obligando al administrado a retomar el camino.-
142
Refiriéndose a las características del sistema de control de constitucionalidad argentino, explican
Humberto Quiroga Lavié, Miguel Ángel Benedetti y María de las Nieves Cenicacelaya que “…Está
a cargo sólo de los jueces. La Corte Suprema ha declarado que no le corresponde al Poder Ejecutivo,
pues dicha facultad es exclusiva del Poder Judicial, lo contrario implicaría aceptar la concentración del
poder en una sede…Esta dogmática posición debe ceder ante situaciones de grosera incompatibilidad
normativa, en las cuales el Ejecutivo debe abstenerse de aplicar normas que contrarían la
65
contralor de la actividad de los restantes poderes políticos y la garantía de eficacia de

los derechos fundamentales, lo que mal podría suceder de adoptarse una postura rígida y
extrema sobre el punto.-
Tres argumentos confluyen para validar este proceder excepcional de la justicia
de faltas. Primero, debe tenerse presente que el apartamiento del principio de legalidad
se produce, no para arrogarse una potestad inexistente o prohibida, avasallando el
ámbito de libertad de las personas, sino, justamente, para proteger los derechos de los
administrados. Segundo, la inaplicabilidad de la ley por la autoridad administrativa
admite, permite y obliga a que se revise judicialmente el ejercicio de dicha excepcional
prerrogativa. Las razones que suelen esgrimirse para negar al órgano ejecutivo la
facultad de inaplicar una ley se diluyen si se tiene en cuenta que ninguno de los
principios constitucionales involucrados resulta desvirtuado. Por último, la
desobediencia legal del órgano administrativo halla asidero no solo en la manifiesta
Constitución…” (“Derecho Constitucional Argentino”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2001, T. I, pág.
560).-
Dice Néstor Pedro Sagüés que “…Conceder al Poder Ejecutivo la facultad de declarar la
inconstitucionalidad de leyes parece muy riesgoso. Además, si puede atacar a una ley por
inconstitucionalidad antes de terminar su trámite (por el veto), resultaría sobreabundante otorgarle el
derecho, superado el veto por el Congreso, por los dos tercios de votos de cada Cámara, de declarar,
después, inconstitucional a la ley en cuestión. Sin embargo, en hipótesis de una ley groseramente
inconstitucional…el presidente (que también debe respetar antes a la Constitución que a la ley
inconstitucional) estaría autorizado para incumplir o inaplicar tal ley…” (“Elementos de Derecho
Constitucional”, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1997, pág. 237).-
Según Germán Bidart Campos “…Hemos admitido que, por imperio de la supremacía constitucional,
existe en la administración pública un derecho excepcional de desobediencia frente a normas y órdenes
ostensiblemente inconstitucionales…la ley notoriamente inconstitucional no debe ser aplicada por la
administración…¿la desaplicación excepcional de una ley constitucional por la administración se limita
a la mera abstención de aplicarla sin declararla inconstitucional? Efectivamente, y con ello se hace
también excepción muy ocasional a la norma del derecho judicial emanado de la Corte que impide dejar
de aplicar una norma vigente si no se la declara inconstitucional. Como la administración no puede
declarar inconstitucionalidades, su abstención fundada en la inconstitucionalidad de una ley se limita a
una inaplicación razonada pero sin declaración de inconstitucionalidad. ¿No parece contradictorio esto?
Es que si no hacemos esta curiosa excepción, tenemos que postular que jamás puede la administración
incumplir una ley inconstitucional; y obligarla a su cumplimiento no se concilia demasiado bien con la
supremacía constitucional. Al deber excepcional de desobedecer la orden ostensiblemente
inconstitucional le acompaña el deber también excepcional de no aplicar una ley con la misma
característica. Principio elemental: sólo los jueces controlan la inconstitucionalidad y sólo ellos la
declaran. Excepción de suma gravedad e hipótesis extrema: la administración sólo puede dejar de
aplicar una ley inconstitucional si la inconstitucionalidad es flagrante, pero no puede declarar la
inconstitucionalidad. Es una forma de conjugar el principio de la desobediencia razonada a normas
inconstitucionales y el de que sólo mediante declaración de inconstitucionalidad puede validarse la
inaplicación del derecho vigente…” (“La interpretación y el control constitucionales en la jurisdicción
constitucional”, Ed. Ediar, Buenos Aires, 1988, pág. 173).-
66
inconstitucionalidad de la norma sino también en la nítida jurisprudencia de la Corte

Suprema Federal acerca de la invalidez de tal tipo de disposiciones.-
Subordinar exclusivamente, en los casos de sanciones de amonestación y multa e
inhabilitación inferior a determinado monto, la apertura de la instancia revisora judicial
a la exigencia de que el administrado interponga, en el plazo de 72 hs. de notificado la
sanción, recurso de apelación impugnando la decisión y la validez constitucional de la
limitación legal y, denegado dicho recurso, deduzca en idéntico plazo recurso de queja
manteniendo el planteo de inconstitucionalidad, y ello a veces sin contar con debida
asistencia técnica, suena a excesivo e irrazonable y parece olvidar las condiciones de
validez que la jurisprudencia ha establecido al ejercicio de la función jurisdiccional por
parte de órganos de la administración pública, lesionando el derecho a la tutela judicial
efectiva y continua y el principio del control judicial suficiente.-
El Estado Municipal, en ejercicio del poder de policía y a través del
departamento deliberativo, tiene facultades para dictar todas aquellas normas necesarias
y convenientes a fin de tutelar el bienestar general local. Asimismo, en ejercicio de la
policía estatal y mediante el departamento ejecutivo, del cual la justicia de faltas forma
parte, aquél cuenta con atribuciones suficientes para sancionar a quienes vulneren tales
normas. Pero tanto la competencia legislativa-normativa, como la potestad
administrativa-jurisdiccional, deben ajustarse a las normas constitucionales y legales
imperantes. El principio de juridicidad condiciona todo el obrar estatal; pretende que los
poderes públicos ajusten, adecuen o amolden su accionar a las reglas preestablecidas.
Esta directriz, de la cual los principios de legalidad y de competencia no son más que
especies, no autoriza a cualquier órgano estatal a dictar ordenanzas municipales, no
permite que tales normas sean dictadas siguiendo un mecanismo de formación y sanción
no contemplada y no admite que las reglas derivadas del poder de policía tengan
cualquier tipo de contenido. Y tampoco habilita que el procedimiento administrativo
tendiente a sancionar a una persona, que presuntamente ha transgredido aquellas
disposiciones locales, se realice al margen del derecho. Cualquier violación a las reglas
que rigen el inicio, sustanciación y finalización de los procedimientos de faltas, en la
medida que no resulten pasibles de subsanación y afecten derechos fundamentales de
los administrados, aparejará, inexorablemente, la anulación de las actuaciones
incoadas.-
67
El “Estado de Derecho”, en tanto somete al imperio de la juridicidad a

gobernantes y gobernados, constituye un formidable instrumento para limitar y
controlar el desenvolvimiento de los órganos estatales por un lado, y tutelar los
derechos y garantías de las personas por el otro143.-
Empero, para que tales principios fundantes no se conviertan en meros
enunciados normativos se requiere de la presencia e intervención de un órgano garante
de la institucionalidad. En nuestro sistema, el reaseguro institucional lo constituye el
poder judicial, custodio supremo del sistema de derechos y garantías constitucionales.-
Toda actuación sancionatoria de la justicia municipal de faltas debe estar
precedida de un estricto apego al orden jurídico, absolutamente respetuosa de los
derechos y garantías que hacen al debido proceso adjetivo. Cualquier transgresión a
alguno de los principios o reglas que conforman la citada garantía habilita la revisión
judicial a instancia del interesado. Son los jueces quienes deben preservar las garantías
del proceso.-
La potestad sancionatoria estatal busca lograr ciertos fines respetando
determinados procedimientos, es decir, los objetivos deseados no pueden ser alcanzados
a cualquier precio. La justicia de faltas se encuentra jurídicamente controlada. Cualquier
desviación de los carriles estipulados debe ser reparada. En este sentido, la noción de
“Estado de Derecho” implica sujeción a la ley de los poderes públicos, controlabilidad
143
Explica Agustín Gordillo que “…El concepto de Estado de Derecho no es unívoco y ha sufrido una
evolución que lo ha ido perfeccionando: en un primer momento se pudo decir que lo fundamental era el
respeto a la ley por parte del Poder Ejecutivo; esto era y es el todavía vigente principio de la legalidad
de la administración. Luego los límites que el Estado de Derecho impone son extendidos a la propia ley:
se dice entonces, como ya vimos, que también la ley debe respetar los principios superiores; es el otro
principio fundamental del respeto a la Constitución por parte de las leyes, manifestado a través del
control judicial de dicha constitucionalidad. Se llega por fin a la etapa de un orden jurídico
supranacional de garantías individuales, que opera también como derecho interno, sin perjuicio del
control ulterior en el plano internacional en caso de no remediar los jueces locales la transgresión a los
derechos individuales. El individuo aparece así protegido contra los avances injustos de los poderes
públicos en una doble faz: por un lado, que la administración respete a la ley y por el otro, que el
legislador respete a la Constitución, a la Convención y demás pactos supranacionales. El centro de la
cuestión radica siempre, como se advierte, en que los derechos individuales no sean transgredidos por
parte de los poderes públicos. Ahora bien, esta magnífica concepción del Estado de Derecho es ante todo
negativa: ponerle vallas a los poderes públicos para que éstos no puedan actuar arbitrariamente en
relación a los particulares…” (“Tratado de Derecho Administrativo”, Fundación de Derecho
Administrativo, Buenos Aires, 2003, T. 1, pág. III-22).-
68
de los actos estatales y alcance de todos a la justicia, ello como modelo protector de los
derechos humanos144.-
No dudamos que el futuro avizora la existencia de municipios bonaerenses con
mayores facultades y cometidos. El otorgamiento de potestades constituyentes será el
resultado lógico y necesario de un proceso que no tiene marcha atrás. Quizás no para
todos los municipios, pero si para aquellos que, conforme determinados parámetros
cuantitativos y cualitativos, estén en condiciones de adquirir dicha dimensión. Incluso,
frente a esa realidad local, la creación de una auténtica judicatura, para conocer y
decidir en la aplicación del derecho municipal, sea tal vez una adecuada alternativa.-
Añoramos el robustecimiento y la expansión de las competencias y funciones
municipales. Pero el deseo que los municipios obtengan la máxima autonomía posible -
en los órdenes institucional, político, administrativo, económico y financiero- no puede
desviar nuestro foco de atención de una cuestión de capital importancia para la plena y
efectiva vigencia de las libertades individuales: el fortalecimiento del control judicial.
Son los jueces, en nuestro sistema, los guardianes por excelencia del ordenamiento
jurídico.-
Sin revisión judicial, la actividad sancionatoria municipal -in totum- constituye
un ámbito propicio para el abuso, el exceso y la arbitrariedad de los funcionarios
administrativos, es decir, para que las garantías procedimentales mínimas receptadas
constitucional e internacionalmente se transformen en ilusiones de papel. No pueden
tolerarse o convalidarse áreas del quehacer estatal inmunes al examen judicial, máxime
cuando en muchos casos la actividad doméstica implica injerencias intensas en los
derechos fundamentales de los administrativos145. Admitir en este campo del quehacer
144
Según la Corte Suprema Federal, “…El Estado de Derecho no se agota en la sola existencia de una
adecuada y justa estructura normativa general sino que exige esencialmente la vigencia real y segura del
derecho en el seno de una comunidad y, por ende, la posibilidad de hacer efectiva la justiciabilidad plena
de las transgresiones a la ley y de los conflictos jurídicos…” (CSJN Fallos 305:504 “Recchia de
Schedan” y 308:1671 “Gastaldi”).-
145
La sociedad moderna resulta compleja, diversos factores la han tornado excesivamente reglamentada.
Todo incumplimiento a las normas municipales hace nacer un procedimiento contravencional a cargo de
autoridades administrativas municipales que, por imperativo constitucional, debe respetar los
lineamientos básicos del debido proceso adjetivo. La verificación de la observancia de dichas reglas,
plasmadas no solo en interés particular del administrado sino también en tutela de los intereses generales
de la sociedad, no puede estar justamente a cargo de quien debe encargarse de su aplicación. En nuestro
sistema constitucional, los garantes definitivos del respeto de los derechos y garantías constitucionales
resultan ser los jueces.-
69
estatal una zona de no derecho importa un regreso a tiempos pretéritos al “Estado

Constitucional de Derecho”, propios del “Estado de Policía”.-
La observancia de las reglas jurídicas que habilitan y limitan la actividad estatal
requiere de la intervención de jueces independientes. La vigencia del principio de
juridicidad y del derecho a la tutela judicial efectiva hace a las condiciones del Estado
de Derecho, que a su vez impone condicionamientos al accionar del poder legislador y
del poder administrador. La legislatura no puede clausurar el acceso de los particulares a
la instancia judicial útil y efectiva, y los actos administrativos de carácter jurisdiccional,
sin discriminaciones, deben ser revisables judicialmente. El Estado de Derecho tiene
como eje central la fiscalización de los actos administrativos por un órgano
independiente e imparcial, no pudiendo existir actos administrativos jurisdiccionales
fuera del control judicial146. La juridicidad constitucional abarca el procedimiento
administrativo y el proceso judicial. Cuando de determinación de derechos y
obligaciones de las personas se trate, la decisión final debe quedar en manos de jueces o
tribunales independientes e imparciales, que permitan a las personas defenderse
adecuadamente en la instancia procesal pertinente. Para ello, el acceso irrestricto a la
jurisdicción constituye la clave de bóveda del sistema147.-
146
Expresa Fernando García Pullés que “…si la soberanía del Estado depende de su legitimidad -que
no puede ser sino de origen y de ejercicio-, la legitimidad del ejercicio del poder depende de su sujeción
a la ley y a la justicia, extremo que sólo puede postularse frente a los ciudadanos si se les permite
promover el control de los actos de gobierno cuando se agreden sus intereses, a través de acciones de
legitimación individual frente a magistrados realmente independientes, que puedan someter al poder
estatal en beneficio de la juridicidad…” ("Tratado de lo contencioso administrativo", Ed. Hammurabi,
Buenos Aires, 2004, T. I, pág. 40).-
Asegura Bartolomé Fiorini que “…En el Estado de Derecho, cualquier clase de acto de la autoridad
administrativa, cuando viola normas jurídicas, debe ser rectificado y enjuiciado. Reconocer la
posibilidad de que existan actos arbitrarios o ilegales en la administración pública, aunque fueren
dictados por el más elevado jerarca, exentos de rectificación y del control de la justicia, es negar la
esencia misma de lo que se define como Estado jurídico…La juridicidad y legalidad administrativas sin
recursos jurisdiccionales serían la frustración del Estado de Derecho. El control jurisdiccional no puede
ni debe presentarse como un capítulo excepcional sino simplemente como una extensión de la función
estatal de hacer justicia…” (“Qué es el contencioso”, Ed. Lexis Nexis Abeledo-Perrot, Buenos Aires,
2006, pág. 30).-
147
La Corte Suprema de Justicia de la Nación dedujo del derecho de defensa en juicio el de contar con
“la posibilidad de ocurrir ante los tribunales de justicia y obtener de ellos una sentencia útil” (Fallos
193:135 “Ramiro de Peláez”; 301:111 “Marchissio”; 305:2150 “Cabrera”; 307:282 “Santos”; 308:155
“Christou”; 311:682 “Moriña”). Si no existe tal posibilidad, el habitante se halla en un supuesto ilegítimo
de “privación de justicia” (Fallos 307:966 “Peró”).-
Dice Andrés Gil Domínguez que “…La tutela judicial efectiva apunta a eliminar las trabas que
obstaculizan el acceso al proceso, tanto como a impedir que, en virtud de formalismos o ritualismos
procesales, queden ámbitos de la actividad administrativa inmunes al control judicial, así como también
tiende a asegurar el ejercicio pleno de la jurisdicción…Los contenidos constitucionales del derecho
70
Así como una interpretación mutativa permitió, no obstante la clara interdicción

presidencial de funciones judiciales prevista en el art. 109 de la CN, que los habitantes
puedan no ser juzgados en principio por los jueces del poder judicial, lo cual fue
refrendado por una jurisprudencia permisiva de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación en función de una relectura del principio de división de poderes ajustado a las
necesidades de aquel momento histórico; en la actualidad, la normativa vigente impone
la inmediata e impostergable construcción de una especie de costumbre “contralegem”
aunque “secundum constitutionem”148.-
La admisión y tolerancia de prácticas que, aunque reñidas con el texto legal,
tienden a efectivizar principios, derechos y garantías de rango constitucional, no nos
merece reproche, constituyendo una opción legítima frente a la mora o desidia
legislativa.-
fundamental y derecho humano a la tutela judicial efectiva son: Interdicción general de indefensión;
Acceso directo -libre de obstáculos formales y reales- a la jurisdicción; Antiformalismo (o
subsanabilidad de defectos procesales; Legitimación procesal adecuada; Cumplimiento de la garantía
del debido proceso cuyo núcleo radica en el derecho de defensa); Resolución de la pretensión de manera
oportuna en el tiempo (que la falta de ejercicio jurisdiccional no convierta en abstracta la cuestión
promovida); Exigencia de motivación de las sentencias judiciales; Observancia efectiva de la sentencia
firme…” (“Tutela judicial efectiva y agotamiento de la vía administrativa. Derecho constitucional
administrativo”, Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, 2007, pág. 37).-
148
Al respecto puede verse Néstor Pedro Sagüés, “Teoría de la Constitución”, Ed. Astrea, Buenos
Aires, 2001, pág. 413.-
71

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LA JUSTICIA MUNICIPAL DE FALTAS EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES Germán Bernardi

LA JUSTICIA MUNICIPAL DE FALTAS EN LA PROVINCIA DE

“Ningún pueblo de la tierra ha gozado de la libertad mientras no ha tenido asegurada su justicia”

En el ámbito de la provincia de Buenos Aires, la instauración de la comúnmente

Indudablemente, los diferentes dilemas jurídicos que intentarán ser abordados en

provincial y municipal. En efecto, el art. 75 inc. 22 de la CN no solo concedió máxima

Justamente, el respeto del “principio de juridicidad” en el obrar de los tribunales

II. La competencia constituyente de las provincias.-

Los arts. 5, 122 y 123 de la CN reconocen y garantizan a las provincias

Tradicionalmente, en virtud de dichas normas constitucionales, se afirma que las

Conforme estas normas jurídicas, la Constitución local que tienen la facultad de

incidencia en el diseño de los procedimientos contravencionales. En lo que interesa,

El art. 1 de la CN, que constituye una declaración de fundamental trascendencia

En conclusión, esta exigencia constitucional importa que las provincias no

Además, debe resaltarse que la base de principios, derechos y garantías federales

natural o prohibición de comisiones especiales; 7) garantía del debido proceso adjetivo;

sanción de la nueva cláusula constitucional que alude, más específicamente, a la

municipios29 y 3) Entre ambos, adoptando una postura intermedia, estaban quienes

esta postura, pues si bien no reconoció expresamente la autonomía de los municipios,

Como señalamos, la regla constitucional no se limita a imponer a las provincias

Esto último es trascendental. Las constituciones provinciales deben asegurar la

abierto de posibilidades, cuya elección final corresponde a los constituyentes locales en

directriz, las constituciones provinciales no podrían, con la excusa de reglamentar la

para delimitar la autonomía municipal con un límite: la reglamentación no puede

III. El municipio en la Provincia de Buenos Aires.-

elemental cuota de “autonomía” a las municipalidades creadas, con distinto alcance

Sin embargo, es dable resaltar tres agregados efectuados a la Carta Provincial

en el entendimiento que las comunas ya gozaban de autonomía en los órdenes

del ente), 3) la imposibilidad constitucional de supresión del ente, 4) la capacidad

La Constitución Nacional de 1994 exige que las provincias aseguren la autonomía de

Si por “autonomía institucional” se entiende exclusivamente la potestad de

constituyentes locales la especificación del quantum de autonomía en las diferentes

Nótese que los municipios, en función de las normas constitucionales y legales

Orgánica de las Municipalidades-, y sus sucesivas modificaciones), consagrando un

Según el diseño constitucional y legal de las municipalidades, el departamento

Cumpliendo con el mandato constitucional, las autoridades provinciales dictaron

Básicamente, y en lo que interesa, corresponde señalar que el departamento

Previo finalizar con esta breve descripción de la organización estatal municipal,

IV. La justicia de faltas.-

Teniendo en cuenta que la Constitución de la Provincia de Buenos Aires no

En el marco del diseño orgánico y funcional deparado a las municipalidades por

En nuestra provincia, la estructura y funcionamiento de la “justicia de faltas” no

Municipalidades85. Esta última norma jurídica, encargada de distribuir y repartir las

partidos donde su Departamento Deliberativo hubiere dispuesto la creación de

autorizó legislativamente al departamento deliberativo a instaurar juzgados de faltas en

Esta razón permite apreciar que la inserción institucional de los “juzgados de

Esta cláusula, indudablemente, es fruto de la naturaleza jurídica que tiene la

En rigor, sólo cabe hablar de la presencia de un órgano de poder independiente,

remuneraciones100, varias circunstancias ponen a la intemperie la dependencia orgánica

Por último, previo ingresar en el tratamiento del control judicial de la actividad

El Código de Faltas Municipales no emplea una terminología acorde a la

administrativos”. En modo alguno los jueces de faltas o intendentes municipales dictan

V. El control judicial suficiente.-

Señalamos anteriormente que la validez constitucional de las decisiones

interfieren en el ámbito de libertad de los administrados113, son pasibles de control

Aunque parezca una obviedad señalarlo, estamos hablando de revisión judicial y

Indica el art. 54 del Decreto-Ley 8751/77 que los recursos de apelación y de

Expresamos que determinadas decisiones de la justicia de faltas podían ser

A luz de la jurisprudencia de la Corte Suprema Federal, estas limitaciones

moralidad e higiene; b) Desocupación, traslado y demolición de establecimientos o instalaciones

príncipe…” (“Código de Faltas Municipales de la Provincia de Buenos Aires. Comentado y Anotado”,

Por el otro, la automática elevación de las actuaciones por parte de la justicia de

transitando la segunda ruta propuesta, eliminando obstáculos irrazonablemente trazados