TEMA 6 EL ESTADO AUTONÓMICO: RASGOS FUNDAMENTALES

Vamos a hacer referencia al modelo de organización territorial del reino de

España, a su configuración político-territorial. El modelo nace como un modelo de
organización territorial abierto pero el proceso evolutivo lo acerca a la manera de
configuración más propia del sistema federal, las tendencias descentralizadoras junto a la
crisis económica del 2008 han afectado al estado autonómico.

1. Rasgos más relevantes conforme a las RIG

- Sistema político-territorial complejo

Existen determinados elementos que complejizan el estado autonómico español

respecto de otros estados compuestos pertenecientes a la UE. (Tabla 1)

Tabla 1

El indicador de la renta disponible bruta/hab mide la riqueza personal.

El indicador VAB por ocupado mide la economía: en qué medida la economía

regional realiza actividades de valor.

A efectos de cómo desarrollar las políticas públicas nos conviene fijarnos en el

indicador del % Poblac. Munic. > 100.000 hab que nos indicará la concentración
de la población territorialmente.
[1]
- Diversidad territorial considerable

A efectos de complejidad las CCAA no son iguales entre sí ya que existen CA

uniprovinciales o pluriprovinciales, CA forales, CA insulares, etc. Convendrá
estudiar el número y tipo de entidades locales (EELL), las básicas son el
municipio, las provincias y las islas. (Tabla 2)

Tabla 2

EATIM son las Entidades de ámbito territorial diferente al municipio.

- Sistema muy descentralizado

La descentralización se puede medir por indicadores cuantitativos como; la

distribución del gasto público por los niveles de gobierno; o la distribución de los
empleados públicos por niveles de gobierno. (Tablas 3 y 4)

[2]
 Tabla 3

Se aumenta el nivel de gasto a nivel de CCAA y EELL al desarrollarse más

actividades que ocasionan mayor gasto, demostrando que el sistema esta
descentralizado ya que el 48% del gasto público en 2009 pertenece al nivel sub
nacional.

Tabla 4

Las universidades se gestionan de manera autónoma aunque poseen personal de

la AP.

[3]
El grado de descentralización por gasto parece menor que si se observa por el
empleo debido a que las CCAA poseen políticas públicas relevantes como son; el
sistema educativo; la sanidad; parte de los servicios sociales, que conllevan
muchos recursos humanos.

- Las decisiones adoptadas durante la crisis han favorecido una cierta

recentralización por lo que existen una evolución y funcionamiento
recentralizantes.

- Presencia de rasgos asimétricos

El modelo autonómico español es un sistema federal para muchos científicos

sociales debido a los rasgos asimétricos sufridos: el rasgo foral del País Vasco y
Navarra que afecta a las RIG en el modo de relacionarse, la característica insular
o peninsular de ciertas CCAA también es un rasgo importante.

- Los sistemas de distribución de competencias y de fines fomentan la

independencia

Se debe al modo en que están distribuidas las competencias y la financiación

debido a que se crean amplias áreas de contacto entre las diferentes unidades de
gobierno (GC con CCAA y CCAA con EELL los principales)

Las competencias en el estado español se definen por la Tabla 5.

Tabla 5

[4]
 Determinadas materias de competencia exclusiva del estado no son tan exclusivas:
industria, turismo, comercio consumo, servicios sociales, agricultura o ganadería, debido
a que sufren la influencia del GC al considerar este que poseen motivos de interés general.

En las concurrentes y las compartidas existe el contacto necesario entre GC y

CCAA por lo que se favorece la interdependencia en el sistema.

Los servicios que prestan los municipios se recogen en la Tabla 6:

Tabla 6

Todos poseen los mismos servicios concretos de carácter municipal, y todos estos
servicios caen en ámbitos cuya competencia pertenece a las CCAA, el GC o ambas por
lo que se da el contacto necesario para la interdependencia.

[5]
 Respecto a la financiación la Tabla 7 muestra la evolución de los principales
componentes de la financiación autonómica.

Los recursos tributarios son las participaciones en el rendimiento de los tributos

estatales o los tributos cedidos, lo que genera una interdependencia por el roce.

Existen también transferencias y subvenciones de la UE que reparte el GC

generándose más interdependencia.

Tabla 7

2. La evolución del estado autonómico

El estado autonómico actual es un proceso evolutivo, se abrieron diferentes vías

para la autonomía de los territorios que se siguieron en virtud de la variedad de actores
existentes.

Hay varios procesos de negociación y acuerdo en materia de organización

territorial repetidos a lo largo de estos años y con consecuencias tanto para las CCAA
como para las RIG.

El primer proceso tiene como protagonistas al GC y a diversos PANE regionalistas

y nacionalistas. La configuración del sistema de partidos, la regulación del sistema
[6]
electoral, y su interacción han favorecido que las demandas de los PANE sean tomadas
en cuenta por los diferentes ejecutivos.

Otro proceso tienen como protagonistas al GC y a los PAE: pactos políticos que
dan lugar a la LOAPA, 1981, y los acuerdos autonómicos de 1992 son los principales
exponentes.

Por ello se distinguen varias etapas de desarrollo del modelo autonómico; la

primera comienza en 1977 con el proceso constituyente y finaliza en 1983, aquí se definen
los elementos básicos del nuevo modelo autonómico y algunos elementos formales de las
RIG; la segunda etapa se corresponde con el proceso de consolidación del Estado
autonómico en los aspectos institucionales y de gestión, aquí se consolidarán los acuerdos
autonómicos de 1992 suscritos por PP y PSOE; la última etapa se desarrolla entre 1992 y
2004 por el desarrollo de las previsiones de los acuerdos de 1992 y la reforma de diversos
estatutos de autonomía.

Esta evolución del estado autonómico ha ocasionado un sistema político

fuertemente descentralizado con parte de los rasgos característicos de los sistemas
federales y con elementos asimétricos relevantes.

Como rasgos principales:

- Democracia y descentralización

Como estado compuesto, en España se ha ido actuando conforme a las dinámicas

políticas, la respuesta a las demandas y necesidades ciudadanas debido a la
inexistencia de un plan maestro a seguir.

- La puesta en marcha de las CCAA como prioridad política

La prioridad era crear y poner en marcha un nivel de gobierno intermedio entre el

GC y los GGLL, llevar a cabo una descentralización territorial. Antes de la
promulgación de la CE existían las preautonomías en diferentes territorios
(Galicia, País Vasco y Cataluña).

- La reforma local no es prioritaria para el estado central

Hasta la LRBRL de 1985 no fue prioritario para el GC los niveles de gobierno

local.

[7]
- Profundización continuada de la descentralización, con las CCAA como
protagonistas.

El proceso no indica que el ritmo descentralizador fuese uniforme ni que se

desarrollase al mismo ritmo en todo el territorio debido a la desigual intensidad
de las demandas.

- El equilibrio de fuerzas y la coyuntura política son importantes, así como

el papel de los PANE y los acuerdos políticos entre los PAE más importantes.

Cada vez que desde el GC se ha contado con los PANE la descentralización se ha

hecho más latente.

Por el impulso de los PANE cada vez se han dado acuerdos más grandes que han
contribuido a reforzar la descentralización estatal.

La LOAPA fue un ejemplo, LAPA después de que el TC la tumbase. Se trató de

un acuerdo político de amplio alcance que supone una profundización de la
descentralización al imponer la forma de constituirse en CCAA los diversos
territorios.

Otro ejemplo, los acuerdos autonómicos de 1992 que concretan las mismas
competencias para las CCAA de vía rápida que para aquellas de vía lenta y que
inicia un proceso de revisión estatutaria.

La crisis económica del 2008 supone un frenazo del proceso descentralizador

debido a las políticas de contención del gasto público, por otra parte se dieron
varias medidas gubernativas con carácter recentralizador.

La descentralización se sucede por oleadas temporales y territoriales no afectando

por el igual a todas las CCAA ni en el mismo periodo temporal.

- Maduración institucional y emulación entre CCAA

La emulación fue la equiparación de competencias entre CCAA mediante una

resimetrización del sistema que lo hizo menos complejo. Como contrapunto a esto
se perdió la singularidad territorial.

[8]
3. La situación de los diferentes niveles de gobierno.

- Estado Central (EC)

Sigue siendo el actor fundamental del sistema político administrativo y de las RIG
no obstante se ha producido, respecto a los antecedentes, un vuelco completo del
modelo de estado central ya que pierde cierta centralidad por parte de las CCAA
y la UE, parcialmente recuperada con la crisis económica del 2008.

- Comunidades Autónomas (CCAA)

Su consolidación altera de modo radical las RIG y el sistema político

administrativo irguiéndose como principales protagonistas en sus territorios por
su relevancia en una amplia variedad de políticas. Además como nivel intermedio
de gobierno ya consolidado ocupan una posición que las convierte en
interlocutoras naturales entre GC y GGLL.

- Gobiernos locales (GGLL)

Se caracterizan por la diversidad de situaciones respecto a su relevancia política y

poder ya que varían según su tamaño, la CA a la que pertenecen y el tipo de GL
que sea.

- Unión Europea (UE)

A medida que se incluye en los estados adquiere una importancia creciente en el

sistema IG. Su materialización se realiza mediante regulaciones (normativa
europea diversa que enmarca las actuaciones) y transferencias (en los últimos años
varios programas se saltan al GC dando lugar a nuevos ámbitos de las RIG).

Cada vez obtiene más poder al convertirse en una institución pública más
representativa.

[9]
 TEMA 7 PANORAMA GENERAL DE LAS RIG EN EL ESTADO
AUTONÓMICO

Para su análisis vamos a usar los modelos de RIG propuestos por D. Wright, de
este modo las características de las RIG en el estado autonómico son:

- Modelo superpuesto

El modelo español encajaría en este modelo superpuesto debido a que existen

interdependencias reflejadas en los procesos de negociación y colaboración, así
como en el conflicto y la competición dentro de un marco general en el cual las
unidades de gobierno no estarían sometidas jerárquicamente unas a otras y harían
valer sus recursos disponibles para conseguir los objetivos.

Hay varios niveles de gobierno legalmente garantizados y un sistema de

competencias basado en competencias exclusivas y compartidas, existen matices
en función de los niveles de gobierno considerados: mayor superposición entre
GC y CCAA que en el resto de niveles, los GGLL poseen un papel más débil; en
función del área de políticas públicas: algunas poseen claro protagonismo del GC
y otras son más igualitarias; y en función de los territorios considerados: para
determinadas políticas públicas las pautas de RIG serán diferentes sí los actores
son Cataluña o Castilla La-Mancha, por ejemplo.

- RIG por parejas

Tendencia a que el grueso de las RIG más relevantes se establezca por parejas,
principalmente entre GC-CCAA o CCAA-GGLL.

- Institucionalización progresiva, ligada a la consolidación del sistema

político

En España hay componentes informales y formales en las RIG ya que estas son
un proceso abierto que ha conllevado una progresiva y desigual
institucionalización. Se han establecido relaciones preferentes en función de los
territorios y de las políticas públicas.

Esta institucionalización de las RIG tiene consecuencias positivas para el

funcionamiento del sistema político: contribuye a limitar la variabilidad de las
conductas; a reducir la incertidumbre asociada a la interacción y los costes de esta;

[10]
además evita el desarrollo de mecanismos de relación incoherentes y mejora la
calidad técnica de los instrumentos cooperativos.

Destacan las CCSS, Comisiones Bilaterales de Cooperación, Planes y Programas

conjuntos, Convenios de colaboración y diversos instrumentos de financiación de
las CCAA.

Las Tablas 8 y 9 muestran los años de creación de los diferentes organismos

territoriales. Su proceso de creación no se produce ni en las mismas fechas ni estos
han experimentado un proceso de institucionalización homogéneo.

La primera CCSS se crea porque están previstas en la LOAPA, si bien su

institucionalización se potencia en los acuerdos autonómicos de 1992.

La institucionalización de estos mecanismos se realiza mediante la elaboración de

normativa de organización y funcionamiento así como su regulación mediante
normas con rango de ley.

Tabla 8

[11]
 Tabla 9

- Mecanismos institucionalizados, más orientados a las GIG

En el modelo español hay determinados mecanismos más débiles que en otros

sistemas federales donde poseen un papel más relevante, la mayoría de estos
mecanismos son de carácter político como el Senado.

En España los mecanismos tienden a orientarse hacia las GIG.

Destacando las mancomunidades y los consorcios. (¿?)

- Más relación entre políticas de bienestar y de intervención en la economía

Existen áreas de políticas públicas prioritarias, las RIG son mayores en las
situaciones de interdependencia más intensas: política económica y de bienestar.

La Tabla 10 muestra los niveles de actividad de las Conferencias Sectoriales

(CCSS) que nos muestra donde se desarrolla una mayor actividad.

Concretamente, las cuatro primeras CCSS alcanzan cerca del 50% de la actividad,
ello se debe a que existen CCSS que requieren mayor número de reuniones en
función de la temática que se aborda.

[12]
Tabla 10

- Las RIG en función del territorio

Varían en intensidad y en las pautas a seguir. Generalmente a mayor nivel

competencial más actores gubernamentales; a mayor tamaño más capacidades
técnicas que logran igualar una mayor tendencia de interacción.

Las pautas de las RIG en las CCAA grandes tienden a reflejar mejor los rasgos
característicos del modelo superpuesto.

Las CCAA de régimen foral tienen menor necesidad de reunión, en las CCSS
principalmente discuten aspectos económicos.

Uno de los rasgos más significativos del modelo autonómico son las diferencias
de tamaño de los territorios que conforman cada CA: CA uniprovinciales o
pluriprovinciales con extensión variada, así como el tamaño de la población de
cada CA: población distribuida entre Andalucía, Madrid, Cataluña y Valencia
principalmente. Otro factor a tener en cuenta es la densidad de la población.

Importantes también las variables económicas que muestran las desigualdades

regionales en la distribución de la renta y la riqueza lo que afecta a la financiación
de las CCAA y de las EELL.

[13]
- Tensión simetría/asimetría y multilateralidad/bilateralidad

Desde sus inicios los gobiernos autonómicos mantienen tensiones con otros
actores por la simetría y multilateralidad o la asimetría y bilateralidad.

Para Tarlton (1999:28) la simetría/asimetría hace referencia al nivel de

conformidad y el carácter común de las relaciones de cada unidad política
diferenciada con el sistema en su conjunto o con las demás unidades que lo
componen.

En España los PANEs en el modelo de las RIG tienden a la asimetría y

bilateralidad entretanto los PAEs tienden a la simetría y multilateralidad. En las
CCAA donde existe una elevada fragmentación del voto (P. Vasco, Cataluña o
Canarias) es probable que la complejidad de las relaciones políticas aumente
debido a la presencia de PAEs nacionalistas que marcarán las tendencias del
ejecutivo.

[14]
 - El conflicto, un aspecto más del funcionamiento del sistema. Papel
importante del TC

En los estados unitarios centralizados las razones del conflicto son menores que
en los estados compuestos y descentralizados. Que ello afecte a la eficacia de las
políticas públicas o a la legitimidad de los actores es diferente.

Hasta los últimos 3 o 4 años los niveles históricos de conflicto no eran demasiado
elevados teniendo en cuenta el carácter abierto del sistema autonómico y el
sistema d competencias de la CE. Estas competencias debido a su ambigüedad
otorgan un papel importante al TC.

Las CCAA con perfiles más marcados, Cataluña o el País Vasco, se quejan de
sesgos favorables al estado central desde el TC.

- En los últimos años, el impacto de la crisis y la reconfiguración del sistema

de partidos

Ambas variables explican las últimas transformaciones de las RIG en España.

Respecto a la reconfiguración, Podemos y Ciudadanos llegaron para acabar con el

bipartidismo imperfecto de PP y PSOE, ahora parece que Vox se suma al juego
político. Ello afecta a la estabilidad del gobierno.

Otro factor importante de dicha reconfiguración es Cataluña ya que los partidos

nacionalistas en los últimos 3 o 4 años se han pasado al independentismo.

Respecto al impacto de la crisis, desde el punto de vista de los recursos

constitucionales y legales no se ven afectadas las competencias de las CCAA pero
sí las de los GGLL. También se verán afectados los recursos económico-
financieros quedando en manos del GC por completo.

1. Relaciones EC- CCAA

Las CCAA son las interlocutoras naturales del EC, estas relaciones son más
intensas en las políticas de bienestar y económicas: exceptuando las pensiones y las
políticas pasivas de empleo (prestación por desempleo) que están vinculadas a la
Seguridad Social y son competencia del EC.

El contenido de las RIG es de perfil político y se vincula al proceso de

descentralización y a los efectos cruzados de la política autonómica sobre la nacional y

[15]
viceversa. Existen PANEs relevantes que gobiernan ciertos territorios y poseen presencia
en las Cortes Generales y que en determinadas legislaturas, sin mayoría absoluta, han
actuado como partidos bisagra que ayudaban a gobernar cruzándose de este modo
intereses políticos territoriales y centrales.

Cuando el GC es de un color y un número indeterminado de CCAA de otro color

se contribuye a dificultarse los gobiernos mutuamente.

Del mismo modo existe un componente de GIG significativo, aunque desigual, en

función de la política pública y de la CA considerada: en temas de financiación y
derivados técnicos de iniciativas europeas se han abierto espacios de interacción.

La crisis en las relaciones del EC con la Generalitat de Cataluña es un ejemplo de

estas relaciones entre EC y CCAA.

2. Relaciones entre CCAA-GGLL

Las CCAA son interlocutoras naturales con los GGLL, destacable debido al
modelo superpuesto de RIG por parejas que predomina en el caso español. Tendencia a
conformar órganos consultivos con los GGLL.

Existe en general una posición de preminencia de las CCAA sobre los GGLL, no
obstante hay una variedad notable de pautas de RIG debido a la diversidad autonómica y
local, así como las preferencias de las CCAA. Las CA uniprovinciales tienen más poder
ya que actuarán con independencia, además los GGLL pueden ser agentes suyos:
relevante en aquellas con mayor presencia de municipios rurales como Navarra, La Rioja
o Cantabria.

Hay un fuerte componente de GIG por el predominio de interacción en la gestión

de programas políticos. La dimensión política sería más clara en el caso de las medianas
y grandes ciudades así como en los GGLL supramunicipales de determinadas CCAA:
existen Diputaciones provinciales con mucho poder político: en País Vasco, así como los
Cabildos en Canarias.

Se da cierta tendencia a instrumentos institucionalizadores (órganos verticales de

cooperación y negociación de carácter deliberante y consultivo que se encargan de
informar de anteproyectos de ley y decretos que afecten al ámbito de competencias de
nivel local, efectuar propuestas al nivel autonómico sobre atribución y delegación de

[16]
competencias y sobre cuestiones económico financieras) coexistentes con el
mantenimiento de interacciones informales.

La Tabla 11 muestra los mecanismos de financiación de los diferentes niveles de

gobierno distintos al GC.

Los sistemas de financiación autonómico y local han seguido un desarrollo

desigual y separado. El modelo de financiación de las CA de régimen común se ha
negociado y revisado quinquenalmente hasta la reforma de 2002, de otro lado el modelo
de financiación local ha permanecido inalterable hasta la aprobación del Texto Refundido
de la Ley de Haciendas Locales de 2004.

Respecto a la financiación autonómica destacar la diferenciación entre las CA de

régimen común o de régimen foral (P. Vasco y Navarra), asimismo como la aplicación
de un régimen económico y fiscal específico para Canarias repercute de manera
beneficiosa en la financiación de la CA y los EELL.

Los recursos propios de las CCAA incluyen los rendimientos propios en tributos
estatales (50% IVA e IRPF) que en nuestro caso se adscriben en esta categoría. A mayor
porcentaje más necesidad de dependencia del GC.

Las transferencias estatales para CCAA y GGLL lo son en sentido estricto, buena
parte de ellas son transferencias condicionadas. Destacables los casos de Cataluña,
Madrid e Islas Baleares junto a las CCAA forales.

Los GGLL, de cualquier tipo, tienen una situación menos diversa que las CCAA.

Los recursos propios de los GGLL son aquellos recursos tributarios de carácter
local (impuestos, tasas y contribuciones locales como el IBI o el IVTM)

[17]
 Tabla 11

La Tabla 12 refleja la importancia de las transferencias financieras de las CCAA

hacia los GGLL.

Lo que las CCAA da a los GGLL es un porcentaje bajo pero el peso para los
GGLL será siempre mayor.

Para los GGLL representa más lo que les da el GC que lo que les da las CCAA.
Las transferencias principalmente son condicionadas (subvenciones destinadas a
financiar inversiones) aunque determinadas CCAA ponen en marcha transferencias
incondicionadas similares a los Fondos de nivelación que ofrece el EC a las CCAA.
Actualmente la mayoría de las CCAA han implantado mecanismos que combinan
trasferencias condicionas e incondicionadas, la elección de uno u otro tipo va a determinar
el grado de interacción entre los niveles de gobierno.

[18]
 Tabla 12

3. Relaciones EC-GGLL

Tendencia a la pérdida de contacto aunque se mantienen vínculos en el ámbito de

políticas públicas concretas (medio ambiente o servicios sociales) y en temas de
financiación (participación en ingresos del EC, transferencias condicionadas)

El contacto directo se mantiene por un interés de ambos niveles de gobierno: el

EC se mantiene en contacto con determinados niveles de gobierno territoriales sin
necesidad de que las CCAA se interpongan, y los GGLL no quedan en manos de las
CCAA por completo lo que les proporciona recursos sin depender de estas.

Las grandes ciudades (Madrid, Barcelona, Sevilla, Valencia, Bilbao) buscan el

modo de mantener el contacto directo con el EC procurando mantener una posición
autónoma respecto de las CCAA, poseen cierta proyección internacional y son una fuente
de interés político de los principales partidos.

4. Relación entre CCAA

A pesar del potencial que poseen las CCAA estas relaciones horizontales no han
sido prioritarias hasta ahora, ello se debe a que el actor principal era el EC además del
hecho de que desde el EC nunca se ha visto con tranquilidad la posibilidad de que

[19]
determinadas CCAA establecieran vínculos muy estrechos entre sí: ello se refleja en el
ordenamiento jurídico ya que la CE en el art. 145.1 prohíbe la federación de CCAA. Sí
se aprecia que estas relaciones han adquirido importancia y visibilidad con el paso del
tiempo, entre las propias CCAA las cosas se estaban moviendo: existían más convenio de
colaboración y se pretendía crear una Conferencia de Gobiernos de las CCAA pero la
crisis económica de 2008 paralizó todo.

Las relaciones por lo tanto van a ser inevitablemente complejas y ambivalentes

debido a que existen intereses comunes entre CCAA, sin tener que ser estas fronterizas,
que llevan a alianzas de cara a participar en determinadas políticas públicas, pero también
existen competencias (económicas o de recursos) lo que dificulta que se estrechen
relaciones a lo que añadir las implicaciones de las relaciones gobierno-oposición a nivel
estatal o autonómico ocasionando los efectos cruzados.

Hay una importancia trascendente en el impacto de las iniciativas de la UE en

estas relaciones, existen programas europeos que requieren para su desarrollo la
asociación de determinadas regiones a nivel continental.

5. Relaciones entre GGLL

Se dan entre provincias y municipios o entre municipios, son de larga tradición

debido a las características del mapa local: gran fragmentación municipal. Los pequeños
municipios solo pueden asegurar su presencia si recurren a la cooperación inter municipal
o si cuentan con el apoyo de otros tipos de entes locales (mancomunidades, diputaciones).

La creación y consolidación de las CCAA incide en las pautas de cooperación de los

GGLL ya que determinadas CCAA, como estrategia territorial, favorecen las líneas de
cooperación entre GGLL aprovechando los recursos que controlan para incorporar estos
instrumentos.

CCAA favorecen la creación de mancomunidades, con carácter multifuncional, que

desempeñan el papel de las comarcas.

Comarcas: agrupación de Municipios cuyas características determinan la

existencia de intereses comunes que precisan de gestión propia o de prestación de
servicios. Se regulan por las CCAA –quienes las crean- respetando la Ley de Bases, y
existen para prestar servicios supramunicipales –si presta un determinado servicios la
Diputación no puede solaparse prestando el mismo servicio-.

[20]
 Mancomunidades: son entidades asociativas creadas por varios municipios para
gestionar en común obras y servicios.

El impacto de las iniciativas de la UE en estas relaciones también es trascendente, existen

programas europeos sobre clima y energía en los cuales los GGLL (a cualquier nivel)
presentan sus proyectos y la UE les otorga fondos directamente, sin la intermediación de
las CCAA o del EC debido al principio de subsidiariedad.

6. La UE y el sistema de las RIG

La UE en este aspecto adquiere cada día mayor importancia, se han estrechado los
márgenes de maniobra competenciales y se han generado incentivos a través de los fondos
europeos.

Todos los actores consideran a la UE un marco de referencia y un ámbito en el

que ganar poder para reforzarse ante el resto de niveles de gobierno.

La consolidación de la UE afecta a los EC y a los GGSS debido a que limita su

margen de decisión mediante la normativa comunitaria y establece incentivos a través de
las transferencias financieras.

La capacidad para influir en las decisiones de la UE disminuye según nos

movemos desde el ámbito nacional hacia el local ya que la UE se puede considerar un
club de estados en el cual la plena participación en los organismos decisionales recae
exclusivamente en los estados miembro. Por ello no es de extrañar que las CCAA con
mayores ambiciones de autogobierno intentes dotarse de mecanismos propios que
generen vías de contacto directo con la UE.

[21]
 TEMA 8 INSTRUMENTOS DE LAS RIG EN EL ESTADO
AUTONÓMICO

Antes de entrar en el análisis de los mecanismos más comunes de las RIG en el

Estado Autonómico debemos tener en cuenta varios factores: la dinámica de las reuniones
y de las interacciones, así como la variable participación real de los actores en las
reuniones de los órganos multilaterales. La primera cuestión de interés es saber hasta qué
punto se usan los órganos existentes y si se asiste a ellos, la segunda es el estilo de
interacción y el clima de las RIG en las reuniones formales o informales acontecidas.

Respecto a la cantidad y calidad de la participación en las reuniones: las reglas de

composición de las CCSS establecen la representación al máximo nivel político en estos
órganos para evitar una dinámica de devaluación de la adopción de decisiones. En la
práctica se observa como en aras de la participación se permite a determinados órganos
una cierta flexibilidad en su composición observándose casos de delegación e incluso de
atribución de la condición de miembro a altos cargos de nivel inferior. Un caso
problemático es la inasistencia de ciertas CCAA a determinadas reuniones de estos
órganos multilaterales, lo general es la asistencia pero existen sectores en las que estos
son mayores (datos del MAP hasta 2002 demostraban que las ausencias más importantes
se daban en los sectores de Pesca, Comercio, PYME y Medio Ambiente).

Respecto al estilo de la interacción y el clima de las relaciones se observa la

dinámica de las reuniones haciendo hincapié en las relaciones no estructuradas como
llamadas telefónicas, correos, comidas o reuniones en los pasillos por las que se vincula
a los funcionarios con otros actores importantes como asesores políticos, gobiernos
supranacionales o municipales, grupos de interés, ONGs, etc. Estas relaciones informales
poseen efectos positivos al facilitar la resolución de problemas y la consecución de los
objetivos en las cuales predomina la importancia de las personas, emociones, egos, estatus
o ideologías.

Existen estilos de interacción diferentes entre representantes de órganos en el nivel

político y en el nivel técnico, la confrontación de posturas partidistas, la politización y la
negociación son las más frecuentes. En los órganos de nivel técnico predomina un estilo
resolutorio de los problemas y de búsqueda de consenso mientras que en los órganos de
primer nivel de varios sectores destaca la politización partidista.

[22]
 Otro caso posible es que se combinen informalmente reuniones formales
multilaterales con reuniones informales bilaterales entre CCAA así como llamadas
informales a ministros y consejeros para solucionar problemas o convencer de posturas
determinadas.

Hay varias reglas y pautas en la adopción de decisiones que van desde el consenso,
el asentimiento de los miembros presentes, el uso de la regla de la mayoría si no se logra
un asentimiento, etc.

Los sectores estudiados indican que la práctica real es homogénea prefiriéndose

informalmente el consenso.

Una cuestión que se viene planteando es la de la compatibilidad o el equilibrio

entre los modos multilaterales y los bilaterales de colaboración y los incentivos que tienen
diferentes actores para promover o participar en unos u otros.

Son conocidos los problemas de transparencia y de posible agravio comparativo

que plantean los modos bilaterales de colaboración. Asimismo, producen un problema de
asimetría de información que permiten tener al Estado una información de todas las
CCAA pero no permite a estas tener información sobre las otras.

Tanto el Estado como muchas CCAA favorecen el mantenimiento de mecanismos

multilaterales y de mecanismos bilaterales que en algunos casos parecen complementarse,
aunque parece haber acuerdo acerca de que en los órganos bilaterales no se pueden tratar
asuntos que afectan a todos, por lo que es previsible que seguirán predominando las
reuniones multilaterales.

De gran importancia es el papel de los órganos transversales a nivel estatal,

destacando el papel de dos DG dentro de la SE de Cooperación Territorial del MAP:

- DG de Cooperación Autonómica, encargada del análisis, impulso y

seguimiento de las relaciones de colaboración entre las administraciones
estatal y autonómicas y de la actividad de los órganos de colaboración entre
ellas, especialmente las Conferencias Sectoriales, asimismo desempeña un
papel de secretaría de las Comisiones Bilaterales de Cooperación y participa
en todos los órganos bilaterales entre Estado y CCAA

- DG de Desarrollo Autonómico, encargada de las secretarías de las

Comisiones Mixtas de Transferencias gestionando los procedimientos de

[23]
 traspaso y valoración de los costes efectivos de los servicios, asimismo es
responsable de informar y analizar los proyectos de disposiciones estatales
desde el punto de vista de su adecuación a la distribución de competencias en
coordinación con el Ministerio de Presidencia.

Diferentes ministerios del Gobierno central, en función de la distribución de

competencias constitucional, de la labor de coordinación atribuida al Estado y de la
práctica real de colaboración mediante convenios o subvenciones, han desarrollado
unidades administrativas que, con rango de DG, están centradas en tareas de RIG. Como
ejemplos: en el Ministerio de Educación la DG de Cooperación Territorial o en el
Ministerio de Medio Ambiente la Secretaría General Técnica que tiene asignad la
secretaría de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente.

Las CCAA han desarrollado mecanismos institucionales para coordinar las

políticas públicas autonómicas e intentar coordinar las actuaciones de las diferentes
consejerías que se encargarán de la asesoría jurídica en temas de transferencias de
competencias, traspaso de medios o desarrollo estatutario: CCAA Madrid la DG de
Asuntos Europeos y Cooperación con el Estado dentro de Vicepresidencia y Portavocía
del Gobierno o CCAA Cataluña la Subdirección General de RIG dentro de DG de
Relaciones Institucionales.

En la organización de los gobiernos y administraciones autonómicas se han

observado tendencias hacia una mayor coordinación de la actividad colaboradora de las
diversas consejerías y unidades administrativas.

Respecto al conflicto político y las vías políticas de resolución: La solución

política de los conflictos implica que las CCAA y el Estado negocian para evitar el
conflicto, aparcando decisiones que pueden suscitar una oposición frontal. Muchos
conflictos nunca llegan al ámbito judicial como consecuencia del proceso de elaboración
de las decisiones y los acuerdos que tiene lugar en los órganos intergubernamentales.

En cualquier caso, el nivel de conflictividad varía en función del sector y ello

depende especialmente del grado de competencia económica o política que el sector
suscite. Los sectores de Sanidad y Educación suscitan notable competencia entre los
partidos políticos. Es lógico que estos dos sectores conciten el mayor grado de
politización si se piensa que constituyen por término medio un alto porcentaje del gasto
autonómico.

[24]
 1. Contacto directo entre responsables políticos

Se trata de mecanismos de características políticas que pueden tratar asuntos de

las GIG aunque su tendencia es tratar asuntos gubernativos.

De carácter bilateral y con un grado de institucionalización variable, destacando

las interacciones informales.

Existe una amplia variedad de modalidades:

- Presidente del Gobierno y Presidentes CCAA

- Ministros y Consejeros CCAA

- Alcaldes, en casos de grandes ciudades, y responsables AGE o CCAA

- Autoridades locales y responsables AGE mediante FEMP

- Autoridades locales y responsables CCAA mediante Federaciones regionales

de municipios y provincias, específicos de cada CCAA

2. RIG a través de los Parlamentos y partidos

Contacto a través de los grupos parlamentarios (GP) en el Congreso, existe GP de

PANE que se vinculan a fuerzas políticas quienes en el ámbito legislativo operan como
agentes políticos de estos territorios.

GP en el Senado, que al igual que en el Congreso se vinculan a determinados

territorios. El papel del Senado como cámara de representación territorial no da juego ni
en el modo en el que se designan los senadores, ni a la hora de realizar trabajo conjunto
con el Congreso: podría decirse que no se trata de una cámara de representación territorial
aunque el paso del tiempo diversos elementos han reforzado esta faceta aunque se tratasen
de modificaciones poco profundas que no han satisfecho a las CCAA tampoco. Se
pretende que el trabajo de los GP se diferencie de los del Congreso otorgándoles mayor
carácter territorial.

Existen dos mecanismos vinculados al Senado que han reforzado algo su carácter
territorial:

- Comisión General de CCAA

De carácter permanente con el objetivo de abordar todos los temas para los que el
Senado sea competente y sean de trascendencia particular para las CCAA. Si su

[25]
 trabajo fuese efectivo serían un elemento de engarce de la Comisión con las
CCAA y los intereses territoriales.

- Senadores con designación autonómica

Cada CCAA designa un senador por circunscripción y otro extra por cada millón
de habitantes que posea.

Las CCAA no ven al Senado como un punto de referencia de sus relaciones con
el EC y desde el legislativo nacional no se percibe voluntad de fortalecer el Senado. El
Debate anual sobre el Estado Autonómico se debería celebrar en el Senado y ni siquiera
se realiza anualmente lo que ejemplifica la falta de legitimidad de esta cámara, los
Presidentes CCAA tampoco acuden a los debates ni se debaten temas trascendentales para
las CCAA.

Clausurar el Senado parece algo improbable hoy en día, un acuerdo político de

base entre las principales fuerzas políticas podría conllevar una reforma del Senado pero
este no existe debido a que no hay consenso en la manera de configurar un modelo de
organización territorial entre los partidos. PANE no tienen interés en ello y los PAE no
se ponen de acuerdo.

Las estructuras de los partidos generalmente actúan como estrategias de las RIG
pero dependen del partido: PSOE posee estructuras orgánicas en las que sse encuentran
los representantes del partido en los diferentes territorios; PP posee una estructura menos
institucionalizada en la que también tienen un peso determinado los representantes del
partido en los diversos territorios; PNV la relación de los responsables de los órganos
políticos del partido con los responsables de los diferentes territorios en País Vasco hace
que se opere como agentes de las RIG a instancias de las CCAA.

3. Regulaciones intergubernamentales

En el caso español tenemos múltiples versiones:

- Legislación básica de carácter transversal, determinadas partes del

articulado, por ejemplo LOFCA, (40/2015 o 39/2015)

- Legislación sectorial, no existen mucha que se centre en las RIG pero por
ejemplo hay determinadas partes del articulado de la Ley 39/2006 de
Promoción de Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de
dependencia o partes de la legislación básica de Medio Ambiente o Sanidad.

[26]
 - Regulaciones asociadas a instrumentos de financiación de las CCAA o los
GGLL, las transferencias condicionadas a cualquier nivel de gobierno poseen
una parte en la que se detalla cómo usar los fondos, cómo informar al EC de
su uso o cómo seguir que los fondos se destinan a las condiciones impuestas.

- Normas reguladoras de programas IG, se trata de programas concretos con

importante contenido IG como la normativa reguladora del Plan Concertado
para el desarrollo de Prestaciones Básicas de Servicios Sociales en
Corporaciones Locales.

4. Órganos políticos de cooperación y coordinación

Son aquellos órganos que reúnen a los responsables de diferentes niveles de

gobierno sobre asuntos políticos. Se pueden clasificar en función de la bilateralidad o
multilateralidad y de sí las políticas públicas son sectoriales o generales.

El sistema español de RIG entre el Gobierno central y las CCAA ha sido un

sistema orientado hacia la multilateralidad, ello se sostiene en la constatación del impulso
político dado a las CCSS y de un nivel de actividad que ha sido superior al de las
Comisiones Bilaterales de Cooperación, además de la importancia de instrumentos como
los Planes y Programas conjuntos o los Convenios suscritos sucesivamente por una
pluralidad de CCAA. Algunos instrumentos más relevantes en el sistema español de RIG
están aquí debido al escaso papel del Senado, como cámara de representación territorial,
en las RIG:

- Conferencias Sectoriales y órganos asimilados

Son órganos de carácter político que se conforman por los miembros del ejecutivo
del EC y de las CCAA (ministros y consejeros) de la materia a tratar. De carácter
multilateral y sectorial al tratar temas acerca de políticas públicas determinadas.

Aunque no todos los órganos en los que se encuentran los miembros del EC y de
las CCAA son CCSS, también hay Consejos Interterritoriales: poseen el mismo
papel pero diversa denominación ya que las materias de las competencias a tratar
son diferentes.

Pero uno de los mecanismos más importantes del sistema institucional de las RIG,
aunque con ciertas limitaciones, son las CCSS debido a que no son un órgano

[27]
consultivo ni decisorio y porque los acuerdos que alcanzan no poseen el rango de
norma por lo que no son aplicables de manera directa.

Su funcionamiento ha sido desigual, coexisten CCSS perfectamente consolidadas

con otras que no cuentan con una elevada participación y prácticamente no
producen ningún tipo de acuerdo. Las que mayor actividad han poseído son
aquellas en las que el Estado ostenta importantes competencias de coordinación o
en las que el nivel de interrelación competencial es más intenso: Consejo de
Política Fiscal y Financiera; Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud
o CCSS de Educación y de Agricultura y Desarrollo Rural.

Las CCAA demuestran un mayor interés por participar en las CCSS que tienen un
contenido político más marcado: Conferencias de Educación o de Transportes, así
como en aquellas que establecen los criterios de reparto de importantes recursos
de financiación: Consejo de Política Fiscal y Financiera y CCSS de Vivienda y
Urbanismo.

Por el contrario, acumulan mayor número de ausencias aquellas con un alto

componente técnico: Consejos Consultivos de Política Agrícola y Política
Pesquera en Asuntos Comunitarios.

Combinando la actividad de las CCSS y la participación autonómica, las CCSS

menos institucionalizadas se corresponden con ámbitos competenciales en los que
el protagonismo de las CCAA es mayor, además de ser sectores poco visibles
políticamente: Conferencias de Cultura, Industria y Energía.

Detrás de las CCSS existen órganos de apoyo que se encargan de preparar los
temas, su carácter es técnico y no político (DG detrás del Ministerio de Transición
ecológica o de las Consejerías de Medio Ambiente).

Generalmente el balance del modelo de CCSS tiende a ser positivo: han

demostrado ser un instrumento útil y eficaz para cumplir sus funciones en materia
de RIG debido a la alta especialización, la amplitud de tareas o la representación
política del más alto nivel. Sin embrago ello se debe matizar ya que existe una
confusión sobre el régimen jurídico aplicable a estas; se trata de órganos cuyo
funcionamiento puede depender de los vaivenes políticos coyunturales; y por la
inexistencia de mecanismos que permitan la coordinación general entre las
diversas Conferencias.

[28]
- Comisiones Bilaterales de Cooperación y otros órganos de carácter
bilateral

Junto a cada CCAA el EC tiene una comisión Bilateral de Cooperación, órganos

de perfil político que se refuerzan los últimos años debido a las reformas de los
estatutos de autonomía. Se diferencian de las CCSS en que no son sectoriales,
existiendo así una complementariedad entre ambas.

Su evolución es congruente con una imagen del desarrollo del Estado Autonómico
en la que destaca la creciente interdependencia entre el Estado y las CCAA. Las
sucesivas ampliaciones competenciales de las CCAA en áreas de responsabilidad
concurrente o compartida aumentan el área de contacto entre ambos niveles de
gobierno.

Constituyen un mecanismo de relación bilateral no jerárquico, congruente con los

rasgos del modelo superpuesto de RIG de D. Wright y con cierta orientación hacia
las actividades de GIG.

No es preciso comprender adecuadamente lo que sucede en las CBC sin atender

al proceso de evolución del Estado Autonómico y del sistema de RIG.

Existen ciertos aspectos de su diseño y funcionamiento que contribuyen a reforzar

la funcionalidad dentro del conjunto de mecanismos de relación entre diversos
niveles de gobierno: favorecen una acción pública más integrada y mejor
coordinada; son transparentes si se comparan con otros mecanismos menos
formalizados; son flexibles y versátiles respecto a la variedad de políticas y temas
tratados; y juegan un papel importante en la creación de una cultura de RIG que
dé respuesta a las necesidades de un sistema político-administrativo afín al modelo
de federalismo cooperativo.

También existen órganos bilaterales entre el EC y las CA de régimen foral.

- Conferencia de Presidentes

Reúne al Presidente del gobierno con los Presidentes autonómicos por lo que es
un órgano político pero con menor importancia de la que debería al no encontrarse
plenamente engarzado con las CCSS y las comisiones Bilaterales de Cooperación.
Uno de sus déficits es que no se reúnen anualmente ni tratan temas de relevancia
además de la tendencia a la falta de algún Presidente autonómico cuando se

[29]
 celebran. A ello debemos sumar que los PANE más importantes, CiU o PNV, no
ven con claridad las oportunidades que dicha Conferencia ofrece.

- Conferencia de Gobierno de las CCAA

Parecido al anterior pero reúne únicamente a los Presidentes autonómicos junto a

los Consejeros sin la presencia del Presidente del gobierno ni ningún otro
representante del EC.

Políticas como Servicios sociales, Medio Ambiente o Sanidad se verían mejoradas

con este tipo de órganos ya que requieren de una gran coordinación técnica sin la
necesidad de que el EC se encuentre presente.

- Comisiones de Administración Local en la AGE y las CCAA

A diferencia de las CCSS se trata de un órgano consultivo, son foros, en los

que la AGE, las CCAA y las EELL llevan información relevante, propuestas
sobre medidas nuevas o reformas.

Respecto a la AGE el Ministerio de Política Territorial siempre mantuvo un

órgano consultivo permanente con representación de las EELL y miembros
del gobierno. También son creadas comisiones de cooperación en las CCAA
que se pueden vincular a su Asamblea parlamentaria o incluirse en la
Administración autonómica.

5. Instrumentos vinculados a la financiación de la acción pública

Destacan dos tipos como las transferencias IG condicionadas y no condicionadas

y la inversión directa territorializada.

Dichas transferencias, junto a las subvenciones, han permitido llevar a cabo el

proceso de descentralización ya que los traspasos de competencias se han financiado,
básicamente, a través de los diversos tipos de TIG.

Han sido una parte importante de obtención de recursos por las CCAA, aunque se
concibieran como un mecanismo complementario a los ingresos autonómicos propios. El
nuevo modelo de financiación implantado en 2002 ha reformado el papel de las TIG
convirtiéndose en un mecanismos de nivelación horizontal que garantiza un nivel de
prestación de servicios en las CCAA para reducir los desequilibrios interterritoriales que
puede generar el actual sistema de financiación basado en la corresponsabilidad fiscal.

[30]
 El modelo de financiación es el resultado de una serie de complejos acuerdos que
se han consensuado permitiendo la evolución de las TIG de manera congruente respecto
al desarrollo del Estado Autonómico. Ello ha sido posible gracias a la regulación de la
LOFCA, abierta e imprecisa y sujeta a interpretaciones. Los procesos de negociación y
los acuerdos multilaterales han facilitado la evolución de las TIG, la heterogeneidad del
Estado Autonómico, las diferencias competenciales y las reivindicaciones de las CCAA
han dado lugar al funcionamiento paralelo de diferentes mecanismos de transferencias.

En el caso español se dan flujos financieros entre todos los niveles y en cualquier
dirección, sin tener en cuenta a la UE en este caso. Los más relevantes cuantitativamente
y desde el punto de vista de las RIG son:

- Transferencias del EC a la CCAA

Se origina un aumento progresivo de la cantidad, sobre el total de los recursos de

las CCAA, de los recursos sobre tributos (impuestos o tasas que son cesiones de los
tributos del estado que hace el EC a las CCAA de régimen común) respecto a cualquier
otro tipo.

Los recursos económico financieros son clave ya que abren espacios de influencia,
debate, cooperación y coordinación.

Existen CCAA de régimen común con bases fiscales más sólidas por lo que
dependerán en menor medida del EC: CA Madrid con un 91.7% de recursos propios y
Comunidad Valenciana con un 70.7% de recursos propios.

Entre las transferencias no condicionadas más importantes no encontramos con el

PIE: Participación en los Ingresos del Estado a través de una fórmula de reparto, y con el
Fondo de Suficiencia vinculado a la cantidad que las CCAA reciben según los recursos
cedidos.

Estas transferencias condicionadas varían ya que pueden vincularse a los gastos

sin especificar de un programa público o a gastos específicos (se destinan al programa de
Sanidad o se destinan a mejor la formación de los médicos y contratar a más enfermeros)

Observamos como las transferencias, ya sean condicionadas o no condicionadas,

tienden a reducir el peso ya que aumenta el peso de los recursos tributarios.

[31]
 - Transferencias del EC a los GGLL

Se ha mantenido el vínculo entre ambos niveles de gobierno, la media se encuentra

en que 1 de cada 4 euros de financiación de los GGLL proviene desde el EC.

Mecanismos de transferencias no condicionadas similares al PIE también existen

para los GGLL. Asimismo hay transferencias condicionadas entre las que destacan las
que llegan a las provincias para ejecutar obras y servicios.

- Transferencias de las CCAA a los GGLL

Se trata de un flujo de transferencias que se consolidó a la par que lo hicieron las

CCAA como actores clave en sus territorios.

Cuantitativamente de menor importancia para los GGLL que las que reciben desde
el EC porque la crisis económica de 2008 congeló dicho proceso.

Amplia la variedad de trasferencias condicionadas vinculadas a programas o

proyectos concretos aunque en los últimos años en diferentes CCAA aparecen las no
condicionadas: PICA, Participación en los Ingresos de la Comunidad Autónoma.

- Inversión directa territorializada

Dinero propio que se gasta en competencias dentro del territorio (ADIF construye
km de vías de AVE ya que la AGE invierte su propio dinero en el ejercicio de
competencias propias)

6. Mecanismos de cooperación y coordinación (programas o servicios)

Con carácter de GIG.

- Convenios de colaboración, Planes y Programas conjuntos

Los convenios se pueden entender como GIG al poseer unidades de gobierno de

diferentes niveles territoriales que suscriben un acuerdo para la realización de actividades.

Su razón de ser se encuentra en las competencias concurrentes y la búsqueda de

objetivos comunes entre el Gobierno central y las CCAA debido a las interdependencias
generadas lo que permite analizar las RIG a través de las políticas desarrolladas.

[32]
 - Consorcios IG

El ordenamiento jurídico recoge la figura del consorcio como figura colaborativa

de atores de distinta naturaleza que para alcanzar fines comunes crean este ente con
naturaleza jurídica propia.

No todos los consorcios son IG, sí lo son la gestión sanitaria en Cataluña vía
consorcio entre Generalitat y comarcas o el Consorcio regional de transporte de CA
Madrid mediante la CA y los ayuntamientos.

- Mancomunidades de Municipios

Mecanismos de cooperación y/o coordinación para prestar servicios: gestión y

tratamiento de residuos sólidos y urbanos en municipios muy pequeños,

- Comisiones mixtas para el seguimiento y evaluación de programas

7. Agentes IG y contacto directo entre técnicos

Las interacciones también pueden canalizarse por los puestos de trabajo que entre
sus cometidos posean actuar como instrumentos de enlace IG. Destacando:

- Unidades especializadas en las administraciones centralizadas de la AGE

y las CCAA

Así como otros segmentos administrativos ligados a las Administraciones

periféricas de la AGE y de las CCAA: el Ministerio de AAPP contaba con SE o DG que
se ocupaban de las RIG entre los diferentes actores implicados en las políticas públicas.

Actualmente la importancia de las RIG se refleja en el Ministerio de Política

Territorial y AAPP. Los organigramas de los Ministerios o Consejerías que recojan
órganos con la denominación “de relaciones institucionales” remarcan que se están
teniendo en cuenta las RIG en el funcionamiento natural de la AP.

Las diferentes unidades centralizadas poseen unidades periféricas distribuidas por

todo el territorio que se encargan de desarrollar las competencias propias del organismo
en el territorio, lo que inevitablemente acarrea un contacto con otros actores políticos.
Dentro de la Administración periférica podemos destacar:

[33]
 - Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno

Los Delegados según la ley: ejercen determinadas competencias propias de la

AGE como seguridad o protección civil; y coordinan las acciones de la Administración
periférica de la AGE en la CA, y con la CA.

Su objetivo principal es actuar como agentes enlace de la AGE y las CCAA. Con
un perfil más técnico, y no político, encontramos a los Subdelegados del Gobierno en
cada provincia.

- Delegados autonómicos

Figura vinculada al proceso de crecimiento de las CCAA y su conversión en papel

primordial de las actividades dentro de su territorio, por lo que muchas CCAA crean esta
figura IG que suele situarse en las provincias y actúa en el terreno de la CA-EELL.

Con menor importancia en la Administración periférica, nos encontramos con:

- Delegaciones territoriales de Ministerios y Consejerías

Entendidas como redes que se vinculan a los Ministerios y las Consejerías:

Delegación territorial del Ministerio de Industria o de la Consejería de Industria. Respecto
al EC el proceso descentralizador ha restado espacios de actuación y relevancia a dichas
redes, entretanto las CCAA han asumido la gestión de las competencias cedidas por lo
que necesitan desarrollar redes potentes que contacten con las EELL.

Desde un punto de vista legal-formal existen otros organismos –organismos

autónomos o agencias- que también poseen redes propias.

- Contacto directo entre técnicos adscritos a programas o servicios

Se da en el plano técnico, a nivel de GIG de programas, y son el equivalente al

contacto directo entre responsables de los gobiernos.

Las interacciones pueden ser más o menos rutinarias así como los grados
variables.

8. Mecanismos para la resolución del conflicto IG

Usados para resolver las diferencias ocasionadas entre los diferentes actores,
destacando:

[34]
 - Contacto directo entre responsables políticos

- Contacto directo entre técnicos

- Órganos políticos de coordinación y cooperación

- Comisiones para el seguimiento y evaluación de programas

Cuando estos no funcionan se usarán mecanismos vinculados al poder judicial,

destacando:

- Recurso contencioso-administrativo

Los tribunales ordinarios acerca de conflictos entre AAPP o de AAPP con

individuos.

Los instrumentos usados si llegamos al marco constitucional son:

- Recursos de inconstitucionalidad ante el TC

- Conflicto de competencia ante el TC

Junto al anterior los más usados.

- Recursos en defensa de la autonomía local, y foral, ante el TC

Respecto al recurso en defensa de la autonomía local, los GGLL no suelen usarlo

debido a que el diseño del instrumento dificulta su uso y que la posición de los GGLL
respecto a las CCAA es más dependiente que la de las CCAA ante el EC.

Los propios procedimientos contemplan actos de conciliación, las partes también

pueden variar su posición previo dictamen de la sentencia o incluso retirarse.

TEMA 9 RIG Y POLÍTICAS PÚBLICAS EN ESPAÑA

Las RIG varían con las políticas públicas por lo que debemos considerar una serie
de factores:

- La distribución de los recursos en las distintas áreas de política pública y en

las diferentes políticas concretas.

- Las características de los problemas públicos.

- La visibilidad de los problemas/políticas y su importancia para los ciudadanos.

- El carácter más o menos regulativo o distributivo/redistributivo de la política.

[35]
 La siguiente tabla mide el grado de implicación de los niveles de gobierno en las
distintas políticas públicas. Surgen varias dudas al plantear el grado de implicación: 1)
implicación en términos de importancia para el actor; 2) implicación según considera el
observador externo. Por ello se intentan combinar ambos.

Políticas de Soberanía, son aquellas políticas relacionadas con las funciones

tradicionales del Estado y que manifiestan la capacidad coactiva del Estado: Seguridad,
Defensa, y Relaciones exteriores.

El EC como actor principal, con una superioridad relativa desde el punto de vista
de los recursos constitucional-legales, aunque el proceso de integración europeo conlleva
un aumento del interés de la UE en dicho ámbito. Determinados riesgos, como el
terrorismo, son complejos para abordarlos en solitario.

Las CCAA acarrean una desigualdad entre ellas al tener competencias distribuidas
de manera desigual, mientras que los GGLL poseen poca relevancia.

Respecto a la política de Defensa, las RIG con otros actores se centran en aspectos
de la gestión IG: la UE ha recibido cierta cesión de la soberanía por parte de los estados
miembro, así como otros organismos autónomos como la OTAN. Los Estados miembro
parecen estar por la labor de desarrollar capacidades militares conjuntas.

Respecto a la política de Relaciones exteriores, en Europa y fuera de las fronteras

del Estado se toman decisiones y se desarrollan acontecimientos que afectan a estos por

[36]
lo que ciertas CCAA con un fuerte vínculo regionalista buscan un papel de visibilidad
más allá de las fronteras nacionales: la apertura de oficinas de determinadas CCAA –
Cataluña y País Vasco- cerca de instituciones de la UE, ha generado un choque entre EC
y CCAA por el cual el TC sentencia que se debe diferenciar entre relaciones exteriores:
establecimiento de relaciones y firmas de tratados internacionales, y acción exterior:
apoyo de la cultura autonómica, creación de organismos autonómicos propios, etc. La
crisis del 2008 acarreó ajustes en las políticas que conllevaron el cierre de varias oficinas
exteriores.

Respecto a la política de Seguridad interior, en España se posee una posición

fuertemente asimétrica: existen CCAA con Policías autónomas que ganan terreno y se
ocupan de todos los ámbitos policiales, ocasionando un contacto entre EC y CCAA por
la necesidad de compartir información, armonizar las estrategias de seguridad y fijar
ámbitos de actuación comunes. El resto de CCAA poseen capacidades para crear sus
propios cuerpos policiales recogiéndose igualmente la posibilidad de poseer “fuerzas
adscritas” mediante las cuales la Policía Nacional cede integrantes de sus cuerpos a las
CCAA para actuar como fuerzas de seguridad autónomas propias: Aragón, Andalucía, y
Galicia.

La importancia de ciertas policías locales, de las ciudades grandes principalmente,

y su adquisición de ámbitos de responsabilidad más relevantes también ocasionan
interacciones necesarias entre actores.

Como terreno emergente de las RIG están los mecanismos de cooperación y

coordinación multilaterales como son las Juntas de Seguridad de las CCAA.

Políticas de Intervención en la economía, políticas sectoriales: Agricultura,

Pesca, Turismo, o Comercio, que pueden incluir tanto políticas generales como diversas
regulaciones macro.

El EC como actor más relevante, unido a un aumento progresivo del rol de la UE

para quien estas políticas son fundamentales, originándose una progresiva europeización
y una profunda descentralización ya que las CCAA son actores implicados en dichas
políticas en sus territorios.

La dimensión informal de las RIG en dichas políticas es primordial, las RIG

también se caracterizan por ser bastante intensas con altos niveles de utilización de

[37]
mecanismos formalizados como son los órganos de cooperación y coordinación política
vinculados a programas, y las transferencias y regulaciones IG.

Los GGLL poseen diferencias importantes según el tipo de ente local y de CCAA
y función de la importancia de las Diputaciones o de las grandes ciudades de sus
territorios quienes poseen una importancia que se hace notar, al igual que la de los
municipios medianos quienes mediante fórmulas de cooperación con otros municipios se
encuentran presentes en las cuestiones relativas a las actividades turísticas y su actividad
económica vinculada.

Políticas de Bienestar, recoge políticas como Sanidad, Educación o Protección

social.

El área en la que encontraremos ciertas políticas sectoriales va a reflejar la

complejidad y la profunda descentralización del EA, y se va a ajustar de manera más
adecuada a los rasgos del modelo superpuesto de las RIG.

Estas políticas de bienestar no son iguales: las pensiones y las políticas pasivas de
empleo (prestaciones por desempleo) no son cedidas por el EC, su conexión con otras
políticas sociales generará situaciones que propicien el contacto IG.

Otras políticas como Sanidad o Educación en las que las CCAA asumen su plena
capacidad de gestión y una parte importante de las competencias de regulación también
generan contacto IG: el EC aprovechando las competencias compartidas, los recursos
cognitivos y su capacidad económica mantiene un papel de relevancia al respecto.

Hay políticas públicas en las que el EC no posee competencias relevantes,

Servicios Sociales o Atención a la Dependencia, pero en las cuales se ha apañado para
poseer una posición de relevancia.

Por lo tanto las RIG aquí van a ser bastante intensas, con un notable desarrollo y
unos considerables niveles de actividad de los mecanismos formales de cooperación IG.

Tenemos a las CCAA como actores primordiales, con el EC en segundo plano y

con la UE sin una gran implicación pero con deseos de entrar en ellas.

Los GGLL sufren también desigualdades en función de las situaciones

territoriales.

[38]
 TEMA 10 LA AGENDA IG Y EL FUTURO DEL ESTADO
AUTONÓMICO

La crisis del 2008 congeló ciertos temas que se han quedado como cuestiones
pendientes que se pueden volver a replantear en cualquier momento.

Desarrollo estatutario

Entre 2005 y 2007, principalmente, se desarrollan y aprueban nuevos EA. Estas

reformas ampliaron y detallaron el alcance de las competencias, actualizaron los
mecanismos bilaterales de cooperación: los nuevos EA recogían las Comisiones
Bilaterales de Cooperación (CBC) en sus textos, y recogieron cambios en el sistema de
financiación: EA Cataluña estipula que la previsión del compromiso de inversión del EC
será proporcional a lo que Cataluña aporte con el PIB al conjunto del Estado.

Se mantiene una tensión en torno a la asimetría en las relaciones EC y CCAA.

En Cataluña las diferencias con el EC precipitan un conflicto abierto (opción

secesionista) mientras que en País Vasco el tema estaba apagado desde el fallido Plan
Ibarretxe pero actualmente existen deseos de retomar las negociaciones que renueven el
estatus de esta CCAA.

Financiación de las CCAA

Tema clave desde el punto de vista del funcionamiento del sistema, y del político-
simbólico. Hay una tendencia a una mayor corresponsabilidad fiscal debido a la cesión
de la capacidad normativa mediante los tributos cedidos por el EC a las CCAA de régimen
común, también se da una simplificación del sistema de transferencias y una pérdida de
peso de las transferencias condicionadas.

La crisis del 2008 también congeló el proceso de revisión del sistema.

Se produce, del mismo modo, una demanda de un pacto fiscal para Cataluña por
la que la Generalitat pretendía imponer un sistema con efectos similares al régimen foral
para su territorio.

Mecanismos de RIG

Hay un desarrollo de los mecanismos institucionalizados de RIG ligado a la

evolución del EA. A la par que se produce un debate para la mejora de las CCSS, la

[39]
revisión de las CBC, y la consolidación de la Conferencia de Presidentes. Mientras se
sigue sin resolver el tema del Senado.

Competencias y financiación de los GGLL

Estos se quejan del neo centralismo de base regional, si bien se ha producido un

desarrollo de las regulaciones IG en el marco de las políticas sectoriales, los fondos
autonómicos de cooperación, la transferencia estatal de nivelación y las PICCAA.

La crisis da pie a medidas recentralizadoras.

Presencia de las CCAA y de los GGLL en la UE

La situación es insatisfactoria para los GGLL y las CCAA, la UE limita su margen

de maniobra no participando planamente en la toma de decisiones.

Se produce una ampliación y diversificación de los mecanismos de participación

mediante:

- CARUE (Conferencia para los Asuntos Relacionados con la UE), organismos

encargado de la cooperación entre AGE y CCAA para la articulación adecuada
de las concurrencias de las CCAA en los asuntos de la UE.

- Comité de las Regiones, asamblea de los representantes locales y regionales

de la UE que da voz a los entes sub nacionales dentro del marco institucional
de la UE.

Además de las CCSS y la presencia en las delegaciones españolas y en los comités

técnicos.

[40]