Modernización e innovación en la Gestión

Modernización e innovación en la Gestión

Introducción

En este módulo se continuará trabajando sobre los conceptos de Reforma del Estado y
Reforma de la Administración Pública, con el propósito de consolidar su conceptualización y
diferenciación. A su vez, se abordarán los procesos de primera y segunda generación,
entendidos como parte de un mismo sistema de cambios en las administraciones estatales.
Luego se presentarán los modelos de administración que se han implementado desde los
procesos reformistas, hasta llegar al modelo de la gobernanza. Antes de concluir, se
presentarán modelos de reforma que se han implementado sobre las burocracias estatales, y
finalizaremos con un análisis sobre el enfoque de las administraciones públicas actuales.

Objetivos

• Reconocer los procesos de reforma de primera y segunda generación. Características. Su

impacto en la consolidación del Estado y la Administración pública.
• Identificar las características del modelo de administración burocrático Weberiano vs. el
modelo de administración de la Nueva Gerencia Pública.
• Analizar el modelo de la Gobernanza “gestiones socio-céntricas”.
• Distinguir los modelos de reforma.
• Reconocer el modelo de gestión actual.

Contenidos

• Reformas de primera y segunda generación.

• El modelo de Estado y su contexto: Modelo burocrático weberiano, el New Public

Management y la Gobernanza.

• Modelos de modernización.
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Desarrollo

Como se mencionó en el módulo anterior, la implementación de procesos modernizadores en

la administración pública debe pensarse como parte de la reforma del Estado. Asimismo estos
procesos de modernización deben entenderse como cambios a largo plazo llevados a cabo por
el Capital Humano de la Administración Pública.

Es por lo recién mencionado, que en el módulo anterior comenzamos a presentar las

diferencias que existen en las reformas del Estado y las reformas en las administraciones. Esta
instancia, que como se pudo observar de manera clara en el proceso reformista de los año ´90
en Argentina y gran parte de América Latina, puso en manifiesto la necesidad de identificar los
proceso reformistas del Estado-Nación, y por otro lado los procesos “modernizadores” de la
administración pública, pasando del modelo weberiano al Nueva Gerencia Pública
concluyendo en el modelo socio-céntrico de la gobernanza.

A su vez, presentado la relación de los cambios en las estructuras estatales y su impacto en la

nueva constitución de las administraciones públicas, presentaremos los procesos reformistas
que se trataron de aplicar sobre las burocracias administrativas.

Para finalizar, se presentará una reflexión sobre la estructura de las administraciones públicas
actuales y los desafíos para hacer frente a las nuevas demandas sociales.

Reformas del Estado y Reforma de la Administración Pública

- Reformas de primera y segunda generación

Si bien los conceptos de reforma del Estado y Reforma del aparato estatal no son lo mismo,
ambas instituciones están enraizadas por lo que las modificaciones y cambios que se realicen
en las concepciones de construcción de poder del Estado impactan directamente en la
estructuras de las burocracias administrativas estatales. A su vez, podemos establecer que,
cuando las Administraciones Públicas (A.P.) entran en crisis, dichas crisis se reflejan en el
funcionamiento del Estado.
La implementación de conceptos de Estados Mínimos y Estado Eficiente, que se dieron luego
de implementar las lógicas neoliberales inspiradas en el Consenso de Washington, generaron
cambios notables en el aparato público, lo que produjo que las funciones de las A.P. (ejecutor
de políticas públicas, receptor de demandas sociales, participe de la toma de decisiones y
grupo de interés) sufran cambios notables.
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La nueva construcción de las relaciones del Estado con el mercado, las instituciones del tercer
sector y otros organismos públicos, cambiaron la lógica de funcionamiento del Estado
generando que las Administraciones Públicas modifiquen su funcionamiento a partir de nuevos
enfoques y objetivos más eficientitas, meritocráticos y de producción.

Lo recién mencionado no es más que un recorrido a priori sobre conceptos trabajados en el

módulo anterior, que nos permitirá analizar los procesos de reforma de primera y segunda
generación.

La crisis económica que puso en jaque a los Estados de Bienestar, por su incapacidad de
afrontar los nuevos desafíos económicos producidos por la crisis del petróleo en los años ´70 y
´80, y la aparición de la globalización rompiendo las fronteras de los Estados-Nación, trajo
consecuencias en las estructuras de las A.P.

Los aparatos estatales estaban consolidados para dar respuestas y acompañar las políticas
públicas y servicios que brindaba un Estado interventor, garante del pleno empleo y los
derechos sociales. Luego de la crisis económica y el avance de las nuevas lógicas impulsadas
por la visión de un Estado Neo-liberal, basadas en la propuesta de un Estado Mínimo, la A.P.
fue receptora de una gran cantidad de programas nacionales, que modificaron sus estructuras,
funcionamientos y finalidades.

El Estado de Bienestar había creado estructuras administrativas burocráticas de gran escala, lo

que acompañaba un proceso de empresas públicas, un Estado productor de bienes y garante
de servicios públicos. Este Estado social-burocrático, entró en crisis en los años ’80. El impulso
de una nueva concepción del Estado que venía a proponer soluciones a las problemáticas
como el gasto público, la inflación, la burocracia estatal y ahorro fiscal, generó una
reestructuración del aparato del Estado, proponiendo un nuevo modelo de administración
gerencial.

Las nuevas reformas de administración, fueron consecuencias del Estado neoliberal. Esta
nueva concepción sobre el Estado, propuso cambios drásticos en el funcionamiento del
Estado, estableciendo nuevas funciones, dejando el concepto de productor de bienes y
servicios, pasando a ser contralor y auditor de las empresas privadas o terciarizadas que
brindarían los servicios básicos. Por lo que estas modificaciones tuvieron un impacto directo en
la A.P.

Este fue un proceso largo y complejo que constó, como afirma Bresser Pereira, de una reforma
en dos etapas, una primera generación y otra de segunda generación. Si bien, la primera tuvo
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su centralidad en la modificación del Estado y la segunda en lo institucional administrativo, se

establece que ambas son causas y consecuencias de un mismo proceso reformista.

Las reformas de primera generación, se produjeron como consecuencias de decisiones

políticas y programas que tenían como propósito finalizar con el Estado Benefactor en pos de
reducir el gasto público y poner en equilibrio las finanzas públicas. Para ello, se implementó un
“shock liberal”, que consistió en la venta de las empresas públicas a manos de sectores
privados, incrementando el capital privado, la desaparición del Estado interventor, la
desregulación de la economía y la apertura al libre mercado. Pasar del modelo Estado céntrico
al modelo mercado céntrico.

Luego de implementar la primera escalada reformista, y cuando comenzaban a observarse las

primeras consecuencias de los programas implementados, la crisis del Tequila y el avance de la
globalización impulsaron una segunda instancias de cambios en las estructuras públicas.

Si bien como observaremos las reformas de primera y segunda generación tuvieron propósitos
diferentes, fue muy difícil separar las reformas del Estado del proceso de reformas
institucionales administrativas y económicas implementadas en el aparato público.

Si bien ambas reformas provocaron consecuencias y transformaciones políticas y sociales

diferentes en cada territorio, por lo menos en América Latina ambas pertenecieron al mismo
proceso de cambios.

Estas reformas de segunda generación, centraron sus objetivos en las recomendaciones

establecidas en el Consenso de Washington y en el Banco Mundial. Este proceso pondrá su eje
en las instituciones administrativas del Estado, ambicionando una acción estatal centrada en la
efectividad, eficiencia, eficacia, disminución de la burocracia y un aumento de la transparencia
gubernamental.

Si bien gran parte de los procesos de cambios estructurales de primera generación se llevaron
a cabo a través de recortes del Estado, las reformas implementadas en esta segunda
generación propusieron cambios en la A.P. impulsando programas como: profesionalización de
la gestión, aumento de la calidad de los servicios, la desburocratización y la utilización de la
tecnología.

Este proceso de reformas de primera y segunda generación, tal como lo establece Oszlak
(1997, 1999) podrían definirse y agruparse en base a dos ejes conceptuales: reformas "hacia
afuera" y "hacia adentro" del Estado.
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Las reformas “hacia afuera” concentraron una gran cantidad de propuestas y programas que
buscaron la reestructuración del Estado, sus funciones y sus funciones, en pos de alcanzar el
objetivo de Estado mínimo.

Este concepto de las nuevas funciones del Estado, vinieron a brindarles a los mercados un
nuevo espacio de acción donde las reglas de juego dejaban de estar establecidas por el Estado,
y donde la regulación del mercado estaría basada en la oferta y la demanda.

El proceso privatizador de los servicios públicos, en pos de bajar el gasto público, y la retirada
del Estado interventor, fue el mensaje que se le dio al mercado con la reforma del Estado para
hacer frente a las crisis económicas y la globalización.

En cuanto al proceso de reforma "hacia adentro" o de segunda generación, consistió en llevar

adelante programas que ambicionaban cambios en la A.P., su estructura y funciones. El nuevo
orden político dado por la primera generación, provocó que se impulsen, "hacia adentro del
Estado", una serie de programas que debían acompañar el proceso de un Estado Eficiente y
mínimo, capaz de brindar servicios de excelencia y buena calidad. Para ello, no solo se
implementaron programas de descentralización y privatización de servicio públicos, sino que
se exigió que fueren los Estados sub nacionales (provincias y municipios) quienes tuvieren la
obligatoriedad en brindar los servicios de la Salud, la Educación y la Seguridad. Estos
programas además fueron acompañados de difusión y lanzamiento de programas de
profesionalización de la gestión estatal, buscando: desburocratizar la AP.

Habiendo mencionado los contextos y desarrollo de las reformas estatales, desde sus
concepciones y finalidades, y luego de que se implementaran las legislaciones
correspondientes, comenzó a debatirse cuál debía ser el modelo de administración pública
adecuado según las necesidades del sector, dado que el modelo burocrático weberiano
mostraba importantes limitaciones y contradicciones con las nuevas estructuras.

Estas reformas del Estado, buscarían implementar un nuevo paradigma de gestión: El modelo
gubernativo gerencial (New Public Management) tomando elementos de la gestión de la
empresa privada e imponerlos en la gestión pública.

Es en este caso que el Estado abandona el paradigma weberiano de administración pública de

carácter normativo y rígido, a una modernización de la administración basada en la
flexibilización organizacional y tecnocratización. Si bien algunas cuestiones de jerarquización y
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división del trabajo fueron un tanto exitosas, luego de la crisis económica de principio del siglo
XXI, se pone en marcha una nueva modernización de la administración: la gobernanza. Un
nuevo modelo que vino a combinar elementos de ambos modelos anteriores, poniendo el eje
principalmente en el ciudadano y las sociedades, es decir gestiones socio-céntricas.

A continuación abordaremos con mayor precisión cada uno de los modelos de administración.

Modelos de administración: Modelo burocrático weberiano, el New Public

Management (Nueva Gerencia Pública) y la Gobernanza.

Modelo weberiano de la Administración Pública

A principios del siglo XX, los Estados-nación acogieron el germen del modelo burocrático
weberiano. Se produce un pasaje del sistema de dominación patrimonial-aristocrático al de
dominación racional-legal. Sus características eran la legalidad -la organización burocrática era
un entramado de normas y reglamentos “sin lagunas”-; la formalidad -las decisiones,
comunicaciones y procedimientos se formulaban por escrito para asegurar la interpretación y
legalidad-; racionalidad -la división del trabajo definida por la naturaleza de cada puesto-; la
impersonalidad -las funciones prevalecen a las personas-; y la jerarquía -cargos y funciones con
estricto orden y subordinación-. Tuvo algunas ventajas: aportó uniformidad de procesos,
continuidad de la organización más allá de las personas; la unidad de dirección y previsibilidad
de funcionamiento. Por eso fue un elemento crucial en la construcción de los Estados-nación
modernos, al centralizar procesos de toma de decisiones e implementación de políticas
públicas, sustituyendo el patronazgo y patrimonialismo organizacional.

La Nueva Gerencia Pública o new public management

El modelo anterior fue poco eficiente para prestar servicios a una ciudadanía cada vez más
exigente. En los años setenta, el Estado del Bienestar -proveedor de servicios y garantías
sociales a la totalidad de los habitantes de un país- comienza a decaer.
Surge, a lo largo de los años posteriores, la Nueva Gestión Pública interesada en la
transformación organizacional a través de la desconcentración de las entidades públicas en
agencias, incluyendo procedimientos para potenciar el uso más eficiente y eficaz de los
recursos públicos; trabajando con medición de resultados.
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Subyace a este modelo la idea de cambio de rol de la Administración Pública, de ejecutar

políticas públicas a guiar la realización de reproducir estructuras rígidas, a promover procesos
competitivos de innovación y flexibilidad, de brindar servicios públicos a establecer
vinculaciones con los recursos públicos fomentando la generación de estructuras adaptables
según estos objetivos. La clave es incorporar técnicas de gestión del sector privado,
aprovechando sus fortalezas para mejorar la eficiencia y ahorrar recursos públicos, mientras el
Estado dirige y controla la articulación entre interés social y económico para maximizar el
bienestar social.

La Gobernanza

La Administración Pública burocratizada y la Nueva Gestión Pública cristalizan en la

Gobernanza, con un factor externo nada menor: la consagración de la sociedad del
conocimiento. Ya vimos que a mediados de los años setenta, se realiza la transición del
modelo de burocracia weberiana –jerárquico y legalista- al modelo gerencialista, centrado en
los criterios de eficacia y eficiencia. Ahora bien este modelo de la Gobernanza está asociado a
la complejidad de los problemas actuales, y a la necesidad de interacción entre distintos
niveles de gobierno junto con las organizaciones empresariales y la sociedad civil. Nuevos
vínculos entre Administración Pública y las iniciativas privadas -empresariales como no
empresariales- involucran las asociaciones público-privadas o public-private partnerships (PPP).
Este tipo de relaciones comparten una filosofía en la que cada agente, público y privado,
participa en los proyectos materializando tareas en las que cada uno cuenta con una ventaja
comparativa, en lo que están mejor preparados para que no se limiten sus capacidades. El
‘Buen Gobierno’ o Governance dota de un sistema de responsabilidad y confianza a la
administración frente a los ciudadanos, promoviendo una mayor transparencia y
responsabilidad así como una mayor apertura y participación de la ciudadanía. La tecnología
digital se convierte en la vía para lograr servicios y administraciones públicas integradas y
coordinadas, que aún tienen que convivir con la siempre vigente especialización y división del
trabajo en las organizaciones públicas (y con los procedimientos de las escuelas anteriores, no
del todo desterrados aún).

Además de los modelos de organización administrativos y organizacionales de la

Administración pública, existen modelos de reforma -que aquí tomaremos de manera
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genérica-, principalmente representados por tres perfiles: el civil service, el democratizing y el

managerial.

El primero se propone la reducción del personalismo, clientelismo y patrimonialismo de la

burocracia. Apuntaron contra la burocracia racional legal weberiana para eliminar también la
afición en el sistema administrativo, para lo que se implementó el ingreso por concurso, el
ascenso por mérito, es decir una administración basada en reglas escritas. Si se desplaza la
decisión del ingreso de personas de la lógica política, este modelo sostiene la reducción del
patronazgo, el clientelismo y la corrupción. Paradójicamente, crea nuevas patologías como la
sobre-regulación, la rigidez, por la necesidad del cumplimiento de normas y escasa atención a
la obtención de resultados.

Las reformas del modelo democratizing apuntan a la responsabilidad de la burocracia y su

excesivo poder, para lo que es preciso un mayor control democrático y rendición de cuentas.
Por eso aboga por aumentar el control del poder legislativo sobre las burocracias con la ayuda
del control ciudadano (una de las objeciones más grandes a la burocracia reside en que no
tiene viso de democracia: sobrevive a diferentes gestiones, no es colocada en su trabajo bajo
ningún proceso legitimario y no debe rendición de cuentas alguna a la ciudadanía).

Las reformas de corte managerial pretenden aumentar la eficiencia y eficacia en el accionar de

las burocracias públicas, por lo que adopta estrategias similares a las del sector privado,
focalizando su acción en la eficiencia y la capacidad de alcanzar objetivos (el primero modelo y
el último, se parecen en la necesidad de bajar la presión regulatoria, pero se diferencian en
que la primera se propone desactivar la tendencia de la burocracia a abroquelarse en sí misma,
mientras la segunda pretende desactivar las reglas para una mayor eficacia en sus resultados).

Este tipo de reformas nos hacen dirigir nuestra atención sobre el rol de los agentes públicos,
más allá de su labor concreta del día a día; efectivamente tienen una labor importante en el
proceso político. Las decisiones políticas acaban por ser operativas, y recaen siempre en sus
manos. Por otro lado, los agentes, poseen una gran cantidad de información fácilmente
politizable. Y como si esto no fuese poco, cualquiera fuese la magnitud de poder político que
tenga un gobierno, no puede llevar a cabo ninguna labor sin la participación de los agentes
permanentes de una planta dada.
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Una vez realizado un recorrido histórico sobre los procesos de reforma del Estado y los
intentos de reforma a través de los modelos de organización institucional administrativos, es
importante destacar que las gestiones actuales transitan un proceso de administración de gran
participación ciudadana, basadas en la Gobernanza.

Este modelo socio-céntrico, busca consolidarse y hacer frente a las demandas sociales cada vez
más complejas a través de programas como la integración social, integración regional (Agenda
2030 – ODS), la participación de las ONG’s en el proceso político y la revaloración del
Desarrollo Local. Los proyectos innovadores que serán impulsados desde el Estado en todos
sus niveles (municipal, provincial y nacional) buscarán ser integrales y consolidar una
legitimidad social desde el origen del proceso hasta su implementación.

Las legislaciones actuales que hacen foco en el acceso a la información pública, presupuestos
participativos, datos abiertos, y paradigmas como el de Gobierno Abierto, Agenda 2030-
Objetivos de Desarrollo Sostenible, ponen el eje no sólo en la calidad de los servicios, sino en
la legitimación de las decisiones políticas y las gestiones a través de la participación,
transparencia y colaboración de la ciudadanía y el tercer sector en la implementación de las
políticas públicas actuales.

Es por esto que, en el próximo módulo abordaremos los nuevos paradigmas de gestión como
el de Gobierno Abierto y programas como Gobierno Electrónicos, y aquellos elementos que
proponen nuevos procesos comunicacionales entre el Estado, las Administración y la
ciudadanía
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Bibliografía

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