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Resumen
Abstract
Victimization and public perception studies in Venezuela show a sharp increase in violent crime
and mistrust in the criminal justice system. The constitutional and legal framework since 1999
implies a broad concept of public safety, which includes protection of rights and satisfaction of
widespread needs among the population. Pilot plans for public safety emphasize surveillance
and deterrence through temporal occupation of urban spaces. It is doubtful that crime has been
reduced. What the author proposes is a framework for analysis and research, based on
transparency and involvement, with a view to promoting a shared responsibility and the
reduction of violence.
Key Words: Citizenship Security, Public Trust, Police, Venezuela.
El índice global de resolución policial de delitos descendió 1% por ciento entre 1990 y 2000.
Para los homicidios bajó de 88% a 62%, para lesiones personales de 77% a 75% y para hurtos
de vehículos de 21% a 18%, mientras que para hurtos en general se incrementó de 48% a
52%, para robos en general de 36% a 38% y para robos de vehículos de 7% a 14% (San Juan,
2000). Es particularmente preocupante la situación de los homicidios, donde la evidencia del
delito debería promover un índice de resolución mucho más elevado. Se ha estimado que en
Inglaterra el índice de resolución de los homicidios fue de 92% para 1999 (Baker, 2003).
Los datos arriba mencionados sugieren que, mientras la delincuencia aumenta en términos
cuantitativos y en gravedad, la población se muestra insatisfecha y desconfiada frente al
sistema de justicia. Los grupos más pobres y desvalidos están mayormente expuestos a un
conflicto entre el incremento de la victimización delictiva y las respuestas frente al delito, en
particular por parte de la policía, que suponen incremento de la coacción con victimización
subsiguiente. Esta tensión pareciera ser difícil de resolver dentro del marco puramente formal
de la reglamentación legal.
Con la Constitución de 1999 (Venezuela, 1999) se introdujo bajo un nuevo Título, denominado
De la Seguridad de la Nación, un concepto cuyo fundamento radicaría en el desarrollo
integral y cuya defensa sería responsabilidad de las personas naturales y jurídicas establecidas
dentro del espacio geográfico (art. 322). El artículo 326 de la Constitución desarrolla la
seguridad como una corresponsabilidad entre Estado y sociedad civil para cumplir con los
principios de independencia, democracia, igualdad, paz, libertad, justicia, solidaridad,
promoción y conservación ambiental y defensa de los derechos humanos, así como para lograr
la satisfacción progresiva de las necesidades de la población. Esta corresponsabilidad abarca
los ámbitos económico, social, político, cultural, geográfico, ambiental y militar.
Dentro de estos amplios enunciados se concibe la seguridad en una doble faz de protección de
principios y derechos y de cobertura de necesidades indefinidas, aunque, cuando se indican las
instancias garantes y los responsables operativos, el concepto se restringe notablemente. En el
ámbito externo se refiere a la independencia, soberanía, integridad geográfica, cuya
responsabilidad corresponde a la Fuerza Armada Nacional (arts. 328 y 329). En el ámbito
interno, que se denomina seguridad ciudadana, se refiere al mantenimiento y restablecimiento
del orden público, el apoyo de la autoridad, la protección de personas, hogares y familias, y al
aseguramiento y disfrute de garantías y derechos constitucionales, cuya responsabilidad
corresponde a los cuerpos de policía, bomberos y defensa civil (art. 332). No obstante, la
Guardia Nacional (que desde 1950 forma parte de la Fuerza Armada Nacional) tiene como
responsabilidad básica, según el art. 329, la conducción de operaciones para el mantenimiento
del orden interno del país. El art. 332 indica que los órganos de seguridad ciudadana (una de
cuyas funciones es mantener y restablecer dicho orden interno) son de carácter civil, y que
dicha función es competencia concurrente entre el gobierno central y los gobiernos estadales y
municipales. Sin embargo, el énfasis en el orden público como responsabilidad militar ha
creado una tensión de rango constitucional, que anteriormente no existía, entre cuerpos
militares y civiles y entre cuerpos centralizados y descentralizados de policía.
En 2001, dentro del marco de una ley habilitante de la Asamblea Nacional, fue dictado el
Decreto Presidencial con Fuerza de Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana (Venezuela,
2001b), cuyo propósito fundamental fue el de establecer mecanismos de enlace y coordinación
entre diversos cuerpos policiales. Algunos casos emblemáticos ocurridos años atrás, en
materia de captura de rehenes, habían concluido con muertes de civiles y funcionarios debido a
la competitividad y rivalidad, en el sitio del suceso, de diversos cuerpos policiales. De este
modo, los arts. 8 y 9 del decreto establecieron los principios de la prevalencia de intervención
para el cuerpo policial que tuviere mayor capacidad de respuesta y recursos para enfrentar la
situación y de sustitución ascendente, es decir, de policías municipales por estadales, y de
policías estadales por nacionales, en caso de rebasarse la capacidad operativa de alguno de
estos cuerpos en cada situación. Este decreto también estableció un Consejo de Seguridad
Ciudadana de carácter nacional, integrado por representantes del Ministerio del Interior y
Justicia y de las gobernaciones y alcaldías, cuya función sería el estudio, formulación y
evaluación de políticas en esta materia a nivel nacional, así como una Coordinación Nacional y
Coordinaciones Regionales, a nivel de los estados, para el seguimiento y evaluación de los
planes que estableciere el Consejo de Seguridad Ciudadana. Según este modelo, en lugar de
absorberse todas las policías en un solo cuerpo nacional, idea que ya había sido materializada
en un proyecto de Ley Orgánica de Policía, de 1991, y en otro sobre Policía Federal, de 1993,
se optaba por un esquema de formulación de políticas y seguimiento de planes de acción,
centrado en la Coordinación Nacional de Policía, dependencia administrativa adscrita al
Ministerio del Interior que ha funcionado, preferentemente, bajo la dirección de oficiales de la
Guardia Nacional desde 1969.
El proyecto de Ley de Policía Nacional que fue aprobado en primera discusión por la Asamblea
Nacional en julio de 2004 (Venezuela, 2004), desarrollaba este último modelo, estableciendo
principios comunes (y en este sentido, estandarizados) para lo que sería el Cuerpo de Policía
Nacional (que absorbería lo que es hoy la Policía Metropolitana de Caracas y el Cuerpo de
Vigilancia de la Dirección de Tránsito Terrestre, del Ministerio de Infraestructura), y para las
policías estadales y municipales. El texto enfatizaba la coordinación, reglamentación y
supervisión por parte del Ministerio del Interior y Justicia. La tendencia centralista se
manifestaba en dos disposiciones controvertidas, aquella según la cual el Cuerpo de Policía
Nacional y la Guardia Nacional podrían sustituir a las policías estadales y municipales cuando
así lo determinase el Consejo Nacional o la Coordinación Regional de Seguridad Ciudadana, y
aquella según la cual el mismo ministro podría delegar las funciones del Cuerpo de Policía
Nacional en la Guardia Nacional, tomando en cuenta la racionalización y optimización de los
recursos materiales y humanos para la tutela de la seguridad ciudadana, las necesidades y
requerimientos para la prestación del servicio policial y la eventual imposibilidad del Cuerpo de
Policía Nacional para ejercer las atribuciones que le son propias (art. 33). Esta cláusula,
evidentemente amplia y ambigua, podría conducir a una militarización total de la policía.
El modelo de policía surgido con ocasión del trabajo de la Comisión Nacional para la Reforma
Policial (Gabaldón y Antillano, 2007, 237-250) desestima cualquier carácter militar de la policía
general y enfatiza el principio de competencias concurrentes entre cuerpos de policía nacional,
estadales y municipales, conforme a los principios de territorialidad de la ocurrencia situacional
y de complejidad, intensidad y especificidad de la intervención requerida, a fin de facilitar la
sinergia en el trabajo policial, fomentando, por otro lado, la rendición de cuentas y el control
ciudadano. Tal parece que la nueva ley del Cuerpo de Policía Nacional y del Servicio de
Policía, que será dictada dentro del marco de la ley habilitante, responderá a este modelo
ampliamente validado por la consulta ciudadana.
Para resumir esta perspectiva sobre el desarrollo institucional de la policía venezolana en los
últimos setenta años (Gabaldón, 1999), podríamos decir que se ha caracterizado por la
centralización, la rígida jerarquización y los estilos militarizados de gestión, que incluyeron, a
partir de 1969, la designación de oficiales de la Guardia Nacional como directores de las
policías en los estados. Entre 1989 y 1999, surgieron policías municipales de perfil
descentralizado y con autonomía local en los municipios con mayores recursos, al amparo del
art. 30 de la Constitución de 1961. Estos cuerpos se han multiplicado, en muchos casos sin
estándares mínimos que permitan hacer predecible y auditable su desempeño. La nueva
Constitución, aunque en los arts. 164, n. 6, 178, n. 7 y 332 reconoce competencias estadales y
municipales en materia policial, adopta un modelo de seguridad ciudadana con gran énfasis en
el centralismo y en el componente militar, y la legislación promulgada con posterioridad a su
entrada en vigor, así como la proyectada, ha tendido a concentrar la función policial dentro de
un modelo vertical con gran pendiente hacia el control militar de la policía, pese a la retórica
sobre su carácter civil. La tendencia se acentuó después de 2002 (Gabaldón, 2004a), cuando,
como consecuencia de eventos como la deposición del Presidente, el paro petrolero y el
proceso del referendo revocatorio, la polarización política alcanzó niveles insospechados y las
policías locales fueron percibidas por el gobierno como focos de desestabilización territorial,
mientras las policías centralizadas generaron desconfianza al ser percibidas por la oposición
como estructuras al servicio de un modelo autoritario, que pretendería, en última instancia, la
militarización de la sociedad. Sin embargo, a partir de abril de 2006, con ocasión de la
instauración de la Comisión Nacional para la Reforma Policial, un nuevo énfasis en el carácter
civil de la policía y en la cooperación de todos los cuerpos dentro de un sistema integrado, pero
que admita la autonomía regional y local, parece orientar el modelo para un nuevo consenso.
Este plan integrado, que pretendió haber incorporado 1.800 funcionarios de distintos cuerpos
policiales, incluyendo 1.200 del Comando Regional Nº 5 de la Guardia Nacional, con sede en
Caracas, implicó la colocación intensiva de vigilancia en áreas populares de la ciudad durante
los fines de semana, levantamiento de información a través de encuestas de victimización y de
necesidades vecinales, así como campañas de cedulación, inscripción en el registro electoral,
asistencia médico-odontológica y asesoría legal.
El 28 de junio de 2005, hacia las 11 de la noche, en la entrada del sector Kennedy, parroquia
Macarao del municipio Libertador, en Caracas, tres estudiantes de la Universidad Santa María
que llevaban a sus residencias a unas amigas fueron interceptados y baleados a muerte por
una comisión integrada por funcionarios de Inteligencia Militar, la policía judicial y la policía
municipal, resultando heridas sus tres compañeras (El Nacional, 29-6-2005). Se trató de una
confusión de identidad, pues al parecer los funcionarios policiales realizaban un operativo para
capturar (y, probablemente, ejecutar) a un sospechoso de haber dado muerte a un funcionario
de la Inteligencia Militar, lo que generó disparos sobre el automóvil en el cual viajaban los
jóvenes y una ejecución posterior de sobrevivientes, incluyendo el intento de retirar a una de
las heridas del hospital donde se hallaba (El Nacional, 9-7-2005).
Dentro de este contexto general, políticas orientadas por una visión fundamentalmente
disuasiva, ostensiva y agresiva por parte de la policía, cualquiera sea su adscripción funcional,
tenderán a agravar los índices de violencia sin contribuir al incremento de la seguridad de la
población.
Perspectivas
Introducción
Debido a una profunda crisis social, económica y política, así como a la falta de políticas
efectivas de prevención y seguridad ciudadana, Venezuela se ha convertido en uno de los
países más violentos del mundo. Los delitos los cometen a diario estructuras delictivas
organizadas, el aparato estatal y ciudadanos comunes. Las causas estructurales del delito se
han complejizado a medida que el país experimenta una emergencia humanitaria sin
precedentes. En la base del problema está que la sociedad carece de confianza en las
instituciones, lo cual inhibe la colaboración necesaria entre las comunidades y el aparato de
seguridad ciudadana para mitigar el problema. Este resumen presenta la visión integral de la
situación de la seguridad ciudadana, ya que entiende las múltiples relaciones entre las distintas
organizaciones que forman parte del sistema y entre las organizaciones y los ciudadanos. Se
revisan de manera breve los asuntos más relevantes del papel del sistema de justica, y se
concluye con unas recomendaciones sobre una agenda de investigación con base en el
diagnóstico de las principales instituciones que forman parte del sistema de seguridad
ciudadana.
Contexto
En este contexto —según la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos—, la policía, el ejército y el sistema de justicia han estado involucrados en
violaciones de derechos humanos y, en la mayoría de los casos, se han convertido en un
problema más que en una solución. Según el observatorio Monitor de Víctimas (2019), solo en
Caracas, el 38 % de las muertes violentas las cometieron las fuerzas de seguridad. Además, de
acuerdo con el Monitor Latinoamericano de Fuerza Letal, Venezuela es el país latinoamericano
con la tasa más alta de letalidad policial (Foro Penal, 2020).
Sumado a esto, más del 95 % de los delitos graves no son castigados, ya que la impunidad en
el país es generalizada (HRW, 2019). Por una parte, las cárceles y los centros de detención
preventiva superan significativamente su capacidad instalada, tienen un índice de hacinamiento
que supera el 125 % y se han convertido en epicentros de actividades delictivas, donde las
violaciones de los derechos humanos a los reclusos son recurrentes (Observatorio Venezolano
de Prisiones, 2018). Por otra parte, las políticas de prevención, como, por ejemplo, los
programas para evitar la reincidencia, así como aquellos que trabajan con poblaciones en
riesgo y las políticas para crear buenas relaciones entre las comunidades y la policía, han
estado ausentes durante años (Zubillaga & Hanson, 2018).
La desconfianza de los ciudadanos hacia las autoridades formales es una parte fundamental
del problema. Esto es particularmente evidente cuando se compara el país con el resto del
mundo: Venezuela ocupa el último lugar (de 128 países) en el Índice de Estado de Derecho del
World Justice Project, lo que significa que la mayoría de la población no confía en el sistema
judicial o las fuerzas de seguridad del Estado (WJP, 2020).
Diagnóstico de las instituciones
La forma en que la policía se comporta con los ciudadanos es también un reflejo de cómo el
Estado trata a los habitantes de un país. En Venezuela, ese comportamiento se caracteriza por
la ineficacia y el abuso. En el 2019, el Observatorio Venezolano de Violencia (OVV, 27 de
diciembre de 2019) registró 5200 muertes a manos de la policía, y se encontró que muchos
policías participan en actividades de extorsión y corrupción (Ávila et al., 2019). En el 2019, de
5200 casos de extorsiones y secuestros, se investigaron 559 policías. Las instituciones
policiales aún se caracterizan por la ilegalidad y la falta de transparencia. La policía venezolana
es ampliamente conocida entre los ciudadanos por participar en diversas actividades ilegales,
entre las que se destacan las ejecuciones extrajudiciales. Entre el 2015 y el 2017, más de 12
000 muertes fueron perpetradas por instituciones policiales (OVV, 27 de diciembre de 2019) .
Según Laura Louza, directora de la ONG Acceso a la Justicia, la policía es un órgano al revés:
funciona como un organismo represor para garantizar la permanencia del gobierno actual bajo
el incentivo de vía libre para la corrupción.
Por otra parte, en los últimos veinte años el sistema de justicia ha experimentado cambios
importantes que lo han llevado a perder su independencia y capacidad operativa por su
obediencia ante el Poder Ejecutivo. Se ha documentado un número creciente de violaciones de
derechos humanos, entre las que se incluyen el uso excesivo de la fuerza por parte de los
cuerpos de seguridad del Estado, detenciones arbitrarias, violaciones del debido proceso,
tortura, malos tratos y condiciones de detención precarias, entre otras formas de vulneración de
derechos humanos. No obstante, a pesar de los hechos y las pruebas, la impunidad ha
prevalecido en el país (Ávila, 2019). En este sentido, Louza menciona que la fachada de
institucionalidad creada por el gobierno ha modificado completamente la base jurídica del
Estado de derecho y la separación de poderes. Asimismo, El Ministerio Público, en cuanto
órgano dentro de la rama del poder ciudadano, ha perdido su independencia y enfrenta severas
restricciones para cumplir con sus responsabilidades. Según Acceso a la Justicia (2019), el
presupuesto total, en términos reales, del Ministerio Público disminuyó cada año entre el 2012 y
el 2017.
La solución de fondo al inmenso problema de inseguridad ciudadana que vive Venezuela sería
reconstruir las instituciones, con el fin de que recuperen la confianza ciudadana y así estén en
capacidad de promover políticas de prevención de violencia. Esto requerirá, probablemente,
algún tipo de concertación política. Desde una agenda de investigación-acción se puede
empezar por evaluar las políticas de prevención de violencia en otros países latinoamericanos
con un contexto similar al de Venezuela, a fin de dilucidar un camino viable para la restauración
de las instituciones. Por su parte, Verónica Zubillaga, profesora asociada de la Universidad
Simón Bolívar en Caracas, propone considerar la agenda de investigación futura desde dos
dimensiones. Por una parte, invita a tener en cuenta las grandes tendencias históricas que
permitan comprender las expresiones vinculadas a las identidades o configuraciones locales en
asuntos de seguridad. Por otra, propone comprender las subjetividades y las prácticas locales,
con la finalidad de identificar cómo las comunidades se fortalecen a través de estrategias
colectivas con miras a lidiar con la violencia en sus territorios.
• La polarización social;
Pese a las dificultades que viven las universidades, las ONG y las demás agrupaciones civiles,
en Venezuela se encuentran varios espacios activos en la investigación-acción de los temas de
seguridad ciudadana. El documento hace una lista completa de instituciones y organizaciones
que trabajan en esta área, entre las cuales se destacan: en temas de recolección de
información, el Monitor de Víctimas y el Observatorio Venezolano de Violencia; en temas del
sistema policial, Amnistía Internacional y el Monitor del Uso de la Fuerza Letal en América; en
temas del sistema judicial, Acceso a la Justica, Provea, y el Centro de Derechos Humanos de
la Universidad Católica Andrés Bello; por último, Fe y Alegría, la Fundación Santa Teresa y
Caracas Mi Convive son tres ejemplos de organizaciones que trabajan en la prevención de
violencia.
Conclusión
El sistema de seguridad ciudadana en Venezuela, conformado por los sistemas policiales, el
sistema de justicia y las organizaciones con funciones preventivas, está lejos de cumplir su
función de prevenir la violencia. En definitiva, existen importantes lagunas de conocimiento que
son vitales en el propósito de generar estrategias, políticas públicas y programas que solventen
los problemas definidos. La crisis es de tal magnitud que no es suficiente pensar en agendas
de investigación, propuestas o acciones aisladas, sino que deben partir de la premisa de
interdependencia. Muchos de los problemas en seguridad ciudadana van a requerir una toma
de decisiones compleja, alrededor de diversos temas tales como la pacificación de grupos
armados, procesos de justicia transicional y reformas internas. Es necesario traer al debate
público dichos tópicos a fin de generar consensos entre de los actores más importantes de la
sociedad sobre cómo enfrentar estos problemas. Más allá de la discusión política, un foco en y
desde las comunidades locales permite avanzar en el corto plazo.
— Misión —
Garantizar la seguridad de todas las personas que habitan y transitan en el Estado de México a
través del uso eficaz de los recursos, centrando las acciones en la prevención, investigación y
persecución del delito, así como administrar la seguridad penitenciaria, fortalecer la reinserción
social, y aplicar medidas cautelares y la suspensión condicional del proceso.
— Visión —
Consolidar a la Secretaría de Seguridad como una institución eficaz que goce de la confianza
ciudadana, mediante la coordinación efectiva en materia de seguridad con autoridades de los
tres ámbitos de gobierno, el impulso a la profesionalización y dignificación de la función policial,
inversión en equipamiento y tecnología, y la vinculación con la sociedad, a fin de disminuir la
incidencia delictiva.
— Objetivos Estratégicos —
Transformar las instituciones de seguridad pública.
Impulsar la participación social generando entornos seguros y sanos, para reducir la
inseguridad.
Impulsar el combate a la corrupción.
Fortalecer y mejorar el sistema penitenciario.
— Líneas Estratégicas —
Concentrar en la Secretaría de Seguridad las tareas y mando del esfuerzo estatal en materia
de seguridad pública y privada.
Realizar una reingeniería al modelo de policía estatal y coadyuvar en el fortalecimiento de las
policías municipales.
Enfrentar desde una perspectiva integral la prevención, investigación y persecución de los
delitos, con base en la integridad policial.
Redireccionar la estrategia estatal contra la delincuencia, a fin de disminuir la comisión de
ilícitos.
Fortalecer el Sistema Único de Información Criminal Estatal.
Elevar el nivel de profesionalización de los integrantes de las instituciones de seguridad
pública, a fin de actualizar sus conocimientos, competencias y habilidades, como parte de la
dignificación de la función policial.
Combatir la corrupción con un enfoque frontal y sistemático.
Desarrollar la doctrina y normatividad del uso legítimo de la fuerza.
Fortalecer la estrategia para la Prevención del delito con la participación ciudadana.
Fortalecer los mecanismos de control y seguimiento penitenciario.
Fortalecer los mecanismos de control de confianza estatal.