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REC.

ORDINARIO(c/a)/210/2021

TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección: QUINTA

Auto núm. /

Fecha del auto: 22/02/2022


Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/a)
Número del procedimiento: 210/2021
Fallo/Acuerdo: Auto Inadmisión
Voto Particular
Ponente: Excma. Sra. D.ª Ángeles Huet De Sande
Procedencia: CONSEJO MINISTROS
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Sinforiano Rodriguez
Herrero
Transcrito por: CPB
Nota:

Resumen

RECURSO DIRECTO CONTRA RD 460/21, DE 22 DE JUNIO, POR EL QUE


INDULTA A ORIOL JUNQUERAS I VIES.

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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 210/2021


Ponente: Excma. Sra. D.ª Ángeles Huet De Sande
NOTA.- Se advierte que, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Perso nales y garantía de los derechos digitales, en relación con lo regulado en el art. 236
bis y siguientes de la Ley Orgánica del Poder Judicial, los datos contenidos en esta resolución o acto de comunicación son confidenciales y su traslado o comunicación pública por cualquier medio o procedimiento esté

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Sinforiano Rodriguez


Herrero

TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección: QUINTA
prohibida, sin perjuicio de las competencias que al Consejo General del Poder Judicial se le reconocen en el art. 560.1 - 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Auto núm. /

Excmos. Sres. y Excma. Sra.


D. Segundo Menéndez Pérez, presidente
D. Octavio Juan Herrero Pina
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
D. Fernando Román García
Dª. Ángeles Huet De Sande

En Madrid, a 22 de febrero de 2022.

Esta Sala ha visto el recurso contencioso-administrativo nº 210/2021,


interpuesto por la procuradora doña María del Pilar Hidalgo López, en nombre
y representación del partido político VOX, bajo la dirección letrada de doña
Marta Castro Fuertes, contra Real Decreto 460/2021, de 22 de junio, por el
que se indulta a don Oriol Junqueras i Vies.

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Ha intervenido como parte demandada la Administración General del


Estado, representada y asistida por la Abogacía del Estado.

Han intervenido como partes recurridas don Francisc P. de Jufresa


Patau, representado por la procuradora doña Carmen Armesto Tinoco, bajo la
dirección del letrado don Francisco Patau Jufresa, y don Oriol Junqueras i
Vies, representado por el procurador don Emilio Martínez Benítez, bajo la
dirección letrada de don Marc Marsal Ferret.

Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Ángeles Huet De Sande.

HECHOS

PRIMERO.- El presente recurso se interpone por la representación


procesal del partido político VOX contra el Real Decreto 460/2021, de 22 de
junio, por el que se indulta a don Oriol Junqueras i Vies.

El Real Decreto impugnado tiene el siguiente contenido:

«Visto el expediente de indulto de don Oriol Junqueras i Vies condenado por la Sala Penal
del Tribunal Supremo, en sentencia de 14 de octubre de 2019, como autor de un delito de
sedición en concurso medial con un delito de malversación, agravado por razón de su cuantía,
a las penas de 13 años de prisión y 13 años de inhabilitación absoluta, con la consiguiente
privación definitiva de todos los honores, empleos y cargos públicos que tenga el penado,
aunque sean electivos, e incapacidad para obtener los mismos o cualesquiera otros honores,
cargos, o empleos públicos y la de ser elegido para cargo público durante el tiempo de la
condena, por hechos cometidos en el año 2017, considerados los informes del Tribunal
sentenciador y del Ministerio Fiscal, y atendiendo a las circunstancias del condenado y, en
particular, a los motivos de utilidad pública que se exponen en la propuesta del Ministro de
Justicia, de acuerdo a la información que obra en el citado expediente, se estima que
concurren las citadas razones de utilidad pública, a propuesta del Ministro de Justicia y previa
deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 22 dejunio de 2021,

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Vengo en indultar a don Oriol Junqueras i Vies la pena privativa de libertad pendiente de
cumplimiento, a condición de que no vuelva a cometer delito grave en el plazo de seis años
desde la publicación del real decreto.»

SEGUNDO.- En la demanda se ejercita la siguiente pretensión contenida


en el suplico:

«DECLARE LA NULIDAD o, subsidiariamente, la ANULABILIDAD del Real Decreto


460/2021, de 22 de junio, por el que se indulta a don Oriol Junqueras i Vies, publicado en el
BOE núm. 149, de 23 de junio de 2021.»

TERCERO.- Por la Abogacía del Estado se formula, al amparo del art. 58.1
LJCA, escrito de alegaciones previas en el que invoca dos causas de
inadmisión del presente recurso jurisdiccional, defecto en la representación de
la parte actora (art. 45.2.d/ LJCA) y falta de legitimación.

I.- En relación con la primera, expone la insuficiencia del acuerdo


corporativo aportado para accionar por no desprenderse de sus estatutos que
el Comité Ejecutivo Nacional que lo adopta tenga competencias para decidir la
interposición del presente recurso, competencia que entiende estatutariamente
atribuida a su Presidente.

II.- En cuanto a la falta de legitimación, alega que no existe una conexión


específica entre la potestad de ejercicio del derecho de gracia y la actuación y
funciones que constitucionalmente tienen atribuidos los partidos políticos por lo
que éstos no pueden tener legitimación para impugnar los Reales Decretos
que deciden la concesión o denegación de indultos. En este sentido, añade, se
ha pronunciado la doctrina de esta Sala de manera uniforme y cita al respecto
diversos precedentes.

Asimismo, dice a continuación, el hecho de que el partido político


demandante disponga de representación parlamentaria tampoco permite
atribuirle legitimación para impugnar los Reales Decretos de concesión de
indultos como ya han puesto de manifiesto los citados Autos de esa Sala de 6
de julio y 30 de noviembre de 2012. Al respecto, considera aplicable mutatis

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mutandis la doctrina de la Sala referida a que la condición de miembros de las


Cortes no es suficiente para conceder la legitimación con carácter general ni,
en particular, para concederla respecto de los Reales Decretos de concesión
de indultos.

Entiende que tampoco la condición de acusador popular de Vox en la


causa especial núm. 20907/2017, le permitiría extender esa legitimación al
orden contencioso administrativo para impugnar el RD de concesión de indulto
parcial de las penas impuestas en la sentencia que puso fin a aquella causa.
Esta conclusión, dice, es acorde con la que alcanzó el Ministerio Fiscal y la
propia Sala Segunda del TS en los autos que menciona en los que se rechazó
que el partido político recurrente en su calidad de acusador popular pudiera
intervenir en el trámite de emisión de informe por la Sala sentenciadora en el
procedimiento de indulto, máxime cuando -como aquí ha sucedido- nada
decisivo aportó esa acusación popular a las condenas impuestas. La doctrina
de esta Sala (STS de 20 de febrero de 2013, rec. 165/2012) sólo ha
reconocido legitimación para recurrir los Reales Decretos de concesión de
indultos a la acusación particular en el proceso penal que, además, participó
en el trámite de audiencia del procedimiento de indulto y no a la acusación
popular.

Pone de manifiesto, también, que esa falta de legitimación activa no implica


que los Reales Decretos de otorgamientos de indultos queden inmunes al
control judicial ya que una cosa es el control judicial de dichos Reales
Decretos, sobre lo que existe un rosario de sentencias, y otra la existencia de
reglas de legitimación para conseguir ese control ya que en materia de indulto
nuestro derecho no reconoce la acción popular.

Asimismo, rechaza que el derecho a la ejecución de sentencias sea fuente


de legitimación para la interposición del presente recurso ya que el
procedimiento de indulto, por propia definición, no se sitúa en la potestad de
hacer ejecutar lo juzgado que corresponde en exclusiva a los Juzgados y
Tribunales.

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Entiende, en fin, que no puede extenderse una acción popular de un


partido político en el orden penal al orden contencioso administrativo en el que
no existe norma alguna que la reconozca en este ámbito.

Por lo expuesto, afirma que la conclusión no puede ser otra que declarar
inadmisible este proceso contencioso administrativo por falta de legitimación
activa (art. 51.1. b) LJCA).

CUARTO.- Responde el partido político recurrente rechazando ambas


alegaciones.

I.- En cuanto al defecto de representación que se le achaca, alega que, de


conformidad con sus estatutos, el CEN es el órgano ejecutivo superior del
partido, compuesto también por su presidente, y es el órgano al que
corresponde el gobierno del partido, tomando “cuantas decisiones procedan”,
entre las que se encuentran las correspondientes al ejercicio de acciones (art.
15). Al presidente se le atribuye la representación (art. 16), que es distinto, y
en cualquier caso, también forma parte del CEN como miembro nato.

II.- En cuanto a la alegación de falta de legitimación activa, tras citar la


jurisprudencia de esta Sala sobre la legitimación, considera que no puede
haber ámbitos inmunes al control judicial por exigencias de los arts. 106.1 y 24
CE, e invoca la doctrina constitucional sobre la interdicción de la
obstaculización del acceso a la jurisdicción con la exigencia de requisitos
irrazonables o desproporcionados.

Se refiere, a continuación, a la gravedad del delito por el que fue


condenado el indultado en un proceso en el que el actor intervino como
acusación popular. Destaca que el indultado fue condenado por el delito más
grave cometido contra la Constitución y contra la integridad territorial de
España desde que entró en vigor nuestro Texto Constitucional. Los hechos
sancionados en la STS, 2ª, nº 459/2019, constituyeron un atentado directo
contra la soberanía nacional y, por tanto, contra el titular de esta soberanía: el
pueblo español.
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La trascendencia de tales hechos, añade, hace inaceptable que una


decisión como la impugnada sea insusceptible de revisión jurisdiccional. Y esa
sería la consecuencia si no se admitiera la legitimación del partido político
recurrente ya que, en otro caso, nadie estaría legitimado para interponer el
recurso que nos ocupa. Las partes acusadoras en el proceso penal, además
de VOX, fueron la Abogacía del Estado y el Ministerio Fiscal, y ninguno de
ellos puede interponer el presente recurso, la primera, porque le incumbe la
defensa de la actuación del Gobierno y, el Ministerio Fiscal, porque ejerce sus
funciones conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia
jerárquica, y el Fiscal General del Estado es nombrado por el Rey a propuesta
del Gobierno (art. 124 CE y art. 22.2 del Estatuto Orgánico del Ministerio
Fiscal). Por tanto, de las tres partes acusadoras, sólo el partido político VOX
está en disposición de interponer el presente recurso.

Recalca la importancia que tiene la acusación popular en los procesos


penales por delitos que afectan a bienes de titularidad colectiva.

En ningún momento, dice, ha pretendido que sea suficiente la condición de


partido político o de Diputado para fundar su legitimación. Ésta deriva:

- (i) De haber sido acusación popular en el proceso judicial que desembocó


con la STS, Sala 2ª, nº 459/2019, sin que entienda relevante su falta de
intervención en el trámite de audiencia ante el Tribunal sentenciador en el
procedimiento de indulto.

Esta Sala ha admitido (STS de 8 de junio de 2015) la legitimación para


recurrir la concesión de un indulto de una persona jurídica, una asociación,
para defender un interés difuso, la protección del medio ambiente, a pesar de
no haber sido parte en el proceso penal ya que la tutela del interés difuso
puede actuarse igualmente «en la oposición al perdón de la pena impuesta por
un delito de esa naturaleza». Ciertamente la particularidad que singularizaba
aquella STS de 8/6/2015 es que nos encontrábamos ante delitos contra el
medio ambiente y quien se oponía al indulto era una asociación entre cuyos
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fines se encontraba la protección del medio natural. Sin embargo, siendo


evidente la protección que merece el medio ambiente, no lo es menos la
defensa de la que es acreedora nuestro propio régimen constitucional, la
Constitución y el Estado democrático y de Derecho a través de ella instaurado.
Recordemos que estos eran los intereses difusos o los bienes de titularidad
colectiva (en palabras de la STS 459/2019) contra los que atentaron las
personas indultadas por el Ejecutivo.

Pone de relieve que los partidos políticos son asociaciones cualificadas por
el fin, que no es otro que ser instrumento fundamental para la realización del
principio democrático (artículo 6 CE). En particular, los fines constitucionales
para cuya consecución se crea el partido político Vox son, entre otros, «La
defensa de la indisoluble unidad de la Nación española, Patria común e
indivisible de los españoles, y el reconocimiento de que la soberanía nacional
es indivisible y reside en el conjunto del pueblo español» (artículo 3.1 de los
estatutos). Cabría pensar que estos fines tienen una generalidad y una
potencialidad expansiva que permitirían justificar la legitimación de Vox para
impugnar cualquier actuación que directa o indirectamente pudiera afectar a
esos principios constitucionales. Sin embargo, al margen de ese planteamiento
teórico, lo cierto es que, en el caso concreto que nos ocupa y desde el
casuismo con el que la Sala afronta las cuestiones relativas a la legitimación
ad causam, no cabe duda de que (i) los delitos penados a través de la STS
459/2019 atentaron frontal y directamente contra la unidad de la Nación
(artículo 2 CE) y contra la soberanía nacional que reside en el pueblo español
(y no en una porción del mismo, ex artículo 1.2 CE); y (ii) Vox se constituye
con el fin primario de defender y salvaguardar tales principios constitucionales,
que tan seriamente se vieron amenazados por las acciones penadas a través
de la STS 459/2019 de las personas ahora indultadas por el Gobierno. Por lo
tanto, no nos encontramos ante una incidencia difusa o genérica, en la que
pudiera discutirse la potencialidad expansiva de los fines del artículo 3.1 de los
Estatutos, sino que nos hallamos ante un ataque frontal y directo a los
principios constitucionales para cuya protección precisamente se constituye el
partido político; por lo que no puede caber duda alguna de su legitimación.

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En estos casos en que los delitos indultados no afectan a un perjudicado


concreto, sino al conjunto de la ciudadanía, titular de la soberanía nacional,
considera que la acusación popular, que está legitimada para accionar
penalmente, lo está también para continuar defendiendo esos intereses
difusos en el proceso contencioso-administrativo contra el RD por el que el
Gobierno indulta a quienes tan gravemente atentaron contra tales bienes de
titularidad colectiva. En otro caso, esta decisión del Gobierno de indultar este
tipo de delitos que atentan contra los intereses difusos, respecto de los que no
existe ningún perjudicado directo, sino que afectan a la colectividad en su
conjunto, quedaría exenta de control judicial, creándose un espacio inmune al
control judicial contrariamente a lo previsto en los arts. 24 y 106.1 CE.

- (ii) De su derecho fundamental a la ejecución en sus propios términos de


la STS, Sala 2ª, nº 459/2019, puesto que al haber sido parte acusadora tiene
derecho a su ejecución, por lo que igualmente ostenta legitimación para
impugnar cualquier actuación de los poderes públicos que obstaculice la
correcta ejecución de aquella sentencia.

QUINTO.- La representación procesal de don Oriol Junqueras i Vies, así


como la de don Francesc Jufresa Patau, codemandados en este recurso, a las
que se dio trámite de audiencia sobre las alegaciones previas formuladas por
la Abogacía del Estado, han presentado, respectivamente, escritos en los que
se adhieren a las formuladas por la Abogacía del Estado, reservándose la
primera, asimismo, su derecho a formular sus propias alegaciones previas
para el momento procesal oportuno.

RAZONAMIENTOS JURÍDICOS

PRIMERO.- El óbice de procedibilidad de falta de representación que


opone la Abogacía del Estado al amparo del art. 45.2.d) LJCA no puede
prosperar.

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El acuerdo aportado por el partido político recurrente con su escrito de


interposición ha sido adoptado, según se refleja en el mismo, por su Comité
Ejecutivo Nacional, órgano superior ejecutivo del partido (que integra también
a su Presidente), al que corresponde, en los periodos comprendidos entre las
distintas Asambleas Generales, el gobierno del partido, «tomando cuantas
decisiones procedan» (art. 15); y de conformidad con su art. 16, corresponde a
su Presidente «la representación» del partido ante los tribunales con
facultades para ejercer cuantos derechos, acciones y recursos procedan. Por
tanto, la decisión sobre el ejercicio de acciones corresponde al Comité
Ejecutivo Nacional, correspondiendo al Presidente representar al partido ante
los tribunales en el ejercicio de tales acciones.

Debemos entonces considerar correctamente constituida la relación jurídico


procesal y desestimar por ello esta primera alegación previa que formula la
representación del Estado.

SEGUNDO.- Constituye la legitimación activa y, más precisamente, la


legitimación ad causam que es a la que aquí nos referimos -como recuerda la
reciente STS de 2 de noviembre de 2021, rec. 76/2020, en línea con una
constante jurisprudencia- la cualidad que habilita a las personas físicas o
jurídicas para actuar como parte demandante en un determinado proceso. Y
se vincula, en nuestro orden jurisdiccional, a la relación que media entre el
sujeto promotor del recurso y el objeto de la pretensión que se deduce. De
modo que el recurso sólo puede iniciarse por quien tiene legitimación, pues no
se reconoce con carácter general la acción pública, salvo previsión legal
expresa.

Se comprende, por tanto, su indisociable vinculación con el derecho


fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24 CE, al que
sirve de soporte, del que deriva la necesidad, en la medida en que permite el
acceso a la jurisdicción, de evitar interpretaciones que dificulten de manera
irrazonable o desproporcionada tal acceso.

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A ella se refiere el art. 19 LJCA que en sus diversos apartados desglosa un


catálogo de supuestos en los que, como regla general, se vincula la
legitimación activa a la defensa de un derecho o interés legítimo, tal y como
deriva de la configuración en el art. 24 CE del derecho a la tutela judicial
efectiva «de los derechos e intereses legítimos».

Es así doctrina reiterada de esta Sala -que todas las partes conocen y citan
en sus respectivos escritos- la necesidad de invocar la afectación de un interés
en sentido propio, cualificado y específico, distinto del mero interés por la
legalidad, de forma que concurra una relación entre el sujeto que acciona y el
objeto de la pretensión que determine que la anulación de lo impugnado
produzca un efecto positivo (un beneficio) o evite uno negativo (un perjuicio),
actual o futuro, pero cierto, que debe repercutir de manera clara y suficiente en
la esfera jurídica de quien acuda al proceso, criterio que reitera la
jurisprudencia constitucional. El interés legítimo supone que la actuación
administrativa impugnada pueda repercutir directa o indirectamente, o en el
futuro, pero de un modo efectivo y acreditado, no meramente hipotético, en la
esfera jurídica de quien la impugna, sin que baste la mera invocación abstracta
y general o la mera posibilidad de su acaecimiento (por citar sólo algunas,
SSTS de 25 de mayo de 2006, de Pleno, rec 38/2004; de 3 de marzo de 2014,
de Pleno, rec. 4453/2012; o la más reciente de 2 de noviembre de 2021, rec.
76/2020, entre otras muchas).

El interés legítimo se delimita, así, caso a caso, en atención a la pretensión


ejercitada, en función de si la anulación que se pretende de la actividad
administrativa impugnada «supone un concreto beneficio o la evitación de un
singular perjuicio a quien ejercita la acción, esto es, una utilidad específica que
va más allá del interés genérico de que las Administraciones públicas actúen
conforme a derecho» (STS de 15 de julio de 2010, rec. 23/2008). Esta ventaja
ha de ser concreta y efectiva, y ha de ser identificada en la interposición de
cada recurso contencioso administrativo. No es suficiente, como regla general,
que se obtenga el beneficio de carácter cívico que lleva aparejado el
cumplimiento de la legalidad (STS de 18 de enero de 2005, rec. 22/2003). Con

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éstas u otras palabras similares se pronuncia desde antiguo una constante


jurisprudencia.

La concurrencia de un interés legítimo es, pues, la regla general para el


reconocimiento de la legitimación activa a una persona física o jurídica en la
interposición de un recurso contencioso administrativo y así se expresa en el
apartado a) de art. 19.1 LJCA. Sin que se aparte de esta regla, de la que es
una especificación, su apartado b), relativo a los entes colectivos -
“corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere
el artículo 18 (grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios
independientes o autónomos)”-, como nos recuerdan las SSTS de 18 de enero
de 2005, rec. 22/2003 y de 2 de noviembre de 2021, rec. 76/2020.

Sólo como excepción, y así lo recuerda la STS de Pleno de 3 de marzo de


2014, rec. 4453/2012, «en determinadas ocasiones, ese concreto y especifico interés
legítimo que vincula al recurrente con la actividad objeto de impugnación, no resulta exigible.
Por ejemplo, ese requisito legitimador no resulta de aplicación en algunos ámbitos sectoriales
de la actividad administrativa, en los que se permite que cualquier ciudadano pueda interponer
un recurso sin ninguna exigencia adicional. Es lo que se denomina « acción popular» en el
artículo 19.1.h) de la Ley de esta jurisdicción, y que la mayor parte de nuestras leyes
sectoriales tradicionalmente la han denominado « acción pública » tan habitual, por ejemplo,
en el ámbito del urbanismo o en determinados supuestos relacionados con el medio ambiente.
El entronque constitucional de esta acción está en el artículo 125 de nuestra Carta, y exige
que una norma con rango de ley así la reconozca expresamente, con la finalidad de «
(r)obustecer y reforzar la protección de determinados valores especialmente sensibles,
haciendo más eficaz la defensa de los mismos, ante la pluralidad de intereses concurrentes»
como dijeron las SsTS de 14 de mayo de 2010 (casación 2098/06, FJ 5) y 6 de junio de 2013
(casación 1542/10, FJ 5º). Se considera que la relevancia de los intereses en juego demanda
una protección más vigorosa y eficaz que la que puede proporcionar la acción de los
particulares afectados. Por ello, cualquier ciudadano que pretenda simplemente que se
observe y se cumpla la ley, puede actuar, siempre y cuando así le haya sido previamente
reconocido. Fuera de estos supuestos, expresamente reconocidos y previstos por la ley, es
necesario el concurso del interés legitimo como presupuesto habilitante para poder acceder a
la jurisdicción.»

En definitiva, el ente colectivo accionante debe <<resultar afectado>> en un


interés cualificado y específico, en los términos expuestos, por la resolución

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que impugne. Al margen de ello, la legitimación activa en este orden


jurisdiccional requiere la expresa habilitación del legislador y en los términos
en que la ley configure la acción pública (art. 19.1.h/ LJCA).

TERCERO.- Con relación a los partidos políticos -como es en este caso el


recurrente-, es «abrumadora» la jurisprudencia que declara «que no concurre,
con carácter general, la legitimación activa de los partidos políticos, para
impugnar cualquier actuación de las distintas Administraciones Públicas, y de
los Gobiernos correspondientes, del Estado, de las Comunidades Autónomas
y de las Entidades Locales, que consideren que resulta disconforme con el
ordenamiento jurídico, salvo aquellas actuaciones que afecten a la esfera de
sus derechos e intereses legítimos» (STS de 2 de noviembre de 2021, antes
citada). Baste repasar la extensa lista que en dicha sentencia se refleja en la
que -tanto en sentencia como en auto dictado en fase de alegaciones previas-
se aprecia falta de legitimación de los partidos políticos en relación con
múltiples facetas de la actuación administrativa, también en relación con
decisiones de concesión de indulto.

Esta reciente sentencia explica en sus fundamentos el sustento de esta


afirmación que conviene aquí reproducir y reiterar. Nuestra cita ha de ser
necesariamente extensa en la medida en que en ella se ofrece un actual y
completo panorama y compendio de nuestra jurisprudencia en relación con la
legitimación de los partidos políticos en este orden jurisdiccional:

- «Ciertamente los partidos políticos son instrumentos fundamentales de participación


política de los ciudadanos en el Estado democrático, que expresan el pluralismo político, y
concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular ( artículo 6 de la CE). Son, en
definitiva, como declara la exposición de motivos de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de
Partidos Políticos, "asociaciones políticas", y según señala el Tribunal Constitucional
"asociaciones de relevancia constitucional» ( STC 48/2003, de 12 de febrero).
Esta caracterización confiere a los partidos una función política de carácter general que,
no obstante, no resulta suficiente, por sí sola, para conferir legitimación en la impugnación de
cualquier acto que pueda tener relevancia política o que pueda ser considerado un «acto
político», si no media esa conexión específica y concreta con su actuación o funcionamiento

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como partido político, en definitiva, dentro de su esfera de derechos e intereses legítimos


(artículo 19.1 de la LCJA).
No es bastante, por tanto, que exista una relación entre la actuación que pretende
impugnarse y los fines de política general (…) que puedan perseguir como instituciones de
participación política que son. De modo que no puede sostenerse con éxito el reconocimiento
general de la acción procesal a los partidos políticos, por muy relevante que sea su función
constitucional, pues, de hacerlo, estaríamos ante una legitimación universal para impugnar
cualquier acto que tuviera naturaleza, incidencia o repercusión política, por la mera invocación
de su relación con los fines generales de su acción política en la que se incluye el control al
Gobierno, pues ello equivaldría a establecer, en definitiva, una acción popular de carácter
político, ayuna de cobertura legal.
En efecto, ya hemos declarado que no pueden imponerse límites materiales a la actuación
de los partidos y a los fines perseguidos por éstos, pues ejercen libremente sus actividades, en
los términos que establece el artículo 9 de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos
Políticos, al margen de los que derivan del respeto a los valores constitucionales, expresados
en los principios democráticos y en los derechos humanos, desarrollando las funciones que
constitucionalmente se les atribuyen de forma democrática y con pleno respeto al pluralismo.
Pero ello no comporta la atribución de legitimación para impugnar la acción de gobierno. En
este sentido ya nos hemos pronunciado, entre otras, en nuestras Sentencias de 6 de abril de
2004 (recurso de casación n.º 34/2002), 18 de enero de 2005 (recurso de casación n.º
22/2003), y de 3 de marzo de 2014 (recurso de casación n.º 4453/12).
Tampoco cuando la actuación impugnada afecte a los derechos fundamentales en
general, puede concluirse que dicha circunstancia sea un título legitimador para el ejercicio de
la acción por los partidos políticos. Y aunque efectivamente la jurisprudencia constitucional ha
reconocido la titularidad de derechos fundamentales a las personas jurídicas, como es el caso
de los partidos políticos, nada añade a las consideraciones anteriores, pues la personalidad
jurídica (que comporta el reconocimiento de «legitimatio ad processum»), no lleva consigo
necesariamente el reconocimiento de «legitimatio ad causam», según declaramos en las
citadas Sentencias de 6 de abril de 2004 y 3 de marzo de 2014.
Téngase en cuenta que la función de control del Gobierno, propia de los partidos políticos
en la oposición, se canaliza mediante su actuación a través de los diputados y senadores y de
los grupos parlamentarios en las Cortes Generales, a quienes se atribuye específicamente la
función de control del Gobierno en la Constitución (artículo 66.2). Pero no lleva consigo una
relación específica entre los actos del Gobierno y la actuación de los partidos políticos que
resulte suficiente para reconocer legitimación activa ante los tribunales con un carácter general
e indiscriminado respecto de esa actuación política, como hemos declarado en la ya citada
Sentencia de 6 de abril de 2004.
Los partidos políticos, en fin, no representan el interés general en el proceso contencioso-
administrativo. Ni puede llegarse a la contradictoria conclusión de reconocer a dichos partidos

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una acción popular para impugnar "actos políticos", respecto de los cuales el control judicial
está limitado en los términos que establece el artículo 2.a) de la LJCA.»

- Y como se destaca también en esta sentencia, nuestra jurisprudencia al


respecto «se refiere a todo tipo de partidos políticos ya sean del ámbito parlamentario o
extraparlamentario. Partidos con mayor o menor grado de implantación territorial. Partidos con
diferente fuerza parlamentaria por su importancia en votos. Y partidos con funciones distintas
por ser, v.gr., el principal partido de la oposición. Ninguna de tales circunstancias nos llevó
entonces, ni nos puede llevar ahora a hacer singulares distinciones sobre el «interés legítimo»,
a los efectos de la interpretación de las normas sobre la legitimación «ad causam» antes
citadas.
Del mismo modo que tampoco concurren diferencias por razón de la actuación
impugnada. Así es, en los recursos que resolvieron las resoluciones citadas, autos y
sentencias, se impugnaban actuaciones, que atendida la época y los ámbitos respectivos,
tenían una gran relevancia y trascendencia política. (…)
Por otro lado, la interpretación amplia y casuística que se postula tampoco puede tener
favorable acogida. Así es, la amplitud en la interpretación de esta objeción procesal, en aras
de la tutela judicial efectiva, del carácter antiformalista de nuestra jurisdicción o en virtud del
principio "pro actione", no puede llevarnos a reconocer, por esta vía, una acción general para
impugnar cualquier actuación gubernamental que tenga relevancia e interés político, o
simplemente se refiera a los denominados "actos políticos", como ya señalamos en el
fundamento quinto. Estaríamos, en ese caso, ante una acción popular de índole política y
sabido es que para ello se precisa de una expresa previsión legal, según impone el artículo
19.1.h) de la LJCA.
La función de relevancia constitucional que llevan a cabo los partidos políticos, a través de
la acción política, bien poniendo en práctica sus respectivos programas, bien expresando su
crítica al Gobierno, no puede servir de justificación para conferir esa acción universal que
permita impugnar la actuación del Gobierno y de la Administración, de la que legítimamente
puedan discrepar….»

CUARTO.- Alega el partido político recurrente que en ningún momento ha


pretendido que sea suficiente tal condición de partido político para fundar su
legitimación, haciendo derivar ésta de su cualidad de acusador popular en el
proceso penal en el que se dictó la sentencia condenatoria por delitos de
sedición y malversación de caudales públicos en la que se impuso al indultado
la pena que -parcial y condicionadamente- es objeto de perdón en el Real
Decreto impugnado y, en tal condición de acusador popular, deriva, asimismo,

14
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

su legitimación ante esta Sala de su derecho fundamental a la ejecución de


aquella sentencia.

Ahora bien, ya hemos tenido ocasión de poner de relieve en los autos


dictados por esta misma Sección, descartando la petición de suspensión
cautelar del Real Decreto impugnado (autos de 13 de julio de 2021), los dos
planos diferentes en los que se sitúan el derecho fundamental a la ejecución
de sentencias, ámbito puramente jurisdiccional, y el ejercicio por el poder
ejecutivo de la prerrogativa de gracia.

Como allí dijimos, «si bien el indulto, en cuanto perdón de la pena impuesta, determina
el incumplimiento, total o parcial, de la misma y con ello de la ejecución de la sentencia, debe
distinguirse lo que significan la ejecutoriedad de la sentencia y el indulto en relación con el
cumplimiento de la pena. En el primer caso, la ejecutoriedad de la sentencia responde al
ejercicio de la potestad jurisdiccional, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado (art. 117.3 CE),
en el ámbito del correspondiente proceso penal, bajo el control y decisión del Tribunal
sentenciador y con la intervención de quienes estén legitimados para ello según las normas
procesales penales. El indulto, sin embargo, responde al ejercicio de la prerrogativa de gracia
atribuida legalmente al poder ejecutivo, partiendo precisamente de la existencia de una
sentencia judicial justa y ejecutiva. Como señala la exposición de motivos de la LI, "por el
indulto vuelve el delincuente a adquirir los siempre importantes derechos de que le había
privado justamente la sentencia."».

Por tanto, el invocado derecho fundamental del recurrente a la ejecución de


sentencia no puede servir de título legitimador en el presente recurso
contencioso administrativo que no atañe a ningún pronunciamiento relativo a la
ejecución de la sentencia dictada por la Sala Segunda de este Tribunal
Supremo, sino al ejercicio por el poder ejecutivo, por el Gobierno, de una
potestad de gracia para la que le habilitan la Constitución y la ley.

De esta diversidad de planos en los que se sitúan aquel derecho


fundamental y la actividad administrativa que aquí se impugna relativa al
ejercicio por el Gobierno de la prerrogativa de gracia, dan cuenta los autos
dictados por la Sala 2ª de este Tribunal Supremo negando al partido político
recurrente, en su condición de acusador popular en el proceso penal en el que
se dictaron las condenas objeto de indulto, legitimación para intervenir en el
15
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

trámite de informe del tribunal sentenciador en el procedimiento de indulto


(autos de 6 de mayo de 2021). Conviene reproducir aquí esta argumentación:

«El recurso de súplica ha de ser desestimado, confirmándose íntegramente la resolución


recurrida.
En ella se explica con claridad el motivo por el que no es posible admitir la incorporación al
expediente de indulto del dictamen de la acusación popular, dados los términos del art. 24 de
la Ley de 18 de junio de 1870, sin que el mismo resulte desvirtuado por los argumentos
expuestos por la parte recurrente.
El invocado art. 125 de la CE es claro en orden a conferir a los ciudadanos el derecho a
ejercer la acusación popular únicamente con «respecto a aquellos procesos penales que la ley
determine». En idénticos términos se pronuncian los arts. 101 de la LECrim y 19 de la LOPJ.
En definitiva, por más que sea incuestionable su reconocimiento constitucional, se trata de una
institución de estricta configuración legal que, como tal, no se encuentra contemplada como
una de las partes que legítimamente pueden intervenir en el expediente de indulto.
Por otro lado, no podemos asumir el argumento de que la omisión de toda mención a la
acusación popular en el art. 24 de la Ley de 1870 no responde a la voluntad del legislador de
excluirla de la regulación del ejercicio del derecho de gracia, sino al hecho de que la
promulgación de esta Ley es anterior a la Ley de Enjuiciamiento Criminal y la propia
Constitución Española.
La Ley de 1870 ha experimentado hasta tres modificaciones posteriores a la entrada en
vigor de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y la Constitución Española, operadas por el
Decreto-ley de 6 de septiembre de 1927, por la Ley 1/1988, de 14 de enero, y, más
recientemente, por la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo. En estas modificaciones el
legislador no sólo no se planteó incluir a la acusación popular entre las partes que deben
informar en el trámite previsto por el art. 24, sino que, incluso, al referirse al precepto discutido,
únicamente optó por sustituir a la "parte agraviada" por la "parte ofendida".
En consecuencia, se desestima el recurso interpuesto, confirmándose íntegramente la
resolución recurrida.»

Rechaza, por tanto, esta resolución que el mero hecho de haber actuado el
partido político recurrente en el proceso penal como acusador popular, aunque
no se haya visto afectado directamente por el delito, sea base suficiente para
permitir su personación en el expediente de indulto que aquí nos concierne, en
el que, ciertamente, la Ley de Indulto (art. 24) sólo prevé la intervención del
perjudicado por el delito y no de quien ha ejercido la acusación popular.

16
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

Y entendemos que, efectivamente, la circunstancia de haber ejercido la


acusación popular en el proceso penal, al amparo de la legislación procesal
reguladora de aquel orden jurisdiccional, por sí sola, no confiere legitimación
para accionar en el proceso contencioso administrativo ya que la acción
popular en este orden jurisdiccional tiene distinto fundamento y, como hemos
explicado, exige expresa previsión legal (art. 19.1.h/ LJCA). La legitimación en
el orden jurisdiccional contencioso administrativo, como corresponde a un
derecho de configuración legal, tiene sus propios presupuestos legales que se
establecen en el art. 19 LJCA que, como hemos visto, la vincula a la afectación
de un derecho o interés legítimo, de forma que cuando pretende accederse a
esta jurisdicción al margen de la invocación de tal interés, es necesaria la
expresa habilitación por el legislador de la acción popular que no está prevista
en este caso.

Los pronunciamientos de esta Sala sobre legitimación para recurrir


decisiones de indulto se vinculan a la constatación de un interés legítimo
derivado de haber sido víctima, ofendido o perjudicado por el delito (v.gr.,
sentencia de 20 de febrero de 2013, rec. 165/2012) o al reconocimiento por el
legislador de acción popular contencioso administrativa en el sector de la
realidad -medio ambiente- concernido por el delito cuya pena se indultaba -
delito contra la ordenación del territorio-, con independencia de que se hubiera
ejercido asimismo, o no, la acusación popular en el previo proceso penal (v.gr.,
sentencia de 8 de junio de 2015, rec. 39/2014). Y ello, porque lo determinante,
y así se aprecia con claridad en la última sentencia citada, es el interés con el
que se actúa ante esta jurisdicción en función de las previsiones contenidas en
el art. 19 LJCA, con independencia de que se haya ejercido, o no, la
pretensión acusatoria en el proceso penal. La legitimación ante esta
jurisdicción contencioso administrativa para la impugnación de una decisión de
indulto no deriva, así, del mero ejercicio de la acción, de la pretensión punitiva
en el proceso penal, sino del interés que subyace a tal ejercicio ya que es la
lesión o afectación de dicho interés por el objeto de la pretensión el
presupuesto en torno al cual se construye la legitimación en el orden
contencioso administrativo.

17
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

Es el interés legítimo, cualificado y específico, que deriva de haber sido


dañado por el delito, sea en calidad de ofendido, perjudicado o víctima, el que
permite acceder a la impugnación jurisdiccional de la decisión administrativa
de perdón de la pena impuesta con independencia de que se haya ejercido la
pretensión acusatoria en el proceso penal como acusación particular o,
legítimamente, se haya dejado su ejercicio en manos del Ministerio Fiscal. Por
eso mismo, cuando no se esgrime aquel interés legítimo, sino el abstracto
beneficio cívico en el cumplimiento de la legalidad en el ejercicio por el
Gobierno del derecho de gracia, será necesario que el legislador haya previsto
en el orden contencioso administrativo la acción popular, al margen de que se
haya intervenido o no como acusador popular en el proceso penal. Ni puede
exigirse para impugnar una decisión de indulto, a modo de requisito de
procedibilidad, la previa intervención como parte acusadora en el proceso
penal, ni esta sola intervención permite el acceso a esta jurisdicción al margen
de los presupuestos exigidos por el art. 19 LJCA.

En definitiva, no es posible anudar al solo ejercicio de la acción popular en


el proceso penal un inmediato reconocimiento de legitimación en el orden
jurisdiccional contencioso administrativo para la impugnación de una decisión
de concesión de indulto, es necesario examinar en cada caso el cumplimiento
de los presupuestos que la ley reguladora de esta jurisdicción establece para
permitir acceder a su impugnación, esto es, si concurre en quien la pretende
un interés legítimo, cualificado y específico por estar afectado por el delito o,
en otro caso, si está prevista por el legislador en este orden jurisdiccional una
acción popular que le exima de justificar tal interés, y ello, al margen de que se
haya ejercido, o no, la pretensión acusatoria como acusación particular o
popular en el proceso penal en el que se impuso la pena objeto de perdón o se
haya dejado legítimamente su ejercicio al Ministerio Fiscal.

En suma, la acción popular que ha ejercitado el partido político recurrente


en el proceso penal por sí sola no le permite actuar en el orden contencioso
administrativo al margen de las normas que en éste configuran la legitimación
que reclaman la invocación de un interés legítimo distinto de la mera defensa
de la legalidad al no estar contemplada en el caso por la ley la acción popular.
18
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

QUINTO.- Invoca, no obstante, el partido político recurrente -quizás para


eludir el escollo de la ausencia de expresa previsión legal de la acción popular
en este caso- la existencia de un interés legítimo afectado en la impugnación
de la decisión de gracia que derivaría de los fines perseguidos por dicho
partido, de conformidad con sus estatutos, de defensa y salvaguarda de la
unidad nacional (art. 2 CE) y de la soberanía nacional que reside en el pueblo
español y no en una porción del mismo (ex art. 1.2 CE), principios
constitucionales que entiende se habrían visto seriamente amenazados por las
acciones, penadas a través de la STS, 2ª, nº 459/2019, de las personas ahora
indultadas por el Gobierno.

Ahora bien, bajo esta alegación lo que realmente está invocando el partido
político recurrente son intereses generales cuya representación no tiene
legalmente atribuida. El recurrente no es el titular de los bienes jurídicos que
menciona, son intereses generales que pertenecen a la colectividad, a todos
los ciudadanos, y por ello no puede invocar su defensa como fuente de un
interés legítimo, específico y cualificado para la interposición del recurso.

La defensa de la Constitución, de sus valores y principios, y del Estado


democrático como objeto de la actividad de los partidos políticos es un aspecto
inherente a la acción política y tiene su ubicación primordial en el parlamento
en el que se desarrolla la actividad legislativa y de control del gobierno, pero
no supone el establecimiento de una relación específica entre aquella función
esencial que desarrollan los partidos políticos y cualquier acto administrativo
que pueda interpretarse como contrario a los valores constitucionales.

La circunstancia de que los delitos por los que ha sido condenado el


indultado -sedición y malversación de caudales públicos- protejan bienes
jurídicos de titularidad colectiva, que afectan a toda la sociedad, no crea una
acción pública a favor de los partidos políticos en el orden jurisdiccional
contencioso administrativo al margen de la previsión del legislador ni permite
alterar el régimen de legitimación que se contiene en el art. 19 LJCA. Los
partidos políticos no tienen atribuida la representación de la sociedad ni del
19
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

interés general ni de los bienes jurídicos colectivos en la jurisdicción


contencioso administrativa. Ninguna previsión del legislador así lo establece.

Como recuerda nuestra jurisprudencia, la mayor intensidad con la que se


manifiesta el derecho a la tutela judicial efectiva al abordarse el acceso a la
jurisdicción no puede llevarnos a reconocer por esta vía a favor de los partidos
políticos, al margen de los presupuestos establecidos en el art. 19 LJCA, una
acción general para impugnar cualquier actuación gubernamental en defensa
de los principios y valores constitucionales, para ello es necesario que la ley
así lo contemple (art. 19.1.h/ LJCA).

Y ello no significa, como alega la parte, que en estos casos en que los
delitos indultados no afectan a un perjudicado concreto, sino al conjunto de la
ciudadanía por atentar a bienes de titularidad colectiva, de no aceptarse la
legitimación del partido político recurrente se cree un espacio de inmunidad al
control jurisdiccional.

Un argumento similar ha sido ya rechazado en nuestra reciente sentencia


de 2 de noviembre de 2021. Y como allí razonamos, la conclusión que hemos
alcanzado no es que el Real Decreto impugnado sea un acto no susceptible de
control jurisdiccional, se trata de un acto plenamente susceptible de tal control,
como ponen de relieve los diversos pronunciamientos de esta Sala conociendo
de la impugnación de acuerdos de concesión de indulto, pero para recurrirlo es
necesario, como en cualquier otra actuación administrativa impugnada ante
esta jurisdicción, ostentar la correspondiente legitimación. Sin que corresponda
a esta Sala efectuar un análisis abstracto sobre quiénes serían los legitimados
para recurrir en estos casos, ni aventurar hipótesis al respecto, sino examinar
en cada caso la concreta legitimación del recurrente en el proceso.

Como recuerda la sentencia que ampliamente hemos citado de 2 de


noviembre de 2021, la indiscutible relevancia de la función constitucional de
los partidos políticos no puede «alterar los presupuestos insoslayables del
proceso contencioso administrativo, creando una acción popular general o una
suerte de acción popular de carácter político, para los partidos, insistimos, sin
20
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

la previsión legal expresa que exige el mentado artículo 19.1.h) de la LJCA. Ni


puede convertirse, por tanto, a los juzgados y tribunales en un ámbito más al
que extender y donde realizar su acción política.». Corresponde a esta
jurisdicción controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación
administrativa -también, por tanto, la actividad del Consejo de Ministros-, así
como su sometimiento a los fines que la justifican (art. 106.1 CE), «[P]ero ni
esta jurisdicción ni esta Sala son el lugar adecuado para dirimir controversias
suscitadas en la defensa de intereses de carácter político, al margen de las
reglas sobre la legitimación establecidas por la ley con carácter general.»

En consecuencia, apreciamos la concurrencia de la causa de


inadmisibilidad de falta de legitimación activa, prevista en el art. 69.b) LJCA,
invocada como alegación previa por la Abogacía del Estado y, por ello,
debemos declarar la inadmisibilidad del presente recurso.

LA SALA ACUERDA: Haber lugar a la alegación previa de inadmisión


formulada por la Abogacía del Estado y, en consecuencia, se declara la
inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto por la
representación procesal del partido político VOX contra el Real Decreto
460/2021, de 22 de junio, por el que se indulta a don Oriol Junqueras i Vies.

Sin costas.

Así lo acuerdan, mandan y firman los Excmos. Sres. Magistrados


indicados al margen.

VOTO PARTICULAR QUE EMITEN LOS EXCMOS. SRES. MAGISTRADOS


DON WENCESLAO OLEA GODOY Y DON FERNANDO ROMAN GARCÍA
AL AUTO DICTADO EN EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Nº 210/2021.

PRELIMINAR.- Sentido del voto discrepante.

21
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

Con respeto a la decisión de la mayoría de la Sección, mostramos


nuestra discrepancia con la estimación de la objeción procesal que se
promueve por la defensa de la Administración. Consideramos que las
cuestiones que se suscitan en el incidente no pueden decidirse en este auto,
sino en la sentencia que ponga fin al proceso, una vez tramitadas las fases de
alegaciones y prueba, con plena garantía para todas las partes. No
consideramos que pueda afirmarse que los recurrentes carezcan de
legitimación en este momento procesal tan embrionario, porque una decisión
de tan relevante trascendencia, a nuestro juicio, ni es acorde a la regulación
que de la legitimación se hace en nuestra Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, ni es congruente con la reiterada jurisprudencia
de este Tribunal Supremo. Nuestras razones, sintetizadas, se fundan en los
siguientes criterios:

1º. La legitimación -referida a la ad causam-, en cuanto que comporta


tomar en consideración la cuestión de fondo del proceso, debe ser examinada
en sentencia.

2º. Solo en supuestos excepcionales puede ser apreciada como


alegación previa.

3º. La cuestión debatida en el presente recurso adolece de


peculiaridades que aconsejan demorar la declaración, en su caso, de la falta
de legitimación, al momento de dictarse sentencia, una vez se examine el
debate de fondo.

Las anteriores conclusiones requieren, a nuestro juicio, una detallada


exposición de los motivos que nos llevan a discrepar del criterio de la mayoría
de la Sala, que se expone a continuación:

PRIMERO.- La legitimación en general.

22
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

No hay en el proceloso ámbito del Derecho Procesal una materia más


oscura que la legitimación y la regulación que se hace por nuestro Legislador
ofrece más sombras que luces.

La legitimación, como institución propia del Derecho Procesal, se


configura por la Doctrina al delimitar la relación jurídico-procesal como una
relación independiente de la propia relación jurídico-material, porque la
protección que reclama el ciudadano al Juez no surge del mismo derecho
material afectado, sino como un derecho independiente que se define como
derecho fundamental. En nuestra Constitución, con el reconocimiento de la
tutela judicial del artículo 24 a todas las personas –incluso a los mismos
poderes públicos, único derecho fundamental del que son titulares—,
siguiendo los parámetros impuestos en los Textos internacionales suscritos en
defensa de los derechos humanos.

Se considera por la Doctrina que en el proceso puede hablarse de dos


relaciones jurídicas. La material o sustantiva que es previa al proceso, se
regula por el Derecho sustantivo y afecta a los concretos sujetos que están
vinculados en esa particular relación jurídico-material. Por el contrario, la
relación jurídico-procesal, independiente de la anterior, surge directamente
entre quien implora la tutela y el órgano jurisdiccional que ha de ampararlo en
sus derechos, no es una relación entre las partes del proceso, sino de cada
una de ellas con el órgano judicial y tiene naturaleza no solo pública sino
incluso con amparo constitucional.

Se trae aquí esa distinción porque, así como el derecho material es el


que regula el objeto del proceso, es decir, el derecho que se aduce vulnerado,
la relación jurídico-procesal se regula por la norma procesal y, lo que es
importante a los efectos del debate, en cuanto que independiente de la
relación material, es diferente en cuanto a los sujetos, el objeto y los efectos.
Esa independencia comporta que puedan darse supuestos en que se
constituya defectuosamente la relación procesal y el proceso que es inherente
a dicha relación deba decaer, pero sin afectar a la relación jurídico material,
que no ha de correr esa misma suerte, sino que se deja indemne.
23
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

En relación con las condiciones subjetivas de la relación procesal, los


procesalistas distinguen entre la llamada legitimatio ad procesum y la
legitimatio ad causam: la primera, a grandes rasgos, sería las cualidades
personales para instar el proceso o para oponerse a él, es decir, para reclamar
la tutela judicial o para pedir la tutela para que se rechace, cualidades que
pueden o no coincidir con las de la relación material; la legitimación ad causam
tiene un contenido diferente y más complejo por cuanto está referida al
presupuesto de que, caso de existir o perjudicarse el derecho que se dice
vulnerado o cuestionado, pueda ser reclamado por quien insta el proceso o
frente a quien se insta.

Que los procesalistas se vean obligados a referirse a esta segunda


modalidad de la legitimación no es baladí; se debe a la necesidad de elaborar
el concepto autónomo de acción en la relación jurídico-procesal, como
integrante del proceso, que es esencial para configurar la relación jurídico-
procesal, como una institución diferente de las potestades que confiere el
derecho material, en cuanto la acción no nace de ese derecho material, debate
sobre el que no es necesario entrar ahora, aunque sí conviene dejar
constancia de que ya la diferencia entre la relación material y la procesal se
altera en este supuesto, porque si ese presupuesto del proceso, la legitimación
ad causam, requiere el examen del derecho reclamado, ya no se mueve
exclusivamente en el ámbito de la relación jurídico-procesal, sino que requiere
acudir a la relación material, es decir, al derecho material en cuestión.

Así como la denominada legitimación ad procesum no ofrece


complejidad alguna en cuanto que se integra con plenos efectos en la relación
jurídica-procesal sin afectar -su concurrencia o no- al derecho material objeto
del proceso; la legitimación ad causam sí está vinculada al mismo derecho
cuestionado, en cuanto solo después del examen del mismo se podrá
determinar su concurrencia; es decir, no se integra ya propiamente en la
relación jurídico procesal, sino que incide en la relación material cuestionada
en el proceso y, por tanto, difícilmente puede condicionarlo. Esto es, la
doctrina tradicional ha considerado que no constituye la legitimación ad
24
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

causam un presupuesto de la relación procesal y, por tanto, no puede


condicionar el proceso, sino que, como cuestión relacionada con el ámbito
sustantivo, solo puede ser determinada cuando, examinando la cuestión
material que se hace vale en el proceso, se examine el derecho material
reclamado y ese examen solo puede hacerse por sentencia. Ahora bien, en la
medida en que también la legitimación ad causam constituye un presupuesto
del proceso, esa declaración al momento de la sentencia se retrotrae al inicio
del proceso, como acepta la Doctrina procesalista.

Ha de tenerse en cuenta que la legitimación, como todos los


presupuestos de la relación procesal, es decir del proceso, afecta a ambas
partes, es decir, tanto al demandante como al demandado, de tal forma que al
igual que la competencia o la postulación, la legitimación es una exigencia
procesal de todos los que intervienen en él.

Sin perjuicio de que, como veremos, nuestro Derecho ofrece una


regulación confusa de la legitimación ad causam, es lo cierto que en nuestra
jurisprudencia no faltan decisiones que obedecen a ese esquema. En efecto,
el mismo Tribunal Constitucional ha examinado esa cuestión en sede de
protección del derecho a la tutela judicial efectiva -lo que da al debate una
dimensión que excede de la mera interpretación de las normas procesales- en
la STC 214/1991, de 11 de noviembre (ECLI:ES:TC:1991:214), en la que
declara:

«[L]a legitimación, en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno


que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso. Antes bien,
es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al
fondo del asunto… Y es que la legitimación, en tanto que relación jurídico-material que liga a
las partes con el objeto procesal, pertenece al fondo del asunto, por lo que no puede causar
extrañeza alguna que, aun cuando todas y cada una de las resoluciones judiciales
impugnadas hayan apreciado la existencia de la «excepción» de falta de legitimación activa,
simultáneamente han entrado en el conocimiento de la relación jurídico-material debatida y
confirmado una Sentencia de instancia que, en principio, goza de todos los efectos materiales
de la cosa juzgada…» Debe destacarse que en esta sentencia el Tribunal de

Garantías no solo configura la legitimación como vinculada al fondo, sino que

25
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

impone su examen pronunciándose sobre él y en sentencia, la cual, es


importante destacarlo, se considera que produce los efectos materiales de la
cosa juzgada.

Y en esa misma línea ha declarado el Tribunal de Garantías que la


«carencia de acción -legitimación ad causam-, [que] se integra en la cuestión de fondo por
equivaler a ausencia de violación del derecho cuya protección se pretende y, por tanto, la
desestimación que aquí se acuerda es de naturaleza sustantiva o material, no necesitada de
alegación o planteamiento previo, al contrario de lo que ocurre con las causas de
inadmisibilidad que, por exigencias de tipo procesal, se convierten en el momento de dictarse
Sentencia en causas de desestimación, sin perder por ello su condición de obstáculos
formales a la válida constitución del proceso.» (sentencia 17/1989;
ECLI:ES:TC:1989:17).

Claramente se concluye de tales términos, referidos al proceso


contencioso-administrativo, que la ausencia de legitimación ad causam solo
puede apreciarse valorando la relación sustantiva y solo puede declararse en
sentencia; es decir, comporta la desestimación del recurso y no la declaración
de inadmisibilidad; y ello sin perjuicio de situarse el debate en sede procesal. Y
se reitera esa concepción del presupuesto procesal cuando el Tribunal
declara, con mayor rotundidad, en la sentencia 65/1988, de 13 de abril
(ECLI:ES:TC:1988:65), que «la falta de legitimación ad causam, [que] presupone
conceder el acceso al proceso en cuanto constituye una cuestión de fondo.» Incluso esa

configuración de la legitimación ad causam en sede constitucional se lleva más


lejos en la sentencia 47/2006, de 13 de enero (ECLI:…:47) cuando apunta a
que las sentencias en que se estime tienen el relevante efecto de cosa
juzgada material y formal, como ya vimos anteriormente, cualidad que no
tienen las sentencias que acogen los óbices procesales, al dejar indemnes el
derecho cuestionado.

La Sala Primera de este Tribunal Supremo que, por razones obvias, ha


examinado estas cuestiones con mayor detalle, al interpretar lo establecido en
la Ley de Enjuiciamiento Civil al respecto –que es de aplicación supletoria en
todos los órdenes jurisdiccionales— ha determinado el alcance de la

26
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

legitimación ad causam, siendo de destacar lo declarado en su sentencia


306/2019, de 3 de junio (ECLI:ES:TS:2019:1969), con abundante cita:

«"La legitimación pasiva ad causam [para el pleito] consiste en una posición o


condición objetiva en conexión con la relación material objeto del pleito que determina una
aptitud o idoneidad para ser parte procesal, en cuanto supone una coherencia o armonía entre
la cualidad atribuida -titularidad jurídica afirmada- y las consecuencias jurídicas pretendidas
(…). En consecuencia, su determinación obliga a establecer si, efectivamente, guarda
coherencia jurídica la posición subjetiva que se invoca en relación con las peticiones que se
deducen (…), lo que exige atender al contenido de la relación jurídica concreta, pues será
esta, sobre la que la parte demandante plantea el proceso, con independencia de su resultado,
la que determine quiénes son las partes legitimadas, activa y pasivamente".

Ese criterio se reitera en la sentencia de la misma Sala 603/2021, de 14


de septiembre, (ECLI:ES:TS:2021:3312), en la que se examina la
jurisprudencia sobre esta materia, al declarar que «la legitimación ad causam
consiste, en una posición o condición objetiva en conexión con la relación material objeto del
pleito que determina una aptitud para actuar en el mismo como parte; se trata de una cualidad
de la persona para hallarse en la posición que fundamenta jurídicamente el reconocimiento de
la pretensión que trata de ejercitar y exige una adecuación entre la titularidad jurídica afirmada
(activa o pasiva) y el objeto jurídico pretendido…».

Ahora bien y como se cuida de puntualizar esa jurisprudencia,


conforme se señala en la última de las mencionadas sentencias, esta
legitimación ad causam «por su propia naturaleza y efectos, su falta puede ser apreciada
de oficio (…) en cualquier momento del proceso… con todo, dada la vinculación de la
legitimación con el tema de fondo y las utilidades que comporta el manejo del concepto con
precisión, no es extraño que, en ocasiones, se confunda la legitimación (questio iuris) con la
existencia del derecho discutido (que exige la comprobación de los elementos fácticos que lo
configuran)" (…), y de ahí, sobre todo, que la falta de legitimación ad causam se considere
apreciable de oficio por los tribunales, incluso por esta sala al conocer del recurso de
casación…»

SEGUNDO.- La legitimación en nuestro ordenamiento jurídico.

Nuestra Ley de Enjuiciamiento Civil de 1880, por el estado de la


doctrina procesalista de la época, ni tan siquiera hizo referencia alguna a la

27
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

legitimación en su extenso articulado y el Legislador nacional no consideró ese


concepto en la regulación del proceso que establecía. Bien es verdad que el
fértil ingenio de los redactores de la Ley, al regular las oportunamente
denominadas excepciones dilatorias en su artículo 533, hacía referencia, en su
párrafo segundo, a «[l]a falta de personalidad en el actor por carecer de las cualidades
necesarias para comparecer en juicio o por no acreditar el carácter o representación con que
reclama.» No se requerían grandes esfuerzos dialécticos en la Doctrina para

concluir que las referencias a las «cualidades» del actor, permitía considerar
que podría estimarse que hacía referencia a la legitimación ad causam, por
más que la jurisprudencia de la Sala Primera de este Tribunal Supremo se
resistió a considerar que dicha legitimación pudiera comportar los efectos
propios de las excepciones dilatorias.

Como en otras muchas materias fue pionera en el reconocimiento y


tratamiento de la legitimación nuestra Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, que ya en su
Exposición de Motivos contiene unos acertados razonamientos de la
institución, si bien en su articulado se hace una regulación no exenta de
complejidad. En efecto, se regulaba, por un lado, en su artículo 27, lo que se
denominaba como «capacidad procesal», con una clara referencia a la
doctrinalmente denominada legitimación ad procesum; y, en un capítulo
diferente, regulaba lo que denominaba «legitimación», que se vinculaba a la
cláusula tradicional del interés directo, luego corregida por la jurisprudencia
constitucional y de este Tribunal Supremo. Y, en efecto, en los artículos 28 y
29 se regulaba la legitimación ad causam tanto en su vertiente activa como
pasiva.

Ese esquema ha pasado a la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil de


2000 que regula la legitimación y la capacidad para ser parte, habiéndose
considerado por la Jurisprudencia de la Sala Primera que nuestro primer Texto
de Derecho Procesal, que es supletorio en todos los demás órdenes, ha
prescindido de la legitimación ad procesum, que se regula como capacidad
para ser parte, y la legitimación, que se considera como legitimación ad

28
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

causam (en lo sucesivo, las referencias que se hagan sobre legitimación están
referidos a la ad causam).

Y en ese esquema, el Legislador de 2000 tiene la idea clara de que la


legitimación que regula constituye una cuestión procesal peculiar, ya que
cuando se refiere a las excepciones procesales en el artículo 416, solo hace
referencia a la «capacidad de los litigantes» no a su legitimación. La
consecuencia de lo expuesto es que la falta de legitimación, como regla
general, solo puede declararse en sentencia.

Nuestra Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa


de 1998, que sigue el régimen establecido por su predecesora, ofrece una
regulación no exenta de problemas interpretativos. En efecto, recordando lo
establecido en su casi coetánea Ley de Enjuiciamiento Civil, regula la
capacidad procesal en el artículo 18 y ya con la denominación de
«legitimación» hace referencia a la legitimación ad causam, en su doble
vertiente activa y pasiva, en los artículos 19 a 21, con expresa referencia -era
obligado- a la legitimación del demandado. Pero por no tratarse de un
supuesto ordinario de legitimación, el mencionado artículo 19.1º.a) establece la
regla general de legitimación en favor de quienes «ostenten un derecho o
interés legítimo» (prescindamos ahora de los supuestos de legitimación
especial que se incluyen en el precepto), sin mayores condiciones. A la
legitimación pasiva se refiere el artículo 21, incluido en el mismo Capítulo II, de
la cual, por cierto, se olvida en los sucesivo el Legislador.

La jurisprudencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ha venido


reiteradamente declarando que la legitimación, en el sentido que se regula en
el mencionado artículo 19, tiene la trascendencia procesal que detalladamente
se reseña en el auto del que discrepamos, no es necesario aquí reiterarlo, sin
embargo, el examen de esa jurisprudencia requiere alguna matización no
exenta de complejidad, a la vista de la regulación procesal.

En el ámbito del Derecho privado determinar la legitimación, en cuanto


que relación del sujeto que insta el proceso o con quien se opone a él, es una
29
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

tarea que no ofrece mayor complejidad, como regla general, y así, fácilmente
puede determinarse si quien reclama la propiedad de una cosa tiene interés en
esa declaración por ostentar algún derecho concreto sobre ella, que debe,
cuando menos, alegar en su demanda, porque sería absurdo hacer una
declaración o no de un derecho de propiedad sin relevancia alguna para quien
lo cuestiona. Alegada la relación, difícilmente podrá determinarse si tiene
legitimación o no sin examinar el derecho de propiedad reclamado, es decir, la
relación material discutida en el proceso.

Pero ese esquema tiene perfiles más complejos en el ámbito del


proceso contencioso. En efecto, en el proceso contencioso, por su propia
naturaleza, la relación procesal no se vincula, necesariamente, a esa relación
material. El objeto del proceso contencioso –lo que el actor reclama al
Tribunal— se configura en dos momentos procesales que el Legislador ha
determinado minuciosamente; a saber, una actividad administrativa, entendida
en sentido amplio (artículos 106 de la Constitución y 1 y 25 a 30 de la LJCA),
que se delimita por el actor en el escrito de interposición (artículo 45 de la
LJCA); y unas concretas pretensiones, que se determinan en la demanda y
contestación (artículo 56 LJCA). Estas pretensiones podrán ser de mera
anulación, que siempre deberá incluirse por el actor, o de reconocimiento de
derechos, en terminología del artículo 31 de la LJCA, «el reconocimiento de una
situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno
restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando
proceda.» Ahora bien, como ya se ha adelantado, en tanto que la pretensión de

anulación es inherente al proceso contencioso, la de reconocimiento de


derechos –la propia del ámbito civil— es opcional.

Esa configuración del proceso contencioso tiene repercusión a la hora


de examinar la legitimación. En efecto, cuando el artículo 19.1º.a) de la LJCA
hace referencia a ostentar un «derecho o interés legítimo», es fácil apreciarlo
cuando se trata de una pretensión de reconocimiento de derechos, pero tiene
mayor complejidad cuando lo que se ejercita es la mera pretensión de
anulación. No puede olvidarse que, conforme resulta del artículo 31 antes
citado, esa pretensión es la básica y elemental de nuestro proceso, es decir,

30
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

los ciudadanos tienen el derecho fundamental a obtener la tutela judicial


efectiva para la pretensión de mera anulación de que una actividad
administrativa no es «conforme a Derecho».

Determinar cuando existen los presupuestos de la legitimación en los


supuestos de pretensiones de mera anulación, no resulta ya una labor tan
pacífica con las exigencias del artículo 19. Ya de entrada, deberá convenirse
que no sirve la ostentación de un «derecho», porque no es pensable que si
existiera ese derecho afectado en la actividad administrativa el actor no lo
reclamase, tratándose entonces de una pretensión de restablecimiento. Queda
como único criterio para determinar la legitimación en tales supuestos el del
«interés legítimo». Ahora bien, si el interés, conforme al Diccionario es
«provecho, utilidad, ganancia», la legitimación debe suponer que en quien
pretende la mera anulación de una actividad debe concurrir esa utilidad con su
anulación, pero no entendida ya como vínculo entre el derecho que subyace
en esa actividad, sino a la mera declaración de que no «incurra[n] en cualquier
infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder» (artículo 70 LJCA).

Esa determinación de la legitimación en los supuestos de pretensiones


de mera anulación no comporta una extravagancia, es la que está presente en
la casi totalidad de los procesos en los que se impugnan disposiciones
reglamentarias –nos referimos a su impugnación directa-- que en la mayorías
de los supuestos no lleven incorporada otra pretensión que la de mera
anulación, sin que frecuentemente incorporen pretensiones de situación
jurídicas individualizada, aunque no están excluidas ni sean imprevisibles.
Pues bien, buscar la relación entre la disposición general y el sujeto que
impugna el reglamento ha de tener un amplio margen para no hacerla
inatacables o sumamente restringida su impugnación directa porque, teniendo
naturaleza normativa, difícilmente puede haber derechos o intereses legítimos,
y si bien es verdad que ese perjuicio o perdida de beneficio que comporta la
legitimación puede ser de futuro, esa relación prospectiva requiere de una
amplia previsión, con el fin de que no se perjudiquen las legítimas expectativas
de quien ejercita la acción. El que ejercita la acción solo puede prever que la
disposición reglamentaria pueda potencialmente afectarle, lo que requiere ese
31
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

amplio margen de previsibilidad. La colección de jurisprudencia deja claros


exponentes de reconocimiento de legitimación para la impugnación de normas
reglamentarias con un concepto amplio de legitimación.

Ponen también de manifiesto esa vinculación de la legitimación, incluso


con la pretensión de restablecimiento, aquellos supuestos en que sea la propia
Administración demandada en el proceso la que cuestione –en teoría también
en fase de alegaciones previas- su propia legitimación pasiva, supuestos
frecuentes en pretensiones basadas en responsabilidad patrimonial.
Difícilmente se podrá hacer esa declaración sin examinar el debate sobre la
pretensión, cuestión en la que posiblemente estaba pensando el Legislador
cuando excluyó a esa legitimación pasiva de la inadmisibilidad, pero que no es
más que un supuesto ordinario de legitimación, que no podrá hacerse sino en
sentencia y, no necesariamente dejando imprejuzgada la pretensión con la
inadmisibilidad del recurso.

Aplicar las consideraciones anteriores al caso de autos comporta


señalar que los recurrentes, ninguno de ellos, ejercita otra pretensión que la de
mera anulación del acuerdo del Consejo de Ministros de concesión de indultos,
sin mayor pretensión de reconocimiento de situación individualizada alguna.
Su pretensión no va más allá de dicho acto ni tiene otro alcance que ese
acuerdo, de ahí que el interés que comporta su legitimación para instar el
proceso solo puede vincularse entre el acuerdo y sus propias circunstancias
personales. No hay en la impugnación de una concesión de indulto más
interés que la finalidad personal de quien lo insta, ni puede haberla porque la
ejecución de las condenas penales no está en manos más que del Estado.

TERCERO.- Tratamiento procesal de la legitimación en nuestro proceso


contencioso.

Una de las cuestiones que, pese a su aparente sencillez, no resulta


nítida ni en la Ley procesal ni en la jurisprudencia de esta Sala, es el
tratamiento procesal de la legitimación, es decir, cómo ha de articularse
procesalmente que las partes puedan cuestionar la legitimación del actor o del
32
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

demandado y cuando deba decidir el Tribunal sobre si concurre el mencionado


presupuesto procesal para el examen de la pretensión.

Ahora bien, ese debate debe ir precedido del alcance que comporta la
estimación de la falta de legitimación. así como su vinculación con el derecho
fundamental del artículo 24 de la Constitución. Y parece oportuno recordar lo
declarado al respecto por el Tribunal Constitucional en su sentencia 89/2020,
de 20 de julio (ECLI:ES:TC:2020:89):

«[E]l canon de enjuiciamiento constitucional de las decisiones de inadmisión es más


severo o estricto que el que rige el derecho de acceso a los recursos (por todas, STC
203/2002, de 28 de octubre, FJ 3), dado que nos encontramos ante el control de resoluciones
judiciales que cierran el acceso al proceso y, por lo tanto, que resultan impeditivas de la
obtención de una primera respuesta judicial sobre el fondo de los derechos e intereses
sometidos a tutela. Conforme a nuestra doctrina constitucional, en este supuesto,
despliega su máxima eficacia el principio pro actione, exigiendo que los órganos
judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente
la ratio de la norma, con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no
razonables de la misma impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto, vulnerando las
exigencias del principio de proporcionalidad (por ejemplo, STC 220/2003, de 15 de
diciembre, FJ 3).

«Por tanto, pese a tratarse como decimos de una cuestión de legalidad ordinaria, los
órganos judiciales quedan compelidos a interpretar las normas procesales no sólo de
manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en
sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con
interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por su
formalismo excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la
efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas en la
apreciación del equilibrio entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia
de cierre del proceso.»

Con tales premisas debemos señalar que, en principio, la Ley autoriza


a cuestionarse la legitimación en tres momentos procesales. Un primer trámite
para apreciar la falta de legitimación se puede realizar de oficio por el mismo
Tribunal, aun antes de haber comparecido los demandados que pudieran
invocarla e incluso antes de haber formulado el actor su demanda, sino solo el

33
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

escueto escrito de interposición. Lo establece el artículo 51 de la Ley


Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa cuando, al decretar
el órgano judicial la admisión del recurso, una vez presentado el escrito de
interposición y depurado su contenido, conforme se dispone en el artículo
45.3º, el Juzgado o Tribunal puede declarar «no haber lugar a la admisión del
recurso», entre otros motivos, por «la falta de legitimación del recurrente».
Aunque el Legislador tiene claro que solo denomina legitimación a la ad
causam, como vimos, la referencia aquí a legitimación solo puede ser a la
capacidad procesal, porque de otra forma el precepto no tendría la más
elemental lógica; en primer lugar, porque es la única que puede conocerse –y
justificar su ausencia-- en ese momento tan inicial del proceso; en segundo
lugar, porque no cabe responder a quien se limita, a ese momento procesal, a
manifestar la mera intención de impugnar una concreta actividad administrativa
(artículo 45), que carece de derecho o interés legítimo en la pretensión que
ejercitará posteriormente; en tercer lugar, porque es congruente con el examen
procesal que se impone al Tribunal en esa fase preliminar, conforme al artículo
45, que no autoriza a completar la legitimidad; y en cuarto y último lugar,
porque se refiere solo a la falta de legitimación del recurrente y no de la parte
demandada.

Un segundo trámite para declarar la falta de legitimación es el incidente


de alegaciones previas, conforme al artículo 58. En tal supuesto tan solo se
conoce la mera formulación de la demanda por el recurrente, pero no se
conoce la posición del recurrido, porque aún no ha presentado su
contestación; no obstante lo cual, y congruentemente con la naturaleza de
estos presupuestos procesales, el Legislador habilita su denuncia como una
decisión preliminar para poder examinar las pretensiones.

Finalmente, dado que la invocación de la falta de legitimación y su


posible rechazo al resolver el incidente de medidas cautelares no impide que
el demandado pueda invocarla nuevamente en su ulterior contestación a la
demanda, el último trámite para decir sobre la falta de legitimación es la
apreciación en sentencia, como causa de inadmisibilidad, conforme a lo
establecido en el artículo 69.b. de la Ley.
34
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

Debe tenerse en cuenta que el tratamiento conjunto de las causas de


alegaciones previas y de inadmisibilidad, permiten concluir que ahora sí el
Legislador hace referencia, en el párrafo b) del artículo 69, tanto a la ausencia
de capacidad como de legitimación, a diferencia de lo establecido en el antes
mencionado artículo 51, aunque siga olvidándose de la legitimación del
demandado. Ese tratamiento conjunto pone de manifiesto la intención del
Legislador sobre las alegaciones previas como una declaración anticipada de
la previsible inadmisibilidad. Ahora bien, salvo en el supuesto de la
incompetencia, que tiene una regulación peculiar, todas las causas pueden ser
alegadas en uno u otro trámite.

Pero el Legislador no determina cuándo las causas de inadmisibilidad


puedan apreciarse en el trámite de alegaciones previas o si ello debe hacerse
en sentencia y es indudable que deberían existir criterios de cierta entidad
para optar por una u otra posibilidad, dado que si se declara la inadmisibilidad
en trámite de alegaciones previas, se priva al recurrente del importante trámite
de prueba y subsiguientes conclusiones, trámites en los cuales el actor puede
aportar pruebas sobre la concurrencia de su legitimación, lo cual resulta tanto
más relevante por el hecho de que en las alegaciones previas no se articula
trámite de prueba y la privación de esos trámites afecta al núcleo esencial del
derecho fundamental a la tutela, consideraciones que no parece requieran
mayor desarrollo.

La única interpretación que parece sostener esa dualidad de momentos


procesales para invocar y apreciar la inadmisibilidad del recurso es, en primer
lugar, en que la ausencia de legitimación resulte manifiesta y evidente; en
segundo lugar, que la inadmisibilidad cuestionada por el demandado no solo
no sea discutida por el actor, sino que éste no pueda solicitar prueba para
acreditar su legitimación, incluso aunque no haya solicitado, en su demanda, el
recibimiento del procedimiento a prueba, conforme a la petición preclusiva que
impone el artículo 60 de la LJCA, dado que la invocación de falta de
legitimación en la contestación ha de suponer la concurrencia de «nuevos
hechos de trascendencia para la resolución del pleito», a que se refiere el
35
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

párrafo segundo del precepto, para autorizar entonces la petición del


recibimiento del proceso a prueba.

Deberá convenirse que determinar la falta de legitimación en relación


con la pretensión de mera anulación aparece con perfiles de tal sutileza que su
apreciación en el trámite de alegaciones previas comporta serias dificultades
que, si bien no la hacen imposible, si requiere de unas exigencias de
cuidadosa valoración por el Tribunal para evitar causar indefensión a quien
implora la tutela judicial. Y no está de más recordar el razonamiento que, en
relación con esta cuestión en sede constitucional, se hace en la STC
101/1997, de 20 de mayo (ECLI:…:101), cuando declara: «El ejercicio de tal
facultad [denegar la legitimación], por tanto, ha de ser sin duda meditado por el Juez, quien
ponderando el cumplimiento de los requisitos legales, y al mismo tiempo, las circunstancias
concurrentes en cada caso debe pronunciarse sobre el otorgamiento a un justiciable de la
cualidad de parte procesal. Pero el ejercicio de esta facultad no debe ser fruto del automatismo
o de la rutina, sino que muy al contrario exige la realización de un detenido proceso intelectual
en virtud del cual se sopesen todos los elementos que finalmente deben confluir
razonablemente en la decisión que se adopte.»

CUARTO.- La jurisprudencia de esta Sala Tercera sobre la legitimación.

Lo expuesto se corresponde con la jurisprudencia de esta Sala Tercera.


En efecto, sin dejar de reconocer la existencia de una abundante
jurisprudencia apreciando, en trámite de legaciones previas, la inadmisibilidad
por falta de legitimación, que no parece necesario reseñar, es lo cierto que no
en menos supuestos esa legitimación se ha rechazado en ese incidente
preliminar, por más que la Sala haya terminado aceptando el óbice procesal
subjetivo en la sentencia. Incluso es apreciable que en la casi totalidad de las
sentencias que acogen la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación,
existe una previa denegación de la alegación previa basada en esa misma
falta. Es obligado, pues, establecer los criterios que sirven para rechazar la
falta de legitimación en fase de alegaciones previas, aun cuando se termine
acogiendo en la sentencia, criterios que deben extraerse de los múltiples
pronunciamientos que se han realizado por esta Sala.

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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

En esa búsqueda debe señalarse que el criterio más detallado sobre el


tratamiento de este presupuesto procesal es el que resulta de lo declarado en
la sentencia 639/2019, dictada en el recurso 2035/2016
(ECLI:ES:TS:2019:1779):

«Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere


en las sentencias de 7 de abril de 2005 (…), "que el concepto de legitimación encierra un
doble significado: la llamada legitimación "ad processum" y la legitimación "ad causam".
Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la
aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que "es lo mismo que capacidad jurídica
o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y
obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos".

«Pero distinta de la anterior es la legitimación "ad causam" que, de forma más


concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que
depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada,
consiste en la legitimación propiamente dicha e "implica una relación especial entre una
persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la
Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito"; añadiendo la doctrina científica que
"esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es,
por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose
llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal". Y es,
precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia
de 11 de noviembre de 1991 (STC 210/1991[mejor 214]). La legitimación ad causam, en
puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la
admisibilidad de la demanda. , ha dicho que "la legitimación [se refiere a la legitimación ad
causam], en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera
condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso". Antes bien, es un
requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del
asunto."

Son más de setenta sentencias de este Tribunal las que han reiterado
esa doctrina literalmente de manera inalterable, desde la primera que así se
pronunciara (sentencia de 31 de octubre de 2000, recurso 1320/1995;
ECLI:ES:TS:2000:7927) hasta la citada anteriormente, de las que merece ser
destacada la sentencia 990/2018, de 12 de junio, dictada en el recurso
597/2017 (ECLI:ES:TS:2018:2215,) referida precisamente a un recurso
interpuesto por parlamentarios impugnando sendas órdenes ministeriales,

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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

declarándose en la sentencia, en congruencia con la naturaleza de esta


legitimación, la desestimación del recurso (no su inadmisibilidad) por
considerar que no concurría ese presupuesto; en palabras de la sentencia «no
tienen los Senadores y Senadoras aquella necesaria aptitud para ejercitar el derecho que
dicen ostentar frente a los actos que impugnan los actores hacen una construcción artificiosa
del derecho fundamental que dicen vulnerado y acuden de manera totalmente inadecuada a
esta vía jurisdiccional cuando lo procedente hubiera sido abrir la vía parlamentaria legalmente
prevista y, caso de no ser atendida su petición, la vía constitucional que se acaba de citar…»

Es importante poner de manifiesto que la sentencia últimamente citada


es buen ejemplo de que, al amparo de la auténtica naturaleza de la
legitimación, como cuestión vinculada al fondo del debate procesal y no a la
mera relación procesal, procede declarar la desestimación del recurso y no la
mera inadmisibilidad; esto es, en modo alguno cabe considerar que deba
resolverse como cuestión previa. Por tanto, el análisis de los pronunciamientos
de este Tribunal al respecto debe llevar a concluir que, de entrada, la
posibilidad de admitir la alegación previa o rechazarla, está en función de la
evidencia de ese nexo de conexión entre el objeto el proceso y el titular que
ejercita la pretensión.

A este respecto, es de interés examinar el caso de las decisiones


adoptadas por esta misma Sala Tercera en el recurso contencioso-
administrativo 76/2020 (asunto Fiscal General del Estado), en el que se dictó
la reciente sentencia 1294/2021, de 2 de noviembre (ECLI:ES:TS:2021:3929),
que sirve de fundamento al criterio acogido por la mayoría de la Sala en el
auto sobre las alegaciones previas del que discrepamos. La Sala puso fin a
dicho recurso desestimándolo, precisamente por considerar, después de
examinar las circunstancias de los allí recurrentes -partidos políticos-, que no
concurría la legitimación.

Pues bien, pese a los claros razonamientos de la sentencia citada en


relación con la no concurrencia de legitimación de los allí recurrentes, es lo
cierto que el tema de la falta de legitimación había sido ya aducida por la
Abogacía del Estado como alegación previa y, pese a los claros
razonamientos de la sentencia -que eran o podían ser conocidos al momento
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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

de dictar el auto del incidente preliminar, porque los fundamentos de la


desestimación del recurso no comportan nuevos elementos de los que ya tenía
a su disposición la Sala en el momento de examinar la legitimación como
cuestión preliminar- la Sala desestimó la falta de legitimación en dicha fase de
alegaciones previas con unos argumentos rotundos en favor de la tesis
sostenida anteriormente, es decir, que en cuanto cuestión vinculada al fondo,
dicha declaración debe hacerse en sentencia. Y se hace esa declaración --
auto de 10 de junio de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:7615A)-- en los siguientes
términos:

«Somos conscientes que una temprana desestimación de la causa de inadmisión que


ahora se alega, no impediría su reiteración en la contestación a la demanda, como establece
el artículo 58.1."in fine" de nuestra Ley Jurisdiccional. Pero las razones ya expuestas impiden
nuestro pronunciamiento anticipado que no podría ni estimar ni desestimar la causa de
inadmisibilidad sin adentrarse en las cuestiones de fondo que deben abordarse en la
sentencia…»

Y aún más contundente es la referencia a esas razones:

«Las alegaciones previas, que regulan los artículos 58 y 59 de nuestra Ley


Jurisdiccional, tienen por finalidad evitar que se siga sustanciando el recurso contencioso
administrativo, cuando ya se conoce, tras la formulación de la demanda, que la decisión del
mismo será de inadmisibilidad del recurso por alguna de las causas del artículo 69, al que se
remite el artículo 58, de la misma Ley.

Este filtro tiene sentido, por tanto, cuando estamos ante la concurrencia de una causa
de inadmisión que se manifieste de forma indudable, haciendo irrelevante la tramitación
posterior del recurso para formar el juicio de la Sala. Dicho de otro modo, la utilidad de este
trámite de alegaciones previas no sólo resulta de la concurrencia de la causa de
inadmisibilidad invocada, sino también del carácter superfluo e irrelevante que debería
tener la tramitación posterior.

Acorde con esta caracterización y la finalidad del trámite de alegaciones previas,


consideramos que en este momento procesal, en el que no se ha formulado la contestación
a la demanda ni se ha tramitado el resto del recurso, no puede resolverse la objeción
procesal planteada, de falta de legitimación activa, por lo que necesariamente debe demorarse
a su resolución al momento de dictar sentencia, en atención a las singulares razones que
concurren.

39
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

Así es, la objeción procesal que ahora se plantea no se muestra, en este momento
procesal, de forma indudable. Y no es así, por la singular relación y estrecha vinculación que
media entre dicha causa de inadmisibilidad, con la cuestión de fondo suscitada en este
recurso. De manera que no podríamos resolver la falta de legitimación invocada sin
pronunciarnos, con mayor o menor intensidad, sobre el fondo del asunto. Sin adelantar,
en definitiva, consideraciones al respecto.

El óbice procesal suscitado se encuentra, en este caso, entrelazado con las


consideraciones de fondo que no podríamos sortear si abordáramos ahora el examen de la
falta de legitimación. Esta singular conexión, expresada en los trámites y la naturaleza de este
tipo de nombramientos aconseja, por tanto, que el recurso deba seguir sustanciándose hasta
su conclusión por sentencia, en la que se examinará dicha falta de legitimación y, en su caso,
el fondo del asunto.»

Con la misma rotundidad se pronuncia el Auto de 13 de julio de 2006,


dictado en el incidente del recurso 2670/2005 (ECLI:ES:TS:2006:14859A) al
declarar «lo que se está poniendo en duda la denominada legitimación "ad causam" de la
misma, respecto de la cual, como ha dicho reiteradamente esta Sala -…-, sólo cabe decidir
cuándo se enjuicie y resuelva el fondo mismo de la pretensión ejercitada en la litis, pues la
legitimación, en tanto que relación jurídico material que liga a las partes con el objeto
procesal, pertenece al fondo del asunto, por lo que procede desestimar el recurso de
súplica interpuesto.»

Pero si -como cabe concluir de los razonamientos de la sentencia y


auto dictados en el recurso 76/2020, que recoge la jurisprudencia de esta Sala
al respecto- el criterio para decidir si la falta de legitimación puede ser
apreciada en trámite de alegaciones previas o debe relegarse al momento de
dictar sentencia, ha de hacerse depender de que estemos «ante la concurrencia
de una causa de inadmisión que se manifieste de forma indudable, [y] del carácter superfluo
e irrelevante que debería tener la tramitación posterior…», bueno será, en el debate

que nos ocupa, que nos detengamos en los precedentes en que se funda el
pronunciamiento que seguimos para indagar sobre esas exigencias de
evidencia de la falta de legitimación, con exclusión de la continuación el
proceso, en el bien entendido que dichas condiciones son sucesivas y
concurrentes; es decir, no basta con que la invocada falta de legitimidad
aparezca como clara y ostensible, sino que se requiere que el resto del

40
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

procedimiento (los relevantes trámites de prueba y conclusiones) aparezcan,


con esa misma evidencia, como innecesarios.

En esa búsqueda de los criterios determinantes para declarar la falta de


legitimación en uno u otro momento procesal, la mencionada sentencia, en el
examen minucioso de la jurisprudencia de esta Sala Tercera que se hace,
reseña hasta 24 resoluciones, la casi totalidad referidas a procesos instados
bien por partidos políticos o por parlamentarios. Catorce de dichas
resoluciones lo fueron por autos. De ellos, 10 estaban referidos a acuerdos de
las Cortes o del Gobierno sobre nombramientos de altos organismos del
Estado impugnados por Partidos Políticos (Consejo General del Poder Judicial
–recursos 501/2013, 510/2013, 172/2014—Consejo de Seguridad Nuclear –
105/2019--; Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia –
65/2020 y 75/2020--; Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia –
159/2020, dos autos, 158/2020—y Comisiones Delegadas del Gobierno).
Otros dos autos (recursos 511/1991 y 155/1999) estaban referidos a un Real
Decreto sobre unas concesiones administrativas y de los otros dos, uno de
ellos (377/2020) a una desinformación aprobada por el Consejo de Seguridad
Nacional, y otro (recurso 93/2021) a un Decreto autonómico sobre medidas
COVID.

Mención especial requiere el auto de 6 de julio de 2021, dictado en el


recurso 179/2012 (ECLI:ES:TS:2012:7353A), precisamente referido a la
impugnación por unos parlamentarios de un Real Decreto de indulto parcial de
dos bancarios, estimándose en el mencionado auto que, en su condición de
parlamentarios, carecían de legitimación para impugnar la mencionada
disposición. Los fundamentos de la decisión, a tenor de lo razonado en la
mencionada resolución –y en el ulterior auto que desestimó la súplica, de 30
de noviembre (ECLI:ES:TS:2012:11898A)-, lo fue por cuanto los recurrentes
adujeron en aquel proceso que su legitimación estaba amparada «en el simple
hecho del cargo público que desempeñan… que ejercen la representación del pueblo
español… que estamos en presencia de un interés difuso, que excede o supera lo que sería el
mero y simple ejercicio de defensa de la legalidad por su parte, lo que justifica su legitimación
al actuar en representación de la sociedad en su conjunto, en la medida en que constituye

41
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

"cuerpo electoral", máxime cuando se trata de impedir que se vulnere de forma flagrante el
principio de igualdad ante la ley y el principio de seguridad jurídica…» Debe destacarse

que, en ese caso, los propios recurrentes vincularon su legitimación al mismo


cargo de representación política, sin mayores consideraciones respecto de las
decisiones del Gobierno sobre los indultos, referidos a delitos respecto de los
cuales ningún nexo existía con los allí recurrentes; por tanto, se trató allí una
cuestión que, como veremos, difiere de la del presente supuesto.

QUINTO.- La legitimación de los partidos políticos y de los


parlamentarios.

Se deja constancia en el auto del que discrepamos de la consolidada


jurisprudencia de esta Sala Tercera sobre los límites de la legitimación de los
parlamentarios, bien a título personal o en relación con sus grupos
parlamentarios o partidos políticos. Y ello por cuanto dicha cualidad no les
confiere interés en un a modo de acción pública de la impugnación de la
actividad de la Administración o incluso de los propios Órganos Ejecutivos
estatales o autonómicos, que conduciría a la indeseable situación de la
judicialización de la política, tratando de obtener en vía jurisdiccional
decisiones propias de los órganos ejecutivos o parlamentarios. Baste con
señalar lo declarado al respecto por la sentencia del Pleno de esta Sala de 3
de marzo de 2014 (ECLI:ES:TS:2014:1093) -reiteradamente citada y seguida
por pronunciamientos ulteriores, de manera concreta en el auto del que se
discrepa-, en la que, a modo de conclusión, declaramos:

"(a) La doctrina general que se extrae de la legitimación activa de las personas


jurídicas resulta plenamente aplicable a los partidos políticos. De manera que este tipo de
forma asociativa, por si sola, no resulta razón suficiente para reconocer una legitimación activa
general o de simple interés de legalidad, para poder recurrir en el orden contencioso-
administrativo disposiciones de carácter general. El que se trate de un partido político no
añade un plus en orden a la determinación de su legitimación activa, ni permite extender el
ámbito del preceptivo interés legítimo de manera difusa a los objetivos o fines de interés de
política general del partido.

(b) El mero interés de legalidad no constituye, sin más, interés legítimo suficiente
como para habilitar el acceso a la jurisdicción, sin que ello suponga una interpretación

42
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

contraria al principio por actione, independientemente de que sea un partido político quien
recurra.

(c) El que los partidos sean el cauce de la participación política, y concurran a la


formación de la voluntad popular, no es suficiente para conferirles legitimación para la
impugnación de cualquier actividad administrativa, si no se aprecia una conexión específica
con un concreto interés, actuación o funcionamiento del partido.

(d) No es suficiente que exista una relación entre la disposición que pretende
impugnarse y los fines de política general que puedan perseguir como asociaciones de
participación política. Es necesario que pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de
modo efectivo y acreditado en la esfera de partido político, no de manera hipotética, abstracta,
general o potencial."

Ahora bien, a nuestro entender, de entrada no puede adoptarse el


criterio de que los parlamentarios, en si mismo o como integrados en sus
órganos de representación, gocen de un derecho fundamental a la tutela
judicial efectiva -que reconoce también a las instituciones públicas el artículo
24, como tiene declarado el Tribunal Constitucional- limitado, ni que para ellos
haya de adoptarse un criterio más restrictivo del que es propio del régimen
general de la legitimación, a que antes se ha hecho referencia, y esta es la
conclusión que ha de alcanzarse de lo expuesto anteriormente. Los
representantes públicos no tienen un derecho más amplio a la legitimación,
pero tampoco menos; por tanto, deberá acreditarse la concurrencia o no de la
legitimación que puedan ostentar para la impugnación de todos los actos de
las Administraciones o de los Órganos ejecutivos con base en la «conexión
específica con un concreto interés, actuación o funcionamiento del partido».
Evidentemente, no es buena la judicialización de la política, pero más peligro
ofrece la creación de parcelas de inmunidad de control jurisdiccional que, por
principio, están proscritas en nuestro Derecho, y más aún si son conseguidas
por la vía de una extremada exigencia de la legitimación de parlamentarios,
grupos o partidos políticos.

Ello obliga a considerar los supuestos en que este Tribunal ha


denegado la legitimación a los parlamentarios para la impugnación de
determinadas actuaciones que, a nuestro juicio no son extrapolables al

43
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

supuesto que ahora nos ocupa. Y en esa labor, debemos examinar, en primer
lugar, las diferencias que concurren, a nuestro juicio, entre el presente
supuesto y aquéllos que se citan en el auto del que discrepamos. En ese
sentido se hace referencia por la mayoría de la Sala a seis resoluciones en las
que se vendrían a poner de manifiesto la falta de concurrencia de legitimación
en los parlamentarios y partidos políticos aquí recurrentes. De esas seis
resoluciones, esta Sala Tercera estimó la falta de legitimación en tres
sentencias, es decir, se consideró que esa cuestión de falta de legitimación era
una cuestión a resolver en sentencia, en el sentido que nosotros
propugnamos.

En cuanto a los tres autos restantes a que se hace referencia, debemos


dejar constancia de que los objetos de los procesos en que se declaró la falta
de legitimación de los parlamentarios recurrentes son bien diferentes a los que
aquí examinamos y, a nuestro juicio, dicho criterio no es aquí aplicable. Y así,
nada tiene que ver con el objeto del presente proceso una pretendida
protección, y por la vía del procedimiento especial y sumario de protección de
derechos fundamentales, de los derechos de tal naturaleza de los
parlamentarios en relación a los acuerdos del Gobierno sobre nombramiento
de miembros del Consejo de Seguridad Nuclear (supuesto al que se refiere el
auto del recurso 105/2019, que concluyó por auto de alegaciones previas de
14 de noviembre); o la determinación de las Comisiones Delegadas del
Gobierno (auto de 12 de abril dictado en el recurso 166/2021) o incluso, el auto
de 6 de noviembre de 2012, dictado en el recurso 179/2012, al que antes se
hizo referencia, que está referido, como el presente, a un acuerdo de
concesión de indulto por las condenas impuestas a dos bancarios por delitos
cometidos en esa actividad mercantil, supuesto que, a nuestro juicio, tampoco
es parangonable con el caso de autos.

Como hemos dicho, a nuestro juicio, el caso de autos ofrece


particularidades que nos llevan a considerar que no resulta conveniente que
nos pronunciemos en este momento procesal sobre la aducida falta de
legitimación de los recurrentes (o, por ser más precisos, de la mayoría de
ellos).
44
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

Es cierto que, como se declara en el auto del que discrepamos, «[l]a


defensa de la Constitución, de sus valores y principios, y del Estado democrático y del
funcionamiento de sus instituciones, también de la institución parlamentaria, como objeto de la
actividad de los representantes parlamentarios es un aspecto inherente a la acción política,
pero no supone el establecimiento de una relación específica entre su función y cualquier acto
administrativo que pueda interpretarse como contrario a los valores constitucionales
defendidos en sede parlamentaria. La condición de parlamentario no atribuye la
representación de la sociedad ni del interés general ni de los bienes jurídicos colectivos en la
jurisdicción contencioso-administrativa. Ninguna previsión del legislador así lo establece.»
Compartimos esa afirmación con carácter general, pero no es ese el debate en
el caso de autos en el momento presente, porque lo que se afirma por los
parlamentarios recurrentes, en fundamento de su legitimación, es que los
actos por los que fueron condenados los indultados les comportó, en su
condición de miembros de las instituciones de Cataluña, la exclusión del
ejercicio de esas funciones, incluso la exclusión de su legitimidad democrática
-tanto de ellos mismos, como de los Partidos Políticos recurrentes- dado que
los actos a que se refiere la sentencia condenatoria llevaban consigo esa
exclusión al desvincularse de la normativa en base a la que habían adquirido
aquéllos la condición de miembros del Parlament. Bien es verdad que se podrá
cuestionar si la sentencia condenatoria tiene ese alcance, a tenor de los
concretos actos que de manera directa se recogen, incluso la afectación de
esa legitimidad para el desempeño de sus funciones representativas; pero lo
que se sostiene en esta discrepancia es que no es este el momento para
hacer afirmaciones de esa naturaleza.

Y, en el mismo sentido, no consideramos oportuno declarar en este


momento procesal que el ejercicio de la acción popular en el proceso penal no
trasciende a la legitimación para impugnar los indultos, cuestión a la que este
Tribunal nunca se ha enfrentado; a nuestro juicio, esa declaración requiere una
depuración probatoria más profunda y una decisión con argumentos más
serenos y determinantes.

En consecuencia, no nos parece oportuno que el debate se cierre con


una resolución interlocutoria como la indicada.

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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

SEXTO.- Aplicación de las anteriores consideraciones al caso de autos:


el marco de la cuestión.

Antes de adentrarnos en el examen concreto de la situación de cada


uno de los recurrentes es preciso que hagamos unas consideraciones
generales que nos permitirán enmarcar adecuadamente la cuestión de la
legitimación activa que ahora se suscita respecto de todos ellos.

En este sentido, consideramos relevante resaltar, de entrada, que las


acciones concertadamente realizadas por los condenados para la aprobación
en el Parlamento catalán de las Leyes 19/2017 y 20/2017, han sido objeto de
enjuiciamiento desde una triple perspectiva, cuya íntima vinculación conviene
destacar:

(i) Desde la perspectiva delictiva, la Sala Segunda del Tribunal


Supremo determinó en su sentencia 459/2019, con toda nitidez, cuáles fueron
los hechos merecedores de reproche penal.

(ii) El Tribunal Constitucional, por su parte, analizó el irregular proceso


de aprobación de esas leyes y su contenido, declarando en sus SSTC
114/2017 y 124/2017 la inconstitucionalidad de las mismas.

(iii) Y también el Tribunal Constitucional, analizó y declaró en sus SSTC


41/2019 y 42/2019 -en vía de recurso de amparo promovido por los
parlamentarios catalanes del grupo Ciudadanos- las vulneraciones de los
derechos fundamentales de éstos ocasionadas por la irregular aprobación de
las mencionadas leyes.

A continuación, analizaremos someramente los pronunciamientos que -


a los efectos que ahora interesan- se contienen en las sentencias de la Sala
Segunda del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional.

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SÉPTIMO.- Las conductas merecedoras del reproche penal, reflejadas en


la sentencia de la Sala Segunda del Tribunal Supremo, a las que se
refieren los indultos impugnados ante esta Sala.

A este respecto, estimamos necesario hacer unas breves referencias


literales a los pronunciamientos contenidos en la sentencia condenatoria
dictada por la Sala Segunda, porque consideramos que revisten una
extraordinaria relevancia para poder resolver la cuestión que tenemos ahora
planteada, referida a la legitimación activa de los recurrentes, en la medida en
que, identificando adecuadamente los hechos que motivaron la condena,
podremos alcanzar, de modo razonable, las conclusiones que resulten
procedentes sobre la vinculación o conexión que pudiera existir entre esos
hechos y los derechos o intereses de los recurrentes que, según éstos alegan,
se vieron afectados por aquéllos.

De las personas condenadas por la Sala Segunda del Tribunal


Supremo que luego se beneficiaron de los indultos impugnados ante esta Sala
cinco lo fueron por el delito de sedición y las otras cuatro por el delito de
sedición en concurso medial con el delito de malversación.

En cuanto a la relación entre ambos delitos, señaló en su sentencia la


Sala Segunda: “Los delitos de sedición y malversación de caudales públicos se hallan en
una relación de concurso medial. En efecto, el delito de malversación como expresión de la
deslealtad en la administración de los fondos públicos, viene a formar parte de la referencia
típica integrada por una actuación «fuera de las vías legales», que es lo que precisamente
exige el delito de sedición. Queda así patentizada su instrumentalidad respecto de la finalidad
sediciosa, en el sentido del art. 77.3 del CP” (páginas 291 y 292).

Y, respecto del delito de malversación, concretó: “La disposición de fondos


públicos que damos por acreditada supera ampliamente la cantidad de 250.000 euros. Y fue
ejecutada por quienes tenían la condición de autoridad. Lo hicieron para conseguir la
celebración de un referéndum ilegal, respecto del cual carecían absolutamente de
competencias y que, con en el ropaje constituyente con el que fue presentado, implicaba una
conculcación flagrante de la Constitución y del propio Estatuto de Autonomía catalán. Todos
ellos habían sido personalmente advertidos y reiteradamente requeridos por parte del Tribunal

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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

Constitucional, en su doble condición de titulares de sus Departamentos y miembros del


Govern, de su obligación de abstenerse de cualquier acto tendente a su preparación y
celebración. También lo habían sido de su obligación de impedirlo y de la existencia de
responsabilidades penales en caso de inobservancia. Todo ello integra la actividad típica del
delito de malversación del artículo 432 del Código Penal”. (página 287).

Respecto del delito de sedición, la Sala Segunda definió sus


características del siguiente modo (página 280]:

“4.4.- Desde la perspectiva de la actividad delictiva, la sedición, como la rebelión, se


caracteriza por no ser cometida mediante un solo acto sino por la sucesión o acumulación de
varios. Son delitos plurisubjetivos de convergencia, en la medida en que su comisión exige una
unión o concierto de voluntades para el logro de un fin compartido. No son delitos simples sino
compuestos. No necesariamente complejos, es decir integrados por actos cada uno de ellos
delictivo. Los actos cuya conjunción constituye el tipo penal pueden aisladamente no ser
delictivos. Y si lo son, como en el caso del mero desorden, no impide la punición separada, a
salvo cuando venga absorbido por el alzamiento sedicioso.

Más allá de la mera actuación en grupo, la sedición exige como medio comisivo el
alzamiento tumultuario y tiene la finalidad de derogar de hecho la efectividad de leyes o el
cumplimiento de órdenes o resoluciones de funcionarios en el ejercicio legítimo de sus
funciones”.

Conviene destacar, por otra parte, que esa concertación estratégica de


voluntades entre los condenados para el logro de un mismo fin compartido fue
constatada en los Hechos Probados de la sentencia (véase al efecto, entre
otros pasajes, el apartado 3 de los Hechos Probados, página 26).

Y, asimismo, que la Sala Segunda precisó también en qué consistió


esa actuación concertada de los procesados, al señalar que éstos “no se
limitaron a ejecutar actos de desobediencia civil encaminados a servir de instrumento para un
cambio normativo. Antes al contrario, ellos mismos hicieron posible los cambios legislativos
que, pese a su manifiesta insuficiencia y a su descalificación por el Tribunal Constitucional,
fueron presentados como idóneos para superar el pacto constitucional que reputaban injusto.
De hecho, los procesados que eran responsables políticos y con representación parlamentaria,
promovieron la contumaz aprobación de un cuadro normativo -las leyes de desconexión y
referéndum- que no puede ser ahora explicado como la simple ejecución de actos omisivos de
disidencia frente al poder estatal” (página 240).

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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

En fin, con base en el análisis de las pruebas practicadas y de lo


acreditado en el juicio, la Sala sentenciadora identificó, con total nitidez, las
conductas de los condenados que eran merecedoras del reproche penal, en
los siguientes términos (páginas 243 y 244):

“Lo que es objeto de reproche penal -y así lo hemos declarado probado- es haber
pulverizado el pacto constitucional, y hacerlo mediante la aprobación de leyes en abierta y
contumaz desatención a los requerimientos del Tribunal Constitucional. Lo que se sanciona,
en fin, no es opinar o defender una opción rupturista, sino definir una legalidad paralela de
corte constituyente y movilizar a una multitud de ciudadanos para oponerse a la ejecución de
las decisiones legítimas de la autoridad judicial, celebrando un referéndum declarado ilegal por
el Tribunal Constitucional y el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, cuyo resultado era la
condición necesaria para la entrada vigor de la ley de transitoriedad, que implicaba la definitiva
ruptura con la estructura del Estado”.

Esas leyes a las que se refería la sentencia en ese párrafo fueron la


Ley 19/2017, del Referéndum de Autodeterminación y la Ley 20/2017, de
Transitoriedad Jurídica y Fundacional de la república, después anuladas -
respectivamente- mediante las sentencias del Tribunal Constitucional
114/2017 y 124/2017 (citadas en la página 32, dentro del apartado 7 de los
Hechos Probados).

Pues bien, esas concretas referencias a las sentencias del Tribunal


Constitucional, expresamente recogidas en la sentencia penal, constituyen un
enlace preciso y directo para tomar en la debida consideración, de forma
natural e ineludible (por prescripción del artículo 5.1 LOPJ), los
pronunciamientos que efectuó el Tribunal Constitucional respecto de la
disconformidad a la Constitución de las Leyes 19/2017 y 20/2017, del irregular
procedimiento seguido para su aprobación y de las consecuencias que ello
comportó, alcanzando dicho Tribunal la conclusión de que se produjo un
alzamiento contra la soberanía residenciada en el pueblo español y,
singularmente, una afectación de los derechos fundamentales de los miembros
del Parlamento catalán pertenecientes a los grupos minoritarios, como
veremos a continuación.

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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

OCTAVO.- Los pronunciamientos del Tribunal Constitucional


directamente relacionados con los hechos delictivos antes mencionados.

I. La declaración de inconstitucionalidad de las Leyes 19/2017 y


20/2017 del Parlamento catalán.

Las SSTC 114/2017 y 124/2017, citadas por la Sala Segunda en su


sentencia, vinieron a declarar la inconstitucionalidad de las referidas Leyes
19/2017 y 20/2017 del Parlamento catalán. De aquéllas interesa ahora
destacar, brevemente, los siguientes pasajes en relación con la cuestión que
nos ocupa (subrayando lo que ahora más interesa).

En el Fundamento 5 de la STC 114/2017 se decía:

“d) Los «principios estructurales del ordenamiento» (STC 128/2016, FJ 5) son


prescripciones indisociables y la constatada infracción de los enunciados en los artículos 1.2 y
2 CE conlleva también, inseparablemente, la de los que configuran nuestro Estado como «de
derecho» y «democrático» (art. 1.1 CE).

Al aprobar la Ley 19/2017, el Parlamento de Cataluña se ha alzado frente a la


soberanía nacional residenciada en el pueblo español, convocando a una fracción de ese
pueblo, en desafío a la unidad de la Nación, a decidir la suerte del Estado común (arts. 1.2 y 2
CE), al tiempo que pretendía «arrumbar la actual posición institucional, conforme al
ordenamiento en vigor, de la Comunidad Autónoma» [STC 52/2017, FJ 8.A)], con la
consiguiente vulneración, por tanto, del principio constitucional de autonomía (art. 2 CE) y de
las determinaciones basilares del propio Estatuto de Cataluña (arts. 1 y 2 EAC), minando así
su inmediata fuente de autoridad.

Estos ilícitos constitucionales y el desconocimiento pleno en que la Cámara ha


incurrido de la lealtad constitucional que obliga a todos (entre otras muchas, SSTC 181/1988,
de 13 de octubre, FJ 4, y 9/2017, de 19 de enero, FJ 3), han deparado, a la vez, un atentado a
la consideración del Estado español –en el que se integra la Comunidad Autónoma de
Cataluña– como Estado de derecho y democrático, basado en los principios constitucionales
que enuncia el artículo 1.1 CE y que son a su vez valores comunes a los Estados miembros de
la Unión Europea y en los que ella misma se fundamenta (art. 2 del Tratado de la Unión
Europea).

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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

El Parlamento de Cataluña ha pretendido, mediante la Ley 19/2017, cancelar de


hecho, en el territorio de Cataluña y para todo el pueblo catalán, la vigencia de la Constitución,
del Estatuto de Autonomía y de cualesquiera reglas de derecho que no se avinieran o
acomodaran al dictado de su nuda voluntad”.

Y, en línea con lo expuesto, el Fundamento 6 de la STC 124/2017


estableció:

“e) La constatada infracción de los artículos 1.2 y 2 CE conlleva también


inseparablemente la de los principios constitucionales que configuran nuestro Estado como
«de derecho» y «democrático» (art. 1.1 CE).

El Parlamento de Cataluña, al aprobar la ley recurrida, se ha alzado frente a la


soberanía nacional residenciada en el pueblo español (art. 1.2 CE), ha quebrantado la unidad
de la Nación (art. 2 CE) y ha arrumbado «la actual posición institucional, conforme al
ordenamiento en vigor, de la Comunidad Autónoma» [STC 52/2017, FJ 8 A)], con la
consiguiente vulneración, como también hemos declarado en la STC 114/2017 con ocasión del
enjuiciamiento de la Ley del mismo Parlamento 19/2017, «del principio constitucional de
autonomía (art. 2 CE) y de las determinaciones basilares del propio Estatuto de Cataluña (arts.
1 y 2 EAC), minando así su inmediata fuente de autoridad» [FJ 5 D)].

Como también dijimos en la citada Sentencia, y hemos de reiterar ahora, la Cámara,


al aprobar la Ley objeto de este proceso, con pleno desconocimiento de la lealtad
constitucional, «ha deparado … un atentado a la consideración del Estado español –en el que
se integra la Comunidad Autónoma de Cataluña– como Estado de derecho y democrático,
basado en los principios constitucionales que enuncia el art. 1.1 CE y que son a la vez valores
comunes de los Estados miembros de la Unión Europea y en los que ella misma se
fundamenta (art. 2 del Tratado de la Unión Europea)». Ha pretendido también «cancelar de
hecho en el territorio de la Comunidad Autónoma y para todo el pueblo catalán la vigencia de
la Constitución, del Estatuto de Autonomía y de cualesquiera reglas de derecho que no se
avinieran o acomodaran a su nuda voluntad». Al obrar de este modo, la Cámara «se ha
situado por completo al margen del derecho», ha dejado «de actuar en el ejercicio de sus
funciones constitucionales y estatutarias propias y ha puesto en riesgo máximo, para todos los
ciudadanos de Cataluña, la vigencia y efectividad de cuantas garantías y derechos preservan
para ellos tanto la Constitución como el mismo Estatuto». En fin, con tan grave atentado al
Estado de derecho, ha conculcado, «con pareja intensidad, el principio democrático, habiendo
desconocido el Parlamento que el sometimiento de todos a la Constitución es otra forma de
sumisión a la voluntad popular, expresada esta vez como un poder constituyente del que es
titular el pueblo español, no ninguna fracción del mismo», no pudiendo desvincularse en el

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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

Estado constitucional «el principio democrático de la primacía incondicional de la Constitución


[STC 259/2015, FJ 4 b)]» [STC 114/2017, FJ 5 D)].

Por consiguiente, por las razones de carácter sustantivo que se acaban de exponer,
ha de ser declarada la inconstitucionalidad y nulidad de la Ley recurrida”.

Dada la contundencia de estos pronunciamientos del Tribunal


Constitucional huelga añadir comentario alguno respecto de la gravedad de lo
acontecido en el Parlamento catalán, y del alcance, repercusión y
trascendencia de las transgresiones constitucionales que allí se produjeron
(actuaciones ilícitas que, como se deduce de la sentencia penal, fueron
posibles merced al concierto estratégico de actuación diseñado por los
condenados).

II. La declaración de vulneración de los derechos fundamentales de los


parlamentarios de Ciudadanos: las SSTC 41/2019 y 42/2019.

Estas sentencias del Tribunal Constitucional resolvieron los recursos de


amparo promovidos por los diputados del Grupo Parlamentario Ciutadans en el
Parlamento de Cataluña en relación con diversos acuerdos adoptados por el
pleno y la mesa de la Cámara referidos, respectivamente, a la tramitación de
una proposición de ley denominada "del referéndum de autodeterminación", y
de una proposición de ley denominada "de transitoriedad jurídica y fundacional
de la república".

En ambos casos, el Tribunal Constitucional declaró que se había


producido la vulneración del derecho al ejercicio de las funciones
representativas de los parlamentarios recurrentes, razonando -en esencia- que
los indicados acuerdos suprimieron trámites esenciales del procedimiento
legislativo y vulneraron el derecho de los recurrentes a ejercer las funciones
representativas con los requisitos que señalan las leyes (artículo 23.2 CE),
destacando expresamente (en el FJ 3 de cada una de las sentencias) la “directa
conexión” existente entre los vicios procedimentales en que incurrió el

Parlamento de Cataluña al aprobar las Leyes 19/2017 y 20/2017 y los recursos


de amparo interpuestos por los parlamentarios recurrentes.
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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

NOVENO.- Las singulares circunstancias concurrentes en los indultos


impugnados, a la luz del artículo 3 del Código Civil y del derecho
fundamental a la tutela judicial efectiva, en su modalidad de acceso al
proceso (artículo 24 CE).

Para poder resolver adecuadamente la cuestión controvertida, referida


a la legitimación para recurrir los indultos otorgados, es preciso situar éstos y,
lógicamente, los hechos delictivos a los que se refieren, en el contexto
adecuado, en relación con lo que ya declaramos en los anteriores
fundamentos. Así lo impone el artículo 3.1 del Código Civil, cuando establece
que “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el
contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han
de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas”.

Es necesario, por tanto, tener en cuenta las especialísimas


circunstancias que concurren en el caso que ahora analizamos para, después,
poder interpretar adecuadamente las normas que han de ser aplicadas en este
recurso. Entre esas circunstancias debemos destacar las siguientes:

1) Los delitos que han sido objeto del indulto revisten una excepcional
gravedad. En apartados anteriores nos hemos referido a los delitos de sedición
y malversación cometidos por los condenados beneficiados por el indulto, que
fueron sancionados con importantes penas por la Sala Segunda de este
Tribunal. También hemos precisado las razones que permiten constatar,
objetivamente, la especial gravedad, significación y alcance que tuvo la
actuación delictiva que ha sido objeto de los respectivos indultos ahora
impugnados, reproduciendo literalmente al efecto algunos de los
pronunciamientos vertidos en sus sentencias por la Sala Segunda y por el
Tribunal Constitucional.

Estos pronunciamientos permiten colegir que los delitos que han sido
objeto de los indultos recurridos ante esta Sala revisten una gravedad
verdaderamente excepcional, que no es comparable con la que pudieran

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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

haber tenido los miles de delitos que han sido objeto de indulto en España en
los casi cuarenta y cuatro años transcurridos desde la aprobación de la
Constitución de 1978 (algunas fuentes cifran en más de 10.650 los indultos
concedidos en los veinticinco años que median entre 1996, año en que
comienza la recopilación de datos a este respecto, y 2020).

2) Los referidos delitos tuvieron en el momento de su comisión, y


también actualmente, una importantísima repercusión en los diferentes
ámbitos de la vida nacional, con proyección de sus efectos en el plano
internacional. Esa circunstancia -la de la extraordinaria repercusión- también
cabe predicarla de los indultos acordados por el Gobierno.

3) Los referidos delitos fueron cometidos por personas que ejercían un


importante liderazgo social y que ocupaban -salvo dos de ellas- importantes
responsabilidades institucionales.

4) Los indicados delitos no afectaron solo a una persona o a un grupo


reducido de personas en el ámbito de Cataluña. Tuvieron como sujetos
pasivos a todos y cada uno de los ciudadanos españoles, en cuanto titulares
de la soberanía nacional, por más que los hechos se desarrollaran en el
territorio de esa Comunidad Autónoma.

Obvio es, por tanto, que la conjunción de esas circunstancias determina


que este recurso adquiera una especial trascendencia en todos los órdenes,
que excede con mucho de la que de ordinario acompaña a los recursos contra
indultos que ante esta Sala hayan podido presentarse hasta ahora.

Por tanto, conforme a lo prescrito en el artículo 3 del Código Civil,


resulta obligado tener en cuenta estas singulares circunstancias a la hora de
interpretar las normas aplicables para la resolución del presente recurso y, por
ello, también deben ser tomadas en la debida consideración a la hora de dar
respuesta a las alegaciones previas planteadas por el Abogado del Estado.

54
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

Eso no significa, en modo alguno, que la concurrencia de esas


circunstancias comporte, necesariamente, que debamos ignorar los exigibles
requisitos establecidos legalmente para poder ostentar legitimación activa en
este recurso, ni que debamos optar, sin motivo que lo justifique, por la
interpretación de las normas procesales más favorables a la admisión de los
recursos de entre todas las posibles (conforme a la doctrina sentada, entre
otras, en las SSTS 939/2021 y 1.187/2021).

No, lo que significa es que, aun siendo exigibles esos requisitos, deben
extremarse las precauciones para evitar que una interpretación excesivamente
rigurosa de los mismos en esta temprana fase procesal, pueda conducir a un
desproporcionado rechazo anticipado de la legitimación activa de los
recurrentes.

Este resultado sería especialmente indeseable teniendo en cuenta que


lo que está en juego es la posibilidad de acceso al proceso, escenario -al que
es aplicable el principio pro actione- en el que el derecho a la tutela judicial
efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución, y su correlativa
protección por los tribunales, se manifiesta con toda intensidad, a diferencia de
los supuestos en que, una vez resuelto el primer proceso jurisdiccional, lo que
se cuestiona es el acceso a los recursos jurisdiccionales ulteriores (véanse al
respecto, por todas, la STS 132/201 y la STC 124/2019).

DÉCIMO.- La aplicación de la doctrina jurisprudencial sobre la


legitimación activa sentada por esta Sala a la luz de las singulares
circunstancias concurrentes en este caso.

Las especialísimas circunstancias que concurren en este caso, a las


que hemos hecho referencia, hacen que sea necesario profundizar en la
doctrina jurisprudencial establecida hasta ahora por esta Sala en relación con
la legitimación activa para interponer un recurso contencioso-administrativo.

En nuestro criterio, el caso ahora enjuiciado exige ir más allá de una


aplicación automática de los parámetros interpretativos generales en materia
55
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

de legitimación activa, que podrían proyectarse sobre cualquier recurso


contencioso-administrativo con independencia de su objeto. Comporta la
necesidad de tomar en consideración las particularidades que presentan los
recursos contra actos de otorgamiento de indultos, dada la singular y estrecha
relación que existe entre éstos y las correlativas sentencias penales
condenatorias dictadas por los respectivos órganos jurisdiccionales. Es decir,
en estos casos, el derecho o interés legítimo afectado debe conectarse,
necesariamente, con los hechos delictivos que fueron objeto de la condena
penal y, posteriormente, del indulto concedido.

Ahora bien, a este respecto existe un claro déficit de regulación en


nuestro ordenamiento. Nuestra legislación nada dice expresamente sobre
quiénes pueden recurrir un indulto, ni qué relación deben tener con los hechos
delictivos quienes aleguen ostentar legitimación activa para recurrir un indulto.
Y, ante esta falta de precisión, para resolver esa cuestión -según nuestro
criterio- necesariamente deben tenerse en cuenta estas dos circunstancias:

A) El acto de otorgamiento del indulto comporta excepcionar el


cumplimiento íntegro de las penas acordadas por sentencia firme.

B) El recurso contra el acto de otorgamiento del indulto debe ser


contemplado como un supuesto de acceso al proceso, sobre el que se
proyecta con máxima intensidad el principio pro actione, debiendo garantizarse
por los tribunales el derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente.

La conjunción de estas dos consideraciones hace que no resulte


procedente la aplicación automática a este caso de criterios generales que
sobre la legitimación activa hayan podido hacerse desde la perspectiva
jurisprudencial en todo tipo de recursos contencioso-administrativos.

Pero, es más, es muy importante precisar que incluso desde la


específica perspectiva de los recursos contra los actos de otorgamiento de
indultos, no existe -a nuestro entender- cobertura legal ni justificación
conceptual en nuestro ordenamiento para exigir que solo sea aceptada la
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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

legitimación activa respecto de aquellos recurrentes que hubieren sido


considerados expresamente en la sentencia penal como víctimas, ofendidos o
perjudicados por el delito (además de aquellos otros a los que se les hubiera
reconocido legalmente el derecho a ejercer la acción pública en la concreta
materia relacionada con el delito objeto del indulto, como sucede, por ejemplo,
en materia de medioambiente).

Ni la Constitución ni la ley establecen expresamente tal limitación en la


legitimación activa, ni de ellas cabe extraer esa consecuencia restrictiva. Y,
siendo esto así, la interpretación que al respecto se haga por esta Sala debe
estar dotada -necesariamente, por las razones antes expresadas- de la
máxima amplitud.

En consecuencia, sostenemos que no cabe negar la posibilidad de que


haya sujetos que puedan haber sido afectados en sus derechos o intereses de
manera relevante y que, sin embargo, no hayan participado en el proceso
penal, ni hayan sido aludidos nominalmente en la sentencia condenatoria. Esto
no es imposible, sobre todo cuando -como sucede en este caso- los sujetos
pasivos de los delitos cometidos son todos y cada uno de los ciudadanos
españoles, y los delitos objetos de la condena revisten características tan
singulares en su forma de comisión como los que fueron en este caso objeto
de la condena y, después, del indulto.

DECIMOPRIMERO.- La improcedencia de rechazar en este caso la


legitimación activa en el trámite de alegaciones previas.

Las circunstancias que acabamos de exponer hacen que resulte


decisivo tomar en consideración un aspecto de la doctrina jurisprudencial
establecida en relación con la legitimación activa que, a nuestro juicio, no ha
sido suficientemente considerado en el auto del que discrepamos, como ya
hemos dicho anteriormente.

Y es que en esta temprana fase procesal solo debe ser rechazada la


legitimación activa de los recurrentes cuando tal conclusión se manifiesta de
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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

modo ostensible, palmario o incontestable. En este sentido se han manifestado


múltiples resoluciones de esta Sala, a las que en apartados anteriores hemos
hecho puntual referencia.

De entre ellas, conviene destacar, por ser especialmente relevante a


estos efectos, el ATS de 4 de febrero de 2021 (dictado en el recurso 76/2020),
reiteradamente citado en el auto del que discrepamos, que acordó aplazar la
resolución sobre la causa de inadmisibilidad deducida por el Abogado del
Estado, sobre la falta de legitimación activa del partido político recurrente, al
momento de dictar sentencia.

A este auto hemos hecho referencia detallada con anterioridad. Pero,


conviene insistir en que de lo razonado en dicho auto se deduce sin esfuerzo
que el rechazo anticipado de la legitimación de los recurrentes, en trámite de
alegaciones previas, queda reservado en nuestra doctrina jurisprudencial
exclusivamente a aquellos supuestos en los que la falta de legitimación se
manifieste ya en ese momento procesal como palmaria e irreversible; o, lo que
es lo mismo, en ese momento procesal debería constar ya, de modo
incontestable y sin posibilidad de duda alguna, que la conclusión sobre la falta
de legitimación del recurrente no podrá variar después, convirtiendo en
superflua la tramitación ulterior del proceso.

En consecuencia, en aquellos casos en que esa falta de legitimación no


se manifieste en esta temprana fase procesal con la evidencia indicada, las
consideraciones expuestas anteriormente -al amparo de lo previsto en el
artículo 3 del Código Civil y en el artículo 24 de la Constitución- deben
conducir al rechazo de las alegaciones previas sustentadas en la falta de
legitimación activa de los recurrentes.

Y este es, sin duda, el problema que ahora tenemos que resolver.
Insistimos en que no se trata de que en este voto particular, para desvirtuar lo
razonado en el auto, nos pronunciemos definitivamente en favor de la
legitimación de los recurrentes, afirmando su existencia. No, lo que
sostenemos es que, en nuestro criterio, la decisión mayoritaria no ha tenido en
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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

cuenta que de lo actuado hasta este momento procesal, de las alegaciones de


las partes y de las demás circunstancias a las que hemos aludido en este
escrito no cabe extraer anticipadamente, como conclusión definitiva e
irreversible, la palmaria falta de legitimación activa de todos los recurrentes,
que es lo que, en definitiva, defiende el auto del que discrepamos.

En este sentido, basta con que dejemos apuntada ahora la necesidad


de diferenciar a efectos de la legitimación activa que ahora se cuestiona, entre
dos planos: (i) el penal, en el que fue dictada la sentencia condenatoria; y (ii) el
contencioso-administrativo, en el que se recurre el indulto a los condenados en
aquélla. Es indudable que entre ambos planos existe una directa relación, pero
-como antes dijimos- ello no debe traducirse, necesaria e ineludiblemente, en
que solo y exclusivamente puedan ostentar legitimación en el ámbito
contencioso-administrativo, a efectos de poder recurrir el indulto, los que
hayan sido identificados de manera expresa en la sentencia penal como
víctimas, ofendidos o perjudicados por el delito (al margen de los que tengan
atribuida por ley la posibilidad de ejercer la acción pública en el proceso
contencioso-administrativo, como sucede, por ejemplo, en materia de
protección del medio ambiente). Como antes dijimos, ni la Constitución ni la ley
imponen tal limitación.

Por ello, a nuestro entender, es teóricamente posible que pudiera


apreciarse la legitimación activa en el proceso contencioso-administrativo
sustentada en una afectación suficiente intensa de los derechos o intereses de
un sujeto determinado (o de varios sujetos o, en su caso, de una persona
jurídica, o de una asociación ciudadana sin personalidad jurídica, o incluso de
un partido político), pese a no haber sido identificados en la sentencia penal
como víctimas, ofendidos o perjudicados por el delito. Para ello bastaría con
que dicha afectación pudiera deducirse claramente de la propia sentencia
condenatoria; o, de otro modo, que quien alegue ostentar dicha legitimación
justifique tener legítimo interés en recurrir el indulto por estar en condiciones
de acreditar que entre los hechos constitutivos del delito sobre el que se
proyectó el indulto acordado por el Gobierno y sus derechos o intereses
afectados existe una conexión directa.
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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

Lógicamente, esta primera aproximación a la determinación de quiénes


puedan estar legitimados para recurrir un indulto tiene que ser
convenientemente matizada cuando nos encontramos ante delitos como los
que son objeto de los indultos ahora impugnados (sedición y malversación),
por tratarse de delitos cometidos concertadamente por varios sujetos, que
tienen como sujetos pasivos a todos y cada uno de los ciudadanos españoles.

Pero también debe tenerse presente la afectación producida, de


manera especial, a quienes ostentaban una representación política y que,
como consecuencia de los hechos delictivos cometidos, se vieron perturbados
en el ejercicio de sus funciones de representación política, en la medida en
que a través de aquéllos se pretendía -y se logró, aunque fuera durante un
mínimo espacio temporal- excluir todo el ordenamiento jurídico que legitimaba
dicha representación. Es decir, a diferencia de otros supuestos más frecuentes
de impugnación de acuerdos de concesión de indultos, lo que cabe apreciar
aquí, al menos al momento presente, es que concurre una circunstancia
especial, que es que los parlamentarios, partidos políticos e incluso la misma
autoridad que ostentaba la máxima representación del Estado en la
Comunidad Autónoma, vieron extinguidos transitoriamente sus mandatos y
funciones por la acción delictiva.

Pues bien, nos parece obvio que no puede sostenerse que ostenten
esa legitimación activa cada uno de los ciudadanos españoles individualmente
considerados pues, en tal caso, la propia amplitud de la legitimación
reconocida a decenas de millones de personas podría hacer inviable en la
práctica el control jurisdiccional del indulto. Y, de igual modo, entendemos que
no está justificada la admisión de la legitimación en el caso de asociaciones de
ciudadanos que pretenden sustentarla en la defensa de la ciudadanía en
general.

Pero, a nuestro juicio, tampoco cabe aceptar como respuesta suficiente


frente a las alegaciones de los recurrentes, la afirmación de que en estos
casos en que los delitos indultados no afectan a un perjudicado en concreto,
60
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

sino al conjunto de la ciudadanía por atentar contra bienes de titularidad


colectiva, la denegación de la legitimación activa del concreto recurrente no
supone la creación de un espacio de inmunidad al control jurisdiccional, sin
que corresponda a esta Sala efectuar un análisis abstracto sobre quiénes
serían los legitimados para recurrir en estos casos, ni aventurar hipótesis al
respecto, sino examinar en cada caso la concreta legitimación del recurrente
en el proceso.

A nuestro entender -y con el máximo respeto a la opinión mayoritaria de


nuestros compañeros- esta Sala, ante el planteamiento de esa alegación por
los recurrentes, sí debería haber hecho una reflexión sobre quién puede
ostentar legitimación en casos como el presente, en que los delitos indultados
no afectan a un perjudicado en concreto, sino al conjunto de la ciudadanía por
atentar contra bienes de titularidad colectiva. Veamos el porqué.

El auto avalado por la mayoría ha rechazado la legitimación activa de


los recurrentes en todos y cada uno de los sesenta y tres recursos
interpuestos contra los indultos otorgados por el Gobierno a los condenados
en el conocido como “juicio del Proces”.

Cierto es que todos esos recursos pueden ser sistematizados


convenientemente, a los efectos que ahora interesan, en siete grupos,
correspondientes a los diferentes recurrentes o grupo de recurrentes que los
suscriben. Cada uno de estos grupos ha interpuesto nueve recursos, uno por
cada una de las personas que han sido indultadas.

Entre esos recurrentes encontramos: una persona individual (invocando


estar afectado como persona individual y como ex Delegado del Gobierno en
Cataluña); una asociación ciudadana (Convivencia Cívica Catalana, invocando
su propia afectación y la individual de cada uno de sus asociados); una
asociación caracterizada por su finalidad específica de protección del
patrimonio cultural de Aragón (Asociación Pro Patrimonium Sijena y
Jerusalén); un partido político, con representación en el Parlamento español,
que ejerció la acusación popular en el “juicio del Proces” (Vox); un grupo de
61
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

personas que eran diputados del Parlamento de Cataluña en el momento de la


comisión de los delitos y que obtuvieron del Tribunal Constitucional la
declaración de haberse vulnerado sus derechos fundamentales (los miembros
del Grupo parlamentario Ciudadanos); otro grupo de personas que también
eran diputados del Parlamento catalán en el referido momento, pero que no
acudieron en amparo ante el Tribunal Constitucional (los parlamentarios
catalanes pertenecientes al Grupo del Partido Popular); y, por último el partido
al que pertenecían estos parlamentarios citados en último lugar (Partido
Popular).

Cabe constatar, por tanto, la variedad y amplitud de perspectivas desde


las que se han intentado combatir los acuerdos de indulto. Y resulta realmente
sorprendente que deneguemos la legitimación activa de los recurrentes en
todos y cada uno de los sesenta y tres recursos interpuestos, sin precisar, en
un asunto de la magnitud del que ahora examinamos, quién podría entonces
ostentar esa legitimación.

Esa precisión, por el contrario, sí la hizo la Sección Cuarta de esta Sala


en la sentencia de 2 de noviembre de 2021, reiteradamente invocada en el
auto del que discrepamos. En esa sentencia se negó la legitimación activa de
los recurrentes, pero la Sala se pronunció expresamente sobre esa cuestión e
indicó quién podría tenerla, al señalar que “(…) debía concurrir la imprescindible
legitimación activa, como la que, en su caso, asistía a las asociaciones de fiscales y de jueces,
que por cierto ahora no han interpuesto ningún recurso contencioso-administrativo ante esta
Sala y, sin embargo, sí lo hicieron en 1994”.

Cierto es que la concreción sobre quién puede ostentar legitimación


activa en casos como el presente, en los que los delitos indultados no afectan
a un perjudicado en concreto, sino al conjunto de la ciudadanía por atentar
contra bienes de titularidad colectiva, constituye una precisión de gran calado y
que no sería lógico ni razonable -dada la trascendencia de la decisión- que
fuera adoptada por una sola Sección de esta Sala y mucho menos aún, en
trámite de alegaciones previas, sin tener a su disposición, por tanto, la

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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

totalidad de la información y prueba de la que, de forma natural, podría


disponer si se abordara esa cuestión en el momento de dictar sentencia.

Estas consideraciones nos refuerzan todavía más, si cabe, en la


conclusión de que en trámite de alegaciones previas solo debe descartarse la
legitimación activa de los recurrentes cuando esa conclusión se presente con
absoluta evidencia y con carácter irreversible, en los términos que antes
hemos expresado.

De aquí la necesidad de examinar, caso por caso, las circunstancias de


cada uno de los recurrentes, lo que haremos a continuación.

DECIMOSEGUNDO.- La improcedencia de rechazar en el trámite de


alegaciones previas los recursos interpuestos por Dª Inés Arrimadas
García, D. Carlos Carrizosa Torres y D. José María Espejo-Saavedra
Coneja, contra los Reales Decretos 456/2021, 457/2021, 458/2021,
459/2021, 460/2021, 461/2021, 462/2021, 463/2021 y 464/2021 por los que
se indultó a D.ª Dolors Bassa i Coll, D. Jordi Cuixart i Navarro, D.ª Carme
Forcadell i Lluís, D. Joaquím Forn i Chiarello, D. Oriol Junqueras i Vies,
D. Raül Romeva i Rueda, D. Josep Rull i Andreu, D. Jordi Sánchez i
Picanyol y D. Jordi Turull i Negre, respectivamente.

Estos recurrentes eran miembros del Parlamento catalán,


pertenecientes al grupo político Ciudadanos en el momento en que se
cometieron los hechos delictivos.

La propia sentencia condenatoria se refiere a los miembros de este


Grupo -sin citarlos nominalmente- en los hechos probados, al señalar (página
31) que “la tramitación legislativa de las leyes de referéndum y transitoriedad se desarrolló a
partir de una interpretación singularizada del Reglamento del Parlament, con el exclusivo
objeto de imprimir una inusitada celeridad a la aprobación de aquellos dos textos legales y,
sobre todo, de silenciar la voz de los grupos parlamentarios que habían mostrado su
desacuerdo con el proceso de ruptura”.

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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

Esos textos legales, la Ley 19/2017 y la Ley 20/2017, fueron anulados -


-como antes dijimos- mediante las sentencias del Tribunal Constitucional
114/2017 y 124/2017, respectivamente, y así lo reflejó expresamente la
sentencia de la Sala Segunda (página 32).

También se refiere a estos recurrentes la sentencia penal más adelante


(en su página 316), cuando señala que la Presidenta del Parlamento desbordó
de forma notoria el espacio funcional de su cargo, consciente y
deliberadamente, “pues no sólo fue reiteradamente notificada y requerida para que
impidiera cualquier iniciativa legislativa que infringiera lo acordado en la sentencia núm.
259/2015, sino que también fue alertada por el Secretario General y el Letrado Mayor del
Parlament, D. Xavier Muro y D. Antonio Bayona, y por los representantes de los grupos
políticos de Cs, PSC y PP, quienes instaron sin éxito, la reconsideración de la actuación de la
Mesa”.

Por otra parte, conviene precisar a efectos de nuestro recurso, que esa
actuación de la Sra. Forcadell fue realizada en el marco de una “estrategia
concertada por los principales acusados”, después condenados (y ahora también

beneficiados por los indultos acordados por el Gobierno), como reconoce


expresamente la propia sentencia penal (entre otros pasajes, en los Hechos
Probados, apartado 3, página 26).

Pues bien, como antes expuesto, la proyección en el ámbito del


Parlamento de Cataluña de esa actuación concertada de los condenados fue
examinada, desde la perspectiva que le es propia, por el Tribunal
Constitucional en varias de sus sentencias (114/2017, 124/2017, 41/2019 y
42/2019), declarando expresamente dicho Tribunal la directa conexión
existente entre los vicios procedimentales en que incurrió el Parlamento de
Cataluña al aprobar las Leyes 19/2017 y 20/2017 y los recursos de amparo
interpuestos por los ahora recurrentes.

Y la conclusión en ambos recursos de amparo fue idéntica: el Tribunal


Constitucional declaró que procedía otorgar el amparo solicitado, ya que los
acuerdos impugnados habían vulnerado el derecho de los parlamentarios

64
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

recurrentes a ejercer las funciones representativas con los requisitos que


señalan las leyes (artículo 23.2 CE).

En consecuencia, es evidente que la afectación de los derechos


fundamentales de los ahora recurrentes se produjo por la acción delictiva
realizada concertadamente por los indultados. Y basta con la constatación de
esa afectación directa de los derechos fundamentales de los recurrentes,
declarada por el propio Tribunal Constitucional, para considerar –a la luz del
artículo 3 del Código Civil y del artículo 24 de la CE- que en el recurso que
ahora nos ocupa existe en este momento procesal, al menos en apariencia, la
suficiente conexión directa entre los hechos objeto de la condena y los
derechos e intereses de los recurrentes como para que no pueda ser
rechazada su legitimación activa para recurrir los mencionados indultos,
debiendo dirimirse definitivamente la cuestión controvertida al dictar sentencia.

Por ello, no podemos compartir los razonamientos expresados en el


auto para fundamentar la conclusión adoptada.

DECIMOTERCERO.- La improcedencia de rechazar en el trámite de


alegaciones previas los recursos interpuestos por D. Alejandro Álvarez
Fernández, D. Santiago Rodríguez i Serra, Dª Andrea Levy Soler, D. Juan
Millán Querol y Dª Lorena Roldán Suárez contra los Reales Decretos de
indulto antes citados.

Estos recurrentes afirman ser miembros del Parlamento catalán,


pertenecientes al Grupo parlamentario Popular, en el momento en que se
cometieron los hechos delictivos.

Pues bien, respecto de estos recurrentes, debemos expresar nuestra


discrepancia con el auto en parecidos términos a la que hemos expuesto al
analizar el caso de los miembros del Parlamento catalán pertenecientes al
Grupo parlamentario Ciudadanos.

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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

Es cierto que la situación de los componentes de ambos Grupos no es


idéntica: en el caso de los parlamentarios del Grupo Ciudadanos, la
vulneración de sus derechos fundamentales ha sido constatada por el propio
Tribunal Constitucional, por lo que esta Sala simplemente debe partir de ese
dato incontrovertible.

En el caso de los miembros del Grupo parlamentario Popular, sin


embargo, la vulneración de los derechos fundamentales de los recurrentes,
que éstos alegan, no ha sido constatada por el Tribunal Constitucional, dado
que aquéllos no acudieron en amparo ante ese Tribunal. Ahora bien, a la vista
de las referencias que se hacen en la sentencia penal condenatoria a los
miembros de este grupo parlamentario y, teniendo en cuenta los términos en
que se manifestó el Tribunal Constitucional al resolver los recursos de amparo
promovidos por los miembros del Grupo parlamentario Ciudadanos y de las
razones expresadas por aquél para otorgar a éstos el amparo solicitado,
podemos concluir que es teóricamente posible llegar a demostrar en este
recurso que la afectación de los derechos fundamentales por la acción
delictiva que fue objeto de la condena por la Sala Segunda, también se habría
podido producir en el caso de quienes, como miembros del Parlamento catalán
pertenecientes al Grupo parlamentario Popular, tomaron parte en las sesiones
parlamentarias en las que se cometieron las irregularidades que llevaron al
Tribunal Constitucional a anular las Leyes 19/2017 y 20/2017.

Por tanto, esta posibilidad es suficiente en esta temprana fase procesal


para que, conforme a la doctrina jurisprudencial antes indicada, no podamos ni
debamos declarar anticipadamente, en trámite de alegaciones previas, la falta
de legitimación activa de los recurrentes, debiendo dirimirse definitivamente la
cuestión controvertida al dictar sentencia.

DECIMOCUARTO.- La improcedencia de rechazar en el trámite de


alegaciones previas los recursos interpuestos por el Partido Popular
contra los Reales Decretos de indulto antes citados.

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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

En coherencia con lo que hemos expuesto respecto al referirnos a los


miembros del Parlamento de Cataluña que en el momento de cometerse los
hechos delictivos pertenecían al Grupo parlamentario Popular y, dada la obvia
vinculación existente entre éstos y el Partido Popular, sostenemos que, en
este momento procesal, no resulta procedente rechazar la legitimación activa
de este partido político.

A este respecto, es evidente que, habiendo adquirido los recurrentes su


condición de diputados tras concurrir a las elecciones al Parlamento de
Cataluña integrados en las listas del Partido Popular y, perteneciendo los
mencionados parlamentarios del Grupo parlamentario Popular al Partido
Popular, no son ajenas a este partido las eventuales vulneraciones de los
derechos fundamentales de aquéllos que pudieran haberse cometido en el
curso de la acción delictiva objeto de la condena dictada por la Sala Segunda,
sobre la que se proyectaron los indultos acordados por el Gobierno.

Desde esta perspectiva y, aunque como hemos dicho, la situación de


los miembros del Grupo parlamentario Popular no sea exactamente la misma
que la de los miembros del Grupo parlamentario Ciudadanos, los
pronunciamientos de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo y del Tribunal
Constitucional referidos a los hechos acaecidos y las menciones hechas a los
representantes parlamentarios de los grupos de la oposición son -a nuestro
juicio- suficientes para justificar que también respecto del Partido Popular
consideremos precipitada la conclusión alcanzada en el auto del que
discrepamos. Por tanto, a nuestro juicio, la conclusión es que, en el caso del
Partido Popular, conforme a la doctrina jurisprudencial antes indicada,
tampoco procede declarar anticipadamente, en trámite de alegaciones previas,
la falta de legitimación, debiendo dirimirse definitivamente la cuestión
controvertida al dictar sentencia.

En este sentido, resulta oportuno recordar que en su sentencia nº


114/2017, el Tribunal Constitucional anuló por inconstitucional la Ley 19/2017
del Parlamento catalán referida al referéndum de autodeterminación, y señaló
(en su Fundamento 6.a):
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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

“La preservación del pluralismo político en el curso de los procedimientos legislativos


es inseparable del respeto a la posición y derechos de las minorías (por todas, STC 136/2011,
de 13 de septiembre, FJ 8) y a la integridad misma de los derechos de los representantes para
el ejercicio en condiciones de igualdad, y con arreglo a las normas reglamentarias, de sus
funciones propias; derechos mediante los que se realiza, al propio tiempo, el derecho
fundamental de todos los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de la
institución de la representación política (art. 23.1 CE). Estos derechos fundamentales,
estrechamente relacionados, podrían resultar vulnerados en el caso de que se hubiera
incurrido en infracciones de los reglamentos de las cámaras, o de otras normas ordenadoras
de los procedimientos parlamentarios, que hubieran afectado al núcleo de la función de los
representantes políticos, núcleo del que forma parte, desde luego, el ejercicio de la función
legislativa (por todas, SSTC 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2; 27/2000, de 31 de enero, FJ 4, y
57/2011, de 3 de mayo, FJ 2)”.

Constató también el Tribunal Constitucional (Fundamento 6.c) que “(…)


la mayoría, en definitiva, innovó el Reglamento del Parlamento de Cataluña mismo y arbitró
para el caso no la mera supresión, como sus portavoces dijeron, de uno u otro trámite
procedimental, sino un «procedimiento» inédito que concibió e impuso a su conveniencia. Bien
se comprenderá que, así las cosas, no es lo más grave, desde el punto de vista de la
constitucionalidad, la restricción, mayor o menor –aquí desde luego máxima– de concretos
derechos de los representantes, sino la supeditación y consiguiente degradación de todo
derecho al imperio, fuera de norma alguna, de la mayoría”.

Y, en coherencia con lo expuesto, declaró (Fundamento 6.e) que “en la


tramitación parlamentaria de lo que terminó siendo la Ley 19/2017 se incurrió en muy graves
quiebras del procedimiento legislativo, que afectaron sin duda a la formación de voluntad de la
Cámara, a los derechos de las minorías y a los derechos de todos los ciudadanos a participar
en los asuntos públicos mediante representantes (art. 23.1 y 2 CE)”, reflejando

expresamente el Tribunal, al describir los hechos acaecidos en el Parlamento


catalán (fundamento 6.b), la oposición a esa irregular tramitación que
sostuvieron “los diputados miembros de los grupos Ciudadanos, Socialista y Partido Popular
de Cataluña”, que abandonaron el Salón de sesiones cuando la Presidenta del

Parlamento llamó a votación.

Y en términos sustancialmente idénticos se pronunció el Tribunal


Constitucional en su sentencia nº 124/2017, mediante la cual anuló la Ley

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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

20/2017 del Parlamento de Cataluña denominada de “transitoriedad jurídica y


fundacional de la República”.

En consecuencia, de lo expuesto cabe deducir, sin mayor esfuerzo, que


en el curso de esa acción delictiva concertada por los condenados, que incluía
el denominado “pilar parlamentario”, en cuyo ámbito se aprobaron las Leyes
19/2017 y 20/2017, luego anuladas por el Tribunal Constitucional, se produjo la
máxima restricción de los derechos de los representantes de las minorías,
entre los que se encontraban los pertenecientes al Partido Popular. Este
hecho, constatado por el Tribunal Constitucional, constituye a efectos de este
recurso motivo suficiente como para que no quepa descartar anticipadamente,
en trámite de alegaciones previas, la legitimación del Partido Popular.

Adicionalmente, debemos señalar que, habiendo declarado el Tribunal


Constitucional en sus SSTS 114/2017 y 124/2017, al analizar la irregular
tramitación de las leyes 19/2017 y 20/2017 y declarar su inconstitucionalidad,
que lo perpetrado en el Parlamento de Cataluña fue un alzamiento contra la
soberanía residenciada en el pueblo español, no cabe descartar la
conveniencia de revisar la doctrina jurisprudencial referida a la amplitud de la
legitimación activa de los partidos políticos con representación en el
parlamento nacional, en función de las especialísimas circunstancias
concurrentes en este caso (si bien, como antes hemos apuntado, no sería
lógico que se diera respuesta a esta cuestión por una sola Sección y en el
trámite de alegaciones previas).

DECIMOQUINTO.- La improcedencia de rechazar en el trámite de


alegaciones previas los recursos interpuestos por el Partido Vox contra
los Reales Decretos de indulto antes citados.

En esencia, el auto establece que la condición de acusador popular del


partido Vox en el proceso penal en el que fue dictada la sentencia
condenatoria, de la que derivaría su derecho fundamental a la ejecución de la
sentencia, no es suficiente para reconocerle Vox legitimación activa para
recurrir los indultos, dados los diferentes planos en que se sitúan el derecho
69
REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

fundamental a la ejecución de las sentencias, que se ubica en un ámbito


puramente jurisdiccional, y el ejercicio por el poder ejecutivo del derecho de
gracia, que se sitúa en el ámbito de la actividad administrativa.

Y a este respecto, señala que de esa diversidad de planos dan cuenta


los autos dictados por la Sala Segunda negando que el Partido Vox tuviera
legitimación, en su condición de acusador popular, para intervenir en el trámite
de informe del tribunal sentenciador en el procedimiento de indulto.

Pues bien, nada hay que objetar, en principio, a la distinción conceptual


entre el ámbito jurisdiccional penal, en el que se enmarca la sentencia
condenatoria y su ejecución, y el ámbito de la actuación del Gobierno en el
que se ubica la concesión del indulto. Como tampoco existe óbice alguno para
reconocer que la Ley de Indulto de 1870 no prevé expresamente que quien
ejerza la acusación popular deba ser oído en el trámite de informe que
corresponde emitir al Tribunal sentenciador.

Ahora bien, lo anterior no puede erigirse en obstáculo insalvable para


sustentar, válidamente y con suficiencia, el rechazo a la legitimación activa del
partido Vox en este recurso. Y ello porque no cabe confundir, como a nuestro
juicio hace el auto del que discrepamos, entre la participación en la tramitación
del procedimiento del indulto, que culmina con el acuerdo de indulto, y la
posibilidad de intervenir en el control posterior del acto de indulto,
interponiendo contra éste el correspondiente recurso ante esta Sala del
Tribunal Supremo.

Como hemos dicho por referencia al Partido Popular, concurren -a


nuestro juicio- razones suficientes para no descartar precipitadamente, en este
trámite de alegaciones previas, que un partido político con representación en
el Parlamento nacional pueda ostentar legitimación activa para interponer un
recurso contencioso-administrativo contra un acto de otorgamiento de indulto,
cuando el delito sobre el que se proyecta el indulto ha comportado, de modo
directo e incontrovertible, un alzamiento contra la soberanía nacional

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REC.ORDINARIO(c/a)/210/2021

residenciada en el pueble español, constatada adicionalmente por el Tribunal


Constitucional.

A la vista de las especialísimas circunstancias concurrentes en el


supuesto examinado, esta sería, a nuestro juicio, razón bastante para rechazar
las alegaciones previas formuladas por la Abogacía del Estado en relación al
partido Vox. Pero, si a ello añadimos que, en este caso, se da la circunstancia
de que dicho partido ejerció la acusación popular en el juicio penal y valoramos
todo ello a la luz de los artículos 3 del Código Civil y 24 de la Constitución, la
conclusión expuesta resulta aún más reforzada.

Por ello y, sin perjuicio de lo que pudiera decidirse al abordar la


cuestión controvertida en el trámite de sentencia, discrepamos de la
conclusión alcanzada por la mayoría de la Sala y consideramos que deben
desestimarse las alegaciones de la Abogacía del Estado a este respecto.

DECIMOSEXTO.- La improcedencia de rechazar en el trámite de


alegaciones previas los recursos interpuestos por D. Josep Enric Millo i
Rocher contra los Reales Decretos de indulto antes citados.

Este recurrente ostentaba el cargo de Delegado del Gobierno en


Cataluña en el momento de cometerse los delitos cuyo indulto se impugna
ahora.

El auto le niega legitimación activa en este recurso pese a alegar el


recurrente ostentar un interés legítimo distinto de la mera defensa de la
legalidad, que guarda una conexión inescindible con los hechos delictivos cuya
condena levanta el acto recurrido.

Señala el recurrente, en síntesis, que su afectación directa por los


hechos delictivos que fueron objeto de condena deriva de las siguientes
circunstancias: (i) del ejercicio de sus responsabilidad públicas; (ii) de los
ataques personales de toda índole -que concreta- dirigidos contra él y su
entorno social y familiar en espacios públicos, medios de comunicación, redes
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sociales, así como la interposición de denuncias y demandas judiciales -todas


ellas archivadas- relacionadas con su intervención frente a los hechos
delictivos, y promoción en un notable número de localidades en Cataluña de
mociones para la declaración de mi representado como persona non grata, en
ocasiones con origen en algunos de los indultados; y (iii) también como
integrante del Partido Popular, por cuanto la referida “violencia ambiental”
promovida y favorecida por los condenados como instrumento de la trama
delictiva (hecho probado en firme en la STS 459/2019, de 14 de octubre) se
proyectó también contra la formación política a la que pertenece, así como sus
miembros, cargos, representantes, afiliados y simpatizantes con ataques a sus
sedes y actos de intimidación y escraches a éstos.

Pues bien, vistas las alegaciones del recurrente, a nuestro juicio es


evidente que no puede rechazarse anticipadamente su recurso por falta de
legitimación activa.

Hemos dicho antes que, en nuestro criterio, ni la Constitución ni la ley


imponen la limitación de haber sido identificado nominalmente en la sentencia
penal condenatoria como víctima, ofendido o perjudicado por el delito para
ostentar legitimación activa en orden a interponer recurso contencioso-
administrativo contra el acto de concesión de indulto.

Eso sí, para ostentar dicha legitimación activa habrá que acreditar que
entre los hechos constitutivos del delito indultado y los derechos o intereses
del recurrente existe una conexión directa.

Pero, difícilmente podrá llegar a acreditarse esa conexión si se corta


abruptamente el curso del proceso mediante la estimación de las alegaciones
previas del Abogado del Estado, dado que ello significará privar al recurrente
de la posibilidad de utilizar convenientemente la fase probatoria del recurso en
defensa de su legitimación y del postrero trámite de conclusiones.

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Y esto, teniendo en cuenta las especialísimas circunstancias


concurrentes en este caso, a la luz de los mencionados artículos 3 del Código
Civil y 24 de la Constitución, resultaría claramente desproporcionado.

En consecuencia, también respecto de este recurrente debemos


mostrar nuestra respetuosa, pero clara discrepancia con la solución adoptada
por la mayoría.

DECIMOSÉPTIMO.- La diferente respuesta que corresponde dar respecto


de las alegaciones previas referidas a las asociaciones Convivencia
Cívica Catalana y Pro Patrimonium Sijena y Jerusalén.

Por último, consideramos conveniente precisar -sin perjuicio de las


detalladas consideraciones que a este respecto se efectúan en los autos
referidos a estas dos asociaciones- que, a diferencia de los demás recurrentes
anteriormente citados, en el caso de estas dos asociaciones no apreciamos la
concurrencia de una conexión directa con los hechos delictivos luego
indultados que, conforme a lo razonado en los anteriores fundamentos,
pudiera permitir apreciar la existencia de los presupuestos necesarios para
ostentar legitimación activa, conforme a la jurisprudencia de este Tribunal que
ha quedado reseñada.

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