Congreso de Intendentes

Propuesta de actuación referente a continuidad del Programa

“Oportunidad Laboral” (Ley Nº 19952 / Jornales Solidarios)

Introducción.
Ante la próxima finalización del denominado programa “Oportunidad Laboral”
(Jornales Solidarios)1, el Congreso de Intendentes promovió una evaluación preliminar
a nivel de los Gobiernos Departamentales, con el objetivo de conocer las opiniones de
los referentes territoriales en cuanto al desempeño del programa, y sus impactos en
términos de la población beneficiaria.

En una primera conclusión, surge con claridad que la experiencia fue una respuesta
efectiva en tiempos de pandemia -donde las oportunidades laborales y de inserción
social se vieron afectadas-, fundamentalmente para un conjunto de personas que ya
venían con situaciones de desempleo estructural y alta vulnerabilidad social.

Los datos generales muestran que la rotación de beneficiarios en los cupos (23%
renuncias), así como la representación de colectivos vulnerables (personas trans 3%,
discapacidad 4%, afrodescendientes 8%), el enfoque de género (55% mujeres), la
incorporación de jóvenes y jefas de hogar (51% y 30% respectivamente) la diversidad
en los niveles educativos, y la participación de beneficiarios considerados en situación
de desempleo estructural (44%), son algunos de los impactos directos que tuvo la
implementación de los Jornales Solidarios en los diferentes territorios del Uruguay.

Desde esta perspectiva, y según los diferentes marcos teóricos que ponen énfasis en la
importancia del capital social, y los activos con que cuentan las personas para
aprovechar las estructuras de oportunidades, podemos concluir que programas como
“Oportunidad Laboral” son herramientas efectivas para transferir recursos
materiales y simbólicos a los individuos que necesitan fortalecer su
desenvolvimiento en la sociedad. De este modo se contribuye con la reducción de la
vulnerabilidad social, al fortalecer los activos con que cuentan las personas y sus
familias.

1
El Programa “Oportunidad Laboral” (Ley N.º 19.952) estuvo dirigido a personas de entre 18 y 65 años,
con cédula de identidad uruguaya, que no recibieran ninguna prestación salarial, ni pública ni privada, ni
subsidio por desempleo, por enfermedad, jubilación, pensión u otra retribución de carácter personal.
Asimismo, también pudieron anotarse personas beneficiarias del Mides (tarjeta Uruguay Social). Se
sortearon inicialmente 15.000 cupos para todo el país, con el objetivo de que las personas realizaran
trabajos transitorios en la órbita de los Gobiernos Departamentales y Municipios.

1
Objetivo del relevamiento.
Considerando la fecha de finalización prevista para el mes de marzo de 2022, y
atendiendo las inquietudes planteadas por todas las bancadas políticas, el Congreso de
Intendentes entendió pertinente realizar un primer relevamiento a nivel de los
gobiernos locales, a efectos de poder plantear escenarios futuros de continuidad.

El objetivo principal es contar con insumos técnicos que permitan valorar los
diferentes impactos del programa “Oportunidad Laboral”, sin perjuicio de futuras
evaluaciones que se realicen con mayor exhaustividad y rigor científico.

Por otra parte, se entiende que este primer informe puede considerarse como el
antecedente de documentos que sistematicen la experiencia, y que provean de
información para una segunda fase del programa, y/o para el diseño e implementación
de políticas similares.

Datos relevantes.
Para conocer la opinión de los referentes de las intendencias departamentales, y
recopilar datos cuantitativos referidos a la implementación del programa
“Oportunidad Laboral” en el Uruguay, desde el Congreso de Intendentes se
implementó un breve cuestionario electrónico, el cual fue distribuido a los 19 jefes
comunales y referentes de área.2

Dicho formulario de evaluación estuvo estructurado en función de cuatro dimensiones:

1. Características de la población objetivo.

2. Características de las actividades laborales desempeñadas y
acompañamiento.
3. Valoración de la comunidad.
4. Impactos generales en la sociedad.

La respuestas obtenidas al lunes 14 del corriente abarcan a 13.718 beneficiarios,

correspondientes a los departamentos de Artigas, Cerro Largo, Colonia, Durazno,
Flores, Florida, Lavalleja, Montevideo, Paysandú, Rivera, Rocha, Tacuarembó, Treinta y
Tres, Salto, San José y Soriano. Por tanto, se considera que son una muestra altamente
representativa del conjunto.

El relevamiento se realizó entre el 8 y 11 de febrero del corriente.

2
Para la implementación y análisis se contó con el apoyo técnico del Centro Público de Empleo del
departamento de Florida, y con la Dirección de Desarrollo de la Intendencia Departamental de Florida.

2
Adicionalmente, en este informe, se agrega información relevante obtenida de las
series disponibles en el Observatorio BPS.

1. Características de la población objetivo.

Respecto a la población beneficiaria de esta primera experiencia del programa

Oportunidad Laboral, pueden extraerse los siguientes datos:

Rotación; de los 11.802 cupos que tenían las 16 intendencias que respondieron el
cuestionario, renunciaron 2744 personas (23,2%). Este dato refleja el dinamismo del
programa en cuanto a los mecanismos de selección y participación, debiendo
considerarse un aumento respecto al número inicial de beneficiarios.

Al consultarse sobre los motivos de deserción surge que el 40% lo hizo por razones de
acceder a otro trabajo formal.

Colectivos vulnerables; un 1% de los participantes corresponde a personas trans y

otros, mientras que un 4% se constituyó por personas con discapacidad, y un 8%
corresponde a afrodescendientes. Estos datos muestran la sensibilidad del programa y
su adaptabilidad en términos de democratizar el acceso.

Juventud; respecto a los grupos etarios, un 51% de los participantes corresponden a la

franja de 18 a 29 años, un 30% de entre 30 y 44 años, y el restante 19% corresponde a
personas de 45 a 64 años.

Este dato es muy relevante teniendo en cuenta la realidad del empleo en los sectores
más jóvenes de la población, ya que según datos estadísticos de dominio público (INE y
Encuesta Nacional de Adolescencia y Juventud) algo más de la mitad de los jóvenes
entre 18 y 24 años de edad no trabaja o nunca trabajó, mientras que para los grupos
etarios siguientes esa proporción se reduce considerablemente. A su vez, en el caso de
la población joven comprendida entre los 14 y 24 años, se observa otra complejidad
que tiene que ver con los altos niveles de deserción educativa, especialmente en
secundaria. Por tanto, toda política que promueva el empleo y al mismo tiempo
genere un contexto de oportunidad que facilite la continuidad en los estudios, debe
ser doblemente valorada y promovida.

Finalmente, y teniendo en cuenta que los llamados desocupados de larga duración son
los mayores de 45 años, también el 19% de beneficiarios en esta franja de edad es un
dato positivo.

Mujeres y jefas de hogar; un 55% de las beneficiarias son mujeres, de las cuales el 30%
corresponden a jefas de hogar. Un 42% de los participantes son hombres, y el restante
3% se compone de personas trans y otros.

3
Educación; en relación al logro educativo de los beneficiarios, se observa que el 45%
completó el ciclo de educación primaria, y solo un 8% tiene primaria incompleta. El
31% posee ciclo básico completo, mientras que para el bachillerato completo es 14%.
Un 2% de las personas seleccionadas tiene educación terciaria.

Desde el punto de vista cualitativo, y según la opinión de varios referentes

territoriales, esta diversidad de niveles educativos alcanzados tuvo impactos positivos
para las personas de menor formación, ya que les generó oportunidades de
interacción con personas en mejores condiciones socioeducativas.

Antecedentes laborales; en relación a la experiencia laboral, se destaca el hecho de

que para un 20% de las personas beneficiarias se trató de una primera experiencia
laboral. Considerando las dificultades de acceso al mercado laboral para ciertos
segmentos, este tipo de datos permiten concluir que se cumple con uno de los
objetivos prioritarios de las políticas de empleo.

Por otra parte, un 44% de los beneficiarios se ubican en la categoría de “desempleo

estructural”, mientras que el 56% restante se categoriza como desempleo de corte
coyuntural. Por tanto, y en un primer análisis, puede afirmarse que el programa es una
herramienta eficaz para dar respuesta a un problema social recurrente y de difícil
abordaje, que a su vez está presente en todos los departamentos del país. De aquí
también surge la importancia de contar con intervenciones que le permitan al
beneficiario adquirir las capacidades y habilidades necesarias para evitar caer en
situaciones de desempleo estructural una vez finalizada su experiencia como
jornalero/a.

2. Actividades laborales desempeñadas y acompañamiento.

En referencia al tipo de actividad desempeñada por los jornaleros, el siguiente cuadro

presenta cuáles han sido las más frecuentes:

4
Claramente surge que las actividades más tradicionales en los gobiernos locales,
asociadas al mantenimiento de los espacios públicos, concentró la mayoría de la
participación. A su vez, son áreas donde se interactúa en gran medida con los
funcionarios municipales, y con la propia población residente en cada uno de los
departamentos.

Consultados los referentes territoriales acerca del desempeño de los jornaleros, surge
un resultado altamente satisfactorio. La pregunta estuvo dirigida a recabar la opinión
de capataces, directores de área, funcionarios encargados, etc., es decir personas que
tuvieron a su cargo al grueso de trabajadores. En un primer análisis surge que el 93%
de los consultados quedaron satisfechos y muy satisfechos con los rendimientos. No se
registraron respuestas que dieran cuenta de una valoración negativa.

En otro orden y más allá de las tareas específicas asignadas a los jornaleros, sin duda
ha sido una riqueza de esta experiencia el hecho de acompañar el aspecto laboral con
instancias de formación socioeducativa. La propia dinámica del programa (acotado en
el tiempo y con reducción gradual de jornales) fue dando la pauta a los beneficiarios
sobre la necesidad de fortalecer sus capacidades de reinserción, y para eso entregando
herramientas y competencias que permitieran cumplir con tal objetivo.

En este sentido, y según las respuestas de los diferentes departamentos, los jornaleros
recibieron capacitaciones en los siguientes rubros:

 Albañilería
 Sanitaria.
 Soldadura.
 Espacios verdes.
 Seguridad y salud ocupacional.
 Emprendedurismo y cooperativismo.
 Educación financiera para el hogar.
 Talleres de orientación laboral.
 Talleres de digitalización.
 Motivación para culminar estudios primarios y secundarios.

5
  Acreditación de saberes en oficios.
 Competencias para la empleabilidad.

En cuanto a la atención integral, hubo abordajes en los siguientes aspectos:

 Salud mental.
 Salud sexual y reproductiva (pap / mamografía / derechos sexuales y
reproductivos, etc.).
 Tramitación de carnet de salud.
 Programa atención a la vivienda.
 Atención alimenticia.

En resumen, los gobiernos departamentales no perdieron la oportunidad de

acompañar el proceso con otras intervenciones que enriquecieran la propia
experiencia laboral, en el entendido que las personas deberían egresar del programa
Oportunidad Laboral con más activos y recursos para desenvolverse en la sociedad, y
aprovechar las estructuras de oportunidades generadas.

3/4 Valoración de la comunidad e impactos generales en la sociedad.

Si bien las respuestas son dispares en cuanto a que se hubieran hecho evaluaciones
formales a nivel de la población, lo cierto es que en todos los casos se recogieron
opiniones positivas en cuanto a la valoración de la comunidad. Tanto en los estudios
cuantitativos como cualitativos, surge que los residentes hicieron una evaluación
favorable del desempeño de los jornaleros, quienes como se vio anteriormente
trabajaron fundamentalmente en áreas muy visibles y sensibles para el ciudadano.

A su vez, y consultados los referentes territoriales sobre qué impactos creen que esta
experiencia tuvo en términos de inclusión social en su departamento, las respuestas
muestran una confianza alta y muy alta (86,7%), y solo un 13,3% opinó que la
intervención tuvo efecto neutro.

6
Impactos sobre el Empleo a nivel departamental

En el período mayo 2021 (mes previo al comienzo del Programa) y diciembre de 2021
(último dato disponible en las series publicadas en el Observatorio BPS) se verifica un
incremento de 39.950 personas cotizantes.

De acuerdo con la información del INE, en diciembre de 2021 había 126.000 (7%)
desocupados en todo el país, frente a los 180.000 (10,2%) de mayo de 2021.

La cantidad de personas inscriptas en mayo de 2021, en condiciones de participar en el

programa fue de 227.000 (la diferencia da cuenta de las variaciones en la Tasa de
Actividad en función de la oferta de empleo).

En el mismo período la cantidad de puestos cotizantes al BPS se incrementó en 75.198,

correspondiente a personas que se reintegraron a realizar cotizaciones múltiples al
organismo (con incidencia mayoritaria de los sectores de la salud, enseñanza,
construcción, servicios, etc.).

Como la condición de integración y participación en el Programa es no tener afiliación

alguna al sistema de previsión social, los aproximadamente 15.000 beneficiarios
constituyen promedialmente el 37,5% del incremento, aunque no se dispone de
información discriminada por departamento.

#
Incremento Programa
Cotizantes BPS mayo - Oportunidad Impacto
diciembre Laboral
2021
Puestos 39.950 15.000 37,5%
Personas 75.198 15.000 20%

7
 Impacto del Programa
Incremento de puestos Oportunidad Laboral en la
cotizantes al BPS en creación de PUESTOSde
Departamento
el período mayo- trabajo cotizantes en el
diciembre 2021 período mayo-diciembre
2021

Artigas 11,8% 17%

Canelones 6,3% 18%
Cerro largo 3,7% 57%
Colonia 4,7% 23%
Durazno 6,5% 30%
Flores 7,0% 40%
Florida 6,8% 21%
Lavalleja 4,9% 37%
Maldonado 10,0% 10%
Montevideo 4,2% 15%
Paysandú 6,4% 27%
Río Negro 3,6% 53%
Rivera 6,1% 31%
Rocha 4,9% 35%
Salto 5,8% 23%
San José 6,8% 22%
Soriano 4,8% 28%
Tacuarembó 6,9% 24%
Treinta y Tres 3,0% 87%

Conclusiones.
El contexto favorable que las intendencias crearon para la implementación del
programa “Oportunidad Laboral”

Claramente, y sin perjuicio de las disposiciones nacionales, los Gobiernos

Departamentales crearon sus propios mecanismos de acompañamiento del Programa
“Oportunidad Laboral”, buscando añadir –en algunos casos– otros abordajes
complementarios, y también incrementando el número de beneficiarios.

Esta situación demuestra que el “desembarco” del programa en los territorios contó
con el involucramiento activo de las intendencias, asegurando el éxito en la
implementación.

8
Conveniencia sobre próximas versiones del programa.

En virtud de la evaluación positiva, y de las diferentes inquietudes respecto a la

continuidad de una experiencia que impacta directamente en los beneficiarios y las
comunidades, se entiende importante plantear formalmente el interés en cuanto a
explorar futuras versiones del programa “Oportunidad Laboral”, ajustando aspectos
como los referidos a las estrategias de transición y reinserción laboral de los
jornaleros, y el financiamiento público del programa.

Congreso de Intendentes

Jueves 17 de Febrero de 2022