Derecho Administrativo

Derecho Administrativo I
Juan Diego Riaño Garzón

3A 2017
DERECHO ADMINISTRATIVO I.
CONSUELO SARRIA OLCOS
PARTE PRIMERA: CAPITULO GENERAL E INTRODUCTORIO A LA MATERIA.
A. CLASIFICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

Tradicionalmente se divide al Derecho Administrativo en dos partes: una estática y otra dinámica.
DERECHO ADMINISTRATIVO
parte estática
parte dinámica
El Derecho Administrativo como el conjunto de normas que regula las relaciones entre los particulares y el
Estado puede ser estudiado desde una fase estática o como un proceso dinámico de ejecución de las
funciones que de la administración se predican.
La parte estática del Derecho Administrativo estudia la estructura administrativa del Estado, de la cual este
se vale para la consecución de sus fines, es aquella parte orgánica. En suma, la parte estática es la que regula
la estructura y organización con que cuenta el Estado para la realización de la función administrativa.
La parte dinámica del Derecho Administrativo estudia la función administrativa del Estado, es decir, la parte
dinámica es la que regula la actividad misma de carácter administrativo del Estado, y las formas como este
utiliza funciones jurídicas para lograrla. Por ejemplo, por medio de:
- El Estado cumple la función de asegurar la adecuada prestación de los servicios públicos en los
términos que la Constitución lo establece, esto es manifestación de la función administrativa.
- El Estado por expreso mandato Constitucional ejerce la dirección de la economía y este por mandato
de la ley deberá intervenir para lograr un orden económico justo. ¿Qué autoridad interviene? La rama
ejecutiva, por ejemplo, a través de las empresas industriales y comerciales del Estado, o, por
ejemplo, mediante las superintendencias que vigilan y controlan las entidades bancarias y de seguros
en sus actividades financieras, esto es manifestación de la función administrativa.
B. PARTE PRIMERA. FINES Y FUNCIONES DEL ESTADO.

Para empezar a estudiar el Derecho Administrativo debemos antes referirnos a temas propios del Derecho
Constitucional, tales como: la teoría del Estado, la tridivision del poder público, los fines y funciones del Estado,
entre otros.
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El Estado como forma de organización política, económica y social, a pesar de que, surge en el
renacimiento, se consolida como tal, tras los grandes aportes de la ilustración, y en reacción a la tiranía
monárquica, grandes filósofos como Montesquieu en Francia y Locke en Inglaterra aportaron las bases para
la construcción del concepto de Estado, fundado sobre ideas como la tripartita división del poder.
I. LOS FINES DEL ESTADO.
La existencia misma del Estado se justifica en la medida en que busca llegar a unos fines. Los fines del
Estado no son permanentes e inmutables, por el contrario, varían dependiendo de unos factores específicos -
como lo veremos más adelante-, aquí es donde toma importancia la división del poder, puesto que, no obstante,
los fines del Estado son los mismos, hay separación de funciones. En conclusión, el Estado para fines
prácticos (pesos y contrapesos) divide el poder, pero cada poder (ejecutivo, legislativo y judicial) en el
marco de sus funciones busca siempre satisfacer los fines del Estado.
En efecto, de cada Estado se predican unos fines dependiendo del momento histórico, el estado de compresión
política, y con el grado de civilización de determinada sociedad.
Hay fines del Estado que son esenciales y otros no esenciales.
Recapitulemos, del Estado se predican unos fines, esa es su razón de ser como forma de organización social
y política, los fines del Estado no han sido siempre los mismos, estos fines cambian a través del tiempo de
acuerdo con el momento histórico, con el estado de compresión política, y con el grado de civilización de
determinada sociedad.
Los fines del Estado han evolucionado con el correr del tiempo, es por esto que no encontramos que:
En época primitiva Los fines del Estado estaban limitados a la defensa militar y a la administración de justicia.
No existía el concepto de Estado.
En la antigüedad clásica Aparecen otras responsabilidades a cargo de la organización estatal que tenían que ver con la
educación, religión, arte, la vida económica y en general con todos los factores que afectan a los
coasociados.
En la edad media Aquel Estado que en la antigüedad intervenía, empieza a ceder ciertas actividades en la medida
en que aparecen ciertas corporaciones, agremiaciones y asociaciones que empiezan a realizar
actividades de interés general sustituyendo al Estado en la realización de las mismas.
De modo que esas corporaciones de la edad media asumen funciones que venían siendo
realizadas por el Estado, entonces, esas actividades ya no hacían parte de los fines del mismo.
En el renacimiento El Estado vuelve avanzar en todas las áreas de lo material y lo espiritual.
En la modernidad (Estado Esa injerencia del estado en lo material y lo espiritual fue cuestionada, surge el individualismo liberal
Liberal) post-revolucionario, el Estado no debe intervenir en lo material y lo espiritual, el Estado vigila, es
un Estado gendarme o policivo, el Estado debe dejar hacer (laissez faire), dejar pasar (laissez
passer).
En el Estado Servidor El Estado debe satisfacer todas las necesidades comunes de los asociados, se habla del Estado
de bienestar o un Estado servidor.
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En el Estado Social de En la actualidad en un Estado Social de Derecho, el mismo no solo debe vigilar, sino que debe
Derecho intervenir para garantizar unas necesidades comunes de los asociados, además de la garantía
de los derechos de los coasociados.
Del Estado hoy se predican unos fines que van más allá de la intervención del Estado en la
economía.
El artículo 2° de la Carta colombiana de 1991 dice: [s]on fines esenciales del Estado:
- servir a la comunidad,
- promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución;
- facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica,
política, administrativa y cultural de la Nación;
- defender la independencia nacional,
- mantener la integridad territorial y,
- asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes
en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar
el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
En el neoliberalismo En la doctrina neoliberal se debe dejar todo al libre mercado, se debe reducir todo a una mínima
intervención estatal, y es por eso que actualmente se presentan las privatizaciones. El Estado ya
no necesariamente presta los servicios públicos se puede dejar esto a los particulares, de tal
manera que, se logre asegurar la prestación universal y eficiente de los servicios públicos sin
importar el sujeto que los preste, sin abandonar nunca la función de regulación, vigilancia y
control.
En conclusión, los fines del Estado no han sido los mismos históricamente.
¿Cómo se llega a esos fines? así llegamos a las funciones del Estado, para logar esos fines el estado es el
titular de unos poderes que le permiten precisamente lograr esos fines y lo hace por medio de un conjunto de
actividades que se hacen al interior del mismo.
II. LAS FUNCIONES DEL ESTADO.
Las funciones del Estado son todas aquellas actividades encaminadas a garantizar la consecución de
los fines mismos que del Estado se predican, es decir, son las herramientas o modos con los que cuenta el
Estado de Derecho para el logro de sus fines.
Por disposición Constitucional en el Estado colombiano hay unidad de fines, pero separación funcional;
ello se evidencia en el artículo 113 superior que en su inciso primero dispone: “[s]on ramas del poder público,
la legislativa, la ejecutiva y la judicial” es decir, nombra cada una de las tres (3) ramas capitales del poder
público que a su vez son las titulares de la función legislativa, ejecutiva y jurisdiccional respectivamente
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(separación funcional); el inciso final del mismo precepto reza: “los diferentes órganos del Estado tienen
funciones separados pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines” (unidad de fines)
Como ya se dijo desde Locke y Montesquieu, se plantea la existencia de tres poderes dentro del Estado, ese
planteamiento se morigeró, ahora, se señala que el poder público es uno solo, pero que se comparte en tres
(3) ramas: ejecutiva, legislativa, judicial.
El Derecho Administrativo tiene que ver con una de esas funciones: la función administrativa del Estado.
Antes debemos hacer ciertas precisiones en materia de función legislativa y judicial.
FUNCIÓN LEGISLATIVA La función legislativa consiste en expedir normas de carácter general, impersonal, y
abstracto que son obligatorias para el Estado, la administración y los coasociados.
- Por regla general, esta es la función del Congreso de la República (arts. 114 y 150
C.P).
FUNCIÓN JUDICIAL La función judicial consiste en administrar justicia, es decir, resolver controversias jurídicas
mediante la aplicación de normas generales a casos concretos, controversias que pueden ser
entre particulares o entre particulares y el Estado.
- Por regla general, esta es la función de las Altas Cortes, La Fiscalía General de la Nación,
los Tribunales y jueces de la República (art. 116 C.P).
FUNCIÓN EJECUTIVA La función ejecutiva consiste en ejecutar la ley ¿qué hace el Estado para ejecutar la ley?
- Presta servicios
- Celebra contratos
- Entre otros…
Por la complejidad que supone definir la función ejecutiva algunos autores optan por definir las
funciones judicial y legislativa, luego y señalan que todo lo demás, dependiendo del momento
histórico, y político, que le corresponda al Estado es función ejecutiva.
- Por regla general, esta es la función del Presidente de la República, los ministros del
despacho, los directores de departamentos administrativos, las gobernaciones, las
alcaldías, las superintendencias, los establecimientos públicos y las empresas industriales
o comerciales del Estado. (art. 115 C.P.)
La función ejecutiva se subdivide en dos (2):
1. La función de gobierno o gubernativa: consiste en expedir actos de gobierno, es decir,

actividades que tienen un contenido más de carácter político que puramente
administrativo, son decisiones que pueden comprometer le rumbo mismo del Estado, y
que se diferencian de aquellas actividades diarias, se distinguen porque son actos de
mayor relevancia, son actos políticos.
2. La función administrativa.
En conclusión, dentro de la ejecución de la ley (función ejecutiva) pueden existir actividades

disimiles entre sí, que pueden tener contenido político o administrativo. La función ejecutiva es un
concepto genérico compuesto por la función gubernativa y la función administrativa.
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III. CRITERIOS DE DISTINCIÓN ENTRE FUNCIONES.
Tradicionalmente se dice que hay tres (3) criterios para distinguir entre las funciones del Estado: 1. El criterio
subjetivo u orgánico, 2. El criterio formal, y 3. El criterio material.
1. Criterio subjetivo u orgánico: Responde la pregunta: ¿Quién es el titular de la función o quien es el

titular de determinada actividad?
Hace referencia a la autoridad que realiza la actividad.
Ej. Se emite una ley por el Congreso, se dice entonces que el Congreso ejerce la función legislativa.
2. Criterio formal: Responde la pregunta: ¿Cuál es la forma de este acto? Todas las funciones del
Estado se concretan en actos de diferente naturaleza, y esos actos son válidos en la medida en que
son expedidos en la forma correcta por la autoridad legitimada para tal fin.
Se refiere a la validez formal del acto: es válido según quien lo profiera.
Ej. Las leyes son válidas porque las expide el Congreso, no podría el ejecutivo válidamente expedir
leyes sin previas facultades extraordinarias.
3. Criterio material: Responde la pregunta: ¿Cuál es el contenido de ese acto?
Se refiere al contenido del acto que se realiza.
Ej. Se expide un Decreto Ley en virtud de precisas facultades extraordinarias, este acto formalmente
es un acto administrativo y es expedido por el Gobierno Nacional, sin embargo, el contenido de este
acto es una ley.
Hay otros criterios como: el criterio mixto o complementario que mezcla los criterios orgánico y material.
Si bien, estos tres (3) criterios por regla general coinciden, hay complicaciones. Por ejemplo:
- El Presidente de la Republica excepcionalmente expide leyes, actos que materialmente tienen
contenido de ley, ejerce la función legislativa durante un determinado periodo de tiempo, esos son los
Decretos Leyes, formalmente es un Decreto del ejecutivo, pero ese Decreto Ley que fue expedido en
virtud de precisas facultades extraordinarias señaladas por el Congreso.
- El legislador expide excepcionalmente actos administrativos, actos que ni formalmente, ni

materialmente son leyes sino decisiones de carácter administrativo, que son proferido por una
autoridad que desde el punto de vista subjetivo u orgánico es el titular de la función legislativa.
Ej. Cuando el Congreso de la República nombra o despide a un funcionario administrativo.
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- Las Altas Cortes expiden excepcionalmente actos administrativos, actos puramente
administrativos pero que son emitidos por un órgano que normalmente ejerce la función jurisdiccional.
Ej. Cuando la Corte Suprema de Justicia nombra su Secretario General.

Ej. Cuando los Magistrados de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado o de la Corte Suprema
de Justicia nombra un Magistrado auxiliar está emitiendo un acto administrativo.
Que se presenten estas circunstancias especiales en los tres criterios no coinciden no significa ello que los
criterios no sirvan, estas excepciones están permitidas en la misma Constitución. Por ejemplo
- El art. 241 numeral 5 le otorga la competencia a la Corte Constitucional para juzgar la
constitucionalidad de los Decretos Leyes expedidos con ocasión de las precisas facultades
extraordinarias (art. 150 núm. 10° C.P.), aquí la Constitución tiene en cuenta el criterio
material, ya que no coinciden los criterios subjetivo u orgánico y el formal.
▪ Si se aplicara el criterio subjetivo este acto sería un acto administrativo por ser
emitido por la administración, y si se aplicara el criterio formal este sería también un
acto administrativo, y, sin embargo, la conoce la Corte Constitucional y no el Consejo
de Estado. En perfecta concordancia con ello el art. 237 de la Carta cuando se
refiere a las atribuciones del Consejo de Estado dice: “conocer de las acciones de
nulidad por inconstitucionalidad dictadas por el gobierno nacional cuya competencia
no este asignada a la Corte Constitucional”
- En el art. 113 superior se establece la existencia de las tres ramas del poder público, así dice la
norma que son ramas del poder público la Ejecutiva, Legislativa y la Judicial; más adelante la misma
Constitución señala quienes son los titulares de cada una de las ramas:
o Función legislativa: Senado de la Republica y la Cámara de Representantes (art. 114 inc.

2° C.P)
o Función ejecutiva: El Presidente de la Republica, los Ministros del Despacho, los Directores
de Departamento Administrativo, etc. (art. 115 C.P)
o Función judicial: Corte Constitucional, Consejo de Estado, Corte Suprema, Consejo

Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, La Comisión Nacional de Disciplina Judicial,
Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y jueces de la Republica. (art. 116 inc. 1° C.P)
El esquema constitucional utiliza los criterios subjetivo y material solamente en los casos de excepción (criterio
mixto complementario), es decir, en los casos en que no coinciden los tres criterios, hay que anotar que es la
misma Constitución la que así lo determina. Por ejemplo:
- La norma orgánica del Distrito Capital de Bogotá la constituyente le ordenó al legislador expedirla
en un término de dos años a parir de la expedición de la constitución, pero ¿Qué paso? El Congreso
no lo dictó, y la misma Constitución señalo que si no se expedía en ese plazo lo dictaría el Gobierno
Nacional. El Estatuto de Bogotá regula todo lo relacionado con los impuestos que cobra el Distrito, eso
generó muchas controversias ante los jueces, quienes tenían interés en demandar esas normas, unos
lo demandaron ante la Corte Constitucional (criterio material) y otros ante el Consejo de Estado
(criterios formal y subjetivo u orgánico).
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Este tema se resolvió a través de un acuerdo entre las Cortes, en donde se dispuso que fuera el
Consejo de Estado que conociera de esas demandas con el argumento según el cual el art. 307 señala
que todo lo que no le competa a la Corte Constitucional le compete al Consejo de Estado, y este no
era un caso expresamente atribuido a la Corte.
El tema entonces es complejo, los casos excepcionales deben estar expresamente previstos en la Constitución
y en la ley. Por ejemplo:
- Las demandas contra los nombramientos del Consejo de Estado las conoce la Corte Suprema de
Justicia (parágrafo único art. 111 C.P.A.C.A. -Ley 1437 de 2011-)
- Las demandas contra los nombramientos de la Corte Suprema de Justicia las conoce el Consejo de
Estado.
C. FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO.
Fines del Funciones del Función

2.
3.
4.
1.
Función
Estado Estado Administrativa
Ejecutiva
Son aquellos fines que de no

lograrse, compromenten la
fines exsitencia misma del Estado.
esenciales
Ej. la defensa militar, el
orden juridico y politco.
FINES DEL
ESTADO Son aquellos fines por medio
de los cuales el Estado ejerce o
no injerencia en los
fines no coasociados.
escenciales
Ej. La dirección e
intervención de la economia.
Todo los que hemos dicho nos da insumos para construir una definición propia y desarrollada de función
administrativa. El tema de la función administrativa se tiene a confundir con la parte orgánica, esto es, el
concepto de administración pública, esta última está definida -en su sentido objetivo- como el conjunto de
órganos que conforman la rama ejecutiva del poder público.
La función administrativa se relaciona usualmente como el conjunto de actividades que realiza el Estado
para el logro de los fines que dé él se predican, que se diferencia de las funciones legislativa y judicial, por
esto algunos autores hacen referencia a unos elementos diferenciales entra la función administrativa y las otras
ya diferenciadas, partiendo siempre de la base de que la función administrativa es ejercida por los entes que
conforman la rama ejecutiva.
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IV. CRITERIOS PARA DISTINGUIR ENTRE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA Y LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA.
CRITERIO FUNCIÓN LEGISLATIVA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

PERMANENCIA La función legislativa es discontinua, esto significa que el La función ejecutiva
Congreso de la Republica solo puede ejercerla cuando se (administrativa) es una actividad
encuentre sesionando. permanente del Estado, tan es así
que el Presidente de la Republica de
La función legislativa que consiste en la expedición de normas manera permanente tiene que estar
generales, abstractas, impersonales y obligatorias NO es cumpliendo sus funciones como
permanente, por tal razón el Presidente en determinadas Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y
circunstancias tiene la facultad de citar a sesiones Suprema Autoridad Administrativa, y
extraordinarias. si este en cumplimento de esas
funciones debe abandonar el
Esto también se evidencia por el hecho de que antes de la territorio nacional la Constitución
Constitución de 1991 el Congreso se instalaba el 20 de julio y prevé que ha de dejar encargado a
esas sesiones iban hasta el 15 de diciembre, de modo que no un Ministro Delegatario.
había sesiones en el primer semestre del año.
El constituyente del año 1991 estableció periodos de sesiones
ordinarias en ambos semestres del año.
Fijémonos como incluso desde antes de la Constitución de
1991 la función legislativa no es permanente.
INMEDIATEZ La función legislativa no es inmediata, las leyes que son La función administrativa es
expedidas por el Congreso deben ser sancionadas y directa, práctica e inmediata, ya
publicadas, una vez surtidos estos trámites la ley entra en que siempre hay un diálogo directo
vigencia. entre la administración y los
administrados.
Incluso, dada la abstracción de la ley para su aplicación y
cumplimiento se requiere generalmente del ejercicio de la
potestad reglamentaria. Entonces, entre la ley y sus
destinatarios no hay una relación directa.
V. CRITERIOS PARA DISTINGUIR ENTRE LA FUNCIÓN JUDICIAL Y LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA.
En la función judicial hay controversias, ya sea entre los particulares o entre los particulares y el Estado;
mientras que en la función administrativa no es necesario que exista una controversia para que pueda
ser ejercida, es decir, es una función que ejerce el Estado porque le ha sido atribuida.
El presidente es jefe de Estado, jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa. Dentro de las funciones
del ejecutivo se diferencian aquellas que corresponden como jefe de Estado, pues estas decisiones
fundamentalmente de carácter político y comprometen el rumbo mismo del Estado.
Ej. Relaciones diplomáticas con Venezuela o relaciones internaciones con otros países.
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Pero el Presidente también es Suprema autoridad administrativa y puede hacer cambios dentro de la
administración.
Ej. El nombramiento de un viceministro o de otras personas en unos cargos, son actividades de carácter
típicamente administrativo.
Ej. El presidente tiene la potestad reglamentaria, es decir, fija criterios para la ejecución de la ley y medidas
para su debido cumplimiento. La tiene el Presidente en su calidad de Suprema Autoridad Administrativa.
VI. DEFINICIÓN DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA.
I. DEFINICIONES DOCTRINALES:
Algunos autores propios del Derecho Administrativo lo han definido como:
JEAN RIVERO “La función administrativa es la actividad por la cual las autoridades, proveen a la
jurista francés satisfacción de las necesidades de intereses general utilizando, si es el caso, las
prerrogativas del poder público”.
RENATO ALESSI “La función administrativa es la actividad concreta, dirigida a través de una acción positiva a la
jurista italiano realización de los fines concretos de seguridad, progreso y bienestar de la colectividad”.
ZANOBINNI “La función administrativa es la actividad concreta del Estado dirigida a la satisfacción de las
jurista italiano necesidades colectivas de manera directa e inmediata”.
SANTIAGO MARIENHOFF “La función administrativa es la actividad permanente, concreta y practica del Estado que tiende a
jurista argentino la satisfacción inmediata de las necesidades del grupo y de los individuos que la integran”.
VILLEGAS Actividad objetiva encaminada a la satisfacción directa y concreta de necesidades, realizada por
BASAVILBASO medio de actos concretos de acuerdo con los fines de la ley”.
jurista argentino
II. NUESTRA DEFINICIÓN
La función administrativa es el conjunto de actividades que se ejercen

de manera permanente, directa, practica e inmediata mediante actos
administrativos de carácter particular, haciendo uso -si es necesario-
de las prerrogativas del poder público, para logar los fines que
establece la ley cuando atribuye esa competencia, es decir, siempre
estando subordinada al orden jurídico preestablecido. (SARRIA)
III. ASPECTOS DE LA DEFINICIÓN.
1. La función administrativa es una función permanente y continua, es decir, siempre está en

funcionamiento, de manera permanente.
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2. Busca la satisfacción de las necesidades de los fines del Estado, y los fines de la ley otorgue
una competencia determinada. Toda actividad estatal tiene como finalidad el interés general, para
hacer posible la vida en comunidad. También hay actividades de carácter especial que se especifican.
3. Se realiza de manera práctica, directa e inmediata en frente de los administrados.
a. Practica: Busca necesariamente satisfacer las necesidades de la comunidad.
Ej. El alcalde garantiza la adecuada circulación por vías públicas.

Ej. El pico y placa es una regulación de una actividad para que nos podamos movilizar.
b. Directa: Lo hace a través de actos administrativos de carácter particular. Las actividades

administrativas son actos concretos; excepcionalmente pueden ser actos generales.
c. Inmediata: Se actúa sin necesidad de que medien obstáculos.
4. Si es el caso se puede utilizar las prerrogativas del poder público, es decir, para ejecución de la
función administrativa el Estado cuenta con poderes y prerrogativas propios del poder público, como
proferir actos unilaterales que son obligatorios.
Ej. Dar por terminado un contrato estatal unilateralmente.
5. Está subordinada al orden jurídico: Este es el aspecto fundamental ya que esa actividad está
subordinada al orden jurídico y debe ser ejercida de acuerdo con los fines de la ley que la regula, esto
quiere decir que estamos en un Estado de Derecho, esta función tiene que ejercerse siempre de
conformidad con el ordenamiento jurídico, es decir, enmarcada por el principio de legalidad y eso
implica que las autoridades tienen que actuar de acuerdo con esas normas pre- establecidas.
La función administrativa hay que ejercerla de conformidad con la Constitución, y la ley que la regule
en cada una de las materias respectivas (Ley de Contratación Pública, Ley de Servicios Públicos).
Aquí surge el principio de legalidad según el cual las autoridades solo pueden realizar aquello que les está
expresamente atribuido, por eso está subordinado al ordenamiento jurídico y a los fines del mismo.
La actividad administrativa del Estado se realiza de acuerdo con el ordenamiento jurídico para el logro
de los fines de la ley que la regula, entonces, se hace énfasis en ello porque la función administrativa del
Estado hace parte del Estado y que está regulada por el ordenamiento jurídico.
Por último, se afirma que la función administrativa no es una disciplina jurídica, es una función del Estado que
está regulada por una disciplina jurídica: el Derecho Administrativo.
VII. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
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IV. COMENTARIO PRELIMINAR.
Hemos dicho aquí que la función administrativa del Estado consiste en ese conjunto disímil1 de actividades
realizadas de manera permanente concreta, práctica e inmediata, con el propósito de satisfacer los intereses
generales de la comunidad, que en ocasiones puede implicar el ejercicio de las prerrogativas del poder público2,
y que está en todo momento subordinada al ordenamiento jurídico cuando otorga determinada
competencia para el logro de los fines del mismo.
Entonces, la actividad administrativa del Estado supone la titularidad y ejercicio de unas actividades que
pueden implicar el ejercicio de las prerrogativas del poder público, ello se explica porque estamos hablando de
una actividad que pertenece al Estado.
✓ ¿Quién es el titular del poder público?
Según el art. 3° Constitucional: “[l]a soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana
el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los
términos que la Constitución establece”, de modo que vale la pena hacer las siguientes precisiones:
1. No obstante, el titular del poder público es el pueblo, el poder público puede ejercerse: (i)
bien directamente, o (ii) bien por intermedio de las autoridades públicas o estatales.
2. Ese ejercicio del poder público debe desempeñarse “en los términos que la Constitución
establece”, o sea, bajo las limitaciones que le impone el orden jurídico.
De lo anteriormente dicho se extrae que según los términos de la regulación respectiva le corresponde
a quien ejerce la función administrativa del Estado, el ejercicio del poder público, y por esa razón que puede
implicar el uso de sus prerrogativas. Por ejemplo:
Ej. La Contratación Pública: La ley 80 de 1993 o Estatuto General de Contratación Estatal consagra
una serie de normas propias de los contratos estatales, por ejemplo, la cláusula de caducidad en
virtud de la cual el Estado puede unilateralmente: (i) interpretar, (ii) modificar, y (iii) dar por terminado
un contrato estatal en los términos de la misma ley.
- ¿Por qué el Estado tiene esas prerrogativas?
1 Las actividades que conforman la función -actividad- administrativa de Estado son bastante disimiles o diferentes entre
sí pero que se han tratado de agrupar en el conjunto de actividades que buscan la satisfacción de los intereses generales
de la comunidad. Por ejemplo:
✓ La prestación de servicios públicos domiciliarios en Bogotá o Montería: el correcto y universal acceso a los
servicios públicos domiciliarios es uno de los intereses generales de la comunidad.
✓ La inspección, control y vigilancia y control de las actividades financieras de las entidades bancarias que ejerce
la Superintendencia Financiera de Colombia: es de interés común el correcto funcionamiento del mercado
financiero, por ejemplo, para beneficiar al consumidor financiero.
✓ La acción de subir o bajar las tasas de interés a cargo de la Junta Directiva del Banco de la Republica:
que por mandato de la constitución debe intervenir en la economía.
En síntesis: la actividad administrativa del Estado está conformada por actividades de muy variada naturaleza,
como las anteriormente enunciadas, pero que buscan en todo caso la satisfacción de los intereses generales
de la comunidad.
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Porque el Estado tiene que, por medio del cumplimiento de sus funciones –como la función
administrativa-, alcanzar unos intereses generales de la comunidad.
En el ejemplo que estamos tratando, si los contratos estatales se rigieran los las normas que
rigen la contratación privada –Derecho Civil o Mercantil- habría igualdad entre los contratantes,
y puede suceder que el incumplimiento en la ejecución de una obra pueda implicar un
menoscabo al interés general si se trata de una obra de gran interés. Por tal motivo la Ley 80 de
1993 hace una serie de previsiones y principios especiales para la contratación pública, porque el
Estado tiene que asegurarles a los coasociados la existencia de las condiciones mínimas de la vida
en comunidad.
V. CONTENIDO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
La actividad administrativa del Estado siempre tiene que buscar los fines del interés general, para lo cual podrá
hacer uso de las prerrogativas del poder público. Eso no significa que el Estado pueda actuar sin ninguna
limitación: el límite es el ordenamiento jurídico, esto es precisamente el contenido del principio de
legalidad, que la actuación administrativa del Estado debe estar permanentemente enmarcada por el
ordenamiento jurídico. Porqué:
1. De un lado cuando es el ordenamiento jurídico mismo el que otorga cierta competencia que hace
parte de la actividad administrativa, y
2. De otro lado cuando es el mismo ordenamiento jurídico el que: 1. Deja discreción de la autoridad el
modo en que realiza su actuación, o 2. Le señala detalladamente como ha de realizar sus funciones;
como se verá más adelante.
La función administrativa del Estado está limitada por el principio de legalidad, porque las autoridades deben
ejercerla de los límites del ordenamiento jurídico, de modo que el principio de legalidad –para el Derecho
Administrativo- puede ser definido como: el sometimiento de la actividad administrativa al Derecho, como
resultado de que no hay poderes ilimitados en un Estado sometido al Derecho.
VI. MARCO CONSTITUCIONAL DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

Podemos encontrar noticia del principio de legalidad en las siguientes disposiciones constitucionales:
ARTÍCULO 1° “Colombia es un Estado social de Desde el art. 1° de la Carta se evidencia el carácter de

derecho (…)” “Estado Social de Derecho” de Colombia, los cual
significa que todas sus actuaciones deben hacerse en
perfecta conformidad con el ordenamiento jurídico
preexistente.
ARTÍCULO 3° “(…) El pueblo la ejerce [la De esta norma se extrae que el ejercicio de toda función
soberanía] en forma directa o por pública -y las prerrogativas que le son inherentes-, como
medio de sus representantes, en los expresión de la soberanía popular, debe ejercerse en los
términos que la Constitución términos que el ordenamiento jurídico lo establece.
establece”
ARTÍCULO 6° “Los particulares sólo son De la lectura de esta norma se colige que:
responsables ante las autoridades
por infringir la Constitución y las A. Los particulares:
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leyes. Los servidores públicos lo son A los particulares todo les está permitido hacer,
por la misma causa y por omisión o salvo lo que les este expresamente prohibido.
extralimitación en el ejercicio de sus
funciones” B. Los funcionarios públicos:
Tienen la obligación de ejercer sus funciones, de tal
suerte que deben responder si:
- Si infringen la Constitución y las leyes.

- Omiten el ejercicio de alguna de sus
funciones, o se extralimitan en el ejercicio
de las mismas.
ARTÍCULO 95 “(…) Toda persona está obligada a Es deber de todos los colombianos observar lo que la
cumplir la Constitución y las leyes. Constitución y las leyes mandan, prohíben, permiten y
(…)” castigan.
ARTÍCULO 121 “Ninguna autoridad del Estado podrá De esta norma se desprende que los funcionarios que ejercen
ejercer funciones distintas de las la función pública solo les está permitido hacer lo que el
que le atribuyen la Constitución y la ordenamiento jurídico señale.
ley”
ARTÍCULO 123 “(…) Los servidores públicos están Este precepto constitucional dispone que todos los servidores
al servicio del Estado y de la públicos tienen la obligación de ejercer las atribuciones que
comunidad; ejercerán sus funciones les ha asignado el ordenamiento jurídico: la Constitución, las
en la forma prevista por la leyes y el reglamento.
Constitución, la ley y el reglamento”
VII. ESTRUCTURA DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

Para determinar la estructura del principio de legalidad la doctrina ha acudido fundamentalmente a aquel
planteamiento que se hace en el Derecho Constitucional según el cual hay jerarquía normativa, siguiendo con
ello a KELSEN cuando quiera que esté señala que el ordenamiento jurídico se puede asociar con una pirámide
invertida.
La estructura del principio de legalidad depende 😊 de la jerarquía normativa, es decir, dependiendo de

cuáles son las normas que regulan la actuación de una determinada actividad administrativa, que debe actuar
de acuerdo con el ordenamiento jurídico preestablecido.
CONSTITUCIÓN
LEYES
REGLAMENTOS
Teniendo claro lo anterior debemos partir de la base que, así como hay jerarquía normativa, las
competencias de los funcionarios públicos también están organizadas de forma jerárquica, de manera
tal que, si queremos establecer la competencia de un determinado funcionario en específico, esa
competencia está regulada por normas que le son superiores en jerarquía al acto administrativo que
expide, es decir, si nos referimos a los actos administrativos que expide el Presidente de la Republica están
está subordinados a la Constitución y a la ley y no a las normas que le son inferiores como por ejemplo un
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acuerdo de un Concejo Municipal; de la misma forma un acto administrativo que emite un Alcalde Municipal
está subordinado a todas las normas que le son superiores como: la Constitución, la ley, los reglamentos del
orden nacional (Decretos del Presidente), las ordenanzas de la Asamblea Departamental y los acuerdos del
Concejo Municipal.
VIII. EXTENSIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
Empecemos con una pregunta ¿en la práctica cuando el ordenamiento jurídico le atribuye a una autoridad
administrativa una determinada competencia, dicha autoridad la ejerce automáticamente? La respuesta es
depende ☺ ¿de qué depende? De la extensión del principio de legalidad y la extensión del principio de
legalidad depende del grado de detalle con que la norma regule esa determinada competencia que hace
parte de la función administrativa del Estado; resulta que las diferentes competencias no están reguladas
con el mismo grado de detalle.
a. Hay casos en que las leyes determinan únicamente un marco general en relación con determinada
actividad que hace parte de la función administrativa del Estado, y deja al ejecutivo para que este a
través de su potestad reglamentaria (art. 189 núm. 11° CP) especifique la forma en que la autoridad
competente deberá ejercer sus funciones: como en las leyes marco.
b. Hay casos en que las leyes regulan determinada actividad que hace parte de la función administrativa
del Estado de una manera precisa y detallada.
En conclusión, la extensión del principio de legalidad no es una sola, el principio de legalidad puede extenderse
más o menos según el nivel de detalle con que el ordenamiento jurídico enmarque la actividad administrativa
del Estado según la competencia de que se trate.
Veamos las REGLAS siguientes:
1. SI LA ACTIVIDAD NO ESTÁ REGULADA DE UNA MANERA DETALLADA.
Cuando el mismo ordenamiento jurídico deja la posibilidad a la autoridad administrativa de analizar el
sentido de su actuación se dice que dicha autoridad cuenta con: discrecionalidad administrativa.
La discrecionalidad administrativa supone que cuando una autoridad administrativa ejerza su
competencia lo haga en los términos que lo considere pertinente, porque puede discrecionalmente -
no arbitrariamente- actuar apreciando su decisión y ciertas circunstancias que la rodean. La ley no le
dice a la autoridad con detalle la respuesta que debe darle al administrado, la autoridad puede
responderle al administrado analizando diferentes variables o circunstancias.
Ej. Al Presidente de la República el ordenamiento jurídico le atribuye la facultad discrecional de

libre nombramiento y remoción de los miembros de su gabinete ministerial. La Constitución y la
ley no le dice al Presidente como nombrar a sus ministros, el Presidente puede por ejemplo analizar
las circunstancias de conveniencia política que rodean la decisión de nombrar a un ministro.
En síntesis, la doctrina nombra a estas competencias como: competencias de carácter discrecional

que le dejan al competente la facultad de actuar en uno o en otro sentido.
2. SI LA ACTIVIDAD NO ESTÁ REGULADA DE UNA MANERA DETALLADA.

La doctrina también habla de las competencias de carácter reglado, y tienen ese carácter reglado
porque es el ordenamiento jurídico el que atribuye la competencia y la regula detalladamente, de tal
manera que, la norma que atribuye la competencia le indica al competente como debe proceder
frente a determinadas circunstancias.
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Ej. La ley le atribuye la competencia al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de otorgar

licencias ambientales, la ley dice que el administrado debe llenar unos requisitos para obtenerla, y una
vez los satisfaga la autoridad administrativa deberá otorgar la licencia, sin analizar circunstancias o
variables.
Ej. Nombramiento de un funcionario de carrera, esa competencia está reglada.
SÍNTESIS:
1. Todo surge del orden jurídico, la otorgación de una competencia y su regulación, y en su caso el
ordenamiento deja un margen de discrecionalidad; para concluir la extensión del principio de legalidad
varía según el grado de reglamentación de la ley que lo limita y otorga la competencia administrativa,
y ese grado está determinado por el mismo orden jurídico cuando regula la competencia de que se
trate.
2. El principio de legalidad surge de la subordinación del Estado al Derecho, ello se explica de

conformidad de la jerarquía normativa (Kelsen) y además ello no implica que el ejercicio automático
de la actividad administrativa del Estado, porque esa automaticidad o no la da la misma ley que
establece los grados de regulación o discrecionalidad cuando regula la determinada competencia.
3. La actividad administrativa del Estado está siempre enmarcada por un régimen jurídico, en mayor o
menor grado. ¿Cuál es ese régimen jurídico?: El Derecho Administrativo.
D. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO ÁREA DEL CONOCIMIENTO JURÍDICO.
El Derecho Administrativo es la disciplina jurídica que constituye el régimen jurídico de la actividad

administrativa del Estado, sin embargo, esta disciplina jurídica no se refiere únicamente a dicha función, sino
que la Rama Ejecutiva cuenta con una estructura o conjunto de dependencias que le permiten a la
administración pública cumplir con el ejercicio de la actividad administrativa del Estado.
VIII. ¿QUÉ ES EL DERECHO ADMINISTRATIVO?
El Derecho Administrativo es una disciplina jurídica de Derecho

Público fundamentalmente interno, compuesto por normas positivas,
principios y conceptos teóricos propios, cuyo contenido es el régimen
jurídico de la administración pública, pues, de un lado, se refiere a la
función administrativa del Estado, y de otro se refiere a la estructura
administrativa con que cuenta el Estado para el cumplimiento de su
actividad administrativa. (SARRIA)
Desglosemos la anterior definición:
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- Es una disciplina jurídica porque no solamente se compone de normas positivas, es una
verdadera disciplina jurídica porque está conformado -desde luego- por normas de Derecho positivo,
pero también por principios y conceptos teóricos que han sido planteados y estructurados por la
jurisprudencia, la doctrina, y en general por los pensadores y estudiosos del Derecho Administrativo,
y que conforman, entonces, una verdadera disciplina jurídica.
- Es el régimen jurídico de la administración pública porque se refiere no solo a la función

administrativa del Estado propiamente dicha, también hace referencia al aparato subjetivo u orgánico
que hacen parte de la misma. La administración pública se entiende en dos sentido o acepciones:
▪ En sentido subjetivo u orgánico3: hace referencia a las entidades y/o órganos con
o sin personería jurídica que componen la organización o estructura administrativa
del Estado.
▪ En sentido objetivo o material: hace referencia al conjunto de actividades
prácticas, directas e inmediatas que componen la función o actividad administrativa
del Estado.
Por eso en el Derecho Administrativo se hace la afirmación de que hay dos (2) grandes partes:
1. La parte estática: que regula la actividad administrativa del Estado.
2. La parte dinámica: que regula la función administrativa del Estado.
- Hace parte del Derecho Público, ya que el concepto de administración publica varía dependiendo de
la forma de Estado (Federal o Unitario) o de Gobierno (Parlamentario o Presidencial) de que se trate.
En el Derecho es común hacer la distinción entre normas de Derecho Público y normas de Derecho
Privado, no obstante, hay discusión sobre la existencia de esa distinción.
o Los detractores de esta distinción señalan que todas las normas en algunos aspectos
pueden tener un contenido de interés privado pero que al final terminan por afectar el interés
general -público- de los asociados.
o Los defensores de esta distinción han creado una serie de criterios para distinguir entre las
normas de Derecho Público y las normas de Derecho Privado,
IX. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI UNA NORMA ES DE DERECHO PÚBLICO O

DERECHO PRIVADO:
Esos criterios para distinguir las normas del Derecho Privado y del Derecho Público son cuatro (4):
3 ¡Cuidado!: no confundir con el criterio subjetivo u orgánico.
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a. Según la relación jurídica regulada por la norma (sujetos)
b. Según las condiciones en que actúan los sujetos de la relación jurídica
c. Según los intereses de la actividad regulada
d. Según las responsabilidades que la norma regula.
1. LA RELACIÓN Este primer criterio apunta a determinar si la norma es de una u otra naturaleza
JURIDICA REGULADA dependiendo ☺ de la naturaleza de los sujetos de derecho que componen la relación
POR LA NORMA. jurídica regulada por la norma. De tal manera que:
- Si los dos sujetos de derecho de la relación jurídica son entes de carácter

público: la norma es de derecho público.
- Si los dos sujetos de derecho de la relación jurídica son particulares: la norma

es de derecho privado.
- Si uno de los sujetos de derecho de la relación jurídica es un particular, y el

otro es un ente estatal: la norma puede ser de derecho privado o derecho público.
Depende ☺ de la relación en concreto.
• Si la relación corresponde a una actuación del

Estado como ente público: la norma es de derecho
público.
• Si la relación corresponde a una actuación del
Estado cuando actúa como un particular: la norma
es de derecho privado.
Ej. Cuando un particular se acerca a una entidad pública a presentar un

derecho de petición. Se trata de una norma de derecho público.
Ej. Cuando hay una controversia entre una Empresa Comercial e Industrial
del Estado y un particular. Es una norma de derecho privado porque este tipo de
relaciones están reguladas por el Código de Comercio, ya que si bien hay presencia
de un sujeto publico este actúa, adquiere derechos y contrae obligaciones como
cualquier otro particular.
2. LAS CONDICIONES EN - Las relaciones entre los particulares normalmente se dan en condiciones de
QUE ACTÚAN LOS igualdad, ya que los mismos por medio de un acuerdo de voluntades ejerciendo la
SUJETOS DE LA autonomía de la voluntad que les es inherente adquieren derecho y contraen
RELACIÓN JURÍDICA. obligaciones.
- Si se trata de un sujeto estatal este -en principio- actúa dentro del marco de la
igualdad, pero puede ejercer -si es preciso- las prerrogativas del poder público
siempre dentro del marco de la ley. Y cuando esto sucede hay un sujeto de derecho
público que no actúa en igualdad de condiciones con el otro sujeto de la relación
obligatoria.
3. LOS INTERESES DE LA - Si la norma regula intereses individuales será una norma de Derecho Privado.
ACTIVIDAD
REGULADA.
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- Si la norma incluye prerrogativas, y pretende la satisfacción de los intereses
generales de la comunidad, esa relación jurídica está regulada por una norma
que pertenece al Derecho Público.
4. LAS - Si la norma regula responsabilidades que le pertenecen al Estado, es decir, la

RESPONSABILIDADES satisfacción de los intereses generales le corresponde al Estado: si ello sucede la
QUE LA NORMA norma es de Derecho Público, por ejemplo, el Estado tiene la obligación de
REGULA satisfacer los intereses generales de la comunidad y si para ese fin tiene que
construir una obra pública, las normas que se van a aplicar a ese contrato son
normas que pertenecen al Derecho Público.
- Si pertenecen a un particular, será de Derecho Privado.
En suma, el Derecho Administrativo regula una actividad propia del Estado de la que es titular por regla general
la Rama Ejecutiva, el Derecho Administrativo reúne esos criterios aplicados a la administración pública, por
eso: pertenece al Derecho Público.
- PRECISIÓN ACERCA DEL CARÁCTER PÚBLICO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO:

No hay ninguna duda de que el Derecho Administrativo pertenece al Derecho Público, en ese
sentido el Derecho Público es un Derecho que se queda en el ámbito interno de cada Estado, es decir,
es para que su imperio se manifieste en dentro del mismo Estado, en suma: pertenece al Derecho
Público Interno.
Esto quiere decir que:

o La actividad administrativa del Estado busca la satisfacción de las necesidades comunes
de la comunidad de un determinado Estado, sin salir de los límites del mismo. La actividad
administrativa del Estado es una actividad que se ejerce dentro del ámbito interno del
Estado.
o En igual sentido la estructura administrativa del Estado hace parte del Estado mismo, y
depende de cada una su definición.
Ej. Depende 😊 de cada Estado definir el número de Ministerios.

Ej. Depende 😊 de cada Estado definir si se aplica o no la descentralización.
Recodemos que tanto la actividad administrativa del Estado y la estructura administrativa del
Estado son el objeto de regulación del Derecho Administrativo, de tal manera que, el Derecho
Administrativo pertenece al Derecho Público fundamentalmente interno, se dice fundamentalmente
porque tiene excepciones.
EXCEPCIONES.
1. La principal excepción se da por el derecho a la integración y el fenómeno de la
supranacionalidad.
Es común en estos tiempos oír hablar del derecho a la integración y el tema de la
supranacionalidad.
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▪ ¿Qué es la supranacionalidad?
La supranacionalidad se presenta cuando los Estados se integran para el logro de
determinados fines, primordialmente se da para el logro de fines de carácter
económico.
Ej. La Comunidad Europea.

Ej. El Grupo Andino, hoy Comunidad Andina de Naciones (C.A.N.).
Los Estados son soberanos, pero en ciertos temas –por motivos económicos- se reúnen y establecen
unos órganos u autoridades comunes, que van a regir en esa comunidad (supranacionalidad). El
nivel de integración depende 😊 de cada comunidad en particular, por ejemplo, en la Comunidad
Europea hay ciertos órganos y autoridades comunes, pero también hay una moneda de curso común:
el euro.
Hay por supuesto componentes de carácter político, así, el Grupo Andino estableció órganos u
autoridades comunes, pero por situaciones políticas el mismo se desestructuró.
En la medida en que se hacen acuerdos en ejercicio del Derecho de Integración, hay ciertos temas
que trastocan al Derecho Administrativo y su carácter interno.
En la supranacionalidad el Derecho Administrativo NO se queda en el ámbito interno, sino que se

aplica más de los límites del Estado. Por ejemplo:
• El tema de los aranceles en materia de aduanas: este es un asunto que

normalmente depende 😊 del ámbito interno del Estado, pero para lograr
los beneficios económicos de un grupo integrado, entonces, se regula de
una manera general por todos los Estados. Ese que es un tema interno, se
convierte en un tema que escapa de las fronteras de cada Estado.
• El tema de los Tratados Internacionales: de ahí vienen todos aquellos

problemas jurídicos de ¿cómo se incorpora en la legislación de cada
Estado ese tratado que se ha celebrado? Así mismo, se involucra un tema
nuevo como lo es: la supranacionalidad, puesto que, ya no hay solo una
autoridad en cada Estado, sino además hay unos órganos integrados que
tiene la capacidad de disponer en asuntos interno.
Ej. Hay un Tribunal Andino de Justica, que decide todo lo que tiene que ver con los conflictos y
demandas que surgen con ocasión del derecho a la integración.
En síntesis: Por regla general, el Derecho Administrativo pertenece al ámbito interno de cada Estado, pero ello
encuentra excepciones por ejercicio del derecho a la integración y la supranacionalidad.
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IX. ¿QUIENES EJERCEN LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO?
La función administrativa del Estado es ejercida primaria y

originariamente por la Rama Ejecutiva en los términos que la misma
Constitución establece. Y es la misma Carta la que le atribuye
excepcionalmente función administrativa a las demás Ramas del
Poder Público. También los particulares pueden cumplir funciones
administrativas en las condiciones que la ley señale. (SARRIA)
Decíamos que el Derecho Administrativo es una disciplina jurídica cuyo contenido es el régimen jurídico de
la función administrativa del Estado, y señalábamos que la misma es ese conjunto de actividades que se
ejercen de manera permanente, directa, practica e inmediata4 por la estructura administrativa del Estado
para el cumplimiento de los fines que de él se predican, haciendo uso si es necesario de las prerrogativas del
poder público, actuando siempre dentro del marco que el ordenamiento jurídico establece.
La función administrativa del Estado es una de las funciones capitales del Estado. ¿Quién es el titular de esta
función? El titular de la función administrativa del Estado es el Estado mismo el cual la ejerce a través de
diferentes entes.
X. SUJETOS QUE EJERCEN LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DEL ESTADO.
1. LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO: entes con o sin personaría jurídica.
La Rama Ejecutiva es la llamada de manera primaria y originaria a ejercer la función
administrativa del Estado, la Rama Ejecutiva está conformada por diversas entidades con personería
jurídica otorgada por la ley, como se verá más adelante, comenzando por el nivel nacional y llegando
al nivel territorial (entidades territoriales). Así mismo dentro de la Rama hay entidades u órganos que
no son personas jurídicas (carecen de personalidad jurídica propia) pero que son estructuras
previstas en la Constitución a través de las cuales se manifiesta la persona jurídica de la Nación
y por tanto ejercen la función administrativa.
La función administrativa del Estado es ejercida primaria y originariamente por la Rama Ejecutiva por
entes que en la misma cuentan o no con personalidad jurídica.
• Hay órganos que carecen de personalidad jurídica y actúan a través de la personalidad jurídica
de la Nación: estos ejercen la función administrativa por la Nación.
Ej. Los Ministerios: son órganos de creación constitucional que carecen de personalidad jurídica
propia.
• Hay órganos a los que el ordenamiento jurídico les ha otorgado personalidad jurídica y
ejercen actividades administrativas a través de la misma: en lo referente a las personas
4 Características aceptadas por la doctrina. Algunos autores hacen énfasis en unas u otras, pero todas son válidas.
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jurídicas de derecho público expresamente la ley les ha conferido la personería jurídica. Hagamos
un pequeño recuento:
▪ La Nación, los Departamentos, y los Municipios son personas jurídicas de Derecho

Público (art. 80 Ley 153 de 18875)
▪ Las entidades descentralizadas del orden nacional, esto es a los establecimientos
públicos (art. 5° del Decreto - Ley 1050 de 19686)
▪ Las empresas Industriales y comerciales del Estado (art. 6° del Decreto - Ley 1050
de 19687 y art. 98 del Código de Comercio8).
▪ Las entidades descentralizadas indirectas (art. 4° del Decreto - Ley 3130 de 19689)
▪ Las entidades descentralizadas departamentales; a los establecimientos públicos
(art. 253 del Código de Régimen Departamental 10)
▪ Las empresas industriales y comerciales del Estado (art. 253 del Código de Régimen
Departamental 11 y Decretos Leyes 1050 y 3130 de 1968)
5 Artículo 80 Ley 153 de 1887: “La Nación, los Departamentos, los Municipios (…) son personas jurídicas.”
6 Artículo 5° Decreto - Ley 1050 de 1968: “De los establecimientos públicos. Son organismos creados por la ley, o
autorizados por esta, encargados principalmente de atender funciones administrativas, conforme a las reglas del derecho
público, y que reúnen las siguientes características:
a) Personería jurídica;
(…)“
7 Artículo 6° Decreto - Ley 1050 de 1968: “De las empresas industriales y comerciales del Estado. Son organismos
creados por la ley, o autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las
reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley, y que reúnen las siguientes características:
a) Personería jurídica;
(…)”
8Artículo 98 Decreto - Ley 410 de 1971: “CONTRATO DE SOCIEDAD - CONCEPTO - PERSONA JURÍDICA DISTINTA.
Por el contrato de sociedad dos o más personas se obligan a hacer un aporte en dinero, en trabajo o en otros bienes
apreciables en dinero, con el fin de repartirse entre sí las utilidades obtenidas en la empresa o actividad social.
La sociedad, una vez constituida legalmente, forma una persona jurídica distinta de los socios individualmente
considerados.”
9Artículo 4° Decreto - Ley 3130 de 1968: “De las entidades descentralizadas indirectas. Las personas jurídicas en las
cuales participen la nación y entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, asociadas entre ellas o con
particulares, cuando para tal efecto estuvieren debidamente autorizadas, serán clasificadas en el acto de su constitución
dentro de las categorías que establece el decreto 1050 de 1968. (...)”
10Artículo 253 del Decreto 1222 de 1986 -Código del Régimen Departamental-: “(…)
Los establecimientos públicos tienen las siguientes características: personalidad jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes o con el producto de impuestos, tasas o
contribuciones de destinación especial.”
11 Artículo 255 del Decreto 1222 de 1986 -Código del Régimen Departamental-: “Las empresas industriales y
comerciales son organismos creados por las asambleas que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial,
conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones derivadas de la ley, y que reúnen las siguientes
características:
a) Personalidad jurídica;
(…)”
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▪ Las entidades descentralizadas municipales (art. 156 del Código de Régimen
Municipal12 )
▪ Las asociaciones de municipios (art. 327 del Código de Régimen Municipal13 )
▪ Las áreas metropolitanas (art. 3° de Ley 1625 de 201314 )
▪ Las regiones administrativas y de planificación -RAP- (art. 306 de la Carta
Política15)
- ¿Cuál es la importancia de saber si el ente tiene o no personería jurídica?

Esta distinción tiene importantes efectos prácticos, puesto que en caso de conflicto nos indica hacia
quien se dirige la acción, de modo que:
▪ Si es un órgano que carece de personalidad jurídica, esto es, actúa a través de la

personería jurídica de la Nación, habrá que demandar a la Nación.
Ej. Un Ministerio emite un Decreto que es contrario a la Constitución ¿a quién se demanda ante el
Consejo de Estado? R/. A la Nación.
▪ Si es un órgano que cuenta con personalidad jurídica (personas jurídicas de

Derecho Público), esto es, actúa a nombre de esta, habrá que demandar al
representante legal de esa persona jurídica de Derecho Público.
Ej. Un funcionario de una persona jurídica de Derecho Público causa un daño antijurídico (art. 91 CP),
o emite un acto administrativo ilegal se demandará a esa persona jurídica.
2. LAS OTRAS RAMAS DEL PODER PÚBLICO.

La rama judicial y la rama legislativa excepcionalmente ejercen funciones administrativas, tales
como: nombrar sus propios funcionarios administrativos, o por ejemplo cuando el Congreso de la
12 Artículo 156 del Decreto 1333 de 1986 -Código del Régimen Municipal-: “Las entidades descentralizadas
municipales se someten a las normas que contenga la ley y a las disposiciones que, dentro de sus respectivas
competencias, expidan los Concejos y demás autoridades locales en lo atinente a su definición, características,
organización, funcionamiento, régimen jurídico de sus actos, inhabilidades, incompatibilidades y responsabilidades de sus
juntas directivas, de los miembros de éstas y de sus representantes legales ”
13Artículo 327 del Decreto 1333 de 1986 -Código del Régimen Municipal-: “Las Asociaciones de Municipios son
entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los
Municipios que las constituyen; se rigen por sus propios estatutos y gozarán, para el desarrollo de su objeto, de los mismos
derechos, privilegios, exenciones y prerrogativas acordados por la ley a los Municipios. Los actos de las Asociaciones de
Municipios son revisables y anulables por la jurisdicción contencioso administrativa.”
14 Artículo 3° de la Ley 1625 de 2013: “Naturaleza jurídica. Las Áreas Metropolitanas están dotadas de personería
jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridad y régimen administrativo y fiscal
especial.”
15Artículo 306 de la Constitución Política de 1991-: “Dos o más departamentos podrán constituirse en regiones
administrativas y de planificación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio. Su objeto principal será el
desarrollo económico y social del respectivo territorio.”
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República es facultado por la ley para celebrar contratos para su propio funcionamiento. Son
actuaciones típicamente administrativas ejercidas por ramas distintas a la ejecutiva del poder público.
3. LOS PARTICULARES EN LOS TÉRMINOS QUE LA LEY LO ESTABLEZCA.

Por habilitación constitucional los particulares, en los términos que la ley lo establezca, pueden
ejercer funciones públicas (cualquiera de las funciones del Estado), así lo dispone el art. 123 de la
Carta cuando dice:
Artículo 123. “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y
trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Los servidores
públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la
Constitución, la ley y el reglamento. La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que
temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.” (Resaltado Nuestro)
POR EJEMPLO:
a. Los tribunales de arbitramento son particulares que transitoriamente para un caso concreto tienen
la facultad de ejercer la función pública de administrar justicia como si fuesen jueces. Los particulares
que forman parte de las listas de arbitramento ejercen una función del Estado. Una vez resuelta la
controversia y se dicta el laudo arbitral, terminan su servicio y seguirán siendo particulares.
En materia de función administrativa, los particulares están investidos de la posibilidad de ejercerla por
expresa habilitación constitucional, en ese sentido, el art. 210 inciso 2° de la Carta reza:
Artículo 210. “Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por
ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa. Los
particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley. La ley
establecerá el régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes,
directores o gerentes. (Resaltado Nuestro)
XI. CONCLUSIÓN
La función administrativa del Estado puede ser ejercida por:
Primaria y originariamente por la

Rama Ejecutiva a través de sus entes
con o sin personalidad jurídica
atribuida por el ordenamiento.
puede ser ejercida por:
LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DEL Las otras Ramas del poder público

ESTADO excepcionalmente.
Los particulares en las condiciones

que señale la ley.
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La autorización para que un particular ejerza funciones administrativas puede provenir de:
1. Un contrato estatal, es decir, un acuerdo de voluntades celebrado entre el particular y el Estado o;
2. Un acto unilateral del Estado, es decir, una Ley de la República.
EJEMPLOS:
- Ej. 1. La Federación Nacional de Cafeteros: es una entidad de carácter gremial que tiene como
finalidad realizar actividades en beneficio del gremio cafetero. A esta entidad se le atribuyó la función
administrativa de recaudar los impuestos producto de la exportación del café, esa función fue
atribuida en virtud de un acuerdo de voluntades celebrado entre el gremio cafetero y el Estado. Aquí
hay un particular que cumple una función administrativa en virtud de un contrato estatal.
- Ej. 2. Las cámaras de comercio: que están reguladas en el Código de Comercio tienen su origen en
una asociación gremial, dicho cuerpo normativo las habilita para que cumplan la función de llevar el
registro público mercantil. Por obligación legal todos los comerciantes tienen que estar registrados
como comerciantes, y todo por lo tanto deben tener una matrícula mercantil. Esta función
administrativa, en principio, debería ser cumplida por el Estado, pero en virtud de una habilitación
legislativa la cumplen estas entidades particulares y gremiales llamadas cámaras de comercio.
Aquí hay un particular que cumple una función administrativa en virtud de una ley.
Para concluir, el ejercicio de la función administrativa va un poco más allá de la Rama Ejecutiva, hay
también colaboración de otras Ramas y de los particulares. En este último caso, debe hacer habilitación
estatal ya sea producto de una declaración contractual o unilateral del Estado (ley).
Todas esas actividades que tiene que realizar el Estado para la satisfacción de los intereses generales de la
comunidad, se dan por entidades Estatales y excepcionalmente por los particulares, que tienen un régimen
jurídico propio, y ese es el Derecho Administrativo.
X. PRESUPUESTOS DE EXISTENCIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
Con relación al Derecho Administrativo tenemos necesariamente que hacer referencia a un tema que es el
de los presupuestos de existencia del mismo.
Para que históricamente se pudiera afirmar que hay una disciplina jurídica que es el régimen jurídico de la
administración pública (en sentido objetivo16 y subjetivo17) fue necesario que se dieran sus presupuestos
de existencia ¿Por qué? Porque entre nosotros ya no hay ninguna duda de que el poder del Estado NO es
16 La función administrativa del Estado.
17 La estructura administrativa del Estado.
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ilimitado, tiene un límite ¿Cuál es ese límite? El sometimiento al ordenamiento jurídico. Como tampoco hay
duda entre nosotros que el poder del Estado no está concentrado en un solo órgano o persona, sino que se
habla de tridivisión o separación del poder público.
En efecto, hay dos (2) grandes presupuestos: un presupuesto jurídico y otro político.
1. PRESUPUESTO DE En los siglos XVIII y XIX cuando se confundían los conceptos de organización estatal
CARÁCTER JURÍDICO DE y las autoridades del mismo, en los tiempos en que se pensaba que el Estado era el
EXISTNECIA DEL mismo Monarca18 por eso se hablaba del absolutismo monárquico. Con el
DERECHO advenimiento de las revoluciones liberales, es decir, la revolución americana y la
ADMINISTRATIVO: el revolución francesa en donde se remplaza el antiguo régimen absolutista, para lo cual
sometimiento del Estado al se fue necesario que se aceptara el sometimiento del Estado al ordenamiento
Derecho. jurídico preestablecido (principio de legalidad).
Así, está consagrado en nuestra Constitución que desde su artículo 1° le otorga el

carácter de Estado Social de Derecho a nuestro Estado, y lo confirma en su artículo
3° cuando dice que la soberanía radica en el pueblo, y que este la puede ejercer
directamente o a través de sus representantes, y dicho precepto constitucional termina
diciendo que ese ejercicio se hará en los términos que la Constitución establece.
La actividad administrativa del Estado tiene un límite: el ordenamiento jurídico

preestablecido. Ordenamiento que enmarca la existencia del poder público en el
Estado.
- Ej. Si el Congreso expide una ley que es inconstitucional, hay un órgano

constitucional a quien se le confía la guardia de la supremacía del orden
constitucional y tiene la facultad de expulsar esas normas del ordenamiento
jurídico. Si el Estado no estuviera sometido al Derecho el Congreso podría
sin ningún control expedir leyes contrarias a la Constitución.
- Ej. Es el legislador el que define la estructura administrativa del Estado

a nivel nacional ¿Por qué? Porque el ordenamiento jurídico así lo permite, y
más concretamente la Constitución en su artículo 150 numeral 7° cuando
dice: “[c]orresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce
las siguientes funciones: (…) 7. Determinar la estructura de la administración
nacional (…)”.
2. PRESUPUESTO DE Con presupuesto político no hacemos referencia a criterios partidistas, hacemos

CARÁCTER POLÍTICO DE referencia a poder público: político en el sentido de poder público.
EXISTENCIA DEL
DERECHO Entonces, hacemos referencia a que dentro del poder público se identifican las tres (3)
ADMINISTRATIVO: la funciones que se plantearon desde Locke y Montesquieu y su teoría de la tridivisión
tridivisión del poder y en del poder, que en épocas posteriores se atenuó y se dijo que no eran tres (3) poderes
consecuencia la distintos, sino tres (3) ramas de un mismo poder: las ramas del poder público, las
separación funcional y la ramas ejecutiva, legislativa y judicial del poder público.
18 Recordar: El Estado soy yo(traducción de la expresión francesa L'État, c'est moi) es un tópico político atribuido a Luis
XIV de Francia, El Rey Sol, que se interpreta en el sentido de identificar al rey con el Estado, en el contexto de
la monarquía absoluta.
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función ejecutiva del
Estado. La rama ejecutiva del poder público -la que nos interesa para efectos de este curso-
porque tiene que ver con esa disciplina jurídica que enmarca la administración pública,
es decir, regula la actividad y la estructura administrativa del Estado.
Para hablar de esa disciplina jurídica (el Derecho Administrativo) fue
necesario que:
o Se diferenciarán las funciones del Estado; y

o Que se erigiera la teoría de la Tridivisión del poder.
Y entonces, una vez identificadas las funciones del Estado, para el cumplimento de las funciones que
del mismo se predican, es cuando aparecen los dos presupuestos (jurídico y político) y surge el
Derecho Administrativo como disciplina jurídica que regula la administración pública (en sentido
objetivo y subjetivo), que está sometida precisamente al ordenamiento jurídico preestablecido.
XI. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS DISCIPLINAS JURIDICAS Y

NO JURIDICAS.
Teniendo ya precisado el contenido del Derecho Administrativo, en este momento debemos comenzar a hacer
referencia a las relaciones que tiene el Derecho Administrativo con otras disciplinas jurídicas y no
jurídicas.
Comenzando con las relaciones con otras disciplinas jurídicas y valiéndonos de la tradicional distinción entre
Derecho Público y Derecho Privado veremos las relaciones del Derecho Administrativo con disciplinas
pertenecientes esta y aquella categoría.
XII. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS DISCIPLINAS DEL

DERECHO PÚBLICO.
Analizaremos la relación del Derecho Administrativo con: 1. El Derecho Constitucional. 2. El Derecho Procesal,
y. 3. El Derecho Penal.
1. EL DERECHO La primera disciplina jurídica es el Derecho Constitucional ¿Por qué? Porque el

CONSTITUCIONAL. Derecho Constitucional contiene normas y principios que regulan en general la
organización del Estado.
Si nos remitimos a la Constitución Política allí aparte de la tabla de derechos,

encontramos:
- La forma del Estado, la Carta Política señala que Colombia es una República
unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. Eso lo
desarrolla más adelante: en la estructura de las ramas.
26
3A 2017
- Pero además hay una regulación con relación a la organización de las
entidades territoriales (E.E.T.T.)
¿Por qué se menciona esta disciplina jurídica? Porque el Derecho Constitucional

regula todo lo relacionado con la estructura general del Estado, en ese orden de ideas,
es natural que guarde relación con aquella disciplina jurídica que regula una de las
ramas del Estado (la rama ejecutiva) y una de las funciones del Estado (la función
administrativa)
La función administrativa del Estado tiene como punto de partida el Derecho

Constitucional.
Hay unos Estado que son Repúblicas unitarias. Pero también hay un Estados federales.
Ambos tienen unas características distintas:
- Estados federales: se compone de un gran Estado federal y de muchos

Estados federados, y cada uno de estos últimos tienen competencias
legislativas, judiciales y administrativas. En estos Estados es por ello
diferente la regulación de la función y estructura administrativa.
- Estado unitario: las entidades territoriales (E.E.T.T.) no gozan de

competencias ni judiciales ni legislativas, apenas administrativas (autonomía
administrativa).
El Derecho Administrativo parte del Derecho Constitucional por ello un autor dice
que en la Constitución están los títulos y el contenido de los mismos está en el Derecho
Administrativo. Y es lógico porque se está regulando una de las ramas del Estado.
El Derecho Constitucional nos otorga la organización y estructura del Estado, y el

Derecho Administrativo regula una parte del Estado: la rama ejecutiva, la función
administrativa del Estado y la estructura administrativa del mismo.
- Estudiaremos en su momento que la Constitución es fuente del Derecho

Administrativo.
2. EL DERECHO PROCESAL. La segunda disciplina jurídica es el Derecho Procesal, esta disciplina tiene relación con
el Derecho Administrativo en dos (2) aspectos:
- De un lado, las relaciones que tiene la administración con los

administrados, y los procedimientos ante la misma.
- De otro lado, el control jurisdiccional para garantizar el sometimiento al
orden jurídico de la actividad administrativa del Estado (principio de
legalidad).
A partir del 2011 se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.) allí se regulan los dos (2) aspectos antes
mencionados:
1. PRIMER ASPECTO: Procedimiento Administrativo.
27
3A 2017
Aquí se regula el procedimiento puramente administrativo (no dentro de un
proceso), en ese procedimiento se consagran principios y regulaciones que
fundamentalmente están sometidos al debido proceso.
El debido proceso que por expreso mandato constitucional se aplica también

a las actuaciones administrativas.
Por eso una parte entera del C.P.A.C.A. (la parte primera) regula el
procedimiento administrativo, los tramites a que está sometida la
administración para proferir un acto administrativo. El procedimiento
administrativo es un mecanismo de protección jurídica del administrado, por
ejemplo, cuando la administración emite un acto administrativo debe:
- Publicarlo: si es un acto de carácter general.

- Notificarlo: si es un acto de carácter particular.
De no ser surtidos estos trámites el acto no producirá efectos, porque la

administración para poder expedir actos unilaterales que sean obligatorias
para los particulares tiene que seguir un debido proceso y entonces si tomar
la decisión.
Esto es la aplicación de la Constitución cuando dice que el debido proceso se

aplica también en lo administrativo, y ello está regulado en la parte primera del
C.P.A.C.A. Esto es la aplicación de un principio del Derecho Procesal en
una norma que hace parte del Derecho Administrativo.
2. SEGUNDO ASPECTO: Contencioso Administrativo.
Aquí se regula el proceso contencioso administrativo (dentro de un proceso

judicial), esto se consagra para hacer realidad que la actividad administrativa
del Estado está sometida al ordenamiento jurídico preestablecido, por
ejemplo, cuando autoridad administrativa emite un acto administrativo este se
presume legal (presunción de legalidad del acto administrativo), sin
embargo, el ordenamiento jurídico le da a todo ciudadano la posibilidad de
acudir a un juez especial y especializado para controvertir esa presunción.
El acto administrativo se presume ajustado a la ley, pero puede:
- Que haya sido expedido por la autoridad no competente (vicio de

competencia).
- Que haya sido expedido sin el lleno de requisitos formales o

procedimentales, por ejemplo, con una falsa motivación o sin
motivación (vicio de formal)
- Que su contenido sea contrario a una norma jurídica superior (vicio

material)
En estos todos los ciudadanos tienen la posibilidad de acudir a la jurisdicción

de lo contencioso administrativo, que está conformada por:
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3A 2017
CONSEJO DE
ESTADO
Tribunales
Administrativos
Jueces
Administrativos
Para por medio de una demanda manifestar su pretensión de nulidad de un

acto administrativo, o en algunos eventos acompañado de la nulidad del acto
también pedir el restablecimiento del derecho, lo que se conoce como la
pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho.
El C.P.A.C.A. no habla de acción sino de pretensión, estos son conceptos

propios del Derecho Procesal. La distinción entre:
- Pretensión: lo que se pide.

- Acción: el derecho que tiene toda persona de reclamarle al Estado
un pronunciamiento sobre una controversia que se busca solucionar.
En resumen: el proceso contencioso administrativo busca hacer efectivo

el sometimiento del Estado al Derecho ante el juez competente.
3. EL DERECHO PENAL. La tercera disciplina jurídica es el Derecho Penal, esta disciplina tiene relación con el
Derecho Administrativo, talvez no con tanta intensidad como las dos (2) anteriores,
pero se afirma que las normas y prescripciones del Derecho Administrativo
encuentran respaldo en las normas jurídicas del Derecho Penal.
El Título XV del Código Penal tipifica los delitos contra la Administración Pública,
son delitos que buscan proteger al Estado para que si alguien incurre en esas conductas
obtenga la condigna sanción.
Las conductas allí tipificadas atentan contra el buen funcionamiento de los deberes de
los funcionarios, y si esos funcionarios que ejercen la actividad administrativa del Estado
cometen esos delitos obtendrán una sanción penal, el bien jurídico tutelado es que la
función administrativa no se contamine, y si algún funcionario desconoce el
ordenamiento jurídico penal incurrirá en un delito contra la administración pública.
Teniendo en cuenta que la mayoría de los delitos de este título son delitos especiales,
es decir, que solo pueden ser cometidos por un servidor público (sujeto cualificado) para
que estos obtengan las respectivas sanciones.
Encontramos en el Derecho Penal otra disciplina jurídica del Derecho Público que sirve
de respaldo a las instituciones administrativas en tanto tipifica delitos dentro del ejercicio
de la función administrativa estatal, o contra la administración pública en sentido objetivo
porque impiden su correcto funcionamiento.
29
3A 2017
XIII. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON DISCIPLINAS DEL DERECHO
PRIVADO.
I. ¡COMENTARIO PREVIO!:
Nos preguntamos ¿qué pasa con el Derecho Privado? ¿Qué relaciones existen? Ese tema lo
encontramos en la Doctrina hablando de la autonomía del Derecho Administrativo, este es un tema
que ya poco se discute, pero tiene importancia en cuanto se verifica si el Derecho Administrativo es
autónomo frente al Derecho Privado. Nosotros lo vamos a estudiar bajo el rótulo de las relaciones del
Derecho Administrativo con las disciplinas jurídicas del Derecho Privado.
II. ¡PREMISA!:
Este análisis de las relaciones del Derecho Administrativo con el Derecho Privado únicamente los
vamos a analizar o estudiar cuando quiera que el Estado actúa de manera similar (no idéntica) a
como lo haría un particular aquí nos vamos a preguntar si en esas hipótesis ¿el Derecho
Administrativo tiene normas propias, o acude a normas de otras disciplinas jurídicas?
De manera que, en este acápite NO nos interesa saber si el Derecho Administrativo es autónomo
cuando el mismo regula instituciones propias del Derecho Público. Cuando una norma señala que el
Presidente de la República es jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema Autoridad Administrativa no
hay discusión si el Derecho Administrativo es autónomo o no. Así tampoco se discute, cuando la
administración para el ejercicio de sus funciones hace uso de las prerrogativas del poder púbico, ni se
discute cuando el Presidente de la República ejerce la potestad reglamentaria.
Estos ejemplos nos ayudan a demostrar que este análisis solo lo haremos cuando el Estado actúa en
forma similar a como lo hace un particular:
Vamos a partir de la premisa de que NO se puede afirmar que el Estado se rige en su totalidad por
normas propias de Derecho Administrativo, ni podemos afirmar tampoco que este no acuda a
normas del Derecho Privado: es una cuestión de grado.
- En algunas ocasiones se aplican en un mayor grado las normas de Derecho
Administrativo y un menor grado las normas de Derecho Privado.
- En algunas ocasiones se aplican en un mayor grado las normas de Derecho Privado y un

menor grado las normas de Derecho Administrativo.
En la práctica para resolver ese interrogante la Doctrina ha planteado, fundamentalmente, cuatro (4) temas: 1.
La Contratación Estatal. 2. La responsabilidad civil extracontractual del Estado. 3. Los bienes que son propiedad
del Estado, y. 4. El Derecho Laboral Administrativo.
Existe en el ordenamiento jurídico colombiano un Estatuto General de Contratación

1. LA CONTRATACIÓN de la Administración Pública (Ley 80 de 1993) que regula la materia de Contratación
ESTATAL. Estatal.
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3A 2017
En la medida en que hay un Estatuto propio podría pensarse que el Derecho
Administrativo es completamente autónomo en esa materia, a pesar de ello el mismo
Estatuto en ciertos temas remite al Derecho Privado.
1. El artículo 13 de la Ley 80 de 1993 nos indica la Normatividad Aplicable a
los Contratos Estatales dispone que: “[l]os contratos que celebren las
entidades a que se refiere el artículo 2 del presente estatuto se regirán por las
disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias
particularmente reguladas en esta Ley.” (negrita fuera del texto). El mismo
estatuto remite a las disposiciones comerciales y civiles (Derecho Privado).
No podemos afirmar unívocamente que en esta materia que el Derecho

Administrativo es autónomo o no, eso depende 😊 de cada situación en
particular, comprobando cual es el régimen jurídico que regula cierto
contrato del Estado.
Con esta norma se confirman algunas teorías que criticaban la distinción entre
Derecho Público y Privado.
2. El artículo 6° de la Ley 80 de 1993 que versa sobre la Capacidad para

Contratar preceptúa que: “[p]ueden celebrar contratos con las entidades
estatales las personas consideradas legalmente capaces en las
disposiciones vigentes. También podrán celebrar contratos con las
entidades estatales, los consorcios y uniones temporales (…).” (resaltado
nuestro) La misma Ley 80 de 1993 en materia de capacidad se remite a las
normas del Derecho Civil.
Para las entidades estatales, no obstante, sus funcionarios sean plenamente

capaces para contratar, les debe estar expresamente atribuida esa
competencia, porque en el Derecho Administrativo las funciones deben
estar atribuidas, es decir, el funcionario debe ser comprende para celebrar el
contrato y para comprometer al Estado o sus órganos o entidades.
Aquí se combinan las normas de Derecho Privado y Público.
¡Conclusión!: En punto de la Contratación Estatal la existencia de un estatuto

propio implica un importante grado de autonomía, pese a ello, hay excepciones en las
que ese mismo cuerpo normativo remite al Derecho Privado, se asevera que se
complementan.
2. LA Nuestra Carta Política de 1991 estableció una norma expresa en materia de

RESPONSABILIDAD responsabilidad civil extracontractual del Estado, es la primera vez que esto sucede
CIVIL en nuestro derecho positivo.
EXTRACONTRACTUAL El artículo 90 de la Constitución de 1991 señala que “[E]l Estado responderá
DEL ESTADO. patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la
acción o la omisión de las autoridades públicas.” (resaltado nuestro). Esta es una
norma de una gran trascendencia, a partir de la existencia de esa norma no hay duda
que el Estado tiene que responder por los daños antijurídicos que causen las
autoridades públicas.
31
3A 2017
Antes de 1991 esa norma no existía, eso no quiere decir que el Estado no respondiera
patrimonialmente por los daños antijurídicos causados por las autoridades públicas;
como no había norma expresa se acudía al artículo 19 de la Constitución Nacional
de 1886 que rezaba: “[l]as autoridades de la República están instituidas para
proteger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra y bienes, y
asegurar el respeto recíproco de los derechos naturales, previniendo y castigando los
delitos.” (resaltado nuestro)
La jurisprudencia encontró como fundamento ese artículo de la anterior Constitución,

porque si el Estado tiene que proteger los bienes de las personas residentes en
Colombia, el Estado no le puede causar un perjuicio patrimonial a los particulares y de
ahí surgieron algunas tesis. Entre esas tesis están:
- La falla del servicio: tesis según la cual el Estado tiene que responder
cuando quiera que las autoridades públicas incurran en falla del servicio.
- Cuando la autoridad no cumple con sus funciones: si con esa omisión se

causa un perjuicio el Estado debe responder.
- Porque se ha roto el equilibrio de las cargas públicas: si en razón del

interés público, las cargas se desequilibran y el sujeto tiene que soportar una
carga superior a la de los demás, el Estado tiene que indemnizar.
En la actualidad, ya no se acude a una norma teórica de la Constitución, sino que ya

hay una norma expresa que lo consagra.
La norma se ha extendido incluso, de acuerdo con ese fundamento constitucional hoy

se habla incluso de la responsabilidad civil extracontractual del Estado por
actuaciones del legislador, excepcionalmente, y también se habla incluso de la
responsabilidad civil extracontractual del Estado por el hecho de las autoridades
judiciales cuando se desconocen los derechos y libertades de los individuos, por
ejemplo, si se detiene preventivamente a una persona (medida de aseguramiento
impuesta en todo caso por una autoridad judicial) y resulta inocente, normalmente se
demanda al Estado.
El artículo 91 de la Constitución de 1991 dice: “[e]n caso de infracción manifiesta de

un precepto constitucional en detrimento de alguna persona, el mandato superior no
exime de responsabilidad al agente que lo ejecuta.” En este precepto se consagra la
responsabilidad de los funcionarios cuando quiera que por culpa o actuación negligente
de este cause un daño antijurídico en los términos del ordenamiento jurídico que
corresponda.
¡Conclusión!: En punto de la Responsabilidad Civil Extracontractual del Estado

hay entonces un mayor grado de autonomía, a razón de que se acude a una norma
expresa que la establece. A partir de esa norma se ha elaborado muchas teorías para
saber ¿qué es un daño antijurídico? o ¿Qué es una autoridad pública? En esta materia
hay regulación propia del Derecho Administrativo a partir de una norma de rango
constitucional.
El artículo 63 de la Constitución Política de 1991 señala que “[l]os bienes de uso

público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de
32
3A 2017
3. EL DERECHO resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine
ADMINISTRATIVO DE la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.”
BIENES.
De la misma manera el artículo 674 del Código Civil señala que: “[s]e llaman bienes
de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso
pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes
y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.
Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se
llaman bienes de la Unión o bienes fiscales.” Esta norma habla de bienes de uso
público y bienes fiscales. De ahí se colige que los bienes que pertenecen al Estado
son de dos clases: bienes de uso público y bienes fiscales.
- Los bienes de uso público: son aquellos bienes propiedad del Estado que
están afectos al uso de todos los coasociados, y están regulados por normas
del Derecho Administrativo.
- Los bienes fiscales: son aquellos bienes del dominio público en donde
funcionan las Entidades, y los particulares no los podemos usar. Estos bienes
están regulados por normas del Derecho Administrativo, pero por si similitud
con los bienes de cualquier otro particular les pueden ser aplicables las
disposiciones del Derecho Privado.
¡Conclusión!: En punto de los bienes que conforman el patrimonio del Estado hay
entonces un mayor o menor grado de autonomía dependiendo si se trata de bienes de
uso público o bienes fiscales, pues, a estos últimos se les pueden suplicar normas del
Derecho Administrativo y también del Derecho Privado.
4. EL DERECHO Cuando hablamos de los servidores del Estado, nos adentramos a una temática
LABORAL. bastante amplia, por lo tanto, hay diferentes ramas que regulan la vinculación laboral a
nivel de las diferentes ramas del poder público. En todos, encontramos normas propias
del Estado:
- Existe la carrera judicial que está regulada en la Ley Estatutaria de la

Administración de Justicia (Ley 270 de 1994).
- Existen normas que regulan la vinculación laboral de los parlamentarios,

pero además la vinculación laboral de los funcionarios que trabajan en cada
célula legislativa (UTL).
- En la rama ejecutiva hay normas sobre la carrera administrativa, esos cargos

de carrera son suplidos por los ganadores de concursos realizados por el
Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), para llenar
vacantes, las personas interesadas tienen que someterse a un concurso para
ver si llegan a ser nombradas, estos cargos tienen estabilidad ya que NO son
funcionarios de libre nombramiento y remoción, esto significa que, no hay
discrecionalidad para vincular o desvincular al funcionario.
En esta materia hay:

A. EMPLEADOS PÚBLICOS: son aquellos que están vinculados a la
administración pública mediante una situación legal o reglamentaria, son
33
3A 2017
funcionarios que no están vinculados por un contrato, sino mediante una
situación que está regulada en la ley y los reglamentos, no puede discutir su
suerte, ya que si el sujeto cumple con los requisitos que señale la ley (en
cuanto a hoja de vida, profesión, salario) y toma posesión ese funcionario,
estará vinculado por el ordenamiento jurídico, esto es lo que se conoce
como las plantas de personal, porque, los cargos que van a ser ejercidos
por un funcionarios que llegan a serlo por:
- Reunir los requisitos que el orden jurídico exige
- Y su toma de posesión.
Mientras la persona no tome posesión no adquiere el carácter de

empleado público. Es una relación de carácter legal y reglamentaria.
B. TRABAJADORES OFICIALES: son aquellos que están vinculados a la

administración pública, no por una situación legal o reglamentaria, sino por
una situación contractual, es decir, un acuerdo de voluntades. Esta es
una figura de absoluta excepción, son casos muy concretos y específicos.
Pero, además esos contratos NO se rigen por el Código Sustantivo del

Trabajo, sino que existen normas propias del Derecho Laboral
Administrativo que regulan esa vinculación contractual de los trabajadores
oficiales.
En materia de prestaciones tienen las mismas prestaciones de los

funcionarios públicos.
Solo en los temas NO regulados, es decir, en defecto de norma propia se

puede acudir a normas del Derecho Laboral Privado (C.S.T.).
¡Conclusión!: En punto de los empleados públicos y los trabajadores oficiales, hay

entonces un mayor o menor grado de autonomía dependiendo unos u otros, pues, a
los vínculos contractuales de los trabajadores oficiales se les pueden aplicar, en caso
de vacío de las normas propias, las normas del Derecho Laboral Privado.
5. EL DERECHO El Estado en la actualidad realiza actividades comerciales. Cuando estudiemos la parte

MERCANTIL O estática vamos a estudiar las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las
COMERCIAL Sociedades Públicas, y las Sociedades de Economía Mixta.
Las anteriores entidades son dependencias del Estado que sirven para que el mismo
realice actividades comerciales, por medio de las cuales cumple su función de intervenir
en la economía (art. 334 CP19) ya sea para estimular o desestimular un sector
económico o una de las etapas de un sector económico.
En el sector petrolífero el Estado tiene la capacidad para realizar, la exploración,

excavación, extracción, etc.; el Estado lo hace a través de sus propias entidades, por
ejemplo, Ecopetrol que hasta hace muy poco era una Empresa Industrial y
Comercial del Estado, ahora, es una Sociedad de Economía Mixta en la que el
19Artículo 334 de la Constitución Política de 1991: “La dirección general de la economía estará a cargo del Estado.
Este intervendrá, por mandato de la ley (…)”
34
3A 2017
Estado tiene un porcentaje de participación mayoritario, pero abrió la compra de
acciones a los particulares. El Estado consideró que desde el punto de vista económico
era mejor que el mismo no asumiera todos los riesgos, la actividad de Ecopetrol se
rige por las normas de Derecho Privado, y antes que era solo una entidad pública
cuando quiera que realizara actividades comerciales también se regía por el Código de
Comercio. Si bien el Estado ya no es el dueño de todo Ecopetrol, se mantiene su
porcentaje mayoritario, lo que aún le permite ello intervenir en el mercado petrolero,
para cumplir con su mandato constitucional.
En la actualidad cuando el Estado no es solo gendarme, sino que tiene que buscar el
bienestar común, garantizar los DDFF, tiene que intervenir en la economía, en esta
última tarea puede realizar actividades comerciales a través de sus propias
entidades o a través de su participación mayoritaria en sociedades de economía
mixta, actividades en las que se aplican las normas del Derecho Privado en
algunos casos.
¡Conclusión!: En punto de Las Actividades Comerciales realizadas por el Estado

hay entonces un menor grado de autonomía, a razón de que se acude al Derecho
Privado-Mercantil.
6. EL DERECHO La Superintendencia Financiera es una entidad que forma parte de la estructura

FINANCIERO administrativa del Estado que ejerce una función administrativa del mismo, para
vigilar a las entidades que actúan en el campo financiero o bancario, y esa
Superintendencia actúa por medio de resoluciones que son actos administrativos
pero que tocan puntos propios del Derecho Financiero.
Es tema de la autonomía del Derecho Administrativo es un tema que busca más es precisar cuáles son las
relaciones del mismo con el Derecho Privado. Porque hay normas propias del Derecho Administrativo que
regulan la administración pública (en sentido objetivo y subjetivo), pero excepcionalmente se acude a las
normas privadas, como:
- Cuando por expresa remisión del Estatuto de Contratación Estatal se señala que los
contratos estatales se regirán por las normas del Derecho Privado exceptuando los casos
expresamente regulados en dicho estatuto.
- Cuando por expresa remisión del Estatuto de Contratación Estatal se acude a las normas
sobre capacidad para contratar, contenidas en el Derecho Civil.
- Cuando se pueden aplicar las normas de Derecho Privado en materia de bienes fiscales.
- Cuando por vacío legal se pueden aplicar las normas del Derecho Privado Laboral a los
vínculos contractuales de los trabajadores oficiales.
- Cuando realiza actividades comerciales para el cumplimiento de su función constitucional
de intervención en la economía estas se rigen por el Derecho Mercantil o Comercial.
-
III. CONCLUSIÓN.
Concluimos entonces que el Derecho Administrativo tiene normas propias cuando actúa de manera similar a
como lo hace un particular, de suerte que, no podemos afirmar que el Derecho Administrativo sea
completamente autónomo, pero tampoco que no sea autónomo, en la práctica se da un mayor grado de
aplicación de las normas propias del Derecho Administrativo, o del Derecho Privado.
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3A 2017
XII. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS DISCIPLINAS NO

JURIDICAS.
Hay otras disciplinas NO jurídicas que tienen que ver con el Derecho Administrativo. Tales como:
- La ciencia de la administración (en general)
- La sociología
1. LA CIENCIA DE LA Hacemos referencia a la ciencia de la administración en general, es decir, cuando se

ADMINISTRACIÓN EN estudia administración de empresas. La empresa más grande que existe es el Estado,
GENERAL. en el pensum de esas carreras hay una orientación hacia el sector público, o hacia el
sector privado.
El Estado tiene que manejar personal, tiene administrar recursos y saber invertirlos, y
por supuesto que la disciplina jurídica que regula administración pública (Derecho
Administrativo) tiene que ver con la materia.
Un principio de sana administración es la planeación, en toda empresa hay

planeación para saber ¿Cómo? ¿Cuándo? ¿Por qué? ¿con que recursos se va a hacer
determinada actividad? ¿es el momento económico preciso?, esas son variables que se
saben en toda empresa, porque en toda empresa hay que planear.
En el sector público desde 194520 se introdujo entre nosotros el concepto de planeación.

De acuerdo con el Derecho Constitucional cada gobierno debe elaborar su propio plan
de acción, adicionalmente la Constitución prevé los procedimientos pertinentes para que
eso que se plantea como plan, adquiera el carácter jurídico de plan de desarrollo, para
lo cual deberá para por el Congreso; así mismo, ese plan se va a ver reflejado
económicamente en un prepuesto, todo los anteriores son principios de sana
administración aplicables por supuesto a la administración pública. Así como sucede
con la planeación, por mandato constitucional se empezó con el tiempo a crear los
funcionarios de carrera para asegurar la continuidad de los programas de Estado.
2. LA SOCIOLOGIA.
Para que las leyes y las normas de Derecho tengan una debida y cumplida ejecución
tienen que ser reales frente a quienes se van a aplicar. “no puede haber normas para
aplicar en Dinamarca si estamos en Cundinamarca” (Sarria). Por lo anterior, el Derecho
Administrativo tiene que ver con la sociología, porque es la ciencia que estudia en
un momento y comunidad determinado los criterios para que esa sociedad opere. Si el
Derecho Administrativo toma en cuenta a la sociología sus normas tendrán una mejor
aplicación y acogida en la comunidad de que se trate.
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36
3A 2017
IV. ADENDA 😊.
Se puede hacer referencia a muchos otros temas y disciplinas jurídicas, pero quizás ya con lo que se ha
comentado sabremos la ubicación del Derecho Administrativo en cuanto a sus relaciones con otras
disciplinas jurídicas del Derecho Público y el Derecho Privado, además de su proximidad intrínseca con
otras disciplinas no jurídicas
XIII. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
Ya conocemos el concepto de Derecho Administrativo, su contenido general*, sus presupuestos de existencia,

su ubicación en el Derecho Público y sus relaciones con otras disciplinas jurídicas y no jurídicas. Ahora, como
en toda materia debemos saber cuáles son sus fuentes.
• EN SU AMPLIO SENTIDO:
• La Constitución
• Los códigos
LA LEY • las leyes ordinarias
• los reglamentos
• Nacional
LA • Extranjera
DOCTRINA
LA • del Consejo de Estado (sentencias de unificación)

JURISPRUD
ENCIA
V. LA LEY (lato sensu)
La ley es la fuente más importante para el Derecho Administrativo. ¿Por qué? Porque entre nosotros al
contrario de los sistemas que se basan principalmente en el Derecho Consuetudinario o jurisprudencial,
estamos en un sistema jurídico (Derecho Continental) que se basa en el Derecho Positivo o legislado.
Esta precisión es importante, porque dijimos que el Estado está sometido al Derecho (principio de
legalidad), y la función administrativa del Estado como una función estatal está sometida al ordenamiento
jurídico preestablecido, y no a una interpretación jurisprudencial ¿Por qué?:
*Es el régimen jurídico de la administración pública, tanto en sentido objetivo (actividad administrativa, como en sentido
subjetivo (estructura administrativa estatal)
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3A 2017
- Porque los funcionarios públicos solo pueden hacer lo que el ordenamiento jurídico les
atribuya.
- Porque es el orden jurídico preestablecido el que determina la organización y estructura con
que cuenta el Estado para el cumplimiento de su función administrativa.
- Porque es el Derecho Legislado el que regula la actividad administrativa del Estado.
- Porque no hay poder ni función en un Estado de Derecho que no esté sometido a ese límite
¿Cuál es ese límite? El ordenamiento jurídico preestablecido, es decir, la ley.
Cuando nos referimos al concepto jurídico “ley” hacemos referencia al concepto genérico o amplio, como ese
conjunto de normas obligatorias, imperativas y abstractas (ordenamiento jurídico). Veamos:
A. LA CONSTITUCIÓN POLITICA.
En un Estado de Derecho el punto de partida del Derecho Administrativo es el Derecho Constitucional,

porque el Derecho Constitucional si hablamos en abstracto es el conjunto de normas que regulan la
organización y estructura general del Estado, sus funciones, sus competencias, etc. Y se relaciona con el
Derecho Administrativo ya que este estudia y regula una parte del Estado y sus relaciones. El Derecho
Administrativo desarrolla los temas propios de su contenido, a saber, la estructura y actividad
administrativa del Estado.
Profundicemos sobre las bases temáticas de Derecho Administrativo presentes en la Constitución:
A. LA ESTRUCTURA Y Cuando la Constitución regula la estructura y la organización del Estado es el punto de

ACTIVIDAD partida para que el Derecho Administrativo pueda estudiar, desarrollar y regular la
ADMINISTRATIVA DEL estructura administrativa del Estado. No es lo mismo la estructura de la rama ejecutiva en
ESTADO. un Estado centralizado, o en un Estado federal donde cada uno de las entidades tiene
autonomía de organizarse como les parezca ya que no hay subordinación como en una
república unitaria. De tal suerte que, el régimen jurídico de la administración pública va a
ser diferente en cada tipo de Estado, motivo por el cual revisaremos las disposiciones
constitucionales pertinentes sobre el particular.
✓ El artículo 1° de la Carta nos enseña que: “Colombia es un Estado social de

derecho, organizado en forma de republica unitaria, descentralizada con
autonomía de sus entidades territoriales (…)” de allí extraemos varios conceptos:
• Colombia es un Estado de Derecho, es decir, un Estado donde todos sus

poderes están sometidos al ordenamiento jurídico preestablecido.
• La función administrativa en Colombia está descentralizada ¿Qué
implica la descentralización? ¿Qué es la descentralización? Eso lo vamos
a analizar y precisar más adelante, nos interesa por ahora decir que desde
luego esta norma es fuente del Derecho Administrativo porque es esta
disciplina jurídica la que regula la organización administrativa del Estado.
Como veremos en Colombia hay descentralización administrativa con
autonomía de las entidades territoriales (EETT). ¿están
descentralizadas las demás funciones del Estado? Miremos:
▪ ¿está descentralizada la función legislativa? No, porque las

entidades territoriales (EETT) no legislan, el único órgano
38
3A 2017
constitucional competente para ejercer la función legislativa es el
Congreso de la Republica. Las entidades territoriales cuentan con
unas corporaciones21 que cumplen funciones políticas y
administrativas, pero que no ejercen función legislativa. No hay
descentralización legislativa o política.
▪ ¿está descentralizada la función judicial? No, solo hay una

jurisdicción en todo el territorio nacional. Existen unos órganos de
cierre a nivel nacional que tienen funciones de unificación de criterios
jurisprudenciales.
▪ ¿está descentralizada la función administrativa? Sí, hay

descentralización administrativa, es decir, de la función
administrativa. Si nos remitimos al artículo 115 aquella norma que
nos indica cuales son las autoridades que ejercen la función
administrativa dice: “(…) El Gobierno Nacional está formado por el
Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores
de departamentos administrativos. (…) Las gobernaciones y las
alcaldías, así como las superintendencias, los establecimientos
públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado,
forman parte de la Rama Ejecutiva.” (resaltado nuestro). En suma,
cuando la Constitución dice que el Estado colombiano es
descentralizado (art. 1 CP) se está refiriendo a la descentralización
administrativa ya que las entidades descentralizadas hacen parte de
la rama ejecutiva (art. 115 CP).
▪ ¿Por qué no se calificó constitucionalmente esa

descentralización como administrativa? Porque el Gobierno de la
época quería ir mucho más allá de la descentralización puramente
administrativa, se quería llegar a un Estado federal, o a un Estado de
regiones. Pero no, Colombia fue una república unitaria.
PRESICIÓN: El artículo 115 estipula que las que hacen parte de la

rama ejecutiva del poder público son las alcaldías y las gobernaciones
mas no las entidades territoriales (EETT). Las autoridades políticas y
administrativas de los municipios y departamentos son las alcaldías y
las gobernaciones respectivamente. Respecto de las entidades
territoriales se predica la autonomía.
¿Con la expedición de la Constitución de 1991 surgió una

controversia porque las gobernaciones y las alcaldías no hacen parte
de una estructura descentralizada y surgió de si los departamentos y
los municipios forman parte de la Rama Ejecutiva o no? Observemos
que la Carta no los incluye, por el contrario, su artículo 1° habla de
autonomía de las entidades territoriales (EETT) ¿Esas entidades
territoriales están sometidas a la Suprema Autoridad Administrativa,
21 Esas corporaciones son:

- Para los municipios: los Concejos Municipales.
- Para los departamentos: las Asambleas Departamentales.
39
3A 2017
es decir, forman parte de la rama ejecutiva? Al respecto hay dos
posturas:
1. PRIMERA POSTURA: Un grupo doctrinal señala que las

entidades territoriales NO hacen parte de la rama ejecutiva
porque la rama ejecutiva en virtud de la descentralización se
queda solamente en el nivel nacional. Y las entidades territoriales
(EETT) ejercen la función administrativa con autonomía. Sin
embargo, esta interpretación ha sido criticada.
2. SEGUNDA POSTURA: Otro sector doctrinal considera que las

entidades territoriales (EETT) se tienen que considerar de la
rama ejecutiva así sea con autonomía porque las mismas no
hacen parte ni de la rama judicial, ni de la rama legislativa, y
aunado a ello, estas realizan actividades típicamente
administrativas bajo la figura de la autonomía.
En suma, son parte integrante de la rama ejecutiva, por la
descentralización administrativa son autónomas frente al sector
central.
Este tema de las relaciones de la Nación con las entidades territoriales es un tema
sensible, porque en la Carta política hay referencias amplias sobre la autonomía, sobre los
derechos de las entidades territoriales. De modo que este tema funciona a manera de una
vis expansiva que cada vez más se ha ido ampliando y marcando dentro de nuestra
organización administrativa. Por ejemplo:
Ej. Antes los Gobernadores eran nombrados por la Presidencia de la República. Y los
Alcaldes eran nombrados por los Gobernadores; eran funcionarios de libre
nombramiento y remoción. Pero con la Constitución de 1991 se avanzó un poco más en
su autonomía y se les reconoció la posibilidad de gobernarse por sus propias autoridades,
porque los Gobernadores, Alcaldes, Diputados a la Asamblea y Concejales son de elección
popular.
✓ Más adelante la Constitución cuando hace referencia a la función administrativa,

en el artículo 209 dice que “[l]a función administrativa está al servicio de los
intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la
descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las
autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus
órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la
ley”. (resaltado fuera del texto) La norma señala que la actividad administrativa
del Estado está:
o Descentralizada
o Delegada
o Desconcentrada
Eso quiere decir que NO todas están en un mismo nivel. Los diferentes
niveles están desarrollados legislativamente, fijémonos como la
Constitución es base importantísima para el Derecho Administrativo si
40
3A 2017
la Constitución dice que hay descentralización, delegación y
desconcentración va a ser el Derecho Administrativo el que desarrolle
esos conceptos.
✓ El artículo 113 de la Constitución divide el poder público en tres (3) ramas, y los
artículos siguientes definen las autoridades de cada una de las Ramas. El artículo
115 dice:
▪ El Presidente de la República es jefe de Estado, jefe de Gobierno y

Suprema Autoridad Administrativa, esas son las tres calidades del
Presidente de la Republica y las ejerce en los términos que la
Constitución establece. Esas calidades son el punto de partida para una
serie de competencias que en el Derecho Administrativo están
reguladas para la Suprema Autoridad Administra (art. 189 CP).
✓ La Constitución en su artículo 115 también dice que en la rama ejecutiva hay

unas estructuras que están conformadas por:
AL NIVEL CENTRAL O NACIONAL:

o El Presidente de la República.
o Los ministros del despacho.
o Los directores de departamentos administrativos.
AL NIVEL DESCENTRALIZADO:
o Las gobernaciones y las alcaldías
o Las superintendencias.
o Los establecimientos públicos.
o Las empresas industriales o comerciales del Estado.
▪ Entonces, cuando estudiamos la estructura de la rama ejecutiva tenemos que

acudir al artículo 115 y todos estos temas han sido desarrollados en leyes que
conforman la temática del Derecho Administrativo.
✓ El artículo 150 que es aquel precepto de la Carta magna que establece las
competencias del Congreso Nacional señala en su numeral 7° que este órgano
por medio de leyes ejerce las siguientes cuatro (4) funciones:
1. Determinar la estructura de la administración nacional: es función del

legislador indicar como estará estructurada la rama ejecutiva en el nivel
nacional. Y eso lo vamos a estudiar. El legislador determina en abstracto
como va a operar la rama dentro del principio de la descentralización.
2. Crear, suprimir o fusionar: 1. Ministerios. 2. Departamentos Administrativos.

3. Superintendencias. 4. Establecimientos Públicos. 5. Otras entidades del
orden nacional. Señalando sus objetivos y estructura orgánica.
3. Reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones

autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía: ojo no es crear
¿Por qué? Porque dentro de la estructura con que cuenta el Estado para el
cumplimiento de su función administrativa hay órganos que tienen unos
41
3A 2017
regímenes especiales ya que no son del nivel nacional, y en estos participan
las entidades territoriales y sus autoridades.
Eso da lugar a que sean entes corporativos de interés nacional y local; y

sus autoridades se eligen en los términos de la ley y de sus estatutos. El
Congreso debe respecto de las CAR decir: 1. ¿Cómo se crean? 2. ¿Cómo
tienen que funcionar?
4. Crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales

del Estado y sociedades de economía mixta: esta norma faculta al
Congreso a: 1. Crear unilateralmente las Empresas Comerciales e Industriales
del Estado, entidades que son públicas y que realizan actividades comerciales
o industriales con el patrimonio estatal. Y a 2. Autorizar la creación de una
sociedad de economía mixta ¿podría el Congreso crear sociedades de
economía mixta? No, porque por definición la sociedad es un contrato, y ese
contrato se celebra con el concurso libre de un numero plural de voluntades
con la capacidad de crear una nueva persona jurídica. Entonces, la creación
no le corresponde solo al Congreso, el Congreso solo da la autorización para
que una entidad pública participe en la creación de una sociedad, creación que
depende del consentimiento de: 1. La entidad pública y 2. Los socios
particulares.
El artículo 150 numeral 7° es una fuente importante del Derecho

Administrativo puesto que es fundamental porque de allí parte el estudio de la
parte estática.
B. EL SOMETIMIENTO La Constitución política consagra en su artículo 3° el principio según el cual toda función
DEL ESTADO AL pública ha de ejercerse en los términos que la Constitución lo establece, incluida -
DERECHO (control como es natural- la función administrativa. ¿Quiénes ejercen la función administrativa?
jurisdiccional) Eso ya lo mencionamos: 1. Primaria y originariamente la Rama Ejecutiva. 2. Las demás
ramas del poder público, y. 3. Los particulares en virtud de un acto unilateral del Estado (ley)
o de un acuerdo de voluntades (contrato). Estos sujetos tienen la obligación de actuar
conforme a Derecho.
✓ ¿Cómo se asegura esto? Mediante el control jurisdiccional.
✓ ¿Quién ejerce ese control jurisdiccional sobre la actuación administrativa del

Estado? La misma Carta en su artículo 237 cuando se refiere a la estructura de
la Rama judicial reza: “Son atribuciones del Consejo de Estado:
1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo,
conforme a las reglas que señale la ley. (…)” (subrayas añadidas).
O sea, se da pie a la existencia de una jurisdicción de lo contencioso

administrativo encargada de que sea realidad el sometimiento de la función
administrativa al Derecho. ¿Por qué? Porque la jurisdicción de lo contencioso
administrativo verifica -cuando se lo solicitan los particulares- que los actos
administrativos estén de acuerdo con el ordenamiento jurídico preestablecido, es
decir, que el competente haya actuado de acuerdo con el principio de legalidad. De
esta manera el sometimiento del Estado al Derecho no se queda en una mera
consagración abstracta, sino que la misma Constitución prevé la existencia
42
3A 2017
de una jurisdicción especial, para cuando una autoridad administrativa -
comenzado por el Presidente de la República que es la Suprema Autoridad
Administrativa- profiera un acto o celebre un contrato ilegal haya una
autoridad que expulse del plano jurídico ese acto.
✓ ¿Qué determinaciones puede tomar el juez contencioso administrativo ante

un acto administrativo? Las siguientes:
▪ El artículo 237 numeral 2° de la Constitución dice que corresponde al
Consejo de Estado: “[c]onocer de las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno nacional,
cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”, es decir,
puede anularlo.
▪ El artículo 238 de la Carta dice que: “[l]a jurisdicción de lo contencioso
administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con
los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos
administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.”
Eso quiere decir que la jurisdicción de lo contencioso administrativo antes
de juzgar la legalidad de un acto administrativo puede suspenderlo
mientras lo juzga. Todos los actos administrativos se presumen legales,
en el proceso de juzgamiento hay una etapa probatoria, pero mientras
tanto para hacer efectivo el sometimiento del Estado al Derecho la
jurisdicción puede suspender (no se puede ejecutar mientras se
tramita el proceso) el acto de manera transitoria cuando quiera que
sea ilegal o cause un perjuicio injusto.
Estamos ante una figura con rango constitucional que hace efectivo el sometimiento del
Estado al Derecho.
C. LA RESPONSABILIDAD Decíamos que el tema de la responsabilidad extracontractual del Estado no estaba

CIVIL expresamente consagrado en la Constitución Nacional de 1886 y se acudía a la norma
EXTRACONTRACTUAL según la cual las autoridades de la república están instruidas a guardar a los ciudadanos en
DEL ESTADO. su vida, honra y bienes. En la actual Carta en su artículo 90 señala que siempre que una
autoridad pública cause un daño antijurídico el Estado debe responder. Ésta norma sin
duda alguna es fuente del Derecho Administrativo ciencia que precisa los conceptos de
daño antijurídico, autoridad pública, etc.
La Constitución en su artículo 91 dice: “En caso de infracción manifiesta de un precepto

constitucional en detrimento de alguna persona, el mandato superior no exime de
responsabilidad al agente que lo ejecuta. Los militares en servicio quedan exceptuados de
esta disposición. Respecto de ellos, la responsabilidad recaerá únicamente en el superior
que da la orden.” Esta es otra norma muy importante porque en ella se habla de la
responsabilidad de los funcionarios del Estado, y de la acción de repetición. Todo esto
está regulado por la ley que es la que dice cómo opera la responsabilidad de los
funcionarios, si tuvo que actuar con culpa o dolo, es la ley la que a partir de la Constitución
regula esto, haciendo uso del Derecho Administrativo.
D. EL PRESIDENTE DE LA Nos remitiremos a algunas disposiciones del Título VII de la Constitución que trata
REPÚBLICA. sobre “la rama ejecutiva”:
43
3A 2017
✓ El artículo 188 superior nos indica que estamos en una república unitaria,
organizada bajo un régimen presidencial. Dice que “[e]l Presidente de la República”
es quien “simboliza la unidad nacional” y está obligado a “garantizar los derechos
y libertades de todos los ciudadanos” como quiera que jura velar por el estricto
“cumplimiento de la Constitución y de las leyes”
✓ A su turno el artículo 189 de la Constitución nos indica un extenso y sustancial

catálogo de veintiocho (28) funciones del Presidente la República como Jefe de
Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, entre ellas:
▪ Nombrar y remover libremente a los ministros del despacho y a los directores

de departamentos administrativos.
▪ Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando fuere

turbado, es decir, mantener aquellas condiciones necesarias para la vida en
comunidad, haciendo uso de sus atribuciones como Jefe Supremo de las fuerzas
armadas. ¿Cómo? 1. Expidiendo reglamentos para la salubridad y seguridad
públicas. 2. Ordenando un toque de queda. 3. Etc…
▪ Fusionar o suprimir entidades, ojo NO crearlas, esto en materia de estructura de

la administración pública.
✓ El artículo 200 de la Carta nos trae un concepto que generó controversia, ¿Por
qué? Porque habla del Gobierno en los siguientes términos: “[c]orresponde al
Gobierno, en relación con el Congreso (…)”. La Constitución dice que el presidente
es jefe de gobierno, pero ese concepto es un concepto propio de los regímenes
parlamentarios, en donde hay jefe de Estado y de Gobierno, desde el punto de
vista teórico es un concepto ajeno o exótico a nuestro sistema. ¿Qué hace el
presidente como jefe de gobierno? La Constitución NO lo dice, la Constitución
en sus artículos 200 y 201 habla de las funciones del Gobierno frente a las Ramas
Legislativa y Judicial, la Carta NO le da funciones al jefe de Gobierno, se las da al
Gobierno.
E. LA VICEPRESIDENCIA Luego la Constitución se refiere a la figura del Vicepresidente. Esta reforma fue
DE LA REPÚBLICA importante en 1991 a razón de que esta figura había existido ya en el siglo pasado, no
obstante, había sido suprimida y se había creado la figura del designado a la presidencia
complementado con el ministro delegatario.
Sin embargo, en 1991 la Asamblea Constituyente decide “revivir” la figura de la

Vicepresidencia. Se anota que es una figura cuestionada, actualmente ya está siendo
cuestionada y se plantea que se debe suprimir esta figura porque se hace la consideración
de que en la práctica genera algunos inconvenientes de tipo político entre la figura del
Presidente y del Vicepresidente que requieren tener los dos (2) las mismas calidades para
llegar a estos cargos.
✓ El Vicepresidente reemplaza al Presidente eventualmente ¿Cuándo? Indica el

artículo 202 de la Constitución que será esto en los eventos de “faltas temporales
o absolutas” por esto debe tener las mismas calidades y requisitos.
44
3A 2017
✓ La Constitución habla del Vicepresidencia (autoridad), no de una estructura, pero
la Ley 489 de 1998 si se refiere directamente a una estructura que se denomina:
Vicepresidencia de la República en sus artículos 38 y 56. Esta norma surge de
la CP que consagra la figura del Vicepresidente.
F. LOS MINISTERIOS Y ✓ Señala el artículo 206 constitucional que el número, la denominación y el orden
DEPARTAMENTOS de precedencia de los ministerios y departamentos administrativos serán
ADMINISTRATIVOS. determinados por la ley, esto es, la misma Constitución dice que es el legislador el
que va a determinar lo relacionado con los ministerios y departamentos
administrativos. En efecto el articulo 150 numeral 7° dice que es el legislador el
que determina la estructura de la administración en abstracto, norma especial es
la del artículo 206 que dice que el Congreso respecto de los ministerios y
departamentos administrativos es el que puede crearlos, suprimirlos o
fusionarlos, según lo establecido por la Constitución.
Excepcionalmente el Presidente podrá crearlos ¿Cuándo? cuando

expresamente el Congreso le otorgue unas facultades extraordinarias para que
ejerza esa competencia de crear un ministerio o un departamento administrativo.
¿y suprimirlos, fusionarlos o modificarlos? Esa competencia ya le esta
constitucionalmente asignada por el artículo 189.
Entonces, el Presidente puede suprimir o fusionar estas entidades, pero los

términos que establece la ley. Y esta regulación está contenida en la Ley 489 de
1998. Además, el Presidente puede modificar la estructura de la administración
nacional porque así lo autoriza la Carta, ¿en qué términos? 😊 en los términos
que el Congreso lo haya definido.
• Respecto del orden de precedencia establecido en el artículo 206.
✓ La Constitución en el artículo 203 dice que a falta del Vicepresidente cuando este
estuviere ejerciendo la Presidencia, la Vicepresidencia “será asumida por un
ministro en el orden que establezca la ley”. Esto quiere decir que los ministros
tienen vocación presidencial.
▪ Cuando falte el Presidente y las funciones las funciones de este las

esté ejerciendo el Vicepresidente y faltare el Vicepresidente: el poder
ejecutivo será asumido por el ministro según el orden establecido en la
ley.
Este es el efecto que tiene ese orden establecido por la ley para los diferentes
ministerios existentes. Este orden NO tiene ninguna otra consecuencia jurídica, es
decir, todos los ministerios tienen la misma categoría y tendrán el mismo nivel con
relación a la Suprema Autoridad Administrativa y con relación a las demás
dependencias de la organización administrativa del Estado. NO hay ningún
ministerio que tenga una categoría diferente a los otros. La única consecuencia
es su vocación presidencial. Esta se va a aplicar en un momento hipotético
determinado para los primeros que aparezcan en el orden establecido legalmente.
45
3A 2017
✓ De acuerdo con la Ley 1444 de 2011, el número de ministerios es 16. El número,
denominación y orden de precedencia de los ministerios es el siguiente:
1. Ministerio del Interior

2. Ministerio de Relaciones Exteriores
3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
4. Ministerio de Justicia y del Derecho
5. Ministerio de Defensa Nacional
6. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
7. Ministerio de Salud y Protección Social
8. Ministerio del Trabajo
9. Ministerio de Minas y Energía
10. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
11. Ministerio de Educación Nacional
12. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
13. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
14. Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
15. Ministerio de Transporte
16. Ministerio de Cultura
¿Por qué de último el de cultura? Porque el legislador así lo estableció. ¿Por qué de primero
el de interior? Tiene una razón lógica, porque es el ministro de la política. En un
momento determinado, para asumir Presidencia se necesita no sólo de una persona que
conozca del funcionamiento del Estado (la parte técnica), sino que maneje el tema político
y las relaciones con el congreso y por eso es él el primero.
De estas normas, surgen unas consecuencias para la estructura administrativa y su

punto de partida es una norma constitucional.
✓ El articulo 208 superior se refiere a los ministros y directores de departamento

administrativo, y dice que “[l]os ministros y los directores de departamentos
administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia
bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las
políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la
ley.” De ahí extraemos lo siguiente:
▪ Se les da a los ministros el carácter de jefes de la administración en su

correspondiente ministerio, esto es importante porque esto implica que
son los superiores jerárquicos de todos los funcionarios que presten
sus servicios dentro de los ministerios. Los subordinados son toda la
estructura de funcionarios del respectivo ministerio.
▪ Los ministros del despacho dirigen la acción administrativa, toman las
decisiones políticas, dan las instrucciones a sus subordinados (toda la
estructura del ministerio).
▪ El ministro tiene una subordinación al Presidente, pero además de sus
funciones puramente administrativas, debe cumplir unas funciones de tipo
político.
▪ Los ministros son los instrumentos de comunicación o vocería del
Gobierno con el Congreso Nacional. (art. 208 inciso 2°) Porque:
46
3A 2017
o Presentan a las cámaras proyectos de ley.
o Atienden a las citaciones de las cámaras.
o Toman parte del debate directamente o por conducto de los
viceministros.
▪ El ministro como funcionario y jefe de su dependencia debe responder
ante el legislador de las acciones del gobierno en la materia que le
corresponde.
G. LA ✓ El artículo 209 de la Carta que se refiere a la función administrativa, en su última

DESCENTRALIZACIÓN, parte dice que esa función se realiza mediante la descentralización, la
LA DELEGACIÓN Y LA delegación y la desconcentración de funciones.
DESCONCENTRACIÓN
DE FUNCIONES Esta es una norma que se refiere a la organización y estructura (parte estática)
de la rama ejecutiva. ¿Por qué? porque lo que esta descentralizado es la rama
ejecutiva en donde existe: 1. un nivel nacional. 2. unas entidades de carácter
territorial. 3. unas personas jurídicas a las cuales se trasladan competencias
administrativas, personas jurídicas que tendrán un determinado grado de
autonomía.
a. La descentralización es lo que ordena el articulo 1 superior y se

refiere a la rama ejecutiva porque las otras ramas no lo están. La
descentralización es precisamente una de las formas de organización de
la administración del Estado. La Constitución establece que hay
centralización política y descentralización administrativa.
b. La delegación también está regulada en la Carta. La delegación es un
mecanismo de reparto de competencias administrativas para
atenuar la concentración de funciones en un solo de los niveles de
la administración. El Presidente y las demás autoridades pueden delegar
sus funciones en los términos en que la ley las autorice. Esta figura surge
de esta norma que dice que para el cumplimiento de la función
administrativa existirá la delegación.
c. La desconcentración administrativa de funciones.
H. LAS ENTIDADES DEL ✓ El artículo 210 de la Constitución en su inciso primero dice que: “[l]as entidades
ORDEN NACIONAL, del orden nacional, descentralizadas por servicios solo pueden ser creadas por la
DESCENTRALIZADAS ley o por autorización de esta con fundamento en los principios que orientan la
POR SERVICIOS actividad administrativa (…)”. Este artículo se refiere a que como se habla de
descentralización, pueden existir entidades descentralizadas que NO son las
entidades territoriales (EETT), sino que son entidades funcionalmente o por
servicios descentralizadas. La pauta que da este artículo es que las entidades
descentralizadas que formen parte de la rama ejecutiva, bajo la figura de la
descentralización administrativa, también serán creadas por la ley. Estas
SOLO las va a poder crear el legislador porque así lo dice este artículo.
I. EL EJERCICIO DE ✓ El artículo 210 de la Constitución en su inciso segundo dice que: “[l]os

FUNCIÓN particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que
ADMINISTRATIVA POR señale la ley” es decir que:
LOS PARTICULARES
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3A 2017
▪ La titularidad de la función le corresponde al Estado y de manera
primaria y originaria a su rama ejecutiva. El ejercicio de esa función
administrativa está en los organismos que conforman la rama ejecutiva.
▪ Pero también excepcionalmente puede ser ejercida por las otras
ramas y por los particulares cuando están habilitados para hacerlo ya
sea por habilitación unilateral del Estado como una ley (cámaras de
comercio) o una habilitación contractual (federación de cafeteros).
J. DELEGACIÓN ✓ El artículo 211 Constitucional se refiere a la figura de la delegación

ADMINISTRATIVA DE administrativa de funciones en los sucesivos y precisos términos: “[l]a ley
FUNCIONES señalará las funciones que el Presidente de la republica podrá delegar en los
ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales,
superintendentes, gobernadores, alcaldes, agencias del estado que la misma ley
determine. Igualmente fijara las condiciones para que las autoridades
administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades” se
extrae:
o La ley es la que va a decir que funciones del Presidente de la
Republicase pueden delegar. Y también que funciones pueden
delegar las demás autoridades administrativas, es decir, dice que la
ley establecerá ¿Cuándo?, ¿Cómo?, ¿Por qué? y ¿Qué? es lo que van a
poder delegar.
o Las normas constitucionales son fundamentales para estudiar el
funcionamiento de la administración y la organización administrativa. Los
ministros tienen funciones delegadas del presidente. Por ejemplo:
Ej. la firma de contratos. Los contratos NO los firma directamente el

Presidente así la Carta le asigne esta competencia, puede delegar esa
función ¿Por qué? porque es la misma Constitución la que permite la
delegación de sus funciones administrativas.
o Responsabilidad cuando se ha aplicado la figura de la delegación

administrativa. El segundo inciso de la norma citada dice: “[l]a delegación
exime de responsabilidad al delegante la cual corresponderá
exclusivamente al delegatario cuyos actos o resoluciones podrá siempre
reformar o derogar aquel reasumiendo la responsabilidad consiguiente.
La ley establecerá los recursos que se podrán imponer contra los actos
de los delegatarios”
o La delegación administrativa de que nos habla el artículo 209, debe ser
autorizada por la ley, es decir, la ley debe determinar las funciones que
pueden delegar las autoridades administrativas.
K. LA ORGANIZACIÓN EL Titulo XI de la Constitución se refiere a la “organización territorial”, del cual

TERRITORIAL destacaremos los siguientes preceptos:
✓ El artículo 286 de la Constitución dice: “Son entidades territoriales los

departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá
darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se
constituyan en los términos de la Constitución y de la ley”.
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3A 2017
o La descentralización territorial consagrada en la organización
administrativa se encuentra en este artículo. El artículo 1° dice que
Colombia es una república unitaria -por supuesto-, con descentralización
y con autonomía de sus entidades territoriales; posteriormente esto se
desarrolla en este título de la Carta.
✓ En el artículo 287 de la Constitución desarrolla el principio de autonomía de que

trata el artículo 1°. Esta norma dice que: “Las entidades territoriales gozan de
autonomía para la gestión de sus intereses y dentro de los límites de la Constitución
y de la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos”:
✓ Gobernarse por autoridades propias.
✓ Ejercer las competencias que les correspondan, se aclara que, jurídicamente

la competencia NO es un derecho de la entidad o del cargo a la que
corresponde, sino que constituye una obligación. El funcionario tiene la
obligación de ejercer sus funciones. La Jurisprudencia ha reconocido la
responsabilidad civil extracontractual del estado porque un funcionario
no ejerza debidamente sus competencias.
✓ A administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el

cumplimiento de sus funciones, esto es una manifestación de su autonomía
porque son personas jurídicas que tienen su propia capacidad jurídica para
adquirir derechos y contra obligaciones.
✓ Participar en las rentas nacionales.
▪ De estas normas se desprenden consecuencias en materia de

estructura y en materia de manejo de recursos. Las entidades
territoriales tienen derecho a participar de las regalías, de las rentas
nacionales en los términos que las normas establecen.
✓ En el artículo 288 de la Constitución señala que debe existir una ley orgánica
de ordenamiento territorial (LOOT). Y esta establecerá la distribución de
competencias entre la nación y las entidades territoriales. Esta ley es la que
va a determinar esa organización territorial, es decir, organización que va a existir
de acuerdo con el concepto de la descentralización con un criterio territorial. El
capítulo regula todas las entidades, su estructura interna, sus autoridades y demás
regulaciones. Todo esto regulado a nivel legal.
✓ El artículo 322 de la Constitución se refiere al Distrito Capital así: “Bogotá, Capital

de la República y del departamento de Cundinamarca se organiza como Distrito
Capital. Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la
Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones
vigentes para los municipios (…)”
o Hay una norma que contiene el Estatuto de Bogotá que establece a

Bogotá como Distrito Capital. Antes de la Carta de 1991 se denominaba
Distrito Especial a Bogotá.
49
3A 2017
Si ya no se piensa en la parte estática sino en la parte dinámica de la actividad
administrativa. También en la CP se encuentran normas que son fuente en esta
materia. Como:
✓ El artículo 189 numeral 4° dice que el presidente de la república es el

responsable de mantener el orden público, es decir, es el encargado de
conservar el orden y de tomar las medidas para evitar que se perturben las
condiciones necesarias para la vida en comunidad y si ya fueron perturbadas de
reestablecerlas mediante mecanismos especialísimos como por ejemplo los
estados de excepción.
La Constitución trae 28 numerales que son competencias del Presidente que se

refieren a las actividades administrativas del Estado que corresponden a la
Suprema Autoridad Administrativa. Esto corresponde a la parte dinámica de la
función administrativa.
Estos numerales dan la pauta de como a partir de la Carta, la ley va a desarrollar
las competencias del Presidente.
✓ El artículo 334 superior contiene el régimen económico de nuestro Estado. Y

dice: “La dirección general de la economía estará a cargo del Estado, este
intervendrá por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en
el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes
y en los servicios públicos y privados” se dice entonces que:
▪ La dirección de la economía está a cargo del Estado, es decir, el

responsable en esta materia es el Estado.
▪ Además, se dice que “este intervendrá por mandato de la ley”, es decir,
se refiere a que la ley va a regular hasta donde va a llegar la
intervención de la rama ejecutiva.
▪ Una vez el congreso regula esa intervención, el estado debe intervenir, y
dentro del estado deberá intervenir la rama ejecutiva, NO las otras
ramas. Por ejemplo.
Ej. La norma habla de que deberá intervenir en los servicios públicos

y privados. Hay una entidad de la rama ejecutiva que es la
superintendencia de los servicios públicos que es la encargada de vigilar
a las entidades que prestan servicios públicos domiciliarios. La
superintendencia forma parte de la rama ejecutiva. La Ley 142 de 1994
regula los servicios públicos domiciliarios, esta tiene como punto de
partida la Carta. Y el encargado de que esta norma se ejecute es la rama
ejecutiva a través de sus funciones.
✓ El artículo 365 superior dice que: “[l]os servicios públicos son inherentes a la
finalidad social del estado. Es deber del estado asegurar su prestación eficiente a
todos los habitantes del territorio nacional” se colige que:
o El Estado debe asegurar la prestación de servicios
o “Los servicios estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley,
podrán ser prestados por el estado directa o indirectamente, por
comunidades organizadas y por particulares. En todo caso, el estado
mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos
servicios”
50
3A 2017
o La vigilancia y el control es lo que hace la superintendencia de servicios
públicos. Esta competencia de estas autoridades deriva de la Constitución
cuando dice que el Estado es el responsable de la adecuada prestación
de los servicios.
o El Estado debe regularlo y controlarlo, y si fuere el caso, asumir
directamente la prestación de los servicios (Art. 210 CP).
B. LA LEY EN SENTIDO FORMAL.
Las leyes expedidas por el Congreso también son fuente del Derecho Administrativo. Las leyes proferidas
por el Congreso son fuente cuando reglan temas relacionados con la actividad administrativa o con relación
a la estructura y organización de la rama ejecutiva. Las leyes podrán tener carácter de códigos porque
regulan de manera sistemática y compleja una determinada materia.
✓ La ley 1437 de 2011 es la ley por medio de la cual se expidió el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A). Esta ley en su primera parte se
refiere a la actividad administrativa del Estado, nos dice cuál es la formación de los actos
administrativos. Aquí se deben respetar los principios constitucionales con relación a la actividad
administrativa del Estado. El Estado debe asegurar y aplicar por ejemplo el debido proceso en
materia administrativa porque así lo manda la Carta.
1. En esta primera parte del C.P.A.C.A NO hay controversia judicial esta es el procedimiento
administrativo que constituye una garantía para los administrados. El Estado deberá cumplir
ese procedimiento para ejercer con sus competencias.
✓ Primero deberá dar la posibilidad a los administrados que van a resultar afectados con su decisión,
de que sean escuchados y presenten sus argumentos (defensa) antes de que se tome la decisión.
✓ Los actos administrativos deben cumplir con un procedimiento que constituye un mecanismo de
protección jurídica para el administrado porque la administración y el administrado previamente
conocen las cuestiones respecto de las peticiones y el procedimiento para resolver la petición. Se
refiere a la formación de la decisión administrativa dando aplicación al debido proceso.
2. La segunda parte también constituye parte de la ley que es fuente del Derecho Administrativo.
Las autoridades administrativas deben actuar de acuerdo el ordenamiento jurídico preestablecido.
Cuando se desconoce el ordenamiento, los particulares tendrán medio de control para acudir ante la
autoridad judicial competente que hace efectiva la existencia del sometimiento del Estado al derecho.
✓ Existe una jurisdicción especial y especializada en materia administrativa ante la cual se acude
para que se asegure que un acto que viola el ordenamiento jurídico preestablecido, sea anulado.
Ante estos jueces se desvirtúa la presunción de legalidad de los actos administrativos, estos
medios de control están en el C.P.A.C.A. en la segunda parte.
La fuente de esta ley es la misma Constitución, ya que está en su artículo 237 regula lo que se llama la
jurisdicción de lo contencioso administrativa y se hace referencia al Consejo de Estado. El Consejo de
Estado es el tribunal supremo de la jurisdicción contencioso administrativa.
51
3A 2017
CÓDIGO DE POLICIA La ley que tiene carácter de código y regula lo relacionado con los derechos y obligaciones de los
asociados para una mejor convivencia. Esto es mantener las condiciones necesarias para la
vida en comunidad.
LEY 80 DE 1993 Regula la contratación estatal. Esta es una ley expedida por el congreso que NO es código, fue
reformada por la Ley 1150 de 2007, es fuente del derecho administrativo porque regula los
contratos de la administración para cumplir con sus funciones administrativas.
LEY 489 DE 1998 Esta ley reguló toda la estructura de la administración, es decir, el legislador mediante ella
ejercicio esa primera competencia que el numeral 7° del artículo 150 le otorga que es
determinar la estructura de la rama ejecutiva en el nivel nacional. Esta ley se refiere a muchos
temas tratados por la Carta. Descentralización, desconcentración, delegación de funciones,
concepto de la rama ejecutiva de la administración pública, entidades en abstracto que conforman
la rama ejecutiva (el punto de partida son los artículos constitucionales)
C. DECRETOS.
DECRETOS
Temas de derecho administrativo especifico que, por decisión del Congreso, el ejecutivo de manera
transitoria y en el término preestablecido regula excepcionalmente por ser competencia propia de
carácter legislativo.
Cuando se habla del tema de la estructura administrativa, con mucha frecuencia el legislador NO ha
hecho él mismo la regulación de la administración, sino que, por el contrario, ha concedido facultades
extraordinarias al gobierno para que sea este el que determine la estructura administrativa del estado.
El plebiscito del año 57 que pretendía poner fin a los problemas políticos, consagró normas respecto de la
determinación de partidos y ramas.
En 1958 se expidió la ley 19/58 y en esta se establecieron unos principios generales de organización
administrativa en el nivel nacional en relación con la carrera administrativa, con las entidades nacionales y
locales, se crearon departamentos administrativos y se introdujo el concepto de planeación en la administración
pública.
Esta ley concedió facultades extraordinarias al ejecutivo para que desarrollara esos principios que habían sido
consagrados para desarrollar lo que se había acordado con el plebiscito.
Se quiso tecnificar la carrera administrativa para que estas autoridades llegaran a los cargos por concursos.
Esto implicó un cambio fundamental porque hasta ese momento lo que se hacía es que los funcionarios se
establecían según el partido que estuviera rigiendo en el momento. Y esto implicaba una ruptura en el ejercicio
de las actividades administrativas.
Esta ley da facultades al ejecutivo para que hiciera una reforma administrativa y regulara toda la estructura de
la administración.
Se expidió el decreto que tiene contenido de ley 550/60 en el cual por primera vez se hizo uso de la
facultad de determinar en abstracto la estructura de la administración.
En este decreto se dijo como estaba estructurada la rama por los ministerios, departamentos y demás.
Se definieron las diferentes entidades que conformaban la rama ejecutiva en el nivel nacional. Y se
hizo mediante un decreto con fuerza de ley, esto materialmente es una ley.
52
3A 2017
En el año 68 se hizo la reforma constitucional y se hace la reformación de la administración mediante
facultades extraordinarias concedidas por el congreso por la ley 65/67.
En el año 68 se hace una gran reforma administrativa que rigió hasta la ley 489/98.
Esto se hizo mediante el decreto 1050 y 3130/68. En estos decretos se vuelve a encontrar la estructura
en abstracto de la administración pública. Decretos con contenido de ley.
Se deben mencionar los decretos que emita el presidente de la republica mediante los cuales reglamenta
determinadas leyes. Estas son normas de carácter general, cercanas a las leyes que regulan temas
relacionados con la administración pública. Hay decretos reglamentarios que como regulan temas de la
administración y siendo normas de carácter general y abstracto se pueden considerar como fuente del derecho
administrativo.
Los decretos que dicte el gobierno en uso de las facultades que le conceden en los estados de excepción,
es muy difícil que sean fuente del derecho administrativo porque son normas que generalmente tienen una
vigencia limitada en el tiempo. Estas decisiones rigen mientras esté vigente la declaratoria del estado de
excepción. Por esto, los decretos expedidos en los estados de excepción no son fuente del derecho
administrativo.
Los decretos legislativos son actuaciones del ejecutivo que por autorización del legislativo ejercerá
transitoriamente funciones legislativas.
VI. DOCTRINA
Los conceptos, los estudios, los criterios elaborados por los doctrinantes de una disciplina s son fuente del
derecho administrativo y en cada caso en concreto se establece el valor de esta fuente. La elaboración de
estos estudiosos para las diferentes disciplinas jurídicas son la doctrina; las elaboraciones
conceptuales, abstractas y teóricas de quienes hacen en sus investigaciones a través de las obras, se
encuentran las elaboraciones doctrinarias. Cuando se habla del derecho administrativo es necesario
precisar hasta donde la doctrina es fuente del derecho administrativo.
Ciertos conceptos que surgieron en la doctrina, después fueron acogidos en la jurisprudencia y con
posterioridad fueron recogidos en legislaciones positivas. Se dice que cuando el estado actúa, hay
manifestaciones que se denominan actos de poder y hay otras manifestaciones del poder que se llaman
actos de gestión.
Esta es una clasificación que NO está en la legislación positiva, esta surge doctrinariamente de quienes
estudiaron el derecho público.
Las actuaciones genéricas del estado o las manifestaciones de voluntad de este pueden ser
manifestaciones de poder, es decir, manifestación del ejercicio del poder público del estado.
Sin embargo, estas manifestaciones que implican el ejercicio del poder NO recogen la totalidad las
posibilidades de actuaciones porque el estado en ciertas circunstancias y en materia administrativa
tiene que realizar lo que la doctrina denomina los actos de gestión.
Estos últimos son por ejemplo la celebración de un contrato para la construcción de una obra pública. Está
utilizando el acuerdo de voluntades como fuente de obligaciones para cumplir con su actividad administrativa.
✓ Allí aparece una manifestación del estado como más de gestión para poder cumplir con su función
de asegurar la debida prestación de los servicios públicos o para asegurar las condiciones
necesarias para la vida en comunidad.
✓ Un típico ejercicio del poder público o de una potestad publica es un decreto reglamentario en
donde se define la interpretación de las leyes, este último es una manifestación de una potestad
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3A 2017
publica que le corresponde a la rama ejecutiva y al presidente que es reglamentar las leyes; esta
es una facultad especialísima de una autoridad pública porque la interpretación es la que define
los criterios de aplicación de esas normas abstractas y generales contenidas en las leyes.
✓ En cambio, cuando el estado celebra un contrato a través de las entidades que actúan en el campo
comercial como, por ejemplo, la sociedad Transmilenio para la adecuada prestación del servicio
de trasporte habrá una manifestación especial del Estado.
✓ Se está ante una situación de gestión comercial para que a través de un concesionario se preste
un servicio público.
✓ La distinción entre actos de poder y actos de gestión fue una elaboración doctrinaria que fue
planteada en el derecho francés.
Esta clasificación nos llevaba a que los actos de poder se regían por normas de derecho público mientras que
los otros se regían por normas de derecho privado fue sustituida por otra teoría clásica del derecho
administrativo.
• Teoría clásica del servicio público fue la que originó y dio un gran impulso al derecho
administrativo porque en vez de hablar del concepto de estado servidor y estado como
responsable de la adecuada prestación de servicios públicos, se habló de que la existencia del
estado se justificaba porque este debía satisfacer las necesidades de la comunidad mediante
la prestación de servicios públicos.
• La teoría de los servicios públicos justificaba la existencia de un régimen jurídico propio de
derecho público pues este iba a regular la prestación de los servicios públicos.
Justificó la existencia del derecho administrativo porque planteaba la necesidad de la existencia de
una disciplina que regulara las actividades del estado que era el encargado de prestar los servicios
públicos.
Todo esto ha ido evolucionando, esta teoría clásica no opera como opero en la segunda mitad del siglo 20 y
quizás desde la primera mitad. En el derecho francés hay una decisión jurisprudencial que acogió esta
teoría y a la cual se le conoce como el fallo blanco. Esta decisión establece que hay un régimen jurídico
especial que es el derecho administrativo.
Esta teoría clásica fue recogida jurisprudencialmente y posteriormente se elaboró la teoría general de los
servicios públicos y los diferentes regímenes que se aplican a estos servicios.
La doctrina tanto en el tema de los actos de poder y de gestión, como en la teoría clásica de servicios
públicos fue fuente del derecho administrativo que se tuvo en cuenta para justificar la existencia de este
derecho. Hoy NO se tiene en cuenta con ese alcance porque actualmente ya se han incorporado los servicios
públicos en la legislación positiva. La Carta establece que el Estado es el responsable de asegurar la adecuada
prestación de los servicios públicos. Ya no es solo doctrina o jurisprudencia porque de hecho hay una norma
constitucional que lo establece; esta norma estable que el Estado prestará los servicios directa o indirectamente
pero el Estado siempre tendrá la regulación, la vigilancia y el control de lo relacionado con los servicios públicos.
✓ No se puede decir que la doctrina es una fuente igual que la ley, pero sus elaboraciones
conceptuales y teóricas van avanzando y se van desarrollando para ser adoptadas por la
jurisprudencia y la legislación positiva.
✓ Por esto se puede mencionar la doctrina dentro de las fuentes subsidiarias del derecho
administrativo.
El articulo 230 Constitución se refiere a los jueces y dice: “Los jueces en sus providencias solo están
sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina
son criterios auxiliares de la actividad judicial”
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3A 2017
✓ Entonces la doctrina es un criterio auxiliar para que, en un momento determinado, quien tiene que
tomar una decisión y tiene unas elaboraciones de unos estudiosos de la disciplina jurídica, pueda
usar estos conceptos para fundamentar y complementar su decisión y establecer los fundamentos
de la decisión.
VII. JURISPRUDENCIA
La norma del articulo 230 Carta dice que los jueces no están obligados sino a lo que diga la ley. Este artículo
además dice que la jurisprudencia también hace parte de los criterios auxiliares
✓ La norma se refiere a la actividad judicial porque la norma es para los jueces. Obligatoria la ley y
los demás son criterios auxiliares.
De la jurisprudencia como fuente surge lo que se denomina precedente judicial; cuando la

jurisprudencia se convierte en criterio que debe ser acatado por los jueces o por otras autoridades para
tomar sus decisiones.
La misma jurisprudencia es la que ha desarrollado cual es el alcance de ese criterio auxiliar que ese artículo
230 incluye sobre la jurisprudencia
La sentencia C-816/11 juzgaba la constitucionalidad del artículo 102 del CPACA. Este artículo fue demandado
y al juzgar este articulo la corte constitucional se pronunció sobre ese tema del precedente judicial.
El artículo 102 de la ley dice: “Extensión de la jurisprudencia del consejo de Estado a terceros por parte de las
autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial
dictada por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho a quienes lo soliciten y acrediten
los mismos supuestos facticos y jurídicos”
Esta norma dice que una sentencia de unificación del Consejo de Estado es obligatoria para las autoridades
cuando se estén discutiendo unos derechos con los mismos fundamentos facticos de hecho y los mismos
fundamentos jurídicos de derecho.
✓ Para las autoridades administrativas para un ministro, para un director, para un superintendente
si hay una decisión del Consejo de Estado que se pronunció sobre un acto suyo que reconoció
un derecho y hay otra persona que está en las mismas condiciones de aquel al cual se le reconoció
el derecho, este podrá solicitar que se aplique la sentencia de unificación del Consejo de Estado
porque es obligatoria para la autoridad administrativa.
✓ La Corte Constitucional declaró que el inciso 1 y 7 del artículo 102 eran exequibles. La Corte dijo
que se debía entender que las autoridades al extender los efectos de la sentencia de
unificación del consejo e interpretar las normas constitucionales, base de sus decisiones,
deben observar con preferencia los precedentes de la corte constitucional que interpreten
las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia
Las autoridades están obligadas a cumplir lo dicho en las sentencias del consejo de Estado, sino que
también a cumplir lo que ha dicho la corte constitucional de que se deben interpretar las normas
constitucionales.
✓ CONCLUSIONES DE LA CORTE: “En síntesis, la jurisprudencia por definición constitucional, es

criterio auxiliar de interpretación de la actividad judicial y de este modo los jueces en sus
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3A 2017
providencias solo están sometidos a la ley, sin embargo las decisiones de la CSJ, del consejo de
Estado, de la sala disciplinaria del consejo superior de la judicatura autoridades de cierre de las
respectivas jurisdicciones y de la corte constitucional en todos los casos como guardián de la
constitución tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la
jurisprudencia y en virtud de principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica, articulo 13 y 83
CP, excepcionalmente el juez puede apartarse del precedente judicial vinculante de los órganos
jurisdiccionales de cierre, con argumentación explicita y razonada de su apartamiento y en
reconocimiento de la autonomía inherente a la administración de justicia y al ejercicio de la función
judicial.
La sentencia C-588/12 de la misma Corte Constitucional se vuelve a referir al tema del precedente judicial en
relación con el mismo artículo de la Ley 1437 que había sido demandado por un motivo diferente. La Corte dijo:
“Con base en lo expuesto, la decisión del legislador de limitar las sentencias de unificación jurisprudencial, al
mecanismo de extensión de jurisprudencia adoptada en el amplio ámbito de su potestad normativa, no viola
preceptos de la CP. Por el contrario, al precisar la naturaleza, el sentido y el alcance de esas sentencias de
unificación, al igual que los eventos de aplicación señalando en detalle el procedimiento que debe seguirse para
su trámite, está otorgando igualdad de trato a todos los que concurran a su aplicación; además con su
consagración no se desconoce lo prescrito en el artículo 93 respecto de las reglas de estándares de las cortes
internacionales cuyo mandato como criterio hermenéutico relevante se impone a las autoridades así la
constitución no lo mencione expresamente”.
La jurisprudencia antes se consideraba como un criterio auxiliar sin obligatoriedad para las autoridades. Del
230 y las interpretaciones dadas por el legislador en el CPACA y que ha dado la jurisprudencia del a
corte constitucional al interpretar la Constitución y la ley, la jurisprudencia, esta última tiene carácter
vinculante para los jueces y para las autoridades administrativas porque si hay sentencia de unificación del
Consejo de Estado es el mejor argumento para acudir a la administración para que se aplique esa jurisprudencia
y el código establece un procedimiento expedito para que se aplique esa jurisprudencia.
VIII. PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.

En esta materia, en el artículo 230 todas estas fuentes son criterios auxiliares. Estos son unas verdades
fundantes de las cuales, normalmente, surgen consecuencias jurídicas porque son fundamentos
básicos del derecho.
✓ Principio de la igualdad: principio fundamental porque la igualdad es un derecho que la CP
reconoce a todos los administrados.
Es una verdad fundante, hay que respetarla y regularla y de las interpretaciones de las
autoridades porque no solo está a nivel constitucional, sino que sirve de fundamento para la vida
en comunidad para las demás consecuencias jurídicas
✓ Principio de legalidad: los poderes del Estado están limitados por el ordenamiento jurídico
prestablecido. De aquí salen consecuencias jurídicas.
En la sentencia C-083/95 se hace referencia a como los principios generales del derecho son fuente del mismo.
La sentencia dice: “¿A qué alude entonces, es ahora la pregunta pertinente, la expresión principios generales
del derecho en el contexto del artículo 230 de la Carta del 91? Si el juez tiene siempre que fallar (en nuestro
ordenamiento tiene además el deber jurídico de hacerlo), y en el Estado de derecho, como exigencia de la
filosofía del sistema, debe edificarse la sentencia sobre los fundamentos que el mismo derecho señala, ¿qué
debe hacer el fallador cuando los elementos contingentes del derecho positivo se le han agotado sin encontrar
en ellos respaldo para su decisión? No hay duda de que la situación descrita, por vía de hipótesis, es una
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3A 2017
situación límite, nada frecuente, pero demandante de una previsión del propio ordenamiento. El nuestro, lo
autoriza a recurrir a contenidos extra sistemáticos, a los que el propio sistema refiere formalmente V.gr.: el
derecho natural, la equidad, los "principios generales del derecho", expresiones todas que claman por una
concreción material que sólo el juez puede y debe llevar a término. Se trata entonces de principios que no
satisfacen las condiciones de la regla de reconocimiento y, por ende, no hacen parte del ordenamiento pues no
son materialmente reductibles a la Constitución. Ahora bien: cuando se trata no de integrar el ordenamiento
sino de optar por una entre varias interpretaciones posibles de una norma que se juzga aplicable, entran a jugar
un importante rol las fuentes jurídicas permisivas (en el sentido de que no es obligatorio para el juez observar
las pautas que de ellas se desprenden) tales como las enunciadas por el artículo 230 Superior como criterios
auxiliares de la actividad judicial”
IX. COSTUMBRE
La Corte dice: “[p]odría discutirse en teoría si el artículo 13 de la Ley 153 de 1887 resulta compatible con la
carta del 91 pero esta corporación puso fin a ese cuestionamiento al declararla exequible. Está vigente en
nuestro derecho la costumbre praeter legem como fuente formal, subsidiaria y elemento integrador del
ordenamiento. El juez que acude a ella a falta de legislación funda también su fallo en el derecho positivo pero
esta vez en una norma de carácter consuetudinario”.
La Corte es la que establece que, de acuerdo con la ley, la costumbre es fuente subsidiaria y como elemento
integrador del ordenamiento. Esta no tiene el mismo alcance a diferencia de la ley, de la jurisprudencia y de la
doctrina.
X. TRATADOS INTERNACIONALES
El tratado internacional NO ingresa él solo a nuestra legislación positiva, sino que requiere ser probado por el
congreso. Aquí viene la discusión si la fuente es el tratado o la ley que lo aprueba y al aprobarlo lo incorpora
dentro de la legislación nacional.
Los temas propios del derecho administrativo NO son propiamente objeto de manera general (puede
que excepcionalmente lo sean) de tratados internacionales el derecho administrativo se refiere a una
disciplina jurídica del derecho público, pero del ámbito interno de cada uno de los Estados; con
excepción al derecho de la integración y especialmente al de la integración económica.
PARTE SEGUNDA: PARTE ESTÁTICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO COLOMBIANO.
Habíamos mencionado y precisado que el Derecho Administrativo tiene dos (2) grandes partes:
1. UNA PARTE DINÁMICA: que se refiere al conjunto de actividades que conforman la actividad
administrativa el Estado.
2. UNA PARTE ESTÁTICA: que se refiere a la parte del Derecho Administrativo que estudia y regula lo
relacionado con la organización con que cuenta el Estado para el cumplimiento de su función ejecutiva,
se le denomina estática no porque no cambie -quizás es lo que más se modifica-
Cuando hablamos de la organización con que cuenta el Estado para el cumplimiento de su actividad
administrativa (parte estática), necesariamente tenemos que recurrir al tema de tres (3) ramas del poder
público. Y a las fuentes constitucionales en donde se hace referencia que entre nosotros existe una rama
ejecutiva del poder público consagrada en la Constitución en el artículo 113. Y así mismo al artículo 115
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3A 2017
superior que nos dice además qué otras autoridades o dependencias forman parte de la rama ejecutiva. El
tema de la organización administrativa es un tema cercano, sabemos que existen los ministerios, por ejemplo.
Pasemos a plantearnos la siguiente pregunta:
XIV. ¿ES EL ESTADO PERSONA JURÍDICA O NO?
¿El Estado es o no persona jurídica? Sabemos que el Estado es:

✓ De un lado, una realidad social ¿Por qué? Porque es la suma de poblaciones, ciudades, etc.,
que agrupa al elemento humano del Estado que se organiza socialmente como una forma del
hombre como ser social.
✓ De otro lado, una realidad política ¿Por qué? porque es una organización donde hay ejercicio
del poder público, y que también hay unos destinatarios de ese poder público.
Nos surge la duda sobre la personalidad jurídica del Estado, entonces ¿es o no persona jurídica? Este
tema tiene otra importancia, cuando se habla de la función legislativa del Estado y se expiden leyes nosotros
no nos preocupamos por saber si es o no el Estado persona jurídica porque es la función de expedir normas
generales, impersonales y obligatorias una manifestación típica del poder público; al igual cuando ejerce la
función judicial no requiere esta pregunta cuando se resuelven controversias de particulares con particulares o
particulares y el Estado. Pero, cuando llegamos a la rama ejecutiva del poder público la situación cambia
porque nosotros nos preguntamos ¿el Estado puede adquirir derechos y contraer obligaciones? ¿Puede
celebrar contratos? Sí, el Estado celebra contratos, puede adquirir derechos y obligaciones ¿Quiénes pueden
contraer derechos y obligaciones? Los sujetos de derecho, entonces que sujeto capaz de contraer derechos y
obligaciones es el que celebra estos contratos a nombre del Estado.
XI. TEORÍAS ACERCA DE LA PERSONALIDAD JURÍDICA DEL ESTADO:
A. PRIMERA TEORIA: los adscritos a esta teoría dicen que el Estado es una organización social y de poder,
pero que NO tiene el carácter de persona jurídica porque no la necesita, porque el Estado, por ejemplo,
contrae obligaciones en ejercicio de sus poderes y para el logro de los fines que de él se predican.
B. SEGUNDA TEORIA: Los adscritos a esta otra corriente defienden el carácter de persona jurídica del
Estado, este segundo grupo está conformado a su vez por diferentes teorías y planteamientos para decir
sí, que el Estado tiene personería jurídica.
Cabe señalar que tenemos unos artículos vigentes, uno de la Ley 153 de 1887, que es el artículo 8022, que
fue después recopilado por el Código de Régimen Municipal en su artículo 4°23. Disposiciones en las que
se dice que la Nación, los Departamentos y los Municipios son personas jurídicas.
¿Qué explicación tiene esta norma? La Constitución Nacional de 1886 estableció la centralización política y
la descentralización administrativa, ese fue el lema de la Constitución de 1886 ¿Cuál fue la importancia? pues
22 Artículo 80 Ley 153 de 1887: “La Nación, los Departamentos, los Municipios (…) son personas jurídicas.”
23 Artículo 4° Decreto - Ley 1333 de 1986: “La Nación, los Departamentos (…) y los Municipios son personas jurídicas.”
58
3A 2017
que puso fin a esa Constitución de 1863 que tenía un Régimen Federal, entonces, era importante precisar
que entre nosotros había una Nación (República Unitaria) y al interior de la misma existían diferentes
personas jurídica que tienen sus competencias, en cambio cuando estábamos en el régimen federal era
distinto.
Cuando se aprueba la Constitución de 1886 se vio la necesidad de que quedara claro que la Republica Unitaria
era una sola, y que contaba con entidades descentralizadas. Así mismo de que quedara claro que la entidad
central del Estado era una persona jurídica, como también los Departamentos y los Municipios y desde
ahí entonces tenemos esa norma que nos dice que estas son personas jurídicas.
En la Constitución de 1991 NO encontramos ninguna norma que nos hable directamente de ese carácter del
Estado con relación a su personalidad jurídica.
Cuando se hace referencia a la personalidad jurídica del Estado esta personalidad va a permitir explicar
porque la Constitución habla de los bienes del Estado ¿Quién es el titular de esos bienes? Las personas
capaces de adquirir derechos y contraer obligaciones, entonces, hay quienes dicen que el Estado es la suma
de los intereses individuales de los asociados que se agrupan bajo esa forma de sociedad, pero si bien es cierto
esto, resulta que cuando nos encontramos con el Estado este es el titular de unos intereses superiores a los
intereses individuales “los intereses individuales ceden al interés público” ¿Quién es el titular de esos intereses
públicos? Esta es una de las teorías que se plantean para justificar la personalidad jurídica del Estado, es
persona jurídica porque es el titular de los intereses generales de la comunidad.
Se debe que tener entones en cuenta que cuando hablamos de la organización con que cuenta el cumplimiento
de su actividad administrativa, es importante el tema de si el Estado es persona jurídica o no lo es, porque en
la organización administrativa tiene efectos la personalidad jurídica para la celebración de contratos, para ser
titular de un patrimonio (patrimonio público) ¿Quién es el titular del patrimonio? Los sujetos de derecho y el
estado es un sujeto de derecho con personería jurídica y por yanto es titular de ese patrimonio público.
XII. ¿CÓMO SE MANIFIESTA LA VOLUNTAD DE LA PERSONA JURIDICA DEL ESTADO?
Cuando aceptamos que el Estado si tiene personalidad jurídica viene entonces la siguiente pregunta
¿Cómo se hace la manifestación de la voluntad del Estado? la repuesta es: a través de personas físicas
que entran a desempeñar funciones públicas y que se vinculan laboralmente al Estado y entran a desempeñar
unas actividades que son las competencias del Estado; entonces, la doctrina se pregunta ¿hay mandato o
representación? En el caso del Estado no se presenta esta situación no hay mandato ni representación y aquí
hay otra teoría: desarrollada fundamentalmente por el derecho uruguayo por el Dr. Aparicio Méndez que dice
que el Estado actúa a través de sus órganos. Los ministerios no son personas jurídicas, pero cuando actúa un
ministro y firma un decreto un ministro está actuando el Estado mismo, se está comprometiendo el Estado ¿Por
qué? Porque allí se presenta esa figura de un órgano. El órgano tiene dos (2) elementos:
1. ELEMENTO SUBJETIVO Que es una persona física que entra a desempeñar un cargo del Estado, y una vez
posesionada esta persona está habilitada para ejercer las funciones propias del
cargo que desempeña y cuando las ejerce sirve como instrumento para que se
manifieste la voluntad del Estado.
Esas competencias NO son potestativas ni son un derecho de los funcionarios, estas

competencias son obligatorias y el mismo jura por eso cumplir las funciones del
cargo que está desempeñando.
59
3A 2017
2. ELEMENTO OBJETIVO Corresponde a las funciones del cargo que está desempeñando.
Es entonces muy distinto el concepto de competencia, con el de capacidad

¿Por qué? porque cuando hablamos de la capacidad para adquirir derechos y
obligaciones estamos hablando del Estado como persona jurídica que es.
El Estado para poder actuar en el mundo jurídico debe tener unos servidores
(personas físicas) que se pongan al servicio de la persona del Estado, esto no
quiere decir que estas personas físicas no tengan su propia voluntad, estas pueden
actuar jurídicamente a su nombre, pero cuando actúan en virtud de las competencias
que se le otorga con el cargo actúa en nombre del Estado. Y la competencia es título
jurídico que le permite comprometer al Estado.
Ya estamos entonces hablando de estructuras porque hablamos de los órganos a

los que el Estado les asigna unas competencias a través de los cuales cumple su
función administrativa. Y todos estos entes al que el Estado le asigna unas
competencias están debidamente ordenados.
E. ORGANIZACIÓN O ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO.
¿Qué es? En términos generales una organización es la ordenación de instituciones, entidades y órganos a
través de los cuales se realiza una determinada actividad para logro de unos determinados fines. Partiendo de
ahí definamos la organización administrativa del Estado.
La organización administrativa del Estado es la ordenación de

instituciones, entidades y órganos que cumplen con la actividad
administrativa del mismo, para el logro de los fines que de este se
predican. (SARRIA)
Para poder entender la anterior definición hay que recordar que con relación al Estado hay que tener en cuenta
que hay unos conceptos que inciden en esa organización administrativa, como:
✓ La organización política, es decir, si estamos en un régimen presidencial o parlamentario.
✓ La forma del Estado: la organización administrativa varía dependiendo de la forma como se
organiza el Estado, si estamos en un Estado centralizado organizado en forma de república
unitaria o en un Estado federal, en uno u otro caso dicha organización va a ser diferente ¿Por
qué? Porque:
▪ EN UNA REPÚBLICA UNITARIA la administración tiene una organización que
corresponde a una concepción previa de que es centralizada. La determinación
de la estructura administrativa en esta forma de Estado corresponde al
ordenamiento jurídico, comenzando con la misma Carta Política; ya hemos
mencionado como nuestra Constitución en su artículo 1° dice que somos una
república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades
60
3A 2017
territoriales, y a partir de allí la misma Constitución establece otras normas que
constituyen el régimen de las entidades territoriales, y como en ellas se realiza
la descentralización territorial. Todo eso va a ser desarrollado a nivel del
ordenamiento jurídico en un Estado de Derecho.
▪ EN UN ESTADO FEDERAL el tema de la organización administrativa es

diferente porque de los estados confederados se predica la descentralización
administrativa, es decir, competencia de cada uno de estos para determinar
su propia estructura u organización administrativa ¿con que limite? Con el límite
de la Constitución que establece la confederación de que se trate.
Cuando hablamos de que entre nosotros el ordenamiento jurídico es el que nos dice que instituciones, entidades
y órganos ejercen la actividad administrativa del Estado, ese ordenamiento debe definir unos aspectos.
XIII. ASPECTOS QUE SON DEFINIDOS POR LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL

ESTADO.
Se definen tres (3) aspectos propios de toda organización:
1. Define cuales son los poderes y potestades que tiene cada una de las instituciones, entidades y
órganos que conforman la organización administrativa.
2. Delimita el ámbito de competencia dentro del cual se van a ejercer esos poderes y potestades.
Ej. cuando se habla de los poderes y potestades de los Ministros sabemos que son de ámbito
territorial porque son autoridades de alcance nacional, pero si nos ubicamos en la organización
territorial hay autoridades administrativas como los Gobernadores que para ejercer poderes y
libertades que el ordenamiento jurídico les asigna, y se limitan al Departamento se va viendo toda
una organización, pero además su ámbito de competencia para ejercer esos poderes y potestades
.
3. Nos explica las relaciones que existen entre las diferentes entidades, dependencias u órganos
que conforman la organización administrativa del Estado (relaciones interroganticas), es decir,
cuáles son las relaciones que se dan entre esas organizaciones, si se trata de una organización de
carácter jerárquico propia de las organizaciones centralizadas, o si es una relación de carácter
descentralizado lo que va a existir es una relación con autonomía cuyo límite es el que normas
denominan un control de tutela.
Esto nos hace caer en el tema de los dos (2) grandes sistemas que dentro del Derecho Público se plantean
como las dos (2) únicas posibilidades de organización administrativa.
XIV. SISTEMAS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO.
Estos dos (2) grandes sistemas son a saber: la centralización administrativa y la descentralización
administrativa.
61
3A 2017
Normalmente oímos hablar de la descentralización, pero ¿qué es? Todos tenemos un concepto, talvez en forma
muy simple descentralizar es “sacar del centro” pero es un concepto de un idioma NO jurídico, sin embargo,
la descentralización es un concepto o construcción teóricos del Derecho Administrativo que cuenta con unos
elementos, y características propias que lo diferencian de otros conceptos como desconcentración; en un
idioma NO jurídico desconcentrar también es “sacar del centro”. Pero jurídicamente no son lo mismo, son
unos conceptos jurídicos precisados por el Derecho Administrativo con características y elementos
propios que los diferencian.
La centralización y la descentralización NO son figuras que las encontremos puras, es decir, como las vamos
a definir teóricamente, de suerte que, no hay un Estado totalmente centralizado ni totalmente descentralizado.
La organización de cada Estado debe necesariamente acoger la centralización o la descentralización
administrativa ¿Por qué hacemos énfasis en esas dos posibilidades? Porque los órganos del Estado que
cumplen la actividad administrativa o están indicados: 1. Los poderes y potestades que tiene cada una de las
instituciones, entidades y órganos. 2. el ámbito de competencia dentro del cual se van a ejercer esos poderes
y potestades. 3. las relaciones interroganticas, a través de la descentralización o de la centralización.
F. CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
La centralización administrativa según la teoría jurídico administrativa

implica que de acuerdo con el ordenamiento jurídico el conjunto de
competencias administrativas se concentra en uno o más órganos
superiores de la administración que asumen las facultades de decisión
y suponen un proceso de unificación o de cohesión de elementos que
se concentran en un órgano central. (SARRIA)
En la centralización administrativa hay un solo nivel de decisión, que es un nivel superior, que está
agrupado de tal manera que hay un solo nivel de decisión en materia administrativa. Digamos desde ya
que esto NO se da en la realidad, pues hay una suprema autoridad administrativa, que es el Presidente, pero
el Presidente no tiene todas las decisiones administrativas a su cargo porque las competencias administrativas
que le corresponden al Estado están repartidas en unos casos en unos órganos que tienen una subordinación
con el Presidente, y en ciertas materias tienen autonomía en algunas materias ¿Cuáles? Las que están
descentralizadas en virtud del ordenamiento jurídico.
✓ CARÁCTERISTICAS DE LA CENTRALIZACIÓN.
1. Hay un (1) solo nivel decisión con la capacidad para dar órdenes, instrucciones con el objeto
de dirigir y decidir todo los relacionado con la administración del Estado y todos los órganos
están organizados jerárquicamente.
2. Implica para el superior: 1. El poder de mando. 2. El poder para dar instrucciones. 2. imponer
sanciones. 3. para revisar las actuaciones de los subordinados (como sucede en materia
procesal en la apelación). 4. Manejo administrativo del personal, etc.
62
3A 2017
G. DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
La descentralización administrativa según la teoría jurídico

administrativa implica que el ordenamiento jurídico hace un traslado de
competencias administrativas a diferentes personas jurídicas publicas
diferentes de la persona jurídica que es el Estado, respecto de los
cuales ejercer un control de tutela. (SARRIA)
La descentralización es un concepto jurídico diferente, porque el ordenamiento jurídico traslada

competencias diferentes niveles de la organización administrativa ¿Cuáles son esos niveles? Los órganos
que componen la actividad administrativa del Estado, esas personas jurídicas son las que pueden recibir esas
competencias descentralizadas por el ordenamiento jurídico. Además, no solo son personas jurídicas, sino que
tienen autonomía administrativa para ejercer sus competencias, por eso su relación no es de subordinación.
Esto tampoco lo encontramos en la realidad, este es un modelo teórico, porque tampoco encontramos
una organización administrativa totalmente descentralizada, esto es, en donde no haya manifestación de
carácter jerárquico ¿Por qué? Porque si miramos la Constitución encontramos la descentralización con
autonomía de las entidades territoriales. No obstante, en materia de orden público las decisiones del Presidente
son obligatorias para los Gobernadores y Alcaldes que son funcionarios que tienen competencias
administrativas descentralizadas, pero en esta materia están subordinadas ¿Por qué? Porque así lo consagró
la Constitución. En materia de autonomía ha habido un proceso progresivo de expansión de la misma, porque
se empezó a hablar de esto en 1886, antes los Gobernadores eran funcionarios de libre nombramiento y
remoción de la suprema autoridad administrativa, y los Alcaldes también de libre nombramiento y remoción de
los Gobernadores, y ahora son de elección popular, así como los Diputados a la Asamblea y los Concejales
Municipales.
XV. ¿ESTO QUÉ IMPLICA EN LA PRÁCTICA?
Esto nos indica que en la práctica encontramos la descentralización en diferentes grados, o en
otras palabras, hay un mayor o menor de centralización y de descentralización
administrativa. Pero, no existe la misma descentralización administrativo que existían en el siglo
pasado.
La descentralización implica diferentes niveles conformado por personas jurídicas publicas

diferentes al Estado respecto de los cuales el nivel central no tiene relación jerárquica sino
relaciones de tutela, esto es, instrumentos de control de tutela que le permiten orientar la
administración dentro de la autonomía que el ordenamiento jurídico les reconoce a estas personas
jurídicas que tienen capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones. Con lo dicho
concluimos que es claro que en la práctica no encontramos ni un sistema completamente puro de
un lado u otro, sino que, es una cuestión de grado que en un determinado momento puede ser
mayor de centralización, y en otro momento un mayor grado de descentralización. Hay también
Estados en los que la autonomía es mayor que en una república unitaria pero no alcanzan
los niveles de un Estado federal, se llaman estados autonómicos como el italiano o el
español.
63
3A 2017
XVI. ¿POR QUÉ ESTAMOS HABLANDO DE ESTO?

Porque estos conceptos se relacionan intrínsecamente con el concepto jurídico de organización
administrativa ¿por qué no otros tipos de descentralización? porque hay otros tipos de
descentralización como la descentralización fiscal que hace referencia a que, en el manejo
de recursos del fisco, haya mayores recursos para las entidades descentralizadas que
conforman la organización administrativa del Estado, a través de la regulación a nivel legal,
como en el tema de regalías. esto ahora se está cuestionando porque hubo un mal manejo de los
dineros públicos por las entidades territoriales que hace que el nivel central retome la
concentración de estos recursos.
se habla también de la descentralización política, para hacer contrapeso a la centralización

política, la primera implica otra forma de Estado y de Gobierno. Porque el poder político está
concentrado o dividido.
Conclusión: hablamos del concepto de la centralización y la descentralización administrativa, que

la Doctrina nacional y extranjera toca en el acápite de los dos (2) grandes sistemas de
organización de la administración de un Estado para el cumplimiento de su función administrativa.
Que los grados de centralización y de descentralización administrativa, en la práctica, se aplican
el momento histórico, o de la forma del Estado o de Gobierno de que se trate. Siempre con algún
grado de autonomía para el cumplimiento de la actividad administrativa del Estado.
En ambos sistemas encontramos respuesta a los tres (3) aspectos que deben ser tocados en
toda estructura u organización administrativa.:
A. EN LA CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
1. PODERES Y En la centralización hay un solo nivel central o

POTESTADES nacional que concentra todos los poderes y
potestades de la administración.
2. AMBITO DE En la centralización el ámbito de competencia es

COMPETENCIA nacional.
3. RELACIONES En la centralización hay una relación

INTERORGÁNICAS interorgánica de subordinación, obedeciendo a
un criterio jerárquico.
B. EN LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
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3A 2017
1. PODERES Y En la descentralización los poderes y
POTESTADES potestades están repartidos en los diferentes
niveles de la organización administrativa estatal,
es decir, entre el nivel central y las entidades
descentralizadas que gozan de autonomía.
2. AMBITO DE En la descentralización depende 😊 de la clase

COMPETENCIA de descentralización de que se trate como
veremos más adelante.
3. RELACIONES En la descentralización el nivel nacional tiene

INTERORGÁNICAS poder de tutela en los términos del ordenamiento
jurídico que, le permite al nivel central direccionar
la administración sin sacrificar la autonomía.
El tema de la centralización política y la descentralización administrativa lo encontramos desarrollado a nivel

constitucional en el artículo 1° cuando dice que Colombia es una república unitaria -por supuesto- pero
seguidamente hace de que es descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (EETT), es decir
el Estado colombiano está organizado como una república unitaria ergo centralizada a ese nivel, empero, es
descentralizada administrativamente y las entidades territoriales cuentan con autonomía. Detengámonos en la
descentralización administrativa.
La descentralización administrativa tiene unos elementos propios que nos permiten diferenciarla de la
desconcentración administrativa y la delegación administrativa de funciones. A simple vista y desde una
perspectiva no jurídica estos conceptos pueden confundirse, si se quiere, pueden ser sinónimos, pero en
estricto rigor jurídico no lo son.
Estos conceptos en la práctica no se excluyen, se complementan de tal manera que se crea un complejo
sistema de organización de la estructura administrativa del Estado; analicemos lo siguiente, las entidades
territoriales (EETT) son descentralizadas atendiendo a un criterio territorial, pero a su vez internamente tienen
manifestaciones de carácter jerárquico y manifestaciones de carácter descentralizado. Me explico, en un
Departamento, por ejemplo, el jefe de la administración es el Gobernador, no obstante, este se encuentra
subordinado en materia de orden público a lo que determine el Presidente de la República, ello no implica la
pérdida de su autonomía constitucionalmente garantizada. Entonces, internamente el Gobernador es el jefe de
la administración, y como tal tiene subordinados jerárquicamente, verbigracia, los Secretarios departamentales,
que son funcionarios que forman parte de la administración departamental y tienen una subordinación jerárquica
con el Gobernador. De hecho, dentro del Departamento el Gobernador puede delegar funciones para que sean
ejercidas por alguno de sus subordinados, estos elementos nos permiten ver que, en la práctica, al ver cómo
funciona la administración, estos conceptos no se excluyen, sino que se utilizan por el ordenamiento jurídico en
un momento determinado en un mayor o menor grado.
XVII. ELEMENTOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
65
3A 2017
Precisemos los elementos de la descentralización administrativa, pues esto nos servirá a la postre para
diferenciar este concepto de la desconcentración y de la delegación.
1. En primer lugar, para que exista la descentralización administrativa se requiere LA EXISTENCIA

DE DIFERENTES PERSONAS JURÍDICAS PUBLICAS DIFERENTES DE LA PERSONA JURÍDICA
QUE ES EL ESTADO: ya hicimos referencia ut supra al tema de la personalidad jurídica del Estado y
las teorías que pretendían explicarla, vimos cómo entre nosotros esto está definido en el artículo 80
de la Ley 153 de 1887, que por lo demás dada la coyuntura política y constitucional de la época era
necesario dejar claro que no seriamos un Estado federal sino que seriamos a partir de allí un régimen
unitario. En la Constitución de 1991 se mantiene la descentralización administrativa y la territorial,
pues, hay un Estado único (la Nación), y las entidades territoriales son personas jurídicas por medio
de las cuales se realiza la descentralización administrativa. En síntesis, para que haya
descentralización administrativa se requiere el traslado de competencias administrativas hecho
por el ordenamiento jurídico a distintas personas jurídicas públicas -de ahí la necesidad de su
existencia-.
2. En segundo lugar, se requiere la existencia de DIFERENTES NIVELES DE DECISIÓN: aquí cabe

aclarar que esto no solo se da respecto a las entidades territoriales (EETT), aun cuando en ellas sea
más claro, tan es así que, la Constitución habla en su artículo 21024 de las entidades descentralizadas
(EEDD) descentralizadas por servicios que NO son las entidades territoriales (EETT), entidades como
por ejemplo el ICFES que es una entidad descentralizada del orden Nacional creada por la ley para
que cumpla una función típicamente administrativa que antes le correspondía al Ministerio de
Educación Nacional, ello nos introduce al tema de las varias clases de descentralización
administrativa.
XVIII. CLASES DE DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

De la normatividad constitucional vigente y la doctrina administrativa podemos señalar que existen
las siguientes clases de descentralización administrativa:
24 Artículo 210 de la Constitución Política de 1991-: “Las entidades del orden nacional descentralizadas por
servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la
actividad administrativa.
Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.
La ley establecerá el régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores
o gerentes.”
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3A 2017
DESCENTRALIZACIÓN
Descentralización territorial
ADMINISTRATIVA
(EETT)
Descentralización por servicios o

funcional (EEDD)
Descentralización por
colaboración
✓ La DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL es la descentralización clásica o por excelencia25,

pues consiste en el traslado que hace el ordenamiento jurídico de un conjunto de administrativas
competencias que están en el nivel central del Estado a otras personas jurídicas públicas distintas
de la persona jurídica que es el Estado (las entidades territoriales -EETT-), competencias que
ejercen dentro del límite de su territorio con autonomía, ya que poseen autoridades propias (de
elección popular).
Las entidades territoriales (EETT) hacen parte del Estado, no obstante, tienen su propia
personalidad jurídica porque son entidades descentralizadas territorialmente a través de
las cuales se realiza la descentralización administrativa que consagra la Constitución Política
en su artículo 1°, donde también está consagrada su existencia concretamente en su artículo 286,
cuerpo normativo en el que también se dispone que las mismas hacen parte de la Rama Ejecutiva
de Poder Público. En las entidades territoriales (EETT) no hay organización jerárquica, sino que
rige es la autonomía.
Definamos los tres (3) aspectos propios de toda organización administrativa en la
descentralización por el factor territorial:
1. PODERES Y En la descentralización territorial los poderes y

POTESTADES potestades son repartidos por el ordenamiento
jurídico empezando por la Constitución en los
diferentes niveles de la organización
administrativa estatal, es decir, entre el nivel
central y las entidades descentralizadas por el
factor territorial (EETT), y estas gozan de
autonomía. (art. 1° CP)
2. AMBITO DE En la descentralización territorial el ámbito de

COMPETENCIA competencia se circunscribe por un criterio
territorial que coincide con el territorio de la
respectiva entidad territorial. Por ejemplo:
25 Para la doctrina francesa es la única forma de descentralización.
67
3A 2017
✓ Las competencias de la
administración municipal se ejercen
dentro de los límites del municipio.
3. RELACIONES En la descentralización territorial el nivel

INTERORGÁNICAS nacional tiene poder de tutela en relación con las
entidades territoriales (EETT), sin que se pierda
su autonomía constitucionalmente consagrada.
✓ La DESCENTRALIZACIÓN POR SERVICIOS* O FUNCIONAL, hay quienes dicen que no es una

verdadera descentralización, pero si lo es. Y es aquella en la que el ordenamiento jurídico toma
una determinada actividad administrativa que le corresponde al nivel central de la administración
y la traslada a una persona jurídica publica distinta del Estado globalmente considerado, respecto
de la cual este ejerce un control de tutela.
o Será descentralización por servicios si esta actividad administrativa se concreta en la

prestación de un servicio público.
▪ ¿Esto de donde se desprende? Esta clase de descentralización se desprende

de la teoría clásica del servicio público en la que la existencia del Estado se
justifica en la medida en que tiene que satisfacer las necesidades de la
comunidad a través de la prestación de servicios públicos en donde el régimen
jurídico era el Derecho Administrativo, entonces, se hablaba del Estado
servidor.
El artículo 365 constitucional establece que el Estado debe asegurar la

adecuada prestación de los servicios públicos ¿Qué significa esto es? ¿Qué
tiene que hacer el Estado para tal fin? La misma constitución dice que el Estado
debe hacer lo siguiente:
• El Estado debe regular la prestación de los servicios públicos (art. 150
núm. 23 CP), también a través de unas dependencias llamadas las
comisiones de regulación, o mediante la potestad reglamentaria del
Presidente de la República (art. 189 núm. 10°)
• El Estado para asegurar la eficiente prestación de los servicios
públicos a todos los habitantes del territorio nacional se establece que
estos podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente,
por comunidades descentralizadas, o por particulares26.
o Será descentralización funcional si lo que se traslada es una función típicamente

administrativa ¿Por qué? Porque el Estado no solo presta servicios
26 ¡OJO!: Cuando una función típicamente administrativa es ejercida, o un servicio publico es prestado por un particular se
llama descentralización por colaboración NO por servicios o funcional.
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3A 2017
Ej. Al ICFES se le descentralizó una función típicamente administrativa
consistente en ejercer control sobre la educación superior, su competencia es a nivel
nacional, pero se circunscribe en los términos de dicha función en específico.
El artículo 210 superior dice “Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios
sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que
orientan la actividad administrativa (…).” Allí se consagra la existencia de unas entidades
descentralizadas (EEDD) del orden nacional en las que se descentralizan ya actividades
típicamente administrativas (funcional) ora la prestación de un servicio público (por servicios). La
Constitución asimismo señala que la ley establecerá el régimen jurídico de las entidades
descentralizadas.
Definamos los tres (3) aspectos propios de toda organización administrativa en la

descentralización por servicios o funcional:
1. PODERES Y En la descentralización por servicios o

POTESTADES funcional las entidades descentralizadas
(EEDD) solo tienen poderes y potestades
atribuidos por el ordenamiento jurídico en relación
con la especifica actividad administrativa que les
ha sido descentralizada.
2. AMBITO DE En la descentralización por servicios o

COMPETENCIA funcional las entidades tienen competencia en
todo el territorio nacional pero únicamente en
relación con la específica y concreta actividad
administrativa que les ha sido descentralizada.
3. RELACIONES En la descentralización por servicios o

INTERORGÁNICAS funcional el nivel nacional tiene poder de tutela
en relación con las entidades descentralizadas
(EEDD), sin que se pierda su autonomía.
✓ La DESCENTRALIZACIÓN POR COLABORACIÓN hace referencia a que los particulares -

cuando están habilitados para hacerlo- colaboran con el Estado para el cumplimiento de la función
administrativa del Estado. Es decir, la Doctrina ha planteado que se puede hablar de una tercera
clase de descentralización administrativa clase que sería la descentralización administrativa por
colaboración que se presenta por excepción cuando una persona jurídica particular colabora con
el Estado en el cumplimiento de una actividad administrativa estando habilitado para tal fin.
o Esto ya fue estudiado por nosotros en materia de la Federación Nacional de Cafeteros

(habilitación contractual) y las Cámaras de Comercio (habilitación legal).
69
3A 2017
XIX. PRESICIONES SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA:
A. En la descentralización administrativa el ordenamiento jurídico hace la descentralización a personas

jurídicas públicas que actúan con autonomía, no son manifestación de la personalidad jurídica del
Estado ¿Por qué? Porque el ordenamiento jurídico les da ese carácter para darles un mayor grado de
autonomía -consagrada a nivel constitucional- ya que podrán ejercer sus competencias adquiriendo
derechos y contrayendo obligaciones por sí misma. Es más autónoma una entidad que celebra
contratos por sí misma, que una que tenga que ir a una entidad del nivel central como un Ministerio y
pedirle al ministro que celebre el contrato. Empero, la autonomía territorial tiene un límite: el control
de tutela, el control de tutela implica la posibilidad de orientar el rumbo de la administración a través
de instrumentos específicos que le han sido asignados, el funcionario que ejerce el control de tutela
no puede dar instrucciones obligatorias, ya que estas operan de una manera diferente a la
subordinación en la que sí tendría que acatar.
Ej. Un Ministerio con relación a un establecimiento público adscrito a este ejerce un

control de tutela que no implica su pérdida de autonomía ¿Cómo? El ordenamiento
jurídico ha dispuesto que el respectivo ministro forma parte de su junta directiva, ese es el
enlace con el nivel central. ¿Cuáles son las funciones de esa junta directiva? Aprobar los
estatutos, presupuestos y planes de la respectiva entidad, entonces, esas decisiones de la
junta directiva se toman bajo la tutela del ministro. Incluso en algunos casos se ha dispuesto
que la celebración de ciertos contratos depende 😊 del voto favorable de la junta y también
del ministro, nótese que ahí se le da mayor poder de tutela.
¡En síntesis!: Dentro de la descentralización administrativa un tema fundamental es el de la

relación de tutela. diferente al que se da a un sistema jerarquizado en el que todo el poder decisorio
está en un solo nivel que tiene una supremacía, en la descentralización la situación es diferente porque
es una persona jurídica diferente con autonomía cuyo único límite es el control de tutela que se
compone por instrumentos que el ordenamiento jurídico le da al nivel central para determinar el rumbo
general de la administración.
B. La descentralización siempre implica la existencia de una persona jurídica pública distinta de

la Nación ¿Cómo saber cuándo estamos frente a una persona jurídica publica? aquí hay unos
criterios para establecer cuando una persona jurídica se puede clasificar como pública. Esos criterios
son cinco (5):
▪ Si los particulares se asocian para realizar una actividad de carácter

1. POR SU ORIGEN. común, es decir, tiene su origen en la voluntad de los particulares: es
una persona jurídica privada porque es de origen privado.
▪ Si es el Estado que crea mediante una declaración unilateral del Estado

(Ley): es una persona jurídica pública porque es de origen público.
▪ Si la persona jurídica realiza sus funciones y competencias haciendo

uso de las prerrogativas del Estado, prerrogativas que le han sido
70
3A 2017
2. POR EL USO DE atribuidas por el ordenamiento jurídico: particulares se asocian para
PRERROGATIVAS O LA realizar una actividad de carácter común, es decir, tiene su origen en la
IGUALDAD DE CARGAS. voluntad de los particulares: es una persona jurídica pública.
▪ Si rige la igualdad de las cargas ante el Estado: es una persona jurídica

privada.
3. POR LA NATURALEZA DE ▪ Si la persona jurídica realiza una actividad de carácter administrativa a

SUS ACTOS. cargo del Estado: es una persona jurídica pública.
4. POR LA FINALIDAD QUE ▪ Si la persona jurídica ejerce sus actos con la finalidad de satisfacer el
PERSIGUE. interés general o superior: es una persona jurídica pública.
5. Sí HACE PARTE DEL ▪ Si la persona jurídica hace parte del Estado: es una persona jurídica
ESTADO. pública.
XX. REGULACIÓN LEGAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA (LEY 489 DE

1998).
Luego de la expedición de la Carta de 1991 en 1998 el Congreso de la República en el ejercicio de su función

consagrada en el numeral 7° del artículo 150 superior se expidió la primera Ley que tenía por objeto
determinar la estructura de la administración nacional. Durante estos siete años, rigió la Constitución de 1991,
sin que se hubiese expedido la Ley que adecuara todo el panorama de la estructura administrativa nacional a
la luz de los nuevos preceptos constitucionales. Ahora bien, se expidió la Ley 489 de 1998 “por la cual se dictan
normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las
disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15
y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.”
Por lo cual es pertinente complementar el concepto teórico -ya estudiado- de descentralización administrativa
con la regulación que hace el Derecho Positivo. Veamos:
Cuando se expidió dicha ley y se notó que había un artículo titulado “Descentralización Administrativa” se
pensó que al fin existiría una definición en una norma positiva. No obstante, el artículo 7° dispuso una cosa
distinta:
PRECEPTO ANALISIS
“En el ejercicio de las facultades que se le otorgan por medio Aquí el artículo no hace más que reiterar lo dicho por el artículo 1° de
de esta Ley y en general en el desarrollo y reglamentación de la Carta, y le da un buen consejo al Gobierno consistente en decir que
la misma el Gobierno será especialmente cuidadoso en el este debe ser especialmente cuidadoso. ¿Qué pasa si no es
cumplimiento de los principios constitucionales y legales cuidadoso? Nada, el ordenamiento jurídico consagra la posibilidad de
sobre la descentralización administrativa y la autonomía de acudir ante los Tribunales a controvertir la legalidad o
las entidades territoriales”. constitucionalidad de los actos administrativos, pero el Consejo de
Estado no puede decir si fue cuidadoso o no.
71
3A 2017
“En consecuencia procurará desarrollar disposiciones y Esta disposición también es un buen consejo en sí mismo porque dice
normas que profundicen en la distribución de competencias que el Gobierno debe procurar desarrollar disposiciones y normas que
entre los diversos niveles de la administración siguiendo en lo profundicen en la distribución de competencias entre los diversos
posible el criterio de que la prestación de los servicios niveles de la administración ¿Qué pasa si no procura? Nada, de nuevo.
corresponda a los municipios, el control sobre dicha
Además, el Gobierno no puede descentralizar quien descentraliza es
prestación a los departamentos y la definición de planes,
políticas y estrategias a la Nación.” el ordenamiento jurídico.
“Igualmente al interior de las entidades nacionales Aquí el legislador está fijando unos criterios, pero es un legislador
descentralizadas el gobierno velará porque se establezcan temeroso, no es imperativo.
disposiciones de delegación y desconcentración de
funciones, de modo tal que sin perjuicio del necesario control
administrativo los funcionarios regionales de tales entidades
posean y ejerzan efectivas facultades de ejecución
presupuestal, ordenación del gasto, contratación y
nominación, así como de formulación de los anteproyectos de
presupuesto anual de la respectiva entidad para la región
sobre la cual ejercen su función.”
- Esta norma fue objeto de demanda de inconstitucionalidad. Y la Corte Constitucional,

mediante la Sentencia C -702 de 1999 la declaró exequible bajo el argumento de que estos
consejos que da el legislador respaldan dando el concepto de la descentración
administrativa, aunque, con falta de técnica legislativa. Y afirma la Corte que la
descentralización administrativa está consagrada en la Carta desde el artículo 1° y luego
desarrollada en la misma en un título entero.
XXI. OTROS CONCEPTOS RELACIONADOS CON LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DEL

ESTADO.
El artículo 209 superior y la doctrina administrativa se refiere a otros dos (2) conceptos: la desconcentración
administrativa y la delegación administrativa de funciones, sin embargo, ninguno de estos constituye
formas o sistemas de organización administrativa del Estado27 ¿Por qué? Porque la descentralización y la
centralización son los dos (2) únicos que responden los tres (3) aspectos propios de toda organización
administrativa.
Hay autores que dicen que la desconcentración administrativa es un sistema intermedio entre la centralización
y la descentralización, esto NO es correcto porque como los veremos más adelante la desconcentración parte
de una relación de carácter jerárquica (centralización) y pretende que se atenué su rigidez. Tan es así que en
la práctica no vamos a encontrar un régimen en que todas las decisiones sean tomadas en un solo nivel, y en
donde todos los órganos estén jerárquicamente subordinados, y no haya mecanismos de reparto de las
competencias para atenuar su rigidez.
27 Los dos únicos sistemas con la centralización y la descentralización.
72
3A 2017
H. DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA DE FUNCIONES.
La desconcentración administrativa de funciones según la teoría

jurídico administrativa es mecanismo de distribución o reparto de
competencias que funge como un atenuante de la rigidez de la
centralización administrativa en el que el ordenamiento jurídico
atribuye una competencia que estaba en cabeza de un superior
jerárquico para entregarle el poder decisorio a una dependencia
jerárquicamente subordinada, que forman parte de la misma persona
jurídica. (SARRIA)
¿Por qué es un atenuante de la rigidez del sistema de la centralización administrativa? Porque la

desconcentración administrativa implica que dentro de una relación jerárquica el ordenamiento jurídico
traslada una competencia a una dependencia jerárquicamente subordinada de la entidad competente
primigeniamente. O sea, dentro de un mismo órgano el orden jurídico traslada la potestad de decidir (poder
decisorio) respecto de una competencia administrativa para sacarla a una dependencia jerárquicamente
subordinada.
Ej. En un Departamento las autoridades administrativas son la Asamblea Departamental y el
Gobernador, la Asamblea es la que tiene la facultad para determinar su propia organización
administrativa (autonomía). La Asamblea cuando crea las secretarias departamentales que son
dependencias jerárquicamente subordinadas de la persona jurídica que es el Departamento. El
Departamento no tiene concentrado el poder decisorio, allí dentro del Departamento el poder decisorio
esta desconcentrado porque el ordenamiento jurídico lo traslada a dependencias jerárquicamente
subordinadas. La secretaria no es otra persona jurídica diferente del municipio.
- PRESICIONES:
Es necesario precisar que cuando hacemos referencia a la desconcentración
administrativa hacemos referencia a un concepto distinto por los siguientes motivos:
o La desconcentración NO es un sistema de organización administrativa del Estado,

la desconcentración solo atenúa la rigidez de un sistema jerárquicamente
organizado (centralización)
o La desconcentración la hace el ordenamiento jurídico. Esto es clave porque la
delegación administrativa de funciones no la hacer el orden jurídico sino el titular de
la función.
o Una vez que el ordenamiento jurídico desconcentra una función el superior no tiene
responsabilidad en relación en relación con las decisiones que tenga el titular de la
función desconcentrada.
o En la desconcentración el superior no puede reasumir esa competencia, se
requiere que el ordenamiento jurídico lo diga para reasumirla. ¿Por qué? Porque es
en el ordenamiento jurídico a través del cual se establece la desconcentración
administrativa.
o Hay eventos en que la relación de subordinación se debilita en mayor o en menor
medida. Depende 😊 de si esas decisiones tomadas en virtud de la
73
3A 2017
desconcentración tienen recurso o no ante el superior jerárquico28 ¿todas esas
decisiones tienen recurso? la respuesta no se puede dar de manera abstracta,
eso depende de lo que se establezca en el ordenamiento jurídico cuando se hace
esa desconcentración, de modo que, hay casos en que el orden jurídico establece
que habrá recurso de apelación ante el superior jerárquico o no. No se puede decir
que no exista el recurso o sí.
En suma: Hay diferentes grados de desconcentración dependiendo de si el

ordenamiento jurídico prevé o no un recurso.
a. CARACTERISTICAS DE LA DESCONCENTRACIÓN.
1. Es una atenuante de la rigidez de los dos sistemas teóricos de organización administrativa del
Estado, y concretamente de la centralización que es el que se fundamenta en una relación jerárquica.
2. Es una atribución de competencias que hace el ordenamiento jurídico, esa atribución la hace a
una dependencia jerárquicamente subordinada que no necesariamente tiene el carácter de persona
jurídica.
3. La competencia desconcentrada no puede ser reasumida por el ordenamiento jurídico
4. El superior jerárquico NO responde por las decisiones tomadas con ocasión de la desconcentración
de funciones es lógico porque no tiene el poder decisorio.
b. CLASES DE DESCONCENTRACIÓN.
En materia de descentración se habla de unas clases de desconcentración administrativa. Estas clases son:
1. DESCONCENTRACIÓN CENTRAL: es aquella en que la atribución de una competencia se da a un
órgano jerárquicamente subordinado al nivel central de la administración, órgano que extiende su
competencia en todo el territorio nacional, regional o local.
Ej. un Ministerio al que se le desconcentra una función.
2. DESCONCENTRACIÓN PERIFÉRICA: es aquella en la cual las competencias son atribuidas en favor

de un órgano periférico de la Administración, pero jerárquicamente subordinado al nivel central y su
ámbito de competencia viene determinado por un criterio territorial.
Ej. una Dirección Regional del ICBF.
- ¡OJO!: entre nosotros esto está regulado por la Ley 489 de 1998.
28 * si tienen recurso: hay una mayor subordinación en caso contrario esa subordinación se debilita.
74
3A 2017
c. REGULACIÓN LEGAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA (LEY

489 DE 1998).
Nos remitimos directamente al artículo 8° de la Ley 489 de 1998 que reza: “La desconcentración es la
radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o
entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde
ejercer a los jefes superiores de la Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio
y por funciones.
Parágrafo. En el acto correspondiente se determinarán los medios necesarios para su adecuado cumplimiento.
Los actos cumplidos por las autoridades en virtud de desconcentración administrativa sólo serán susceptibles
del recurso de reposición en los términos establecidos en las normas pertinentes.”
Este es un artículo enredado, ya hemos aclarado que la desconcentración es el traslado de competencias

administrativas que hace el ordenamiento jurídico, a dependencias jerárquicamente subordinadas
pertenecientes a una misma persona jurídica pública. Entonces, podría ser una desconcentración central, o una
desconcentración periférica. Al final esto es lo que dice el párrafo, pero más enredado con falta de técnica
legislativa.
- Si estamos en la desconcentración central esta se da en la misma sede de la entidad que
se desconcentra.
Ej. el Departamento. Esta la Gobernación del Departamento, y en ella misma
funcionan las diferentes secretarías, en quienes se desconcentra la administración
departamental. Entonces, están en la misma sede del nivel central de la entidad.
Esta es la que al final se planeta que se puede hacer por funciones. No tiene que ser
fuera de la Sede Principal del organismo.
- Si estamos en la desconcentración periférica entonces, la norma plantea que la

desconcentración y la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas
fuera de la sede principal, que podrá hacer por territorio (traslado a un lugar distinto) o por
funciones.
Sin perjuicio de lo anterior, esa es la definición que existe en nuestro Derecho Positivo. Fijémonos que la
norma no habla de una relación de jerarquía, sin embargo, el precepto dice, dice: “sin perjuicio de las
potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la
Administración” Cuando se habla de un jefe Superior, se hace referencia a que hay unos subordinados ergo se
entiende que la norma plantea que la relación que se da es jerarquía, aun cuando no lo diga expresamente.
Esta norma dice que los actos que se expidan en virtud de la desconcentración solo serán sólo serán
susceptibles del recurso de reposición en los términos establecidos en las normas pertinentes. Lo que sucede
es que las normas pertinentes -que son anteriores y especiales- para algunos casos muy precisos prevén la
posibilidad de hacer uso del recurso de apelación es decir el que conoce el superior jerárquico. Con esto recoge
el concepto de que en esta figura se debilita la relación jerárquica. La Corte Constitucional mediante la C – 727
del 2000 cuando conocía sobre la constitucionalidad de esta norma dijo que en un Estado como el nuestro que
está constituido como una república unitaria que también es descentralizada administrativamente se puede
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3A 2017
hacer uso de la desconcentración en la medida en que se mantienen en materias específicas vínculos
jerarquizados que requieren cierta atenuación.
I. DELEGACIÓN ADMINISTRATIVA DE FUNCIONES.

Recordemos que el artículo 209 constitucional cuando habla de los principios que rigen la función
administrativa plantea que esta se cumple mediante la desconcentración, de la descentralización y de la
delegación. La Ley 489 de 1998 si se refirió in – extenso sobre la figura de la delegación administrativa de
funciones desde su artículo 9° hasta su artículo 14.
El concepto de delegación desde el punto de vista jurídico se compone de los siguientes elementos:
1. LA DELEGACIÓN ADMINISTRATIVA DE FUNCIONES DEBE ESTAR EXPRESAMENTE
AUTORIZADA POR EL ORDENAMIENTO JURÍDICO: ¿Por qué? Porque si nosotros recordamos el
principio de legalidad, una consecuencia del cual es aquella afirmación de que las autoridades solo
pueden hacer aquello que les atribuye el ordenamiento jurídico. Para que una autoridad pueda
delegar, requiere que la ley la haya autorizado.
Además porque el funcionario público como persona física a través de la cual se manifiesta la voluntad
del Estado, pero esa voluntad siempre tiene que estar autorizada por el orden jurídico porque el
funcionario es titular en virtud del ordenamiento jurídico, porque es este el que le da competencia
a los diferentes cargos dentro de la organización administrativa del Estado y el funcionario cuando se
posesiona y asume las funciones del cargo, y su competencia no pertenece a él y no es voluntaria,
esta pertenece al cargo y el funcionario tiene la obligación de ejercerla.
Cuando se habla de delegación el funcionario NO puede trasladar esa competencia. ¿Por qué?
Porque eso lo tiene que hacer el ordenamiento jurídico y el ordenamiento se la atribuyó al cargo que
está desempeñando. ¿Qué es lo que se presenta en la delegación? Aquí se vuelve a distinguir el
concepto de la titularidad y el ejercicio29. Se afirma, entonces, que la titularidad no puede ser delegada
porque esta es atribuida por el ordenamiento jurídico, lo que se puede delegar es su ejercicio ¿Por
qué? Porque por eficiencia o por mayor cercanía con los administrativos considera que es mejor que
no las ejerza él, sino que las ejerza otro funcionario.
Ello implica que en cualquier momento también puede recoger la delegación, porque el
funcionario sigue siendo el titular. Pero, para hacerlo se requiere que esté expresamente autorizado
por el ordenamiento jurídico ¿Por qué? Porque es el ordenamiento jurídico que tiene la posibilidad de
darle esa facultad a un determinado funcionario, y el funcionario no puede hacer sino lo que le atribuye
el ordenamiento jurídico, tal y como lo establece el principio de legalidad.
29Hablábamos que el titular de la función administrativa es el Estado en la Rama Ejecutiva a través de entes con o sin
personalidad jurídica, pero veíamos como la ejercen otros entes que no son Estado que pueden ser particulares que están
habilitados para ello.
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3A 2017
El artículo 9° de la Ley 489 de 1998 define la delegación dice que: “[l]as autoridades administrativas, en virtud
de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente Ley, podrán mediante acto de
delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines
o complementarias.” Ahí está la definición en nuestro Derecho Positivo.
La delegación administrativa de funciones es una figura en la que el

funcionario titular de una función y previamente autorizado por el
ordenamiento jurídico delega o traslada el ejercicio de una
competencia para que sea ejercida por un colaborador o a otras
autoridades, con funciones afines o complementarias (SARRIA)
Continua la norma diciendo: “[s]in perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los
ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos
y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y
decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos
de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a
los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la
presente Ley.” ¿Qué hace la ley? Autoriza a todas esas autoridades de la administración para que deleguen
sus funciones en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor de la respectiva entidad.
El parágrafo de este artículo 9° dice que “[l]os representantes legales de las entidades descentralizadas
podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios establecidos en la presente Ley,
con los requisitos y en las condiciones que prevean los estatutos respectivos” aquí el legislador dice que las
entidades descentralizadas (EEDD) haciendo uso de su autonomía administrativa pueden en sus estatutos
delegar funciones. La Corte Constitucional en sentencia de C-727 del 2000 dicha disposición fue declarada
exequible.
XXII. REQUISITOS DE LA DELEGACIÓN.
El artículo 10 de la Ley 489 de 1998 dispone que: “[e]n el acto de la delegación, que siempre será escrito, se
determinará la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se
transfieren. El Presidente de la República, los ministros, los directores de departamento administrativo y los
representantes legales de entidades descentralizadas deberán informarse en todo momento sobre el desarrollo
de las delegaciones que hayan otorgado e impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las funciones
delegadas.”
1. La norma exige que la delegación sea por escrito, y que se determine claramente a quien se le
atribuye el ejercicio de esa competencia administrativa en virtud de la delegación. Y esto es en
garantía de los administrados. Porque los administrados tenemos derechos a conocer que autoridad
es la competente para tomar decisiones que nos afectan. El funcionario que tiene la competencia en
virtud del ordenamiento jurídico, para decidir una petición que se podrá haber presentado ante la
administración. Y no sería correcto que, con una delegación interna, de pronto, el particular, estuviera
actuando ante un funcionario que no fuera el competente, eso pasaría si pudiera hacerse sin constar
por escrito, y sin que se precisará propiamente dicho, por lo que el Particular no se enterara que le
funcionario ha tomado esa decisión. Por esto, la Ley exige que sea por escrito, y se establezca a quien
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3A 2017
se delega, y se deben establecer la función específica que se lega para que sea ejercida por otro
funcionario.
2. El hecho de que se haya delegado el ejercicio de una función administrativa no implica que el
titular, que sigue siendo el titular que ha establecido el ordenamiento jurídico, olvide esa
actividad a cargo de la administración. El titular mantiene la responsabilidad sobre el desarrollo de
esta delegación, es decir, sobre cómo el funcionario que la está ejerciendo lo está haciendo de
conformidad por la Ley. Si es el caso, simplemente reasumir el ejercicio, porque el sigue siendo el
titular de la competencia administrativa. Entonces, se entiende que la norma en este punto va
precisando muchos aspectos con relación a la delegación. El titular, quien delega, sigue teniendo esa
responsabilidad de vigilar cómo se está ejerciendo la competencia delegada.
XXIII. FUNCIONES QUE NO SE PUEDEN DELEGAR.
De conformidad con el artículo 11 de la Ley 489 de 1998 no podrán ser delegadas las siguientes funciones:
1. La expedición de reglamentos de carácter general, salvo en los casos expresamente
autorizados por la ley: esto se refiere a que el Presidente de la Republica no puede delegar su
potestad reglamentaria porque es lo que confirma su calidad de suprema autoridad administrativa. El
presidente, por ejemplo, si puede delegar la firma de contratos y la delega en los términos que lo
autoriza al Ley de la Contratación Estatal porque es una actuación concreta.
2. Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegación: o sea, no se puede

subdelegar, y es obvio porque quien tiene a su cargo el ejercicio de una competencia administrativa
no es el titular y él no puede disponer de ella.
3. Las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles
de delegación: aquellas funciones que corresponden al Presidente con relación al orden público no
las puede delegar porque este es el responsable de mantenerlo en todo el territorio nacional, y las
autoridades de las entidades territoriales tienen también competencia en materia de orden público pero
subordinadas a lo que diga el Presidente. Entonces, hay competencias que no se pueden delegar por
su naturaleza, y esta es una prohibición bastante amplia que dejó el legislador en el último normal.
XXIV. RÉGIMEN DE LOS ACTOS DEL DELEGATARIO.
El artículo 12 de la Ley 489 de 1998 dispone que: “[l]os actos expedidos por las autoridades delegatarias
estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante
y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas.
La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, sin
perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante
pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con
sujeción a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo.
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3A 2017
Parágrafo. - En todo caso relacionado con la contratación, el acto de la firma expresamente delegada, no exime
de la responsabilidad legal civil y penal al agente principal.”
En este artículo la Ley regula lo referido al régimen de los actos del delegatorio, y se dice:
- Que estos estarán sometidos a los mismos requisitos que para su expedición se exige como
si fuese expedido por su titular.
- Que serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas. En este punto
se cuestiona la última parte, porque una función que esta delegada, es susceptible de un
recurso de apelación, entonces hay quienes afirman que será nugatoria la figura de la
delegación, si el legatario profiere un acto, y se puede cuestionar la ante su superior, pues
no hay delegación en sí misma. Pero así lo establece la norma, y en estos términos está
vigente.
En este punto tenemos que mirar en la Constitución el artículo 211 que en su inciso segundo dispone lo
siguiente: “[l]a delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al
delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la
responsabilidad consiguiente.“ y el artículo 12 de la Ley 489 de 1998 que dice: “[l]a delegación exime de
responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud
de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo
reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las disposiciones del
Código Contencioso Administrativo. ”Aunque, a simple vista pareciera que hay contradicción entre lo dicho por
la norma legal y la constitucional, no existe esa contradicción porque la norma lo que hace es repetir la
disposición superior.
Entonces:
- La delegación exime de toda responsabilidad (civil, penal, etc.) al delegante, y es ahora
responsable el delegatario.
- El delegante mantiene esa responsabilidad cuando tenga la posibilidad de vigilar las
actuaciones de quien ejerce la competencia delegada porque tiene además la posibilidad de
reasumir esa competencia, con la finalidad de responder por esa responsabilidad que le
mantiene el ordenamiento jurídico; tanto Constitucional, como Legal. Pero la
Responsabilidad Civil, o la Responsabilidad Penal, está ubicada en el funcionario que ejerce
la competencia delegada.
El artículo 211 superior dice: “[l]a ley establecerá los recursos que se pueden interponer contra los actos de
los delegatarios.”
El parágrafo del artículo 12 de la Ley 489 de 1998 dice que: “[e]n todo caso relacionado con la contratación,
el acto de la firma expresamente delegada, no exime de la responsabilidad legal civil y penal al agente principal.”
Esto lo vamos a entender cuando estudiemos lo relacionado con la Contratación Estatal, y es que en ocasiones
respecto de los representantes legales de ciertas entidades se presenta la situación de que hay inhabilidades
por el parentesco conforme a las cuales no puede celebrar contratos con un familiar y entonces lo que busca
esta norma es que el funcionario no burle las inhabilidades delegando su firma, por eso se dice que en materia
de firma de contratos estatales aunque los firma otro funcionario delgado sigue respondiendo aquel que debía
haberlo firmado.
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XXV. DELEGACIÓN DEL EJERCICIO DE FUNCIONES PRESIDENCIALES.
El artículo 211 de la Constitución dice que: “[l]a ley señalará las funciones que el Presidente de la República
podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de
entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley
determine. Igualmente, fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus
subalternos o en otras autoridades.”, pues bien, el artículo 13 de la Ley 489 de 1998 modificado por el
Decreto 19 de 2012 cumplió con ese mandato, es decir, es una autorización al Presidente para que delegue
las funciones constitucionales encuentran en el Estatuto Superior ¿Cuáles puede delegar? Las que
taxativamente diga La Ley. Veámoslas:
- Numeral 13°: este es el de nombramiento de funcionarios: “Nombrar a los presidentes, directores
o gerentes de los establecimientos públicos nacionales y a las personas que deban desempeñar
empleos nacionales cuya provisión no sea por concurso o no corresponda a otros funcionarios o
corporaciones, según la Constitución o la ley.
En todo caso, el Gobierno tiene la facultad de nombrar y remover libremente a sus agentes.”
- Numeral 18° (el único que se agregó por el Decreto 19 de 2012): consiste en conceder permiso a los
empleados públicos nacionales que lo soliciten, para aceptar, con carácter temporal, cargos o
mercedes de gobiernos extranjeros, esto tiene que ver con el artículo 129 que dice que: “[l]os
servidores públicos no podrán aceptar cargos, honores o recompensas de gobiernos extranjeros u
organismos internacionales, ni celebrar contratos con ellos, sin previa autorización del Gobierno.”. de
manera que, antes del 2012 el Presidente debía hacer la autorización de los funcionarios de todos los
niveles.
- Numeral 20: “velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y
decretar su inversión de acuerdo con las leyes.
- Numeral 21: “Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley.”
- Numeral 22: “Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos.”
- Numeral 23: “Celebrar los contratos que le correspondan con sujeción a la Constitución y la ley.”
- Numeral 24: “Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que
realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. Así mismo, sobre las entidades
cooperativas y las sociedades mercantiles.”
- Numeral 26: “Ejercer la inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus
rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y para que en todo lo esencial se cumpla con la
voluntad de los fundadores.”
- Numeral 27: “conceder patente de privilegio temporal a los autores de invenciones o

perfeccionamientos útiles, con arreglo a la ley.”
- Numeral 28: “Expedir cartas de naturalización, conforme a la ley.”
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XXVI. DELEGACIÓN ENTRE ENTIDADES PÚBLICAS.
Esta es una figura especial que está regulada en el artículo 14 de la Ley 489 de 1998 que preceptúa: “[l]a
delegación de las funciones de los organismos y entidades administrativos del orden nacional efectuada en
favor de entidades descentralizadas o entidades territoriales deberá acompañarse de la celebración de
convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones de las entidades delegante y delegataria. Así mismo,
en el correspondiente convenio podrá determinarse el funcionario de la entidad delegataria que tendrá a su
cargo el ejercicio de las funciones delegadas.
Estos convenios estarán sujetos únicamente a los requisitos que la ley exige para los convenios o contratos
entre entidades públicas o interadministrativos.”.
La delegación entre entidades públicas implica que el nivel superior delega unas competencias a las
entidades territoriales (EETT), o a las entidades descentralizadas (EEDD) del orden nacional. Pero, ahí, lo que
aparece es una figura diferente, porque la Ley exige que exista un acuerdo de voluntades. ¿Entre quienes?
Entre el Delegante, y el Delegatario. Lo que hay es un acuerdo. Hay un convenio. Hasta ahora, la Delegación
se da normalmente en funcionarios o dependencias jerárquicamente subordinadas. El Ministerio delega
internamente en sus funcionarios. O delega en los Superintendentes. Pero, delega en los términos que la Ley
lo autoriza. En este caso el nivel nacional autoriza a una entidad territorial o descentralizada para que ejerza
una determinada función, en los términos que lo establece el convenio. Entonces, nuestra ley prevé una figura
especial de delegación, entre entidades públicas que se hace en virtud de un convenio; y los términos son los
que en cada concepto se establezca entre el delegante y el delegatario, en los términos que autoriza el artículo
14 de la presente ley.
Entonces, se entiende la existencia de la regulación que la Constitución y la Ley le da a la figura de la Delegación
Administrativa, y se puede decir que existen unas diferencias propiamente dicha entre diferentes conceptos. y
por supuesto, que la delegación, también se dará en un sistema centralizado, o en un sistema descentralizado,
porque se está consagrado expresamente en la Constitución; y está regulada a nivel legal.
FINAL DEL PRIMER CORTE 😊
XV. ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA O RAMA EJECUTIVA DEL PODER

PÚBLICO EN EL DERECHO COLOMBIANO.
Terminamos de estudiar la parte general en materia de la organización administrativa con que cuenta el Estado
para el cumplimiento de su función administrativa, es decir, lo referente a los diferentes sistemas o formas de
organización que adoptan los Estados en relación con los órganos y entidades que tienen a su cargo el
cumplimiento de la función administrativa. Precisamos como estos son conceptos teóricos que se ven en la
práctica debidamente combinados y atenuados por mecanismos como la desconcentración y delegación
administrativa de funciones. Ahora, podemos descender a estudiar de manera concreta como está
organizada la administración pública o la rama ejecutiva del poder público en el Derecho Colombiano,
es decir, la organización administrativa del Estado Colombiano de acuerdo con la Constitución y la Ley.
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Lo que hoy tenemos es el resultado de una evolución que se dio en el tema de la organización administrativa.
Pero primero revisemos ciertos aspectos:
El primer aspecto es que la descentralización tiene como punto de partida la Constitución, ya hemos dicho
como la Constitución nos habla de la descentralización desde su artículo 1°, luego en el artículo 209 y también
cuando en un título completo regula el tema de las entidades territoriales (EETT). La Carta Política NO habla
de una definición de la descentralización administrativa ni nos dice detalles, pero si a partir de allí podemos
afirmar que entre nosotros se adopta la descentralización lo que no quiere decir que no haya ciertas
relaciones de carácter jerárquico propias del sistema centralizado ¿Por qué? Porque nuestra Constitución
así lo consagra de esa mezcla o combinación; la Constitución dice que el Presidente es la suprema autoridad
administrativa, o sea, si la Constitución dice eso, quiere dignificar que tiene una relación de jerarquía con
ciertos niveles de la organización administrativa. No obstante, la Constitución habla de descentralización, con
un componente de autonomía administrativa en relación sobre todo con las entidades territoriales (EETT),
señalábamos como esta autonomía se ha ido ampliando con el tiempo respecto de la Constitución de 1886
donde se habló de la centralización política y la descentralización administrativa.
XXVII. EVOLUCIÓN HISTÓRICA EN EL DERECHO COLOMBIANO.
Para continuar debemos hacer referencia a cómo ha evolucionado esa organización administrativa entre
nosotros. Porque es obvio que las entidades descentralizadas no aparecen de un momento a otro. Para precisar
esos antecedentes es necesario aclarar que no vamos a ser taxativos porque ese es un tema que cada vez que
hay cambio de Gobierno se hace una reforma administrativa, de manera que, cada Gobierno introduce cambios
sobre el particular. Vamos a referir solo a las reformas fundamentales que son pauta en relación con la
organización administrativa. En ese sentido:
1. En 1957 se hizo un plebiscito con el interés de acabar con vicios de la influencia de los factores
políticos con relación a la administración administrativa del Estado. Allí se hizo una reforma en donde
se estableció la paridad política para que no pasara lo que venía pasando en el sentido de que si el
Gobierno era conservador había funcionarios conservadores y lo propio pasaba si el Gobierno era
liberal; eso implicaba que las obras públicas que duraban más de un periodo de Gobierno quedaban
inconclusas y NO había continuidad en el manejo de asuntos administrativos a cargo del Estado. En
el plebiscito se estableció que debía haber igual número de funcionarios conservadores y liberales
en todas las ramas, como es natural en la rama ejecutiva del poder público. Luego de la paridad
política hubo un proceso de las instituciones de la vida Estatal.
XXVIII. PRIMERA GRAN REFORMA ADMINISTRATIVA.
2. La Ley 19 de 1958 le concedió autorizaciones al ejecutivo para hacer una reforma administrativa que
adecuara la organización administrativa del Estado Colombiano después del plebiscito de 1957 en
donde se pactó una reforma política que garantizará la continuidad en la administración a través de:
✓ La planeación, y surgen entidades como el Departamento Administrativo Nacional de

Planeación ¿por qué? Porque se buscaba que las decisiones administrativas no
correspondieran a conceptos políticos, sino que, fueran técnicas y que respondieran a unas
políticas fundamentadas en planes y programas, esto es, se incluyó la planeación para que
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haya Planes Nacionales de Desarrollo, y ya vimos como la Constitución regula el tema del
trámite, la iniciativa, y como hay una comisión permanente en el Congreso encargada de
tramitarlo para que ese plan culmine siendo expedido en una Ley. Todo lo anterior surgió
con base en esta norma para que la planeación fuese un sano principio de
administración pública como consecuencia de la paridad política.
✓ La Ley 19 de 1958 también dijo que debía haber estabilidad y capacitación en relación
con los funcionarios públicos.
o En materia de estabilidad para que los funcionarios no los nombraran y los

removieran arbitrariamente, sino que ingresaran a la administración por sus
capacidades, y los que resultaran elegidos en los términos de la Ley gozaran de
estabilidad. Para lo cual se crearon los funcionarios de carrera administrativa para
seleccionar a los mejores a través de concursos de méritos. ¿Cuál es el objeto de
esos concursos? Seleccionar a los mejores, verificando su trayectoria, sus estudios,
sus capacitaciones, etc. ¿Quién realiza esos concursos? Inicialmente los hacia el
Departamento Administrativo del Servicio Civil hoy Departamento Administrativo de
la Función Pública.
o En materia de capacitación el Estado creó la Escuela Superior de la Administración

Pública (ESAP) para que los funcionarios públicos se capacitaran. Esto fue tomado
del modelo francés en donde existe la Escuela Nacional de Administración.
✓ La Ley 19 de 1958 también pretendía tecnificar la administración.

✓ La Ley 19 de 1958 también hablaba del ordenamiento racional de los servicios públicos a
cargo del Estado, es decir, de racionalizar su prestación. ¿Cómo? A través de la
descentralización de los servicios públicos locales, es decir, a los municipios.
✓ La Ley 19 de 1958 también incluía la simplificación en trámites y procedimientos ¿para qué?
Para evitar la duplicidad administrativa y propiciar el ejercicio de un adecuado control
administrativo.
En conclusión: La Ley 19 de 1958 fijó esos criterios que acabamos de enunciar. Posteriormente
viene la reforma que hace el Gobierno Nacional con base en esos criterios y objetivos que fijó el
legislador. La importancia de dicha Ley radica en que vemos en ella un punto de partida de la
evolución de la Estructura Administrativa del Estado colombiano, antes no existía en norma
alguna, es el inicio del proceso de tecnificación de la administración pública.
Así se hizo la primera gran reforma administrativa. ¿Quién hizo la reforma? la hace el Gobierno
Nacional siguiendo las pautas establecidas por el legislador a través del Decreto-Ley 550 de 1960.
Por medio de este Decreto el Presidente de la República ejerce las precisas facultades extraordinarias
que le da la Ley 19 de 1958.
El Decreto-Ley 550 de 1960:

o Precisa los conceptos de las entidades que conforman el nivel nacional, no porque antes no
existirán dichas entidades, había Ministerios, había Departamentos Administrativos, había
entidades descentralizadas funcionalmente o por servicios sin que estuvieran precisados los
conceptos de cada una de las clases de entidades. Antes se hablaba de entidades
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3A 2017
oficiales, semi oficiales y mixtas. En 1960 se empezaron a precisar desde el punto de vista
conceptual las diferentes clases de entidades que conformaban la rama ejecutiva del poder
público. Se definió qué era y la estructura de un Ministerio y un Departamento Administrativo,
se estableció que era una Superintendencia. Antes de esta primera gran reforma no había en
la Ley ningún concepto que diferenciara las entidades que conforman el nivel nacional de la
administración, lo que pasaba, es que se iban creando entidades para cumplir la función
administrativa del Estado sin que existiera un marco general de referencia.
o El Decreto-Ley 550 de 1960 nos dice, por ejemplo, que en cada Ministerio hay un
Ministro, un Secretario General y un Director General del Ministerio, es decir, a partir de
esa reforma se reestructuraron entidades y se definieron esos conceptos que hoy están claros
que están en la Ley 489 de 1998. Pero en 1960 no había norma ni conceptos tan precisos
como hoy, eso fue la primera gran reforma después del plebiscito.
Hay otras reformas, en 1963 se hizo una reforma tratando de incluir unas normas de carácter
presupuestal, pero no fue tan importante. Vino la segunda gran reforma administrativa entre
nosotros.
XXIX. SEGUNDA GRAN REFORMA ADMINISTRATIVA.
3. En la administración del Dr. Carlos Lleras Restrepo se hizo dos (2) grandes reformas: 1. UNA
REFORMA CONSTITUCIONAL EN 1968: que si recordamos que en ese año se planteó una reforma
y que hubo una gran crisis del Gobierno porque el Congreso Nacional se negaba a aprobar la reforma,
y el Presidente Lleras amenazó con renunciar, sin embargo, se llegó a negociaciones y se aprobó la
reforma. 2. LA SEGUNDA GRAN REFORMA ADMINISTRATIVA: también se hizo una gran reforma
administrativa a través de la Ley 65 de 1967 por la cual el Congreso Nacional le confiere facultades
extraordinarias al ejecutivo para que ajustara la administración pública nacional. Con base en esa ley:
o Se creó una comisión para que apoyara esas reformas y es la encargada de aprobar los
proyectos de los entes descentralizados (EEDD) en frente de las entidades territoriales
(EETT). Desde aquella ley se estableció que la descentralización se da en esas dos clases
de personas jurídicas. Desde esta ley, entonces, se habla de las entidades
descentralizadas (EEDD) que -como su nombre lo indica- descentralizadas; lo cual no
implica que las entidades territoriales (EETT) no sean descentralizadas, lo que pasa es
que estas últimas son de creación constitucional.
o Esta ley, de igual manera, le da facultades al ejecutivo para hacer una reestructuración de la
administración.
o Modificar las relaciones interinstitucionales.
o Le otorga la facultad para expedir un estatuto de personal de la administración pública.
.
En ejercicio de todas esas facultades, el Gobierno de la época hizo una gran reforma administrativa
que, entre otras cosas, reguló el tema de las entidades que conforman la reama ejecutiva del
poder público en el nivel nacional. Para citar dos Decretos tenemos que mencionar, por una parte,
el Decreto-Ley 1050 de 1968, y el Decreto-Ley 3130 de 1968 proferidos con base en esas facultades
de la ley 65 de 1967.
84
3A 2017
a. EL DECRETO-LEY 1050 DE 1968 Y EL DECRETO-LEY 3130 DE 1968:
4. Este cuerpo normativo determinó la estructura de la rama ejecutiva del poder público al nivel nacional,
hace una reforma más técnicamente estructurada de que la que se podía hacer en el año 1960, ya
que la ciencia del Derecho Administrativo había avanzado. En ese momento el director jurídico de la
presidencia era el Dr. Jaime Vidal Perdomo quien pensó y planteó esta reforma, dentro de la segunda
gran reforma administrativa el Decreto 1050 fue la norma general o marco.
El tema de las entidades descentralizadas en la reforma de 1960 era un tema más atrasado y en el
que poco se había avanzado, este tema no se reguló en el marco general del Decreto 1050, ya que
fue el Decreto-Ley 3130 de 1968 fue el estatuto de las entidades descentralizadas (EEDD) que
eran aquellas personas jurídicas de derecho público en quienes se realiza la descentralización
administrativa funcionas o por servicios. Lo anterior perfectamente concordado con lo dicho en el
Decreto 1050, en el que se dijo que es un establecimiento público, que es una Empresa Comercial e
Industrial del Estado, que es una sociedad de economía mixta y las sociedades públicos. En 1968
encontramos un antecedente fundamental de ese tema de la estructura con que cuenta el
Estado para el cumplimiento de su función administrativa.
A partir de 1968 se hicieron otras reformas, pero solo vamos a mencionar las fundamentales, fijémonos
que saltándonos algunas llegamos a la Constitución Política de 1991.
XXX. LA NUEVA CONSTITUCIÓN DE 1991.
Aquí lo que se hace no es una reforma constitucional, aquí hay es una nueva Constitución. Por
nuestras clases de Derecho Constitucional ya tenemos claro lo que cambió La nueva Carta de 1991
respecto de la de 1886. Obviamente el cambio de una Constitución Política necesariamente
implica cambios y reestructuraciones en el tema de la organización administrativa del Estado.
Si en la Constitución se consagra un cambio de una democracia representativa por la democracia
participativa, allí hay modificaciones que inciden en la estructura administrativa del Estado y la función
administrativa del Estado. El artículo 40 de la Constitución Política trae el cambio fundamental en
esa materia que nos dice en su numeral séptimo (7°) “(…) 7. Acceder al desempeño de funciones y
cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad.
La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse.
Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios
de la Administración Pública. (…)”
Este articulo implica:

o Que todos los ciudadanos pueden acceder al desempeño de funciones y cargos
públicos, salvo, los colombianos con doble nacionalidad respecto de las cuales la ley
deberá decir cuál será su régimen. Ahí hay una norma que fundamenta la democracia
participativa, y tiene incidencia en como participan o colaboran los particulares para el logro
de los fines que de este se predican.
o Que en todas las entidades de servicios públicos tienen que haber representantes de
la comunidad, eso genera consecuencias en la estructura y funcionamiento de la
administración pública.
85
3A 2017
Después de la Constitución Política era necesario que se hiciere otra reforma administrativa, en donde
se adaptara a la nueva Constitución Política la estructura y funcionamiento de la administración
pública, podríamos mencionar otros ejemplos, pero es clara la influencia en esta materia de la nueva
carta. Desde 1991 el legislador se demoró hasta 1998 en expedir dicha reforma, antes de 1998,
regían los Decretos anteriores que no estaban adecuados a la nueva Carta ¿Por qué esta
demora? Por problemas políticos y cambios de Gobierno. Finalmente, en 1998 se expidió la Ley 489,
que regula un conjunto de facultades, a las cuales se le ha hecho una serie de reformas adiciones, y
pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre algunos artículos y eso es lo que nos corresponde
estudiar a partir de ahora dentro del programa.
Ya habiendo estudiado este pequeño recuento histórico en cuanto a las más grandes reformas en materia de
organización administrativa del Estado, pasaremos a recordar las competencias de los poderes constituidos en
relación con la definición de la estructura de la administración pública, nosotros habíamos mencionado estas
normas como fuente, pero ahora vamos a responder ¿Quién dentro de nuestro Estado de Derecho, de
acuerdo con la Constitución Politice, determina la estructura administrativa?
XVI. COMPETENCIAS EN RELACIÓN CON LA DEFINICIÓN DE LA ESTRUCTURA DE LA

ADMINISTRACIÓN.
Habíamos anteriormente estudiado algunas normas constitucionales en esta materia en el capítulo de las
fuentes del Derecho Administrativo. ¿Quién dentro de nuestro Estado de Derecho de acuerdo con la
Constitución determina la estructura de la administración? Veamos:
XXXI. COMPETENCIAS DEL CONGRESO NACIONAL.
El artículo 150 numeral 7° de la Constitución (VER. PÁG 41):

Veremos las cuatro (4) competencias del Congreso Nacional presentes en dicho artículo:
ORDEN COMPETENCIA
PRIMERA (1ª) Determinar la estructura de la administración nacional.
SEGUNDA (2ª) Crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional, señalando
sus objetivos y estructura orgánica
TERCERA (3ª) Reglamentar la creación y funcionamiento de las
Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un
régimen de autonomía
CUARTA (4ª) Crear o autorizar la constitución de empresas industriales
y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.
86
3A 2017
1. Lo primero que determina es que corresponde al Congreso Nacional ejercer, por medio de leyes, la
función de DETERMINAR LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL (Estatuto
abstracto de la Administración Nacional). Aquí aparecen detalles y precisiones que es necesario
tener claro:
a. ¿Quién es el competente para determinar la estructura administrativa del Estado al

nivel nacional?: El Congreso de la República.
b. ¿Qué es determinar la estructura de la administración nacional?: es fijar el marco

conceptual de cómo va a estar estructurada la administración al nivel nacional. La Ley
489 de 1998 determinó la estructura del nivel nacional; esa ley nos habló de la
descentralización administrativa, de desconcentración y de delegación administrativa de
funciones, y luego nos dice como está estructurada la administración.
Tan es así que esta Ley NO nos habla de un ministerio específicamente considerado,
nos dice ¿Qué es un ministerio? ¿Cuál es su estructura? ¿Cuáles son las funciones de
los ministros? Es decir, la ley determina en abstracto la estructura de la administración.
La ley nos habla de la rama ejecutiva. Nos habla de que hay un sector central y uno
descentralizado. En suma, lo que hace la Ley es determinar en abstracto lo que la
Constitución dice.
La Ley 489 de 1998 desarrolla la descentralización administrativa contenida en el

artículo 1° de la Constitución. Desarrolla el artículo 115 del mismo cuerpo cuando dice
que en la rama ejecutiva además del Presidente hay otras entidades como los
establecimientos públicos, las Empresas Comerciales e Industriales del Estado, las
Gobernaciones y las Alcaldías. Fijémonos como esas normas constitucionales empiezan
a ser desarrolladas en la Ley.
Si queremos saber ya no en abstracto la estructura de la administración, ahí viene un

segundo nivel en donde el legislador tiene otra competencia.
2. Esa competencia está presente en el mismo numeral, y consiste en CREAR, SUPRIMIR O FUSIONAR
MINISTERIOS, DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS, SUPERINTENDENCIAS,
ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS Y OTRAS ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL, SEÑALANDO
SUS OBJETIVOS Y ESTRUCTURA ORGÁNICA, competencia a través de la cual el Congreso llena
ese esquema abstracto que este mismo ha definido previamente.
3. Hay unas entidades que forman parte de la rama ejecutiva pero que no encajan dentro de esas
primeras que ha numerado la Constitución, por eso este mismo numeral le otorga al Congreso la
competencia de REGLAMENTAR LA CREACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS
CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES DENTRO DE UN RÉGIMEN DE AUTONOMÍA.
Existen unas entidades corporativas que tienen unas funciones propias de proteger el medio ambiente
en determinada región, su competencia no está restringida a un Departamento, sino a un grupo de
departamentos (región). Por lo que hay varios entes que ahí participan, fundamentalmente los
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3A 2017
Departamentos, su creación no le puede corresponder solo al Congreso, sino que la ley establece el
marco general de las corporaciones autónomas regionales. El Congreso NO las crea directamente
el Congreso reglamenta su creación y funcionamiento.
4. Este numeral 7° dice que también es competencia del Congreso CREAR O AUTORIZAR LA
CONSTITUCIÓN DE EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO Y
SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA. Esta competencia implica:
o Crear las Empresas Industriales y Comerciales del Estado.

o Autorizar la constitución de sociedades de economía mixta: ¿el Congreso puede crear
directamente una sociedad de economía mixta? No, porque según el Derecho Privado la
sociedad es un acuerdo de voluntades, en el que deben participar un numero plural de
sujetos, por lo tanto, el Estado por sí solo no podría hacerlo. ¿Qué implica autorizar? Autorizar
es darle la competencia a un determinado cargo por medio de la ley de celebrar el acuerdo
constitutivo de una sociedad de economía mixta.
XXXII. COMPETENCIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.
El artículo 189 numerales 15 y 16 de la Constitución:

Veremos las dos (2) competencias del Presidente de la República presentes en dicho artículo:
ORDEN COMPETENCIA
PRIMERA (1ª) Suprimir o fusionar entidades u organismos
administrativos nacionales de conformidad con la ley.
SEGUNDA (2ª) Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos
Administrativos y demás entidades u organismos
administrativos nacionales, con sujeción a los principios y
reglas generales que defina la ley.
1. La Constitución le atribuye al Presidente de la República algunas competencias en esta materia. El

artículo 189 de la Constitución, que sabemos que es la norma que determina las funciones del
Presidente en sus calidades de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa,
en su numeral 15 dice que es función del Presidente de la República SUPRIMIR O FUSIONAR
ENTIDADES U ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS NACIONALES DE CONFORMIDAD CON LA
LEY. Cuando salió la Constitución surgió la preocupación de si había una contradicción entre el
numeral 7° del artículo 150 y este numeral del artículo 189.
¿Por qué? Porque si acabamos de decir que el Congreso tiene también la competencia para crear,
suprimir o fusionar entidades del orden nacional ¿la competencia es del Congreso o del Presidente?
Hay esa inquietud. Esto fue objeto de una preocupación que fue resuelta por la Ley 489 de 1998 y por
la jurisprudencia que se produjo con ocasión de su expedición. Saquemos las siguientes conclusiones:
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3A 2017
✓ No hay duda que la CREACIÓN de estas entidades y órganos corresponde al Congreso
Nacional mediante leyes. Podrá excepcionalmente ejercerla el ejecutivo en virtud de precisas
facultades extraordinarias, ley que es de iniciativa privativa del Gobierno.
✓ En relación con la SUPRESIÓN y FUSIÓN la facultad del Presidente está limitada por lo que
dice la ley. La Constitución dice que la función del Presidente en específico que está limitada
por la ley, es decir, ejercerla de acuerdo con lo que diga la ley.
Por tal motivo se expidió el artículo 52 de la Ley 489 de 199830 en el cual se dice que el
Presidente de la República puede suprimir o disponer la disolución y la consiguiente
liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional que integran la rama
ejecutiva del poder pública31
En síntesis: la Constitución en el artículo 189 numeral 15 dice que el Presidente puede

suprimir y fusionar entidades en los términos que la ley lo establezca. Y la Ley 489 de 1998
da unas causales expresamente establecidas en su artículo 52. Por ejemplo:
EJ. el Gobierno hace las respectivas evaluaciones de la gestión administrativa y

producto de las mismas se aconseja la supresión de una determinada entidad. El
Presidente podría en virtud del numeral 3° del artículo 52 de la Ley 489 de 1998 disponer su
supresión. ¿Cuándo? Cuando se compruebe su ineficiencia, se establezca que la entidad no
funciona, es en esos casos cuando el presidente tiene la facultad de suprimir o fusionar
entidades.
La sentencia C – 702 de 1999 avala constitucionalmente esta interpretación, ya que dice, que
no es necesario que el Congreso haga una reforma cada vez que se requiera suprimir o
fusionar una determinada entidad, es más fácil que, el Presidente ejerza esas competencias
con base en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998.
30 Artículo 52 Ley 489 de 1998: “De la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos
nacionales. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades
y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente Ley cuando:
1. Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser.
2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacional o a las entidades del
orden nacional.
3. Las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la
transferencia de funciones a otra entidad.
4. Así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y
los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizare el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la
administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de
indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas producen,
así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer en qué medida se logran sus
objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un período determinado.
5. Exista duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades.
6. Siempre que como consecuencia de la descentralización de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia”
31 Listado presente en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998.
89
3A 2017
2. El artículo 189 numeral 16 de la Constitución dice que es función del Presidente de la República
MODIFICAR LA ESTRUCTURA DE LOS MINISTERIOS, DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS
Y DEMÁS ENTIDADES U ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS NACIONALES, CON SUJECIÓN A
LOS PRINCIPIOS Y REGLAS GENERALES QUE DEFINA LA LEY. Nuevamente, cuando salió la
Constitución surgió la preocupación de si había una contradicción entre el numeral 7° del artículo
150 y este numeral del artículo 189.
¿Por qué? Porque si acabamos de decir que el Congreso tiene la facultad de crear, suprimir o fusionar
entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica, y el artículo ¿la
competencia es del Congreso o del Presidente? Esta preocupación fue también resuelta por la Ley
489 de 1998 y por la jurisprudencia que se produjo con ocasión de su expedición ¿Cómo es la regla?
✓ El Legislador tiene la competencia para crear las entidades del orden nacional definiendo su
estructura orgánica, sin embargo, el Presidente con sujeción a los principio y reglas generales
definidas en la ley puede modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos
Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales. ¿Dónde están
contenidos esos principios y reglas generales? En el artículo 54 de la Ley 489 de 199832. Es
decir, el legislador si fijó unos límites dentro de locales el Presidente de la República puede
reestructurar o modificar la estructura de las entidades del orden nacional.
XXXIII. ¿HASTA DONDE LLEGA LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO?
Cuando estudiamos las fuentes del Derecho Administrativo vimos el artículo 115 el cual señala que además
del Presidente de la Republica, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, etc.; también hacen parte
de la Rama Ejecutiva del Poder Público las Alcaldías y las Gobernaciones, comentamos que NO era una
norma con técnica, porque habló de Gobernaciones-Alcaldías que en realidad son unas autoridades y no las
32 Artículo 54 Ley 489 de 1998: “Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede
modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden
nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios,
departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables
se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución
Política y con sujeción a siguientes principios y reglas generales:
a. Deberán responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, en
particular, evitar la duplicidad de funciones;
e. Se deberá garantizar que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada
una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por ley, para efectos de la formulación, ejecución y
evaluación de sus políticas, planes y programas, que les permitan su ejercicio sin duplicidades ni conflictos;
f. Cada una de las dependencias tendrá funciones específicas pero todas ellas deberán colaborar en el cumplimiento de
las funciones generales y en la realización de los fines de la entidad u organismo;
j. Se podrán fusionar, suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podrá
otorgárseles autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica;
k. No se podrán crear dependencias internas cuyas funciones estén atribuidas a otras entidades públicas de cualquier
orden;
l. Deberán suprimirse o fusionarse dependencias con el objeto de evitar duplicidad de funciones y actividades;
m. Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones
específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se procederá conforme a las normas laborales administrativas;”
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3A 2017
entidades territoriales (EETT) con personería jurídica propia que fundamentara la existencia de una
descentralización administrativa por el factor territorial. Recordemos que las competencias administrativas se
descentralizan NO en las autoridades sino en personas jurídicas públicas. Es decir, la Constitución dice que de
la Rama Ejecutiva forman parte Gobernaciones-Alcaldías y no Departamentos-Municipios, además de esta
imprecisión que causó críticas, se creó un interrogante y es ¿hasta dónde llega la Rama Ejecutiva? ¿Por qué
surge esta duda? Porque el artículo 113 superior consagra la división del poder del Estado en tres (3) ramas,
y la misma Constitución dice que la Rama Ejecutiva no se queda en el nivel nacional cuando incluye las
Gobernaciones-Alcaldías que no son del nivel nacional. Esto generó comentarios entre los estudiosos del
Derecho Administrativo erigiéndose unas teorías:
1. La Rama Ejecutiva del Poder Público se queda en el nivel nacional en virtud de la

descentralización que también es de consagración constitucional: en este sentido el profesor
JAIME VIDAL PERDOMO escribió un artículo siendo este profesor honorario de la Facultad de
Derecho de la Universidad Nacional, dicho artículo se titula “El concepto de Rama Ejecutiva del Poder”
articulo en el que critica el artículo 115 de la Carta en los siguientes términos:
“En lo que quiero llamar la atención es en la parte final del art. 115 donde se repite que forman
parte de la Rama Ejecutiva las gobernaciones y las alcaldías (…) puede existir, sin embargo,
una equivocación teórica en esa ubicación (…) Dichos funcionarios no pueden pertenecer a
una jerarquía burocrática puesto que ellos no son autoridad subordinada en lo nacional sino
jefes de las administraciones departamental y municipal (…) En realidad la Rama Ejecutiva
propiamente dicha no cubre sino lo nacional, puesto que es una división del poder público a
ese nivel. No desciende esa línea directa de autoridad jerárquica hacia gobernaciones y
alcaldías porque se interpone el concepto de descentralización (…)” (subrayas nuestras)
2. Las entidades territoriales (EETT) forman parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público así sea
con descentralización. Ya que si no forman parte a esa rama ¿entonces a cuál? Teniendo en cuenta
que realizan funciones administrativas.
Procederemos a estudiar el marco conceptual de la estructura y organización de la administración pública. A
partir de ahora nuestra principal fuente de estudio va a ser, además de los preceptos constitucionales, la Ley
489 de 1998.
XVII. LEY 489 DE 1998.
Se titula “por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden
nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones
previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones.”
Fijémonos como la Ley 489 de 1998 sigue el criterio del Profesor Vidal Perdomo ya que “se dictan normas
sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional” ¿y las entidades territoriales
(EETT)? Ellas determinan sus propias entidades ¿Por qué? En virtud de la descentralización que prevé
que las estructuras y órganos de la administración territorial son determinadas por las entidades territoriales
(EETT) de manera autónoma, obviamente siguiendo los parámetros de la Constitución Política.
91
3A 2017
XXXIV. OBJETO DE LA LEY.
El artículo 1° se titula objeto y dispone que: “[l]a presente Ley regula el ejercicio de la función administrativa,
determina la estructura y define los principios y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la
Administración Pública.”
XXXV. AMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY.

El artículo 2° de la Ley nos dice su ámbito de aplicación cuando dice que: “[l]a presente Ley se aplica a todos
los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público y de la Administración Pública y a los
servidores públicos que por mandato constitucional o legal tengan a su cargo la titularidad y el ejercicio de
funciones administrativas, prestación de servicios públicos o provisión de obras y bienes públicos y, en lo
pertinente, a los particulares cuando cumplan funciones administrativas.
Parágrafo. - Las reglas relativas a los principios propios de la función administrativa, sobre delegación y
desconcentración, características y régimen de las entidades descentralizadas, racionalización administrativa,
desarrollo administrativo, participación y control interno de la Administración Pública se aplicarán, en lo
pertinente, a las entidades territoriales, sin perjuicio de la autonomía que les es propia de acuerdo con la
Constitución Política.”. de lo anterior nos permitimos analizar:
✓ La Ley crea una distinción porque dice: “de la Rama Ejecutiva del Poder Público y de la
Administración Pública”, es decir, para el legislador los conceptos de Rama Ejecutiva del
Poder Público y de Administración Pública NO son sinónimos. Resumámoslo así: hay unos
organismos que forman parte de la Administración Pública pero NO de la Rama
Ejecutiva. Veamos:
▪ El artículo 38 de la Ley habla de la integración de la Rama Ejecutiva en el
orden nacional. Y el artículo 39 Ley habla de la integración de la
Administración Pública. La Ley hace esa distinción, porque no todo lo que
es Administración Pública es Rama Ejecutiva. Sin embargo, conforme al
artículo 2°, a ambos se les aplica la Ley 489 de 1998.
Por ejemplo, hay entidades como el Banco de la República que no forman

parte de la Rama Ejecutiva. El Banco de la República tiene un régimen
jurídico propia, sin embargo, el Banco de la Republica actúa como banco
central y a través de su Junta Directiva ejerce las funciones que antes le
correspondían a la Junta Monetaria para intervenir en la economía. El
Banco de la República NO forma parte de la Rama Ejecutiva. No obstante,
en su Junta Directiva hay presencia del Ministro de Hacienda y Crédito
Público y de representantes del Presidente de la República, pero NO hay
subordinación. Es una entidad que forma parte de la Administración
Pública porque cumple una función administrativa, pero que NO forma
parte de la Rama Ejecutiva.
XXXVI. BREVE COMENTARIO CON RELACIÓN A ALGUNOS CAPÍTULOS DE LA LEY.
La Ley menciona los principios y finalidades de la función administrativa (artículos 3° y 4° de la Ley) estos
conceptos hacen parte del estudio de la parte dinámica del Derecho Administrativa, es decir, la que se refiere
a la actividad administrativa misma, por ahora vamos a señalar que, la Ley reitera los principios de rango
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3A 2017
constitucional como aquellos que enmarcan siempre la actividad administrativa del Estado. Empero, eso NO
lo estamos estudiando, ya que entramos a estudiar la organización administrativa, y no la función
administrativa. Esos principios los vamos a estudiar cuando terminemos el estudio de toda la parte
estática.
La Ley en su artículo 5° consagra un principio muy importante, este apartado se titula competencia
administrativa y dice: “Los organismos y entidades administrativos deberán ejercer con exclusividad las
potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan
sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo. Se entiende que
los principios de la función administrativa y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad
consagrados por el artículo 288 de la Constitución Política deben ser observados en el señalamiento de las
competencias propias de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y en el ejercicio de las funciones de
los servidores públicos”. Ahí se está desarrollando el principio de legalidad que ya estudiamos cuando
veíamos el concepto abstracto de la función administrativa del Estado; según el cual las autoridades NO pueden
hacer sino aquello que les está expresamente asignado, siempre actuando de conformidad con el ordenamiento
jurídico preestablecido.
Luego la Ley hace referencia a unos principios constitucionales que se aplican más para la actividad que la
para la estructura administrativa del Estado, que están previstos en el artículo 288 de la Constitución para las
entidades territoriales (EETT). También hace referencia a unos principios adicionales consagrados en la Carta
en su artículo 209.
Posteriormente la Ley luego precisa los conceptos de descentralización administrativa, desconcentración
administrativa y delegación administrativa de funciones. Normas que ya analizamos desde el punto de
vista teórico conceptual. (artículos 7° al 14 de la Ley)
Luego la Ley se refiere a temas y asuntos internos de la administración pública, que son más de gestión pública
que del régimen jurídico de la organización administrativa con que cuenta el Estado para el cumplimiento de su
función administrativa. Hay un capítulo entero que se titula “sistema de desarrollo administrativo”, sin embargo,
esto forma parte de los principio y normas que regulan la gestión pública y de cómo se debe trabajar por el
mejoramiento de las entidades y su desarrollo administrativo. Nuevamente esto no hace referencia a la
organización administrativa sino a la gestión pública que hacen esas entidades. Luego el capítulo 5° de la Ley
habla de los incentivos a la administración pública, incentivos que consisten en premios.
Luego la Ley habla de un sistema nacional de control interno, y señala que en todas las entidades que
conforman la Rama Ejecutiva debe haber mecanismos de control interno diferentes de las entidades que prevé
la Constitución Política. Según la Ley debe haber una escuela del alto gobierno, eso como desarrollo de la
participación efectiva de los coasociados en las actividades de la administración pública. Y la Ley termina
hablando del sistema general de información administrativa. Las anteriores son normas que en la práctica
no han tenido una implementación completa para una mejor gestión de la Rama Ejecutiva.
XVIII. ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Partimos nuestro estudio en el Capítulo X de la Ley que se titula “Estructura y organización de la Administración
Pública.”
XXXVII. INTEGRACIÓN DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO.
Dicho título principia con el artículo 38 que se titula integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el
orden nacional. Ese precepto dice:
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“La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes
organismos y entidades:
1. Del Sector Central:
a. La Presidencia de la República;
b. La Vicepresidencia de la República;
c. Los Consejos Superiores de la administración;
d. Los ministerios y departamentos administrativos;
e. Las superintendencias y unidades administrativas especiales sin
personería jurídica.
2. Del Sector descentralizado por servicios:
a. Los establecimientos públicos;
b. Las empresas industriales y comerciales del Estado;
c. Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con
personería jurídica;
d. Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios
públicos domiciliarios;
e. Los institutos científicos y tecnológicos;
f. Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta;
g. Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica
que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama
Ejecutiva del Poder Público.
Parágrafo 1º.- Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta en las
que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social, se
someten al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del
Estado.
Parágrafo 2º.- A demás de lo previsto en el literal c) del numeral 1 del presente
artículo, como organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración
o parte de ella, funcionarán con carácter permanente o temporal y con
representación de varias entidades estatales y, si fuere el caso, del sector
privado, los que la ley determine. En el acto de Constitución se indicará al Ministerio
o Departamento Administrativo al cual quedaren adscritos tales organismos. Frases
subrayadas EXEQUIBLES Sentencia C - 702 de 1999 Corte Constitucional.” (negrita
fuera del texto)”
Este artículo señala el catálogo de entidades que integran la Rama Ejecutiva en el orden nacional, también
mencionado en el artículo 115 superior. Además, la Ley también enuncia las entidades descentralizadas
(EEDD) que hacen parte del sector descentralizado funcionalmente o por servicios.
¿Qué más nos dice el artículo? El mismo tiene dos parágrafos:
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- Respecto del parágrafo 1° el mismo señala que las sociedades públicas y las sociedades de
economía en los que el estado posea al menos el 90% de su capital, es decir, una participación
absolutamente mayoritaria del Estado se regirán por el régimen previsto para las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado.
- Respecto del parágrafo 2° debemos hacer antes la siguiente explicación. En la Administración Pública
nos encontramos con que la función administrativa se ejerce por las diversas entidades con un criterio
de especialidad. Por ejemplo, existe el sector de educación, el sector de las comunicaciones, etc.
Diferentes sectores administrativos dentro de los cuales se cumple la actividad administrativa. Lo
propio sucede con los Ministerios. La función administrativa está repartida en los Ministerios con unos
criterios de especialización.
La misma Ley en su artículo 42 dice que: “[e]l Sector Administrativo está integrado por el Ministerio o
Departamento Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley o el Gobierno
Nacional definan como adscritas o vinculadas a aquéllos según correspondiere a cada área”. Es decir,
dentro de esas áreas hay unos organismos principales y unas entidades adscritas y vinculadas a los
mismos.
Cuando en el parágrafo 2° se dice que los Consejos Superiores de la Administración son unos
consejos coordinadores y asesores de la actividad administrativa del respectivo Sector Administrativo,
y que ese sector está presidido por el Ministro del ramo, y que participan los diferentes directores de
las entidades que están adscritas o vinculadas, eso quiere decir, que es una organismo consultivo y
coordinador de un sector administrativo en los términos del artículo 42 de la Ley. ¡OJO!: El parágrafo
2° dice que además de esos Consejos Superiores de la Administración hay otros Consejos dentro
de la estructura de la administración que van a tener el carácter de organismos consultivos
para toda la administración o para parte de ella, con las funciones que les asigne la ley.
Por ejemplo, el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) es precisamente uno
de esos organismos consultivo del Gobierno. El CONPES es coordinador de todo el sector económico
y social. Y el Presidente de la República lo dirige y lo consulta para coordinar las actividades del mismo
como Suprema Autoridad Administrativa. ¿Qué naturaleza jurídica tiene el CONPES? Ninguna de los
enumerados, es la del parágrafo 2°.
En el sector central además de los Consejos Superiores de la Administración podremos encontrar

estos Consejos Coordinadores o Consultivos. Y esa es la norma abstracta que nos dice como está
integrada la Rama Ejecutiva al nivel central. Además de esta norma genérica el legislador ha ejercido
la de “crear entidades ya específicamente consideradas” (SARRIA)
EN CONCLUSIÓN: La Rama Ejecutiva del Poder Público está integrada por las siguientes entidades:
SECTOR CENTRAL SECTOR DESCENTRALIZADO POR SERVICIOS
▪ La Presidencia de la República. ▪ Los Establecimientos Públicos.

▪ La Vicepresidencia de la República. ▪ Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado.
▪ Los Consejos Superiores de la Administración. ▪ Las Sociedades Públicas y las Sociedades de
▪ Los Consejos Coordinadores o Consultivos de la Economía Mixta cuya participación estatal sea al
Administración. (parágrafo 2°) menos del 90% (parágrafo 1)
▪ Los Ministerios y Departamentos Administrativos.
95
3A 2017
▪ Las Superintendencias y Unidades Administrativas ▪ Las Superintendencias y las Unidades Administrativas
especiales sin personería jurídica. Especiales con personería jurídica.
▪ Las Empresas Sociales del Estado y las Empresas
*este catálogo es taxativo. Oficiales de Servicios Públicos Domiciliarios;
▪ Los Institutos Científicos y Tecnológicos;
▪ Las demás entidades administrativas nacionales con
personería jurídica que cree, organice o autorice la ley
para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder
Público.
*este catálogo es apenas enunciativo, NO es taxativo.
XXXVIII. INTEGRACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Dicho título principia con el artículo 39 que se titula integración de la Administración Pública. Ese precepto
dice:
“La Administración Pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva
del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que
de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones
administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado Colombiano.
La Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos, en lo
nacional, son los organismos principales de la Administración.
Así mismo, los Ministerios, los departamentos administrativos y las superintendencias
constituyen el Sector Central de la Administración Pública Nacional. Los organismos y
entidades adscritos o vinculados a un Ministerio o un Departamento Administrativo que gocen
de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio o capital independiente
conforman el Sector Descentralizado de la Administración Pública Nacional y cumplen sus
funciones en los términos que señale la ley.
Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho y los departamentos
administrativos son los organismos principales de la Administración en el correspondiente
nivel territorial. Los demás les están adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su
orientación, coordinación y control en los términos que señalen la ley, las ordenanzas y los
acuerdos, según el caso.
Las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales son corporaciones
administrativas de elección popular que cumplen las funciones que les señalan la Constitución
Política y la ley.”
De ahí extraemos las siguientes cinco (5) conclusiones:
1. Además de los órganos de la Rama Ejecutiva del Poder Público que son los que vamos a encontrar
dentro de la organización administrativa del Estado, hay otros organismos que no forman parte de la
misma pero que cumplen de manera permanente funciones administrativas, o la prestación de
servicios públicos.
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EJ. El Banco de la República que lo citábamos anteriormente, el Bando de la República NO encaja
en ninguna de las entidades del artículo 38. El Banco de la República tiene un régimen jurídico propio,
tiene unas competencias atribuidas por la Constitución y otras en esa ley especial.
2. Señala que: 1. La Presidencia de la República. 2. Los Ministerios y 3. Los Departamentos

Administrativos, en lo nacional, son los organismos principales de la Administración.
3. Hay un Sector Central de la Administración Pública Nacional y un Sector Descentralizado de la

Administración Pública.
o SECTOR CENTRAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL. conformado por:

▪ Los Ministerios.
▪ Los Departamentos Administrativos.
▪ Las Superintendencias.
o SECTOR DESCENTRALIZADO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL.
conformado por:
▪ Los organismos y entidades adscritos o vinculados a un Ministerio o un
Departamento Administrativo que gocen de personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio o capital independiente.
4. En el nivel territorial hay unos organismos principales. Los organismos principales de la

Administración en el nivel territorial son:
▪ Las Gobernaciones.
▪ Las Alcaldías.
▪ Las Secretarías del Despacho.
▪ Los Departamentos Administrativos.
Además, hay otros organismos que en el nivel territorial les están adscritos o vinculados a esos
organismos principales, cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación y control en los
términos que señalen la ley, las ordenanzas y los acuerdos, según el caso.
5. la norma indica que las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales son
corporaciones administrativas de elección popular que cumplen las funciones que les señalan la
Constitución Política y la Ley.
¿el nivel territorial hace parte de la ap y no de la rej?
XXXIX. RETOMEMOS:
Estamos estudiando las normas de la Ley 489 de 1998 que nos indican la estructura administrativa del
Estado Colombiano. Para tal fin estudiamos:
1. Las competencias que en esta materia tiene el Congreso de la Republica (art. 150 núm. 7° C.P.) y el
Presidente de la República como suprema autoridad administrativa (art. 189 núms.15 y 16 C.P.).
2. Concluimos que a la luz de la Constitución Política de 1991 nos encontramos en una organización
administrativa que utiliza la figura de la descentralización administrativa territorial, por funciones, por
servicios y por colaboración, esto sin duda está consagrado en el artículo 1°, el artículo 210 inciso
primero, y en un título entero dedicado a regular las entidades territoriales (EETT).
97
3A 2017
Sin embargo, la administración NO está totalmente descentralizada porque se mantienen unas
relaciones jerárquicas, debidamente atenuadas a través de la desconcentración y la delegación
administrativa de funciones, conceptos teóricos también regulados en la Constitución y en la Ley.
3. Recordemos que el artículo 38 de la Ley 489 de 1998 nos dice de manera expresa como está
integrada la Rama Ejecutiva del Poder Público, y eso es lo que nos corresponde estudiar.
Dentro del catálogo enunciado, en el primer lugar tenemos a La Presidencia de la República regulado en el
artículo 56 de la Ley 489 de 1998.
XIX. LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA.

El artículo 56 de la Ley 489 de 1998 habla de la Presidencia de la República, antes de estudiar esta norma
recordemos de nuestro capítulo de fuentes del Derecho Administrativo, más precisamente la Constitución
cuando consagra la tridivisión del poder público (art. 113 C.P.), y estudiamos como los artículos siguientes
consagran los titulares de cada una de las Ramas del Poder Público (Legislativa, Ejecutiva y Judicial); el
artículo 115 se refiere a los titulares de la Rama Ejecutiva del Poder Público, ese artículo dice que el Presidente
de la República es Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa.
Lo que se quiere resaltar de esta norma es que ahí la Constitución NO habla de la Presidencia de la
República como una entidad que conforma la estructura administrativa, sino que habla del Presidente de
la República con el triple carácter que ya hemos referido.
En ese mismo artículo 115 se refiere al concepto de Gobierno Nacional cuando dice en su inciso segundo:
“El Gobierno nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores
de departamentos administrativos. El Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en
cada negocio particular, constituyen el Gobierno”.
El ultimo inciso de esta norma nos dice que: “[l]as gobernaciones y las alcaldías, asi como las
superintendencias, los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado, forman
parte de la Rama Ejecutiva”
De la lectura integral podemos concluir que la Constitución NO habla de la Presidencia de la República
como dependencia o entidad de la organización administrativa, es decir, a nivel Constitucional NO se habla
de una estructura administrativa llamada “Presidencia de la República”, se habla de la figura del Presidente de
la República con toda la importancia que tiene esta figura en un régimen presidencial, con ese triple carácter
mencionado33.
¿En dónde se habla de la Presidencia de la República como una estructura? En la Ley 489 de 1998, en
su artículo 56. Norma que vamos a analizar inciso por inciso a continuación:
PRECEPTO ANALISIS
“Artículo 56º.- Presidencia de Hasta ahí bajo el título de Presidencia de la Republica la ley no habla de
la República. Corresponde al una estructura, lo que hace la norma es desarrollar lo que significa que la
Presidente de la República la Constitución Política nos diga que el Presidente es la Suprema
suprema dirección y la Autoridad Administrativa.
coordinación y control de la
actividad de los organismos y
33 Jefe de Estado, de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa.
98
3A 2017
entidades administrativos, al - Si el Presidente es Suprema Autoridad Administrativa le
tenor del artículo 189 de la corresponde la suprema dirección y la coordinación y control
Constitución Política.” de la actividad de los organismos y entidades
administrativos.
- No hace más que desarrollar esta calidad que atribuye la misma
Carta. Sin embargo, aun no habla de la Presidencia de la
República (estructura)
“La Presidencia de la En este inciso la Ley 489 de 1998 SI nos habla de una estructura
República estará integrada por administrativa, de una entidad dentro de la organización administrativa en
el conjunto de servicios el nivel nacional que se denomina: Presidencia de la República. La Ley
auxiliares del Presidente de la señala que esta entidad tiene el carácter de ser un Departamento
República y su régimen será el Administrativo.
de un Departamento
Administrativo.” Hagamos las siguientes precisiones:
- NO se puede desvincular la figura del Presidente de la Republica

de lo que la Ley llama el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República.
- De un lado, el Presidente de la Republica es la Suprema

Autoridad Administrativa y como tal le corresponde la suprema
dirección y la coordinación y control de la actividad de los
organismos y entidades administrativos.
- De otro lado, el Departamento Administrativo de la

Presidencia de la República es una estructura administrativa
que reúne los servicios auxiliares del Presidente de la
República ¿Por qué? Porque el Presidente tiene que tener unas
infraestructura y dependencias como por ejemplo una oficina de
prensa, o unos asesores para poder cumplir cabalidad sus
funciones.
- La Presidencia de la República es un Sector Administrativo

conformado por el Departamento Administrativo de la Presidencia
de la República y de otros organismos, en unos casos ejerciendo
un control jerárquico, en otros casos un control de tutela.
“Parágrafo. - El Vicepresidente Lo estudiaremos más adelante.

de la República ejercerá las
misiones o encargos
especiales que le confíe el
Presidente de la República, de
conformidad con lo establecido
en la Constitución Política.
La Vicepresidencia de la
República, estará integrada
por el conjunto de servicios
99
3A 2017
auxiliares que señale el
Presidente de la República.”
El artículo 56 de la Ley 489 de 1998 dispuso que la Presidencia de la República (entidad) tiene la categoría
de Departamento Administrativo, y lo dispuso, porque así lo habían venido diciendo varias leyes, entre ellas la
Ley 55 de 1990 que señalaba que el Presidencia de la República es un Departamento Administrativo, calidad
que fue reiterada por la Ley 489 en 1998.
La Presidencia de la República es el conjunto de servició auxiliares del Presidente de la República que
este necesita para cumplir con las funciones que le asigna la Constitución y la ley, ya que el Presidente
necesita por ejemplo un secretario jurídico, un asesor económico, necesita quien maneje su correspondencia,
quien maneje le personal, etc. También se necesita alguien que sea el jefe de empleados de la Presidencia
de la República ese es el Secretario General, según las normas vigentes estaba previsto que el Secretario
General del Presidente de la República ejercía el cargo de Director del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República ¿Cuál es esa figura? El Presidente cuando firma un decreto el mismo tiene que ir
también formado por el Secretario General de la Presidencia, a menos que, haya se haya formado el concepto
de Gobierno, es decir, que vaya acompañado con la forma de su Ministro o Ministros según el tema especifico.
Sin embargo surgió una modificación, apareció la figura del Ministro de la Presidencia ¿Cuál es esa figura?
¿ese Ministerio fue creado por la ley?. Se dictó el Decreto 1649 del 2014 “[p]or el cual se modifica la
estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República” en el que se señaló que
“[c]orresponde al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República asistir al Presidente de la
República en su calidad de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa en el ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales y prestarle el apoyo administrativo necesario para dicho fin.” (art.
1° D 1649/2014) además se dijo que su naturaleza es una “naturaleza especial y en consecuencia, una
estructura y una nomenclatura de sus dependencias y empleos acordes con ella, de conformidad con lo
establecido en la Ley 55 de 1990.” (art. 2° D 1649/2014). Ese mismo Decreto en su artículo 4° creó lo que
llamó el sector administrativo y señaló todas las entidades que le están adscritas o vinculadas. Finalmente el
artículo 8° indicó en su parágrafo que:”[a] partir de la fecha, el cargo de Director del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República dejará de denominarse "Secretario General" y se denominará
Ministro de la Presidencia.” En realidad, no era un Misterio, solo se le dio ese nombre al que anteriormente
fuere el Secretario General de esta entidad. Posteriormente el 4 de noviembre del 2015 se profirió el Decreto
2145 de 2015 “[p]or el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República” en la estructura se habló del “Despacho del Director del Departamento” desapareciendo la figura
del Ministro de la Presidencia, hoy existe es el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia.
XL. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.

El artículo 56 de La Ley 489 de 1998 dice que “[c]orresponde al Presidente de la República la suprema
dirección y la coordinación y control de la actividad de los organismos y entidades administrativos, al tenor del
artículo 189 de la Constitución Política.”, es decir, nos remite al artículo 189 superior.
La figura del Presidente de la República está regulada en la Constitución desde el artículo 188 y ss. que
confirma que entre nosotros rige un sistema presidencial.
El artículo 189 de la Constitución comienza por reiterar las tres (3) calidades del Presidente de la República
ya referidas en el artículo 115. Luego este artículo hace una enumeración de 28 numerales de competencias
del Presidente de la Republica, podríamos detenerlos a estudiar una por una, pero, resulta más practico seguir
100
3A 2017
la tendencia doctrinal, en el sentido que se dice que las calidades del Presidente se encuentran recogidas en
grandes poderes jurídicos que le corresponden de conformidad con la Constitución y la Ley. Es decir, en lugar
de estudiar el artículo 189 y las previsiones de otras normas que establecen competencias para la Suprema
Autoridad Administrativa vamos a hacer referencia a los grandes poderes que conforman su calidad de
Suprema Autoridad Administrativa.
a. GRANDES PODERES JURIDICOS DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA COMO

SUPREMA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA.
Ejecutar la ley
Potestad reglamentaria
PODERES DEL
PRESIDENTE COMO
SUPREMA AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA Nomblar y remover los
funcionarios de la Rama
Ejecutivo
Mantener y restablecer el
orden público
1. EJECUCIÓN DE LA LEY.
El primer gran poder es el que le corresponde como máxima autoridad de la Rama Ejecutiva del Poder
Público y es el de: ejecutar la ley.
Una vez el Congreso Nacional aprueba una ley, el Presidente la revisa y tiene la facultad para
sancionarla o para objetarla. Hay un trámite respectivo si se trata de la sanción, o de una objeción
por inconveniencia o por inconstitucionalidad. Lo que es importante señalar es que el primero que
revisa la Ley es el Presidente de la República. Esto está consagrado en el numeral 9° del artículo
189 superior que dice: “[c]orresponde al Presidente de la República (…) 9. Sancionar las leyes (…)”
El mismo artículo 189 constitucional en su numeral 10° dispone que: “[c]orresponde al Presidente
de la República (…) 9. Promulgar las leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento (…)”
o La promulgación consiste en que al momento en que se sanciona una ley, hay una parte
que dice: “publíquese y cúmplase”, es decir, la promulgación consiste en la publicación en el
Diario Oficial.
o El deber de obedecer las leyes se hace presente una vez es sancionada y promulgada la
ley, una vez se surten dichos tramites el Presidente de la República tiene que obedecerla
¿Por qué? Porque la Suprema Autoridad Administrativa está subordinada al principio de
legalidad, el ordenamiento jurídico preestablecido.
101
3A 2017
o El velar por el estricto cumplimiento de las leyes implica que el Presidente de la República
tiene que tomar todas las medidas necesarias desde el punto de vista de sus competencias
administrativas para que la decisión del Congreso ya promulgada se ejecute.
EJ. Si se expide una ley que requiere financiación estatal el Presidente tiene que hacer el
traslado presupuestal, o por ejemplo, puede que se necesite la celebración de un contrato,
eso depende 😊 del contenido de cada ley en particular.
La doctrina ha considerado que cuando la Constitución establece en estos numerales, dichas

competencias ahí podemos encontrar el concepto de ejecución de la ley. Y si el Presidente de la
República es la Suprema Autoridad Administrativa (art. 115 C.P.), eso significa que es entre nosotros
el responsable de ejecutar la ley, eso se evidencia también cuando la misma Constitución le da la
función de celebrar contratos (art. 189 núm. 23 C.P.) todo con el fin de asegurar la ejecución de las
leyes. En conclusión, la ejecución de la ley es un poder jurídico que se puede recoger en
algunos de los numerales del artículo 189 superior, pero, que implica que la Suprema Autoridad
Administrativa debe dirigir la Rama Ejecutiva del Poder Público encargada de ejecutar la ley.
Lo anterior también es recogido en el artículo 56 de la Ley 489 de 1998 cuando dice:” Corresponde
al Presidente de la República la suprema dirección y la coordinación y control de la actividad de los
organismos y entidades administrativos, al tenor del artículo 189 de la Constitución Política.”
¡En síntesis!: la función ejecutiva consiste en ejecutar la ley, el principal responsable de la

ejecución de la ley es el Presidente de la República como Suprema Autoridad Administrativa
y para ello cuenta con un conjunto de poderes y potestades que comienzan por sancionar
la ley, objetarla, promulgarla, obedecerla y tomar todas las medidas administrativas
necesarias para su estricto cumplimiento.
- Sancionar u objetar las leyes (art. 189 núm. 9 C.P.)

EJECUTAR LA LEY - Promulgar y obedecer las leyes, así como velar por
su estricto cumplimiento (art. 189 núm. 10 C.P.)
*Algún sector de la doctrina considera que

reglamentar las leyes.
2. REGLAMENTAR LA LEY (POTESTAD REGLAMENTARIA).

El segundo gran poder del Presidente está contenido en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta
que para algunos autores debería ser considerada dentro de la ejecución de la ley. Y para otros
autores es una competencia tan importante que la misma Constitución la consignó en otro numeral, y
por lo tanto debe ser tenida por aparte, ese numeral preceptúa que: “[c]orresponde al Presidente de la
República (…) 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones
y ordenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes (…)”
Para el sector de la doctrina que considera que la potestad reglamentaria hace parte del concepto de
ejecución de las leyes señalan que lo primero que se requiere para su ejecución es que se
reglamente, ya que es una norma general, impersonal, abstracta, teórica, sin soluciones
102
3A 2017
concretas y muchas veces se requiere para que sean ejecutadas que se reglamenten. No
obstante, otros autores dicen que es una competencia aparte.
a. ¿POR QUÉ ESTA COMPETENCIA ES TAN IMPORTANTE?: es importante porque implica que
la primera autoridad que se acerca a la ley para entenderla y reglamentarla es el Presidente de la
República y el primer contenido de la ley es el que está en su decreto reglamentario. El que
interpreta y fija los criterios básicos para la cumplida ejecución de una ley es su decreto
reglamentario.
El Presidente NO puede modificar o adicionar la ley al reglamentarla, la potestad reglamentaria

es la posibilidad de que el Presidente fije los criterios básicos necesarios para la cumplida
ejecución de una ley.
b. ¿CUÁL ES EL ALCANCE DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA?: El alcance de la potestad

reglamentaria NO siempre ha sido claro ¿en qué sentido? En algún momento el Consejo de
Estado, que es el Tribunal ante el cual podemos impugnar los decretos reglamentarios,
consideraba que NO todas las leyes podían ser reglamentadas por el Presidente, sino
solamente aquellas que lo requirieran para su ejecución, es decir, por ejemplo, los Códigos
no podían ser reglamentados, porque un Código es una norma que regula de manera integral y
sistemática una determinada materia, y el Consejo de Estado decía que no podían ser objeto de
reglamentación las leyes que tuvieran el carácter de Códigos.
De la misma manera el Consejo de Estado consideraba que ciertas leyes por su contenido no
podían ser objeto de reglamentación por el ejecutivo, por ejemplo, las leyes que regulan el
estado civil de las personas, estas no podían ser reglamentadas.
Empero, es tan importante esta potestad que poco a poco la doctrina y la jurisprudencia
entendieron que el Presidente de la República tiene la facultad para reglamentar todas las
leyes bajo la condición de que lo necesiten o requieran para su cumplida ejecución. La
evolución fue en ese sentido, a tal punto que la Constitución dice: “[e]jercer la potestad
reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones y ordenes necesarios para la
cumplida ejecución de las leyes (…)”
c. ¿CUÁL ES LA EXTENSIÓN DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA?: Una vez que ya se acepta

que la potestad reglamentaria del Presidente de la República puede recaer sobre todas las leyes
¿hasta dónde llegan los reglamentos? ¿Cuál es su extensión? En cuanto a este interrogante nos
encontramos con que lo que ha precisado la doctrina y la jurisprudencia es que la extensión debe
ser proporcional a la de la ley. La extensión de la potestad reglamentaria depende 😊 de la
ley de que se trate ya que hay varias clases de ley.
i. Si es una ley marco, es decir, aquella que solo fija unos principios y criterios
generales: va a ser mayor la necesidad de reglamentación y los reglamentos serán
más extensos.
ii. Si es una ley de detalle que regula una materia de manera integral y/o
sistemática: la extensión del reglamento es limitada, ya que no hay necesidad de
reglamentación.
103
3A 2017
- Es aquella que tiene el Presidente para por medio
POTESTAD de decretos, resoluciones y ordenes reglamentar
REGLAMENTARIA todas las leyes, es decir, es un poder especial para
interpretarla y fijar los criterios necesarios para su
ejecución. Su extensión debe ser proporcional a la
de la ley (art. 189 núm.11 C.P.)
*Algún sector de la doctrina considera hace parte

de la ejecución de la ley.
En conclusión: este es un poder jurídico que confirma su calidad de Suprema Autoridad

Administrativa porque una vez que el Presidente de la República interpreta la ley y fija los criterios para
su ejecución a través de un decreto, ese decreto reglamentario es obligatorio para las demás
autoridades del Estado y para los particulares. Continuemos el artículo 189 de la Constitución
que nos trae otros poderes jurídicos importantes que confirman la calidad de Suprema Autoridad
Administrativa del Presidente.
3. NOMBRAR Y REMOVER LOS FUNCIONARIOS DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO.

El Presidente como Suprema Autoridad Administrativa tiene la facultad de nombrar funcionarios dentro
de la Rama Ejecutiva del Poder Público, este poder confirmar su calidad de superior jerárquico de los
demás niveles de la administración conferida por los artículos 115 y 189 de la Constitución, esta
calidad tiene un contenido y es que hay un superior jerárquico que nombra y si es el caso remueve
o separa del cargo a sus subordinados. Obviamente atendiendo a los conceptos de delegación
administrativa porque es imposible que el Presidente de la República nombre y remueva a todos los
funcionarios de la Rama Ejecutiva en el nivel nacional. El artículo189 regula ese gran poder de
designación de funcionarios en los términos que la ley lo autoriza y en especial en relación con
esos funcionarios de libre nombramiento y remoción.
o El numeral 1° del artículo 189 señala que: “[c]orresponde al Presidente de la República (…)
1. Nombrar y separar libremente a los Ministros del Despacho y a los Directores de
Departamentos Administrativos (…)”, es decir, la Constitución le permite al Presidente
nombrar y remover a aquellos funcionarios que son sus inmediatos colaboradores: los
Ministros y los Directores de Departamentos Administrativos ¿Cuál es la importancia de
esta norma? No es tanta la importancia política y del manejo de los asuntos políticos, allí hay
una razón jurídica y es que el Ministro y el Director de Departamento Administrativo tiene que
estar de acuerdo con la Suprema Autoridad Administrativa porque el Presidente es el que
orienta la administración y así lo define la ley en su artículo 56 cuando dice que le
corresponde al Presidente de la República la suprema dirección y la coordinación y
control de la actividad de los organismos y entidades administrativos, al tenor del
artículo 189 de la Constitución Política. El Presidente no puede tener un ministros que no
este de acuerdo con las decisiones que toma la Suprema Autoridad Administrativa y si se
llega en esa situación el Ministro va a tener que renunciar y si el Ministro NO renuncia el
Presidente tiene la facultad de desvincularlo ¿Por qué? porque tiene la facultad para nombrar
y separar libremente a los Ministros y a los Directores de Departamento Administrativo.
104
3A 2017
Esta facultad confirma su calidad de Suprema Autoridad Administrativa, sin embargo, el
Presidente tendrá que respetar aquellos cargos de funcionarios que de acuerdo con la ley
están en carrera administrativa y por lo tanto gocen de estabilidad. Este poder solo incluye el
nombramiento de sus agentes que son de libre nombramiento y remoción.
o El mismo artículo 189 en su numeral 13 dice que: “[c]orresponde al Presidente de la

República (…) 13. Nombrar a los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos
públicos nacionales y a las personas que deban desempeñar empleos nacionales cuya
provisión no sea por concurso [carrera administrativa] o no corresponda a otros funcionarios
o corporaciones, según la Constitución y la ley (…)”, es decir, el Presidente puede nombrar a
a los directores de los establecimientos públicos nacionales así como aquellas personas que
desempeñen empleos nacionales, salvo aquellos cuyo nombramiento no haya sido por
concurso o asignada por el ordenamiento jurídico a otra autoridad pública, esto es, una
clausula general o residual de competencia.
- Nombrar y separar libremente a los ministros y a

NOMBRAR Y los Directores de Departamento Administrativo
REMOVER LOS (art. 189 núm.1 C.P.)
FUNCIONARIOS DE - Clausula general o residual de competencia (art.
LA RAMA 189 núm.13 C.P.)
EJECUTIVA
4. MANTENER EL ORDEN PÚBLICO.

El artículo 189 de la Constitución en su numeral 4° trae el cuarto poder del Presidente que según
la doctrina confirma su calidad de Suprema Autoridad Administrativa, esta norma dispone que:
“[c]orresponde al Presidente de la República (…) 13. Nombrar a los presidentes, directores o gerentes
de los establecimientos públicos nacionales y a las personas que deban desempeñar empleos
nacionales cuya provisión no sea por concurso [carrera administrativa] o no corresponda a otros
funcionarios o corporaciones, según la Constitución y la ley (…)”, es decir, señala que quien es el
responsable de mantener las condiciones necesarias para la vida en comunidad es el Presidente.
¿Qué es el orden público? Desde el punto de vista político se puede tener un concepto, pero desde
el punto de vista jurídico hace referencia a todas aquellas condiciones necesarias para la vida en
comunidad, es decir, esas condiciones que le permiten a los coasociados ejercer sus derechos
y libertades con la protección de las autoridades el Estado. Eso NO significa que otras autoridades
no tengan facultades de policía para regular el orden público, pues, al nivel territorial los alcaldes y los
Gobernadores tienen esas facultades, pero tienen que actuar dentro de las orientaciones que en esa
materia fije el Presidente de la República.
Tan es así que la misma Constitución prevé la figura de los estados de excepción ¿Por qué?
Porque en dichos estados se le confieren facultades especiales para tomar medidas de excepción
para mantener el orden público y restablecerlo si no son suficientes los mecanismos ordinarios
previstos en la Constitución.
105
3A 2017
Son medidas de orden público no solo la seguridad, sino la salubridad, la tranquilidad la movilidad. Por
ejemplo, en materia de movilidad si no se regula el ejercicio de la libertad de locomoción se puede
llegar al momento en que nadie la pueda ejercer, por eso se toman medidas como el pico y placa, que
es una medida de orden público.
- Mantener el orden público y restablecerlo cuando

MANTENER EL este de hallare turbado (art. 189 núm. 4° C.P.)
ORDEN PÚBLICO - En casos de extrema gravedad se puede acudir a
los estados excepción, en virtud de los cuales se
pueden tomar medidas excepcionales con el
mismo fin. (arts. 212 y ss. C.P.)
Dentro del artículo 189 hay unas competencias del Presidente que NO son por su calidad de Suprema
Autoridad Administrativa, por ejemplo, dirigir las relaciones internacionales, esa es una función que ejerce como
Jefe de Estado porque son las relaciones con los otros Estados, lo que sucede es que el artículo 189 NO
distingue al enunciarlo, y no nos dice cuales responden a su calidad de Jefe de Estado y cuales como Suprema
Autoridad Administrativa. Hemos mencionado las que recogen los grandes poderes que confirman tal calidad
según la doctrina. El Presidente también tiene las funciones de: (i) ejercer la inspección y vigilancia de la
enseñanza conforme a la ley. (ii) ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos. (iii)
celebrar los contratos que le correspondan con sujeción a la Constitución y la ley. (iv) ejercer, de acuerdo con
la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del
público. Así mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles. (v) ejercer la inspección y
vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas
y para que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores. (vi) conceder patente de privilegio
temporal a los autores de invenciones o perfeccionamientos útiles, con arreglo a la ley. (vii) expedir cartas de
naturalización, conforme a la ley. Estas son competencias más concretas que la doctrina no se detiene a
revisar pero los grandes poderes del Presidente que confirman su carácter de Suprema Autoridad
Administrativa son los que hemos analizado.
El artículo 38 de la ley 489 de 1998 en su numeral primero literal b habla de la Vicepresidencia de la
República.
XX. LA VICEPRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA.

La Constitución Política NO regula la Vicepresidencia de la República como una estructura administrativa, sino,
la figura del Vicepresidente de la República, desde el articulo 202 al 205 de la Carta.
- El artículo 202 superior dice que: “El Vicepresidente de la República será elegido por votación popular
en el mismo día y en la misma fórmula con el Presidente de la República ” luego agrega que “el
Vicepresidente tendrá el mismo periodo del Presidente y lo remplazará en sus faltas temporales o
absolutas, aun en el caso de que éstas se presenten antes de su posesión” y la norma concluye que:
“[e]l Presidente de la República podrá confiar al Vicepresidente misiones o encargos especiales y
designarlo en cualquier cargo de la rama ejecutiva”
106
3A 2017
La Constitución nos está diciendo que: (i) la figura del Vicepresidente consiste en que haya un
funcionario o persona que esté disponible para cuando falte el Presidente ya sea de forma
temporal o de forma definitiva, y (ii) La norma también nos está diciendo que el Presidente
puede confiar al Vicepresidente encargos o misiones especiales o nombrarlo en cualquier
cargo de la Rama Ejecutiva del Poder Público ¿eso qué significa? Eso significa que el
Vicepresidente NO tiene funciones propias porque la Constitución solamente lo crea
para remplazar el Presidente cuando este falte.
El artículo 38 de la Ley 489 de 1998 en el literal b del numeral 1° habla de la Vicepresidencia de la República
como entidad, aquí surge una pregunta ¿si el Vicepresidente no tiene funciones para qué una dependencia que
haga parte de la estructura administrativa que se llama la Vicepresidencia de la República? O ¿para que una
dependencia llamada Vicepresidencia de la República si el Vicepresidente esta nombrado por ejemplo
embajador?, la respuesta no es unánime, muchos lo critican, sin embargo, otros dicen que se justifica en la
medida en que el Presidente puede hacerle encargos y en virtud de esos encargos necesita de un conjunto de
servicios auxiliares para darle cumplimiento a los mismos. Demos el siguiente ejemplo:
EJ. En la Vicepresidencia del Dr. Vargas Lleras. El Presidente expidió el Decreto 0210 de 2015 en ejercicio
de las facultades que le confiere el artículo 202 de la Constitución en el cual resolvió: “Confiar al Vicepresidente
de la República la misión de coordinación interinstitucional e intersectorial que contribuya al desarrollo de
aquellos proyectos relacionados con los sectores de vivienda e infraestructura, proyectos especiales de
renovación urbana. Igualmente coordinará los planes de atención especial a ciertas regiones del país.
Asimismo, ejercer la Presidencia de la Comisión Intersectorial del Océano directamente o a través de su
delegado.” Y en ese sentido se justificaría la existencia de una dependencia llamada Vicepresidencia de la
República, sin embargo, la entidad que actúa en materia de infraestructura es la Agencia Nacional de
Infraestructura (ANI) y no la Vicepresidencia, así como el Ministerio de Vivienda y de Transporte, etc., según
el caso. Dicha dependencia existe pero hay que recalcar esos cuestionamientos. Esto a la final es un
desarrollo en la práctica de lo que dispone el artículo 202 de la Carta.
¿QUÉ OCURRE EN LA PRÁCTICA? En la práctica encontramos que junto a la Presidencia de la Republica se
encuentran la residencia y las oficinas de la Vicepresidencia de la República. Otro cuestionamiento que surgió
fue el de ¿si las personas que trabajan en la Vicepresidencia de la República son empleados públicos? Y si ¿el
Vicepresidente es un funcionario público?, sobre esto último hay jurisprudencia encontrada (choque de trenes)
CONSEJO DE ESTADO CORTE CONSTITUCIONAL
El Consejo de Estado mediante sentencia del veintinueve La Corte Constitucional mediante sentencia C – 594 de 1995
(29) de julio de mil novecientos noventa y ocho (1998). se refirió al tema de su el Vicepresidente es un funcionario
Expediente AI042, demandante Juan Lara se refiere al tema público.
de si el Vicepresidente es un funcionario público.
La Corte Constitucional SI considera el Vicepresidente de la
El Consejo de Estado NO considera el Vicepresidente de la República es un funcionario público.
República sea un funcionario público. ¿Por qué? El Tribunal Constitucional dice: “En primer término
observa la Corte que el cargo de Vicepresidente de la
¿Por qué? Dice esta corporación que el parágrafo 2° del República es empleo público, como se deduce del contenido
Decreto 795 de 1997 dice que: “ (…) [c]uando el normativo de los artículos 123 y numeral 1 del 173, que señalan:
Vicepresidente de la República de Colombia ejerza un cargo
público y requiera (…)” dice el Consejo de Estado en la citada "Son servidores públicos los empleados y trabajadores del
sentencia que: “[e]l texto del parágrafo transcrito indica con Estado" (art. 123)
claridad que Vicepresidente de la República no es en dicha "Son atribuciones del Senado: (…) admitir o no las
calidad un empleado público, ya que allí se prevé la renuncias que hagan de sus empleos el Presidente de la
hipótesis de que "...ejerza un cargo público...", lo cual República o el Vicepresidente" (art. 173, numeral 1).
significa que la norma no lo considera funcionario
107
3A 2017
público. Por no ser funcionario público en su condición de Igualmente, la noción responde a la definición que el legislador
Vicepresidente de la República, puede éste ejercer cargos ha hecho en diferentes oportunidades, en el sentido de que el
públicos o desempeñar algunas funciones públicas y en dicha empleo público comprende el conjunto de funciones, deberes y
calidad recibir el reconocimiento de gastos con cargo al responsabilidades confiados a una persona natural, en forma
presupuesto del Departamento Administrativo de la subordinada y bajo un régimen jurídico especial, con el fin de
Presidencia de la República.” (subrayado nuestro) satisfacer necesidades permanentes, vinculadas al cumplimiento
de las funciones públicas estatales.
De acuerdo con la Constitución las funciones del

Vicepresidente son: i) Remplazar al Presidente de la República
en sus faltas temporales y absolutas (incisos 3° y 4° del art. 202);
ii) Cumplir con las misiones o encargos especiales que le confíe
el Presidente de la República (inciso 5°, ibídem); iii) Desempeñar
cualquier cargo de la rama ejecutiva para el cual sea designado
por el Presidente (inciso 5°, ibídem).” (resaltado nuestro)
- ¿ES LA VICEPRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA UN DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO?

Debemos analizar el contenido del parágrafo del artículo 56 de la Ley 489 de 1998.
PRECEPTO ANALISIS
“Artículo 56. (…) - El inciso primero del parágrafo reitera lo dicho por el artículo 202
de la Carta en el sentido de que el Vicepresidente ejercerá las
Parágrafo. - El Vicepresidente misiones o encargos especiales que le confíe el Presidente.
de la República ejercerá las
misiones o encargos - El segundo inciso dice que la Vicepresidencia está integrada
especiales que le confíe el por el conjunto de servicios auxiliares que señale el
Presidente de la República, de Presidente. Eso no indica que NO se trata de otra entidad, el
conformidad con lo establecido artículo 56 define el Departamento Administrativo de la
en la Constitución Política. Presidencia de la República, es decir, que dentro del mismo el
Presidente puede determinar un conjunto de servicios auxiliares
La Vicepresidencia de la para que apoyen al Vicepresidente según la menor o mayor
República, estará integrada cantidad de encargos o misiones que este le haya encargado a
por el conjunto de servicios aquel. En los Decretos que fijan la estructura de la Presidencia se
auxiliares que señale el incluye la Vicepresidencia como una dependencia de la misma.
Presidente de la República.”
XXI. LOS CONSEJOS SUPERIORES Y LOS COORDINADORES O CONSULTIVOS DE LA

ADMINISTRACIÓN.
El literal c del numeral 1° del artículo 38 de la Ley 489 de 1998 se refiere a los Consejos Superiores de la
Administración, esta figura fue creada en la reforma administrativa de 1968, es decir, el Decreto-Ley 1050 de
1968 que en su artículo 16 dispuso que: “[e]l consejo superior estará presidido por el ministro respectivo y de
él formará parte el viceministro, el secretario general, y los gerentes o directores de las entidades adscritas o
vinculadas al ministerio”, esto quiere decir que se hacía referencia expresa a que “los Consejos Superiores
están conformados en cada Sector Administrativo por el Ministro o Director de Departamento
Administrativo y por los directores, presidentes o gerentes de las entidades que estén adscritas o
vinculadas a ese mismo sector” (SARRIA)
108
3A 2017
Un Sector Administrativo está conformado por un organismo principal (Ministerio o Departamento
Administrativo) y por las entidades descentralizadas (EEDD) adscritas o vinculadas al mismo. De forma que el
Consejo Superior de la Administración es la reunión de la suprema autoridad administrativa del respectivo
sector (Ministro o Director de Departamento Administrativo) con los directores de las entidades, que se hace
con el fin de coordinar las acciones administrativas especializadas de cada sector.
Recordemos que en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998 vimos como su parágrafo segundo (2°) dice que:
“[a]demás de lo previsto en el literal c) del numeral 1o. del presente artículo, como organismos consultivos o
coordinadores, para toda la administración o parte de ella, funcionarán con carácter permanente o temporal y
con representación de varias entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, los que la ley determine.
En el acto de constitución se indicará el Ministerio o Departamento Administrativo al cual quedaren adscritos
tales organismos.”, esto es, consagra la existencia de unos Consejos Coordinadores o Consultivos de la
Administración.
Los Consejos Coordinadores o Consultivos de la Administración los crea la ley para que ejerzan funciones
de coordinación y asesoría en acciones de carácter administrativos. Por ejemplo el Consejo Nacional de
Política Económica y Social (CONPES) que fue creado por la ley incluso antes de 1998 y está encargado de
dirigir todo lo relacionado con los económico y lo social, es a través del documento CONPES que se fijan unas
políticas integradas con relación a un determinado tema, es un Consejo que asesora, coordina acciones de
carácter administrativo.
Consejos Superiores
de la Administración
CONSEJOS DE LA
ADMINSITRACIÓN Consejos
Consultivos o
Asesores de la
Administración
XXII. LOS MINISTERIOS Y LOS DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS.

Según la enumeración del artículo 38 de la Ley 489 de 1998 ahora nos corresponde estudiar: Los Ministerios
y los Departamentos Administrativos.
XLI. LOS MINISTERIOS.

Comenzamos por los Ministerios, con relación a los Ministerios, tenemos que ir a la Constitución a ver que
encontramos con relación a esta clase de entidades.
- El artículo 206 superior dispone que: “[e]l número, denominación y orden de precedencia de los
ministerios (…) será determinado por la ley]” ahí la Constitución habla de unas entidades que se
denominan Ministerios que forman parte de la estructura administrativa del Estado colombiano. Por tal
motivo la Ley 489 los incluyó en su artículo 38.
109
3A 2017
A nivel constitucional NO encontramos una regulación, ni precisión del número, denominación, ni del
orden de precedencia de los Ministerios. Lo que dispone el artículo 206 es que eso será determinado
por la ley.
Como ya lo habíamos precisado en nuestro capítulo de fuentes el orden de precedencia se refiere a

aquel orden para remplazar al Presidente en los términos que la Constitución lo establece.
Recordemos que el artículo 203 constitucional dice que: “[a] falta del Vicepresidente cuando
estuviera ejerciendo la Presidencia, esta será asumida por un ministro en el orden que señale la ley.”,
a ese orden se refiere.
I. ¿CÓMO ESTÁN ORGANIZADOS LOS MINISTERIOS?

Aquí tenemos que tener en cuenta que la función administrativa del Estado comprende un conjunto
de actividades que se refieren a esas actividades que afectan la vida de los coasociados y que tienen
que ser satisfechos por el Estado a través de actos concretos, prácticos, directos e inmediatos,
haciendo uso, si es preciso, de las prerrogativas del poder público siempre estando subordinado al
ordenamiento jurídico preestablecido. Dentro de la función administrativa del Estado hay actividades
muy disimiles o diferentes entre sí, y todas tienen en común que buscan satisfacer los intereses
generales de la comunidad. Si son de diferente contenido esto hace que la actividad
administrativa estatal esté repartida con criterios de especialidad. Hay un criterio de
especialidad al interior de la administración pública.
Entonces, cuando vemos la estructura administrativa hay unas entidades que tienen unas
funciones que les asigna el ordenamiento jurídico con criterios de especialidad. Por tal motivo,
existe el Ministerio de Salud, de Educación, de Tecnologías de la Información y la Comunicación, de
Agricultura, todos con criterios de especialidad. Lo que diferencia a un Ministerio de otro son esas
funciones especializadas porque todos están en el mismo nivel de la organización administrativa frente
a la Suprema Autoridad Administrativa que es el Presidente, el orden de precedencia solo tiene que
ver con la vocación presidencial.
Esto ha llevado ha llevado a que la misma ley hable de Sectores Administrativos que son la
consagración a nivel legal de esos criterios de especialización. El articulo 42 de la Ley 489 los define
en los siguientes términos: “[e]l Sector Administrativo está integrado por el Ministerio o Departamento
Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley definan como adscritas o
vinculadas a aquéllos según correspondiere a cada área.” ¿Qué es cada área? El tema especializado
que les corresponde. El contenido es los temas relacionados con la actividad administrativa del Estado,
que tiene que ver con esa especialidad. Por ejemplo, el sector salud, servicio que puede ser prestado
por el Estado o por los particulares, pero en todo caso su prestación tiene que ser vigilada y controlada
por el Estado.
La Ley 489 de 1998 dice que en esos Sectores Administrativos: (i) hay una organismo o entidad de
carácter principal, y (ii) las entidades que están adscritas o vinculadas al mismo, que son entidades
descentralizadas (EEDD) funcionalmente o por servicios. ¿con cuál criterio se organizan esos
Sectores? Con un criterio de especialidad.
- Los Ministerios dirigen y orientan cada uno de los Sectores Administrativos de acuerdo con su
especialidad.
110
3A 2017
II. ¿CÓMO ESTAN REGULADOS LOS MINSITERIOS A NIVEL DE LA LEY 489 DE 1998?
Recordemos que la Ley 489 de 1998 desarrolla la estructura administrativa con que cuenta el Estado
para el cumplimiento de su función administrativa, y que lo hace fijando un marco teórico, conceptual
o abstracto. Veamos que dice dicha ley con relación a los Ministerios:
- El artículo 57 de la Ley 489 de 1998 dispone que: “[d]e conformidad con el artículo 206 de la
Constitución Política, el número, denominación y orden de precedencia de los ministerios y
departamentos administrativos serán determinados por la ley. Compete al Presidente de la República
distribuir entre ellos los negocios según su naturaleza.” Aquí la Ley no hace más que reiterar lo que
dispone la Constitución en esta materia.
- La Ley 489 de 1998 no estableció ni el numero, ni la denominación, ni el orden de precedencia de los

Ministerios ¿Por qué? Porque NO le correspondía ya que aquí está es desvalorando la primera
competencia del artículo 150 numeral 7 de la Carta, es decir, profiriendo el Estatuto Abstracto de la
Administración Nacional. Lo anterior está establecido en la Ley 1444 de 2011, más concretamente en
su artículo 17, este articulo señala que el numero de Ministerios es 16, y su denominación y orden de
precedencia también esta establecido allí. (VER PÁGINA 45 Y 46.)
Los Ministerios son las entidades más importantes dentro de la estructura de la administración
nacional, lo afirmamos por sus objetivos y sus funciones.
III. OBJETIVOS DE LOS MINISTERIOS.

Están contenidos en el artículo 58 de la Ley 489 de 1998.
PRECEPTO ANALISIS
Artículo 58º.- Objetivos de los - Los objetivos primordiales de los Ministerios son la formulación y adopción
ministerio y departamentos de las políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector
administrativos. Conforme a la Administrativo que dirigen, que finalmente se verán reflejados en el
Constitución, al acto de creación y a presupuesto.
la presente Ley, los ministerios y los
departamentos administrativos - ¿Cuál es la importancia?
A través de una política se elabora un plan para lograrla y una vez formulados
tienen como objetivos primordiales
esos planes y programas hay que señalar ¿Cómo? ¿Cuándo? ¿con qué
la formulación y adopción de las recursos? se van a ejecutar esos planes y programas, y allí, se realiza la
políticas, planes generales, actividad administrativa específica a través de la cual el Ministerio va a
programas y proyectos del Sector lograr el cumplimiento de esa función especializada que le ha sido
Administrativo que dirigen..” asignada por la Ley en su acto de creación.
- El Ministro es el que orienta el manejo de los recursos que están en el

presupuesto, y es el Ministro el que defiende su presupuesto de su Sector
Administrativo ante el Congreso ¿para qué? Para que sea incorporado en el
respectivo presupuesto nacional para así cumplir esos planes y proyectos
formulados.
111
3A 2017
IV. FUNCIONES DE LOS MINISTERIOS.
Están contenidas en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998. Son once (11):
1. Preparar los proyectos de ley relacionados con su ramo.

Esta función tiene una gran importancia porque son los Ministerios los que conociendo el Sector
Administrativo pueden proponer, por ejemplo, una reforma una reforma a la legislación vigente en las
materias especializadas que le corresponden, es decir, que si es un proyecto de carácter político le
corresponde la Ministerio del Interior, o si está relacionado con la Administración de Justicia le
corresponde al Ministerio de Justicia y del Derecho. Es en el Ministerio donde se elaboran los proyectos
que el Gobierno Nacional puede presentar para que se deroguen o modifiquen las leyes en las
materias especializadas.
2. Preparar los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en ejercicio
de las atribuciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad
administrativa y dar desarrollo a sus órdenes que se relacionen con tales atribuciones.
Es en el Ministerio en donde se identifican la necesidad de que el Presidente de la República expida
un decreto reglamentario respecto de una ley general para su debida ejecución, y donde se elabora el
respectivo proyecto que finalmente es llevado ante el Presidente quien como Suprema Autoridad
Administrativa tiene la facultad para expedirlo. Con el objeto de que las decisiones de la Suprema
Autoridad Administrativa que implican la ejecución de planes y el desarrollo de las políticas se
desarrollen y se ejecuten.
3. Cumplir con las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en
desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto.
A los Ministerios NO solo les corresponde fijar el marco general de cómo se van a desarrollar esas
específicas y especializadas actividades administrativas, sino que, les corresponde cumplir esas
funciones específicas y dictar las normas necesarias para tal efecto, pueden ser normas de carácter
técnico en relación con los servicios que tiene a su cargo, esta función es bastante genérica.
4. Preparar los anteproyectos de planes o programas de inversiones y otros desembolsos

públicos correspondientes a su sector y los planes de desarrollo administrativo del mismo.
Esto en perfecta concordancia con el artículo anterior que fija los objetivos de los Ministerios.
5. Coordinar la ejecución de sus planes y programas con las entidades territoriales y prestarles
asesoría, cooperación y asistencia técnica.
Los Ministerios son entidades que tienen competencia nacional deben coordinar la ejecución de sus
planes y programas en el nivel territorial (EETT). Así como prestarles apoyo, cooperación y asistencia
técnica a las mimas.
6. Participar en la formulación de la política del Gobierno en los temas que les correspondan y
adelantar su ejecución.
Por el criterio de especialidad los Ministerios son los que pueden y deben aportar información para
que la Suprema Autoridad Administrativa con el respectivo Ministro conformen el Gobierno y se fijen
las políticas que deben incluir dentro de los planes y programas que orientan la actividad administrativa
del Estado.
112
3A 2017
7. Orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las respectivas leyes y estructuras
orgánicas, las superintendencias, las entidades descentralizadas y las sociedades de economía
mixta que a cada uno de ellos estén adscritas o vinculadas.
Aquí se confirma la existencia del respectivo Sector Administrativo y es que el Ministerio debe orientar,
coordinar y controlar a las entidades descentralizadas (EEDD) que le estén adscritas o vinculadas.
Aquí aparece el concepto de descentralización administrativa funcional o por servicios que ya
conocemos que implica el traslado de unas precisas competencias administrativas para asignarlas a
una persona jurídica pública creada por la ley, competencias que ejercerá con autonomía ¿Cuál es el
límite de dicha autonomía? Es el control de tutela que ejerce la entidad del sector central.
8. Impulsar y poner en ejecución planes de desconcentración y delegación de las actividades y

funciones en el respectivo sector.
Aquí cabe hacer una precisión y es que el Ministerio no puede poner en ejecución planes de
desconcentración, porque la desconcentración administrativa la realiza el ordenamiento jurídico, lo que
quiere decir es que el Ministerio debe impulsar y poner en ejecución cuando la ley lo establezca, es
decir, cuando el ordenamiento jurídico así lo haya ordenado la función del Ministerio es impulsar y
ejecutar esos planes de desconcetración y de delegación.
9. Promover, de conformidad con los principios constitucionales, la participación de entidades y

personas privadas en la prestación de servicios y actividades relacionados con su ámbito de
competencia.
10. Organizar y coordinar el Comité Sectorial de Desarrollo Administrativo correspondiente.

La importancia de los Ministerios radica en que son los organismos que tienen la orientación de cada
uno de los Sectores Administrativos, es por esto que la ley establece que las Juntas o Consejos
Directivos de las entidades adscritas o vinculadas al Ministerio serán presididas por el respectivo
Ministro.
11. Velar por la conformación del Sistema Sectorial de Información respectivo y hacer su
supervisión y seguimiento.
V. ESTRUCTURA DE LOS MINISTERIOS.
A. DIRECCIÓN DE LOS MINISTRERIOS.

Está definida o contenida en el artículo 60 de la Ley 489 de 1998 que habla sobre el nivel
directivo del Ministerio. Y dice que: “[l]a dirección de los ministerios corresponde al Ministro,
quien la ejercerá con la inmediata colaboración del viceministro o viceministros”. Vamos a
estudiar cada uno de los sujetos que integran la Dirección del Ministerio.
VI. LOS MINISTROS.

Comenzamos por los Ministros, aquellos que según el artículo 60 de la Ley 489 de 1998 les corresponde la
dirección de su respectivo Ministerio. La Constitución Política en sus artículos 207 y 208 se refiere a los
Ministros.
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3A 2017
El artículo 207 superior señala que: “[p]ara ser ministro (…) se requieren las mismas calidades que para ser
representante a la Cámara”, es decir, ser ciudadano en ejercicio y tener más de veinticinco años de edad en la
fecha del nombramiento (art. 177 C.P.).
El artículo 208 superior desarrolla el tema de los ministros aquellos que según la Ley conforman el nivel
directivo, el cual se resaltan cuatro (4) aspectos que vamos a estudiar:
✓ Los ministros los directores de departamentos administrativos son los jefes de la
administración en su respectiva dependencia, lo que implica la existencia de un poder de mando,
es decir el poder de dar órdenes, revisar las actuaciones de sus subordinados en los términos del
ordenamiento jurídico, desde luego. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde
formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. Estas
son funciones genéricas del Ministro.
✓ Los ministros, en relación con el congreso, son voceros del gobierno: 1. Presentan a las cámaras
proyectos de ley. 2. atienden las citaciones que aquellas les hagan y 3. Toman parte en los debates
directamente o por conducto de los viceministros.
o Estas son funciones de carácter político, puesto que los Ministros son los que manejan
las relaciones del Ejecutivo con el Congreso Nacional, cuando el Congreso cita a un
Ministro está citando al Gobierno. Los ministros tienen dos clases de funciones: unas
de carácter de carácter administrativas y otras de carácter político. Los ministros
presentaran al congreso informe sobre el estado de los negocios adscritos y sobre las
reformas que consideren pertinentes, las cámaras pueden requerir la presencia de los
ministros.
✓ Los ministros y los directores de departamentos administrativos presentarán al congreso,

dentro de los primeros quince días de cada legislatura, informe sobre el estado de los negocios
adscritos a su ministerio o departamento administrativo, y sobre las reformas que consideren
convenientes.
o Los Ministros rinden informes obligatorios en los primeros quince días de cada
legislatura (i) sobre el estado de sus negocios adscritos, y (ii) para proponer las reformas
que consideran pertinentes. Así como deberán rendir cualquier otro informe cuando las
cámaras lo requieran.
✓ Las cámaras pueden requerir la asistencia de los ministros. Las comisiones permanentes,
además, la de los viceministros, los directores de departamentos administrativos, el Gerente del Banco
de la República, los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden
nacional y la de otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público.
o Esto tiene que ver con funciones de carácter político porque son las relaciones del
poder legislativo que ejercer la función legislativa y ejerce el control político y el
Presidente que ejerce la función administrativa y ejecuta la ley, es decir, cuando se
va a hacer un debate político, se piden informes, se controvierten las decisiones que toma
el Gobierno, y los Ministros son el medio de comunicación entre el Congreso y el
Gobierno.
114
3A 2017
o Los Ministros son normalmente citados a las plenarias porque allí se hace el debate
político, y si es un debate técnico podrán citar las comisiones permanentes, sin embargo,
quien normalmente va a este tipo de citaciones es el Viceministro.
VII. DIFERENCIA ENTRE LOS MINISTERIOS Y LOS DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS.

Y más concretamente la diferencia entre los ministros y los Directores de Departamento Administrativo.
Los Ministros tienen funciones de carácter político, pero, los Directores de Departamento
Administrativo tienen un origen técnico ya que se quiso sustraer de ciertas materias (estadística,
seguridad, etc.) la incidencia de elementos políticos, aquello que mencionábamos que cuando había
un cambio de Gobierno y de partido se desvinculaba a todos los funcionarios del partido que había
perdido las elecciones y se nombraban a los del partido de gobierno.
Los Directores de Departamento Administrativo SI pueden ser citados a las comisiones permanentes,
pero no a las plenarias. ¿de dónde surge esto? Del tenor del artículo 208 cuando en su último inciso
dice que las cámaras pueden citar a debate a los Ministros, y luego dice que las comisiones pueden
citar entre otros a los Directores de Departamento Administrativo.
Hasta aquí la regulación Constitucional, ahora veamos que más dice la Ley 489 de 1998 después de que dice
en el artículo 60 que los Ministros dirigen el respectivo Ministerio con la inmediata colaboración de su
Viceministro o Viceministros.
VIII. FUNCIONES DE LOS MINISTROS.
En el artículo 61 de la Ley 489 de 1998 hacer una enumeración de las funciones de los Ministros. Eso
concuerda con el art 208 cuando dice que son los jefes en su respectiva dependencia. La ley dice:
a. Ejercer, bajo su propia responsabilidad, las funciones que el Presidente de la
República les delegue o la ley les confiera y vigilar el cumplimiento de las que por
mandato legal se hayan otorgado a dependencias del Ministerio, así como de las que
se hayan delegado en funcionarios del mismo;
Es una función muy amplia:
✓ Debe ejercer las funciones que le ha delegado el Presidente, por supuesto, el

Presidente es la Suprema Autoridad Administrativa y tiene la capacidad, para si
considera necesario que un Ministro ejerza una función que le ha sido asignada por
una forma legal, de delegarla. Y el Ministro y la deberá ejercer en los términos de la
Constitución lo establece y en los términos del ordenamiento jurídico. Si el
Presidente le ha delegado la función de celebrar contratos el Ministro debe ejercerla.
Así también el Ministro debe ejercer las funciones que la ley les confiera o aquellas
que se encuentren en el respectivo Estatuto Orgánico del respectivo Ministerio.
✓ El Ministro también debe vigilar el cumplimiento de las funciones que por mandato
legal se hayan otorgado a dependencias del Ministerio ¿Por qué? Porque el
responsable del funcionamiento del Ministerio, ya sea de las funciones relegadas, o
las que asigna el ordenamiento jurídico es el Ministro. El Ministro es el que debe
dirigir el cumplimiento de la actividad administrativa que le corresponde el Ministerio
y a sus autoridades.
115
3A 2017
b. Participar en la orientación, coordinación y control de las superintendencias, entidades

descentralizadas y sociedades de economía mixta, adscritas o vinculadas a su
Despacho, conforme a las leyes y a los respectivos estatutos;
A través de esta norma se delinea el concepto de Sector Administrativo que está conformado
por un órgano principal y las entidades descentralizadas (EEDD) que están adscritas o
vinculadas al mismo. Es función del Ministro participar en la orientación, coordinación y
control de las entidades adscritas o vinculadas al Ministerio. Vamos a estudiar como con
relación a las entidades descentralizadas (EEDD) el Ministro preside su Junta o Consejo
Directivo de acuerdo con la ley, y al hacerlo orienta, coordina y tiene un instrumento para
controlar el funcionamiento de las entidades que conforman el respectivo Sector
Administrativo.
c. Dirigir y orientar la función de planeación del sector administrativo a su cargo;

Al respecto se ha planteado la necesidad de que la administración se haga con base en
planes y programa, es decir, que NO se tomen decisiones aisladas, sino que todo esté
planeado. Eso implica que el Ministro tiene que tener asesores técnicos en una Oficina de
Planeación dentro del Ministerio y allí elaborarán los planes y finalmente quien decide es el
Ministro ¿Por qué? Porque es el Ministro el que orienta la elaboración de los planes, los
técnicos los elaboran, pero quien fija las directrices es el Ministro. Y una vez está aprobado y
ejecutándose el Ministro debe vigilar la ejecución de ese plan. Ahí se ratifica su calidad de
jefe de la administración en su correspondiente dependencia, y se consagra que el Ministro
debe dirigir y orientar el respectivo sector Administrativo.
d. Revisar y aprobar los anteproyectos de presupuestos de inversión y de funcionamiento

y el prospecto de utilización de los recursos del crédito público que se contemplen
para el sector a su cargo;
El Ministro no solo debe dar directrices sobre los planes y programas, sino que debe
preocuparse porque los mismos están respaldados desde el punto de vista financiero en el
presupuesto. Al Ministro le corresponde revisar y aprobar los anteproyectos de presupuestos
de inversión que se contemplen para el Sector Administrativo ¿Por qué anteproyectos?
Porque es el Congreso el que aprueba el presupuesto nacional a su cargo, porque cada
vigencia fiscal se aprueban los presupuestos que han sido elaborados en el correspondiente
Sector Administrativo y al Ministro le corresponde defender su presupuesto ante Planeación
Nacional y ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
e. Vigilar el curso de la ejecución del presupuesto correspondiente al Ministerio;

El Ministro una vez se aprueba el Presupuesto Nacional debe vigilar cómo va la ejecución
presupuestal de los respectivos planes y programas.
f. Suscribir en nombre de la Nación y de conformidad con el Estatuto General de

Contratación y la Ley Orgánica de Presupuesto, los contratos relativos a asuntos
propios del Ministerio previa delegación del Presidente de la República;
Al Ministro le corresponde suscribir los contratos relativos a su Ministerio, previa delegación
del Presidente, ya que la titularidad de dicha función corresponde al Presidente, pero puede
delegar en los Ministros su ejercicio.
116
3A 2017
g. Dirigir las funciones de administración de personal conforme a las normas sobre la
materia;
¿Y eso qué es? Que el Ministro es el superior jerárquico del Ministerio, y es el que vigila la
ejecución del personal, es el que impone las respectivas sanciones en caso de infracciones
¿Por qué? Porque allí hay una relación de carácter jerárquico, pero el Ministro debe dirigir el
personal en los términos que la Constitución y la ley lo establecen, de modo que, tendrá que
respetar las normas que consagran la estabilidad de los funcionarios de carrera
administrativa.
h. Actuar como superior inmediato, sin perjuicio de la función nominadora, de los

superintendentes y representantes legales de entidades descentralizadas adscritas o
vinculadas.
Aquí se plantea un interrogante ¿esta norma vulnera la autonomía de las entidades
descentralizadas? La norma trata de salvar el tema cuando dice “sin perjuicio de la función
nominadora” en este precepto se dice que el Ministro es el superior inmediato de los
Superintendentes y de los Directores de los Establecimientos Públicos Nacionales. Sin
embargo, a ellos los designa el Presidente y parece que esta norma desconoce esa relación.
También pareciera desconocer que aquí NO hay un control jerárquico, no hay subordinación,
hay es un control de tutela. Y la norma NO habla de autonomía-
Parágrafo. - La representación de la Nación en todo tipo de procesos judiciales se sujetará a lo dispuesto en
el Código Contencioso Administrativo y a las disposiciones especiales relacionadas.
Hasta aquí llega la Ley 489 de 1998 con relación a las funciones genéricas aplicables a todos
los Ministros, ya en las normas orgánicas de cada Ministerio encontraremos unas funciones
específicas.
IX. LOS VICEMINISTROS.

El artículo 60 de la Ley 489 de 1998 dice que la dirección de los ministerios la ejercen los Ministros con la
inmediata colaboración de los Viceministros o los Viceministros. La figura del Viceministro se creó en la reforma
administrativa de 1968, en la cual, se dijo que el nivel directivo estaba conformado por: (i) el Ministro, (ii) el
Viceministro y (iii) el Secretario General. Y el Viceministro era un colaborador del Ministro, y el nivel ejecutor del
Ministerio estaba a cargo del Secretario General.
En la Ley 489 de 1998 esto se cambió y sólo se habla del Ministro y del Viceministro o Viceministros ¿Por qué
Viceministros? Porque en las normas orgánicas de los Ministerios en particular se fueron creando varios, y en
1998 la Ley 489 estableció la posibilidad de que en el nivel directivo de los Ministerios hubiere varios
Viceministros, y esto en la práctica es así. Los Viceministros le prestan inmediata colaboración a los Ministros,
y dicha función le corresponde en los términos de la Constitución y de la Ley.
X. FUNCIONES DE LOS VICEMINISTROS.

En los términos del artículo 62 de la Ley 489 de 1998 “[s]on funciones de los viceministros, además
de las que les señalan la Constitución Política, el acto de creación o las disposiciones legales
especiales y, dependiendo del número existente en el respectivo Ministerio, las siguientes:”
117
3A 2017
a. Suplir las faltas temporales del Ministro, cuando así lo disponga el Presidente de la
República.
Esta es una función que en la práctica se ve con frecuencia porque cuando viaja un Ministro el
Presidente emite un decreto por el cual dispone que el Viceministro supla al Ministro. ¿el
Viceministro remplaza al Ministro automáticamente cuandoquiera que este falte temporalmente?
No, no es una función automática, no lo remplaza siempre, hay casos en que a falta de un Ministro
el Presidente encarga de ese Ministerio a otro Ministro de otra cartera y lo puede hacer porque es
su funcionario de libre nombramiento y remoción, entonces, el Presidente tendrá que disponerlo
en el caso concreto. Es por esto que la norma dice: “cuando así lo disponga el Presidente de la
República”
b. Asesorar al Ministro en la formulación de la política o planes de acción del Sector y asistirlo

en las funciones de dirección, coordinación y control que le corresponden;
Esta norma nos indica que el técnico en el Ministerio debe ser el Viceministro porque dice:
“[a]sesora al Ministro en la formulación de la política o planes de acción del Sector” para hacer
eso los Viceministros deben conocer el respectivo Sector y la específica y especializada función
administrativa que le corresponde al mismo, muchas veces las funciones del Ministro son políticas
que técnicas y por eso requiere la inmediata colaboración de un técnico. El Viceministro también
debe ser un funcionario de absoluta confianza del Ministro por eso la norma dice: “asistirlo en las
funciones de dirección, coordinación y control que le corresponden”
EJ. El actual Ministro de Salud y su Viceministro. El Ministro es economista ¿Por qué? Por los problemas
de financiación que tiene el sector salud, y el Viceministro es una persona técnica que conoce el Sistema
Nacional.
c. Asistir al Ministro en sus relaciones con el Congreso de la República y vigilar el curso de
los proyectos de ley relacionados con el ramo;
El Viceministro asiste al Ministros sobre los asuntos de su ramo que se están tramitando ante el
Congreso, y es el responsable de vigilar el curso de esos planes y programas ante el legislativo.
Le colabora también en sus funciones políticas.
d. Cumplir las funciones que el Ministro le delegue;

El Viceministro debe cumplir con las funciones que su superior jerárquico, es decir, el Ministro le
delegue.
e. Representar al Ministro en las actividades oficiales que éste le señale;

El Viceministro puede representar al Ministro en una Junta, reunión, etc., y de hecho eso es lo
que en la práctica se da, porque el Ministro no puede asistir a todas las juntas, y en la práctica se
las reparten.
f. Estudiar los informes periódicos u ocasionales que las distintas dependencias del
Ministerio y las entidades adscritas o vinculadas a éste deben rendir al Ministro y
presentarle las observaciones pertinentes;
El Viceministro puede estudiar los informes que el Ministerio va a presentar ante el Congreso, ya
sea aquellos obligatorios y cualquiera que las cámaras requieran.
g. Dirigir la elaboración de los informes y estudios especiales que sobre el desarrollo de los
planes y programas del ramo deban presentarse;
118
3A 2017
Como es el funcionario técnico debe dirigir los informes y estudios de los planes y programas de
su Sector.
h. Velar por la aplicación del Plan de Desarrollo Administrativo específico del sector
respectivo;
i. Representar al Ministro, cuando éste se lo solicite, en las juntas, consejos u otros cuerpos
colegiados a que deba asistir;
j. Garantizar el ejercicio del control interno y supervisar su efectividad y la observancia de

sus recomendaciones.
¡En síntesis!: lo que las normas confirman es que el Viceministro es el inmediato colaborador del Ministro,
figura que está debidamente delimitada. En materia de nivel directivo la norma no trae ninguna norma aplicable
a los Ministerios, ya la ley de cada uno de los Ministerios en particular podrá determinar otra cosa.
XI. ESTUCTURA INTERNA DE LOS MINISTERIOS.
La Ley 489 de 1998 estableció una norma para las unidades ministeriales. En la reforma administrativa de
1968 se hizo toda una regulación de la estructura interna de los Ministerios, lo cuales contaban con un nivel
asesor compuesto por asesores, y un nivel ejecutor, compuesto por direcciones, ejecuciones y grupos. El
artículo 63 de la Ley 489 de 1998 dispuso:
PRECEPTO ANALISIS
Artículo 63º.- La nomenclatura y - La Ley 489 de 1998 NO estableció ninguna pauta general con relación a la
jerarquía de las unidades estructura interna del Ministerio, lo que dice la ley es que dicha estructura la
ministeriales será establecida en el vamos a encontrar en la ley que crea el respectivo Ministerio.
acto que determine la estructura del
correspondiente Ministerio, con - La Ley 489 de 1998 parte de la base en que para cada Ministerio la ley va a
sujeción a la presente Ley y a la fijar su estructura interna. Sin embargo, cuando hablamos de la delegación
reglamentación del Gobierno34 administrativa de funciones, en el artículo 9 de la misma norma en su inciso
segundo dice: “[s]in perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas,
en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo (…)
podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley
y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles
directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente (…)” aquí al
legislador se le olvidó que el mismo no había señalado la estructura interna del
Ministerio, dice que los niveles directivo35 y asesor, nadie sabe cuál es el nivel
asesor, por lo menos a la luz de esta ley.
34 la Corte Constitucional mediante Sentencia C-727 de 2000 declarado INEXEQUIBLE el aparte tachado bajo el entendido
de que el acto a que se refiere, que determina la estructura del correspondiente ministerio y en el cual señala la
nomenclatura y jerarquía de las unidades ministeriales, es únicamente la ley
35 Ministo, Viceministro o Viceministros.
119
3A 2017
XII. FUNCIONES DE LOS JEFES O DIRECTORES DE LAS UNIDADES MINISTERIALES.

Son funciones de los jefes o directores de las unidades ministeriales las que se encuentran consagradas en el
artículo 64 de la Ley 489 de 1998 que dice:
Artículo 64º.- Funciones de los jefes o directores de las unidades ministeriales. Son funciones de los
jefes o directores de las distintas unidades ministeriales, además de la que les señalan la Constitución
Política, el acto de creación y las disposiciones legales especiales, las siguientes:
a. Ejercer las atribuciones que les ha conferido la ley o que les han sido delegadas;
b. Asistir a sus superiores en el estudio de los asuntos correspondientes al Ministerio;
c. Dirigir, vigilar y coordinar el trabajo de sus dependencias en la ejecución de los programas

adoptados y en el despacho correcto y oportuno de los asuntos de su competencia;
d. Rendir informe de las labores de sus dependencias y suministrar al funcionario competente

apreciaciones sobre el personal bajo sus órdenes de acuerdo con las normas sobre la materia;
e. Proponer las medidas que estime procedentes para el mejor despacho de los asuntos del
Ministerio.
Hasta aquí la regulación de los Ministerios: 1. Son los órganos principales de la administración. 2. Son los
organismos principales encargados de coordinar, orientar y controlar su correspondiente Sector Administrativo.
XLII. LOS DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS.

Hay que resaltar que los artículos 59 y 59 de la Ley 489 de 1998 se refieren también a los Departamentos
Administrativos, es decir, fijan sus objetivos y funciones.
I. ANTECEDENTES.
A raíz de la introducción de la planeación entre nosotros y de ciertos manejos técnicos al interior de
la administración pública se consideró que era imperativo que ciertas funciones administrativas
estuvieran sustraídas de los problemas políticos que se presentaban en los Ministerios. Y más en el
momento en que se estableció la paridad política y evitar que cuando se presentara una crisis se
paralizaran las actividades administrativas. Eso hizo que se creara el Departamento Administrativo
Nacional de Planeación, y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) para que
hubiese criterios estadísticos para orientar la actividad administrativa, y que no siguiera siendo una
dependencia del Ministerio de Hacienda. Se tomó el tema de seguridad y se creó el Departamento
Administrativo de Seguridad (DAS), también el tema de la identificación de las personas y la
dactilografía y se creó un Departamento Administrativo que es una entidad diferente del Ministerio,
otro tanto sucedió con el tema de la aviación civil y se creó el Departamento Administrativo de
Aeronáutica Civil que ahora es una Unidad Administrativa Especial.
- ¡Precisión!: los Directores de Departamento Administrativo no pueden ser citados a debates políticos
en las plenaria, solo a las comisiones permanentes.
II. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS.

En los términos del artículo 65 de la Ley 489 de 1998 “[l]a estructura orgánica y el funcionamiento de
los departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en esta Ley, se rigen por las normas
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3A 2017
de creación y organización. Habrá, en cada uno, un Director del Departamento y un Subdirector que
tendrán las funciones, en cuanto fueren pertinentes, contempladas para el Ministro y los viceministros,
respectivamente. Lo que nos dice esta ley es que:
✓ Existen unas entidades administrativas llamadas Departamentos Administrativos que se rigen

en su estructura y organización por su norma orgánica.
✓ Que se les aplicará en lo posible las normas estudiadas para los Ministerios con la diferencia
de que estos no tienen funciones de tipo político.
✓ En cada Departamento Administrativo habrá un: Director del mismo y un Subdirector que
tienen en cuanto sean pertinentes las mismas funciones para los Ministros y Viceministros
respectivamente.
✓ La ley agrega que: “[e]n los departamentos administrativos funcionarán, además, las
unidades, los concejos, comisiones o comités técnicos que para cada uno se determinen.”
XXIII. LAS SUPERINTENDENCIAS SIN PERSONERIA JURÍDICA.

El artículo 38 de la Ley 489 de 1998 en el literal e del numeral 1° habla de las Superintendencias sin
personería jurídica. Analicémoslas a la luz de la Constitución Política y de la Ley 489 de 1998.
Las Superintendencias se mencionan en el artículo 115 cuando la Constitución nos dice los titulares de la Rama
Ejecutiva del Poder Público. Dice: “[l]as gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendecias, los
establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la Rama
Ejecutiva.”
El artículo 66 que desarrolla la Constitución y que titula organización y funcionamiento de las
Superintendencias: “Las superintendencias son organismos creados por la ley, con la autonomía
administrativa y financiera que aquella les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones de inspección
y vigilancia atribuidas por la ley o mediante delegación que haga el Presidente de la República previa
autorización legal. La dirección de cada superintendencia estará a cargo del Superintendente.” Esa es la
definición legal que tenemos de una Superintendencia, de la cual, extraemos lo siguientes cuatro (4) elementos:
1. Se habla genéricamente de que la ley señalara el grado de autonomía administrativa y financiera de
esta clase de entidades, y que ese grado de autonomía será señalado por la ley en específico que la
cree. ¿Por qué? Porque la Ley 489 es el Estatuto abstracto de la Administración Nacional, luego el
Congreso cuando ejerza su facultad de crear, suprimir o fusionar las entidades nacionales determinará
el nivel de autonomía (art. 150 núm. 7°).
2. Estas entidades NO tienen personalidad jurídica propia.
3. Las Superintendencias tienen funciones de inspección y vigilancia que les asigne la ley, o que el
Presidente de la República les delegue.
4. La dirección de cada superintendencia estará a cargo del Superintendente.
XIII. ANTECEDENTES.
Estas entidades tienen su antecedente en la misión Kemmerer en 1925, cuando dicha misión fue traída al
país para que asesorara al Gobierno Nacional en asuntos del sector financiero y bancario. Esa misión dejó un
informe en el que se recomendó que hubiese una dependencia que vigilara al sistema financiero, que vigilara y
controlara a los bancos, hoy esa entidad es la Superintendencia Financiera.
121
3A 2017
En la reforma administrativa de 1968 se trató de sistematizar las entidades existentes en el Rama Ejecutiva
al nivel nacional, para ese momento ya existía la Superintendencia de Sociedades, en ese año se definió lo que
era una Superintendencia y se dijo en ese momento que eran entidades que ejercían actividades
administrativas de inspección y vigilancia.
¿Cómo cumplen las Superintendencias esa función si está atribuida esa función si está atribuida de acuerdo
con la Constitución al Presidente? A través de la delegación.
- Las Superintendencias pueden cumplir sus funciones de inspección y vigilancia ya sea por: (i) una
atribución expresa por parte del ordenamiento jurídico como es la Superintendencia de Servicios
Públicos, la que era la Superintendencia de Cooperativas, o la Superintendencia de Salud, ya sea por
(ii) delegación del Presidente de la República.
- El grado de autonomía de las Superintendencias se determinará en su norma orgánica.
- La dirección de cada superintendencia estará a cargo del Superintendente.
XXIV. UNIDADES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES SIN PERSONERIA JURÍDICA.

El artículo 67 de la Ley 489 de 1998 se titula organización y funcionamiento de unidades administrativas
especiales y señala que: “[l]as Unidades Administrativas Especiales son organismos creados por la ley, con la
autonomía administrativa y financiera que aquélla les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones
administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo.”
✓ Son entidades que cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios
de un Ministerio o Departamento Administrativo, pero que son entidades diferentes a estos.
✓ Son entidades creadas por la ley (art. 150 núm. 7° C.P.)
✓ Gozan de autonomía administrativa y financiera. La Ley 489 de 1998 no dice cuál es el grado de
autonomía, sino que dice, que ese grado será determinado por la ley que las cree.
XIV. ANTECEDENTES
Estas entidades tienen su antecedente en los años 60´s cuando se presentaba en el país una epidemia de
Malaria enfermedad que es trasmitida por una especie de mosquito. Para ese entonces la Organización
Panamericana de la Salud hizo que se le entregaran unos recursos a Colombia para que hiciera unas campañas
contra dicha enfermedad y para fumigar las zonas más afectadas (las zonas de frontera). Esa era una actividad
administrativa que le correspondía al Ministerio de Salud, pero, como eran actividades muy específicas y
localizadas en la práctica se suscribía contratos de trabajo con vigencia de tres (3) meses para que esas
personas fumigaran; era una actividad que no justificaba empleados permanentes, pero la Organización
Panamericana de la Salud exigía que esos auxilios no se transfieran al Ministerio de Salud porque corrían riesgo
de dispersarse. Por esa razón se integró una Unidad Administrativa Especial que administrara esos
fondos, y contrataban las personas a través de la delegación y desconcentración. Y esa Unidad cumplía esas
funciones de NO de acuerdo con el Régimen Administrativo Ordinario, sino que tenían un Régimen
Administrativo Especial.
Esa figura de una Unidad Administrativa Especial luego se fue ampliando y utilizando con la finalidad
de tener mayor grado de autonomía para ciertas entidades de la administración.
122
3A 2017
El legislador creó y determinó la estructura orgánica de la Superintendencia de Notariado y Registro señaló que
es una Superintendencia con carácter de Unidad Administrativa Especial con personería jurídica propia. Se
creó ahí una figura diferente. La Corte Constitucional la declaró ajustada a la Carta, esto hizo que se creara una
confusión entre una Superintendencia y una Unidad Administrativa Especial. Y entre una Superintendencia con
personería jurídica propia y un Establecimiento Público, a pesar de que el Consejo de Estado define estas
entidades en términos precisos y concretos.
- La Ley 489 de 1998 las reguló a las Superintendencias y Unidades Administrativas Especiales sin
personería jurídica como dos (2) figuras diferentes.
Entonces con esto terminamos el estudio del Sector Central de la Rama Ejecutiva del Poder
Público.
123

Derecho Administrativo

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Derecho Administrativo I

Juan Diego Riaño Garzón

PARTE PRIMERA: CAPITULO GENERAL E INTRODUCTORIO A LA MATERIA.

A. CLASIFICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

B. PARTE PRIMERA. FINES Y FUNCIONES DEL ESTADO.

I. LOS FINES DEL ESTADO.

En el renacimiento El Estado vuelve avanzar en todas las áreas de lo material y lo espiritual.

II. LAS FUNCIONES DEL ESTADO.

La función ejecutiva se subdivide en dos (2):

1. La función de gobierno o gubernativa: consiste en expedir actos de gobierno, es decir,

En conclusión, dentro de la ejecución de la ley (función ejecutiva) pueden existir actividades

III. CRITERIOS DE DISTINCIÓN ENTRE FUNCIONES.

1. Criterio subjetivo u orgánico: Responde la pregunta: ¿Quién es el titular de la función o quien es el

Hace referencia a la autoridad que realiza la actividad.

Se refiere a la validez formal del acto: es válido según quien lo profiera.

3. Criterio material: Responde la pregunta: ¿Cuál es el contenido de ese acto?

Se refiere al contenido del acto que se realiza.

- El legislador expide excepcionalmente actos administrativos, actos que ni formalmente, ni

Ej. Cuando el Congreso de la República nombra o despide a un funcionario administrativo.

Ej. Cuando la Corte Suprema de Justicia nombra su Secretario General.

o Función legislativa: Senado de la Republica y la Cámara de Representantes (art. 114 inc.

o Función judicial: Corte Constitucional, Consejo de Estado, Corte Suprema, Consejo

C. FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO.

Fines del Funciones del Función

Son aquellos fines que de no

IV. CRITERIOS PARA DISTINGUIR ENTRE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA Y LA FUNCIÓN

CRITERIO FUNCIÓN LEGISLATIVA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

V. CRITERIOS PARA DISTINGUIR ENTRE LA FUNCIÓN JUDICIAL Y LA FUNCIÓN

VI. DEFINICIÓN DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA.

Algunos autores propios del Derecho Administrativo lo han definido como:

La función administrativa es el conjunto de actividades que se ejercen

III. ASPECTOS DE LA DEFINICIÓN.

1. La función administrativa es una función permanente y continua, es decir, siempre está en

3. Se realiza de manera práctica, directa e inmediata en frente de los administrados.

a. Practica: Busca necesariamente satisfacer las necesidades de la comunidad.

Ej. El alcalde garantiza la adecuada circulación por vías públicas.

b. Directa: Lo hace a través de actos administrativos de carácter particular. Las actividades

c. Inmediata: Se actúa sin necesidad de que medien obstáculos.

Ej. Dar por terminado un contrato estatal unilateralmente.

VII. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

- ¿Por qué el Estado tiene esas prerrogativas?

V. CONTENIDO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

VI. MARCO CONSTITUCIONAL DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

ARTÍCULO 1° “Colombia es un Estado social de Desde el art. 1° de la Carta se evidencia el carácter de

- Si infringen la Constitución y las leyes.

VII. ESTRUCTURA DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

La estructura del principio de legalidad depende 😊 de la jerarquía normativa, es decir, dependiendo de

Ej. Al Presidente de la República el ordenamiento jurídico le atribuye la facultad discrecional de

En síntesis, la doctrina nombra a estas competencias como: competencias de carácter discrecional

2. SI LA ACTIVIDAD NO ESTÁ REGULADA DE UNA MANERA DETALLADA.

Ej. La ley le atribuye la competencia al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de otorgar

2. El principio de legalidad surge de la subordinación del Estado al Derecho, ello se explica de

D. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO ÁREA DEL CONOCIMIENTO JURÍDICO.

El Derecho Administrativo es la disciplina jurídica que constituye el régimen jurídico de la actividad

VIII. ¿QUÉ ES EL DERECHO ADMINISTRATIVO?

El Derecho Administrativo es una disciplina jurídica de Derecho

Desglosemos la anterior definición:

- Es el régimen jurídico de la administración pública porque se refiere no solo a la función

IX. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI UNA NORMA ES DE DERECHO PÚBLICO O

3 ¡Cuidado!: no confundir con el criterio subjetivo u orgánico.

- Si los dos sujetos de derecho de la relación jurídica son entes de carácter

- Si los dos sujetos de derecho de la relación jurídica son particulares: la norma

- Si uno de los sujetos de derecho de la relación jurídica es un particular, y el