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El mandato

parlamentario

O Z'uhlicaciones del ( ongreso de 10s Diputados

DirccciOn de tistuciios y Dricumentacibn dc la Secretaria general

Servicio dc Publicacirincs
Floridahlanca, J n . 28.014 Llaririd

Scric 1\': hlonografia núm. 22


El mandato parlamentario

Imprime: AGFSA (Artes Gráficas Ibcroaniericanas, S.A.)


PUBLlCbClONES DEL
'I'omis 13rctbn, 5 1. 28045 Madrid. CONGRESO DE LOS DIPUTADOS
NOTA PREVIA

Este libro encuentra su origen en el trabajo que presenté en


la Universidad de Santiago de Compstela, a mediados de di-
ciembre de 1990, para la obtencidn del p d o de doctor, y ante
un Tribunal formado por los profesores Isidre Molas Batllori
(Presidente}, Francisco Fernández Segado (Secretario), J. J.
González Encinar, J. A. Portero Moljna y Roberto Blanco Val-
&s. Sus múltiples aportaciones y valiosas sugerencias se han
qucrido incorporar a esta versión definitiva del mismo.
En s u callada intrahistorja, la de las horas de trabajo, lluvia
en los cristales y silencios, recuerde la imagen siempre presente
de Ram6ti Mkiz, sin cuyo enriquecedor apoyo intelectual y firme
direccidn nunca se habrfa escrito. Mi deuda tambitn, para con el
Profesor Francjsco Rubio Llorente por su inestimable ayuda y
por haber robado tiempo a lo imposible para escribir el pr6E.clp
de este Iibra.
A codos ellos y, a tantos otros (carnpafieios de Departa-
mento, Letrados de las Cámaras, bibliotecarios ...) cuya desinte-
resada ayuda impregna las páginas que siguen, mi más sincero
agradecimiento.
Mi agradecimiento, cn fin, a las Cortes GencraEes en un
doble sentido. De un lado a las Cortcs-institución por la
confianza y colaboración que en todo rnorncnto me ha* pres-
tado: primero, al concederme una de sus becas para la realiza-
ci6n cle una tesis doctoral sobre temas relativos a la Constitu-
cidn espaAola; después, procediendo a la publicación de la mis-
ma en su colecci6n de monogafias. De otro, a las personas que
hacen posible esa funcIamenta1 labor de difusidn de nuestro
Derecho parlamentaria. A su Sccrctario General, D. Ignacio
Astarloa Huastc-Mendicoa, al Director de Estudios y Docu-
mentación, D. Manuel Gonzalo y a Juliana Congosto, por sus
muchas atenciones.
Una ultima advertencia al lector, derivada de la naturaleza
universitaria y temporalmente acotada de este trabajo. En el ABREVIATURAS MAS UT11,IZADAS
momento de corregir pruebas, se produjeron importantes in-
novaciones legislativas y pronunciamientos jurisprudenciales ATC . . . . .Auto del Tribunal Constitucional
que, en 10 posible, he intentado incorporar a este estudio. Sin BLE . . . . . Boletin de Legislacidn extranjera
embargo, he preferido mantener su estructura originaria en la BOCG . . . Boletln Oficial de las Cortes Generales
conviccidn ccrvantina de que segundas partes nunca son bue- ROE . . . . .Boletrn Oficial del Estado
nas y, ante el temor de: que la apresurada inclusi6n de ideas CC . . . . . . C a i g o Civil
nuevas en un trabajo ya finalizado, comportase confusi6n en CCAA . . . Comunidades Autonomas
lugar de enriquecimiento. CE ......Constitución Espafíola
CP . . . . . . C6dig-o Penal
DSCD . . . Diario de Sesiones Congreso de los Diputados
Santiago, verano de 1991. IEF . . . . . .Fnstituta de Estudios Fiscales
LECrim. . Ley de Enjuiciamiento Crirninat
LOPJ . . . . Ley Orgdnica del Poder Judicial
LOREG . . Ley Orgánica de Regimen Electoral General
LOTC . . . Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
RAP . . . . . Revista de Admintstracidn Pública
RCD . . . . Redamenro del Congreso de los Diputados
RCEC . . . Revista del Centra de Estudios Constitucionales
RCG . . . . . Revista de las Cortes Generales
RDP . . . . . Revista de Derecho Polftico
REDC . . . Revista de Derecho Constitucional
REDA . . . Revista Espafiola de Derecho Administrativo
REOP . . . Revista EspaAola de Opini6n Pública
REP . . . . . Revista de Estudios Politicos
RS . . . . . .Reglamento del Senado
SLC . . . . . Senrencia del Tribunal Constitucional
TC . . . . . . Tribunal Constitucional
IJI, MANDATO PARI.AMF.NTARIO 1S

nuestra Constituci6n. Su pretensión confesa y plausible es la de


reducir, por as[ decir, la tensidn antes aludida, de modo que la punto de vista del igual valor de t d a s las representaciones, con
contradiccidn entrc realidad y norma, o incluso entre normas jndependencia de cuál sea el número .o la sjtuacibn social o s o -
consti~ucionalesy normas parlamentarias o electorales deje de pfifica dc los elmores que respaldan cada escano, como desde
ser entendida (y descrita) como tal, para ser comprendida como la perspectiva, no menos importante, de la libertad dc concien-
proyeccihn coherente de una idea nueva de la representacibn en cia de cada representante. La recomendacidn, que frecuente-
la que los partidos pollticos encuentren cfcctivarnente el lugar mente se hace para salvar esta última dificultad, de que los parti-
quc en la práctica ocupan. dos dehen imponer siempre su disciplina, salvo cuando se trate
de decisiones que pueden implicar para sus miembros ~proble-
El profesor CaarnaAo no oculta sus simpatias por la concep-
mas de conciencia) (la pena de muerte y el aborto son los ejem-
ci6n kelseniana d e la sepresentacidn política (en mi opinihn, y
plos favoritos) me ha resultado siempre diffcilmente intcli~ible.
con todo respeto a1 maestro, muy escasamente claliorada) que luz-
Ida conciencia es del individua, n o del partido y para el indivi-
ga mas autenticamente democrática que la construida a partir de
duo puede rcsuEtar moralmente repugnante una decisidn presu-
la idca dc salxranfa nacional, de manera que esc propOsito de
puestaria que, en su opinidn, conduce al pafs hacia la miseria o
acercar la teoría a la práctica está libre de tocio prejuicio antipar-
cualquier otra de cualquier otro gknero, respecto de la que e1
tidista, y movido más bien, si acaso, por un prejuicio de signo
partido n o tenga ningxin «problema de conciencia) e intente,
conrrario.
por tanto, imponer su disciplina.
Pese a ello y pese también a algún exceso verbal (decir que Pero es que, ademds, y dejando de lado todo lo anterior,
los parlamentarios jndividuales son simplemente gel soporte so- tampoco los supuestos de donde arrancan los entusiastas de la
máticori de mayorfa y minoria es seguramente exagerar), la cons- disciplina de partido son del todo claros. Es cierto, prohahle-
trucción que nos ofrece es de una extraordinaria mesura, apoya- mente, que, sobre todo en sistemas electorales corno el nuestro,
da en ciertas decisiones del Tribunal Constitucional (en especial la decisión de los electores esti movida más por la pertenencia
las sentencias 11)/83, 32/855 y 3 19/90, cn todas las cuales, por del candidato a un partido plftico que por sus propias condi-
azar, actut como Ponente) que analiza con agudeza y que con ciones personales. Igualmente cierto es, sin embargo, que para
toda razón, el autor considera como exponentes de una doctrina una buena parte del electorado un partido no es tanto una pro-
jurisprudencial que, con titubeos e incluso quizi contradiccio- puesta ideológica o un progama de gobierno como un equipo
nes, como es inevitable en toda construccidn dc estc género, se de polftims profesionales en los que se c o d a o, a veces, simplc-
muevc cn la misma direccidn. mente el séquito de un Iender más o menos carismático; en am-
Es posjhle que en razón dc su moderaci6n, las propuestas bos casos son sin duda las personas y no la ideología ni el pro-
que el autor hace para conciliar la independencia de los parla- grama, que aquellas pueden alterar muy profundamente de un
mentarios con la disciplina del partido, resulten insatisfactorias momento a otro, como la experiencia reciente ensefia, los facto-
para quienes quisieran soluciones más audaces, un reconoci- res determinantes d e la opción electoral.
miento mis rotundo del partido polttico como representante Be otra parte, ni la ideologia de un partido, ni su progra-
{trealn de su electoracio. Personalmente creo que es muy diflcil ir ma, son, por asf decir, un cuerpo cerrado de dogmas inmuta-
más al]&sin dcstruir la democracia. bles que no puedan ses entendidos de distinto modo por perso-
De una parte, en efecto, el reconocimiento de ta sujeci6n te nas distintas y acomodados continuamente a las circunstancias
tal de los reprcsentantes al partido plftica que hizo p s i b l e su cambiantes, de manera que resulta extremadamente diffcil afir-
elecci6n piantea problemas realmente insolubles tanto desde el mar que han sido traicionados por quienes, en un momento
dado, los entienden de un modo diferente al que prevalecfa en
el momento de su elección o siguen aferrándose a aquel cnten-
dimiento cuando la mayoría del partido lo ha abandonado. El
transfugismo polirico es frecuentemente un espea5culo ver-
gonzoso, pero la traicidn al partido no implica necesariamente
una traicibn al electorado; a veces es, rnAs bien una muestra de
lealtad hacia éste. Robustecer, mediante su consagracidn cons-
titucional o legal el poder de que ya disponen los dirigentes de
los partidos para imponer dentro de éstos Ia disciplina tal vez
impedirfa los abandonos ilegltimos, pero tambikn los legfti-
rnos; quizá hiciera más fácil la tarea de gobierno, pero con toda Ni que decir tiene, que la queja histdrica sobre la escasa
seguridad crearla una situacidn muy alcjada de lo que hoy en-
atención prestada por la iuspublicfstica espaflola al Parlamento y
tendemos por democracia. su entramado instituciorral(1) era, antes que nada, un lamento
por el Parlamento mismo.
Recuperado, tras la Constitucidn de 1978, su protagonismo
potftico y democrático y, por tanto, presentado ante los juristas,
acaso por primera vut en nuestra historia constitucional, en su
genuina y elemental naturaleza, fueron innecesarias ctcarnpafías
de irnagenn que vinieran a resaltar su indudable atractivo cientf-
fico como objeto de investigacibn.
Su centralidad en la vida pohtica y su capacidad para proce-
salizar las demandas participativas de la sociedad tren ciernocra-
sim, han acelerado, por su propia inercia, los estudios acerca de
los instrumentos técnico-jurfdicos, ora procdimentales u orgá-
nicos, ora los relativos al ~ t a t ude~ sus operadores (parlamenta-
r i o d p p o s ) , hasta el extremo de que la literatura existente en la
actualidad sobre el tema, permite considerar, sin e n e r o de du-
das, al Derecho parlamentario como un ámbito del Derecho
constitucional dotado de cierta sustantividad ptopia (2).

(1) Por todos, vid. h. F ~ + . R N A N ~ I ; Z - M F R A N~R


C,'~MPC~AMC)R.
en la I n t m
dufcidn al libra de I. TORRES MLIRO,Los órgano^ de Gobierno de Iw Cimara,
Cmngneso de los Diputados, Madrid, 1987, pp. 7-8.
(2) Ssplcndo la clisica definicidn de V. ,Mictii.i, e1 Derecha Partamenta-
tia nes aquella parte del Derecho Constitucional que se refiere a la organua-
cihn interna y al funcionamiento dc kos priamentosip, Prtnn)tl di dirittn parla-
mmhdre, kcietd Editrice Libraria, Milano, 1 9 10, p. 1.
El. MANDA'I'C) PARIrAMBNTARIO 19

La imposibilidad de explicar Ea dinafnica de nuestro Derecho


No comparto, pues, el criterio de aquellos que consideran al parlamentario al margen de la ingente jurisprudencia constitu-
Derecho parlamentario como una rama auténorna dentro del cional r e d d a sobre el mismo, corrobora, desde otra perspecti-
Derecho público, aunque el arsenal metodolbgico para su estu- va, lo aquf apuntada.
dio sea tknicamente similar (3). No lo comparto, al menos, res- En todo caso, la consideración infraconstitucional del Dere-
peao de aquel Derecho parlamentario que tiene que convivir cho parlamentario tampoco tiene por quk cuestionar la autono-
con un sistema de justicia constitucional. mfa polftico-decisional del Parlamento. El control de constitu-
La superacidn democrdtica de la otrora ~soberaniadel Parla- cionalidad, huelga recordarlo, es un control juridim y no politi-
menton, y In definitiva apuesta constitucional por impedir las m. Claro esth, que en sede parlamentaria, siempre es delicado
&-tmunidadesde podem, garantizando los derechos y libertades deslindar una y otra esfera, lo que da cuenta de la necesidad de
fundamentales consagrados en la Carta Magma, ha venido a po- un prudente jrtdidal sef se~draijnd,por parte del Tribunal Constitu-
ner por tierra la pretensi6n de considerar al Derecho parlamen- cional, con fundamento en la apuntada libertad de conforma-
tario como un ordenamiento originario. cibn nomativa de que gozan las Cámaras. Pero ésta es otra
Cierto que constitucionalismo democr&tico y Parlamento cuesti6n sobre la que tendré ocasi6n de incidir Con mayor deta-
caminan juntos; que uno no se explica sin el otro. IncEuso, que lle en p&$nas posteriores.
la replaci6n constitucional del Parlamento tiene mucho de Concebido, de este modo, el Desecho parlamentaria como
aconcentraden de principios y normas originariamente parla- ((orden juddicamente abierton, no hay obstaculo para afirmar
mentarias. Pero ello no puede eclipsar el valor normativo de la que el trabajo que a continuacibn se presenta, es un trabajo de
Constitucidn. El Derecho parlamentario es derecho infracons- Derecho parlamentario. Sin embargo, resulta obligado, reali-
titucionaln y sus normas y actos no escapan al control de cons- zar algunas precisiones que mejor aclaren los propósitos per-
tituciona!idad. seguidos.
Obviamente, esto no quiere decir que la autonomía parla-
mentaria sea una especie en extinción. Contrariamente, sus p-
testades de autogabernacidn y autonomacidn son indiscutibles
por integrar la esencia misma de la institucidn. Ahora bien, la
libertad de creaci6n normativa de las Cimaras y los actos par- LA DICOTOMIA M AND ATO/STATU S
lamentarios que, como consecuencia de su aplicacihn se gene- PARLAMENTARIO
ren, tienen un Ifrnite constitucional: el respeto a los derechos
fundamentales. Tradicionalmente, el estudio del mandato parlamentario res-
ponde a un esquema perfectamente cornpartimentado, producto
de una previa concepcibn estatutarja y subjetivizada del mismo:
derechos, deberes y prerrogativas, formarfan asi sus «áreas de
( 3 ) Dentro de nucstra doftrina la autonomía cientificca de! Derecho Parla- contenido».
mentario ha sido apuntada por M. FRAGA IRIBARNL,La r f m u del Conpro de Esta visidn intraparlamentaria y ectatica del mandato, cons-
los Extadar Unido1 (la LRA de 1946), Ediciones Cultura Hispánica, Madrid.
txufda desde Ea parte «or@njca» de la Constituci6n no es ajena,
1953, p. 37; N. PFRES-SLRRANO JAURII(.L~I, MEIacto parlamcntarion, Semina-
rio sobre Derecha Parlamentario, VitorIa-GastW, 1-3 marzo, 1990; y, LEON más bien todo lo contrario, a determinada metodologfa constitu-
M A K T ~ N ~ ~ - E~Caracresizaci6n
I.IP!~, y fuentes del Derecho Parlamentario*, Cs- cional. Un método que pretende trasplantar las categoriac y el
tudio rnrroductorio a la edición de las Cortes Generales de los Reglamentos valioso arsenal dopatico-conceptual del Derecho administrati-
parlamentarios de los paises de la CEE, RI,E.. n.a 54-57, 1986, p. 4 y SS.
vo al Derecho constitucional (4), para realizar una lectura gene- y sus formas y procedimientos tipicos no excluyen cauces y mo-
rativa de Iss nsujetos politicosa, desplazándolos en su protagonis- dos atipicos pasa la ccinswuci6n de los objetivos polfticos perse-
rno, m beneficio de los 6rganos constitucionaIes, que se presen- guidos, salvo que aparezrian expresamente prohibidos por el or-
tarian como los auténticas sujetos de las relaciones juddicas di- denamiento constitucional.
sefiadas por la Norma Fundamental. Esta relativa libertad de alteracidn y uso instrumental de los
Desde esta perspectiva, asi como el conocjmiento de los 6r- resortes juridicos puestos al alcance de los usujetos mnstitucio-
p n o s del Estado se alcanza mediante la determinacidn de su nales~,encuentra su razdn de ser en que tstos están dotados de
h b i t o cornpetenciai. y el analjsis de los procedimientos y giran- ctpoder plftico)), gozando, en consecuencia, de una ((autotmmfa
tfas establecjdos para la consecucidn de los fines pr$jadm por el pollticm constitucionalmente reconocida y no pranpnable
Ordenamiento; el dei mandato parIamentario se obtendrfa me- con la que nomativanente detentan los sujetos administrativos,
hante el estudio dcl stah,~del representante polftico, como posi- que se agota y cimnscribe a SU preconfiguracidn juridica.
ci6n jurfdica nomativamente predeterminada, fuera de Ea cual e1 Consecuencia inmediata de lo expuesro, es la necesaria in-
sujeto politico *representante» dejarfa de existir. versi6n del método: el análisis habrA de discurrir de los sujetos
Sin embargo, el mandato representativo es el priivs, y no el constitucionales a la comprensióln y reconstrucción del ((marco
po~terius,del estatuto del parlamentario y, dc hecho -como a 30 constitucionale, y no a la inversa, partiendo prescriptivamente
large de este trabajo se p d r i verificar, pueden existir repre- del Derecho constituciond para Negar a los sujetos.
sentantes polfticos que, sin merma de ser considerados constitu- Este cambio de orientacidn metodoldgica, ha sido caraaeri-
cionalmente como tales -por haber sido democrática y legftima- zado recientemente en la doctrina italiana corno uabandono del
mente elegidos, no gocen dc la uposici6n estatutariab de patla- mktode jurfdicon (6): Expresión, que intencionalmente reprodu-
meotarjos, dando lugar a la consabida problemgtica jurfdico- ce un significado filoldgico preciso, y que se remite polémica-
política que todo ello encierra mente a los tiempos de la rwoluci6n orlandiana, cn los que la es-
Pero si el ccsujeto polftico representanten, a diferencia de los cuela giwridica oponía su mi-todo -el genuinamente juridico- al
<<público-administrativos»no agota su existencia en 10s esque- de la escuela histdrico-politia.
mas juridrcos preconfigurados, resulta claro que goza de una ctAbandono del método jurfdrcon no quiere por tanto, signi-
maniobrabilidad constitucionalmente reconocida que no se con- ficar que los juristas esttn negílndose a sf mismos, sino acentuar
funde con la mera potestad discrecional de la Adminictracidn. el cambio metodoldgico señalarlo, considerando al Derecho
Que para él, como para cualquier otro sujeto polftico, su estatu- constjtucional como el «cuadro» dentro del mal d e k n moverse
to jurfdico es un instrumento al servicio de SUS fines y no, su las fuerzas políticas y no como el elemento generativo-creador
c(modo necesario de seni. Por la misma razdn, coma explica de las mismas. Pasandose, en definitiva, de lo descriptiva a lo
G. U p Rescigno (5), los rractos de Derecho constitaicionh a dife- reconstructivo, de lo que debe ser uplicado a lo que efectivamente
rencia de los administrativos, son nneutros» respecto a los fines, es aplicado.

(4) La conocida polémica doctrinal habida en nuestro país, entre los (6) La expresidn se encuentra en el documento redactado por G. Z A -
profesores E. LARCIA LIF ENTF.RR~A [,rrcns Vt-.~nu,*produce aun-
y I'(\BI.I~ GREBELSKY, en la parte relativa a los estudios constitucionaies, en la conven-
que bajo drstintas variables, esta misma problemitica. Vid. coma r d e p de la cidn: La ~cim politice in Ifdia: bilonrio c pmpcftrw, Milano, 17-1 9/5/1984. SO-
misma F. f.tic.ns VI:HDCI,*El Derecho Constitucional como Derecb adminis- bre su significado y alcance vid. MAMOm l . 1 ~ N 1 Indirim
, politito (Rficrsionr
trativm. RDP.,n.o 13, 1982, pp. 7-52, su mgde r m~olaritklid Dmrto mstid#vadu), Bugenio Jovene,Napoli, 1985. pp.
( 5 ) Lm repons~bi/itdp~ffico,
Giuffrt, Milano, 1 967, pp. 2-7. 1 a 40 fundamentalmente.
El. hlANDATC). PARI.Ah4EN'rARIO 21

Evidentemente, el logro de un tal objetivo, requiere no &lo


la premisa fundamental sobre la que se sustentaba el orrgna-
acudir al conocimiento de la jurisprudencia constitucional y de
los principios y normas subconstjtucionales (7) sobre los que tio diseíio constitucional de la representacibn polftica.
tsta se construye, sino también al comporcmiento politico de Esos elementos conflictuales o de engarce entre mandato re-
los sujetos constitucionales y a las alteraciones a innovaciones presentativo y estatuto del parlamentario no son otros, en cede
normativas y procedimentales que estos, mnvencionalmen~eo, juddico-constitucional, que los que marcan su vigencia tempo-
por su propia dinhica, introducen en el (rmarco normativo^ ral, dentro del ciclo de renovacjdn democrhtica que se produce
preestahlecido; mixime, cuando ese marco es el Derecho parla- entre elecciones. Por eso los problemas relativos a la aclqujsi-
mentario, pues, dada Ea flexibilidad normativa que lo caracteriza cidn, suspensidn, ptrdjda y prdrroga del mandato, suscitan
y su menor ripdez formal, es susceptible de una mayor modifi- siempre un debate d e fondo» acerca del concepto mismo de re-
cación, romo consecuencia de los comprtmientos dc las fuer- prcsentaci6n democrática y sobre los verdaderos agéntes de rea-
zas polfticas que 10 ctinctrumentalizann (8). lizaci6n efectiva de la misma. Lo que se explica, porque, en cier-
Lo decisivo de todo ello, a los efectos que aqul interesan, ta manera, tal problemática es una derivación constitucional de
es que desde esta perspecriva rnetodol6gica, mandato parla- los conflictos que todavia plantea la interacción jurihca entre re-
mentario y ((estatuto parlamentarion no se confunden, constj- presenraci6n y democracia.
tuyendo una de las hipótesis de partida de este trabajo. El prj- Como quiera que ~onstitwionalmentemandato representati-
YO y cutatu~parlamentario)) se quieren hacer coincidir e n el tiem-
mero, es producto de una relación constitucjonal entre electo-
res y elegidos; el segundo, es consecuencia de la necesaria in- po, de suerte que no existan representantes al margen del 6rga-
corporaci6n del representante al órgano ~onstitucionalmente no que asume jurlciicamente la representacidn, e! andlisis de es-
llamado a asumir formalmente esa representación: el Paila- tos elementos temporales de engarce entre uno y otro, cuya con-
mento. Por tanto, el posible comportamiento polftico-consti- fliaualidad queda demostrada con creces en nuestra reciente
tucional de los representantes no se consume en el marco de historia democrática, resulta obligado referente para la ulterior
su estatuto juridico y su capacidad de actuaci6n polftica, permi- comprensi6n del resto de los derechos, deheres y prerrogativas
te alterar, cuando no desnaturalizar, las formas y procedimien- que dotan de contenido a ese s t o t ~ ~ .
tos previamente concebidos. Es, precisamente, esta visión wdinbmica» del mandato par-
Ahora bien, si mandato representativo y estatuto parlamen- lamentario el propdsito perseguido en las pgginas que siguen,
tario estan constitucionalmente abocados a converger, lo que in- circunscritas, de este modo, a esos aspectos temporales y de
teresa averiguar es de que modo y a travks de que instrument.os ctcontacton del mandato de representacidn con el stats parla-
se produce esa convergenda, sobre todo en los actuales Estados mentario.
de partidos, en los que se cuestiona la efectiva titularídad del Ahora bien, de acuerdo con la alternativa metodolbgica pro-
mandato por partc del parlamentario, poniendose en tela de jui- puesta, la comprensión y el análisis de las ctnormas que efectiva-
mente son aplicadase requerla, como paso previo, una caraaeri-
zaci6n normativa del mandato parlamentario y de la posicidn ju-
rfcijco-constitucional del titular de este. Caracterización, a la que
( 7 ) En el sentido que a las mismas otorga E. Ai.riiusn Gn~cih,en J-a ~ n - resultaba imprescindible un concepto previo de representacihn
teTmt~cin'nde /a C~nstiIutio'n~LEC, 1984, pp. F 1 a 1 5 fundamentalmente.
(8) Sobre la necesidad de realizar una lectura de las normas pñrlamenta- polftica.
rias a fa luz de 10% comportamientos politicos subyacentes, vid, SII.VAN~ Tos- En este sentido, a lo largo del Capitulo 1, tras una breve
I
si, Dinttu pdrLanitniarc, Milfin, 1974, pp. 40-41. consideracidn de los problemas generales que en la actualidacl
plantea el regimen constitucional de la representacidn política de un programa jrrrfdicamente / i d o ; afiadiendo, que la jdejzdad a ese
en los modernos Estados de partidos, se analizad la jurjspm- compromiso, que ninguna relacidn guarda con Ba ohligacidn de-
ciencia constitucional vertida sobre el tema, al objeto de averi- rivada de un supuesto mandato imperativo, no puede ser obsta-
p a r cuál es el concepto de representaci6n y msIl la posicidn ju- culizada ni desconocida (FJ., 7.0).
ridica del representante que debe considerarse como ccconstitu- La relaci6n sepresentantw'partidos y representante/J?arla-
cionalmente operativan, esto es, como concepto normativamen- mento ya no se explican en tkrminos d e prohibicidn del manda-
te aplicable. to imperativo» o de intertta totporis udu. Algo ha cambiado pro-
S610 despejada esta fundamental incóqita, ciertamente tmo- fundamente, y ese cambio exige una nueva orientación en la
vedocm desde la particular evolucidn de la jutisptudencia cons- comprensi6n constitucional del mandato del parlamentario y de
titucional vertida sobre la cuestibn, procede indagar esos otros su sfutkcs jwridico.
aspectos, siempre polémicas y dificilmente sustraíbles al debate Y n o es casualidad que esa variacidn de criterios se operase,
politico, que se refieren a la adquisicidn, suspensi6n o @dida en buena medida, al conocer el Tribunal Constitucional de cues-
del mandato parlamentario, Y en este orden de Losas, cabe de- tiones relativas a la adquisicidn, suspensi6n y pdrdida del man-
cir, que existe un ((antes))y un «después» en cuanto a la naturale- dato parlamentario, porque tras ellas, en el entender del supre-
za juridica y funciondidd de estos hitos temporales del mandato. ma intérprete de la Constitud6n, lo que está en juego es la vi-
Si el r&irnen jurídico de la adquisicidn o la pérdida del man- gencia y garantía institucional de los derechos consagrados
dato representativo no es igual, ni responde a los mismos pro- como funclamentales en el art. 23 de la CE. De lo que resulta
@sitos antes que después de la aparicidn del ((Estado de parti- que el estudio jurfdico de estos elementos temporales del man-
dos», en lo que se refiere al ordenamiento constjtucional espa- dato es una significativa {{muestranpara apreciar las consecuen-
Aot, hay que hablar también de un ((antes»y un ~despuks»de la cias jurídicas que acompafían a esa diferente forrnm de enten-
jurisprudencia constitucional que ha abordado el terna. der el mandato de representacidn a la luz ¿e 10s derechos funda-
En efecto, los controles parlamentarios de incorporaci6n al mentales que, como advertfa el propio Tribunal Constitucional
hrgano, por resaltar un supuesto, n o tienen la misma naturale- en su STC 32/1981 ccpreconfiguran la ConstjtuciBn en su con-
za en 1983 (9) que en 1990. Mientras que e n aquel ailo el Tri- junto)). Desde ecta perspectiva cabe decir, con P. Cruz Villaldn,
bunal Constitucional mantiene la teorfa de los interna copris que las declaraciones de derechos no son s61o crdeclaraciones~
acta, en la actualidad ya nadie se cuestiona la viabilidad de su fis- sino que las mismas incluyen el disefio básico de la estructura
calizacihn constitucional. I a mismo cabe decir del papcl y p s j - del Estado (1 1).
ci6n de los partidos, que en aquella fecha eran considerados En definitiva, la hipdtesis última que se pretende argumen-
coma meros proponentes de candidaturas (lo), revitalizando, a tar es que la lectura del mandato parlamentario en clave de ((par-
lo que parecia, la prohjbicidn constitucionai del mandato impe- te or@nicn» de la Constjtuci6n ya no es ni suficiente ni posible.
rativo, mando en su recienre Sentencia de 22 de junio de 1990, Alrededor de esta preocupación primaria, gravitarh otras
el Tribunal declara que los diputados representan al pueblo es- muchas de no poca complejidad ttcnico-jurfdica, relativas a
pan01 en su unidad, aunque ef mandato que ruda ufio de ellos ba obtt- cuestiones tales como las jneieRibiljdades y el nuevo sistema de
nido es producto de quienes lo eligieron mediante la expJcP6n incompatibilidades parlamentarias, las vlas de acceso y desig-

--
(9) Vid. infra pig. RO, de este tralialo, nota 103. (1 1) nForrnaci6n y cvolucibn de los Derechos fundamentales~,REDC,
(10) STC 10/1981, de 211 de febrero F*, 3:. 25, 1989, pp. 44 y 45.
I
1

I
nacidn de los senadores comunitarios, o sobre la subsistencia
de los grupos parlamentarios al término de la legislatura. El
anhlisis de todo ello pretende coadyuvar a la mejor cornpren-
si6n constitucional de estos aspectos mas olvidad os» del man-
dato de representacidn que, no obstante, se han mostrado SU-
rnarnente polérnicos y conflictivos en nuestra inmediata histo-
ria parlamentaria.

MANDATO PARLAMENTARIO Y REPRESENTACION:


DEL DEBATE TEORTCO A EA
DECONSTñUCC10N JURISPRUDENCIAL

Constitucionalmente, el mandato parlamentario es un instni-


mento jnstitucianalizado para la representacidn politica, un dis-
positivo tknico-juridico para Ea participaci6n i n d i t m a de los
ciudadanos en los asuntos públicos.
No es de extrafiar, en consecuencia, que la distinta ordena-
cidn jurfdica del mandato parlamentario oculte tras de si, formas
diversas de entender la xepresentaci6n polltica y aun, la mayar
o menor dirnensidn democrática con que esta quiera ser conce-
bida. La configuracj6n normativa del mandato y los limites jurf-
dicos a los que debe atemperarse su ejercicio son, en esre senti-
do, una determinacidn terminal y positivizada, un segmento
narmatjvo, de concepto tan poIisdmico y de diffcil aprehensjdn,
como lo es el de la representacidn polftica, a caballo siempre,
entre lo jurfdico y lo axiol6gico (1).

( 1 ) V4aic si no, una de las definiciones que de la misma da E. Sii>yi.s,


cuya elaboracidn doffn$tica del concepto resulta definitiva para la compren-
siiin dc su fundamental trascendencia en el Estado Constitucional: itBn el Es-
1
I tado todo es representacidn. E ~ t ase encuentra por todas partes (...) Ella es la
madre tanto de la industria productiva y del comercio cuanto de los progresos

l liberales y pllticos. Digu mis: la representacidn se confunde con la esencia


m i m a de la vida s t x i a l ~ ,en Ophihn de Si!@ ~ o b wvarios n r t i c ~ ~deh l
a i'r% W J
Ciertamente, no es este el lugar para profundizar sobre la cuestiones tales como las relativas a la adquisicj6n o a la perdida
virtualidad de tan fundamental concepto, que situado en el ori- del mandato parlamentario.
gen mismo del Estado constitucional ha sido objeto de un per-
manente debate polftico y dogmhtico y que, bajo nuevas y dis- l. 1.OS DOS PLANOS DE LA REPRESENTACION
tintas perspectivas, continUn siendo un decisivo centro de aten-
POLITICA PRESENTE5 EN EL MANDATO
cidn doctrinal en el moderno ~onstitucionalismodemocrático. PARLAMENTARIO: SU COMUN ORIGEN
Sin embargo. resulta necesario explicar el común origen y
los términos en que se desarrolla esa relación dc instrurnentali- En una lectura ahistórica dcl concepto, la representación es
dad entre representaciQn política y mandato parlamentario, la forma de expresión hacia fuera del poder polftico y, por tanto,
con el fin de establecer un punto argumenta1 de partida, que
el elementofarmcfI de su legitimidad (2). Ahora bien, cuando ese
permita hacer frente a los problemas derivados de la ordena-
poder es ilimitado y se procesuaIiza sobre la base de una organi-
cidn jurídica de este último, en los modernos Estados demo- zación jurfdrlica, la representación es la estructura jurfdico-cons-
craticos de partidos. titucional que legitima y ctda forma» al poder «Estado».
En efecto, si el mandato parlamentario es reflejo de un Como quiera que el nacimiento de un tal poder tiene por re-
aquilatado concepto de representacibn, el estudio de su regi-
ferente histórico la Rwolucidn liberal burguesa (3), la represen-
men jurfciico s610 podrd iniciarse a partir de uaa determinada
taci6n ~ l r ' t i c aasf entendida, se configura como la forma de go-
caracterización previa del fendmeno representativo. En esta Ir-
bierno peculiar y caraaerlstica del Estado constitucional que
nea, se analizara muy brevemente, en primer lugar, el origen y
implica, en palabras de Cerroni, «una escisián entre esfera priva-
las distintas dimensiones de la representacidn polRica que dc-
da y esfera pública, entre sociedad y Estado, desconocida para
ben tenerse presentes a la hora de precisar los perfiles jurfdicos
las sociedades premodernasn (4).
del mandato parlamentario, asi como los esquemas a los que
Las estructuras representativas existentes en el Anciem R&i-
responde la regulacidn constitucional del mismo y los elernen-
me -]as viejas Cortes o los tradicionales Consejos Reales-, no
tos de diafuncibn, cuando no de ruptura, introducidos en aqué-
son, pues, subsumibles en el concepto polftica de representa-
110s tras Ea definitiva constitucjonalizaci6n de los partidos polf-
ci6n (5). S610 cuando, superado el policentrismo, el poder p l f -
ticos. En segundo lugar, y en atencidn a tales precedentes, se
propondra un concepto operativo o c o n s t i t c ~ u ademado
e
de rtpre~cnfmio'n, construido con materiales procedentes de la ju- (2) Desde esta prspectiva, representar significa irhacer presente una
unidad institucional: el Papa representa a la Iglesia; el ernperaclor al Imperio;
risprudencia constitucjonal vertida sobre cl tema, que al otor-
el Rey al Estado ('l'etat c'ect rnoi'), e t c . ~ :MAR I IN KHII:~.~:,
Inirod~cti6nr la 'I'm-
gar al representante polftico un rtatiri concebido desde la 6pti- ria del ESIQ ~P, Depalma. Buenos Aires, 1980, p. 338.
ca de los derechos fundamentales, ha introducido indirecta- ( 3 ) En efecto, Ia primera forma de Estado en sentida estricto aparece
mente significativas «modulacionesn en la forma constitucional bistdricamente con el Estado liberal burguts. Al respecto, vid. R. CLJ~VLRU
de entender la representación política, abriendo Inevitablemen- ~Poltticade un problema: la Revoluci6n hurpesm en fitudto~~ a b m/a Revdu-
crin b r r r ~ ~ c srna E~paZn,LMdrid, 1 9 79, p. 1 5 y J. PP.RFZ ROYO Introducciúa a /o
te nuevas vfas de interpretacidn imprescjndjbIes para abordar Ttorfa del fitodq Blume, Barcelona, 1 980, p. 1 0 y ss.
(4) U. CERRONI, Ls liberta$ de Ius madem, Eds. Martfnez Oca, Barcelo-
na, 1872, p. 66.
I/ del P ~ y e d~ pronunriadn era /a Cun#enciÓn c1 S de Thcrmidor de/ rifo
i Cnd~tit~cirin~ (5) Sobre la imposibilidad de retroproyectar el concepto politico de
IIJ de discurso^ de la
/a RepribI~ru,recogido en el libro Enmnuel Sieyri. E~rr~iosy representacidn a momentos históricos anteriores a la Revolucidn burguesa,
R~tnluciin,R. $1 \i/: Sr k ~ 1 . 1 .CT3C., 1090. p. 251. vid. J . MARF.RMAS quien significativamente escrlbe: *En tanto el soberano y
El, .MAN13ATO PARLAMIJNTARIO 71

y, la de la sokrania nacional, debida al genio polftico de Sieyts


tico se toma en impersonal y absoluto, la representaci6n se ins- y, que oportunamente readaptada por cl Comité de Constttu-
titucionaliza, esto es, se incorpora como elemento funcional/ cidn (91, aportará, de modo concluyente, 10s fundamentos tedri-
existencia1 del Estado (6). Por eso, su concepto moderno se co-politicos sobre los que apuntalar jurfdicamente el edificio del
consrruye en intima conexidn con el debate acerca de la titula- Estado constitucional-representativo.
ridad de la soberania. La necesaria institucionalización de la representacibn como
Sera justamente, en la AsambIBe NdimaIe Cofpsti~ant,auténtj- rol estatal, conduce inevitablemente, como advierte Carré de
co foro del pensamiento revolucionario b u r p t s y germen inme- Mal- (lo), a que el &gimen representativo tenga su punto de
diato del Estado constitucional, donde esta interacc16n represen- partida en el sistema de la soberanfa nacional y, recfprocamente,
taci6dsoberania mejor se manifieste en toda su riqueza a r e - a que el concepto de soberanfa nacional conduzca, esencialmen-
mental. Sin Animo de profundizar sobre tan apasionante y, pro- te, al gobierno representativo.
bablemente siempre inconcluso debate, obligado es recordar que La Nacibn, abstraccibn cualitativa del pueblo, sujeto ideal
dos eran, en esencia, las tesis contrapuestas (7): la contractualis- irreductible a la mera agregación de los individuos-cieidada-
ta, de corte roussoniano, basada en la soberanía popular, que al nos ( 2 1 ) y única depositaria de la soberanfa se traduce
fragmentar e individualizar la soberanfa («a cada ciudadano en centro estratégico de jrnputacidn y en garantía definitiva de
corresponde una parte alfcuota dc ellan) niega politicamente toda la impersonalidad del poder plfzico (12): ctla Revolución, -nos
representacidn, desembccando en una democracia de identidad
sobre la base de un permanente pseudoasamblearismo panicipa-
tivo, incompatible en su definici6n con la realidad «Estado» (8);
rio. Asf, en su discurso del 29 de julio de 1792, afirmar4 R r i ~ r h r i i r . . ~a1.a
~~.:
fuente de todos nuestros males es la independencia absoluta en la que 10s re-
presentantes se han situado ellos mismos frente a la Nacibn sin haber consul-
sus estamentor son el pals en vez de delegirlo meramente pueden, en un es- tado a esta Han reconocido la sohcrania de la Nacirin para a continuacirin 11-
pecifico sentido de la palabra representar: ellos representan su dominio, en quidarla. No eran, en zu propia opinián, sino los mandatarios del pueblo y se
vez de para c1 pueblo 'ante' el pueblon; Htstori~J mi!ica de la opirrih pibiic~, han hecho sin e m h a r p soberanos, esto es, déspotas. Pue< el despotismo n o ea
eds. C. Gil, S. A,, MCxico, 7986, p. 47. Tamhitn con referencia expresa a sino la usurpacidn del poder soberano; Oafivres Completes, vol. IV, p. 3 18.
nuestro Derecho histórico vid. J. M. PBREZPRENDES,Las Curtc~de Custr/la, (9) En electo, el pensamiento del Abate SieyPs cra mucho mls comple-
Ariel, Rarcelona, 1974. jo y rico en matices que la denominada teorfa or@nica de la Nacihn, detiniti-
( 6 ) C. MARX,en ese conlunto de artfculos periodfsttcos que integran su varnenfe acogda por el Cornitt de Constitución. A1 r c s p ~ t ovid. R. MAIL
obra Is scyd~~rirlnew Espria, pone cn boca del noble Urquijo. una frase tlirigida SLIARI~,.rtNation and representation: E. J. Sit:ut-s and the 'I'heory of The Statc
al Capirin General de Castilla, Cuesta. el 3 de abril de 1808, que condensa ron of rhe French Revolutiona, Working Papers n.o 18. Instirut de C i h c e s Pollti-
fuerza y plarticidad inusitada esta misma idea: *Nuestra España cs un edificio ques i Socrals, i3arcelona. 1990.
@tic0 compuesto de trozo5 heterogtneos con tantos gobiernos, privilegios, (10) Tcmu General del fiiadu, Fondo de Cultura Económica, MCxico.
leyes y costumbres como provincias. No tiene nada de lo que en Europa se 1948, p. 850.
llama espíritu ptiblicob; op. cit., Ed. Propeso, Moscú, 1980, p. 22. (1 1) Sobre el concepto de Nacidn, vid. 1. DE OTni, voz, nNaci6nw, Nue-
(7) kbre el tema vid. A. TORRT-5 DEI. MORAI.rnemticracia y reptesen- va Enciclopedta Jurldica Ceix, Barcelona
tacirin en los orfgenes del Estado consritucional>i, REP, n.o 207, 1975, pp. . . En este mismo sentido, Mic.Houe afirmad .que el verdadero sobe-
(12)
145 a 208. También P. DE VE(;.%,aSipificdo constitwciona1 dc la representa- rano ya n o cs el rey, ni n i n p n gobernante, sea el que fuere: es la Nación ex-
citln pollticñn, REP, n.. 44, 19R5, especialmente pp. 25 a 30. clusivamente. E n consecuencia, la p t e s t d ejercida por los gobernantes no es
(8) El Soberano, que n o es rngs que un ser coIectivo, no puede ser re- para ellos un atributo personal, no ks pertenece en propiedad y n o sc canvier-
presentado mAs que por sf mismoii; J. Rril:Ssñ~u, Cowtrsfsosi~11, 1 y, mas de- te pata ellos en un beneficio propio, sino que es un dep6sito que poseen Por
tenidamente en 111, 15, &es députks o u representintsn. El núcleo de csta ar- cuenta de la Nación y que, en sus manos, s61o debe servir para el bien de la
pmenracidn ser4 recogido con posterioridad por el facobinismo rci,nluciona-
EL MANDATO PARLAMENTARIO 33

diri gráficamente Carré de Malberg- lejos de transferir, coma se zada, no un fen6meno de mero cardcter normativo o procedi-
ha dicho, la soberanla a todos los miembros de la Nación, nega- mental sino una garanbia formal de exi~tenna:a su través ctse hace
ba, por el contrario, y de una vez por todas, la cualidad sobera- prceptible un ser imperceptible mediante un ser de presencia
na a. cualquier individuo considerado en particular, as[ como a (16).
cualquier grupo parcial de individuos (1 3))). De este modo, el La delegad& constitucional de los poderes del soberano se
principio politico de la sokrania nacional operara con un alcan- identifica con la fdrmula hobhsiana de la autorización, y la re-
ce putamente neptivo en el plano juridico-constitucional,a tra- presentacicln con el cetfit eqresim al que imputar, pos distintos
v 6 de la consabida fdrmula de la <<indivisibilidad>),~irnprescripj- canales de integración (17), Dos valores e intereses de la Nación
bilidadn e «inalienabilidacl))de la soberanfa (art. 1.0 de la Consti- o, posteriormente, de la unidad política ideal del pueblo: slo
tucibn francesa de 179 1) (1 4). personal del Estado está, no en el concepto de Estado, sino en
Pero la Nación, abstracta por definicion, no puede ejercer la represcntaci6n>,(18). El poder plitico se ejerce en nombre
su poder, lo delega en los distjntos 6 r p n o s del Estado (nrt. del soberano pero tste no es mas que la imagen representada del
2.0, Constitucidn de 179 1) por medio del instrumento norma- poder en ejercicio (1 9) (ticqqenwdrtin~~~ng).
tivo-racionalizador de la Constitucj6n (1 5). Sin embargo, bajo Este procesa de abstraccidn-estatalizaci6n de la soberada,
esta cobertura jurídico-polirica que organiza y equilibra el p- teorizado fundamentalmente y con distintas variantes por la ius-
der, según los postulados cl&sicospredominantes en la tpoca y publidstica alemana, concluir$ definitivamente con la negaci6n
que aconsejan la fxapentacibn competencia1 de su ejercicio del dualismo representativo de corte iusprivatista La represen-
(Lockq Montesquien), aparece un factor endógene de reconduc- tación politica no es el resultado de una relaci6n intcrsubietiva en-
ci6n a la unidad, de imputación última al soberano: los actos tre representantes y representados sino un elemento extrasubje-
de pbrerno, las decisiones legislatjvas o jurisprudenciales s61o tivo propio de la fenomenologia del Estado (20). Incluso, Carrt
Son legítimas si actuan la voluntad de la Nación y, al actuarla,
la representan, y esa representaci6n las legrtima. Precisamente
( 1 6 ) C. R HHITT, Teoría de L Cm~tit~~rión, AAEianza EditoriaI, Madrid,
por ello, la representacisn polftica es a la soberanfa impersonali-
1982, p. 213.
(17) Sobre este efecto reconductor-integrador de la representación y las
distintas vias -personal,material y funcional- de convergencia hacia la unidad
comunidad nacionaln. Thwric de /a petsotl~IitLmmalc, vol. il,pp. 55-56; cit., por *Estadon, vid. R. SMiIGND, Com~itwcIo'nJ Dcrtcbo ~mtit~nonal, CEC, Madrid,
CARRE DG MA~.RERT., 9.cit., p. 8 9 f . 1985, pp. 62 a 106, fundamentalmente.
(13) Ihidcm, y 897. (18) C . ~ H M I T T ,op. rit., p. 213.
(14) Indivisible, por cuanto residenciandose e n la universalidad, no (19) Desde esta p~rspectivael anilisis antiposirivista y fenomenolbAfco
puede localizarse por vla fragmentaria entre los nacionales. Imprescriptihle, de ERICHKAUFMANsobre la atticulacidn de la voluntad popular, en ZPlr Pro-
porque no existe posesidn adversa que pueda despojarla de In snberank. lna- blcmdik du Wol~illanr,Berlin, 1931, y la indagación de H ~ R M AHCLLER N
lenia[)le, porque su titularrdad cs atemporal c intlisponihle; C ~ R R IDI: : . MAI- acerca de las formaciones sociales como unidades o r p n i z d a s de accibn y
BERG ofi. cit., p. 8q5. comportamiento -zn su S t ~ t ~ l e h mLeyden,
, 1971- demuestran. desde distintas
( 1 5 ) La Constitucibn de 1791 acoge enteramente este esquema: ef poder dpticas, como la voluntad ppular requiere de un medio prwio de organiza-
lepslativo se delega sustancialmente en una Asamblea Nacional ( a n . 3), el ele- ci6n del poder para garantizar su propia existencta. Citados y comentados por
curtvo en el Rey (art. 4) y cl judicial en las jueces (afl. 5). Esquema que res- E R N S T - W ~ I , F ARXKEWC~RDE,
N~ r<Demacmia e representanzaxr, Quaderni
pande a la clisica teorfa dc la cIivisr6n dc p d e r e s intmducidñ por cl propio Costituzionali, V, 2, 1985.
p e n ~ a m i c n t orevolucionario h u r p e s -desde el eqaiiibrium ofpnlvers de I x x KIT. (20) Aaf Eo entendieron, lo5 defensores de la llamada Teorh del &%ano,
hasta el Esprit des loir de Mour~:srlrrir:u( 1 748p v que descanra en la previa cultivada bdsimente p r GIFRKI:, JELLINEK Y LABANCL, y que sed m g d a con
diferenciacihn entre titularidad y ejercicio de la wiberanfa. mattzaciones por H A ~ R I O Uy URLANDO, entre otros. Un comentario critico de
34 FRANCISCO CAAM ANODCIMINGL'EZ El. MANDATO PARLAMENTARIO 3.5

de Malberg, no sin antes salvaguardar el origen frances de esta El binomio sobemnfa nacionavtepresentacjh se contrapo-
teorla (21), mnduid afirmando que Nacidn y Estado se identi- ne al principio de legitimacidn monbquicn pero también al de la
fican y que, por tanta, dentro del Estado no hay mis soberana democracia radical de corte mussoníano. Como ha puesto de re-
que el Estado mismo (22). lieve Fernhdez Carvajal iila nac16n subsume al pueblo y mrrela-
Pero no nos llamemos a equfwcos. La repree~ntacjónpoliti- tivamente la construccidn racional del poder subsurne a las for-
ca como fitfn*dn fiprc~endativa,en ttrrninos de la Teorfa General mas hst6ricas tradicionales» (25).
de2 Estado, es un factor tan s61o inducido por el proceso revolu- De este modo, aunque en el plano jusfdico-condtucionalto-
cionario hurp6s. Para la Revoluci6n, representaci6n y sobera- dos los 6rganos del Estado son delegados de la Nacidn y, por
n i a nacional son, ante todo,fdrrnulas políticas al servicio de los tanto, en distinto grado representantes institucionales de ella, en
intereses de clase e instrumentos dialécticos de oposicidn al uni- su dimensi6n politico-legitimadora no todos ellos la Fepfemrtan:
verso estratiíicado y disperso AtfaMm %gime, sobre los que articu- s61o la Asamblea de Representantes eonbce la voluntad de la
lar un nuevo orden palftimconstitucional, vertebrado por la ra- Naci6n porque únicamente Cstos son elegidos de modo directo
zdn, el individualisme propietario (23) y ese especial modo de por la Nacidn misma.
vivir la privacidad, que Constant caracterizad ineqdvocamente Esta articulacidn del sufragio como canal de participacidn de
como ((libertad de los rnodernos~~ (24). los ciudadanos en los asuntos públicos y enlace entre sociedad y
Estado, otorgará a la represmtacidn una segunda dirnensidn
procesual-legjtimadora que se residenciad institucionalmente en
el Parlamento convirtiéndote, a la postre, en el 6sgalo centtal
sus posturas puede verse en J. A. PORTEROMOLINA,E/ m w ~ t ode mprc~aitd-
ciWl p l í t i ~ .EELun'o'n bi11Úntll p tr~tamimtoconrtitrioo~a~Memori; de CAtedra, del sistema politiro.
Santiago de Cmpostela, 1982, p. 64 y ss. El Parlamento expresa e r p a m e s Ea voluntad general a tra-
(21) En este sentido, el iuspuhlicista francks nos dirá que e c a k respon- YCS del instrumento normativo de la ley, que ahora vincula a to-
der que si la actual t m d a de3 6rpno lurfdico es de construccidin alemana, los dos los poderes, p o ademhs, en cuanto foro de libre discusidn
materiales de la misma han sido propiciados en, gran parte, por los trabajos y e ~ c d n i f ;el~ ~debate polftico existente en la sociedad civil, toda vez
discurso dc los constituyentes franceses de 1791. (...) Lo que ocurre es que 109
constituyenteí incurrieron en el error de denominar relac16n de representa- que esta ha elegido a sus miembros y estos son politjcamente
ci6n a lo que, en realrdad, s61o es explicable con las cateprlas propias de la responsables ante aquella.
reoría del drganow. Op. cit., p. 985. El k t o del concepto de representación burpds radicar$,
(22) En efecto, el propio CARRS: rli? MAI-RCRG llega a a f i k a r que la Na- justamente, en la incotporacidn de los principios de publici-
ci6n aen cuanto ser sintético y ahstrado que personifica la colmividad nncio- dad (26) y participacidn, al proceso polftico de selecci6n de diri-
nal... no es sino el Estado. Op.{$t.,p. 893. Una lectura crltica y revisionista de
su obra puede verse en GLIII.LEAUME BACOT,Cum' dc M a l 4 e; i'origifr de la
CNRRS, Paris, 198 5.
df~tmtioncntre rwtraniti $ir pcuplc ct ~overdnitdrtatiw~~lc,
(23) Sobre el concepto vid. C. R. MACPHERSC~N,IA te& politira del indi- xposicidn de su pensamiento puede verse en el libro de PAULBASTID, Bmja-
vidwdiim po~e-iirn,Eontanella, Ramlona, 1979. Constaflt ct rn d&c, Armand Colin, 1 966.
(24) Para C O N W A ~laTlibertad política moderna consiste precisamente ( 2 5 ) Pr6logo a la obra de E. RCNAN,¿QirP e1 una Naciin?, CEC, Ma-
en hacerse reprerentar, en disfmtar de una autonomh privada o libertad civil drid, 1983.
que se separa de la vida púhlicaw. a y a no es posible disfrutar la libertad de los (26) Sobre la caracterkaci6n del publicismo burguts, vid. ERNST MAN-
antiguos, que se basaha en la participaci6n activa y constante en el poder co- HEIN, Ls apinión pWbSicu, Rev. Derecho Privado, Madrid, 1936, pp. 182 a 202.
lectrvo. Nuertra Iibeaad debe basarse en e l pacrfico goce de la independencia Tambidn en intima conexihn con el Parlamento, vid. 1'. r i r r V~.C;A,
rparlamcn-
privada. Sobre ln libertad de los ant&u.o~comproda con Sa de lor modcmos ( t 8 1 Y), ci- to y opinión pública, en Parl~~mmto y ~mCdudcivil, ( M . A. APARICIO P~REZ
tado por U. CERRONI La libtrtad de lm madmo~,op. ti& p. 93. Una ya clisica coord.), Citedra de Derecho Polltico dc Ia Universidad de Barcelona, 1980.
gentes, de suerte que el público poZifim adquiere una influencia estructwa estatal externa, verttbradajirrridicamenfe sobre ~ Oprincipiox
J
institucionalizacla sobre el Gobierno por m d i o del cuerpo legis- de autonoda oqánica y competencia (Repr~entatIo~/Rapprtsen~azr'o-
lativo. De esta forma el Estado liberal burpts sujetara -como ne), aparece lo que Wolfang Bockenf~rdeha caracterizado, si-
pone de manifiesto N. Rohhio ( 2 7 p el ejercicio del poder polfti- guiendo la tiplogía originaria de C. Schmitt, como representa-
co a la abl&anZn demmáticu de la prrblin'dad, en abierta contraposi- ción de contenido (Verfrmns/R.ppre~mtan.~a) (30), es decir,
ción a la teoria de los arcana i-ii imperante en la &poca de la como el p w t s o golit'im-ided qwe p~ihi/itaque la volutand popdar $6
monarquia absoluta. expresey adudice m /a a ~ i &de los i r - m o s dingniex, legitimados de-
Bien es cierto, que el gobierno representativo incorpora res- mmdtitdmmte ante elpuebloy poiifi~ametltcrtsponsdb/cs ande éste.
trictivamente el principio participativo articul~ndoloclientelat- No obstante, esta segunda dimensidn material de la repre-
mente sobre la base del sufragio fúncidn como garantfa de sus sentacidn, que implica sinalagmiticarnente una acentuacidn del
intereses de clase. Pero no lo es menos, que pese a s u limitado fendmeno representativo, no conlleva necesariamente la exis-
alcance, éste constituye el primer mecanismo de control público, tencia de una delegan'iin de poder en sentido tknico-jurfdica: su
o si se quiere, propiamente polirico del poder (28). virtualidad consiste en garantizar el or&en democrdtim de /a e$-
Evidentemente, la relaci6n electore&legidos puede verte- tmcturo del E~tado.
brarse jurfdicamente con distintos grados de drstanciamiento; La relaci6n electorcs/eIegidos no si: formula en thninos de
pero en cuanto principio constitucional, la representaci6n presu- delegacidn competencial, como pretendfa entre otros Jellinek, al
pone su unidad intrinseca en un proceso ascendente de delegaci6n considerar al pueblo como árgano primario del Estado)b (31).
del poder y descendente de responsabilidad (29). El Parlamento no asume funciones constitucionalmente atribui-
De acuerdo con lo expuesto, y en atencidn al análisis que das al pueblo sino que &as le son conferidas con excludvidad.
aquf interesa, cumple resaltar dos órdenes sustanciales de con- La mencionada relscidn se reduce, pues, en el plano jurfdico a
sideraciones. un acto de cccreacidnn o «desiffiación))
- (32), de suerte que, como
En primer lugar, que al lada de la dimcnsidn formal de la ha escrito Martines, la representacidn es una cualidad convenci~
represent acidn como simbo~i~cidn-a~fori~riO~ generadora de ~ ~ f r l nalmente atribuida en los regmenes demoliberales a los 6rganos
directa y periddicamence elejgdos (33); lo que reviste una espe-

pp. 13-30;FIGLIF,RUELO BCRRIIZA,A,, uOpini6n pública, principio de publici-


dad y garantfas parlamentarias*, RCG, n . O 14, 1983. p. 7 y SS.
(23} h d o , gobierno, ~acirdad.Contrihtión a una ttmh ~ c n e r ~de/ 1.a pli?ica,
Plaza & Janes, Barcelona, 1987, p. 30.
(28) En este sentido, puede afirmarse &n C. &t1MIlT, uque n o hay re- (30) unemocrazia e reppresentanzaii ap. wpra #t.
presentacidn sin La condicidri de Io público, ni publicidad sin pueblo~,op. ni'., (31) T w r h CcnerdI del E~tddo,Alhatms, Ruenoa Aires, 1970, pp. 442 y
pp. 206-207. 443, fundamentalmente.
(29) Responsabilidad que se expresa en distintas niveles: la del Gobrerno (32) De relxibn de mano% habla H. KEISFN,en su Twrh Gmcrd dd Es-
frente al Parlamento; la de los dirigentes poltticos ante el pueblo en los perio- tado, Editora Nacional, Mkxico, 1975, p. 405. En i p a l t t m i n o lo hacen DE-
dos de clccciones; y, sobre todo, en la garantía de la lihertd de expresi6n y opi- MlCHEl. Y P. LAIJJMI~~RE, Lc$ R&imen.?~Par/ammtdircs E u m p é ~ s ,PUF, Paris.
ni6n en cuanto Factore~de responsabilidad pijblica. 1.a respnsabilidad política 19ú6,pp. 9 a 1 1 .
se planrea, en esta Itnea, como wsponsiym~~s, es decir, como la disponibilidad o Giufit, Miian. 1 9 78, p. 254. Un similar enlo-
( 3 3 ) Diritto Co~titmion~~Ie,
sensibilidad de los representantes en la defensa de los interese5 de los repre- que es el sostenido por RAI.!.AD(IRE PALIHERI para quien rcel d p n o represen-
sentados. Al efecto vid. H. EIJI.AU dhandng Views of Representationw, en tativo no es mas que cl medio ttcnico a travts del cual el Estado asume forma
Conteniporarypoliticn/ Siitmcc: towurd cmpiriral t h ~New, York, 19G3, p. 5 3 y ss. democrzíticm; Dir* .Costrrir~iona/e,Giuffre, Milan. 1965, 8: ed ., p. 104.
clai trascendencia porque ésta es la c<basemisma de la legitimi- ejecutivo-legslativa presente, bdsicarnente, en 10s regímenes de
dad de todo el sistema» (34). coste presidencialista, m$xime, cuando el centro de ntenci6n lo
Ambas dimensiones de la representacidn, consustanciales a constituye nuestro ordenamiento constitucional configurado so-
la democracia representativa como forma de Estado, no irnpi- bre los esquemas de una rnonarquia parlamentaria.
den la inclusión de fdrmulas correctoras dentro del sistema, que En efecto, aun admitiendo que la presencia de partidos jerar-
como el refertndurn o la iniciativa legislativa popular pueden quizado~convierten en fa praxis a las elecciones parlamentarias
aauar como factores de vivificacjdn democrática (35). Pero, en en un proceso indirecto de selecci6n de los miembros del Ejecu-
cualquier caso, sir efecto-balame no puede generalizarse hasta la tivo (M),desde la perspectiva de nuestro sistema poIitico-
configuración de un contrapoder que implique la fragmentaudn institucional, el elemento clave de legitimacidn reside en el
del proceso decisional y, por tanto, deteriore los cauces de inte- núcleo mayoría pclrdamtarrh-gubemammta/ (39), por lo que, el
gracidn que posibilitan la existencia de un poder dirigente confi- mandato parlamentario se erige, al menos en su dimensibn nor-
gurado como midad dt acciin pliticca (36). En definitiva, si es mativa, como el in.rtrrrmctltojsrrídico-mstif~(M'analordinario de con-
cierto que representacidn no significa democracia, antes bien en versidn de la voluntad popular en voluntad del Estado.
sus origr-nes Torno se acaba de dccir- es una forma de negarla, Problema disrinto, es el del ejercicio polltico del mandato y
no lo es menos, que el ibplébiscite de tous lesjorrrs no es una forma el de la necesaria rcdefinicidn de sus lfrnites normativos en las
de Estado. democracias actuales, en la que son los partidos y no los p r l a -
En segundo lugar, cabe decir, que si bien democracia repre- mentarios, coma se tendrd ocasión de comprobar, los auttnticoc
sentativa y democracia parlamentaria no son tknicamente lo canalizadores de las corrientes de opinidn y, en consecuencia,
mismo (371, en el Estado constitucjonal puro tstas vienen a del i n d i r h dinamizadot del Estado-aparato. .
coincidir, hasta el extremo de p d e r que todo manda- Concebida pues, la representacidn como un comptomisa en-
to politico de representaci6n procedente de la sociedad civil se tre estatalidad y democracia y, el mandato parlamentario como
imfifilnondimcomo mandato parlamentario, sobre el que inci- jnstrumento polftíce-constitucional al servicio de aqukl, interesa
den directamente esos dos planos, formal y material, de la repre- averiguar si su rdgimen jurídico cumple con tales objetivos o, si
sentacibn polftica. por el contrario, responde todavfa a esquemas del pasado, en 10s
Ciertamente, no son estas phginas las mds iddneas para pro- que la representación era el ant6njmo plftico de democracia.
fundizar sobre cuestiones tales como la de la doble legitimidad

(34) Sic. Rsscrc~ri,Corro di Diritto Pubblico, Zartichedi, Bolonia,


1979, p. 93.
(35) Inclusti la opini6n pilblica requiere de Ia organización y representa-
cidn del Estado. Como acertadamente ha subrayado H. HELI.F.Rula ficcidn de
un pbierno por la opinidn pública supone una uniformidad y capacidad de la
pnbl~ropim que sdlo puede admitirse si se admrte la ficcidn demoliberal de (38) Sobre cste asptcto y con parricular aplicación a nuestro sistema po-
una voluntad del pueblo que se forma a si misma sin i n t e ~ e n c i d ndel elemen- lftico constitucional, vid. 1,- IA~I'I%
GUI'.RRA nModelos de Iegrtimacidn parla-
to autoritarioii; Teoría dtl Esfdo, Fondo de Cultura Econcímica, Mexico, 1442, mentario y legitimacibn democrátrca del Gobierno: su aplicaci6n a la Constiru-
p. 197. cicin espafiola*, REDC, nn023, 1988, p. 71 y SS.
(36) En el sentido de H.HEI.LER, op. supra cit., p. 220 y SS. (39) El concepto es formulado con sumo acierto por JSIDRE M ~ L AE S Is-
(37) Sobre las diferencias entre uno y otro, vid. el intere3ante cstudio de
MAcr, PITARCI-I en, Las Cortes Gcnernle~en d si~tcmapariarnntc~rio de ~obzern~,
N. Ron~ioIlbtnm de In $ e m ( ~ ~ mEunandi,
a~ Turin, 1984, p. 29 y ss. Tccnos, Madrid, 1987, pp. 1 1 a 14, fundamentalmente.
2. LA ARTICULACION JURIDICO-CONSTITUCIONAL dependiese jurídicamente de sus electores, prohibikndose el sis-
DEL MANDATO PARLAMENTARIO tema del mandato inppmivo característico del orden feudoesta-
mental, y que respondfa a una concepci6n estraiificada y djsper-
Pese a las profundas transformacjones experimentadas por sa de la sociedad ante la que, precisamente, reacciona la burgue-
el Estado liberal burguks y su armazón jurídico organizativo sfa revolucionaria (42). El representante ya no 30 es de sus elec-
-Estado constitucional- en sus dos siglos de andadura, tdavla
persisten pilares de su arquitectura original que se resisten a la
erosidn del tiempo. De entre ellos, sin duda alguna, las normas
(42) La doctrina del mandato imperativo, nacida de la practica asam-
constjtucionales que disciplinan jurfdicarnente el mandato parla- blearia feudoestamental, configuraba al representante como u n auteintico
mentario, aunque la realidad polftica para la que fueron pensa- mandatario en el sentida iusprivatista dcl término. A travts de un wraderno
das, como acto seguido tendremos ocasi6n de verificar, poco de i n ~ t r ~ r r i o noc ~dnr~mentade opoderamienio, no sdIo se lirnttaha la capacidad
tiene que ver con la imperante en la actualidad. material de accidn del representante, de suerte que sdlo podía decidir o ro-
tar en aquellos asuntos para los que expresamente habh sido habilitado, sino
que, adernis, tal poder o mandato podía ser revocada en todo momento p ~ r
sus poderdantes-cepresentados. SerB. precisamente, esta nula maniobrahili-
2.1. El modelo clásico dad del representante y su falta de autonomia, le que pragmiticarnente obli-
gase a abandonar esta formula tan rfgida de vertebrar la representacidn por
Si originariamente la representacidn fue entendida como otras mis flexih!es. En egtc sentido. l a evolucidn de la institucidn acaecida
en Inglaterra resulta, como en otras tantas cuestiones relativas al parlamen-
un elemento revolucionario de ruptura, sobre el que vertebrar
tarismo, sumamente significativa, E n efecto. frente al instituto del mandato
un modo distinto de dorninacidn (401, es 16gco que la ordena- prlvado, en ~ q u é pais, l pronto se acogeri la figura testamentaria del fideico-
ci6n jurfdica del mandato parlamentario respondiese, en el pri- miso que, aunque tambitn pensada sobrc cateprías privatistas, otorgará un
mer constitucionalismo, a las exigencias derivadas del modelo mayor margen de actuacidn per~onala! representante, a! basarse en la idea
de representacidn hurgues. Modelo que, según se apuntaba de tmtr, esto es, de relaci6n de confianza. Sin embargo, este remedio jurldico
pronto se demostr6 insuficiente para atender a las necesidades representati-
más arriba, descansaba en la idea de centraiidad, ppublicidad e im- vas del modelo b u r p k s . E o h i u ~ BC'RKE,subrayar4 en toda su magnitud esta
personalidad del poder p l f t i c o -como formula radical de oposj- problemática, cuando en su conocidIsrmo, Spceth ;o Ekecior~of Brirtol (lT74),
cidn a los esquemas heredados del Anden R e i m e y, en el prin- pone en tela de juicio un sistema (ten el que la determinación precede a la
cipio de primacía del Parlamento como &gano de expresi6n de discusi6n; en el cual una serie de hombres deliberan v otros deciden; y don-
los citoyem acdifs. de los que l l e ~ a na la conclusidn estiin quiais a trescientas millas de distancia
de quienes oyen los argumentosii cit., H ~ N V AFLNII,HEL.Tbe concept 4 rcpre-
E&, en palabras de Guizot, «doctrina de la duplicidad re- feniation, University of Galifornia Press, 1972, p. 147.
presentativm (4t), exigir&,desde Ea 6ptica de su trabazdn nor- La cuesridn del mandato imperativo s e d tamhien una de las grandes cues-
mativ~constjtucional,que el representante, una vez elegido, no tiones a solventar por la Asamblea constituyente francesa, no s61o por necesi-
dades explicativas del nuevo modelo que se pensaba instaurar, sino tambit'n
p r q u e la convocatoria originaria de los Estados Generales respondia al mode-
lo de mandato imperativo. Ast en abrsl cle 3 790, la o p s í c i d n realista ale@ la
(40) Acopendo conceptos propios del anilisis h i s m r i o ~ f i c omarxisra, imposibilidad de seguir deliberando la Asamblea por haber expirado el plmo
la rcprescntación seria unformaio de t/m,m i s acin, el formato tfpico del modelo de un afio prescripto en loi poderes de gran parte de los diputados. La cues-
revolucionario burguts. A1 respecto vid. G. THERBORN, 1Cdmo domin~la ciose ti&, que se zanjar5 provisionalmente con un decreto de prórroga propuesto
dominmtd, Siglo X X 1, Madrid, 1979. por el Comité de Constitucidn, tras su defensa ante la Cimara p o r MlRhBCAU,
(41) Htstoric des Or&enes d~ G O U W M Cr ~ M r e~ $ ed., París, 1880,
f e d ~ t4.. abrfa ya el futuro d e b t e plíttco que, a la sazdn, mnclutr6 con su definitiva
p. 23 y sa. prohihicibn. Archiv~~pnrlrimentarres, 1.a serie, vol X111, p. 114.
42 FRANCISCO CAAMANC) DOhllNGClEL El. MANDATO PARI.AMENTARI0 43

tores ni de cuespo o estamento alguno: una vez elegido repre- co, subyace al orden jurfdico-positivo en cuyos principios en-
senta a toda la Nacidn. Ahora bien, este mismo principio tiene cuentra validez: lo jurfdico de la representacidn se circunscribe
una segunda y no menos jmprtnntc lectura polttica: como quie- a la esfera de 30 insfifucional,como cIáfi~w/ade garanfia de la cHa-
ra que el representante lo es de toda la Nacidn no es imprescin- Iidad representativa de los 6 r p n o s constitucionales del Estado.
dible que todos y cada uno de los ciudadanos intervengan e n el Por ello, como acertadamente subraya Garcia Pelnyo uaunque
proceso de su selecci6n; basta con quc lo h a p n por todos aque- la representacidn pueda desarrollarse con arreglo a una orde-
llos que tienen mayor capacidad o interks en la ({cosa pública, de nación de competencias, no necesita encerrarse en el Ilmite
lo que se deduce, en el momento revolucionario, que Lt Tim état preciso de una de ellas, es decir, de un Arnbito de derechos y
eit ufpe ndtion coqbt'etfe (43). Es ésta, la otra rara de la representa- de deberes delimitados con precisidn y objetividad, sino que,
ci6n como foma de dominacidn politicl. mas Bien, la genuina funcidn de la representacjbn poiitica es la
De este modo, y acopendo la tipologla acuAada por R. Pen- de hacer posible y legitimar ese orden de competencias; as{
nock (44), cabe decir, que mientras el representante, ahora libre pues, la representación, aun desarroltAndose por la via de las
e independiente, ejerce su mandato presurniento la voluntad de competencias, las trasciende)) (45).
!a colectjvidad nacional (National delegate theoy),corresponde al En este sentido, el fundamental efecto jurfdico que se deriva
Parlamento asumir los intereses nacionales (NatiunaI frsrstee tho- del nuevo orden de representacjdn burgués serh el de la irrev~ri-
y) definiéndolos a través del instrumento normativo de la ley bilidud del m d & . Una vez agotado a travds del sufragio el pro-
que transforma la voluntad de la Nacidn -]&ase clase dominan- ceso politiro de legitimacidn, e1 representante queda desvincula-
tc- en voluntad del Estado. do de su circunsctipci6n de origen y, en el plano jurldico, apare-
E n todo caso y, como consecuencia del nuevo modelo re- ce como elegdo por un finico colegio nacional, pues, s61o asf, el
presentativo implantado con el advenimiento del Estdo Consti- Parlamenzo puede configurarse como el 6rgano de reprcsenta-
tucional, se generará una auténtica de~urid$cmaB.Ón del proceso cidn de la Nacidn in abstrecto.
representativo, de suerte que no cabe hablar de la superacidn Por otra parte, eY individualismo liberal europeo desconoce,
de una relación iusprivatista (mandato imperativo) por otra, cuando no repudia, estructuras de jntermediación entre tos re-
propia de1 irnbito público-constitucional (mandato libre), sino presentados y el 6rgano representativo (46), por todo lo que
más bien, de la desapaticidn, desde el punto de vista dtl Dere- aquéllos conllevan de frapentaci6n, parcialidad y defensa de
cho, de todo elemento rtiucionaI en el proceso de iepresentaci6n. intereses grupales, contrarios siempre x los generales de la Na-
No estamos en presencia de una r e l a c i ~ j u r i d b ya
, sea pública cidn, a los que unicarnente debe servir, segiin su libre concien-
Q pf vada, ya intersubjetiva o interetgidnica, sino ante una reja- cia, el representante.
cibn de legitimidad, cuya justificación, de marcado matiz axiolbgj-

(45) Dcrech ConstitucionulComparado,AU, Madrid, 1984, pp. 174 y 175.


(46) Asf, para SAINT~CST, &ocio partido es criminal (...} por eso toda fac.
(43) SILYI:S, u?Qud es el Tercer Estadoh cn Qué es el Tcrtes E~tddoy otro1 c i h es criminal (...) toda Faccidn trata de socavar la sokraniaii; por su pane
fnlktos de 1789, Espasa-Calpe. Madrid, 1991, p. 21 5. Opini6n que comparte RORESPIERRE declaraba que trstcmpre que advierte ambicidn, intriga, astucia y
plenamente con MC)NTEQU~BU.cuando exribfa que irel pueblo es admirable maquiavelismo reconozco una facción y corresponde a !a naturaleza de todas
para eleer a aqutllos a quienes debe confiar una parte de su autoridad (...) las hcciones sacrificar el interbs general?, mientrar que para CC~NDC~RCETuuna
(Pero s a h i conducir un asunto, conmer los lugares, las acasiones y aprove- de las fundamentales necesidades de la República es no tener ningunori; Citas
charse de ellos&, E / espíritu da la$ hps, libro 11, cap. 11, Marirtd, 1972. procedentes de. G. SARTORI,Partidos y si~terno~ de portidu~, Alianza Editorial,
T h y , New Y ersey, 1979, p. 33 1 y SS.
(44) D e m u t i Polttic~~l Madrid, 1980. p. 32.
44 FRANCISCO C A A ~ I A N OUOMlNC;LII:% El. MANDATC) PARLAiMENTARID 45

Individualismo, que impregna inevitablemente el funciona- cualesquiera actividad, presentacidn de proposiciones o mocio-
miento de la vida politica e informad de modo definitivo a ese nes, posibilidad ilimitada de explicacidn de voto, solicitud de ve-
centro fundamental de decisibn que es el Parlamento. rificacibn de quórum, intervenciones sin limite de tiempe y un
En esta lfnea, obligado es reconocer, que el nacimiento largo etcdtera que convertlan al parlamentario en ctdue~oy se-
nada pacifico de la autonornfa parlamentaria reforzara. en lo fiom, de la C h a t a , cuya operatividad y eficacia giraba en torno
jurídico la posicidn del representante, otorgándole una espe- a ta voluntad aleatoria del mismo (49).
cffica proteccidn, como paso previo para poder garantizar la
supervivencia autdnoma de las Camaras. A los privilegios de
la Corona se opondrdn sistemáticamente los alcanzados por el miembros, con posibilidad de justificacidn personal de voto en caso de disen-
Parlamento y sus miembros, como medio para la conquista de tirse (art. 81, Reg. 1813 y 86 Reg. 12821); la respnsahilidad ministerial cs exi-
nuevos espacios politicos, Se trata, evidentemente, de un pro- gible wa propuesta de cualquier diputadon (art. 1 19, Reg. 1813 y art. 138 Reg.
1821); la presentacidn de proposiciones de ley, se$n el art. 132 de !a Constr-
ceso que parte del propio estado feudoestamentai y que ven-
fuclbn del Doce corresponde a cualquier diputado individual; a lo que @ria
drd marcado por distintos hitos y tiempos en la historia poli- unirse una larga lista que demuestra sobradamente este atomismo representati-
tjca de cada pais (47). Pero que, en todo caso, servirla para vo y la trasccndcntal rtlevancia jurMica del ekemmto subjetivo r<represenran-
asentar la idea del parlamentario como un sujeto especial- ten. Vid. también sobre este particular, A. S ~ T 14~~41%. Z Lo.7 gmps fxirInmcnI~f-
mente protegido por normas ctexorbitantes~que lo sustraen al rross Congreso de los Diputados, 1989, p. 20 y ss.
Item mds. Incluso bajo la vigencia del Reg. de 14-11-1838, cuando se com-
orden jurfdjco común. prendió la necesidad, cada vez m i s apremiante, de distribuir el trabajo en Co-
Si a esta independencia dc !as Cámaras construida, en gran misidn. se proredi6 a la divisidn del pleno en x%cciones~renovables tempo-
medida, sobre la previa independencia de sus miembros, uni- ralmente. de suerte aue cada Sección nomhraha un rcnrcsentantc en Comi-
mos el individualismo representativo caracteristico de la tpoca, si6n. Ahora bien, lo &e realmente d e j a ese protapniirno del individuo y la
no es de extrafiar que el Parlamento y el parlamentarismo gra- adversión liberal por las fracciones politicas es que el criterio adoptado, lejos
de ser el de la afinidad polltrca o ideol6gica, era el del sorteo (art. 17). Sistema
vitase politicamente sobre el eje de verdaderas aminorias uni- este, que n o era una suigcnaris innovxidn patria sino que se habta importado
personales)>. de la práctica parlamentaria francesa que, a su vez, lo exporta a otros Regla-
En efecto, basta con exminat los distintos Reglamentos mentos parlamentarios, como cl belga de 1831 (art. 63)' cl italiano de 1848 O
parlamentarios, para comprobar, cómo desde e! inicio del Esta- el del Rcic61tq de 1 0 - T - I R J O . R m g i d o s y comentados por G. B~X:CACFIN!,
do constitucional hasta prgcticamente el último tercio del XIX, Si~temopolriim e k ~ o / a f f i c n pt ia r f a m m t , Giuffrk, Milano, 1980, p. 27.
(49) Asi lo evidencia, en la historia de nuestro parlamentarismo, el inte-
existe una suerte de sacralizacidn de los derechos individuales ligente y altarnenre ilustrativo discurso de i n ~ e a oen la Real Academia de
del representante (48): iniciativa propia para la realkaci6n de Ciencias Morales y Polfticas, presentado por el quc fue, entre otros significati-
vos cargos, Presidente de las Cortes Generales (1 9 19- 1 92 l), D. J ~ s SANCFIEZ b
GUERRA, balo el s u p e n t e tftuIo de uCa crisis de! rtgimcn parlamentario en
(47) Como en otros aqpectos relativos al Derecho Parlamentario, la evo- Espaiia: la opinión y los partidos*, Tipografia de Jaime Retts, Madrid, 1923.
Iucidn del principio de autonomfa de las Cámaras en el parlamentarismo in- De tan íntercsante anilisis entresaco, por su fuerza de convicción, el siguiente
glks, resulta altamente ilustrativa. A1 respecto, vid. ERSKINF, M A Y Za hidorin piirrafo: xSe habla en las Cortes dem~qiado,y esta es otra de las causas de la
Consfit~~ciond de In&tma, Imprenta de Fortanet, Madrid, 1883 y, A. TWD, El decadencia del rtffrnen parlamentario. E n alguna Cámara moderna se ha lirni-
gobierno parlemenlaria ea IngIatcrra, La Espana moderna, Madrid, s.d. rada ya en el tiempo durante el cual puede hablar un diputado; en otras se ha li-
(48) Tomando como muestra los tres Reglamentos parlamentarios vi- mitado el número de los que tienen que suscribir una proposicidn; y en todas
gentes bajo la Constitucidn gadirnna del uDmen, es decrr, los de 27-XI-1810, se tiende a limitar el poder omimudo que antes sc atributa a un individuo en
4-IX-18 13 y 29-1V-1821, resulta fácil de comprobar esta realidad. Segirn cualquier Asamblea lepslativa, convirtitndolo en sefior y dueno de ella. En
aqudllos, los dictarnenes en Comisidn deberfan ir firmados por todos sus nuestra historia parlamentaria se cita el caso de un scnadnr que por SI 9010 es-
El. MANDA'I'O PARLAMENTARIO 47

Sin embargo, existe una noci6n ncistálgim y, en cierta me- lamento en el cual los diputados se convencen mutuamente me-
dida mirificada, del parlamentarismo cldsico que, paraddjica- diante argumentos y contraargumentos despertarla la sospecha
mente serA utilizada por un amplio sector doctrinal (50) como de no haberse percatado siquiera de los problemas politicos de
aigumento de oposici6n a la inevitable llegada del ~Eseadode su epoca y de su pds (...) un parlamento de este tipo s610 poclrfa
part idosn. concebirse como el parlamento de una parte dominante y ho-
mogénea del pueblo, que ha desterrado sus conflictos funda-
La idea de un representante neutral)), libre e independien- mentales con otras partes del pueblo, al ámbito extraparlamenta-
te que, dotado de una dignidad propia, discute según su con- rio a a la dandestinidadn (51).
ciencia y convicción los grandes asuntos de Estado bajo el ex- Esta explica, que en la medida en que histdricamente se
clusivo criterio de la raciofialidad de los argumentos, no podrá, acrecienta el sufragio y la busqueda de nuevas f6mulas de parti-
empero, ocultar la innegable realidad de un Parlamento dis- cipación polftica a través, bhicmente, de la conquista de los
tante en su atlcton>as, más aristocrAtico que democriltim, ilumi- derechos de reunidn y asociacibn, se genere un correlativo de-
nista e n sus formas pero clientelar en su esencia. Un parlamen- caimiento del modelo de representacidn liberal-burguks y del or-
tarismo que podra subsistir mientras el sufragio función agru- den juridico-parlamentario sobre el que éste se estructuraha. EIi-
pe a los propietarios en defensa de sus intereses comunes, dan- si6n del sistema representativo tradicional, que se manifestara
de lugar a 10 que eufernfsticamente se conoce como hmogmeidad en toda su magnitud, cuando esos sectores «clandestinos O ex-
delparIc~rnmtude notables. traparlamentarjos~de poblacibn, organizados asociativamente
Y es que, coma bien ha puesto de relieve Martin Kriele, el en partidos con un grado de mhcsidn ideolbgica y disciplina in-
pretendido cuadro ideal del parlamentarismo es irreal: «un par- terna desconocidos hasta el momento, irrumpan e n el Ambito
polirico-institucional inaugurando la democracia de masa,s.
Acontecimiento al que inmediatamente me referir& y que
torbó, con dado al pais, sr: conviniera en [,ey un Proyecto financiero; con et
conecta polfticamente con la reconversibn estrattgica de una
anterlor Reglamento del Congreso de los Diputados sucedi6 tambikn que el gran parte de la izquierda europea que abandonara, por decirlo
hecho de negarle a una el nombramiento de Alcalde que deseaba para la cabe- de modo resumido, el dogmatismo revolucjonario encarnado en
cera de su distrito, fue bastante para que varios dIas al abrirse In sesidn, pidiera un Lenin, para acoger la alternativa de la transformaci6n politi-
se contase el numero, y n o llegando a estar presentes los setenta legisladores
qne el reglamento requería, quedase en suspenso la vida parlamentaria; y ahora
ca gradual por medio de la presencia institucional y parlammta-
sigue siendo frccuenre el abuso de las proposiciones inc~dentales,la explica- 'ria, preconizada, entre otros, por Kautsk~,y que implicara un
ci6n de votoy mi/ art$cius bn gwe e/ Inptrio IC exprime para hnm r$¿wnda la
hbflr de/ Parlatnmto~;op. srrpra c k , pp. 32 y 3 3. (Subrayados rnfos)
(50) Quizd quien mepr represente esta visión sea G . LEIBHOLZ, en su
primera etapa, realmente crftica con el *Estado de partidos*. Cfr. su obra, Pro-
(51) Introdncción 0 la Tcond dcl Estodo, op. ti;., pp. 456 y 45J. En esta
blema~f.nd~~mefsf~Ies de lo democracia m J m q IEP, Madrid, 1971, con su más re-
misma idea, incide C. MALRERT~, cuando seliala que ael Parlamento, en el
ciente La npprcscntuzim nclh d e ~ ~ w wGiuffrk,a, Milano, 1989; obras que ci-
sentido rradicional del termino, p d i a funcionar organizadamente cuando
tamos, por las ediciones manejadas y en las que se aprecia un claro giro en su
;u5 miembros pertenectan, todos o casi todos, a bien determinadas clases 5 0 -
postura ante la democracia de partidos. Igualmente evoca este concepto unos-
iialm, y tenfan entre ellos una cierta homogeneidad. Pero, ampliado el in-
tálgimn del parlamentarismo clasico C. CiC~~i-rr, aunque por razones bien dis-
peso a personas de todas las clases. se pasalizd su funcionamiento, transfor-
tintas, y con el fin de minar el p'turipartidisme
. - y favorecer un sistema de corte
nando la diatriba parlamentaria en un duro cambio de golpes entre faccio-
plebiscitario, que, a la postre, pretended justificar en lo juddim la tmplanta-
nes inconciliablem; Jistcm di partiti e democrav'a, Instituto Editoriale Cisalpi-
cldn de partidos populares únicos. Vid. su obra, De/ P a r l ~ ~ m ~ n t ~Tecnos,
ri~m,
no, Milano, 1985, p. 60.
Mridrrd, 1990.
E!. MANDATO PARI.AhlHh'TARIO 49

cambio cualitativo de no poco caldo, en la forma socialista de bmrg(53) Lna intensificadbri del fenbrneno asociativo, que cul-
entender la rrrepresentacibn democr6ticm (52). minar&en lo polftjco, con 1s definitiva presencia de orgnizacio-
nes de mediacj6n creadas orignariamente para la defensa de jn-
tereses de dase: los partidos pliticos modernos.
No es mi pmp6sito profundizar en paltmica doctrinal tan
2.2. El modelo de partidos ardua, Como lo es la habida en torno al origen del partido politi-
co en su dimensión contemprhea, variable, por lo demás, se-
La superación de los presupuestos econdmjcos y politicos de gún la historia plftica de cada país (54). S610 me interesa resat-
sustentacibn del paradigma represenrativo liberal burgués alum- tar que, desde el punto de vista de su papel corno elemento de
ruptura con el modelo representativo libera!, Estos respondcrlin
a un modo d$rmn'ado de o r g ~ i m c r i nque $610 aparecer&histdri-
camente, como de modo expreso ha puesto de relieve Cerro-
(52) E n efecto, sin retmedcr histdsicamente nl llamado usmialismo ur6- ni (55), con la llegada de los primeros partidos obreros.
picon, donde Ea nepci6n de la realidad representativa-Estado se presenta Los partidos de que hablo, no son pues, los ~onaratio~enpar-
como una de sus grandes pautas ideoldgicas. la crítica marxista a1 Estado Iibe- feien a que se refiere Max Weber (56) sino los modernos partidos
ral es, en sus primero7 momentos, una crftica al Estado mismo, cn cuanto TU- de masas, basados en el concepto de militancia y disciplina in-
perestmctura de dominación al servicio de la burguesfa. Frente al parlamenta- tema y que, dotados de un aparato organizativa autdnomo y
rismo C. MARX, ensalzará e! nbreve esbozo de organfracidn nacional que la
Comuna no tuvo tiempo dc desamlIam y en la que sus distintos delejpdos
permanente, pretenden la realizacidn de un programa altamente
crserlan revocables en todo momento y se hallarlan oblrgrtdos por el mandato ideolopado como alternativa política y de gobierne.
imperativo rle los elcttaresii. D c este modo, nen vw de decidir una vez cada Desde esta perspectiva, su nacimiento ha de situarse en el
tres o scii anos que miemliror dc la clase dominante han de representar v perrodo de entreguerras y, de hecho, la doctrina ha coincidido
aplastar al pueblo en CI parlamento, el sufragio universal hahrfa de servir al en sefialar que el Partido Socialdm6crata Alemán, ya desde el
pueblo organizado en comunasii La 8,rrra anl cn Frnncia, Oiiras escogidas de
hlarx y Engls, Akal, 1973, t. I, p. 554. Congreso de Gotha, representa un punto de inflexi6n en la tipo-
Ahora bien, mientras 6sta serla, sustancialmente, la linea seguida y revitali- logh y funcionalidad de los partidos, configusándolo como el
zada p r LFNIN,sobre todo a ralz del Decreto 2-Xll-1917 y que se plasrnari
en el constitucionalisrno socialista al instaurar Ia revocabilidad del mandíiro de
representact6r1, de-ide ENGEIS,se abtird paso una s e p n d a corriente mucho
mas p r a p i t i c a en su rsrratcgia potlcica que culminará de un modo mas perfi- (53) En general, vid. GARC~A-PELAYI>, h r t r u n $ a m ~ ~ o ~del
e r Ertudo con-
lado en el pensamiento dc K,icrsrcl-, expresado ya en el programa del partida tcmpf?rdnenIAU, Madrid, 1977; y, C. R(?SSANOPmblcmr di straftwm de110 stato SO-
socialdemkrata alemdn de Euf~rt(1891) y mucho m i s claramente en 1893 czrrle Contcmpru~.eo,Eugenio Jovene, Napoles, I 9 78.
con la publicación de su obra Parhmcntorismo y detaot~acia.En ella, frente a las (54) Por todos, vid. VONB ~ME, Y K, LOJ partidw pditiinir en la demmdciar
tesis dc Rr ~ ~ N G ~ u s Eademíls
~'. de descartar la vla insutreccional como f6rmuln mfide??t~h~, LIS, hiadrid, 1986. pp. 15 a 35, fundamentalmente.
de acceso al poder, en defensa dc una utiiización inteI&en#t dc los cauces insti- (55) U. CERRONI,Tmnh del p . d i d o politim, Bditori Riutini, Roma, 1979,
rucionalrs, sefialari que nquerer restahlecer el mandato imperativo n Ea anttgua pp. 13-14, Vid., tamhibn en esta misma Ihea dentro de nuesrra doctrina, 1'.
usanza es hoy irnposiblc ( p u e ~ t oque...) estd en cnntradicci6n con el Estado CKIIX VI!.{Al,oh. nTeorla e ideologia del ~ a r t i r l npoliticon. en P. 131. Vi.r;,\
rnodernon. Cit.,por Fa edicidn manejada de, Ed. Nacional, Madrid, 1982. p. (Fdit.), T m r h prictico de lo^ p r f i d o ~poliiim, Edicusa. Madrid. I 9 77; y. R. L.
192. En general, sobre et tema, vid. HENRRI WERF.R,~Reprhrentationet revc- RI ~ ? i c V~i.nr-S,
o ~ ~ ~ Madrid, 1990. pp. 40 a 44.
I m ~ e r t j d r i s p o l i t i rTecnos.
lutionn, Puwoirr, n.O 7, París, 1982, pp. 32 a 45; y, J. A. PORTERO MOLINA,en (56) wDiesen Adeltsparteien nahe stehcri die Ilonoratiorenpafleíen. wie
E/ covn#fo de re#rerentarión política: Edun'o'~!bittirica y tratamiento mnriituriond~ sie mit Aufkomrnen der Macht des Rurp$rtumr sich ciberml entwickelttenn, cit.,
Memoria de Cátedra, Santiagu dc Compostcla, 1982, p. 48 y SS. por R. GARI.~A C ~ T A R Hh I . ~purh'dos
, plIficnsI S i ~ e r n aMadrid,
, 1985, p. 43.
!;t. iMANDhT0 PARLAMENTARIO 5I

primer partido poktico en su entera dirnensidn contemporánea. decjsidn parlamentaria cuando el parlamento tiene una mayorfa
Dato &te que, lejos dc ser un mero referente histdrico, viene a homogénea, es una decisidn del partido, y cuando hay plurali-
corroborar el hecho, en nada casual, de que la expresidn «Esta- dad de p r t i d s s es un comptorniso entre ellos. Y el diputado ya
do de partidos)) surja en la &poca de la Constituci6n de Weimar, no es un representante del pueblo, sino un representante de su
partido y como tal se sienta y actiia (5R)n.
y que el primer gran debate tearico acerca de las contrdicciones
generadas entre la arquitectura juridico-constjtucional del Esta- Bajo tales consideraciones, el autor concluir5 defendiendo la
do y la realidad impuesta por la d i n h i c a de partidos, sea, prec- naturaleza extraconstitucional de los partidos, su c a r h e r fbajm
samente, el sostenido por la iuspublicfstica alemana del mo- y parajurfdico y, por ende, la mtraditio in terminis que supone
mento (57).Tan fruct{fera y apasionante polkrnica doctrinal, sostener que el Estada moderno se estwctufa sobre los partidos.
todavfa en muchos de sus extremos plenamente vigente en l a En este sentido su posicidn poco distará de la de los primeros li-
actualidad, resulta del todo irreproducible en estas phginas. berales, aunque el jurista alemán consciente de la irrevocabilidad
Sin embargo, intentaré sucintamente reflejar el sentir de dos del procesa de su irnplantacibn postule como mal menor su ex-
de los m8s destacados juristas de la kpoca y, acaso, los que clusión del plano de la constitucionalidad.
rncjor proyectaron su pensamiento hacia el futuro. Me refiero De diametralmente opuesto, bien puede calificarse el posi-
por un Iado a H. Triepel, exponente de la lfnea k 4 s crítica cionamiento de H. Kclsen ante el fendrneno de los ~artidos.En
respecto a la constitucionaljzau6n de los partidos y defensor su E~ennhg volor de In demacrurid (1929), abra en gran medida
a ultranza del esquema parlamentario tradicional, y a H. Kel- destinada a refutar las tesis de Triepel, el genia! jurista austrtaco
sen, quien apuesta claramente por aquéllos, a los que conside- desarmar5 el nGcleo nodal sobre ef que se edifica toda la fomu-
ra agentes imprescindibles para Fa realjzacidn de lo que tl lacidn liberal de: la representacibn, evidenciando cuanto de falaz
mismo denominarfa c~democraciareal». encerraba.
Para Triepel, Ia presencia de los partidos en el drnbito insti- En efecto, el esquema liberal de representacidn, descansaba
tucjonal introduce tal cúmulo de dísfuncionalidades sisttmicas sobre la idea de que los partidos son laparfefrente al todo, el inte-
que, de consagrarse jurfdicamente a nivel constitucional, se res epfsta del grupo, frente al interts general hacia el que se
abocarfa de modo indefectible en una auttntica quiebra de la debe diripr la acción de Estado. Pera tal creencia, nos diri Kel-
organización polftica del Estado, que vertebrada sóbre el prin- sen es una ilucibn ctmetapollticm:
cipio de duplicidad representativa habfa establecido el primer
liberalismo: el idcal de un interts colectivo superior a los intereses de
H...

nT,a organizacián de los partidos ataca el parlamentarismo


grupo y, por consiguiente, 'suprapartidista', esto es, la selídari-
dad de intereses de todos los miembros de la colectividarl sin
desde fuera y desde dentro. Se apodera del elector y lo arrastra
distincidn de confesih, nacidn, dase, etc., viene a ser una ilu-
cada vez mis a sus redes. Se apodera del procedimienta parla-
si6n rnetafisica, o mejor dicho, 'metapobftjca' que suele denomi-
mentario en todos sus estadios y orientaciones (...). Las decisio-
narse con terrninolo~fabastante confusa comunidad 'orggnica' o
nes de las representaciones populares se preparan en la votaci6n
y deliberaciones de las facciones. La discusión en pleno, incluso
a veces en las comisiones, se convierte en una forma vacía. La

(58) Die S t ~ u m f a ~ r u und


n , drc piirthcn Pnrteicn, Berltn, 1 927, p. 12. Cita-
do por la obra manejada, H. TRIEPELderecho Constitucional y realidad
(57) Para un anilisis detenido de r d o este debate doctrinal, vid. M. mnst~tucionalit,en KURTLENK Y FRAW,NNEUMAN (Edits.) Tmrb y socialo~iíi
GARC~A-PELAYO, E/ F~fadode pnrt~dw,AE, Madrid, 1986. dtic8r dc ior p r t i d o ~pditim~,Anagrama, Barcelona, 1980, pp. 1 87 y 1 88.
52 FRANCISCO CAAXIAI\IO DOhllNGlIEZ

l
articulacidn 'orgánica' de elta y conttaponerse al llamado 'bsta- nado autos, (tuna dispocicibn de este tipo aparece como una
do de partidos" esto es, a la democracia mecinica (53S.r consecuencia natural, sobre todo allí donde se vota según el
sistema de lista cerrada. Pues si el e l m o r -como en este c a s w
No existe, pues, para Kelsen una hipotktica voluntad general no tiene ninguna influencia sobre la eleccidn de los candidatos,
distinta de la voluntad de las partes, lo que conduce a que el in- su acto de votar se limita tan s61o a una dhesidn a un cierro
teres general del Estado sea la resuttante del proceso dialktico prtido, y si el candidato de la lista -desde el punto de vista
de prmesualizacidn-reduccidn de los intereses de las partes so- del v o t a n t e recibe su mandato únicamente por su pertenemia
metido al principio democrático de la mayoria y no, una consen- at partido del elector, entonces es s610 consecuencia 16gi;ica de
suada verdad que se revela en el transcurso de un pretendido ello que el diputado deba perder su cargo si deja de pertencer
debate racional ubicado en el seno de las Cámaras. al partido que lo ha enviado al parlamenton (61). Ahora bien,
A partir de esta premisa, los partidos se convierten en el es- la propuesta kelseniana, rica en matices, no ignora el poder
quema kelseniano en operadores imprescindibles y canales pri- discrecional que de este modo se otorga al partido, por lo que
vilegjados para la realizacidn de la representacidn democrática: se encarga especificamente de diferenciar el tratamiento juridi-
co de los dos posibles supuestos que, en esta Ifnea, se pueden
sUn avance incontable conduce en t d a s las democracias a
la divisiún del pueblo en partidos politicos o, mejor dicho, ya generar. E n efecto, la perdida inmediata del escafio s610 se
que prelirnjnamente no existe el apueblon como potencia polfti- producirfa en caso de abandono voluntarjo del partido por
ca, el desarrollo democritico induce a la masa de individuos ais- parte del parlamentario, remitiendo ajuece~ifidependie#fesy obje-
lados a organizarse en partidos polfticos, y con ello despierta tivos la competencia para acordar tal medida en caso de que la
originariamente las fuer7as sociales que con alguna raz6n pue- expulsibn se deba a Ia decisidn de los 6rganos de disciplina del
den designarse con el nombre de «pueblo» (60). partido, puesto que «si se deja la decisi6n en manos del propio
El partido, constructor-creador de la voluntad ppular, in- cuerpo de representantes, se corre el peligro de que, ci la ame-
corpora al proceso representativa el valor ccpluralismo demo- naza de Ta pérdida del mandato resulta de la separacidn del
cr4tico)i actuando como correa de transmisidn entre sociedad ci- partido en interts de la mayoría o se crea una nueva mayoria,
vil, ahora plural y participativa, y Estado. el requisito de la Propuesta no se produzcan (62).
Esto explica, que para Kelsen, no s610 resulte imprescindi- En segundo lugar, Keisen propugna si no la entera aboli-
ble la constitucionaljzaci6n de los partidos sino que, adernris, de- ci6n si, cuando menos, la reduccidn de las inmunidades parla-
mentarias, toda vez que:
hieren de corregirse las estructuras jurfdico-politicas de repre-
sentacidn en todo 10 que tengan de disfumional con la dinimica
«... en una república parlamentaria, donde el gobierno no es
politica impuesta por aqukllos. m i s que un cornite del parlamento y esta sometido al severo
Al efecto, en su Dm Problem des par~ameadarisfllns(1925) ya control de la oposici6n y de toda la opini6n pública, y donde la
habfa propuesto, entre otros, dos cambios fundamentales. En independencia de los jueces no esta menos garantizada que en la
primer lugar, la inaplicación de la prohibicidn del mandato im-
perativo a la relacidn parlamentario/partido. Para el mencio-

(61) La edicidn manejada en la de JUAN RuV, MANERO, e s t ~ i ~ os xo h de-


(59) E~niaiajvalor de /a demp1*acta, Labor. Barcelona, 1934, p. 43. J Editorial Debate, Madrid, 1888, p. 92.
~ ~ I C I I Isaciali~mu,

(60) Jbidem, p. 35. (62) Ibidcm, p. 92.


monarqufa constitucional, tiene p o sentido querer defender al cidn operada por los partidos, se obtiene la realizaci61-1de la vo-
parlamento de lo que es su propio gobiernan ( 6 3 ) . luntad popular (65).
Necesario es reconocer, que el concepto kelseniano de re- Ahora bien, la formal constitucionalizaci6n de los partidos
presentacibn y las modificaciones propuestas -no exentas de poliricos se llw6 a cabo salvaguardando la arquitectura juridico-
dificultades jurfdico-tebricas-, aunque coherente en su diseno constitucional heredada del Estado Liberal y articulada sobre el
con la mecanica del Estado de partidos, n o ha sido en ninpin representativo clrlsico, en absoluto desconocimiento
momento llevado constitucionailmente a sus Ultimas conse- de los cambios estructurales que la mediacidn de partidos iba a
cuencias. incorprar a la eotlbtit~cio'tfmaterial del Estado que, ldgicamente,
En todo caso, baste por ahora con recordar que su apuesta jba a entrar en permanente conflictivo con su constitwci~n~rmaS.
por la dd~nitivaconstitucionalizaci6n de los paaidos tomará in- Cambios sisttmicos, que la doctrina, desde distintos enfo-
discutible carta de naturaleza tras la segunda Gran Guerra. ques metodol6gicos ha tenido ocasibn de analizar detenidamente
Efectivamente, la reconstrucción democrática de Europa oc- y, que de modo resumido, pasa a exponer:
cidental acaecida tras la caída de los regirnenes fascistas, ya en la a) Los partidos pouticos monopolizan la participación poli-
inmediata posperra, ya en la dkcada de los setenta con la des- tica de los ciudadanos, máxime en los sistemas electorales pro-
aparición de sus últimos vestigos, no encontrarla fundada expli- porcionales, incorporando al proceso politico de seleccidn las
cacidn sin el papel jugado por los partidos poIfcims, genuinos pautas de pl~ralidddy pemrafpmciia, y confjprándose en el mas5-
(<padres»(64) del mnstitucionalismo democrático contemporá- d e m a t i c paro $date, como el verdadero representante polltico de
neo. Acaso por ello, su reconocimiento constjtucional se nos la voluntad popular. Por la misma razón, los partidos controlan
antoje como la subsanaci6n normativa de una injusticia hst6ri- el acceso a los cargros públicos electivos a travts de las candida-
ca. Mas con independencia de ello, la entrada de les partidos
turas, lo que les convierte en canales prjvjlegiados de entrada en
((por la puerta grande)) en el Arnbito del Derecho, venia a poner la instituciones del Estado. Los representantes politicos, en
ttrmino al desconocimiento juridico de su trascendental existen- cualquier nivel -local, autoncjmico, estatal- son, ante todo hom-
cia y a reconocer, de una vez por todas, el indiscutible protago- bres de pnrtido y como tales, portadores de un determinado
nisrno de estas organizaciones de intermediacihn creadas expro- programa y agentes sometidos a sus normas estatutarias y de
feso para canalizar la voluntad popular e influir, con su impulso disciplina interna, toda vez que su previa adhesi6n al partido, se
programátjco, en las decisiones de los drganos del Estado, ha- constituye como un acto plenamente libre y voluntario. De ahí,
ciendo real y efectivo el derecho de los ciudadanos a la partici- que se haya afirmado que el programa de partido es la expresidn
paci6n política en las democracias rnasificadas. En este sentido, moderna de los antiguos cabier~d'i~~~truction~ (6 6).
C. Rossano sehalar8 que, aunque existen distintas caracterizacio- b) Los partidas son el centro fundamental de adopcMn de
nes doctrinales del Estado de partidos todas ellas inciden en la decisiones politicas y conflictuales y los agentes generadores del
idea común de que éste se configura como el moderno Estado indi#~opdIti#del Estado, crin el consiguiente debilitamiento de
democrdtjco, Estado en el cuál, mediante la operación de media-

( 6 5 ) &onsidtrazioni sulla dmocrazia e sullo stato di panitiiu, en AAVV,


(63) Ibídem, p. 9 l . htti del quutrtsimo awno d c ~ ~ i n ~ ~ ~ n a ~T.~ ~ c n t u ,
dcgli A l h i afftrlr ad A&IO Tcfa~ru
(64) [,a expresidn es la utili~adap c i r C~iinr:iii.iI mn referencia si Ita- 11, Giuffrk, Milano, 1968, p. 662.
lia, u11 partiti nclla constiturionen en Studi pw 9 XX anniwrsuriu d e / i ' ~ ~ e m b I t ~ ( 6 6 ) k. TORRESDEL MORAL, ucrisia del mandato representativo en el
cnsfit~cntc,Florencia, 3 969, V. 11, p. 1 10. Estado cle partidos», RDP, n.o 14, 1982, p. 17.
la capacidad decisionali de las instituciones (67). Sin duda, el me- La generalización del voto y la sustinici6n de la eleccibn-
jor ejemplo nos lo ofrece el propio Parlamento, tanto en su fun- represtntacjón por la eleccidn-participaci6n (691, en la que los
cionamiento interno cuanto en su funcidn de control de otros electores otorgan su voto a fuerzas polfticas organizadas como
drganos del Estada y, en especial, del Ejecutivo. que ofertan, con apoye en una determinada estrategia e
Comenzando por Io primero, de todos es conocido el indis- imagen, un programa alternativo de gobierno; unido, todo ello,
cutible protagonismo de los grupos parlamentarios, expresión a sistemas electorales proporcionales, de circunscripciones pluri-
del partido en el interior de la C h a r a , que anula por subroga- nominales y listas cerradas y bIoqueadas *amo lo es el nues-
cidn la antigua omnipotencia de los parIamentarios, sometidos tro-, obliga a admitir que los electores votan a partidos y no a
R O s610 a la disciplina del grupo sino tambitn a la que «desde pzrsonas y que es a ellos a quien se exige la correspondiente res-
afuera» !e impone el propio partido. ponsabilidad por su gestidn política. El sometimiento del parla-
En cuanto a lo segundo, es indudable que los partidos han mentario a la disciplina de partido es, a Ia sazdn, una consecuen-
introducido una nueva dinamita en las relaciones interoreicas cia Ibgca, como anunciaba Kelscn y, de hecho, los Reglamentos
en detrimento del originario chtk and babtce institucional, ~ l i p de las Cmaras y las normas electorales no s610 la reconocen
sando las posibilidades de control recfproco y transformando sino que, incluso, la refuerzan. S610 cuando esa realidad irnplfci-
la lucha entre poderes en una tensión sictémica mayoria parla- tamente reconmida, es alterada por el parlamentario que aban-
mentarid-grrbernntnet]tar/minori~-ofloDe este modo en la pra- dona el partido a cuyo esfuerzo debe su escafio, la prohihicidn
xis polftica la direccidn dei partida mayoritario o, en su caso, dcl mandato imperativo recobra su eficacia, entrando en inme-
de los partidos coaligados, asume la direccidn del Estado, uni- diato conflicto con las normas electorales y parlamentarias y
formando en un mismo proyecto polltico al Parlamento y al ptovocando una indudable sensacidn de fraude en el electorado,
Gobierno y vaciando en términos pollticos, pese a la previsión que en nuestro pafs desgraciadamente ha sido merecedor de cali-
constitucional, la funcicln de control polftjco de este último. ficacidn propia: el tr~~nsj~g~ismo.
Control, que en el primer caso será ejercido por los partidos de Sin embargo, la aplicacidn juzfdica de la prohibicidn del
oposici6n y, cn el segundo, además, por las discrepancias que mandato de partido y el reconocimiento jurisprudencia1 de su
puedan surgir entre los partidos coaligados. No obstante, en Illena eficacia -luego veremos en qué medida-, no obedece ni a
ambos casos, se trata de un control entre partidos y no entre Ia inercia de 1a tradicidn jurfdico-constitucional ni, por desconta-
1-
drganos del Estado, aunque formalmente se exprese en sedes uu, a. argumentos
.
hanales. Desde distintos enfoques, importan-
institucionales. tc-S sectores de la politologla y la iuspubliciscica han puesto de
c) En !a ((normalidad politican del Estado de partidos, los relieve foc riesgos a que puede conducir una entera consaga-
preceptos constitucionales encaipdos de sancionar la prohibi- ci6n jurfdica del mandato de partida. Unos, han advertido del
r,iesgo
' de la partitocracia y del elitismo democrático, consideran-
ci6n del mandato imperativo carecen de efectividad juriclica real
clo n los Fiartidos causantes de un nuevo ~IienfelismoiSorIGmtai i n-
y han devenido, en opinión de algunos autores, en un auténtico
f6si 1 constitucional (Das freie ist ein ~ergassrrngsrechtii~bes Fos-
si0 (68). -
ii partiton, cn Studi por/a1~entnrie dipoiificd cartitwZiotrale, n.o 67, 1 985,
(67) Pnr tcdos, vid. A. Indirkopdi2fco
~~AN.VIKR , e j d p ~ e atlci ruppad tn 3.
Govcnrn e Pnrl11~ent0,Criuffr*, Milano, 1973.
(69) La diferencia es rntmducida y precisda con sumo detenimiento por
(68) F. M ~ R F T IM~A~RNX ,aRechtwirklichkett und lreies Mandatn, en Zait 1"M. ~ T T E R E TY C. E ~ T E R ILes
T , y t i m e s PJectorc1xx, P~arfs,1970, pp. 8 y 113,
rundamentalmenre.
by Rscbt,1926, p. 442. Citado por A. SPADARO, nRefles~ionisu! mandato im-
serto en la mtegoria de los bloques de intereses (70). Otros, si- /a soeiedad canstituid~~ por los g!rupos (73). Pues bien, aunque esa
guiendo la Ilnea institucional, han hecho hincapit en la naturale- acolocacidn* es ya una evidencia en las modernas democracias,
za del Parlamento como órgano del Estado y no de los partidos lo que exigida un replanteamiento en profundidad de la r e p -
o del pueblo (7 1), por Eo que los parlamentarios, aun siendo laci6n jurfdica del mandato representativo, tsta, como decia al
miembros de partido, en cuanto titulares de un cargo públido principio, se mantiene expectante en la Constituddn formal,
gozan de una esfera de autonomia decisional y libertad de con- de manera que en lugar de ordenar el ptoceso representativo
ciencia (72), imprescindible para que la voluntad del Parlamento que ahora protagonizan los partidos, lo ignora, y s61o cuando
se identifique como volutirnd @tiaal o ptlblica dirigida a los intere- puntualmente aparece un conflicto entre realidad y norma
ses del pueblo en su conjunto. constitucional despliega su eficacia jurfdica sancionando, para-
En definitiva, como en su momento apunt6 Zampetti, el ddjicamente, la prohibicidn del mandato de partido en perjui-
Estado de partidos no surge hmediatamente con la institucidn cio de otros preceptos y principios constitucionales (soberanfa
de los partidos, sino s61o a travts de una exacta colocaci6n de popular, reconocimiento constitucional de los partidos); reac-
los partidos en la estructura del Estado que permita el enlace tualizando la vigencia del modelo cl4sico de representacibn,
entre sociedad y Estado o, mejor, aun, la entrada en el E~tadode cuestionando la constitucionalidad de muchas normas electora-
les y parlamentarias y desconociendo, en fin, la mutación cons-
titucional operada.
d) Una Ultima reflexidn sobre el importante p a ~ de l los
partidos y la psicidn jurfdica del representante parece obligada.
(70) Desde la celebre obra dc M . C ~ . ~ R I L O R S K ~D. e m m q and th Or- Esta vez en relacidn con las modificaciones introducidas por el
~anizationPo/itica/ Pnrtier ( 1 90 2) o la de R. MICI !E!.?,, Zwr ~ocioloKitdcs Parta- carhaer asocialn de las modernas democracias avanzadas y la
weJem ifi dtr Modemcn Dtmokrat~e(191 l ) , hasta los mis recientes estudios que existencia fkilmente mnstatable de lo que el profesor Pdrieri
10s vinculan al debate sohre el neocorporativismo. Al efecto, por todos vid.. denomina el segundo circuito de la reptesentacidn (74).
Regmsentatize c demorrazza, GIANFRANCO PASQL~~NO (Edit.), Laterza 8c Figli, En efecto, frente al intesks general al que debe servir el Es-
Roma, 19 88.
(71) Es esta la postura generalizada en la iuspublictstica europa y, sohre do, cuando menos en sir fo&lacidn tGrica, de acuerdo con
todo en la italiana. Sic., SANTI Row,4n;Ci, PrintlPN dr Diriilo Cnnstitwianele Geric- principio democrAtico de la mayorfa y plasmado normativa-
rnS Giuffrk, Milano, 1946, pp. 160 a IGR; Y . E. O R L A N ~Diritto ). Pwhblim lente en la ley - n o m a de direcci61-1vertjcal expresiva de su so-
Generale IFrrrt~ Vani, Giuffrk, Milano, 19411, pp. 4 17 a 456; V. % ~ K c ; , \ R A ,Ls ?rada-, la asuncián por los actuales Estados de intereses par-
pmrrogatzüt ~~;itmibnuIe, rkiam, Padova, 1 9 72, p. 100; ~IAZIOTTIDIC E I X ~ en ,
l a v m ~I'arlamentoii, Encc. nrr., vol. XXXI, Milano, 1980, p. 759.
ales negociados directamente con los sectores sociwcon~rni-
(72) Sobre esta idea han incidido de manera especial W. Wi:Nr;is, nAmts- i s afectados, ha pmvocado una suerte de contraaualizaci6n pú-
gedanke und Dernokratiebegiffn, en $tc111t1~+1sun~ mrn Kirrhordunh R.
S h i r : ~ n (Edit.) Tubinga, 1962, comentado detentdamenre por ERNST-
~ OHDI:, en uDemwrazia e reppresentanzan, ap. supra cit.,
W'OI I (,/\N<,& w . t.iur
de donde tomo la r~ferrncia.Tarnhien sobre la libertad dc conciencia como
esfera ~rreductiblede autonomta personal, puede verse G. TA~KCETI, 1 parlii~
politiri e P d i n e morake, Roma, 1981, p. 1 34 y SS. Igualmente, aunque con cier- (73) democracia representativa y democracia participativa*, en cl libro
ras particularidade< asume esta posicidn G. LEIBFIOL~,en su Última etapa, p a n colectivo L* partrc~pacrriny sl m ~ n PoIIi~co,
h Unión Eclirorial, Madrid, 1970,
quien, el debate debe discurrir siempre en el seno del partido, acatándose La p. 5 y SS.
voluntad definitiva de este salvo cayos de conciencia (pena de muerte, akor- (74) Entrevista, Anuario de Derecho ConstitucionaE y Parlamentario,
[o...); La reppre~cnfatmn~lh.,.op. ut., p. 130 y ss. Asamblea Regional de Murcia, nVo1 , 1'370,p. 22.
hlica de la ley que desdibuja bajo nuevas categorfas el originario trascendencia, afecta, en igual medida, al ejercicio del mandato
debate entre Derecho Piiblico y Privado (75). parlamentario, que devendria materialmente en imposible de no
La aparjci6n de distintas ifitwhtores soc~kdesy p p o s de contar, el parlamentario, con el apoyo y el asesoramiento ttcni-
presidn que pretenden la represend~iDnde sus intereses particula- co del grupo o del partido.
res al margen del sistema de partidos y aun de los cauces insti- Apurando m i s el anslisis, cabría decir, que si fuese factible
tucionalizados, permite, hoy mds que nunca, considerar a los cuantificar en términos de rentabilidad dernocrAtica el ejercicio
partidos como el todofrente a i'apartes. Sus programas, libres de plftico del mandato, el mfnimo optimizahle se situarfa en la ne-
un marcado dogmatismo ideológico inicial ( t o ~ t bta¿lpurb_y)y cesaria adsczjpcidn del parlamentario a un partido, Y ello, no
manifestación de una opci6n polftica en toda su magnitud, s61o porque según queda dicho los electores votan a partidos y
contrastan con ei sectorialismo prjvatistico de las otras organi- no a candidatos, sino porque sin su soporte instrumental, su
zaciones no partidarias. mandato de representacidn se vaciarla de contenidos, ante la im-
Pero por otra parte, esta multiplicidad funcional de la ley en posibilidad material de abordar con un mfnimo de rigor la com-
el Estaclo Social (76) se conecta con la complejidad técnica de plejidad de los dispares asuntos a tratar en la mas habitual de las
los modernos procesos decisionales a los que el Parlamento drdenes del dia. El parlamentario, miembro de un partido, ads-
debe dar respuesta con la mayor celeridad. ((Ni siquiera PICOde- cripto a una comjsjón y especializado en la materia de su com-
lla Mirandola -escribe 1., Libertini con referencia al Parlamento petencia, al actuar la voluntad del partido mejor defiende sus 1f-
italiano- podrfa discutir en e! kmbito de veinticuatro horas, so- neas programaticas y, en este sentido, mejor representa los jnte-
bre el plano de las frecuencias radiotelevisivas, sobre Ia cons- reses de sus electores. Pero, adernis, como el programa de pasti-
tmcci6n de nuevos aviones militares, sobre la pesca de lameli- do se configura como una alternativa de política general, esa re-
branquio~,sobre el costo de algunos medicamentos y sobre la prcsentacidn, aun recayendo sobre materias especializadas, se
reorganizaci6n de la motorización civil. Y esta miscelánea de te- aproxima en su ejercicio a una eventual sepresentacidn del intc-
mas es, ~recisamente,la regla de todos los días))(77). Esta espc- rts general, hacia al que, ineguivocamente, debe dirigirse la ac-
cialización técnico-temática de la actividad parlamentaria, que ciSn del Estado.
impone un replanteamiento de la funcionalidad interna de Ixs Hacidndose eco de tan manifiesta realidad y, sin duda, por
Cdmaras sohre la base de una mayor descentralizaci6n en comi- su mayor flexibiIidad normativa e inmediata vinculacibn a las
sj6n y una agilización de los trámites proccdimentales, reservan- necesidades polkicas de cada momento, los Reglamentos de las
d e pasa el pleno las decisiones polftico-legslativas de mayor Camaras han ido progresivamente ripifjcando remedios jurfdicos
y pmedimentalles mediante los cuales dar respuesta satisfactoria
a esas demandas, sin menoscabas la naturaleza democrática de
(75) De entre la extensísima hibliografia sobrevertema, vid., por todos, las decisiones resultantes.
A. PORRAC a m teoria de/ Estndo porto&, PPU, Barce-
NAD%I E S , Pntmda<~~irin A la distribución material de los asuntos en Comisidn se
lona, 1988. Tamhitn, aunque desde otra perspectiva, MARCO ,MARAIr 1 (Edit.), unieron vfas mas hgrles para la adopcidn dc acuerdos, como los
h I I I C ~ P nemtporat~ua,
I~' 11 ,Mulino. Bologna, 1 98 1. procedimientos de urgencia, de lectura única, de delegacidn de
( 7 6 ) Para un anflisis de esta nucva trjmloghu de la ley, vid. ZAYAGRF.BF.IS-
K Y , Msnuule di Dir~ttoCostituwoonuíc, vol. I, L I T E T , 19R7, Milano, pp. 1 56 a
la competencia legislativa plena en comisi6n o la instauración de
161. cn las que el autor diferencia entre leyes-contrato, leyes-incentivo, leyes- sistemas funcionales de voraci6n que, como el del voto pondera-
marco, leyes de financiacidn...,en arencidn jusrarnente, a su operatividad fun- do, permiten una superacidn de la democracia personalizada en
cional en los actuales Estados sociales. favor del principio de proporcionaljdad democritica. Ahora
(77) ¿&'u$ PnrIammtd, Plaza & JanCs, Barcelona, 1 980, p, 18.
bien, todas estas medidas de ordenación parlamentaria, irnpres- 3 SOBRE UN CONCEPTO CONSTTTUCIONALMENTF:
cindibles ante la actual situaci6n de los Parlamentos, serfan ab- ADECUADO DE REPRESENTACIÓN
solutamente ilegítimas y arbitrarias sino se adoptase, como pos-
tulado previo, el del protagonismo representativo de los parti- La rúbrica a este epfgrafe responde, ante todo, a una necesi-
dos y la cohesidn interna que tstos imprimen, a travks de los dad metodold~ica:la de centrar el estudio de la representacidn
grupos, a las fuerzas con representación parlamentaria. polftica en el ámbito de la teorfa de la ~mfitun'o'fsconstifwciondmen-
Sin embargo, el tratamiento constitucional del mandato re- te demadu, es decir, la situacidn constitucjonal concreta, histtiri-
presentativo parece, cuando menos, cuestionar la mnstituciona- camente existente en un determinado país, y resultante de la
lidad de todos estos mecanismos parlamentarios, en principio, c<colocacibnnde un especifico texto constitucional en la ((lógica
claramente enfrentados a la literalidad de artlculos tales, como el de situaci6n~(78). S610 así, parece posible perfilar ese arquetipo
79.3 -el voto de Senados y Diputados es personal e indelega- ahist6rico e ideal que es Pa representacidn y, en lugar de indivi-
ble- y, sobre todo, el 67.2 -prohbicidn del mandato imperati- dualizar las reglas que deben ser aplicadas, intentar investigar y re-
vcr de nuestra Constitucibn, y Imalizables, por lo demás, en Ia construir las normas que
- efefivammte son apIicadas.
"
pr;ictica totalidad de las de nuestro entorno politico. En esta misma linea, la mmprensf6t-1juridico-constitucional
Tolerancia constitucional, que se explica, en gran medida, de la iepresentacidn política y las respuestas normativas a los
por la inicial falta de fiscalizacibn jurídica externa de la actividad problemas que esta plantea, no puede desconocer la cultura p l i -
parlamentaria, de suerte, que la autonomía de las Camaras ha ac- tica de cada país, la eficacia y funcionalidad de su sistema de
tuado durante tiempo, como un cinturdn protector -interna cor- partidos, o su propia experiencia histdrica y praxis polftica. Pero
poriF acta- que impedfa cuestionar la mnstitucionalidad de estas tampoco puede ser ajena, a la qlicaci6n de las distintas normas
normas parlamentarias que, articuladas sobre las nacesidades im- reguladoras del proceso representativo sobre esa realidad, a las
puestas por la dinámica de partidos, carecían de respaldo consti- modificaciones o alteraciones experimentadas, a los efectos y
tucional alguno, cuando no se opnfan, sencillamente, al espfri- consecuencias conseguidos.
t u de lo constitucionalmente preceptuada.
Pero este ctordcn de tolerancia contradictoria» entre realidad
política y jurídica, entre normas infraconstitucionales (eleaora-
les y parlamentarias) y rtgimcn constitucional, reiteradamente (78) La reorfa cs formukada p r J. G<~MI:sC h ~ O ~ ~ l . tsiguiendo
ili, la Itnea
subrayado por la doctrina y que ha convertido a la expresidn merodoldgica acunada por H. HLis~. En efecto, cuando Muna ley ronsritucio-
cccrisis del parlamenton en un autdntico lugar comiin de toda li- nal asume la xrealidad como tareap -norma q tarea), (BAULIKA}, cipmyecto de-
terminante de la identidad de un orden polftico-social* (BAUMLIN),aproyecto
teratura que, de un modo u otro, se ha acercado al estudio de la
de ordenacidn del proceso polftico y de mnfomación smialz ( C C I E E U N E Res ~
instituci6n parlamentaria, tendera. recientemente a desaparecer obvio que acepta, expresa o implícitamente, la existencia de u c a r n p s de bata-
come mera descripcidn fenomenol6gica para abrir paso a un lla prdcticosii positivisticamente reducidos, por algunos autores, a simples xan-
bien que distinto y siempre chffcil proceso de expticaci6n racio- tinomras notmativasn o a anrnstituciones de 16gica contradictoria dentro de la
nal-normativa. mnsrituciónii. Si la realidad no es un ({orden fijoii y ucerracio~,establecido una
vez por todas, tampoco una mnstituci6n democritico-republicana se cornpa-
dece con reducciones unidimensionalmenre inte~acionistas.antes se abre a la
aplaridad de lo social. (SCHTNDI.F.R) y a las conttadiccione~y antagonismos
que determinan, en la sustancia y en c l proceso, )a realidad material e ideal));
~ ~ ~ t i t u dirqmtb
fdo e vrnwhfdo do it~irhdor.Comfrrbuto pdra a mmpreen~rjoda1 flur-
mas co~~$titun~airpragramriiic~~,Coimbra Editora, 1982, pp. 145 a 158.
Desde esta perspectiva, un concepto constitucionalmente fiprhndolos como *Estados de partidos». SituaciBn que, en
adecuado de representacidn debed, en primer lugar, partir de nuestro país, se refuena por la financiación publica de los mis-
los enunciados nomativos de la Constitucidn misma. mos -ya directamente, ya a travks de los p p s parlamenta-
En este sentido, la Constitucidn espafiola de 1978, fiel a su rios- lo que da cuenta de la trascendencia de su funcidn en nues-
tiempo, no podia, por menos, que hacer suyas todas las contra- tro sistema polftico-constitucional.
dicciones que el proceso de disgregacidn del concepto clisjco Ese a r d e n de tolerancia contradictoria» al que antes me re-
de representacibn polftica implicaba. Las piíginas anteriores n o fer~[a, ahora baja la forma de antinomia normativa Constitucidn/
son, en este sentido, meramente casuales. Mientras su articulo m a s infraconstitucionales resultaba también fácilmente cons-
23.1 consagra la r~.presmfaci& de contenido, el artEculo 66.1, al ible.
establecer que las Cortes Generales representan al pueblo espa- Y, finalmente, un concepto constituc~onalmenteadecuado
íiol, introduce la dimcnsi6n org8nico-formal imprescindible a de representación, y en ello reside la virtual operatividad tedri-
toda representacidn democrática. Queda por ver sobre qut CO- práctica del concepto, debe atender a los criterios normativos
pautas se intcraccionan nonnativa y politicmente esos dos de respuestug resoi~n0írmfistifwcimd de las tensiones conflictuales
planos dimensionales. planteadas entre Constjtucidn material y formal y, entre Consti-
Por de pronto, mientras articulas como el 67.2 tución y nomas de desarrollo constitucional, con el fin de ave-
-prohihicidn del mandata imperative, 79.3 -Indelepbilidacl riguar quC pautas presiden la ranstrucci6n-interaccih de tales
del voto- y 71 -prerrogativas parlamentarias- parecen repro- ontmdjcciones, q u t causas las motivaron y qut forma de enten-
ducir, sin mayores alteraciones, los esquemas representativos er la representacidn se ocultan bajo las mismas, si es que existe
del primer constitucionalicmo, su articulo 6, constitucionaliza Iguna.
a los partidos politicos calificdndolos de ctinstrumento funda- Una última advertencia, por más que obvia, resulta necesa-
mental para la participación politica)) y agentes que expresan el ria. Q u e esa respuesta constit~cionda las contradicciones pol ft ico-
ccpluralismo politico>), valor superior del orden juildico- jurfdicas del sistema, reviste la forma delsrrispruderztin comtifsc-
constitucjonal (art. 1, CE). El debate quedaba, por tanto, cionel, lo que nos sitúa directamente, ante el proceso de tacio-
abierto y la posicidn jurfdjco-constitucional de los representan- nalizacidn polftica que indudablemente acompafia al estableci-
tes y los partidos todavia por definir. miento de un control de constitucionalidad en toda su exten-
Un concepto constitucionalmente adecuado de representa- sidn, es decir, ese paso dde la 'Constitucibn orenica' a la
ci6n deber3 tener presente, en segundo lugar, las nomas infra- 'Constitucj6n material' y el paso de lagdranth politia a lagaran-
constitucionales que regulan el proceso, los operadores y los trkjufisdirnuna/n (79).
contenidos fundamentales del ejercicio de la representaci6n: sus En esta Ifnea, y m atenci6n a los fines que este estudio per-
Ifmites y garantfas. sigue, interesa subrayar, desde este mismo momento, un ele-
Aunque a lo largo de este trabajo tendrt ocasión de analizar mento fundamental: que la atribucidn al Tribunal Constitucional
con mayor detenimiento ese conjunto de normas, bhsicamente de la competencia para conocer de las decisiones o actos sin va-
electorales y parlamentarias, una primera impresión, por lo de- lor de Ley, emanados de las Cortes o de cualquiera de sus & r e -
mgs, de todos conocida, merece ser reseñada: la de que se tratan nos, o de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autb-
de normas pensadas por y para los partidos, constmldas para
atender a sus necesidades y disciplinar las exigencias poEitjc,
representativas que éstos imponen a los modernos Estados, con- (79} P.CRuz VI]-LALCIN, L J b m 1 t i 6 n del sistema curo* dt m t m ! de mnsti-
( 1 9 18- 193Bj, CEC., Madrid. 1987, p. 27.
t~~iaizniidud

I
hO FRANCISCO ( X A l l ARO 1XiXlINC;CIY.

nomas, o de sus drganos, que violen derechos o libertades sus- como acto seguido se podrá verificar, esta ha sido la ltnea se-
ceptibles de amparo constitucional (art. 42, LOTC), abrir&,por RU1 da por nuestro Tribunal Constitucional, de modo, que el es-
primera vez, una brecha en el muro infranqueable de los ifstma tud io conjunto de su jurjsprudencia, es requisito rifle qrra non
corporis actn -enseguida analizar6 de qut modo y en qu6 medi- Par a la ulterior mrnprensi6t-1jurfdica de los conflictos habidos
da-, de suerte que el Alto Tribunal tendd que explicar con ar- n nuestro pafs acerca de la ordenacidn temporal del mandato
gumentos normativos el apoyo y la interacción ~onstitucionalde arlamentario.
esas nomas -en este caso las parlamentarias, aunque tarnbien
vla 43.1, las electorales- aparentemente enfrentadas, en muchos
de sus contenidos, con lo constitucionalmente prescripto. Ese La Deconstmccihn jurisprudencia1 de l a represen-
ctorden contradictorio>idejar& pues, de ser tolerado para tener tacidn política: una aproximación a su concepto
que ser jurfdicmente explicado. constitucionalmente adecuado
Lo que demuestra una vez m h , que el valor paramétrico y
normativo de la Constitucidn, no se compadece con ucontradic- En 1985 escribla Rubio Llorente: a... creo que la única vfa
cjones constitucionales insalvables)),ni con ccnorrnas constitucio- practicable y satisfactoria para salvar la distancia entre la reati-
nales inconstitucionalesi,(80). Si en su artfcula 1: consagra el dad democrdtica contempr6nea y la teorfa de la representacidn
valor ~pluralisrnoplfticon y en el 6.0 reconoce a los partidos no puede ser, ni la de negar o abolir la realidad, ni la de negar o
politicos como insrrumento fundamental para la participación abolir la teorfa y que hay que intentar modificar la teorfa sin
politica, la ordenación constitucional del mandato parlamentario destruirlm (82).
y su interpsetacidn jurfdica, no pueden desconocer la presencia y ModificacMn, me atrevo a aíiadir, que bien puede realizarse
el valor normativo de tales preceptos, aunque originariamente la en sede academica o jurisprudencialmente, actuando normativa-
articulación del mandato respondiese a esquemas te6rjm-polt mente sobre la realidad, al dirimir las tensiones jurídico-politicas
ticos ya superados. que de la misma se derivan.
Ante la antinomia normativa, el intérprete constitucional Ahora bien, la primera se construye sobre un esquema me-
no puede oponer la ((16gka de la democracia» a la wE6gica del todoldgico previo y con pretensidn explicativa de globalidad. La
rbgirnen constitucional» o, viceversa, ni tampoco acudir a una segunda no: esth condicionada por razones de legitimidad y ata-
({fuga hacia valores suprapositivosn (81) carentes de respaldo cabilidad procesal, y por las connotaciones particulares del asun-
constitucienal. Por el contrario, deber5 operar mediante la in- to a resolver y las normas que le son de aplicacibn. La primera
teraccidn de contenidos constitucionales objetivos, generando se impone por su aucborifus. Ida segunda, por la fuerza de la cosa
un concepto operativo Q constitucianaImmfeadecuado de repr~~entu- juzgada. La primera puede modificar la teorla sin destruirla p r -
ciún, sobre el que proceder a una lectura integradora de las nor- que para ella la realidad es una cofp~dunfe.La segunda, en cambio,
mas reguladoras del mandato parlamentario. Por lo demds, al incidir puntualmente sobre la realidad, la ordena e, incidental-
mente, rmea la teorfa.
En ese mismo año escribe P. De Vega: (<Noadmite dudas
(80) Sohre el concepto de estas últimas y su problern5tica desde la óptica
de ningún género y, por tanto, no merece la Fria discutido, (...)
de la rnterpretación consrltucional vid. ( 3 m RACIt n ~Vc+~sungrividr~~
, ver-
jas~nm~swormen?, 'Turbingcn, 3 95 1 . 1.a erlrcir5n manelada es la portuwesa, t raclu-
cida por Cadorso da Costa, Coimbca, 1977. (82) *El Parlamento y la represeñtaci6n pollticm, l j o m a d a s de Dtrttbo
(H 1 ) E.n el sentirla de (3. B,ir,i irit., op. swpru CH. Parlamentosiri, vol. I, Congreso de Ins Diputados, Marlrid. 1'185, pp 16 1 v 162
el reconocimiento juridico de la absoluta libertad del diputado julio, de Elecciones locales, que venia a instaurar en la esfera lo-
Icorno consecuencia de la prohibicjdn del mandato imperativo] cal el denominado mafpdatode parbido (85).
lleva implícita la titularidad personal del escaiion (83). Antes de entrar, sucintamente, en el contenido de tan pold-
La pregunta es la siguiente: ?Tras la mpioskirna jurispru- micas sentencias (tanto en el seno de1 Tribunal, corno lo de-
dencia constitucional recaída en torno al s t u t ~del
~ represcntxnte, muestran los votos particulares existentes (863, como en el ex-
cabe seguir hablando de la absoluta libertad de éste en nuestro terior, por los comentarios doctrinales que han merecido (8 7),
sistema constitucional? Y, si csto es asf, ?sigue fundamentando- es de advertir, que estas encuentran su origen en otros tantos
se tal lihertad en la prohihicidn de! mandato imperativo del ar- recursos de amparo interpuestos ante el Alto Tribunal. Adver-
ticulo (~7.2de la Constitucidn o, por el contrario, la doctrina del tencia ineludible, toda ve2 que la vla procesal emprendida, le-
Tribunal Constitucional ha fundamentado sus fallos en otros jos de ser un mero referente adjetivo, se convierte, como pre-
principios normativos? En cuyo caso, (que teorfa de la rcpresen- tendo jusrificar, en elemento fundamental para comprender las
tacibn y del representante inspira ese cuerpo jurisprudcncial? claves Ultimas de estas pronuncjamientos jurisprudenciales: lo
En la búsqueda de una eventual respuesta parece obligado que se solicitaba del Tribunal, no era la declaracido de jnconc-
clarificar previamente la compleja psicibn jurfdica del repre- tirucionalidad del mencionado articulo 11.7 de la Ley
sentante en su telacidn con los otros operadores intervinientcs 39/1978, entre otras razones porque para ello no estaban legi-
en el complejo proceso jurfclico-polftico de la representación: timados los recurrentes, sino la reparacián de lo que aqutllos
panidos, electores, Cortes Generales y p p s parlamentarios. can sideraban vio1acidn de un derecho fundammfd que, lógica-
56!0 después, una vez analizados los términos en que para el mente, para ser merecedor de amparo deberfa encontrarse en-
Tribunal Constitucional se desenvuelven tales relaciones, pro- tre [os preestahlecidos en el artículo 53.2 de la Constitucidn.
cede averiguar qut concepto de representacibn se desprende de " ' ' ; aún, en el recurso de amparo número 374/1981, que da
las mismas.

(85) Según este precepto, tratandose de listas que representen a parti-


dos ioliticos, federaciones o coaliciones de partidos, si alguno de los candida-
3.1.1. Las relaciones parIamentario/partidog tos eFectos dejare dc prrenecer al parlrdo que Ea presentó, cesarB en su car-
parl~metitarin/~Iecforc.~ la vacanre será atribuida en fa forma establecida en el artfculo anterior,
-" cir, a los candidatos incluidos en la lista por e l orden de colocación en
El punto de partida de toda la concepción jurisprudencia1 que a parezcan.
del ItatuJ del parlamentario debe localizarse en un conjunto 3 5 ) En todas estas sentencias -relacionadas ~ ~ p rnota a 84-, con ex-
6n de la 28/1983. de 21 de abrrl, manifestaran su discrepancia de la
de sentencias dictadas en 1983 (841, como consecuencia de la dn mayoritaria, y de modo alternativo, a través de los correspondientes
aplicacidn del art. 11.7 de la ya derogada ley 39/1978, de 17 de particulares, los Magistrados LAMRRESF.C;L:RA Y/[) D i ~ xPICAZOY/O
m

ni. Vrr1.nu.o.
'87) VCianse, entre otros, R. Cudu~.z,,n RRODR~GUFJ,, rkbre la irreductible
ltad de la representaci6n plltrcan, RBBC, n . o 21, 3 987, pp. 177 a 197;
(83) rrSigniricado constitucional de la representxitln polttica~.REP n.O 7.4snn~F R E I J P kDerccho
~, de participacidn a través de representantes
44, 1985, p. 3'3. cl6n constitucional de los partidos plfticosn, en la misma revista y nii-
(84) Se trata, m& concretamente, de las SSTC 5/1983, de 4 de Febrero; PP. 199 a 228; J. B ~ I . I . A RIIRNI A A R R ~ ~ Ku El
, derecho Je accero a ioc car-
10/1983, de 21 de fehrcro: 3(3/1983, de 10 de marzo; 20/1983, de 15 de @V funciones pdblicasb, Poder Jwdicial,:n 5, 1987, pp. 53 a 70; R. L. BLAN-
marzo; 28/1983, de 21 de abril; 29/1983, de 26 de abril; y, 30/1983, de 21) ' ''
V ~ l i . » i ~Lo,
, part~do~plitims, Tmnos, Madrrd, 1990, pp. 14 1 a 157, funda-
mentalmente.
ticipar en los asuntos públicos, directamente o a través de repre-
lugar al primero de los pronunciamientos del TC sobre la cues- sentantes (23.1, CE) con el de igraIdadformuI en el acceso a los
tión, se apuntaba que tal derecho era el reconacido en el ar- c a r p s públicos (23.2):
ticulo 23.2 de la CE que garantiza a los ciudadanos el acceso
en candiciones de igualdad a las funciones y cargos piiblicos <tEl derecho que la Constitucidn (art. 23.1) garantiza a todos
con arreglo a los requisitos que seflalen las leyes. Curiosamen- los ciudadanos a participar en los asuntos púhlicos mediante re-
te, el recurrente no cuestionaba la adecuacidn constitucional de presentantes libremente elegidos es un derecho que correspnde
la pérdida del mandato por expulsi6n del partido (requisito que a cada ciudadano y que puede ser vulnerado p o r m o s que 5610
expresamente establecfa la Ley), sino tan s610 que, a su enten- afecten a cada uno de estos en particular. La vulneracidn que
der, tal expulsidn no se habia realizado según lo dispuesto en resulta del hecho de privar al representante de su función les
afecta, sin ernbargo, a todos rimuItÚn~amente y es ~~lneración de{ de-
los Estatutos internos del mismo, por lo que de'beria mante-
recho de,! rcprc~enfanfe a ejercer In j~ncidnque le a propia, derecho, sin e!
nkrsele en el cargo hasta que ésta se realizase en forma. que, como es obtiici, ~e ueria uatiirdo de ronfenido el de Jos representadom
Sin embargo, el Tribunal Constitucional, extralimitando (STC lo/] 983, Fp 2.0).
la pretensi6n del recurrente, entrar6 impropiamente en el
fondo del asunto, convirtiendo el amparo solicitado en un au- La estructura del razonamiento parece, pues, clara El ar-
téntico juicio sobre la inconstitucionalidad IPP abstracto del ar- tfculo 11.7 de ia Ley 39/1978 vulnera, no s61o el derecho a ac-
ticulo 11.7 de la referida Ley (881, pero con todas las limita- ceder y permaneces en los cargos públicos en condiciones de
ciones de legitimación material y procesal propias del cauce igualdad, derecho de mera igualdad formal, sino también, aun-
procedimental emprendido, lo que le constrehia a enjuiciar la que de otra manera, el derecho fundamental de los ciudaclanos a
constitucionalidad de la p6dida del cargo representativo por ser representados. Ocurre, y esto es lo realmente novedoso, que
expulsi611 del partido al trasluz de la previa existencia de un de la leaura conjunta de los das apartados del artfnilo 23, se de-
derecho fundamental. duce una suerte de derecho fundamental ~ $ q o del que es titular
Surge asf, un concepto de representación y, sobre todo, del el representante: (L.. el dano que los ciudadanos, como represen-
representante que, como dice Ballarin lribarren (891, va mucho tados, padczcan no a Iesiún de wn derecho propio, sino reff e10 de la
más alld de lo que hubiere permitido prever la escueta fomula- vulneraci6n de un derecho ajeno, pues el trato discriminatorio
ci6n de este apartado segundo del articulo 23.2 de la CE. de que puede ser objeta el representante... afecta en primer tdr-
Tras reconocer el Tribunal que el alcance y contenido del mino a su propio ámbito protegido y s610 indirectamente, y en
derecho fundamental consagrado en la indicada norma «ha de la medida en que lo desplace de su cargo o funci6n... a la situa-
hacerse considerando la Constituci6n como un todo en el que ci6n jurfdica de los representantes» (STC 10/1983, FJo 2.0).
cada precepto encuentra su sentido pleno valorándolo con los El Tribunal, si se me permite la expresión, ya ha encontrado
demhsn (STC 5/1983, FJ.0 3.0) -lo que da cuenta de la dificul- el derecho fundamental del representante que justifica el conoci-
tad inicial de su razonamiento-, procede a integras juridica- miento del asunto en amparo. Derecho este, m4s que discutible
mente los dos apartados del artfculo 23 de la Constitución, po- y, cuando menos, harto complejo por esa suerte de cotitularidad
niendo en intima conexibn el derecho de los ciudadanos a par- refleja representant%/representados pero que, en todo caso,
como posteriormente se @ri constatar, influir&de modo de-
terminante en su ulterior jurisprudencia.
(HH) I+'nesre sentirlo, véanse iris votos particulares vertid<is en estas \cn No m vano, los firmantes de los votos particulares recaldos
tencias y JUPM detallados en nota 86 de este trabajo. en este conjunto de sentencias, insistieran en la idea de que,
(89) Op. crl., p. 53.
aunque el artfculo 23.1 de la Constitución consagre el principio mente, en tdrminos bien distintos a los de una hipotktica repre-
sentacidn de identidad, caractedstjca del radjcalismo democráti-
de participacidn democrAtica como derecho fundamental, esto,
no es base suficiente para que un representante niegue como
co y que p r se contradice la existencia misma del Estado. Sin
propio un dvechofi~dammtals61o reconocido expresamente a los embargo, la mnstniccibn argumenta1 sobre la que gravita esta
electores* (90). jurisprudencia parece, mando menos, s u ~ r i r l oe, incluso, de
Ahora bien, lo que realmente interesa p n e r de relieve es modo insistente:
que, como consecuencia de Ia introduccibn-construcci6n de este n... aunque en el entendimiento común y en la opinión politi-
derecho fundamental, el Tribunal se ve obligado a mnd$car de- ca dc nuestra Constitución (art. 1.3) la idea de representa-
macrútirammte 10s esquemas propios de la teosfa clasica de la re- cidn va unida a la de mandato libre, no es teo'ricatnentc initna~i-
presentación heredados del discurso liberal burguts y, basados, nabk rrn s i ~ k m ade democrusia mediata o indirecta en Ia que los rt-
tal como queda dicho, en el concepto de sokranfa nacional y en a s mutldatn imperafivo de rus electorun
prezentunte~ertin w i ~ c ~ l a d al
la prohibición del mandato imperativo. (STC 10/1983, FJo 2.0).
En efecto, si el derecho fundamental del articulo 23.2 de la El extremo que debe ser analizado es el dc si, dada la cone-
xi6n necesaria e inmediata qlce (...) existe entre reprcsentacidn y
CE, en su conexibn con su apartado primero, afecta a represen- elección popular, cabe considerar constitucionalmente legítima
tantes y representados, es obvio, que el sujeto pasivo de la rela- una organizacidn de la sepresentacidn en la que los representan-
ción representativa lo son los electores y no la Nacidn, o poste- tes puedan ser privados de su función por una decisirín que no
riormente, el pueblo, entendidos como cenzro de imputación del emnu de las propios erectores...> r (STC 10/Fp 2.0).
poder politico. La Nacibn, ente abstracto de razón por excelen- <((toselegidos) lo fucron para una función que exige que la
cia, no puede ser titular de derecho fundamental algimo. libre voluntad del representante y, por ende, su permanencia en
Esto explica que para el Tribunal Constitucional ((10 propio
de la rewresentación, de cualquier modo quc tsta se construya,
tanto basada m d mandato librt romo en el mandato imperativo (sea) el
-
el cargo, rpa pedt rilhordinada a ningin poder que no emam de /a yo-
luntad ppuIan> (STC 1O/ 1 08 3, FJ 4.a).

De todas Somas, y con indepmdencia de la valoraciún doctrinal


establecimiento de que la voluntad del representante es la vo- que merwcan tales pronunciamientos, no pueden, en modo al-
luntad de los representados, en raz6n de la cual son imputados a guno descontextua2izarse. EI Tribunal no pretende legitimar la
tstos en su conjunto, y no 5610 a quienes votaron a su favor o constitucionalidad de una revocacidn anticipada del mandato
formaron la mayoria, los actos de aquél. El desconocimiento o pos los electores en aqutllos supuestos en que no exista expresa
ruptura de esta relaci6n de imputación destruye la naturaleza prohibición al respecto -recuerdese que el art. 67.2 la establece
misma de la institucjdri representativa y vulnera, en consccuen- exclusivamente para los miembros de las Cortes Generales y que
cia, un dereche fundamental de t o d a y cada uno de 10s srrjefos qive son las mencionadas sentencias se refieren al h b í t o de la rqiresen-
parte de e l h (STC 10/1983, FJo 2.0). tacidn local-, entre otras razones, porque nuestra Constitución
La representacidn politica entendida por eI Tribunal como ignora tal posibilidad, sino fundamentar, cuando de cargos re-
((unidad de voluntad», se aproxima inicialmente y en ciertos as- presentativos se trata, ese: alcance reflejo del desecho fundamen-
p o s a una lectura roussonjana del principio de la soberanfa tal consagrado en el articulo 23.2 y que, en sucesivas sentencias,
popular, plasmado en nuestra Conátuci6n aunque, evidente- como inmehatamente se constatard, se vjncuIad al valor consti-

(90) Por todos, vid. los votos particulares de la STC 5/1981, apartado
S610 por ra26n de esta instrurnentaljdacl ~gumental,se com-
3.0, j f f j ~ t , prenden las aparentes contradicciones te6tjcas en que, inicial-
mente semeja incurrír su propia jurisprudencia. Pues, de este No obstante, el Tribunal Constitucional, condicionado por
concepto de representacidn como «uniclacl de voluntadii se pasa, las pautas procesales que le permiten entrar en el fondo del
en otros lugares, al de ~representaci6norgrinicm (92), cuando asunto, desatiende esta opci6n doctrinal generalizada (92) y ju-
no se entremezclan m b s , tal como acontece palmariamente en rispmdtncialrnente acogida en otros ámbitos comparados (93) y,
la interesantfsirna sentencia 3 y 1 9 8 5 , de 6 de marzo. En ella, en lugar de fundamentar la inde~ndenciadel parlamentario
respecto a los integrantes de la minoria de un 6 r p n o represen- frente al partido sobre la base del principio de prohbicidn del
tativo, declara el Tribunal: a... son todos ellos, como titulares de mandato imperativo, lo hace mediante la ttcnica de los derechos
cargos eleaivos, repre~mtantesdel Crrtqo EJwtord Municzpai, pero fundamentales.
también, aunque m otro sentido, representanffl de m$e/ettores, quienes Alternativa tsta, que en cuanto suponfa una accntuacidn de-
a su travks ejercen el derecho de participaci6n (...) que garantiza mocrática del procese de representacidn y un abandono de los
el articulo 23.1 CEn (FJo). La clave consiste en saber cuhl es ese tradicionaies dogmas liberales, hada esperar un mayor reconoci-
otro ccsentido)~a que se refiere el Tribunal Constitucional, y qué miento jurfdico-constitucional del indudable protagonismo poli-
consecuencias jurfdicas tiene desde el punto de vista del rkgjmen t k o que los partidos tienen en las democracias contempordneas.
normativo del mandato de representacidn. Sin embargo, como advierte Blanco Valdés, respecto de aquella
A mi modo de ver, el TC, en su Animo de dotar de dirnen- jurisprudencia de 1983, las conclusiones a las que llega el T'C no
si6n ctdemocrhtico-representativa» al artfculo 23.2 de la Constí- difieren sustancialmente, en lo que se refiere a la posición cons-
tución, reaviva innecesariamente el debate dernacracidrepresen- tjtucional de los partidos, de las que caracterizan a la reorfa de la
taci6n en su forma embrionaria cuando, tras la constitucionali- representaci61-1previa al «Estado de partidosn (94).
zación de los partidos politicos, &te se plantea en téminos ab- Efectivamente, sintetizando la arp;umcntacidn del Tribu-
>>

solutamente distintos. nal, la ((unidad de voluntad en que la representación consiste))


En efecto, que jurfdicamente la representacidn corresponde
al 6rgano y no a los miembros que los integran es algo consti-
tucionalmente indiscutible. Lo que se cuestiona, en el Estado (92) Es esta la tesis defendida en términos generales por los grandes tra-
de partidos, es e1 sujeto del mandato electoral. El centro de tadista~de Derecho Público, aunque ciertamente con irnoplranteq excepcio-
nes, como la aqut ya estudiada de Khi.se1. Por todos vid. P. VTRGA, Ilp~rtito
atencidn es, por tanto, la relación parlarnentario/pafiido y no la
nelPordcnomento gt~ridico,Milano, 1948, p. 187 y SS.
de parlamentario/eleaores. Y, en este sentido, la aplicacibn a (93) La opción de aplicar la teoria de 1% prohibicidn del mandato de im-
la primera de la prohibicjdn del mandato de imperativo, con perativa, a la relacidn parlamentario/partrdo, e? la lurispmdcncialmente des-
todos los pros y contras que ello implica y sobre los que huelga arrollada por las distintas Cortes constirucionales europeas. Sima de ejcmplo,
volver a insistir, conduce inevitablemente, retornando a las pa- la tnteresantfsima sentencia de la Corte con~tituzionaleitalrana n.o 14, de 7 de
labras de P. De Ve@, con las que iniciaba este epfgrafe, a la marzo de 1964. En ella, sobre La hase del articulo 67 de !a Conatitucidn
-prohibicidn del mandato imperativo-, la Corre declara que el parlamentario
absoluta libertad del pariamentario y a la tácita titularidad de ea libre de votar según las directrrces d e su partido pero tarnbidn libre dc abs-
kste sobre el escafio. tenerse de las mtsmas: ninguna norma puede legitimamente d i s p n e r la F r d i -
da del escafio por el hecho de que el parlamentario haya votado en contra de
tales directrices partidarias. 1.a ctirrelevancia jurídica de1 art. 67 dc la Consritu-
(91) Vease en este sentido la STC 101/19&3, de 18 dc noviembre en ci6n no excluye su 'efectiva vigenciak. Comenta esta sentencia A. S P A D ~ K C ) .
cuyo FJo 3.0 se declara: u... Eos diputados, en cuanto integrantes de las Cortes en c<Refles~iontsu] mandato imprativa di partttoii, S W ~ppar/~mentari
I e dr politi-
O publo cspat70¡, de acuerdo can el an. 66 de In
Generales, repm~cnfanel C W I J I I ~ ~ del ha ~~lbuzio~ali, n.O 67, 1985, pp. 22 a 53.
Constitución (...}. Otra cosa seria abrir el camino a la diqoluci6n de la unidad (94) Op. cit., pp. 147 y 148.
de la representación y con ello de la unrdud del Edad&.
obliga a que la permanencia en los cargos públicos represen- Capitula IV la pefdida del mandato representativo se analizar6
tativos, es decir, aquellos «cuya designación resulta directa- de modo mis detenido esta cuestidn, si la norma que se aplica
mente de la elecci6n populam, no pueda ccquedaí subordina- es la de la prohibicjdn del mandato imperativo es evidente que,
da a nin@n poder que no emane tambien de la voluntad po- en ambos supuestos, el representante tendria que seguir en la
pular~.ttSi todos los poderes del Estado emanan del pueblo* titularidad de su cargo. Sin embargo, si se toma como criterio,
s610 los poderes públicos podrán eventualmente privar al re- t a l como lo hace el Tribunal Constitucional, la lesi6n de un de-
presentante de su función. Los partidos politicos no son po- recho fundamental, entonces, el resultado puede ser ntro de
deres públicos ergo al otorgar la JAcy 39/1978 la facultad de signo distinto.
privar al representante de SU condici6n cuando lo expulsa de Con independencia de esta rnodulacidn de matices, a los
su propio scno, «el precepto infringe (...) de manera absoluta- que, como digo, me referir6 ron posterioridad, bien p u d e afir-
mente frontal el derecho de los ciudadanos a participar en los marse que, desde la perspectiva de la relacidn parlamentario/
asuntos públicos a ttavts de representantes)), pues éstos, una partido, la mnstnicci6n de este desecho fundamental articulado
vez elegidos, son cctitdares de una funcidn pública a la que no sobre e1 articulo 23.2 de la CE no parecla ofrecer, en lfneas ge-
pueden poner término decisiones de entidades qwe no SOTI ü'pnos nerales, nuevas soluciones a un problema acaso irreducti-
del Estado en el e en ti do mús anqpIio del término». ble (96). Sin embargo, si servirfa para asentar los cimientos so-
Aunque, como acertadamente pone de relieve Bastida Freije- bre los que delimitar la psici6n jurídica del representante en
do (95), el parametro para averiguar si es legftirna la intromisidn otras vertientes, hasta el extremo, de que el estudio de su status
de los partidos no tiene Corno punto de referencia el status del pasa inexorabIemente por el anal isis de esta dimetlsih@#damenfa/
poder pUblico sino la voluntad del poder popular, lo cierto es que le otorga el artfculo 23.1 y 2 dc la Constituci6n. Item mas,
que la conclusibn a la que llega el Tribunal parece generar sirni- ser5 la propia evolucidn de la jurisprudencia constimcjonal y la
lares efectos jurfdicos a los de la prohibicidn del mandato impe- canfiguraci6n de este u h b i t o fundamental del mandato parla-
rativo, entendida como exclusidn del rnanclato de partido. mentario)), sobre todo, en materia de relaciones parlamenta-
Hay un cambio de argumentacibn, la cuestidn consiste en rio/6rpo, el cauce a traves del cual se producir& pulatina-
saber si esta se acompaAa de un correlativo cambio en los efec- mente una «re-entrada» del reconocimiento jurfdjco y, no sdlo
tos juridicos que a ella se conectan. Por de pronto, ya sabernos ptitico, del fundamental papel de los partidos en nuestro siste-
que Pa ptrdida de la condicidn de reprcsenrante por expulsidn ma constitucional. El Tribunal no ha udestruldo la teoría dc la
del partido es inconstitucional y que esa inconstitucionalidad representaciénn, pero sf, y ahora se verá en q d medida, la ctha
se debe, no a la prohibicjdn del mandato imperativo sino a la modificadon.
lesión de un derecho fundamental. Pero asf como en este caso
la doctrina de la prohibicibn del mandato impertivo y la lesidn
del art. 23 de la CE coinciden en sus efectos: ¿se mantendrfa
esta identidad de resultados en el supuesto de declaracidn de
inconstitucionalidad del partido o en e1 caso de abandono vo- Ida incfusidn del representante en el drnbito subjetivo del
luntario del mismo por el representante? Aunque al tratar en el articulo 23.2 de la Constitucibn, esto es, como titular de un
derecho fundamental que le garantiza el acceso en condiciones

(95) Op.d.,p. 209.


1:l. MANDATO PhR1,AhlEN 1'ARIO -0

de igualdad a los cargos públicos y a permanecer (97) en ellos miento de esta relacibn y los ttrmjnos sobre los que haya de
con arreglo eta los requisitos que señalen Pas leyes», introduce mnstruirse la misma, no les viene impuesta desde el exterior
inevitablemente una nueva dinarnica en las relaciones pnrla- sino que es consecuencia de la propia potestad de autoorganiza-
mencario/drgano. cidn de las C h a s a s derivada de su autonomfa como drgano
Cierto que, como sefiala el propio precepto y asi lo ha sub- constitucional (art. 72 de la CE) (100) a, de relevancia constitu-
rayado reiteradamente et Tribunal Constitucional (981, estamos cional si de Parlamentos territoriales se trata.
en presencia ¿e un derecho de ~configuraci6nIegh y que, por En consecuencia, no todos ks representantes tienen por que
tanto, corresponde al legislador su libre desarrollo normativo, p a r de igual s t a t ~ so de idtnticas posibilidades de actuacidn in-
siempre que salvaguarde (art. 53.3 de la CE) SU mtmido esencial: dividual, pues éstas dependerdn de la regulacidn interna que
el problema consiste, precisamente, en averiguar cual es ese para cada Lámara establezcan sus respectivos Reglamentos y
contenido esencial irreductible. aun, de !as competencias, potestades y prerrogativas que consti-
Desde el punto de vista de la arquitectura constitucional, el tucionalmente les correspndan. Pluralidad de regulaciones,
representante, una vez elegido, queda desvinculado de sus elec- perfectamente acorde con ese cadcter de ~confipraci6nlegaln
tores para integrarse jurfdicamente m el 6rgano que asume del articulo 23.2 de la CE, en su aplicacidn a los parlamentarios.
~onstitucionalmente esa representación: en nuestro caso, las Por razdn, tambitn, de esa autonomia. entendida en aban-
Cortes Generales que «representan al pueblo espafioln (art. 66.1 dono de concepciones ya superadas, como prmo~ribivaronstitu-
de Ea CE). Incorpracjdn que genera el nacimiento de una espe- ciond -en el sentido de V. Zangara (1O 1)-, los actos internos
cifica telaci6n de sujecicin especial entre parlamentario y 6rgano. de las Camaras que no afecten a terceros y que, por tanto, ca-
Por tanto, existirán una serie de potestades y competencias que rezcan de relevancia iurtdica externa, se revisten del st~fusde
son atributo del drgano y no de sus miembros y, a su vez, estos (cactos poiticocn (los denorninaclos intemrl coqori~acta) quedan-
serán titulares de una serie de facultades individuales para el do al margen de la competencia material de toda jurjsdiccidn,
ejercicio de su mandato (98). Por la misma razdn, el estableci- incluida la constitucional. Asf como los a a o s pollticos del Go-
bierno n o son enjuiciables en sede contcnciaso-adrninis-
trativa (102), los actos dc las Cámaras de similar naturale-
(97) En cfccto, aunque el artlculo 23.2 de la CE no la establezca ex-
presamente, el TC, a lo larga de una continuada y sdlida llnea jurispruden-
cial ha declarado reiteradamente, que dicho precepto tambitn comprende el
derecho de los que hayan accedido a tales cargos aa mantenerse en ellos sin
perrurbaciones ilegltimasn y a desempefiar sus funcloncs arde conlormidad (1 00) Suscriba de este modo, la caracterizacidn de cada Cimara como 6r-
Con lo que la 1,ey dispongan. Vid. SSTC 32/1985, de 6 de marzo, 16 T/1988, gano a be, U 6rgano eaatal simple. aun en sistemas bicñmerales, que entre nos-
de 20 de septiembre, 76/1989, de 27 de abrit, y 23/1990, de 15 de fehrero, O t r o s formula 1,. D ~ T Z - P ~ G Aa~kmonrid
~~, de /aCÚLVdrdspar/d-
admini~trutivc~
mentarros, Cuadernos Albornotiana, Zaraguza, 1985, p. 28 y SS.
entre otras muchas.
(98) Por todas, STC 18 1/19R9, de 3 dc noviembre, Fp 4.0:*El derecho (101) Como es sabido para eE autor la autonomía parlamentaria es una&-
fundamental del arr. 23.2 de la CE es un dcrecho de cenfiguraci6n legal, por i v u ~potestad con supuesto de hecho ijnico y, come tal, irre-
tr~pCcfcc ~ c ~ n ~una
lo que C o m F e a la Ley - a l RegYammto del Parlamenta de CataluAa en este nunciable e irnprescriprible. Por eso la autonomfa parlamentaria no se confun-
c a s p establecer los derechos y facultades que correspndan a los distintos de con el privilegio y aun siendo exorbitante es derecho normal; I ~ f i ~ r r ~ ~ u f i -
~ I c , Padova, 1972, fundamentalmente p. 1 36 y SS. Hacitn-
va m ~ f i ~ ' w ~Ccdam,
cargos y funciones públicas, derechos y facultades que así quedan integradas
dose eco dc esa doctrina en nuestro pafs, vid. L. M.' L)ii:.&Pt<.~~<i, O#. rupm
en el '~tatus'propio de cada cargov.
~il., pp 49 y 50.
Z i.As ROCES, #Las
(98) Un estudio de Cstas, puedc verse en H. ~ M E DE
facultades parlamentarias de ejercicio indivtduaEn, m AAVY, Lar Corre1 C ~ C - (902) As( se desprende tanto de la LJCA (art. 1.0) como de los anlculos
rnler, IEI:, Madrid. vol. 11, p. 1.285 y SS. g.4 y 24 de la LOPJ. Sobre esta clase de acros plitiiror, vid. A. EMRIDIRUJC)
za estaifan igualmente exentos de fiscalizacibn jurfdica ex- to, asi como los actos internos de las CAmaras que afecten a 10s
terna. N o se tra& insisto, de resucitar viejas batallas contra las contenidos del mismo, no podrán ser lesivos de esta vertientehfs-
inmunidades de poder, sino de subrayar los últimos reductos drlmmfuI del mandato de representacjdn. Ya se dijo que ese con-
de lo polftica corno esfera autdnoma de decisi6n en Estarlos junto de facultades individuales del parlamentario, recogidas bá-
que, como el nuestro, han llevado hasta el extremo el proceso sicamente en los Reglamentos de las Cdmaras, son el marco le-
de iacionalizaci6n del poder y apurado hasta sus últimas conse- gal en que se desarrolla el derecho fundamentab del articule 23.2
cuencias el concepto de «Estado de Derechon. de la Constitución. Lo que interesa ctarificar es si el articulo
Esta visión de la relación parlamentario/drgano y del trata- 23.2 se diluye enteramente en esa repplacidn reglamentaria y,
miento juridico de los interno mrporis acto, que responde a los es- por tanto, todos sus contenidos son ctfundamentales~~; si, contra-
quemas tradicionales de la iuspublidstica europea, sera la inicial- riamente, se trata de un reenvlo integre al plano infraconstitu-
mente adoptada por el Tribunal Constitucional (103). NO obs- cional de suerte que ninguna de esas facultades goza del már va-
tante, la configuraci6n del representante en la drbita del artículo lor y el amparo debido a los derechos fundamentales; o, final-
23 de la Constitucidn como titular directo o indirecto de los de- mente, si tan sdlo una parte de ese stutw es susceptible de ser in-
rechos fundamentales rec~nocidoscn tal precepto, y el amas va- tegrada en el bloque de la constjtucionalidad, en cuyo caso, se
l o r ~(1 04) constitucionalmente vinculado a los mismos, estahle- impone determinar cudl es el criterio hermeneutico aplicable.
cera las bases para la sreacidn jurisprudencia1 de una distinta e Come esramos en presencia de un derecho de creaci6n juris-
innovadora concepcidn de su sta&r, y de la forma de entender el prudencial interesa delimitarlo negativamente, es decir, preci-
mandato representativo como relacidn polftico-constitucional. sando qué facultades del 1 t a t ~ 5del parlamentario carecen de ca-
En efecto, de acuerdo con la expuesto, las normas regla- rscter fundamental y, para ello, como es obvio, hay que recurrir
mentarias que disciplinan la incorporacibn del parlamentario al al analisis conjunto de esa jurisprudencia.
&gano y las facultades imprescindibles al ejercicio de su manda- Asf las cosas, y como punto de partida, resulta evidente que
el mandato constitucional contenido e n el artfculo 23 de la CE
no excluye la posibilidad dc establecer Ifmites o condiciones al
ejetcicio de los derechos en e1 contenidos, antes bien, su expresa
&Actos polkicos del Ghierno y actos pliticos de las Camaras pariamentatias.
Reflexiones en tomo a su control por la lurisdicci6n cnntenciow-administra-
remisibn a idas leyes», asl lo confirma (105). Limites y condicio-
tivax, RCG, n.o 13, 1988, p. 76 y SS. nes que, en este caso, deberán localizarse, sustancialmente, en
(103) Esta fue Ea tesis mantenida claramente en su Auto dc 21 de marzo los Reglamentos de las Cámaras,
de 1984, en el quc afirma que $610estan sujetas a control lurisdiccional las de- Ahora bien, de todos es conocido, y asf se hizo constar ante-
cisiones sjn valor de ley que ~ C C I C Aa la1 sel~ciwie~ mtr /m C i -
can terteros uinm~ado~
riormente, que los Reglamentos parlamentarios responden en su
(FJn 2-01. Por tanto, 10s actos pu-
m a r a pw re/arimer r n n t r d c t d e ~o f~nrimiñri~ie~ I
ramente internos quedarían excluidos de la vla de amparo que garantim el ar- configuracián jurfdica a la d i n h i c a impuesta p r los partidos y
ticulo 42 de la LOTL. Un profundo comentario critico sobre este Auto y sus a las necesidades de muacibn polftim-parlamentaria de tstos.
repercusiones, puede verse en 1. T O R RMURO, ~ ~ uAcros internos de las Cima- En consecuencia, se articulan sobre el principio mayoridmino-
ras y recurso de mparm, REDC, n.o 12. 1984, p. 153 y SS. rfa y conforman a los grupos parlamentarios -expresión intra-
(104) *Mas vnlom del que resulta, según el propio TC en su STC G6/ parlamentaria de los partidos- como sujetos indiscutibjes sobre
1985, de 23 de mayo, F J n 2.0. uno $610 la inconstitucionalidad de todos
aquellos actos d e p d e r , cualquiera que sea su naturaleza y rango, que los Ic-
sionen, sino tambitn, la necesidad, tantas reces proclamada por este Tribu-
nal, de interpretar la ley en la forma más favorable a la maximilización de
sus contenidosn. (105) Vid., entre otras, STC 8/1985, dc 25 de enero, FJo 4.0.
los que gravita toda su regulacidn, cn notorio detrimento del Ahora bien, ¿puede ello significar que los p p s parlamentarios
s t a t ~individual
.~ del representante, que se convierte en un opera- son tambitn titulares de los derechos fundamentales del arttculo
dor jurldico de segundo orden. Cabe preguntarse, pues, si estas 23 de la CE y que, por tanto, esthn legitjmdos procesalmente
limitaciones reglamentarias derivadas del .Estado de parridosn para recurrir en amparo? Sin duda, tal posibilidad vendrfa a cla-
lesionan los derechos emanados del arttculo 23 de la Constitu- rificar la siempre dificil naturaleza juridica de los mismos, aun-
ci6n y suponen una intrornisidn ilegftima m 1s (unidad de la re- que el Tribunal Constitucional, sin haberse pronunciado de
presentacidnii. modo definitivo hasta el momento, parece descartarla (107).
La respuesta nos Ia o f r e a la STC 32/1985, de 6 de mano, El segundo grupo de normas parlamentarias que, ipalmen-
en un plrrafo que ha sido expresamente recuperado por la mis te, condicionan o Simiran el ejercicio del mandato, son las deri-
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reriente- Sentencia
- 119/90 de 21 de julio, lo que da cuenta de d a s de las potestades de autoorganización y funcionamiento
la sustantividad juridica del mismo. Para el supremo i n t é r p r ~ e de las Cámaras en cuanto Organoa mnstinicionales o, lo que es
de la Constitución, ala inclusibn del pluralismo polftico como lo mismo, las que son consecuencia de la dimensi6n formal de
valor juridico fundamental (art. 1.1 de la CE) y la consagra-
cidn constitucional de los partidos golfticos como expresi6n de
tal pluralismo, cauces para la formacidn y manifestacidn de la
scntativa la distincidn entre mayorfa y minorh Ique es simple proyeccidn de
voluntad popular e instrumentos fundamentales para la partici-
las preferencias manifestadas por la voluntad popular) y la ocupacldn por la
pacidn pclltica dc los ciudadanos (art. 6 de la CE), dotan de n- prrmera de los puestos dc direccidn polttica (...). 'Todas estas razones (...) evf-
l m c i a jt.&dica (y no sólo politini) u lo ~ d ~ c r i p c i politica
ón de b N- dencian suficientemente, que la atribución dc funciones (y asignaci6n de pues-
pre~ent~ntcr y hacen que, en consecuencia, esa adscripci6n no ros) entre mayoria y minoría en el seno de un cjrgano representativo, la d ~ f e m -
pueda ser ignorada ni por las normas infrac~nstitucionalesque e ~modo tal que puede (y ailn debe) ser mnsi-
& idcd@ica cr Icgitimuy r t ~ ~ v l f n tde
regulen la estructura interna del drgano en que tales repreren- derada como una diferencia fictica que autotiza el trato desigualr (FJ: 3.0).
(107) En efecto, en la STC 32/'1985, el Tribunal declarar4 que los dere-
tantes se integran, ni por el d r g n o mismo, en las decisiones chos a que se refieren los artfculos 14 y 23.2 de la CE los uostentan s610 las
que adopte en el ejercicio de la facultad de organizacidn que es personas fisicas o jurldscas, no los gnipos poliricos carentes de personalidad,
consecueiicia de su auronomfm. como san las fracciones polfticas presentes en un d p n o ~olegiadon.Pese a
De cite modo, y por vfa de las relaciones parlamentario/6r- ello, en la STC 108/19R6, de 26 de plio (FJ.0 4.0) se referirá *a los derechos
de los Diputados o grupos parlamerirarios del Conpesoi~, en su Auto
gano, los partidos -tal como se advertia- recuperan, no sin con-
'-2/1987, de 27 de mayo, (FJ.02.0) ira los derechos de partscipacj6n política
tradicción, el protagonismo perdido en anteriores pronuncia- los Diputados y G m p s parlamentariosn, y en su STC 205/199R, de 13 de
mientos del Tribunal, de los que ya he dado cuenta en el aparta- embre, afirmar6 que unos Acuerdos de la Mesas del Senados infringen neE
do anterior. En todo caso, este pronunciamiento del TC que su- echo fundamental tx aniculo 23.2 de los Senadores d c / p p prldmtnturrri
pone un reconocimiento, al menos e n sede parlamentaria, de la mrtrrentni (FJ.0 6-0). Contrariamente, en su Auto li14/1988, de 23 de mayo,
rctomara a un criterio más restrictivo que confirma la STC 23/1890, de 15 de
realidad de partidos, implica que las limitaciones reglamentaria5 febrero, al declarar en su FJ.0 1.0 que, aconviene precisar, a efectos de legiti-
del rd~tusdel representante, mnsecuenOa de su oblipda adscrip macrón procesal. que el presente recurso de amparo fue interpuesto tanto en
cidn a un grupo o de la d i n h i c a del principio mayoría/mino nombre del pupa parlamentario del Partido Centro Democritico y Social
rfa (lOb), no lesionan la vertiente fundamental de su mandato- (CDS), como en cl de todos sus componentes p a r ~ o s ~ i m nifnt d i v r d ~ ~ I y~ oens
concepto de Diputados de las Corres Valencianas, quien de ese modo otor-
wrnn el correspondiente poder al Procurador. Consecuentemente, e l recurso
debe entender, n los efeaos dichos, interpuesto p r la< pcrIun1~1
(106) F,n cita misma wntenciri 32/1985, el TC incidirl sobre la vinuali- -"enipurados- que se relacionen a) principio de esta sentencia.*
dad lurfdica de este principio: aprtcnece a la esencta de la democracia rep'e-
la representacidn, que corresponde competencidmente al 6 r p - rios)) (1 10). Por la misma raztin, no es correcto incluir en el b l e
no-Parlamento. que de la constítucionalidad relativo al articula 23 todas las nor-
Un conflicto entre esta clase de normas y las que regulan el mas de los Reglamentos que disciplinan las facultades de actua-
stadrrs del parlamentario, fue conocido por el Tribunal Lonstitu- cibn de las Czímaras (1 l l), de lo que se deduce ampliamente,
cional con ocasidn del recurso de amparo 351/2987 impetrado que el stut~sdel parlamentario esta integrado por n o m a s de dis-
contra una resoluci6n de la Presidencia asobre acceso por el tinta naturaleza: unas, de dimensión constitucional y, otras, que
Congreso de los Diputados a materias clasificadas» (108). Los p r no implicar una conmlcacicin del artfculo 23.2 de !a CE, ca-
recurrentes entcndlan que el articulo 102 de la Ley de Secretos recen de tal relevancia. De este modo, todo acto (1 1 2 ) o noma
Oficiales, al reconocer a las Cortes Generales el derecho de acce- parlamentaria (113) que implique una vulneracidn de las prime-
der a esa clase de informacjdn, se referia no a las Cortes- ras, al afectar a un derecha fundamental «sale o trasciende de la
institucidn, sino a cada diputado individualmente considerado, esfera irreversible de los itldema corporis &m (1 14), mientras que
por lo que, la mencionada resoluciári Presidencial, habrla infrin- la lesidn de las segundas, oripna la aplicacidn de la doctrina ju-
gido el articulo 7 del RCD (derecho de informacián de los rfdica propia de esta clase de actos. El criterio .$tan's extema/@-
Diputados), al restringirlo ilegftimamence y a su travcs el articu- cmiu interna ha perdido, cuando menos, su virtualidad procesal:
lo 23 de la Constitucidn. los infema corporis arta pueden ser recurridos en amparo por el
En su sentencia 1 18/1988, de 20 de junio, el Tribunal de- parlamentario afectado en la medida en que lesionen la vertiente
clarara que das potestades constitucionales conferidas a las C4- fundamental de su stats ( 1É 5).
maras como prerrogativas de las mismas, no son jdentjficablec
como derechos individuales de cada uno de sus miembros, los
cuales podr4n ser conformados por aqukllas, en sus respectivos (1 10) E. JIMCNL.Z AP;ZRI(:I(I,las infracciones del procedimiento lepslati-
Reglamentos, en virtud de la autonomfa organjzativa y funcio- YO: aIgunos ejemplosii, RCEC, núm. 3, 1989, p. 1 59.
nal que les reconoce el artfculo 72 de la Constitucibnn (FJ0 4.0). ( 2 11) Veanse, entre otros, los Autos del TC 1 U1 986, de 15 dc cnem
(FJ.0 2.0) y 29U1987, de 1 1 de marzo (FJ.0 2.0).
La cuestión no ofrece dudas y, otros muchos pronuncia- (1 12) Sobre e l concepto de acto parlamentario vtd., N. PERL;%-SERR,\~O
mientos del Tribunal Constitucional asf la vendrán a confir- JACRFGUI, <~l.faciauna teoría de lo^ actos patlamentarrosn, RDP, núm. 9, p. 67
mar (109): no toda vjolacjdn de Reglamento implica una corre- y SS.

lativa vjolacibn de un derecho fundamental o, si se quiere, los ( 1 13) La matlzacidn es impartante pites, n o $610el acto de aplicacdn de
Reglamentos de las Cámaras ccno incorporan derechos funda- la norma reglamentaria puede lesionar esa vertiente fundamental del status del
parlamentario, sino que rambltn p u d e hacerlo el reglamenta mismo o una
mentales autdnomos de los que sean titulares los parlamenta- norma d e desarrolZo d e aquél. Por eso en la STC 32/1985, cl TC ya declaraba
que las leyes -en nuestro caso los Reglamentos parlamentarios- u.. no podrdn
regular el ejercicio de los cargos representativas en timinos taler que se vacíe
de contenido la función que ha de desempeliarse, o se le estorbe o dificulte
(108) Publicada cn cl BCILG-CD, niim. 14. de 19 d e diciembre de 1886. mediante obstáculkos artificiales o se coloque a ciertos representantes en con-
(109) Así el Auto ú14/1988, de 23 de mayo, en el que se delcara que *En diciones inferiores a orrow (FJ.0 3.0).
la tarea cotidiana de dirección de las labores de una Cimara p ~ l a m e n t a ~ i a , (1 14) STC 118/1988, de 20 de junio, FJ,. 4.0 Comenta esta sentencia E.
p r fuerza se han de adoptar resoluciones que, pcsc ri su rsrrins linniatiw, no MANC~SIDOR,*Reciente lurisprudencia constitucional sobre derecho parlamen-
wr ello lesionan el derecho fundamental aquI alepdo. Decisiones que por n o tario~,RVAP, núm. 22, 1988, pp. 203 a 2 10.
condicinar la labor continuada de los parlamentarros y los p y o s afectados, 1115) Asf lo reconoce expresamente la STC 21 4/1890, de 10 de diciem-
na poddan ser consideradas lesivas de sus funciones amparadas en el 23.2 de bre, en cuyo F]o 2.0 se declara que ala doctrina rle los h r n d mrporir mtd s61o
la CE, sin reducir ddsticamente la autonomta colectiva d e las Cdmarasi~. de aplicación en la medida en que n o exista lcsidn de tales derechos y
3.2. La artículaci6n jurisprudencia1 de las distintas es- I
I tos, informes y documentos de la Administración (SSTC
feras relacionales: la vertiente fundamental del sta- 161/1988, de 20 de septiembre y 181/1989, de 3 de novjem-
tus del representante bre) y, como lesivos de este precepto constitucional, la suspen-
si6n del mandato sin apoyo reglamentario (STC 136/1989, de
Cobre los pilares de esta construccidn, derivada de la aplica- 19 de julio), la imposici6n de una fdrmula rigurosamente formal
ci6n de la ttmica de los derechos fundarnentalcs a Ia relación re- para instrumentallzar el control-acatamiento (STC 1 19/1990 de
presentativa, tanto en su dimensión material como formal, el 21 de julio), la negativa del Brgano representativo de crear un
Tribunal Constitucional ha ido modelando los perfiles del grupo mixto, aunque &te no existiera previamente y lo fuere
mandato representativo y, configurando en su jurisprudencia los para incorporar a un único representante (STC 172/1988, de 3
contenidos de aquél merecedores dc ser incluidos en su dimev- de octubre} y la inadmisidn a trhmite de una mocidn contra lo
sió~f~ndammtal!. reglamentariamente dispuesto de modo especifico por el Regla-
De este modo el Alto Tribunal, ha conddetada hasta el mo- mento de la CAmara (STC 205/1990, de 13 de diciembre).
mento, que no violan la vertiente fundamental del rtatus de re- Ahora bien, más allA de lo que se pueda deducir de esta des-
presentante, el establecimiento de ciertas; causas de inelegibilidad cripci6n casdstica, acerca de lo que reviste, o no, naturaleza de
(Auto 545/1983, de 25 de mayo, FJos, 1 y 61, la exigencia del fundamental en el status normativo del representante, lo que in-
porcentaje rnfnirno de votos que para ser proclamado electo im- teresa averiguat es el criterio hermentutico a travb del cual se
pone la LOREG (SSTC 75/1985, de 21 de junio, FJo 5.0 y opera csa diferenciación, con el fin de poder precisar cuál es el
72/1989, de 20 de abril F p 3:), la superacidn del control- l
argumento de fondo y cuál -desde la óptica de la posicidn prf-
acatamiento para adquirir la plena condiQ6~de representante dica del representanty el confenido e~encialde los derechos funda-
(SSTC 101/1983, de 18 de noviembre y 122/1983, de 16 de di- mentales del articulo 23 de la Constitucidn que, al i n t e p r el
ciembre), la imposibilidad reglamentaria de presentacidn de en- bloque de la constitucionalidad, participan de la resistm~zade la
miendas a titula individual (ATC 12/1986, de 15 de enero, FJo Constitucj61-1misma.
3: y STC 23/2990, de 15 de febrero, FJo 5.01, la inadmisión a Una primera vla de aproximacibn la ofrece el articulo 23.2
tramite de inteqxlaciones (ATC 61 4/1988, de 23 de mayo), la de la CE, cuya aplicacidn al representante conlleva su obligada
suspensibn de la condicidn de parlamentario acordada conforme caracterización como cargo público. No obstante, cl soporte sub-
a lo reglamentariamente preceptuado ( A K 1227/1988, de 7 de jetivo de este precepto mnstjtucionat es mucho mAs ampIio,
noviembre) y la negativa de la Mesa a conceder la subvención comprensible tanto de los funcionarios públicos como de cual-
fija correspondiente al grupa mixto cuando tste est6 formado quier otro c a r p electivo o dc libre desjgnaci6n al servicio de los
por una íinica persona (STC 214/1990, de 20 de diciembre), poderes públicos, en el sentido mas lato de la expresidn: el ar-
entre otros muchos pronunciamientos de menor relevancia. ticulo 23.2 ({protege a los titulares de c a r p y ftlncime~pibIicm de
Contrariamente, ha considerado incluido en la vertiente fun- cualquier género y no sdlo (...) a los titulares de funciones repre-
damental del articulo 23.2 de la CE, la facultad de recavar da- sentativas))(STC f OJ1983).
Ahora bien, la interconexi6n entre los dos apartados del ar-
ticulo 23 de Ia CE, de la que surge esa vertiente fundamental de
su s t d ~ s ,no es posible para todo cargo público. Cuando del ac-
libertades, pues únicamente en cuanro vulneran dcrechos fundamentales y no
por simple infraccidn dc normas reglamentarias de las Cámaras son recurribles
ceso a cargos funcionariales se trata el artfculo 23.2 de la C E ha-
en ampara dichos actosn. brA de interaccionarse con su articulo 103.3, siendo de aplica-
a 6 n los principios de mérito y capacidad» (1 16). Sólo chando de Sin duda, esta doble legitimidad, entendida como centro de
t o ~ p pliblicos
s de representafin'npolitifa se trate es legitima esa inter- im putacidn jurídica, será, precisamente, la que confiera al repre-
,

conexión, pues s61o para ellos, el derecho que define el articulo seritante un stdtu~y regimen jurfdim diferenciado.
23.2 de la CE ~ t un s reflejo del Estado dcmocritico en el que En efmo, su pasicidn juridica, al igual que la de cualquier
art. 1.2- la soberania reside en el pueblo esp&ol del que ema- otro cargo público, deber& ser configurada por imperativo de1
nan todos los poderes del Estado» (STC 2.7/1984, de 20 de fe- articulo 23.2 en el plano infraconstitucional. Sin embargo, a di-
brero, FJo 4.0). Por idéntica r a d n v, a diferencia de los prime- ferencia de la de los dernhs, la mnfiguraci61-1juridica del statu~
ros, <(si ninguna norma lo impide (...) no hay discriminacj6n del representante politjco o de los actos que se deriven de la
ideoidpica en el hecho de que, J proveer cargos públicos de na- aplicacibn de la misma, dada su legtimidad democrática directa,
turaleza politica (...) re de preferencia a los correligionarios...» no pueden desconocer esa realidad constitucionalmente protegi-
(STC 32/1985, FJo 5.0). da (art. 23.1 de la CE), que no es otra que la de la voluntad de
El concepto de cargo público sobre el que se articula esc sus electores ccpartes del pueblo espafiol titular de la sobera-
((derechofundamental reflejo», nacido de la conexi6n de los dos nfm (1 18) y expresidn del pluralismo dernocrAtico sobre el que
phrrafos del artfculo 23 de la CE y, que otorga dimensidn cons- se (:difica nuestro Estado. Por eso, para el Tribunal Censtitucio-
titucional a una parte de su statm es, por tanto, un concepto li- nal., «los Diputados son representantes del pueblo espafiol consi-
mitado y restringido: únicamente, cuando se trata de cargos re- der ado como unidad, pero el mandato que cada uno de ellos ha
presentativos libremente elegidos en clccciones periddicas, es Ul l Lmido es producto de la voluntad de quienes lo eligeron de-

posible esa conexibn. Esto es, mando el titular del cargo tiene t e nninada por la exposicidn de un programa juridicamente Ifci-
una legrtimidad democrátjca directa, independiente de la deriva- to» (STC 1 19/1990, de 15 de febrero, FJo 7.0).
da del conjunto del sistema constitucional (1 17). ?Es este, ese Nada tiene que ver, en el estricto plano jurldico esta cone-
otro «sentido)) de la representacidn a que se referia el Tribunal xi6n dcmocrhtica con la doctrina del mandato imperativo. La
Constitucional en la STC 32/1985, antes citada? relaci6n de leg~timacidnpolltica que vincula a representantes y
representdodelectores no implica la existencia de una equiva-
lente relaci6n jurfdica, sino de un centro abstracto de irnputa-
ci6n que atribuye al mandato representativo una dimensión fun-
dan~cntal,constitucjonalmente protegida y que vincula, en cuan-
(1 16) Sobre esta conexihn y las repercusiones que sobre loa c a q s públi- to tal, a t d o s los poderes públicos (art. 53.1 de la CE). El re-
cos no represenrativos implica el artlcuio 23.2 de la LE, vid., E. GAIL~A ?'M-
presentante estd jurfdjcarnente desvinculado de sus electores y
VIJANC) consideraciones en torno a l derecho de igualdad en cl acceso a \ a
funci6n piíblicaii, R A P n . 121,
~ 1990. p. 247 y SS.; y M,IN~'ELPL'LIM)Qi:t - en este sentido es libre e independiente. S610 en la medida en
vFnti, aXlgunas consideraciones sobre el acceso a cargos y funciones púMi- que un acta o n o m a de un poder público, preferentemente de
casii, REDC :n 30, 199 1 , p. 161 y ss.
( 1 17) En este scntido, el TC, en su reciente Sentencia de 21 de julio de
-
las (-Amaras parIamentarias, lesione u obstaculjce indebidamente
ercicio del mandato y, esa conculcacir5n, repercuta mediata O
1990, precisa el alcance real de esta diferenciación: nQuten accede n un c a r p
no representativo, por alto que este sea y por trascendental que resulte la fun-
inalrectamente en el derecho de sus electores a ser teprexe~tado~
ci6n que ha de descrnpchar, acfia sólo en nombre propro. Muy otra ea, por el con- -principio democrático- lo icpol se mmierte cn castit~n'~~dy /o in-
trario, la sttuaci6n en que se encuentran los representantes electos, pues en e' te"^ m externo De este modo, los electores actúan inequfvoca-
acto de la elección, los electores sean cuales sean los intereses u opiniones que
los mueven. actúan como ciudadanos parter del pareblo cspatiu/ titular dc Q!
ntencla y fundamento, recogido en nota anterior.
mente como centro jurfdico de imputacidn, que permite atribuir entenderse que esta lesidn nrepercute también en el derecho
naturaleza de fundamental al derecho del representante lesiona- que la Constitucidn (...) garantiza a sus electores, de participar
do y, con ello, la defensa procesal externa del mismo, al haberse en los asuntos pUblicoc a travts de representantesn (STC
trascendido la esfera de aauacidn del representante para afectar 119/90 de 21 de julio, FJo 7.0).
a la de los electoredrepresentados. Sólo asi se comprende, que En esto, y n o en otra cosa, consiste la Iect~rodemocrática que
(<lafidelidadn que nace del compromiso entre representante y Tribunal Constjtucional ha realizado de la relación representa-
cleaores, icqrrs nzng~nureIan'On guarda con la oblz&%n deriuada de un tiva. Democratizaci6n, calificable de procesal, si se retiene como
supuesto mandato imperativo (...S no pueda ser desconocida ni obs- único elemento innovador la ampljacidn de la legitimacidn del
tani1izada.w (STC 119/1990, de 21 de julio, FJo 7.0)- representante para recurrir en amparo, y la superacidn de ia has-
Pese a todo, debe tenerse presente que la conexi6n entre ta entonces insuperable barrera de los interna r n e r i ~
&a, Pero, a
los dos apartados del articulo 23 de la CE no resta sustantivi- mi modo de ver, tal conclusi6n crnpbrece en exceso las conse-
dad propia al derecho fundamental de su apartado segundo. El cuencias doctrinales que se pueden extraer de este abundante
representante, al igual que cualquier otm c a r p público, es ti- cuerpo jurispmdencial, no exento de contradiccianes.
tular del derecho subjetivo público que le garantiza el acceso y
la permanencia en el c a r p con arreglo a la determinacidn legal
de su stubrrs. Por tanto, toda aplicación discriminatoria o desco-
4. I,A RESlSTENCIA CONSTITUCIONAL
nocimiento de las facultades de actuacidn que reglamentaria-
DEL MANDATO: DE LA PROHIBICION
mente le son reconocidas, supone una violacidn autónoma del
DEL MANDATO IMPERATIVO AL
artículo 23.2 de la CE (1 14). S610 cuando es ese mismo marco
(<MASVALOR» DE LOS DERECHOS
legal que desarrolla el artfculo 23.2 de la CE, o un acto de di-
FUNDAMENTALES
recta aplicación de aqukl, el que coarta los contenidos mfnimos
del mandato, entonces, y exclusivamente para los representan-
Para la teorfa cldsica de la representacidn y, por razones que
tes politicos, resulta de aplicaci6n el artfculo 23.1 de la CE, al
en su momento exponfa, la independencia jurfdica del represen-
tante e, incluso, en SU gknesis inicial su pretendida independen-
cia politica, era uno de los ejes fundamentales de vertebración
( 1 19) En este sentido, en la STC 23/1990, de 15 de febrero, sobre inad- del modelo. Desvinculado jurfdicarnente de sus electores, e? re-
misrdn a tramite de una enmienda con texto alternativo presentada por un presentante ejercia su mandato con las únicas limitaciones de su
grupo parlamentario, el Tribunal precisa que uel derecho fundamental que,
cventualmente. habria rido conculcado na es al menos, no directamente- el
conciencia y las que progresivamente, por razones prap6ticas
de panicipacidn cn los asuntos pdbl~cosal que alude el apartado primero del de ordenación, fueron introduciendo los Reglamentos de las Cá-
art. 23, sino tl que reconoce su apartado segundo, en cuanto según la queja matas, toleradas estas últimas, por los propios representantes en
del recursa, r ; halila
~ ~mpcdidoa los diputados recurriintes el ~lerciciode una cuanto fruto de una autoljmitacjón, modificable en el tiempo, y
facultad -la de enmienda- que, rcdamentariamente prevtsta sc integra cn el protegida constitucionalmente por la autonomfa del drgano, en-
'status' del cargo público quc destrnpefian. E ipalrnente hay que aaadir que
el derecho que se consagra en cstc precepto constitucional e< un derecho de
tendida en téminos absolutos, como ausencia de control politi-
configuracidn legal (...} con lo cual es claro que n o se le~ionarfatal n o m a S1 y jurldico externo.
la exigencia de lo7 requisitos generales estahlccidos con caricter general La definitiva irnpIantación de los partidos y la colotfirrrrio'npor
las t.eyrs, se aplica ~ e ~ l criterios
in razonables que excluya roda idea de dis- estos, en cuanto cauces de expresidn del pluraljsmo democráti-
criminaci0nii (1;)" 5.0).
co, de las distintas esferas decisionales -primera la electoral,
desputs la institucional- intrducirh, como antes advertia, un menos, que esa independencia ha dejdo de ser jurídicamente
decisivo elemento de ruptura que, a la saz6n, convertid en ino- absoluta pata convertirse en relativamente funcional.
perantes los viejos paradipas representativos heredados del Es- La autonomfa del representante no descansa en la prohibi-
tado liberal, introduciendo una irremediable contradiccibn entre ci6n del mandato imperativo sino, tal como acabarnos de ver,
realidad poittica y orden jurfdico-constitucional a la que no p- en el mds ~ d u rde los derechos fundamentales. Unos derechos
drá poner remedio su mero reconocimiento en la N o m a Supre- fundamentales, los del articulo 23 de la CE, que el Tribunal co-
ma. Mientras que, politica y socioldg?camente, son los partidos necta inmediatamente -sobre todo a partir de la S K 3Ylci85-
los auténticos titulares del mandato lector al, juriclicamente esta con los conceptos de soberania popular y pluralismo democrati-
e representante. Ida prohi-
titularidad se atribuye int~iboW ~ o n a al co, lo que le lleva a afirmar que la adscripcjdn polltjca de los re-
bicidn del mandato imperativo, aplicada también a los partidos, presentantes tiene relevancia jurldica y n o s61o polltica, t d a vez
obligaba inexorablemente a extraer esta consecuencia y, en defi- que la consagracibn constitucional de los partidos los configura
nitiva, a afirmar que, pese a todas sus incoherencias y disfuncio- como ese cauce idóneo para la formacidn y manifestaci6n de la
nes, el disefio representativo-constitucional permanecfa bhica- voluntad popular.
mente inaltcrahle. A partir de esta premisa, la dinámica que impone el Estado
El Tribunal Constitucional ha demostrado que esto no tiene de partidos tanto en el plano electoral (porcentaje rninjrno de
porqué ser as{ y que existen frirrnulas distintas de interaccidn m- votos para ser prmlamdo electo, sustituci6n de casididatos por
tre la realidad de partidos y el orden constitucional que no pa- orden de las listas...), como en el interior de los drganos repre-
san por un necesario y, acaso imposible, replanteamiento de la sentativos (obligada adscripción a un grupo, voto ponderado,
prohibicidn del mandato de partido. sustituci6n en cornisjbn, mecanismos de proporcionalidad de-
Tal como queda constatado en páginas anteriores, tomando mocdtica ...) queda constitucionalmente leg~t irnada, perdiendo
como punto de partida la idea de que las normas infraconstitu- ese carácter de realidad paraconstitucional y contradictoria, ex-
cionales deben interpretarse desde una. 6ptica crconstitucional- plicable hasta ahora como mera consecuencia fáctica de la apun-
mente favorablen a los derechos fundamentales, el intérprete tada oposicidn entre realidad politiea y jurfdjca. La minimiza-
supremo de la Constitucidn se esfuerza, para incluir ((nuevas cidn de las facultades de acci6n individual del representante en
posiciones» dentro del Ambito normativo de los preceptos favor de los p p s parlamentarios - p r resaltar un supuest-e
const itilcionales (1 20). decfa que era contraria a la 16gica constitucional del mandato
Claro está, que tras la jurisprudencia del Alto Tribunal, el imperativo y, por tanto, de mAs que dudosa constitucionalidad.
parlamentario sigue siendo en buena medida jurfdicamente inde- Tras la jurisprudencia que se comenta, si algo queda en claro, es
pendiente y en cierto sentido titular de su escario. Pero no lo es el respaldo constjtucional de las limitaciones del s t a t ~del
~ parla-
mentario que reglamentariamcnte se introducen por mor del
wEstado de partidosn. Sólo en la medida en que lesionen la ver-
tiente fundamental del mandato podrhn considerarse con stitu-
(120) Cabe hablar así, de una jurisprudencia de ualcancc medim que se ciondrnente Plegftimas. Y, para ello, retornando lo ya expuesto,
aleja, tanto del positivismo meramente subsuntivo, como de sucedaneos abs-
es necesario que esa lesidn repercuta mediatamente en los repre-
tractaí (xpensamicnto iuridicoi>,aidea de dcrechan) de los contenidos normati-
vos constitucionalizados. k t i r c este concepto, vid. FRII:~IIKI(.~~ MIJI.I.~.K,RrtA- ~entad0s.
r i e , 1986, p. 24. Citado y comenta-
temrbt, memente eiricr V e ~ d s ~ ~ n ~ ~ t h c uRerlfn, Obligado es reconocer que la linea emprendida p r el Tribu-
do p o r J. J. CAKCIIII.HI), <<Derecho,Derechos, Tribunal, Trihunalesw. nal constitucional es tan s61o un paso inicial, a lo que parece
REF, n." 60-61, 1988, p. 827.
cada dia mis firme, cuya andadura definitiva resultarfa aventura- polftico y paralelamente una n o menos arriesgada politizacidn
do prever. La mdificabilidad de toda jurisprudencia, su apego a de lo judicial, si se sustrae al Parlamento el protapnismo polf-
la realidad de cada momento y al supuesto de hecho que la ge- rico que le compete, para transferfrselo a otras rnstaocias, so
nera, la convierte en algo aleatorio e imprevisible. De igual pretexto de una hipotdtica vulneración de esos derechos de los
modo, como en los pdximos capitulas se podrd comprobar con representados (1 23). Riesgo, que se incrementa notablemente,
mayor detenimiento, no está exenta de altibajos y variaciones en como en nuestro caso, si ese control lo integra no s61o la jurjs-
su proceso de fomaci6n. Pero indudablemente, existe un inne- dicción constitucional, sino tarnhien la contencjoso-
gable cambio de argumentación en la forma de entender el man- administrativa, pues, dado el carácter de fundamentales de al-
dato representativo, concebido ahora, como relaci6n constitu- guno de los derechos que el prlamentario pude invocar, resulta
cional entre electores y elegidos, dotada de la urecistencim jurl- evidente, la competencia de esta última a través de la Ley
dica que le otorga su naturalm de dundamentalw y, articulada 62/1978, de Proteccidn de las Derechos Fundamentales. En
sobre el valor constit~cimdmnteobjetivo c~pluralismodemocr$ticon; este sentido, no deja de sorprender, la cantidad de cuestiones
lo que implica, inexorablemente, el reconocimiento jurfdico y, de naturaleza parlamentaria de las que ya ha conocido por esta
no 5610 politic,, del imprescindible papel de los partidos para la vfa el Tribunal Supremo (124). Es esta, a mi modo de ver, la
realización de aquél ccpluralismow. cara negativa del proceso emprendido.
Sin embargo, la caracterización del representante como car-
go público titular de los derechos fundamentales consagrados en
e! articulo 23 de la CE, ha puesto en marcha un proceso que se
presenta como una verdadera arma de doble filo y que ya ha re-
clamado la atencidn de un cierto sector de la doarina (121). administrativa en el control de los actos parlamentarias sin valor de ley*,
En efecto, la titularidad de tales.derechos y su posible defen- REDC n: 28, p. 1 11 y ss.
sa en amparo, ha dado lugar a una definitiva entrada del ((Esta- (123) En esta IInca coincido plenamente con la interesante reflexión de A.
FBRNANDW.-MIRANDA CAMPUAMOR contenida en el prdlogo a la obra de 1.
do de Detecho» en las Cámaras, con la consiguiente defensa ju- TORREMIJRO, Ú Q ~ M J de gobitrno dc lar Lamara, Congreso de los Diputa-
rfdica de las minorías polfticas, imprescindible para el buen fun- dos, Madrid, 1987. UEFcierto -escribe el autor- que la nroteccidn de las mi-
cionamiento del juego democrhtica y el respeto al pluralismo norias parlamentarias sc ha convertido en un problema bisico del moderno
polftico. Es esta la cara positiva del proceso. Derecho parlamentario y que tal proteccidn precisa de un marco mas perfecto
de surnisi6n al Derecho de la institución parlamentaria. Es cieflo, en fin, que
No obstante, este control jurisdiccional externo (1221, con- de las sistemas de organización racional de la heterocornposicitín de conflictos
lleva el indudable peligro de una excesiva judicializacibn de lo rs el judicial el mis perfecto y el gue de modo más acabado garantiza la efica-
cia del Ordenamiento y la cfea~vatutela de los derechos. Pero no es menos
cierto, el riesgo de hacer de Ios jueces soberanos y de degradar la posici6n tns-
titucional Jel Parlamento a fuerza dc un ind~scrirnindacontrol judicial que
(121) Vcr, entre otros, F. SAINL j M t ) xhctoq~ ~ ~parlamentarios
~ y juris- haga impoaihIe una reIativa, pero indispensable autonomía de las CArnaras par-
dicción contencioso-adminisrrativaii, h\P, n.O 15, 1988, pp. 233 a 255; L. h e n t a r t a s n (p. 12).
T ~ V AAI.AS,
R reflexiones sobre la actividad no legi~lativade los 6rganos par- (124) De todas ellas son de destacar, las de 8 de julio de 1986. 5 y 14 de
lamentarios v la fiscalizaci6n de )as manifestaciones administrattvas~,Anuario septiembre de 1987, 9 de lunia de 1987 así como la de 8 de junio de 1988 O la
dc Dcrcrbo CAmsiit~rionalyParlainmturin, n.O 1, 1990, pp. 9 1 a 1 18. de 5 de noviembre de 1988. En todo caso, no d e k olvidarse In entera c o r n p -
(122) Un control jurisdicc~onal que, por distintos cauces, cubre practica- tencia de la l u r i s d i ~ i 6 ncontencioso-administrativa sobre la aactividad mate-
mente toda posible actividad jurfdica intraparlamentaria, como pone de relieve "almente administativa de las Cámarasn y en materia de personal, según lo
R. PL~YCF.Ten ~Juridiccibn con~t~tucionaly jurisdiccl6n contencioso- (Iispuerto en el articulo 58.1 de la LOPJ. Al respecto vid., F. Prrr.rno QL'I~CE
En toda caso, y de acuerdo con las premisas asentadas, e n
las pr6ximas paginas intentar6 profundizar sobre este concepto
canstitmiofpaImente ademado de rep~esent'an'ón,desde la perspect iva
del mandato parlamentario entendido como relación constitu-
cional en el tiempo, esto es, como soporte prldico-insttumentnI
de un proceso polftico y cíclico de legctimaci6n democrAtica di-
recta, que se inicia en el rnarnenta de la elección y se agota con
el fin de la legislatura. Entre uno y otro momento muchas son
las normas, los controles y, cdmo no, los problemas jurfdico-
politicos y coyunturales o de oportunidad que inciden sobre LA ADQUISICION DEI, MANDATO PARLA MENTAR10
aquél. Incidencias todas ellas, que han ocupado destacadas pd-
ginas en la reciente vida politica de este pafs y que, en la medi-
da en que ha tenido una traduccidn juridjca, han modulado el INTRODUCCTON
rtgimen juridico del mandato de representacjbn y, a su traves,
la representacidn misma, segun el concepto operativo que de De acuerdo con las previsiones establecidas en la Constitu-
ésta he propuesto. ci6n espafiola de 1978, la posibilidad de acceder a la condjci~n
individual de parlamentario en su doble y alternativa dirnensibn
de represetlfrltrfedel pueblo eqanol (ast. 66.1 CE) o representante
del pueblo dt Comilnidud A~to'floma,se veh icula e instrumenta
a traves del instituto jurfdico de la desEgnaci6n (l), que formali-
za y culmina e1 proceso previo de selección de tos miembros de
los órganos representativo-asmblearios del Estado.
Sin embarga, y para el caso de las Cortes Generales, al estar
este drgano informado, debido a Ia imperfeccidn de nuestro
bicameralismo, por distintas caracterizaciones de la idea de re-
presentacidn politica, es articulado tdcnjcamente por medio de
dos cauces formalmente diferenciados que, empero, convergen
en la praxis generando similares efectos politicos. Ello permite
afirmar, al menas desde la positjvidad del Derecho, que dos son
las vfas establecidas para acceder a Ea condici6n de parlarnenta-
rio: i) por de~jqnano'fppopdur, previo sufragio, Y inculaclo en su ca-

u < > aEl control contencioso-administrativo de los actos sin valor de ley de las (1) El ttrmino dcsigwarii~es utilizado aquf en sentido amplio romo ing-
Asamblea? legislativas de las Comunidades Autónom~sn, REDA, n.. 43, rnirncnto técnico de concreci6n de la voluntad de [os representantes. siendo
1984, p. 26 y ss.; y, R. PUNSET BLAYCO uJurisdicci6nconstitucional y jurisdic- indistinto a estos efectos, que los representados lo sean el pueblo o alguno de
cidn contencioso-administrativa...B op. swpru cri. sus entes territoriales.
raaerización de universal, libre, igual dirmo y secreto (art. 68, Se comprende, pues, que la adquisicidn del mandato parla-
CE) al concepto polltin, de representación democrática y que mentario tras prmeso electoral se convierta agul en el centro
exige el triunfo electoral conforme a1 sistema de escrutinio legal- primordial dc estudio, sin que por ello se renuncie a un trata-
mente establecido y, ii) por de~knan'úfpparIammtataru (2), para el miento diferenciado para el singular supuesto de los senadores
s61o caso del Senado y con el que se pretende avanzar en el con- nombrados por las Comunidades Aut6nomas.
cepto federalizante de representacidn territorial, aunque de he-
cho, resulta de aplicación a un muy reducido número de sus
miembros integantes que, ademis, como veremos, se compor- 1. LA ADQUISICION DEL MANDATO
tan en la vida parlament~iacomo ctmediatos representantes del PARLAMENTARIO POR
pueblo» y no de entidad territorial alguna. DESIGNACJON POPULAR
En todo caso, como no podía ser menos en un Estado que
se autodefine como Social y Democr$tico d e Derecho (art. 1 Abandonada en el moderno Derecho parlamentario, la pure-
CE) el mecanismo de la representación directa es, con mucho, el za del dogma liberal que i n f o m 6 ideoldgica y jurfdjcamente al
prwalente y generalizado, pudiéndose considerar la designacidn parlamentarismo decimon6nico y, ante la complejidad de los
de senadores por las Comunidades Autónomas como un cauce mdernos procesos electorales, se comprendió que no por con-
t desnaturalizado que, aunque nacido ex Cmstidufio-
mi g e ~ e r i sp trolar Das propias asambleas legslativas la legitimidad de los lla-
#e, ss610 encuentra puntual explicacidn en las tensiones de toda mados a ellas se garantizaba mejor la formalmente consagrada
fndole habidas en la gknesis constitucional y, sobre todo, en el independencia del poder legislativo. Esto provocd que un con-
intento híbrido de compaginar normativamente distintos ctite- trol de naturaleza evidentemente política aunque de carácter ma-
rios politicos en torno a cuAl habrfa de ser la verdadera finalidad terialmente jurisdic~ional, cual era e4 de la tradicional verifica-
y operatividad insritucional de nuestra Cámara Alta (3). ci6n de pieres, se recondujese a los estrictos mrirgenes de lo
jurldico y que, en definitivx, el parlamento percliese directa o in-
directamente la titularidad del referido control en favor de otros
6rganos del Estado.
(2) Aunque el artfculo 69.5 de la CE contempla la posibilidad de que la
dcsignacidn de senadores se realice tambitn por cl ubrgano colegiado superior
En efecto, y como demuestra nuestra propia evolucidn
de la Comunidad Autónomm, ante el eventual supuesto de que no todas ellas constitucional (4) y la comparada, frente a la dudosa imparciali-
adoptaran un sistema polftim de base asarnhlearia, ocurre, que una vez diseha- dad de un control subjetivizado por la presi6n de las rnayorfas
d a el mapa autondmico ha sido la formula parlamentaria la instaurada estatu- parlamentarias, la prerrogativa de verificacihn de los poderes,
tariamentc de manera wninime. como garantia de imparcialidad y autonomla de las Cámatas, ha
(7) Vid. las poltrnica~seciones tle la Cornisidn de Asuntoi mnstimcio-
nales v 1,ihertarles I'uhiicas de 1 v 20 (le junio dc t 978, D K D n.o 78 c '>T. Ter-
peaivamente. En igual sentido la Sesidn plenaria de 12 de pnio 1978. DSCW
n: 108, 1978. De entre la amplia hihlioRrafiasnhrc cl tcma. destacamos: Pc ik-
1., A., ELSemipdo m La ConshtuciOtP P S ~ R U IdeI I 1978, en filudias $0-
ICRO ~ ~ O L I N A dad ciurI: Barcelona, 1980; J. %)I I: T U K A y A17,i~ici c i Pi.ntr/. Las C ó r l e ~Genera-
brc L Lonrtitwcin'n c~podnfade 1978, M AKG'FI. RAMIRFJ.(edit.), Libros Pdrtlc~, 8 efl d ~ i ~ t c mMa~ R I ~ I I U C I I ~ ITecnos.
IQ~ Madrid, 1984, p. 31 y SS.; P~h31.1,R.;
%aragojza, 1979; Ff.~%,lniit.r: Sr.c;i\nt i, F., uEl bicameralisrno y In naturaleza Semudo y lar Comwnidades Auiinomus, Tecnos, Madrid, 1 98 7, crf., en resumcn dc
del Senaclon, REP., n.o 6 , 1982, p. 61 y ss.; CIIUECARODR~GLIM,R., #Teorla sus múltiples trabalos sobre el tema.
y práctica dcl l-ricamcralismo en la Constitucidn espafiolan, REDC. n.O 10, (4) Un estudio detenido dc la veriticación de poderes en nuestra histo-
1984: CAPOGII)?,,((E1debate sobre el bicameraVismo: la Cimara denominada ria constitucional ~uerIe verse cn Li ~ n i ; c a c i Ó ~de pderc~,C. FFRN~KDFZ-
de reprcsentacihn territorialn. en ;2ri\nic.ici, M. h. (conrd.), Purhmewfoy forre- MIRANDA C r i b i ~UNED, ~ ~ ~Madrid,
~ ~ . 1988.
ido decayendo en los distintas sistemas constitucionales. En el de la Constitución de Weirnar y bajo las pautas del parlamenta-
Reino Unido, lo que habfa sido un triunfo polltico de los Comu- rismo racionalizado, se establecid un sistema mixto de control
nes frente a las pretensiones d e control de la composici6n del (Parlamento-Tribunal Constitucional) que hace suyo el articulo
Parlamento por Jacobo 1 (caso Godwin, 1604) (5), llegd a tal 41 de la Ley Fundamental de Ronn (8). Incluso en la República
grado de politizaci6n y cormpci6n que, tras la busqueda de f6r- Italiana, donde la verificación de poderes, pese a la rotunda
mulas intermedias, se aproM en 1868 la Parliamenfary EIection oposici6n en el debate constituyente de autores como Morta-
Act por la que se transfiere definitivamente a la magistratura el ti (9), es de la exclusiva competencia de la Asamblea, en las Con-
juicio sobre los contencjosos electorales. En la actualidad su re- troversias electorales suscitadas en el 4rnbito local, tras la Ley
gulacidn se halla bhsicamente en Ea parte III de la Rqresentatiotr 6-12-1971/n1imero 103, ksta se ha diferido a los drganos juris-
o f t h People Act de 1949 que atribuye a un tribunal especial de Ia diccionales.
Queen's Bench Division, el Eleaion Court, competencia plena En todo caso, el articulo 70.2 de nuestro actual texto consti-
sobre la materia (6). E n lo que se refiere a la experiencia france- tucional no ofrece dudas al respecto cuando somete Ia valida de
sa el artfculo 59 de la Constituci6n de la V República atribuye las actas y credenciales de los miembros de las Cámaras al Con-
al ConseiI Constituti~~neIla jurisdicción para resolver la impugna- trol judicial en los terminos que establezca Ea Ley electoral, de la
ci6n de los procesos electorales, alejandose de este modo, de Sa que se deduce ampliamente que el referido control compete ma-
primitiva oricntaci6n revolucionaria que consideraba la verifica- terialmente a la jurisdiccidn contencioso-administrativa y, even-
ci6n de poderes como un atributo imprescindible de la Asarn- tualmente, agotada esta vfa, al Tribunal Constiruciona! (10).
blea (7). Por su parte, en la República Federal Alemana, ya des-
restituir al Parlamento cl prestigio perdido, m4s que en respetar la vnlunrad
del electorado. Sobre la cornpsicidn y cornpctencra del mismo, vid. F. Lu-
( 5 ) F. W . MAITL.+ND, Thc Cnnstit~~tronal
Hi~toryof Englund, Carnhridge, CIEAlKF, Le ~ o ~ J ~ ~ M ~P~arfs, I ~ p.
I ~ 1980, ~ ~ y ISS.o ~ ~
Y 295
1965, p. 247 y SS. (8) I,a doctrina alemana, poniendo el acento cn el carílcter mixto de tal
(6) Conforme a la mencionada normativa los Returiiing Oflctcrs declaran control, rliferencia cntrc una verrficacihn en sentido eatriao K'dbi)wufin~ i m en-
electo por cada circunscripcirin al candidato que ha ohtenidu el mayor numero gcwn Sintre) de competencia parlamentaria y de c o n ~ o m i d a dcon CE articulo
de votos, comunicando dicho re.iultado a los Lornunes a través del Cltrk oftk 41.1 de la I,ey Fundamental. y una verificación en sentido lato (Wáh/pr+ng
Cmivn. Un registro, el Rthm Bnok, contiene la rekacibn de los elegidos sin que iveitcren Sime), que previene el recurto ante el 'I'rihunal Con~titucionalfcilc-
qea necesario n~ngúnotro requisito inicial para la adquisicidn del cargo. Con- ral (art. 41.2 Ley Fundamental).
tra la elección de un diputado cabe la prcsentacidn de recurso elcctoral en el
(9) Diversas Fueron las propuestas de M C I R T ~ Ttanto en comisidn
plaza de veinte dias a contar desde la proclamaci6n por el Clerk afthe C r m , como en pleno. En Comisión propuso constituir un Tribunal electoral m m -
ante la QYGCR'J Amch Drsiision de lo lqgh Co~rlJ I I I ~ ~ Cen , que se mnstitu y c ex
I Pla puesto de cinco consejeras de Estado y presidido por el Presidente de la Corte
profeso un tribunal electoral (Elccttoa Coud) que resolverl sobre el recurso de (3asacibn. En la Asamblea, no obstante, propuso que el Tribunal electoral
planteado. V t d . ERSK~NE MAY, ParInmentay Pr~cfice,Butterworthsm, 1,ondon, esruviese constituido por un numero paritario de magstrndos de la Corte de
1983, p. 34 y SS. Casacibn, del Consejo de Estado y por rniernbroi electos de las dos Cámaras.
(7) En cfecto, como p n e n de relieve A. HC'RLOU-J.GICQUF,I.-P.GE Cif.,p r A . Birz;.~i.i.i, ~ G ~ u ndelle
t a elezioni della Camcra del Deputati c Cor-
I.,\H13, iJrnr! co~tillrlionve/el fnditfit~ons.
pohtiq9rcs,
. Paris, 1 9 75, p. 1 024, ante 105 te Cnstrtu~ionalm.Raqa. Dir. I'uhbl., 1958, p. 500 y 5s.
abusos de la mayorla que tendta a ser indulgente con sus miemhms y severa
(10) En este sentido, conviene tener presente que el control sobre la va-
con los adversarios a la hora de ~ r ~ e d ae la r anulación de la elecci6n. la lidez del titulo reprc\entativo, se realiza cn dos fases procesales y de fiscaliza-
Constitución vigente elimina tales abusos concediendo la competencia a un c~6nperfectamente diferenciarlas. Una primera, relativa a la idoneidad subleti-
brgano lurisdiciional. Para J. P. CHARN A Y . Le1 s t r ~ h i npoliti4u;~
~ en Frmce de V a de lo? candidatos q u e culmina con la proclamacidn y ulterior publicación
IR15 s 1962, Parfs, 1964, p. 235, la atribucidn del contencioso electoral a un las candidaturas el vigkstmo octavo dfa ~ o s t e r i o ra la convocatoria por Ta
6rgano prisdiccional distinto de la Cimara estuvo motivada por el dewo de
sunta electoral tnrnpercnte (m. 47.3 4 y 5 de la LOREG). Se garantiza con
I
Lo que sf se acogid, al menos jnicialmcnte, de nuestra pro- I que el acto formal de proclamadón determine el inicio del
pia historia constitucional y del parlamentarismo más clásico mandato parlamentario en toda su plenitud. Se pretende con
fue el principio téc'cic~-juridicoque impone la coincidencia ternpo- ello institucionalizar el mandato de representacihn de suerte
sal del d i c ~a g ~ opara la adquisicidn de la condición de pasla- que este se identifique ab i d o como mandato parlamentario,
rnentario con el momento en que se formaliza la proclamación esto es, como tftulo habilitante de incorpraci6n al órgano del
de los candidatos triunfantes como electos (1 l), lo que implica Estado que asume constitucjonalmente la representacidn en su
dirnensidn formal.
Pero la ratio del principio responde, ademhs, a distintos 6r-
cllo el correcto ejercicio del derecho de sufragio pasivo en cuanto que ide- denes de consideraciones. Por un parte, una vez que el candida-
conjerado por la1 ley^ y delim~tadon e ~ ~ t i u a m ~por
r e c h cind~~dono n t e L unirencio de t o resulta proclamado electo y, por tanto, habiendose cumplido
rauxaI de iae/egibil~dadque ~e iinseria etp c l m r c o del artiiwlo 23.2 (de la CE)s (STC el primer y fundamental requisito de legitimacidn para investirse
45'1983 de 25 de mayo). Frente al acto de pmlamaci6n de candtdatos c a k
en el estatuto juridim de representante del pueblo, parece conse-
la interposicidn, en el plazo cle dos dias, d e recurso ante el Juzgado de lo con-
tencioso-admtnistrativo v, contra su resolucidn recurso de amparo clccroral cuente que en ese mismo momento se le invista en todos los de-
ante el TC en identico plazo ( a n . 49 de la LOREG). Sobre el recurso de arn- rechos y prerrogativas que la condicidn de parlamentario conlle-
paro electoral vid. ST(: 74/19RO, de 7 de junio, STC: 70/87 de 23 de mayo, va, aunque tan sdlo sea a los rncros efectos de incorporarse
STC 82/1987 dc 27 dc niayo y STC 1/1988 dc 13 de enero. La segunda fase con la mayor celeridad y plenitud posible a la vida interna de las
de Fiscali7acihn dcl tltulo representativo se produce con la proclarnaci6n de
clectoc por la correspondicntc Junta electoral no m i s tarde del decimocuarro Cámaras. Por otra, y desde la puntual bptica d e esa concreta
dia nosterior a !A ce!cliración de las elecciones (art. 108.2). En este caso, el oh- prerrogativa que es la inmunidad parlamentaria, la coherencia
ieta de control no la PS la capacidatl y n o incursión en causa de inelcgbilrdarF interna del principio es todavfa mucho más apreciable.
de los candidatos, sino la replartdad misma del prweso electoral y, cn conse- Efectivamente, si el felos juridico-plltico de la inmunidad es
cuencia, la correcta atribucii5n de crcafiol. Igualmente, frente a la proclama-
crdn clc la Junta cahe interpnner contencioso electoral (art. 109 I.OREG) v en
impedir que el parlamentario sca otqeto de persecuciones arbi-
SU caso. ulterior recurso de amparo ante cl TC.
trarias provenientes de los restantes poderes del Estado y, en
(11) En lo que se refiere a los miembros de las Cortes Generales y, por particular, del Ejecutivo, bastaría con que entre su prmlamacidn
aplicacidn supletoria a los parlamenrario~de los distintos Parlamentos territo- como electo y la adquisjcj6n de la prerrogativa transcurriese un
riales (D. Ad.l.s.3, LOREG), el momento de fomalizacián dc IR condición de cierto perfodo de tiempo, pues, en ese Interin serfa posible que
parlamentarro nclecto~debe situarse a la luz del articulo 108.2 d e la LOREG,
en R! momento mismo del cierre del acta d e la elecci6n por la respectiva Junta
el Ejecutivo conocedor ahora del ccéxjto plftjco de su adversa-
electoral provincial. En todo caco, la proclamacidn detiera realizarse no más rioii procediese en SU contra arrestdndole e incoando proceso
tarde del dfa decimocuarto posterior a las elecciones, pudiendo incurrir, tic no penal. Cosa distinta es que esto pueda ocurrir en los modernos
ser asf, los miembros de la Junta en el delito tipificado en el art. 140.1.e) de la Estados democráticos de partidos, pero entonces, de lo que esta-
propia Ley electoral. Respecto al contenido formal del acto de pmlamacidn,
rfamos tratando serfa de la conveniencia o no de la inmunidad
mientras a l p n a s legislaciones como la del País Vasco (art. 123 de la Ley
213/1983, de 25 de noviembre) requieren que tsta se realice d e *viva vom por
el Presidente dc la Junta, la 1-QREG, a diferencia del ya derogado artfculo 70
del Real Decreto-ley 20/1977, no exige una f6miula especial de publicidad In-
mediata y solemnidad de la proclam~i6n,no siendo necesaria la presencia de
los representantes de las candidaturas. I,a única publicidad exigible es la que
r a d n las credenciales, son meroc tltulns de ninstatact6n cuya validez deriva
habri de realuar en elecciones generales, la Junta electoral central, que habri
la rcferenciación per~onalitadadel acta. Al reqpecto vid. B i i I . ~ \ R I NIRTHI~.
de publicar en el MROI'D,en el plato mdrrmo de cuarcnta siias, los resultados
HRt:k, J., en Curaw~trlrto~a la ley Oqúnrca dt R&;msn rlertoral General, (CAL< )K I .\
generales ~r circunrcripcionc:, rin pquicto dc los recursos contencioso-
clcctorales contra los proclamados electos (m.108.4, I.CIREG). Por la misma PHII.TO,1. hl., dir.). Civitas, hfadrid, 1986, pp. 974-987.
bic et nunc, y eso es otra cuestj6n que excede con mucho los 1f- tucional que estataliza prioritariamente la funcidn de representa-
mites de este trabajo (12). cid, e instnimentaf iza ese fundamental derecho del Itatus ocbivi
En todo caso, conviene recordar que, aunque según el apun- rivitrlr'is que es el de la participacidn polftica (art. 23.1 LE), «au-
tado principio, el acto formal de proclamación conlleva ineludi- téntica vertiente subjetivirada de toda la estructura democrática
blemente la adquisicidn de la condicibn de parlamentario y de del Estadon (13).
su estatuto jurfdico, sin posibilidad alguna de disociacidn (toda Por lo dicho se comprende la quivocidad de la terminoto-
vez que la designacidn nominal como parlamentario y la titulari- g{a pmlamentario e!eeBo/pariamentario plenoJ dual i d d meramente
dad de su estatuto se interaccionan en una relaci6n de causa- operativa, toda vez que el proclamado electo es parlamentario
efecto), esta adquisición se efecttía protiisimmiamente o bajo presun- desde el momento mismo de la proclamacidn, acto en el que
cidn irrrjs tond~ma! encontrarse sometida a la no impugnacidn de convergen las dos dimensiones -formal y material- de Ea tepre-
la eleccidn. sentacián polftica. Ocurre, sencillamente, que esa proclamacidn
Pues bien, en cuanto a lo primero, con independencia de ests condicionada resolutoriamente a la no impugnacjdn de la
quien sea el drgano que asume el efmivo control electoral (Par- eleccidn, lo que obliga a determinar cual es la va!ida jurfdica de
lamentofloder Judicial) interesa resaltar que sus parámetros lo actuado por quien habiendo sido proclamado parlamentario
funcionales se circunscrihen a Ea validez y regularidad de la elec- resulta, a la postre, no serlo.
ci6n misma y, por tanta, al exclusivo examen sobre el cumpli- Siguiendo a la doctrina italiana que ha estudiado con deteni-
miento, o no, de la legislacidn electoral vigente. miento esta cuestidn (l4), parece consecuente afirmar que la
Resultado del referido control será la declaracibn de validez, anulaci6n de Ia elección produce únicamente un efccto ex nunc y
o no, (anulacidn) de la elección y, en su consecuencia, el mante- que, p r tanto, se debe estar a la validez de le actuado por quien
nimiento de la condición de parlamentario o la pdrdida de la indebidamente fue investido en la condición de parlamentario.
misma. Evidentemente, de anularse la eleccibn, a la pérdida de En apoyo de esta tesis se acude acertadamente, a mi modo de
la condicidn de parlamentarismo se acompafiaria la de su estatu- ver, a la doctrina administrativa del funcionario de hecho (15)
to jurfdico en cuanto conjunto normativo conectado instjtucio- en conexi6n con principios generales del derecho público como
nalmente a una función y puesto que, en definitiva, fue investi- el de la buena fe o el de la conservación del acto. Pero ademds
do en la condicidn de parlamentarjo quien no estaba legtirnado existen notorias razones de cariz pragmdtico y organizativo que
para serlo. Y es precisamente esta necesaria exigencia de lepti- avalan esta interpretación, pues, de admitirse la contraria, o se
macidn electoral la que, en último término, explica que quien re-
sulte proclamado representante pEftico del pueblo asuma tam-
bién jurídicamente esa representación, siendo inmediatamente
proclamado parlamentado, es decir, miembro del dtgano constj-
(1 3 ) 5 4 i AMARIA
~ J., ~Participactdn poiltica y democracia directa^, en
1 h o Homenqe n / Pmjmr Carlos Ollero, f:studios de Ciencia PolAica y Sociolo-
R í a , p. 743 y ss.
(1 4 ) Entre otros, CERF.TI, C . , en Corso di Diritto Ca~:itwv'onaIc,Giapichelli,
Torino, 1953, p. 302; Mourh-n, Istjfrr~i'midi Diritra Pwbblico, Cdarn, IJadova,
(12) Izara una visicln critica de las prcrroptsvas parlamentarias en 10s
moderno.. I:\tarloc d~mocciricosuzd. /I.f( i~ J I . I - ~AKHO)I i Y RI.~'I~i,,\ S , \ h ~ . ~ l ~ , 1975, p. 481; V I R G ~I',., 13irzt:o Ca~I~/wrnnIe, Palermo, 1955, p. 195; IA)M;I V.,
IiIementi dr Uiritro s p r m d ~ ~ parlameat~re,
rn Giuffrk, Mi lano, 1 98 2,p. 59.
{(Un apunte snbrc jurisprudencia consrituc~onal y derecho parlamentario»,
RLG, n.. 7, 1986, p. 18 1 y SS.: q EI I)Y G ~ H ~ . Inmirnidndes
IA, parlomentsria~y (1 S) Expresamente si 10 hacen B r u . \ ~ i :1-1 i Di R u ~ i n P.,
, Derech cnwsii-
'"rronul, T~ecnos,Madrid, 1987, p. 338 y M r i ~ ~ ' . i ioP. p. 482.
' l , d.,
E~tudud~ part~dor,Tecnos. Madrid, 1 989.
demorarfa en el tiempo la constitución de la Cámara (en espera que pretenden una correcta incorp~sacidndel parlamentario al
de la resolucibn de los contenciosos electorales planteados) Y o órgano. Ahora bien, estas últimas exigencias reglamentarias no
que es politicamente indeseable, o se estarfa a una continua re- son sustantivamente controles juridim-politicos sino más bien
mnstitucidn y reelaboración de lo por ella actuado, algo que simples actos formales de comprobacibn, toda vez que no mes-
atenta a toda idea de seguridad y funcionalidad otganizati- tionan la validez del titulo representativo, a diferencia de lo que
va (16). De conformidad con tales pautas los aaiculos 3.1 y 2.2 acontece con el control judicial de la elección.
de tos Reglamentos del Congreso y del Senado respectivamente, Sintetizando lo hxsta aquf relatado y, siguiendo la dindrnica
exigen que en la sesidn constitutiva de ambas C h a r a s se dé lec- del principio tdcnico que se anatiza, resultaría que:
tura a la relaci6n de los parlamentarios electos con indicaci6n de i) Se es parlamentario desde el momento mismo de Ir prw
los recursos ~ontencios~eleaorales interpuestos y de aquellos a clamacidn, aunque sometido a la condicidn resotutoria de no
quien directamente pudiere afectar la resolucidn de los mis- irnpugnaci6n, institucionalizándose can ello la representacidn de
mos (1 7). De igual modo y en coherencia m n lo apuntado, aun- contenido.
que los actuales Reglamentos de las Cortes Generales, mhime ii) Que tal condicjon es lógica consecuencia juddica del ne-
el del Congreso, partan de una constirucidn pricticamente defi- cesario control de la legitjmacidn requerida para ser represen-
nitiva de las Cdmaras, admiten la posibilidad de reeleccibn de tante del pueblo: la validez de la elección, lo que se conecta di-
sus respectivas Mesas cuando el número de irnpupiaciones elec- rectamente con el principio ~onstitucionalde la participación
torales afectase a un veinte por ciento o más de los escaiíos (ait. polftica y con la esencia misma del pluralismo dernocr&tjco.
4.2 RS} para el caso del Senado y a un diez por ciento en el su- iii) Que el parlamentario para su incorporacidn al drgano
puesto de la Chrnata Baja. s61o tiene que acreditar su condicion de tal, sin que ello supon-
Pero, como indicaba mas arriba, al I d o del referido control de ga un control parlamentario sohre la validez del tftulo repre-
legitimidad (no impugnacibn de la elección) tradicionalmente l sentativo.
ir) Que la anulacidn de la eleccj6n produce un efecto ex
los Reglamentos parlamentarios han exigdo la cumplimentaci6n
nunc sohre lo indebidamente actuado, y
de una serie de requisitos de constatación, tales como la presen-
tación de credenciales o la declaracidn de incompatibilidades, v) Que no es posible disociar la designaci6n nominal del
parlamentario y la asunción de su estatuto jurídico e n cuanto
conjunto normativo conectado a una funci<in o, si se quiere, en
cuanto que esfera poiltico-normativa de instmrnentalizacibn de
los dos pianos (material y funcional) en que se expresa la repre-
(16) Pese a lo dicho, el anfculo 5 del Reglamento de la Asamblea Nacio-
sentación polftica.
nal de Francia (21-7-1939}, representa una clara excepción al principio inter-
pretativo aqui apuntarlo. En efectci, a su tenor cn el ca,o d~ ~nvalid~clon, c11~Iqmlfr
i t i i c ~ a t ip~ c~ pmeda dd djputado ~ffvalidudo16 ron~iderrlc a d p ~ c d ~sahn
, ~i h brin
ruya, tn la siiaesih en que e ~ t 4un miembro de Ia A~ambleNac~onalm elplom dc o ~ b o
di& bibrler, n m t a r desde /a comunrcatiba de Ia rnfialidariina b Asambled.
( 1 7 ) En pricticamente iguales terminos se expresan el artfculo 2.2 del 1.1. La nueva regulación reglamentaria
RPCT, el articulo 4.1 RPG, articulo 4.1 RPY, artfculo 3.1 RPAnd.. articulo 6.1
RPAst., articulo 3.1 RPCant., ariiculo 4.1 RPLR., articulo 8.1 RI'Mu., aflku- Sin embargo, pese a todo lo antedicho, es lo cieno que los
lo 3.2 RPV., artlculo 2.2 RPAr., articulo 3.1 KPC-I.hl., arriculo 3. t RPCan.. anuales Reglamentos del Congreso y del Senado y, por influen-
afiicule 4.1 RI'N., ~ n ( c u l o3.1 RI'Eu., articulo J. 1 RPH., articulo 3.1 Rl)hfd 3 ' cia mirnktica, muchos otros Reglamentos de los Parlamentos
artículo 3 1 R I Y - l . .
Territoriales (18) e, incluso, la propia LOREG (l9), han instau- cir. en tkminos generales, respecto al Reglamento de 4 de mayo
rado ex mve un segundo mecanismo de control jurfdim-plftico de 1847, mnsecuencja de la Constitucjón de 1845 y que será el
basado en la superacibtz de una serie de requisitos reglamenta- utilizado, con distintas modificaciones que no afectan al terna
rjatnente establecidos (Idase fundamentalmente exigencia de ara- que aquf interesa, durante todo el perfodo de la Restauración.
tar la Constitucidn) que, quebrando el principio tradicional, des- Curiosamente, el requisito de njurar o psornetem la Condtuci6n
dobla en el tiempo la plena adquisición del estatuto de parla- desaparecerg en las etapas tendencialmente mds progresistas de
mentario, que no de su condicidn, lo que motiva gravisimas dis- nuestra histeria politica: bajo el bienio liberal, el Reglamento de
funcjonaljdades en el sistema hasta extremos que permiten ha- 1 de diciembre de 1854 nada dice al respecto, al igual que el Re-
btar de la existencia de un estatuto juridico reducido al más puro glamento de 5 de agosto de 1873 que ordend internamente las
norninaljsmo. Cortes de la 1.8 República (20). Pauta tambien aplicable al Re-
Ahora bien, lo innovador del referido control jurfdico- glamento del Congreso de los Diputados de 29 de diciembre de
parlamentario no radica en el catálogo de requisitos a cumpli- 1934, cuyo artfculo 20 obligaba a los parIarnentarios de la 2:
mentar (prestacidn de credenciales, declaraci6n de incompatibi- Rephblica a prometer (tcumpljr con lealtad el mandato que la
lidades y acatamiento a la constitucidn) sino en los efectos y Nación os ha conferidon, sin que, por tanto, se apele a una espe-
consecuencias jurldicas que se conectan a la no superacidn de cial sujeci6n al texto constitucional.
los mismos. En efecto, aunque respecto de sus inmediatos pre- Pero, en todo caso, lo que realmente conviene tener pre-
dccesores, la introducci6n por los actuales Reglamentos de las sente es que, pricticamente, en la totalidad de las antedichas
Cortes de la exigencia de prestar acatamiento a la Constitucidn regulaciones histúricas no se establecia efecto juridico alguno,
resulte una «novedad)), esta no lo es tanto si atendemos a nues- al menos en forma expresa, para el supuesto en que el acata-
tra propia historia constitucional o a la panorhica que nos miento no se llegase a producir. Si descartamos p r respandcr
ofrece el Derecho comparado. a otras claves politicas la negativa del Obispo de Orense a jurar
La Constitución gaditana de 182 2, establecla el juramento la Constitución gaditana (2l), s61o durante la Restauración, la
cn el artlculo 117 y, en su desarrollo tanto el Reglamento de Ley de 2 1 de mayo de 188 5 señalando af plazo dmtro del c m i los Se-
2810 corno los de 1813 y 1821 -este ultimo por reenvio a los %es Semdores de& prextarjsrrumetito (22) es clara excepci6n a lo
anteriores- lo contemplaban detenidamente. Igualmente, bajo la enunciado, al establecer la pdrdida del escaflo en casa de no
vigencia del Estatuto Real, es localizable en e1 Reglamento del
Estamento de los Procuradores de 1834 y, ya vigente la Consti-
tuci6n de 1837, en el articulo 14 del Reglamento deP Congreso (20) El seguimiento le hemos hecho en base a dos publsacioneo, de las
de los Diputados de 14 de febrero de 1838. Lo mismo cabe de- Cortes Generales: Otpniulc~ón yf~~ntion~micnta
de las Corte1 J C ~ U J Ilar Cm~IiIp~cim~
&pnño/as la Rqíantcfl:c1ciiw de dicb C u t p CoJcsgir¡~dor,d i c ~ d na cargo de don
Adolfo Pons y Umbert, Hijos de M. G. Hernández. Madrid, s.d. (190h?); y,
Rtd/~mentosdcl Coiigrcso de los Dipwtadwy dc /m Corte$,Madrid, 1977.
(18) Sin embargo, deben excluirse del anilisis que se sigue algunos orde- (21) Para un conmimiento mis detenido de este apasionante suceso h ~ s -
namiento~parlamentarios que, como el de las Cortcs de Castilla-La Mancha t6rico que trasluce en t o d a su intensidad la lucha polftica e ideológica que a-
no han previsto, al menos de un modo expreso, las consecuencias juririic~r 'arteriza el nacimiento de nuestro primer Estado CcinstitucionaI, vfd. FEUNAN-
que se derivartan de una posible negativa a prestar el acatamiento, asi como de , A ~ i .,i :Derecho
1'1 / H IR ~ I N bl ~ por/amen~omerpdnol. D ~ m c n t a Imprenta
~, de
un modo enteramente evidente a los Reglamentos parlamentarios vasco y ca-
]OS de J. A. Gnrcfa, Madrid 1885, vol. 1, p. 65 y ss.
talán que no contempla dicha figura. (22) Ley contenida en el M m ~ a,bar# f uio de /or ~ciWres~ c n a d o r c ~Madrid,
,
(19) Antculo 108.5. Imprenta Hijos dcJ. A. Garcla, 191 0, pp. 137, 138 y 139.
tad (261, de acuerdo con la csquemstica juridjca anteriormente
prestarse el juramento o la promesa reglamentaria en la legisla- propuesta, paises corno Grecia o Austria establecen para el su-
tura en que hubiesen sido admitidos y el primer mes de la si- puesto de no prestacidn del acatamiento la pérdida directa del
guiente (23). Esto, unido a la inexistencia de al&n caso docu- mandato de representacibn (27). Tan 5610 el arttculo 19 del
mentado que nos pudiere servir de &rente (24). plantea la Reglamento del Fdketing danes y e1 articulo 4.0 del Reglamento
duda acerca de si la no prestacidn del acatamiento canllevaba del Senada Belga se aproximan parcialmente a la actual regula-
$so jure la +r&da del mandato de representacidn, tal corno ocu- cidn espaflola, al disponer la perdida de ciertos derechos parla-
rre en el caso contemplado. 1-0 que sl esth al margen de toda mentarios -salvdndose sorprendentemente los de tipo económi-
duda, es que el acatamiento no fom6 parte en ningún momento co- si no se prestase d acatamiento debido. Pero ni siquiera en
del elenco de requisitos de admisión (25), es decir, que no fue estos dos supuestos es factible una eventual pérdida o suspen-
concebido como un control parlamentario de incorporaci6n al siSn de prerrogativas pariamentarias (28).
Cirgano, sino quc fue tratado de un modo esp~cficoy diferencia- Pues bien, eii ruptura con la historia espanola y en contraste
do, mAs como un deber polftico-ritual de obediencia que como con la ordenacidn comparada, este efecto no desearlo de desdo-
un control de mera constatacidn jurfdica. Del mismo modo, y blamiento jurfdim-temporal entre titularidad del mandato y el
por ese carhcter rnctajurfdico del acatamiento, no existia mne-
xi6n alguna entre su no prestacidn y la pérdida posible de dere-
chos o prerrogativas. Expresado en otmr t&minos: quien no (26) Así se deduce del RegIamenro de la Asamblea Nacional de Francia,
huliiese prestado el acatamienro podrfa perdcr o no, su rnanda- de 21 dc plio de 1959 que no establece requistto alguno de admisi6n y, del ar-
to de representación, pero en ninpin caso seguirfa riendo titular ticulo 1 . 0 del Reglamento de la Cámara de Diputados de Italia al eqtahlecer
de su escafio, aunque privado de su estatuto jurfdico, y más en que: Lor Bip~tudo~por el ro/o kch de Id r/ccciRn entra* rnmediatmwnie en e/p/ewo Ter-
cxia de IYI f.cinie.r mn la procIamucróri.
concreto de sus prerrogativas parlamentarias.
(27) El artículo 4: del Reglamento de la C h a t a dc los Diputados de
Alternativa ésta, que igualmente preside la regulacidn al Grecia (23-X-1375) contiene una regulación ciertamente singular desde la bp-
efecto contenida por los Reglamentos de las Asambleas do nues- tic2 dcl derecho comparado: 2. Lor d i p ~ t ~ d ocntrurun
s m d grrcrctu cip msfunr~o-
Res IIHII m qut h ~ ~ ~ a p r e ~ t ~ d ~ 3. ~ No
~ u ser u m o . neqntiua II ohjecidn a h ~ -
antoriwri
tro entorno dernocrbtico. Mientras que los Reglamentos parla- "E u la pre~tntucio'ndclInrrrunren~o, si brm n piidrcús prcsentrrr por esrrlta ~ n r c/u Mcru,
mentarios francts e italiano no someten la aclquisici6n de la con- aster de /u pnrtaridn delj~rammto,mas b m rerervsr ~ ~ de
que se za~erturúnen l u arta
dición de parlamentario a ulteriores declaraciones de volun- h Climare de lar Diputados.
kn el caso de Austria la inclusión del iuramento merece un andlisis mi.<
detenido. Mientras !a Ley constitucional federal (básicam~ntc,de 1-X- 1920,
aunque fue restablecida el 1 dc mayo de 1945 y desde entonces enmendada
p r 31 1e .s
. ~onstitucionalcs)n o hada referencia alflna al respecto, cl R e ~ l a -
(23) Artículo 2: de la mencionada Ley. mento del Censejo Nacional de 4-julio-1975 estableció en <u articulo 2.0, la
(24) Al efecto hemos hecho un seguimiento de los diarios de Cortes y 0 b l i ~ c i 6 nde jurar fidelidad sagrada a la Repdblrca en lajirma prmi~tuy an p-
para el perfodo mterior a 191 1 hemos utilizado el lihm Invidabliid.d é mwmu~ ~lhllididde hacerlo con rereruar o /irnitocim~,de suerte que, de no cumplirse. se
dad pur~arnmturrd~,publicado por la Secretarla del C o n p s o de los Diputados. Pierde inmediatamente el mandato.
Madrid, Imprenta de los sucesores de J. A. Garcfa, 191 2, que contempla una (28) Reglamento de la Asmhlea Popular de Dinamarca de 17 de di-
rica casuktica en materia de suplicatorios y casos de tnviolabilidad hasta 1910. ciemhrc de 1953 y Reglamento del Senedo de Btlffca dc 19 de actubre de
(25) El parcialmente transcrtto artículo 2.0 de ta Ley 21-5-1885, da hue- IRil, rirpertnsmcnte. Ambo< textos han sufrido dtrrinns enmiendas y rnodi-
na prueba de ello al rderiisc exprrramentc a los udmit~dm.El juramento C> 11 f i ~ a ~ i o nae sio largo del trrnpo. aunque m se haya dewinuado su motenido
promesa no eran, pues, requisitos de admisión, sino una condicidn del careo7 o"@nario. (BCE-Cortes Generales, 54-57, 1986, pp. T 56 a 238 y, RLE-Cortca
un control sobre k ~ n valrdrz del titulo representativo y no una exigencia de Cienerales, n.o 60-63, pp. 33 a 60.
constataci6n del mismo.
ejercicio efectivo del estatuto que funcionalmente a el se conec- con 61, a las mucho más sensibles fuerzas politicas con represen-
ta, claramente disgregador de los dos planos material y for- tacidn parlamentaria. Me refiero de una parte, al problema plan-
mal- del fendmeno representativo constitucionalmente llamados teado por los diputados de la coalicidn abestzale Herri Ratasuna,
a converger, se agrava con el control jurldico-polftjco instaura- quienes tras ser elegrdos expresaron públicamente su intención
do en nuestros distintos ordenamientos parlamentarios, salvo de no acudir a las Cortes Generales, entre otras razones, por no
las excepciones a las que tendré ocasión de referirme. aceptar el modelo jurídico-polltico que la Constitución de 1978
Efeao que explica que en nuestro palc, al lado del binomio venia a instaurar. Aaitud que inmediatamente rnot.iv6, desde la
parlamentario electo/patlametltariil pletto resultante del primer me- dptica interna de la mecánica partamentaria, graves problemas
de cómputo de mayorias, asl como e1 de constatar en {(abusodc
canismo de control (el de verificacidn de la eleccibn), se tenga !
que establecer un segundo binornio conceptual, consecuencia derecho» de las previsiones del sistema constitucional, la exis-
de la superacidn, o no, de los otros controles reglamentaria- tencia de representantes politicos que gozaban de todos las be-
mente implantados. Y asi, es posible diferenciar un parlomenta- neficios econ6micos y garantlas jurIclicas del cargo de parlamen-
rio pleno no pfecto, ees decitr, aqud que habiendo sido v$lida- tario, y que, no obstante, se negaban a un ejercicio instituciona-
mente elegido no ha cumplido con los requisitos reglamenta- Iizado de su mandato de representación.
riamente exigidos, de un parlamentario plem pe$ecdo, e sea, el De otra, al failido intento golpista de 23 de febrero de 1981.
que si los ha cumplido y, por tanto, ha perfeccionado la aclqui- El extremismo politim de arnhos acontecimientos en el contex-
to de una Espafia en plena mudanza de sus aparatos polftico e
sici6n de su estatuto juridjco.
Si se tiene: presente que para la superación de este segundo jdeolbgico, provocd una consciente preocupacibn acerca de la
control, en principio meramente reglamentario, se establece un
frigil y todavla poco arraigada experiencia democrática, que ge-
plazo de hasta tres sesiones plenarias, a nadie escapa la compleji- nerd bajo el catalizador del consenso una común reacción: la jm-
periosa necesidad de dotar de estabilidad al r6gimen democrPti-
dad del nuevo sistema establecido y la problemhtica que encie-
rran las distintas situaciones e n que un parlamentario se puede co, de asentar definitivamente y por encima de intereses parti-
encontrar. Baste, sencillamente, con, hacer uso de las variantes dictas, el sistema consritucional existente.
reseñadas. A todo ello es posible añadir un tercer factor p K m i c o de
Sin embargo, más que una consideracidn descriptiva de los pura coincidencia temporal: la Comisión de Reglamento del
posibles supuestos, lo que realmente interesa es determinar, qut Congreso de los Diputados celebra su primera sesión el 13 de
mayo de 1981 (una semana despues del fracasado intento gol-
razones llevaron a la ruptura con el modelo de institucionaliza-
ciOn tradicional del mandato representativo y a la inclusi6n de pista), debatitndose a lo largo de ese mismo mes, la parte del
informe de la ponencia que. sobre el nuevo Reglamento aquf
este segundo elemento de control, asf como clarificar cuales son
interesa.
los requisitos que se deben satisfacer para su superacidn y cudl
es la verdadera naturaleza de los mismos, cuál SU posici6n en el No obstante, s e d el propio debate en Comjsjón el que mejor
trasluzca la apuntada realidad. En dos momentos hstintos de su
total ordenamiento jurfdico y, concluyendo, cuál su funcionali-
dad dentro del sistema, si es que presenta alguna. intervención en la sesidn de 20 de mayo de 1981, el entonces
diputado por UCD, M. Herrero de Miilbn, señalaba:
Dos fueron los hechos coyunturales que accionaron el d e t e
nantc jurfdico rnotot de la ruptura antedicha. Dos sucesos de
las prerrogativas y derechos parlamentarios se justifican por
u. ..
distinta naturaleza y s i p o pero capaces, cada uno desde su sin- razón de la funci6n que el parlamentario desempeira y, en con-
gularidad, de alertar por su cariz anti~ktcmaal cuerpo social y, secuencia, en la medida en que el parlamentario en general no
1.1. MANDATO P A R I . A M E N T A R I 0 I Ií

accede al descmpefio de esa funcfdn, resultan injustificadas e in- previsto inicialmente por el ordenamiento constitucional para
cluso disfuncionales las prerrogativas parlamentarias que, sin los miembros del legislativo: el control-acatmiento. Lo dificil de
embargo, adquieren pleno sentido cuando lo que tutelan es cl tal prop6sito se rnanificsta claramente en la solucidn jurfdica-
cumplimiento de la funcidn parlamentaria.)) mente forzada que se dio al tema (31):
(i... es el juramento o promesa de acatamiento a la Lonstitucibn

lo que distingue a las fuerzas polfticas que pretenden utilizar la 1. EI diputado proclamado electo adquisirzí la condicidn
democracia para uno u otro fin, pero que utilizan el sistema dc- plena de diputado por el cumplimiento conlunto de los siguien-
rnocrhtico, de aquellas otras que se ponen extramuros de la de- tes requisitos:
mocracia constitucional (...). Y es que el supuesto de un diputa- 1: Presentar en Ia Secretarfa General la credencial expedi-
<lo o grupo de diputados que pudiesen presentarse sin prestar da por el correspondiente 6 r p n o de la Administracidn
acatamiento a la Constitución seria, extrapolando cateprfas del electoral.
Derecho Administrativo, una verdadera desviación de poder, 2.0 Cumplimentar su declaracidn a efectos del examen de
seria utilizar r d o el aparato de la tepresentativldad dcmocrktica incompatibilidades refielando los datos relativos a la
contra los propios fundamentos de la representatividad, que ni profesb6n y cargos públicos que desernpede.
siquiera se acatan en principian (29). 3.0 Prestar, en la primera sesi6n del pleno a que asista, la
promesa o juramento de acatar la Constitucirin.
Tales textos, reflejan pr xe, que el intencional retardo en el
tiempo para adquirir plenamente el estatuto jurfdico de parla- 2. Los derechos y prerrogativas s e r h efectivos desde el
mento mismo en que el diputado sea proclamaclo electo. Sin
mentario obedece, no a la necesidad de verificar una correcta in-
corporacidn del elegido al 6rpno-Parlamento, mediante los clal- embargo, transcurridas tres sesiones plenarias sin que el diputa-
do adquiera la condición de tal, conforme al apartado preceden-
sicos controles de constataci6n administrativa (presentación de
te, no tendrzi derechos ni prerrogativas hasta que dicha adquisi-
credenciales, declaración d e inmmpatibi lidades.. .), si no, justa- ci6n se produzca.
mente, a la que se consideraba imprescindible exigencia de jurar
o prometer la Constitucihn. He aquí, precisamente, el elemento Este precepto (wt. 20 del RCD) y los Inspirados sustancial-
que por su naturaleza -verdadero control politic* e incorrecta mente en él resulran a l margen errores de meta redacci6n- de
regulacibn, distorsiona indefectiblemente la normacidn tradicjo- muy dificil comprensi6n al intdrprete y sdlo su trasunto o lqgnr
nal, eesindiendo la asuncidn de la condicidn de parlamentario de interior permiten un entero entendimiento del mismo.
la plena adquisición de su estatuto e, incluso, lo que es mas gra- De una parte, como se vefa, los principios d e participacibn
ve, cuestionando la propia legitimidad del titulo representativo polftjca y representación democrática imponen, en cuanto eíec-
(triunfo electoral) que permite adquirir esa condicibn.
Dicho más rotundamente: de lo que se trataba era de axbi-
trar una fórmula capaz de compaginar los principios constitu- h e h de [u chcciin; sepndo, qwe d diputado no entre a R m r de s ~ prem~ativar
s prla-
cionales de representacidn dmocrhtica, participacibn y pluralis- mcirtmias sino cumpjt Ius w d r t i o n c ~tial lada en e l artítwlo 2 1. De /OJ CUUIGJnm ~ L C

mo político (arts. 1, 6 y 23 CE) con un nuevo mecanismo de farndamcntd el~irrizmcntoo promtsa de arapar Iu Constitución y terrero, que ~e garnnticc
¡o iwmun~ddW prlamcntario drrdc el moinmfo de la t / e c ~ h hastu que J en
defensa de la Constitución, de marcado matiz politico (30) y no
~mecucnrinconsdide, o no rwmp/ay m con~ccuentiapierda, /OJ w q ~ i s ~ t del o s artiwIn 27.
DSCD, Cornisidn de Redamento, n.O 25, 20-V-198 1, p. 1175.
(29) DSCD, Comisión de Reglamento, n . o 25, 20-X-1981, pp. 1178 y (31) La redaccibn definitiva del actual y arriba trinacrito artkulo 20
1 179, respectivamente. del RCD se dehe al entonces Presidente de la Comisi6n del Reglamento sefinr
(31)) En paEahras de HFRRI:RO DE M z R ~ NNosotros
: pmpndnumar #na so/#- quien presenth a instancm de In propia Comisión un
I - A N D ~ I INO I,AVII.I.A,
fidn que (...) xaranlicc: primero, qrrc el dipuiadn ~dquierc$M cvndribn dc fa1 piar el ~ $ 0 texto de acompromison que, a la sazón, seria el definitivamente acogido.
to-consecuencia del concepto de soberania popular (321, que el Ia condición de tal ... no tefpdrá derechos ni pfesr~udiuasbasca que
vdlidmente elegido sea plenamente parlamentario desde el mo- dicha adquisicih- se prod~zca).Por eso, y ante la perplejidad ini-
mento mismo de su proclamacidn como tal. De otra, y en aten- cial de algunos autores (33), el articulo en cuestión está: dicien-
ci6n a ramnes de coyuntura polftica ya relatadas, se consider6 do lo que realmente quiere decir, aunque ello resulte de com-
imprescindible que el parlamentario acatase pública y formal- pleja viabilidad prkctica, distorsione técnicamente el restante
mente el vigente texto constitucional. Ordenamiento y, a mi entender, en nada favorezca la i m a ~ ñde
Pues bien, ante la imposibilidad derivada de la propia Cons- Ia representación parlamentaria cuya virtualidad reside en inter-
titucidn de privar de su condicidn de parlamentario al lepjtirna- accionar procesuairnente las esferas material e institucional de
mente elegido -so pena de quebrar el sistema dernwr5tico- se Ea representación democrhtica.
optó por privarle de su estatuto juridico, resultado este, aparen- Sin embargo, tan es asi, que sólo un mero lapsus omisiva de
temente miis respetuoso con el principio de representatividad redaccidn, por lo demh revelador del verdadero t e h del precep-
democritica (ya que el parlamentario sigue siendo parlamenta- to, eínpafla una eventual intcrpretacidn literal del mismo. Me
rio), que tiene la virtud de no expresarse, al menos, difeaamen- refiero, concretamente, a la alocucidn udq~iesala mdin'dn de tal
te como un filtro juridico de los partidos antisictema (ya que ta- recogida en su párrafo segundo. En efecto, si la condicidn de
Ics partidos intervienen libremente en el juego electoral y sus parlamentario se adquiere en el momento mismo de la procla-
candidatos elegidos siguen siendo representantes) pero que, en macidn, el hecho de cumplir en el plazo de tres sesiones plena-
el plana de la realidad política, conseguía oblicuamente similar rias con los requisitos establecidos en el phrrafo primero, dificil-
finalidad. mente puede suponer la adquisicidn de algo que ya se habia pre-
El problema es que el efecto polftico pretendido se hace a via y legftimamente adquirido. Lo que el precepto realmente
costa de un traumatic0 y poco efectivo reacondicionamiento ju- pretende establecer, es que quien en el referido plazo no supere
rídico de] ordenamiento constitucional sin que con ello, como el control establecido, no llega a perfeccionar su condicidn ple-
tendremos ocasi6n de ver, se diese, a mi juicio, soluci6n real al na de parlamentario, perdiendo, as{ y suspensivarnente, el ejerci-
conflicto. cio posible de los contenidos de su estatuto (34). Si se utiliza la
Unicamente, desde esta perspectiva, es posible encontrar expresidn ~tadqujerala condicidn de taln es, simplemente, por
fundada explicacibn a la, en principio, ~antraditioin terminis que en cierto modo se inniye que un parlamentario sin estatuto
existente entre el inciso primero del pgrrafo segundo del ar-
ticulo arriba resefiado (Losderechas y Prerrogativa son efectivQs
(33) Asi, SANTAOI.AI,I.AI ~ P F., EZ al reccnsionar
, la obra de J. So1.R
de~deei momento rni~moE n qtie e/ dipactado e.r pro~/atnudoeiedu) y 10 TLIR A y M. A. APAR II,IO PLR~:L, I d , Corie~genera le^ m el ~ ~ s i e mman ~ t i ~ c r o n n ~
que prescribe el propio pirrafo segundo in fnre (Sk embargo, Rw. Cortes Generales, n.o 6 , 1985, p. 345, y SS., afirma: ctTienen razrln los au-
transc~rridastres xe~ionesplenarias sin que el parIammfurio udq~iera tores al afirmar la notoria incoherencia y contradicci6n en que incurre el Re-
glamento dcl Congreso al regular los efectos temporales del luramento o
promesu. Como ya tambiCn advertirnos nosotros en otro lugar, resulta tncom-
pxcnsible que en el mismo precepto (art. 20.2) se disponga el g w e d e los dere-
(32) En este sentido A. PAOLOTANDA sostiene que el indicado princi- chos y prerrogativa!: del diputado desde que es proclamado y electo, y acto se-
pio puede calificarse de uobvion en la medida en que el elercicio del mandato @ido, se diga que ello s61o se produce al cumplir una serie de requisitos, entre
que emana directamente de In soberania popular n o puede ser subordinado a 10s cuales prestar el juramento o promes-.
ninguna condicidn o requisito del que pudieren derivarse la annlacidn de la ( 3 4 ) En igual sentido, vid. FI~RNAND~~-VIAG,~S BARTOI.OM~:,P., rrE1
eiecc16n;h norma e /e prassj del P u r / u m # u It~Iiumo,Editore Colornbo, Roma, juramento de 10s diputados y senadores*, Rev. General del Derecho, 1986,
1984, p. 53. P. 3368.
juridico es, en la prdctica, un no parlamentario, al privhsele de derechos y prerrogativas-, como desde su general artjculacidn
cauces institucionales de actuación. a un concreto mecanismo de control polftico cuyo parámetro
Junto a esta primera cuesti6n, en el momento de redactarse se circunscribe exclusivamente al requisito de jurar o prometer
el precepto, se plante6 una segunda, en principio de mera t h i - la Constjtucldn, lo que se evidencia por el incorrecto y, a la
ca pero que, en el fondo, realza el diffcil acomodo de algún ins- vez, inexplicable tratamiento jurídico que se da a la declaracjdn
tituto garantfa a tan artificial y jurfdicarnente forzada regulacidn de incompatibilidades y a Ea presentacidn de credenciales, cuya
reglamentaria. formaEizaci6n, al menos en lo referente a esta última, debe ha-
Resultaba necesario mantener la eficacia jurídica de la in- cerse, de sólito, en la primera sesi611constitutiva a antes de ce-
munidad parlamentaria desde el momento mismo de la procla- lebrarse ésta.
maci6n del parlamentario como electo hasta aquel en que se Sucede pues, que dentro de un mismo precepto y bajo una
perfeccionase dicha condici6n para no desnaturalizar esta misma cobertura jurídica se han querido regular categorfxq jurf-
prerrogativa reconocida constitucionalmente de manera expresa dico-pollticas de naturaleza distinta: de una parte, los clásicos
(art. 71.1, CE). Para ello se articul6 el ios6lito plazo de tres se- controles de incorporaci6n que formalizan un fehaciente ingre-
sione~pbemriasen el que deberfa cumplirse, entre otros, con el so del ~arlamentarioal Srgano; de otra, un control polftico sub-
mencionado requisito de acatamiento a la Constitucidn. Mas lo jetivizado y de oportunidad aunque oportunamente institucjona-
sorprendente del asunto, es que por rercatdr a la inmunidad se lizads, lo que pretendidamente objetiviza su parámetro y juridifi-
llega a lo que J, Solé y Aparicio califican de ((apasionante caos ca sus consecuencias (36).
procesalb, puesto que, corno explican los propios autores, el
parlamentario goza plenamente de derechos y prerrogativas
hasta la constatación de su voluntad (fin de la tercera sesidn 1.2. Los controles parlamentarios de
plenatia) y, de no cumplir los requisitos reglamentariamente incorporación al 6rgano
impuestos, a partir de ese momento los pierde mientras conti-
núan tenitndolos las demás (35). Cuando la representacián polltica era exclusivamente un
A mayor abundamiento, aunque el punto tercero de1 pdrrafo mandato juridico limitado (mandato imperativo) y los parla-
primero del articulo 20 exige prestar el acatamiento en la prime- mentos Cdmaras de confrontación de intereses locales, el único
ra sesi6n a la que el parlamentario asista, nada se dice respecto a medio viable para asegurar una correcta incorporacidn al 6 r p -
la presentacidn de credenciales o a la declnracidn de incompati- no del representante era mediante Ia estricta incpeccihn docu-
bilidades, por lo que, paradójicamente, estos actos de constata- mental de sus titulos, y ello, porque su derecho a representar
ci6n formal podrlan realizarse indistintamente en cualquiera de era un derecho re$cado en la propia carta de apoderamiento,
las tres primeras sesiones plenarias. p r lo demds, susceptible de revocacio'n por quienes habfan sido
De lo dicho se desprende que el articulo 20 del RCD, as{ sus otorgantes.
como aquellos otros que en t l encuentran su causa, responden Surgen as& dentro del orden interno del Parlamento y
funcionalmente, tanto desde la sanción establecida -pérdida de como previos controles-garantía a la celebracibn de la primera

(36) Sobre la ~nstitucionalizacidn del contml polltrco vid. A R A W N


(35) %ir I: ' T U R , y~ AP.IRI(.~(~P~:RI;L,
M. A,. L ~ Cortes
J Gene& cip tl~i~tf- RI.YES, M., rEl control parlamentario corno control pol(tico», RDP, nq023,
ma mnrfitarimal, Tecnos, Madrid, 1984, p. 60. 1986, p. I 1 y SS.
sesi6n constitutiva, una serie de figuras tales como el /lama- Ahora bien, queda todavfa por resolver cual es la verdadera
miento (3 71, la flerijcan'ún de poderes o la pre~entaciónde eredenriul~s funcionalidad de 'esta facultad ;ornprohatoria asumida por los
que responden en esencia y conforme a su contenido originario, modernos parlamentos. M. Aparicio Ptrez ha estudiado tangen-
a una muy particular forma de articular las relaciones de poder cialmente esta cuestidn (39). A su entender, es necesario dife-
en la5 sociedades feudo-estamentales (38). Era el cuerpo- renciar dentro de la representación política lo que el mismo de-
parlamento, siguiendo la dinAmica propia de las cuerpos cole- nomina re~llct'ófprepre~entafiuay funn'o'n e fun~~otle~
reprtsefpfativar.
giados, el que constataba la autenticidad del documento incor- Por la primera, reflejo del substrato democrAtico del Estado,
porador del titulo representativo porque, en definitiva, la led- al establecer un nexo de conexidn entre electores y elegj-
timidad política de su portador dependía exclusjvamente de la dos (40), el representante adquiere su mndicidn de tal y la posi-
validez juridico-formal de aquél. bilidad, a la que el ordenamiento constitucional quiere abocarlo
Frente tal situaci6n, en los actuales Estados de democracia al instrurnentalizar el mandato representativo como mandato
representativa, al residenciarse jurídicamente la legitimidad poli- parlarnentariw, de integrarse en el correspondiente 6rgano
tica del parlamentario en la validez material de su eleccl6n, asambiearia. Las segundas, en cambio, s610 son susceptibles de
aquéllos controles de garantfa se transformaron en simples actos un ejercicio mediato por paste del representante tras su incorpo-
formales de constataci6n y eficacia, de suerte, que unas mismas racidn al Parlamento, pues sdlo éste es titular de la función se-
expresiones vienen a ocultar realidades jurídicas diametralmente presentativa (4 1).
Concretando jurfdicamente estas premisas y, aunque la dua-
lidad relación representativdfunc~dn representativa no me pa-

(37) La pervivencia semántica d e csta figura en el RPV n o deja. por me-


nos, de sorprender. Los artfculos 3.3 y 4, sustancialmente, dcl referido Regla- ( 3 9 ) /\I'.\H~(.IO 1'1 R t . 1 , id. h., nEl acstttamiento a la Constiruc16r1, requisito
mento se &dican especificamente a su reguEaci6n. De la misma se infiere que de la condición plena de parfamentarlo*, Rev. Jurldica de Catalunya, n.O 4,
lejos de asemejarse a la a n t i p a c o n v ~ a t t i r i areal, el actual ullarnamienton se 1985, p. 167 y SS.
articula como un acto d e fomaliracibn del ingreso del parlamentario en Ia Ci- (40) En palabras de APARICIO:*Tenemos,por tanto, que el parlamenta-
mara. Para un anili~isdetallado de esta figura vid. Frt;tll:R!>A I,n~Actxx;ol- rio debe su cargo y se mantiene en tl por la voluntad de los electores y a ello
m,?, h., y BI.AM.X)HI:RR,IZ,F. J., <([.a dquisicidn de la condición de parlamenta- hemos denominado relacidn representativaii; op. cit., p. 175.
rio cn cl Reglamento diil Parlamento Vasco*, en Las Corte1 &&, vol. 1I. (41) En su lustificacidn, acude el autor al artkuio 66.1 de la CE en su
IEf', biadrid, 1987, p. 1175 y SS. cencordancra con el 67.2 de la misma. En efecto, tras a f i m a r el primero
(38) Prueba de la rnmlFimra unpibilidad de trarladar cateppria mncgtualm que das Cortes C;cneralcs representan al pueblo espaaolii, cl s e p n d o de Iris
p m d e n t a de p f d m históricos rfiferenciadm es el definniro e s d i o realbdnpor mencionados preceptos establece quc ulas reunione~dc parIamentarias que
, en su obra, C ~ CdeI C d l h , Ancl. Barcebna. 1974, m e!
PI:RIY I ' H I : M ~J.~ ~M., hbren sin convocatoria reglamentaria no vincularan a las Cámaras, v
que el autor. con s6liclas argumentaciones, evidencia la diferencia polhic* Irdn ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegiosr. Ciertamente, la
estructural existente entre las antiguas Cortes y las nacidas a partir de la Revo- racia representativa e x i g que su imbito de representatividad efectiva
luc16n lihral burguesa. Como el propio autor d g a Escrito. los parlamentos .-lrrolle en el plano orgAnico-institucid y, desde esta perspectiva, el
pre-constitucionales (151se refiere a lai, Cortes de Castilla) eran aun 6 r p o po- Parlamento es el titular d e la funcidn representativa. Sin embargo, la com-
Ittim-administrativo, dirigsdo y controlado por el monarca, dentro de la supe- plejidad inherente al CQnCeptO d e representacibn politica obliga a tener pre-
ditaci6n de tste a las normas vigentes, las cuales ni emanan ni son custodiadas sente la dificultad tedrica de una tal diferenciac~dnm8s al16 del ámbito ea-
por las Cortes cuya única misión es dar consejo, servir, y en las m ~ n o r k sVI@- tnctamente lurfdica-constiiucionñl,d e suene, que la habilitacidn jurtdica que
lar el exacto cumplimiento de ko previsto para el c a w por la lepslación realw: hacc al drgano titular de la referida función quedarfa, igualmente vaciada'dc
op. nt., p. 155. contenido, en quebrantamiento de otros preceptos constitucionales (art. 1.2
rezca en todo convincente (421, resulta que, lo que antes carac- En efecro, al ser -según el mencionado a u t o r el drgano
tcrizaba como controles parlamentarios de incorporaddn, con co~scitucional-parlamento, el único titular de la funcidn repre-
consecuencia última de lo que Aparicio denomina funci6n re- sentativa, es factible que éste establezca con independencia de
piesen tativa. \a relaci6n representativa y, haciendo uso de SUS propias facul-
t d e s de autonormaci6n, una serie de requisitos que condicio-
CF) sino se ejerciese de acuerdo con los principios de democracia y pluralis- nen la incorporaci6n del representante al mismo. Pero estos
mo participativo. requisitos o controles reglamentarios no pueden, en palabras
(42) Como claramente pone de relieve el profesor RL~HI( i 1-1 OH!;Y.~F: F.,
del propio Aparicio (43), que plenamente suscribo: i) sobrepasar
en la ~ n n e n c i aque bajo el sugestivo tltulo de uEI Parlamento y la rrpre-
/imites de rerema material contenidos en lo propia Constitucidt~,ni
sentacidn politicas, aparece publicada en 1Jornadas de Derecho parIamcnti1ri0,
vol. 1, Secretaria dcl Congreso de los Diputados, Madrid, 1985, una de las ii) introducir e/emenfos dig%nciotpnles en Ia relaciófi rqresmfativa, Ex-
tesis más Influyentes a la hora d e negar el cardcrer representativo del Parla- presado en otros términos: en nin@n caso se confiprardn
mento en su vfnculo con et pueblo e í Fa de H. KFT.CENpara quien, afirmarlo como controles de legitimacidn, es dccir, def;scah=rihfl del títu-
n o s61o es un absurdo te6rico sino que, adernis, es a todos los efectos incon- lo representativo, sino única y exclusivamente como controles
veniente. Y ello porque para KE,LSEN.como bien expkica RURIO,ala afirma-
ci6n de que el Parlamento es la representacidn polltica del pueblo es, en
para su cotlstatacihny ejcacia.
efecto, a su juicio, mala para la democracia en un doble sentido: en primer Los controles parlamentarios de jncoxporacidn son, pues,
lugar, porque puede llevar al falso convencimiento de que hasta quc h a y controles de simple forrnalizaci6n del ejercicio del mandato,
Parlamento para que la democracia este realizada, y e i mala, en segundo lu- que en ningún caso pueden exigir del sujeto conrroiado (repre-
gar, porque Ilarnar representacidn a lo que manifiestamente n o lo cs, es abrir sentante) declaraciones positivas o negativas de voluntad ten-
una brecha en la democracia, es darle a sus enemigos, que de esta disocia-
ci6n entre Ea idea rle representación y la realidad del Parlamentarismo pue- dentes al perfeccionamiento de un titulo que es de suyo perfec-
den extraer armas para combatir cl sistema democr&ticoii; op. cii., p. 152. to. Por ello, el control parlamentario de las incompatibilidades
Ahora bien, si en ttrm~nospolitico-conceptuales no es deseable escindir la no cuestiona la validez del mandato sino tan s6!o la posibilidad
esencia d e unidad procesual y d e interacci6n que caracteriza a la rcpresenta- de su ejercicio, facultando al parlamentario para que opte entre
c16n pnlftica, sino más bien referirse a su doblc dirnensibn (formal y mate-
rial) como expreridn d e un mismo fendrnena, el representativo, desde un
el cargo incompatible o el desempefio de sus funciones parla-
punto de vista estrrctamenre luridico y analitico la dualidad relaci6n repre- mentarias. Y ello no puede ser de otro modo, parque en este
sentativdfuncihn repre~entativa,acufiada por APARICIO, resulta claramente caso, la relaci6n &rgane/miembro no se desenvuelve en ttrrnj-
operativa, siempre que n o sc contemplen como relaciones distintas, StnQ nos de desequiEibrjo o itaperiictn como relacidn administxatjva
como distintos momentos d e una misma c a t e p r i a yurfrlico-pública. de sujeci6n especial, toda vez que el parlamentaria no es esta-
De hecho. a u n resultado pr6ximo al pretendido por A l ~ h ~ l r . i cllega i,
ci~h'TAOl.Al.1A I,ri~li%, F. en la recensidn rwprn C I L , aunque parricndo d e la
tutariamente un funcionario, ni el Parlamento un órgano de la
dinimica propia de las instituciones jurfdicas. En su entender, hay que dife- Administración del Estado, sino el Organo constitucjonal en-
rcnciar entre requisitos constitutivos que afectan a la validez del titulo repre- cargado competencialmen te de srcmitlisttrar lqitifñidad al restan te
scntativo y requirito~para su validez y eficacia. E n el prfrner grupo residen- Estado-aparato, mediante la conversión procesualizada de la
ciarlamos la eleccidn ). proclamacidn como electo y, en el segundo, entre voluntacl de sus agentes en voluntad del Estado. Por eso, aun-
otros, el de acatar la Constitucihn. Sin embargo, aunque con ello solventa-
mos formalmente el problema, queda por explicar en base a que razdn Fe
que jurldica y formalmente el Parlamento resulte ser el titular
justifica la inclusicin d e ese ulterior ordcn de requisitos que, sin ser constitu- de la funci6n representativa, desde la óptica del principio cle-
tivos, pueden llegar a anular la validez del tftulo. Titulo que aunque impli-
que una habilitacibn lurldica es, ante todo, un mandato político d e represen-
tacibn democrát~cay que, en cuanto tal, escapa de la esfera propia del Dere-
cho, como advertla inteligentemente H. KLI.SF.N. (43) Ikidcm, op. cit., p. 176.
mocr&tico, la veracidad politica y eficacia en el desernpefio de derecho, que condensa su naturaleza sustantiva o contenido ma-
esa función depende, no de su imptri~m,sino de la auctaritas o terial (10 acatado) y otro externo, relevante jurfdicamente y que
legitimidad electoral con la que previamente han sido investi- se configura como un acto público formal confirmatorio de una
dos sus miembros. declaraci61-1de voluntad a la que el ordenamiento vincula efef-
A esta naturaleza de simples controles de fomalizaci6n ad- tos jurldicos.
ministrativa, se adecúan perfectamente figuras introducidas en Por tanto, y desde la perspectiva del Derecho piihlico, el
nuestros ordenarnientos parlamentarios como la presentacidn acatamiento es ante todo un a exteriorimriún ritual de s~misi6nsin
de credenciales, la deciaracibn de incompatibilidades o el Regis- trascendencia sustancial o interna, hasta el extremo de p d e r
tro de Intereses. Pero ?es la exigencia de acatamiento a la Cons- afirmarse que sin exteriurimción no existe jurkiicamen te acata-
titucidn un control parlamentario de constatación? ?sobrepasa o miento (46).
no, el ámbito de reserva reglamentaria constitucionalmente esta- Pero aun sin abordar su aspecto sjmbdlico -jnvocscidn a la
blecido? <introduce o no, elementos disfuncianales en la rela- divinidad o al honor- el acatamiento a la Constituci6n presenta
ción representativa? en su Ambito interno graves inconvenientes de comprensibn
conceptual.
rente a los restantes actos pmmisorios en los que el promi-
1.2.1. La ax&encia stgIametstaria dejurar o prometer tente condiciona su cornprtamiento futuro conforme a ciertas
acatamiento a la C~nstit~ciDn vdores permanentes e inmutables, el acatamiento a la Constitu-
ción por un parlamentario s61o puede perfilarse como un aEto
Hipdstasis inacabada entre i.ws y fos, moral y derecho, el aca- prornr>ofi~~m b h q pues, desde esta perspectiva, la ConstituciSn
tamiento a la Constituci6n es viva excepcidn a los modernos no es un mero «conjunto de convergencias negativas o normas
procesos de racionalizaci6n normativa que impregnan el actual
Derecho parlamentario, a tiempos teorizados por Rurdeau y
Mirkine-Guetzevich (44). Su componente ético y rnitico-simb6-
l
l lico de diffcil convex~idnjuridicaha obligado a-la doctrina ius- compartidos en la comunidad, sefin un ritual y una f6rrnula preestahlecida,
publicista al necesario pieestahlecimiento de dos planos funcio- de seguir para el futuro un comportamiento inspirado en la fidelidad y leal-
tad con respecto a deberes d e orden genetal o bien pirticwlarn, procede al
nales de diferenciadfin (45): uno interno, ajeno al n~undodel anAlisis de los dos planos, sustantivo y formal, que en la definicidn se con-
densan; rAppunti in tema de giuramenton, Rivt~taTrimestrale di Dirittri
I Pubhlico, 1968, p. 1316 y SS.
(44} Ambos autores, sobre todo este último en su obra, Lex nouuel/cs ten- (46) Conclusi6n que, enteramente compartimos con APARICIO PF:RFJ
dencc~di, D r r ~Con~titatiirinnel,p. 1 3 y ss., y en un definitivo artfculo que bajo el quien, al comentar la yuriyxudencra del TC sobre el tema afirma: *En efecto,
titulo de u1,'echec d u parlamentarisrne rationaliskn puhlic6 en la Revue Inter- al admitir que e! acatamiento se da tanto si se rrtualrza exteriormente como si
nationale d'llistoire Politique e Constitutionnelle, nnD14, abril-junto 1954, es- no se produce ceremonia alguna, ha eliminado la propia instituci6n social del
tablecieron las bases tcáricas para la configuracibn del denominado ~arlarnen- acatamiento a1 desproveerla del esencial elemento de su exreriorizacidn {...).
tarismo racionalizado de indudable auge en el periodo de entreguerras y que
informad decisivamente las actuales teplacioner reglamentarias, sobre todo
m materia de control polltim del Gobierno.
(45) A d lo hace PICRFRANCCCCO GROSS~ quien tras definir el acata-
'1 rnrento e n el mundo del Derecho como aun compromiso en forma expresa 1:
1
solemne medrante el llamamiento a valores éticos ampliamente difundidos y
lfrnire» corno querian, entre otros, Forsthoff y Luhman (471, ni De esta apuntada imposibilidad material de acatar $dril& sen-
el Parlamento el primordial agente de modificaciones constitu- Jn la realidad «Constitlici6nn, p d r f a inducirse que, o lo que se
cionales, las cuales, suelen producirse p r via interpretativa, me- acata no es la Constitución sino tan s61a SUS normas mAs tesis-
diante la readaptación de la normativo a lo fictico (48). tentes, es decir, las que regulan los procedimientos de reforma
Discrepo, pues, de aquéllos que como Embid lrujo o Santa- constitucional, o bien, que de hecho, el acatamiento a la Consti-
rnaria Pastor (49) entienden que, el acatamiento a la Constitu- tucidn se constituye por contenidos udifusos y deslizantesn lo
ci6n significa fidelidad a los fundamentos básicos de la Consti- que la convierte en realidad jurfdicamente inexigible (501,
tuci6n espahola, manifestados sustancialmente en los valores Pero antes de despejar tal incbgnita, y toda vez que el acata-
superiores del ordenamiento jurldico contenidos en su articulo miento ha sido asumido positivamente por Eos ordenamientos
1.0. Entre otras razones porque incluso tales valores son sus- parlamentarios objeto de comentario, quedándonos en su exte-
ceptibles de ser reformados y porque, en definitiva, ello impli- rioridad normativa, interesa clarificar si este se comporta juridj-
caria innecesariamente el abandono del principio de ccneutrali- camente como un control parlamentario de constatación o, si
dad democrática». por el contrario, exceden los límites que lo definen, afectando
d isfuncionalmente a la represmtacibn de contenido.
Olvidándonos mornentAneamente de la jurisprudencia cons-
titucional rccaida sobre el tema, a los meros efectos de centrar
(47) Ambos autores se caracterizan p r pretender una teorizacidn exclu-
sivamente neutral y técnica d e la Constitucidn que se traduce en norma funda- tknica y dogmáticamente la cuestibn, parece obvio que el con-
mental de un Estado formalmente de Derecho, basado en un poaitrvismo abs- trol-acatamiento, en el particular supuesto de los parlamcnta-
tracto, de pura trazo lurfdico y pretendidamente ajeno. en todo caso, a la reali- rios. sobrepasa la esfera propia de lo que la constatacidn jurfdica
dad ~ o c i o ~ c o n d m i yc apolitica que a 61 subyace. Con tales tesis, uno justikarfa es, al exigir del parlamentario, no la simple forrnalización de su
el Estado autoritario bismarckiano y orm asentad dogmAticarnente los postu-
título representativo, sino la emisión de una declaracjbn de vo-
lados del Estado tecnocrático-capitalista.Sohre el tema vtd. J. GIME, LANO-
I II.II{F, Deredo Conrtztrrronal, Almcdsna, Coimhra, 1987, p. 61 v SS. luntad de la que indirectamente pende el perfeccionamiento del
(4R) Esta labor (le contrnua vivificacidn de los contenidos normativo-
constitucionales, es precisamente, una de las fundamentales tareas de los Tri-
bunales expresamente encargados d e defender el orden constitucional, enlui-
(50) Ante tal disyuntiva adelantarnos 1ñ posici6n de L. Sc1ihfn-r Para el
ciando y, por tanto, valorando según la casulstica de cada momento, no s610 iuspubltcista alemán IB ~ i n ~ u l acrper$m
ry dcl jwamenio ron~istecn ~ I I Ce/ quejrrru re
la realidad que sc examina sino tambi6n. la atemoeracidn de la norma S esa
realidad obiito d e enjuiciamiento. Y es, jistarnent;, esa readaptaci6n jutispru- l w n n respecto de la f i r m a dc cxirtmria politica. &fe s&nif;ca... u# rrcwirici-
dencial de lo normativo a lo fictico uno de los pilares bdsicos sobre los que se m~rrtto ... dc lar decisium fundliment~/es qirc ~t balha mntcfpidrl~en lo Conslit~n6nde
asienta la pervivencia temporal de toda mnstituci6n. Ahora bien, ese caráctcr
Wermrirj qpl~h r e n dc ~ / IIAO h Con~ttt~r16n m sevtido surfmc~al.Por e! carácter vn-
ucrentivoii rle la interpretacidn constitucional tiene, tal como scfiala K. 13taci' lorativo que S c t t ~ i nhace del juramento a la Constitucibn, se comprende que
sus, propios liniiteh cn su diseno programático. Dicha funcidn uadrnite la p s i -
para el autor no puede ~ 1 p 6 c r lw rn ((irnora/) j~r(~facnto
em blanm q#e huhri;? qrie rr-
I-iilidacl de un cambio constitucional (Ve$a~sun~~wandcl) por rnedlo d e la tnter- finmar nm t/ pmedimicfftode m ) r m y rnmlver m f m r d n d - y ~umi~zsrb a todo lo q ~ret
pretacicibn, pero excluye el quebrantamiento constituciunal ( V t $ a ~ s w n ~ ~ c h ~ - erfablm~ucm I J ~ dJ d grticulo 7 6 . No pwde jwarss nrrn protcdimlentri de r4orma; 7'ftItl~
J Dsrccho Consi~fuciona/-,CEC, Madrid, 1 983. p. 52. [@al-
brtcb=n~]i- ~ I L Y I ~ O de de b C~~stifucio'n, Alianza Editorial, Madrrd, 1982, p. 51 {Subraydns mlo~).
mente vid. F. RUBIOLI.ORI:.V I 1-, n1.a lurisprudenc~aconstitucional como fof-
Iior su parte, Ruiz L,JFI:IL'~\,R., advertird. dentro de nucstra doctrina. que
: . .. rna d e crcac15n de Derechon, REDC, n e o22. 1988, pp. 9 a 52. al vincularse efectos jurtdicos al mntml-acatamiento, este está incitando acci-
(49) Vid. respectivamente, La j d l i d a d dc /ar f~nczonanos a La C~11titucjón, tudes perjuras, pues, al falso juramento no sc vincula efecto lurlrlicri alpno:
INAP, hladrid, 1987. p. 169 y Comcni~rro~ o lo Const~t~c~o'n
t s p n ~ I 1(Ed (;a- &I juramento de los parlarnentariow, cn i?r /a jwri~pwde#cfad d Tribunal c m ~ t i -
rrido Falla), Civttas, Madrid, 1985, p. 96. t # o m ~ [IJniversidacl de Zaragoza, 1985, pp. 375-389.
El. MANUATC) I'ARI.AMEh'I'AR10 12')

mismo, pues, de no acatar, queda privado suspensivamente de El problema se planteaba por la opsicidn de fondo existen-
su estatuto juridico. te entre lo prescripto en el artfculo 20 del RCD y lo dispuesto,
En consecuencia, si el acatamiento no es un control de ad- por un lado, en los artlnilos 750 a 756 de la LECrim. y, por
misidn derivado del imbito orgdnico-institucional de la dernc- otro, en la todavla vigente Ley de 9 de febrero de 1912 sobre
cracia representativa, sino más bien un control juridico-politico La j~njdicn'ónyd o de proceder mntra Sendorery Dip~tadospor m-
que afecta a la legitimidad del contenido de la representación, & de ddito. Ambas regulaciones legales (54) en materia de in-
entonces, los Reglamentos parlamentarios han extralimitado sus munidad y afotamiento, consideraban que estas prerrogativas
limites materiales de reserva constitucional, generando, ante el desplegaban plenamente su eficacia desde el momento mismo de
inicial silencio de la Constitucidn sobre el tema, lo que certera- !a proclamaciSn hasta el termino del mandato parlamentario sin
mente Silvano Tossi ha caracterizado como tñod$caciÓn t ú d a de prever la posibilidad de su pérdida suspensiva, como ahora lo
la Co~stituciUna través del Derech parlamentaria ( 5 15. hace el a r t h l o 20 del RDC que viene as1;a incidir en una ma-
Este desplazamiento constitucional por vía de Reglamen- teria -el procedimiento penal- que, en principio no es subsurni-
to, intuido en su ¿fa por el entonces diputado comunista Jor- ble en su h b i t o de reserva.
di Solé 'Fura (52), provocó inmediatamente irnprtantes des- La cuestidn se torna cada vez m& compleja si tenemos pre-
ajustes en e l resto del ordenamiento iurfdico al que afectaba, sente que el articulo 71 de la CE establece que ((durante el pe-
el cual se había articulado sobre los postulados del principio riodo de su mandato los diputados y senadores gozarán asimis-
tkcnico tradicional. Surgid, de este modo, la necesidad de rc- mo de inrnunidadip. Repárese en que allI donde la Constitución
plantearse dogmaticamente cuál era la verdadera naturaleza
jurídica de los Reglamentos parlamentarios y cuil su ámbito
de reserva material, pues, ante la calisidn normativa Regla- va competcncial de aquel. La primera incripita claramente despejada en
rncnto/Ley, resultaba imprescidibk determinar cual de ambas nuestro pais sobre todo a rait del.artfculo 27.2.f) de la LOTC que ha permi-
normas era la prevalente (53). tida la definitiva caracterizacidn d e los Reglamentos de las Cimaras como
Icx larittri~lis,ha dada paso a un mas reciente debate doctrinal en torno a la
eficacia ad extra de los Reglamentos parlamentarios y su esfera de desarroHo
compercncial. Vid. &)N VAESASSIN A, M .. . r d o h ~ o / m c n t fiarlammiari,
i Ce-
(5 1 ) SILVANOTc~F.I, Mod$cazyoni tucite dello Costitw~iowúttroveso rl dzrito dam, Padova, 1 955; G . FI,ORIDA, C., I! Rcgdamcirti parlamentare nel riftcmd
par/clmnture, Ciiuffrk, Milano, 19 50. dcllcjenti, Giuffrk, Milano, 1986; y, en nuestra doctrina, desde el ya clásico
(52) En el debate en Comisidn del actual artlculo 20 RCD,los más shlr- de PLREZSERRANO, N,, rNaturaleza iurfdica del Reglamento p a r l a m e n t ~ r i m
dos y resistentes argumentos jurfdicos contra la inclusidn del acatamiento pm- -REP, n.o 105, 1959- hasta los más recientes de F ~ ~ K N ~ I NCARNI( U~X t i ~ o
cedieron de este diputado. Arprnentos que plantea en los siguientes ttminos: GUKZP~LW., C. J., reglamentos pariamentartos y Ordenamiento jurídico*
@wicre dectrse svtonces que wn drpxtodo que ha 3ardo c I ~ d o que
, se propone nrmplir S V ~ -RDP, n: 9, 1981, p. 164 y 3s.- o de GIL Roiri.r.3 Y C;II.-D~:I.C;A[X), J. M.,
junc~one~, q ~we a icwdir a /m se~;one~dp Io Cúmdra y que ttertp el d~scode colsboraC 'LOS Reglamentos de las Camarasi~,en la obra colectiva, Lar Corft-SG~cncrdlts,
pero qut, sin embaqo, por a o por be se nfcga o dor estd pmmcsa o rstepramcnto de m@- IEr., vol. 1, p. 247 y sa., M d r i d , 1987.
tamicnto a /a Con~tit~ci&n, pmn~amentcpor em no p i d e Jer d~putado,no tmm nInPtrQ (54) TR@n el artículo 1 de la 9-11-191 2, rtcorrespondera a la Sala d e
dc ritr demthos, nrnpna de IUS p~crrtl~at~vm? Este cr pard mi el problema; es denr, m- 10 Criminal del Tribunal Supremo e! mnocirnienro d e las causas contra sena-
crefummfe, si narotros eseum etp mdrctones, a traué~del Reglumc~~to (qxe es icna noma dores y diputados aun cuando s6io tengan cardcter d e electosi>. Por su parte,
Wda B si muma) dt tntroducfr este elemento...;DST-D, Comi-
t n f e m que /a C ~ W I I sc el articulo 5 de la misma, rrnpone a Ios juects la obligacidn de remitir al Tribu-
si6n de Reglamento, n . o 25-20 (Subrayados mfos). nal Supremo d o s autos que estuvieren ínstniytndose contra persona que, ha-
(53) La cuestión no se centra tanto en la posición lerdrquica del Reda- llindose procesada, fuese elegida senador o drpuraclo, inmediatamente que tu-
mento parlamentario tn su relacibn con la I x y , pues, ambas son nosmas de vleren noticia d e supm/~mcróm.Una declaríicibn en similar aent~does la con-
desarrolbo directo de normas constituc~cinaies,cuanto en el ámbito de rescr- tenida en el artfcwlo 751 de Ia LECsim.
quiso limitas una prerrogativa asl lo hizo, Como ocurre con la La notoria incongruencia a que llevaba la modificacidn
inviolabilidad cuya eficacia cubre al parlamentario únicamente constitucionai y reglamentaria que se había operado hizo que al-
por «las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funcio- gún autor, con anterioridad a la jurisprudencia constitucional
nes». Sin embargo, nada se dice respecto a la inmunidad por lo vertida sobre el tema, entendiese que los ((Reglamentos parla-
que, necesariamente, habria de entenderse que &Stadebe estar mentarios s61o tienen relevancia en la vida interna de las Chma-
presente desde el inicio del mandato parlamentario hasta su ras legrslativas, mientras que son las leyes las únicas nomas que
conclusión, como 10 hacen las disposiciones legales swpra cita- afectan a otros drganos estatales, como son los judiciales. Por
das. ltem más, el articulo 21 del RCD en consonancia con la eso, mientras la Ley de 9 de febrero de 1912 si@ disponiendo la
naturaleza juridica de las prerrogativas parlamentarias en cuan- necesidad de suplicatorio para los procedimientos que cstuvie-
to que normas excepcionales orkine Costit~tione,dispone que sen instruyéndose en el mometo de ser una persona proclamada
s610 podrá quedar el diputado suspendido en el disfrute de senador o diputado, parece quc los ~ribunalesdelxran sujetarse
aquellas «cuando una sentencia firme condenatoria lo compor- a lo en ella dispuesto))(55).
te o cuando su cumplimiento implique la imposibilidad de ejer- Esta posicidn, que supone intrfnsecamente admitir la jn-
cer la funcidn parlamentaria)), cs decir, en caso de violaci6n constitucionalidad de !a sanci6n (pérdida de prerrogativas) co-
grave del ordenamiento penal jr por dccisicln de los 6rganos ju- nectada al control-acatamiento, por exceder el Redamento par-
risdiccionales. lamentario sus Ifrnjtes constitucionales de resenTamaterial, unj-
Es por tanto, la propia d i n h i c a reglamentaria la que obliga da a otros muchos argumentos ya expuestos, como el de la dis-
a entender que la posibilidad de suspender a un parlamentario hncionalidad que introduce en el contenido de la representa-
en el disfrute de sus prerrogativas es una facultad yena al Parla- ci6n y cn la regulación normativa del sistema parecfa, en princj-
mento mismo y reservada competencialmente al Poder judicial pio, la unica viable juridicamente: el expreso acatamiento a la
en su funci6n de defensa ordinaria de los contenidos constitu- Constjtucibn no se perfilaba como un deber exigible a los parla-
cionales. Que esto es as[, lo corrobora el propio RCD al tratar mentarios, por lo que, la sanci6n vinculada reglamentariamente
de la disciplina parlamentaria (Cap. VITI, arts. 99 a 102), donde a su no prestacidn deberla tildarse de anticonstitucional.
en congruente annonfa con lo establecido en el artfculo 21.1.1 Sin embargo, reinterpretando los principios y contenidos
se determina que el <<Diputadopodrá ser privado por acuerdo constitucionales era factible vi Jumhrar una segunda solucidn ju-
de la Mesa de alguno o todos los derechos que le conceden rfdica al problema, aunque ello supusiese afianzar con nuevos
los artfculos 6 a 9» (art. 99.1), pera súo de sws d f ~ ~ hnoo de
s ~JMJ rtdeslizamientos tdcitosn (56) y, mediante un esfuerzo hermenbu-
premgatiuas. Expresado de moclo mas gr6fico: si un diputado por-
rare armas dentro del recinto parlamentario (art. 101.12.8) ello
podría dar lugar a que la Mcsa de la Chmara acordarse suspen-
(55) S i n I A ~ I . . ~ I .nI lo ti^:^, T., D~rechopnrInrne~tarioespnAoI, Editora Na-
derle temporalmente en sus derechos parlamentarios, pasando, cional, Madrid, 1984, p. 92.
en su caso, el Presidente el tanto de culpa al árgano judicid ( S h ) El roncgto se toma diremamente de HABERLE,V~$&III~ a / ~o&
competente (art. 101.3). *lichr P~WII,Rctlln, 1778, para quien. con base r n el racionalismo crfricti, la
Ahora bien, si el parlamentario dentro de las tres primeras ~onstiruciónse configura come Noma YH Ap%qnk( n o m a y tarea} por 10 que
inriqte en la naturaleza #abierta* y ncles!izantci>de la intepaci6n programiltica
sesiones no acata fomalmentc la Constitución, entonces, la conr;titucionnl, en la que se disuelven las fronteras entre nrealidad ~onsritucio-
Mesa del Congreso podrh acordar privarlo suspensivamente no "al* y crrcalidad inconstitucionalii. En definitiva, la Consritucidn no se concibe
s61o de sus derechos sino tambidn de sus prerrogativas. Corno una deciqibn global dada (Gc~cben)sino corno un proccm históricamente
abierto de permanente confirmaciiSn normativo-temporal.
tic0 capaz de suplir la imposible subsuncibn normativa, la modi- cular supuesto de eficacia ad extra del Reglamenta parlarnenta-
ficacidn constitucional que se habla operado. rio, sino p r q u e al ser la replacido reglamentaria simple deri-
vacidn de una norma constitucional (la que impone el acata-
miento), esta última la protege ~actariamenfcfrente a aquel las
otras (Ley de 9 febrero de 19t2, y arts. 750 a 756 LECrirn.)
que se: oponen a sus contenidos.
Además, tampoco podria atirmarse a la luz del derecho posj-
Esta segunda opci6n interpretativa aparece perfectamente tivo que el control acatamientro introdujese quiebras en la re-
reflejada en los primeros pronunciamientos jurisprudenciales de presentacidn de contenido, pues este, responderfa a una particu-
nuestro Tribunal Constitucional sobre el terna, a quien se trasla- lar rnodulacidn o, si se quiere, a un especial diseiio defensivo
d6 eon~ittoartifid y dirertammtd politi# y m... icn problemd de que la Constitución de E978 habría realizado de la repxesenta-
mstitucionaIidad o inconstit~cionaIidad de w m n o m p ~ r l ~ m e n t a - ci6n democrAt.tica.
ria (57), lo que, sin duda, unirlo a las connotaciones coyuntura- Ida cuestión se suscitd como consecuencia de la interpsi-
les del momento influyó decisivamente en la compleja y mal de- ci6n p r 10s diputados Ignacio Enaola Etcheverry y Pedra Sola-
finida soluci6n juridica que se &o inicialmente al problema. b a d a Bilbao, en nombre de la A p p a c j 6 n electoral Herri Bata-
En efecto, para salvar la validez juridjca de la norma regla- suna, del recurso de amparo número 164/1983 contra un acuer-
mentaria que imponfa el acatamiento, al TC no le quedaba rnits do,del Congreso de los Diputados de 14-12-1982 por el que se
posibilidad que sobreentender que era la propia Constitucidn la declaraba, en aplicacidn del nuevo artfculo 20.2 del Reglamento,
que exigfa de los parlamentarios un deber positivo de: sujeción la suspensidn de los derechos y prerrogativas parlamentarias de
a la misma. Evidentemente, si este principio-preswnción en- que disfrutaban los mencionados diputados, al haber transcutri-
contraba enclaves que permitiesen juxidificarlo al m8s alta ran- do tres sesiones plenarias sin haber tstos jurado o prometido
go normativo, al participar el acatamiento de la fuerza jeráxqui- acatamiento a la Constjtuci6n.
ca de la Constitucidn, se irnpondtfa directamente sobre el res- Los recurrentes fundamentaron su demanda de amparo, sus-
tante ordenamiento y, los traumatismos y distorsiones antes tancialmente, en dos tipos distintos de argumentaciones. Un pri-
apuntados se solventarían por medio de una impticita deroga- mer bloque, coincidentes en algunos de sus aspectos con lo aqut
ci6n constitucional. A partir de esta premisa fundamental. la expuesto, pero que, sin embargo, no son a nuestro entender
modificación correctora introducjda en el siszema por via de ficilrnente alegables en amparo (59) y, que podemos sintetizar
Reglamento no se habrfa, en verdad, producido, porque &te del modo siguiente:
s61o estaria desarrollando lo que la propia Constitucián pres-
cribe. Por tanto, ante la colisi6n notmativa que se comenta, lo
dispuesto en el Reglamento prevalecerfa sobre la replacidn Je-
gal y, no porque aqutl tenga un mayor rango jerarquico o por- (59) El articulo 42 de la L O X permite recurrir cn el plmo de rres me-
ses las decisiones o actos sin valor de Ley emanados de las Cortes, siempre
que, como entiende Solb y Aparicio {%), se trate de un pafii- que éstos violen derechos y libertades suscepubIes de amparo constitucional.
es decir, los contenidos en Ios anfculos 14 a 29 de la CH {art. 41 LOTC).
Toda v e , que lo alegado en este primer bloque de argumentos jurídicos no
Implica una directa violación de derechos fundamentales dificilmentc son sus-
(57) APARICICIPCRFJ, ctEl acatamiento...^, op. cit., p. 199. ceptrbles de un directo amparo cnnstituciona1. Por todos vid. LAX:AJO CAS.
(58) Las Corlea Gciiaruir~,np. cit., pp. 83-84, T R ' h J. L. y GIMI-NO SEYDR,~,V., E/recurso de a m p m , Tecnes, Madrid, 1788.
como desde la del amparo solicitado que, reinterpretando la
($1, El art. 70 de la CE tan s61o establece dos requisitos propia Constitucibn, entender que era dsta y no el Reglamento
para el ejercicio del mandato: la validez de las actas y la no in- la que imponfa el deber de sujecidn a la misma.
curción en causa de incompatibilidad, siendo el acta la que atri- Ahora bien, el principal inconveniente para afianzar jurfdica-
buye los derechos y prerrogativas inherentes al cargo.
mente esta tesis viene d a d o por las dificultades existentes a la
2. Que no es factible la rnodificaci6n de la regubacidn
constitucxonal del estatuto del parlamentario por vla reglamen- hora de encontrar elementos juridico-constituciona1es que per-
taria. mitan asentar el principio-presuncidn en que se apoya todo el
3. Que las y derechos del parlamentario na- razonamiento. Ante el silencio constitucional en el tema del aca-
cen ex Consiit~tjonesin sometimiento a desarrollo ulterior. tamiento, al TC s610 le era permisible acudir a la cseacidn de
4. Que FI juramento o promesa de acatamiento a la consti- una auténtica norma subconstitucjonal(60), deduciendo de pre-
tucidn es un acto formal intranscendente, pues, el sometimiento ceptos constitucionales una nueva y distinta n o m a que heme-
de los ciudadanos a la rnixirna norma del Estado no necesita de néuticamentc es considerada derivacjhn última de una voluntad
rituales, y la actuación contra su letra tiene ~nrnediatarespucsta no expresa.
en las leyes pena1es.n Esta ((norma subconstitucionaI» queda perfectamente defini-
Y, un segundo p p o de argumentos, miis propios d e la vfa da en la STC 101/1983 de 18 de noviembre, resolutoria del re-
procesal emprendida que hacen referencia directa, a los derechos curso d e ampara antedicho. En el segundo de sus Fundamentos
constitucjonales que Tos demandantes de amparo consideran Jurfdjcos, tras reconocer el TC la necesidad de realizar (runa in-
violados por el referido acuerdo d e suspensidn. Estos, e n esen- terpretaciún sistemática de la Consticucidnn (61) y con base en
cia, serrlan: lo establecido en el articulo 9.1 de la misma, se declara:

({a) Que cl art. 20.1 del RCD viola el art. 14 dc la CE, introdii- nLa sujecidn a la Constitucihn es una consecuencia obIigada
cicndo un factor de discrirninaci6n por razón ctc opinión de su carácter de norma suprema que se traduce en un deber de
política. distinto s i p o para los ciudadanos y los podcrcs púhIicos; mien-
1 Q u e , igualmente, vulnera el art. 16.1 cie la CE que garanti- tras los primeros tienen un d e k r general negativo de ahctener-
aa la libertad ideológica de los inciividuos y cnmuliidades, se de cualquier actu~cidnque vulnere la Constituci6n (...), los
~ i nmas limitación que lai necesarias para el mantenimlen- titulares de los poderes públicos tienen ademzís un deber general
to del ordcn público protegido por la l,ey. positivo de realizar sus funciones de acuerdo con la Constitu-
c) l.a vulneración del art. 23.2 de la CE, al cstahlecerse un cibn, es decir, que el acceso al cargo implica un deber positivo
elcmentn ~xisitivode discriminacirin r n quiebra tiel princi- de acatamiento entendido como respeto a la misma, lo que no
pio de igualdad de condiciones a la hora de acccder a fun- supone neccsriarnente una adhes16n ideol6gica ni una conformi-
ciones y cargm púlilicos. dad con su total contenidon (62).
ti) 1.a violación del art. 23.1 clc la (:E porque sus votantes se
pronunciaron negativamente en el rcferendum constitucio-
nal, por la que, la exigencia de acatamiento a la (:L suponc
una ruptura de la necesaria identidad democrática entre
electores y representantes.>> (60) Sobre el concepto de norma subconstitucional y su aplicación en
lurirprudcncia vid. A1.i i h ~ C;,iur.l,~,
i E., Lo inte'prctdc~inde Iu L'on~t~tu-
C'd". CEC, Madrid, 1984, p. 1 l y ss.
Como queda dicho, al TC no le quedaba mas cauce jurIcZicQ (61) STC 101/1983, de 18 noviembre, c1.0 2.u.
para salvar la norma reglamentaria frente a lo alegado por 10s (62) Ihidem, tJ.0 2.0.
recurrentes, tanto desde la óptica de la inmnrtitucionalidfid
Ciertamente, una vez creada la norma suticonstituciond que de utilizar sus derechos fundamentales contra el orden constitu-
impone el acatamiento, lo alegado por los recurrentes decae ante cional establecido y, en su frontera suprior la imposicidn de un
la subsuncidn 16gica que a partir de ella se deriva. Resumida- deber de fidelidad a los valores constitucionales protegdos, lo
mente, el acatamiento a la Constitucjdn no puede vulnerar ha- que, a la sazón, limitada su libertad ideol6gicsinciividuaI (6.5). Sin
ra 30s articulas 14, 16 y 23 de la LE, porque el Reglamento par- embargo, debemos tener presente que la sujeción caracterizada
lamentario no establece ex novo este requisito, contenido en la en el articulo 9.1 de la CE atafie en igual modo, por su carácter
propia Constitución que, armoniza y modera, en cuanto a los ti- de vinculo bilateral, a los ciudadanos y poderes publims, por lo
tulares de los c a r p s públicos se refiere, los derechos fundamen- que necesariamente y desde el prisma de la stifbare demokrutie,
tales que aquellos preceptos constitucionales contienen. el núcelo de valores a salvaguardar deberfa tarnbitn sustraerse a
Por eso el fundamental problema a resolver, mds que el ulte- las facultades de estos ultimos. De no ser asi, como seaala cl
rior desarrollo de la n o m a subconstitucional creada, es, precisa- mencionado autor, no s61o habrfa un desequilibrio en favor dcl
mente, el de su misma generación, es decir, el de los apoyos poder público, sino un absurdo consistente en declarar ilfcita
constitucionales que la justifican y, sobre todo, el de su encuadre la persecucidn de un fin cuya consecuencia serfa, sin embargo
normativo dentro del sistema. licita (66) nos encontrarnos con argumentos lo bastante sol-
A tal efecto, resulta evidente que la referida norma s u h n s - ventes como para rechazar una tal concepción de nuestro sistc-
tjtucional encuentra sustancialmente su anclaje positivo en el ar- ma democrdtico.
ticulo 9.1 de la LE en concordanda mn el 23.1-2 de ia misma. Se comprende, pues, que otra ha de ser la interptetacidn que
Según el primero de los indicados preceptos dos ciudadanos y de! articulo 9.1 de la CE haya de realizarse. S i p e n d o al propio 1.
los @eres públicos estkn sujetos a la Constituci6n y al resto del de Otto, parece que el única cauce inzerpretativo jurfdicamente
ordenamiento jurkdicw». Ahora bien, <puede de ello inducirse la consecuente d e k partir de una identificacidn formal entre
existencia de un deber positivo y expreso de acatamiento a la rcConstitucidn)>y «resto del ordenamiento juridico)), en amonia
Constituci6n para los titulares de los poderes públicos? y, si ello con el sentido más nftido que de la literalidad del precepto se
es asi, <en que medida se aproxima la aludida n o m a a la confi- desprende. En purjdad, ambas expre~ionessignifican derecho
guraci6n de nuestra democracia como una democracia valorati- positivo y la sujeci6n impuesta por el articulo 9.1 de la CE se
va o militante? reduce al deber tanto de ciudadanos corno de poderes públicos
La niesti6n ha sido estudiada con detenimiento por Ignacio de obediencia al Derecho.
de Otto m su libro, D$msc~ de la Cofistitucióny partidos polii- Sin duda, el precepto asi entendido, resulta por ohvio supcr-
ros (63). A su entender la única posibilidad de deducir del rnen- fl uo, pues, tal deber exiitirrá airri cuando el precepto no existiese, p-
cionado artfculo un indicio de democracia militante pasa obliga- que la sqecion a la normajrrridla es cosa qHe resulta de la natrrrddmfi de
damente por referir la expresi6n ~Constitucibnii,oa al ordena- esta misma (67). Su operatividad se reduce a la bilatemlidad de la
miento constitucional positivo sino al uoxden constitucional su-
byacente que integran aquéb (64). Esto significa, desde la pis-
pectiva de loa ciudadanos en su Ifrnite inferior, la imposibilidad
(66) En palabras de I G ~ ~ c iDE c i OTTO,la verdndtra miiit~mciupor la d e m -
ffnf1ag por /M ~ d o r Je H~ ~ B C C ~ d
# ~ si~tcma
I ma~ex12e b p i b i i i d ~ dde drrcutir abrer-
t-rt~te qut /a prohibrc~indc defc~dtrciertos pvntos de PISI~E,porqw pwibIemwte flu bu)
partidos pIitiros, L EL, Madrid, 198 5 .
( 6 3 ) Defema de Io Conrfit~~cióny @'dad que Ia uqumciitalii; op. cit., p. 39.
(64) Op. smPra cit., p. 20. (67) Ibidem, pp. 25-26.
Ciertamente, no es comparable Ea esfera de derechos individua-
sujecidn, en el sentido de que ésta debe ser igual para ciudada- )es y la posición que ocupa el ciudadano cuando actúa coma tal
nos y poderes públicos. dentro del Estado, que cuando le hace como titular de un poder
Nos encontramos, de este modo, ante un deber general y público, En este sentido, el articulo 9.2 de la CE es a todas lu-
abstracto de sometimiento a lo dispuesto en ei ordenamiento ju- ces ejernplificante, al imponer a los poderes públicos el deber de
rídico, de manera que quien vulnerase lo en tl preceptuado ccpxomovenr y aun Mremovern todos aquéllos obst~culosque im-
-fuese ciudadano o cargo públice y, de conformidad con lo en pidiesen la r~dizacibnde los valores fundamentales sobre los
él tipificado, seria objeto de repredón legal -penal o administra- que se vertebra la propia Canstituci6n. Consecuencia inmediata
tiva- por parte del Estado que asume, en fin, el urnonopolio de de todo ello, es la posibilidad reiteradamente reconocida por la
la violencia legltirna). El artkulo 9.1 es asf expresidn del princi- jurisprudencia del TC (691, de limitar puntualmente determina-
pio de legalidad que debe presidir todo Estado de derecho. dos derechos fundamentales de los funcionarios públims en
Pero el TC irfa mas allá en su rafio decidendi desequilibrando atención al Cuerpo y funcidn que desempefien, derivada de la
esa sujeción bilateral, al entender -noma sukconstitucional- que relacidn de sujeci6n especial que los vincula a la Administracidn
los poderes ptíblicos ocupan una posicibn que podemos calificar Publica.
de {(democraciaactuanten, toda vez que su sometimiento al De- Ahora bien, los inconvenientes surgen si pretendemos tras-
recho no es s61o formal y negativo, sino positivo y de defensa ladar el acatamiento, entendido como sujecidn positiva a la
de la ((juridicidadconstitucional». Por esto, en la referida senten- Coostjtucidn, a la figura individuaI del parlamentario. Porque
cia establece la siguiente difcrenciaci6n: mi entra^ los ciwddanos he- tste no s61o no es un funcionario en sentido tkcnice (701, sino
nm wn deber ~enmainqatim de sometimiento u Iu Constitucien, lm pode-
res ptibdi~ostientn un deber ~eneraipsitivo de sujeción a la tni~ma,deber
al qice se demtnina ,ucatumimto4 (67) Vid. al efecto las ~lntenciasdel TC de 8-IV-1981 (ROE de 25 de
Consciente el TL de que el sal- interpretativo operado PO- abril), dc 10-X-1983 (BOE de T d e noviembre) y la dr: 22-X- 1985 (ROE dc
dia suponer la introduccidn de ciertos aspectos prtixjmos a la 2h de novremtire), entre otras. 1,imitacihn de derechos fundamentales que no
~rnpEica,sino, justamente t d o lo contrario, una clAusula de hornogenizaci6n
democracia valorativa, intentó en lo posible «desdramatizan> el
corno ocurre en la Republrca federal alemana. Sobre el tema. vid. EMBIDIRU-
acatamiento vacidndolo en cuanto fuera factible de contenida I( r, h., Lsjdel~dud ... op. CZI., pp. 1 55- I 59
ideológico alguno. Para ello articul6 la siguiente fictio iuris: ... el (70) Coincidimos, en este sentido, plenamente con la tesis mantenida
acutamiento,.. cm~tit~ye wn deber inherefiteal cargo p sibIica>m a eo~dición por E1.o~G A R CA~ en su libro Jnmxnrdad parlamentuna y E~dadode Mriida, TK-
en el sentido de requisito, m independencia de que se exteriorice a no efl nos, Madrid. 1989 pata quien una equiparacidn total entre parlamentarro y
funcionario púhlico serio psrfec~rlmettteadmt~rbltonta en mBmm totc~/itariodonde
un actnforml(68). Mas esta pretendida ficción es, en verdad, un
p r t t d o j Ertado JO* r r n ~m i ~ mcosa, romo en un srsfemu de detam~~tiudirecfu en el que
irnpsible jurídico, porque el acatamiento -corno queda dichc- o ex¿& unrrjuncidln pública electiw (ptmj tes111fuirroreptuble tn un fitado coa~ii~ucionnl
se exterioriza o no existe jurídicamente. que, cnmo el1 n~eítrobme S# txi~tenci~ en d principio rrpre~entatiw,op. cit., p. 133.
Pese a todo es, a mi criterio, innegable que la diferenciación Cicrto es, srn cmliargo, y en ello disrento puntualmente dc Et.oY GA~cin,
realizada por el TC cuenta en muchos de sus aspectos con fun- guc a efectos punitivos y n la luz del artfculo 119 del Cddigo Penal, e í posible
una tal identrficaci6n. pucs, se@n el mismo se mffs~derdra ,$~vrronerro ,brih/fm U/
damentos dirnanantes de la propia realidad jurfclimpúblicn. ~ U pC r dhpositión inmediata dc /a /y o por tlemü~o por sotnhrmriento dr autoridad
c~mfitwteprticrpe del e~ercitlode jur~cronerpribiicm. I'ero en todo caco la pos1hilr-
dad de apllcact6n de los tipos penales no reside en la idoneidad subjettva del
~atlamentarioCorno sfuncionarioii srno en Ia matcrialidad púhlica de la fun-
ci6n que el agente desempeac. Expresado en otros rhninos: a los exclusivos
que ni siquiera es titular de un poder público en su singular ca- Acaso por ello, e n las constituyentes italianas, bien que ma-
racterizacidn de poder eje~~tuntede la voluntad estatal, tal como tjvados por otras claves politicas, tras un profundfsimo debate
lo sería el Presidente del Gobierno o el jefe del Estado (71). originado por Mortati en la Sottocomi~ioney reproducido con
La naturaleza pública de la funcidn de representar y su operati- posterioridad en la Asamblea, se acord6 mantener el actual ar-
vidad como elemento de generacidn de legitimidad del sistema tfculo 54 de la lonstituci611, por el que se impone a t d o s los
político-constitucjonal,obliga a considerar al parlamentario no ciudadanos el deber de ser fieles a la República y de observar la
como a un representante del Estado (titular de un poder públi- Constituci6n y las leyes, as{ como la consiguiente obligacidn de
co) sino c m 0 representante institucionalizado de los &dada- prestar el juramento en los casos que la ley la establezca, salván-
nos m el Estado (cargo público) (72); y, s610 los etementos ter- dose dicha obligaci6n respecto de los miembros de las C h a r a s ,
minales o ejecutantes de la voluntad estatal deben estar sujetos inicialmente contenida de modo expreso en el articulo 131 del
positivamente a la Constituci6n y no quienes tienen por especf- Proyecto que, a la postre, seria rechazado, porque, entre otras
fjca rnisi6n colaborar en la libre y plural formacidn de esa vo- razones y, en palabras del socialista Stampacchia, los republica-
luntad. Esto explica, que s61o el Parlamento y, s610 los parla- nos que fueron los «subversivosi)de un tiempo, no deben de im-
mentarios, esttn constitucional y democráticamente legitirnnclos, pedir que los rnonArquims <(losnuevos subversivos>>tengan la
aun en su dimensibn de poder constituido, para proponer una libertad de entrar m la C&mara y puedan formar parte de los
eventual reforma constitucional, alterando, conforme al querer trabajos de la misma (73).
mayoritario de los ciudadanos -cuyo deber de sujecidn es s62o Pero el problema a tratar no quedaría completamente ex-
negativo- el modelo o la forma de Estada. puesto si no trajésemos a colacidn la segunda de las sentencias
del TC vercida, en orden cronológico, sobre el tema. Me tefie-
ro a la STC 122/1983, de 16 de diciembre, resolntoria del re-
efectos dcl C6riip Penal, xfuncionario* es toda persona que d e s e m p n e fun- curso de amparo número 25/1383, interpuesto por los diputa-
crones publicas con independencia de que estatutariamente lo sea.
( i l ) Curiosamente, el propio Tribunal Constitucional, a la hora de preci-
dos del bloque Nacionalista Popular Galego, Bautista Alvarez
sar a efectos de legitimación el alcance auhjettvo del arriculo 41.2 de su LFV y Lois Ditguez Vázquez, contra una resolución del Parlamento
orgánica, declaraba en el Auto 147/1982, de 22 de abril, dsctarlo en Pleno: de Galicia de 23 de noviembre de 1983 por la que se acordaba
...los d+#tudo~j srmdore~no sm,eri rir ucfwur~dnindividua/, y u n ~ C R R de
Y ~la alla re- suspender a dichos diputados en el goce de los derechos que el
pre~ettfasihque ortewfuny dc L &srnciów pJb/;ca que qerccn, pvdem pGb11irac (...) ni Reglamento de la Ckmara les atribub, por no haber jurade o
dc estos. /FJ .o 4.):
' o ~ e ~o~~fpc~onurins'
te~
(72) En su reclente Sentencia 119, de 21 de lunio de 1990, el Tribu- prometido acatar y guardar fidelidad a la Constituci6n y al Es-
n a l Constitucional, corroborando la tesis que aqui sc sustiene y, modifican- tatuto de Galicia, en el plazo de tres sesiones plenarias, según
d a en gran medida los argumentos aducidos en su jurisprudencia antcrror, lo requerido por el articulo 7 d d mencionado Reglamento par-
insrste, precisamenñc, sobre este elemento fundamental derivado del prin- lamentario.
cipio d e m o c d t i c o que otorga una vertiente distinta a la concepcidn del
Sin entrar en un anglisis pormenorizado de todos los argu-
parlamentario como cargo púúbco representativo. E n efecro, según el Tri-
bunal: xQuien accede a un cargo no representativo, por alto que Cste sea y mentos arlucjdos por los solicitantes de amparo, coincidentes en
por rrascendental que resulte la funci6n que ha d e desernpefiar, actúa s610 muchos aspaos con el recurso anteriormente comentado, inte-
en nombre propio. M u y otra es, por el contrario, la situacidn en la que se
encuentran los representantes electos, pues en el acto de la clecci6n sean
cuales sean los intereses u opiniones que los mueven, actúan como ciuda-
(73) Para un andlisis detenido del tema vid. Luir;i Vt:~-ru~/\,
l ~ j d ~ lo f ú
danos, partes del pueblo espafiol trtular d e la soberanla, cuya voluntad es
la RcpiBIica, Gmffff, Milano, 1984; La cita de Stampacchia ead tornada del in-
la voluntad ~ n e r a l r(FJ.0 4.0).
dlcdo libro, p. 31.
resa, sin embargo, que nos detengaanos en un concreto y pun-
riza el especial statsls jurfciico del funcionario en su vfnculo de
tual extremo. A diferencia de lo establecido en el articulo 20.1
suj~irinespecial con la Administracj6n Pública del Estado.
del RCD, el articulo 7 del Reglamento parlamentario gallego,
No hace falta para ella, recurrir al ejemplo singular de de-
exige de los diputados no s6Io un deber de acatamiento a la
rnocracia militante consagrado en la Beante~tumo mfstica del
Constitucián y al Estatuto sino que introduce un segundo de- funcionariado jurfdicamente disciplinada en la República Federal
bcr-obligacibn aparentemente dotado de una profunda carp
Almana, en la que la relaci6n funcionaria! es caracterizada
ideoldgjca: guardarles fidelidacl. Justamente por ello, los smu-
corno treueyerhüItis o sea, como relacidn de fidelidad (75). Basta,
rrentes alegaron como fundamento sustancial de su demanda
sencjllamente, con acudir a nuestro propio estatuto funcionarial
que el concepto de fidelidad implicaba una adhesidn interior a para comprobar d m o el incumplimiento del deber def;dc/idad a la
los valores concretos y subyacentes que la Constjtuci6n y el Es- Cmstitilcih~en d VrnnEio de la f~nciinpsibjica aparece tipicado como
tatuto representan, lo que vulneraba directamente el principio «falta muy graven por el articulo 31.1 a de la Ley 30/1984 de 2
constitucional de libertad ideoldgca consagrado en el articulo de apsto, de Medidas para la Reforma de la Funcidn Pública.
S 6 de la Norma fundamental.
Y, una de dos: o el precepto transcrito resulta en la praxis de
En su voluntad de reducir el acatamiento a pura forma jurf- imposible aplicación porque (qfidelidadn equivale a sometimiento
dica el TC en la sentencia precedente habla dwIarado que éste no al Derecho, como en esta sentencia 10 entiende el TC o, por el
sipone necesariamente uva adhesión Ideol4im ni m mnformidad al to-
contrario, el deber de fidelidad hace referencia a la especial
tal contenido del texto constitucional, salvando as& cualquier
mndicibn jurfdica de funcionario, lo que explica la posibilidad,
duda sobre posibles connotaciones de democracia valorativa en
claramente reconocida por el propio Tribunal, de limitar pun-
la norma subcanstitucional creada tualmente alguno de sus derechos fundamentales en atenci6n al
Pues bien, frente a la tesis de los recurrentes, optd por m n -
carkter de las funciones que desempefie. .
vertir la afidelidadm en aacatamientov y, corno quiera que el aca- En cualquier caso y, con independencia de la ínte~retación
tamiento es s610 {{sujecidn positiva al derecho)), resulta que, por
que administrativamente se realice de tal deber mnstjtucio-
16gica deduccihn, para el TC guardar fidelidacl equivale o un mm- nal(76), lo que estg, al margen de toda duda, a la luz de la sen-
promixo de actpar ias rqIm dejj~qopolitimyel ordenj r r r í ~ i mexisben-
tencia que se cometa, es que ese deber de fidelidad impuesto a
te en tanto existey a no intentar su tramjGrmrición por mediar il~gales.
los funcionarios no es trasladable en modo alguno y, por tanto,
Ciertamente, esta desnaturalizaci6n del. concepto de fidelidad
nos parece difícilmente sostenible, y ello por razones que paso a
exponer. Marginando el hecho gramatical de que acatamiento y
fidelidad n o son téminos sinónimos -como pretende el TC-, la xntiient,,, wrcb binds t b p subetc fo th King, in rcfrrrnfnr that protcdion wicb tk K i ~ f~ f -
fordr th wbiect. Citado p r G . M . LI)MI{,IRI)I, Contributo allo n tu dio de¡ dmn ros-
razdn fundamental que avala esta objeción viene dada, porque fftmi~~na/t, Milano, 1967. p. 147.
en la esfera del Derecho Público, el concepto de fidelidad res- (75) Según KLAUC STERN,para uel funcionario la o b l i ~ c i d nde Fidelidad
ponde a una concepción hstbrjca y dogmhticamente elabrada, (Twnep/Iitb:tinR) significa la obligci6n de obediencia, la fidelidad al orden
asf como jurfdicamente definida, de directa aplicacidn a ciertas fundamental democrarico y libre romo valor tundamental de la Consrituci6nn,
relaciones de poder que encuentran su origen en la concepción por ello ueP juramento de servicio (...) no debe ser sulxstimado en su impor-
tancia: tiene una funci6n social importante como wgarantia politicm parA el
patrimonialista del Estado (74) y, que, en la actualidad, caracte- mantenimiento de situacloncs mnfomc a la ConstituciEZnii; Dtmho del Esfado
de b Rcpiiblicajder~~/ akema14 CEC, Madrid, 1 987, p. 650 y ss.
( 7 6 ) Al efecto. vid. LMsrn IRUJO,.bJdtIidud de l ~ f ~ n s m r r ao /a r Consii-
(74) Véaie bt n<ila definici61i dc alle~iancedada por Bl A(-s i ( >VI.: !re o r di- tundn, FNAP., Madrid, 1987.
no es extensible, a la figura del parlamentario cuya ccobligacidn el qMe, como es h i o , m veda ~aciadode mntmidu el de /os representa-
de acatamiento a la ConstitucjrSnw no puede menoscabar el ejer- dm:paraddjicamente, STC 10J1983 de 2 1 de febrero, aunque
cicio de sus derechos firndamcntales. Cierto es, que entre eF par- este pronunciamiento lo refiera el Alto Tribunal a la relaci6n re-
lamentario y el drgano-Parlamenro existe una singular relación Ptfsentan tdpartido.
de sujeción especial sobre la que se apoya la disciplina parlamen- Pero, adcmhs, desenvolvikndonos en el pIano de Po ptítico,
taria, pero esto es una afattisp~cieescbisiva (77), un supuesto Uni- la solución dada a\ problema tampoco parece del todo acertada.
co derivado de la naturaleza autónoma del Parlamento como 6r- Si en verdad, de lo que se trataba era de poner término a una di-
gano constitucjonal y, en consecuencia, no identificable Con la ficil situacidn de cómputo a la hora de verificar los quórums
que estahitariamente une al funcionario con la Administración dentro de la C h a r a y, de instnirnentar medidas en evitacidn de
del Estado. que Fuerzas politicas antisisterna llegasen a gozar del estatuto ju-
En resumen, pues, esta doctrina jurispruclencial no puede ridicarnente singular de parlamentario, el acatamiento a la Cons-
descontextualizarse ni hacerse extensiva, parque el TC al consti- titucidn mas que solventar posibles tensiones viene, pnt el con-
t~n'otlaIi~r el acatamiento lo hace, sobre la base de que trario, a perpetuarlas, generando -como bien sehala Aparicie
-obviamente- la Lonszituci6n es una Constimci6n, es decir, un ccextrafio tour deforce entre instituciones representativas y par-
norma superior del ordenamiento jurfdico. lamentarios disidentes)) (78). La continua reproductibiljdad del
Pero al lado de esta verdad formal existida otra resistente conflicto da sobrada prueba de todo ello.
-la de la Constituci6n material- que seguiria impidiéndonos En efecto, una vez mds el Tribunal Constitucional ha tenido
comprender por qué un instituto tan trasnochado y mitico- que pronunciarse sobre tan polkmjco tema. En esta ocasibn,
simldlico como el del acatamiento puede,provmar, en un Esta- como consecuencia de Ia intcrposicion del recurso de amparo
do a la sazón caraaerizado como Social y Democri~icode Dere- número 507/1990 contra la decisión del Presidente del Congre-
cho, que en un parlamentario legitimamente elegido dejase dt. so de los Diputados, de 4 de diciembre de 1989, quien, en aplica-
factnrn de serlo, por no cumplir formalmente con ese plus estric- ción de una ResolwuSn previa de la pmpia Presidencia, de 30 de
tamente juridico de sujecidn a la Constitución-norma. Porque, noviembre de ese mismo aAo, nsobre la forha en que se ha de
pese a todo, el proclamado electo es un representante del pueblo prestar el juramento o promesa de acatamiento a la Constitu-
que a su través ejerce su derecho constitucional a la participa- ción», acordb, que por no haber utilizado los diputados re-
cj6n polftica. Máxime, cuando ese pueblo no puede ser sin m6s currentes ta fórmula reglamentaria, al anteponer a su respuesta,
I
consideraclo, como quería Kelsen, el ámbito de aplicación del que debiere de ser, de acuerdo con la norma mencionada, la de
ordenamiento jurfdico, sino el depositario de la sobermia. Por uSi juro o Sí prometo», la frase ((por imperativo tegalii, no ha-
ende, ...la v#JnermOm qsre r e ~ d t adel hecho de privar a/ spre~mfatftede hfan adquirido éstos la plena condicidn de djputados.
1
n @ C ~ Q u bo$ar simu1tdneamenfe,y e$ tatñbih una uulfperrrciDn
f ~ n h b ...
IJY La cuestión no se centra pues, tanto en la obligación de
del derecho del representa~fea ejercer la funciún 4w l e es propia, d m h prestar el acatamjcnto cuanto en la (<formanexterna del mismo.
Sin Animo de exhaustividd, los demandantes de amparo
fundamcntnron su pretensión en las siguientes consideraciones:
(77) Sobre este concepto. acunado en la dc-ctrina italiana, uid. Viíi h/(' ua) Que ha sido el propio Tribunal Constitucional en sus
ZANGARA,Lc p n r q a t i w ~c u s t i t ~ o n ~ iCedam,
x, Padnva, 1972. p. 136 funda- sentencias anteriores quien ha determinado que el acatamiento
mcntalmente. kn nuestra doctrina, virl. Diid-Pic zzo, L. M., l a n ~ ~ t m r ad-ni~
minr~trntmde lo1 Cúmara~parlgmtninrio~,Cirndcrnar dt lo^ Ertudio~Alhmuti~fl*~
-------
Zaragoza, 19R5, p. 49. ( 7 8 ) C3p. cit., pig. 1RG.
decidido gtro democrática la Itnea jurispnidencial sostenida en
ha de hacerse por imperativa legal. Por tanto lo 'obvio y evi-
dente' no puede producir efectos que desnaturalicen la reiaci6n sus anteriores pronunciamientos.
representariva. Evidentemente, corno no podla ser d e otro modo, el Tribu-
b) Que lo importante para la adquisición de la mndicidn nal no suprime el control-acatamiento, pero lo sitúa en los jus-
de parlamentario es que se preste el acatamiento y no, el modo tos términos, descartando t o d a lectura organicista del mismo y
en que tste se exrerlorice, siempre que se haga de forma incon- resaltando la legitimidad dernocritica de los reDresentantes e n
dicional. En consecuencia, al Presidente s61o corresponde cons- un Estado caracterizado por el valor ccpluralisrno político>>(art.
tatar si sc produce el acatamiento y si sc da esa incondicionali- 1.3 de la CE):
dad, 'pero sin un exacerbamiento del respeto a las formas que
supongan impcdir el ejercicio de un derecho fundamental' (art. uEn un Estado dernocritico que relativiza las creencias y
23.2, de la LE). protege la libertad idmldgica; que entroniza come uno de sus
c) Que de acuerdo con lo establecido en el artfculo 23.2 valores superiores el pEuralismo polltico; que irnpne el respeto
de la CE el acceso a las funciones representativas ser4 en condi- a los representantes eIegidos por sufragio universal en cuanto
ciones de igualdad con arreglo a le que las leyes dispongan. La poderes emanados de la voluntad popular, no resulta congruen-
resolucihn de la Presidencia, procede de un 6rgano unipersonal te una interpretación de la obligñcion de prestar acatamiento a
y, por tanto, no puede ser considerada materialmente como ley, la Constitucrhn que a n t e p n e un formalismo rfgido a toda otra
como lo son, sin embargo, los Reglamentos de las Cimarai consideración, porque de ese modo se violenta la misma Consti-
cuya mdificacidn y reforma requieren, no obstante, de una es- tuci6n de cuyo acatamiento se trata, se olvida el mayor valor de
pecifica mayoria reforzada. los derechos fundamentales (en concreto, los del art. 23) y se
d) Y, finalmente, que !a Resolución de la Presidencia al hace prevalecer una interpretacidn de la Constitucirín cxcluyen-
dictarse o posferiori, se hizo e n atcnci6n a la ideologia polltjca de te frente a otra intepadorm (I:Jn 7.0).
los recurrentes, introduciendo una discriminacidn por raz6n de
opinidn (art. 14, CE), al aplicársele solamente a ellos y no a 10% El Tribunal, si se me permite la expresibn, es el mejor criti-
restantes diputados que ya habfan acatado con anterioridatl la co de su propia jurisprudencja y de las mnsecuencias, a lo que
Constitucl6n.~ ahora parece, un tanto apresuradas, que el legislador dedujo dc
l a misma, convirtiendo el control-acatamiento e n u n auténtico
El Tribunal Constitucional e n su interesante y bien que itdis-
instrumento d e defensa de la Constitución. Pero, por si persic-
tinta>) Sentencia 119, de 21 de junio de 1990 (79), otorgari el
ticren dudas, esta sentencia se encarga rotundamente de aclarar-
amparo solicitado. Interesante, tanto procesal como material-
las, aunque, eso si, en abierta contradiccidn argumenta1 con pro-
mente, al abordar cuestiones tales como la de la naturaleza jurf- nunciamientos anteriores:
dica de las Resoluciones Presidenciales y su psible atacabilidnrl
cn amparo, puntualizando criterios anteriores de su propia juris-
prudencia (80). Distinta, porque perfila, cuando no altera, en un

atribuye el artfculo 32.2 del Reglamento se integraban en tste, por lo que de-
(79) Un comentario de esta sentencia puede verse en FERNANDU 5"- hfan ser objeto de recurso de inconstitucionalidad. Srn embargo, en la senten-
TA0l.AI.LA LOPFZ, «El juramento y los Reglamentos parlamentarios (Comen- cia que ahora se comenta, el TC precisa: res evidente que esta equiparacibn
tario a la STC 1 19/1990, de 21 de lunio), RGDL. n.o 30, p. 149 y SS. entre nomas redamentarlas y Resoluciones presidenciales (...) desde el punto
(80) Vtanse las matizaciones que en este sentido se introducen respea"
de la STC 118/1988, de 20 de junio, en la que el TrihunaE consideraha que '~
normas dicradas p r la Prrsidcncin del Congreso en u w dc I i fac"1t.d 4U' le
dc vista de su impupahilidad (...) no equivale n una equiparaci6n de unos v
Inf p~atard~ vi~:a_ya t d o 101
" t " ~ desde t d o ~ ~ e f i t t o ~(FJ.O
~ 5.0).
uI,a exigencia de juramento o promesa de acatamiento a 1; aue, sin duda, hablan dado pie sus pronunciamientos iniciales
Constitucidn (...) no viene impuesta por la Con~tituci6~,,, &re el tema.
pero... tampoco es contrario a ellm (FJn 4.0). Y es que, salvando las distancias, desde la teorerica de la ju-
u... la obligacidn de prestar juramento o promesa de acatar la
rjSpmdencia conatitucional, estas sentencias son resultado de
Constitucidn no crea el deber de sujeci6n a tsta, que resulta va
Una jnusud asuncibn p o r el TC de la denominada doctrina de la
de lo que dispone su artfculo 9.1 y aunque pueda tnfendersc q ~ e ' l o
r e f ~ e creando
~, un vínculo suplementarso de (ndole reEígjosa o
pO/jti~uI desarrollada por el Tribunal Supremo de los Es-
ciau~e~
moral, esta vinculación mas fuerte en el fuero interne no tiene t a d o ~Unidos. Doctrina, que corno ha puesto de relieve G. ~ e i b -
como tal, trascendencia jurfdica ...s (FJII 4.0). Subrayados míos. hoiz (821, no puede ser aceptada, sino con graves reservas, por
la tradjcidn jurfdica del Contiente europeo, al no prestar la debj-
Pero, sin duda, el elemento fundamental que se deriva de da importancia a la diferencia funclamental que cxistc entre los
esta sentencia es el de corregir posibles desviaciones interpre- litigios jurldicos de contenido polltico, que pueden ser someti-
tativas fundamentadas en su jurisprudencia precedente: el dos a un control jurisdiccional constitucional o aquellos otros en
control-acatamiento, tal como antes advertfa, no puede intro- que este tipo de control es inaplicable por tratarse de puros en-
ducir disfuncjones en la relación regresentativa, máxime, cuando frentamiento~politicos. Estas controversias polfticas puras, no
esta es construida por el Tribunal sobre los desechos funda- p e d e n , en palabras de Lejbholz, ((ser resueltas por la mera apEi-
mentales del arttculo 23 de la Constituci6n, cuyo ctmls va- cacidri de las normas jurídicas, ya que en ellas se trata de una
lor», no puede ser desconocida por norma infraconstitucional pugna, no por la aplicacidn del Derecho establecido, sino acerca
alguna. El mandato de los representantes es ((producto de la 1
de cual debiera ser el contenido de ese Derechon, por lo que, -y
voluntad de quienes los eligieron determinada por la exposi- finaliza su conclusi6n- dales cuestiones no pierden su cariaer
ci6n de un programa polltico juridicamente llciton. (<Lafideli- plftico, a pesar de la fraseologia y el aparato jurídico con que
dad a este compromiso, que ninguna relacidn guarda con la puedan ser tratados. Por tanto, su solución jurisdiccional aca-
ohligacjdn derivada de un supuesto mandato imperativo (...) rrearía graves perjuicios a la justicia y no contribuiría en nada al
n o puedc ser desconocida ni osbtaculizada, como se ha hecho mejoramiento del juego polftico>i.
en este caso mediante la prohibicidn de anadir la expresidn Acaso por ello; el TC no debiera de haber entrado nunca en
pos imperativo legal en el momento mismo de prestar el el fondo del asunto, inadmitiendo a t x h i t e los recursos plantca-
C..) acatamienton, porque, en definitiva, este impedimento es I dos, para lo que contaba con mas que s6lidos apoyos procesa-
una lesidn que tambien repercute en el derecho que la Cons- I les (82), y evitando de este modo, la necesidad de resolver un
tjtuci6n garantiza (...) a sus electores, de participar en los
asuntos públicos a travts de representantes)).
Evidentemente, estas declaraciones del Tribunal responden (81) nF,I Tribunal C~onstitucionaldc la República icderal alemana v el
problema de la apreciación ludrcial dc la politican, REP, n.O 146. 1 9 f i h ~
a un concepto renovado de representacihn y de la posicidn ju- P 89 v SS.
rfdica del representante, desde la 6ptica del mandato, y a la que (82) A estos efectos, vease la argumentacibn sostenida tanto por cl Mi-
ya me referf en el Capitulo 1 de este trabajo. Pero ccntrandonos nisterio fiscal como por Letrado de las Cortes de las Generales que compare-
en lo que ahora nos ocupa parece indudable que el Tribunal ha en representación del Congreso, para quieneq, resumidamente, Ea via pro-
cesal oportuna no seria la del recurso de amparo sino la del recurso de incons-
querido poner fin a un asunto marcadamente polftjco, reforzan- 'Nfucionalidad, con lo que carecerfan de legttimaci6n activa los recurrentes. En
do la dirnensidn democrática del mandato representativo frente '"a misma Iinea, puede verse el comentario de L. ht ~ R T ~ N - R17 i R I-
I ;~RTII.I.(
a una consjderaci6n en exceso organicista del mismo, dtrivda ~ { ' I - R , a las mencionadas sentencias del 'TC, en Las corte^ Gencr~le~,IIEF,
de un pretendido carácter defensitio del control-acatamiento al 11, 1987, pp. 1488-1457.
I nii I-'R,\K(:I~:O (:,\/\LII\Ro L I O & ~ I X ( . ; L ! ~ ~

conflicto, de naturaleza «politicamente puroiu y que las propias


caso, la contradictio normativa Reglamento/Ley no existiría,
fuerzas politicas no habhn resuelto.
toda vez que las disposiciones legales antes mencionadas (Ley
9-2-191 1 y, arts. 750 y SS. de la LECrim) de eminente carActer
1 .2.3. L a L OREG romo norma de cierfeg estabiIi~ciótl procesal, son perfectamente compatibles con 3a exigencia cons-
de/ mtrol-acatamiento titucional de prestar e3 acatamiento. Apriorfsticamente, pues,
un aspecto del problema seria que el acatamiento sea constitu-
Como fácilmente puede apreciarse, los pronunciamientos ju- cional y, otro bien distinto, que la, fuere la privacidn suspensi-
risprudenciales habidos en el tema del acatamiento a la Consti- va de prerrogativas. Evidentemente, al confirmarse la plena
tucidn no hacen referencia alguna a cuestiones tan controverti- validez del acuerdo del Congreso de los Diputados por el que
das como la ya apuntada colisi6n normativa Reglarnento/Ley, o se aplica la sancidn prevista en el artfculo 20 el RCD, e3 Tribu-
a la mucho mas ardua consistente en &terminar los cfeaos juridi- nal Constitucional reconoce indirectamente la constitucionali-
cos directos que del acto de proclamación se derivan. dad de la suspensjdn de prerrogativas parlamentarias por deci-
Algo que probablemente okdezca a una utilización cierta- sión de un cirgano de la Cámara. Nos encontramos, pues, ante
mente conveniente del principio de rogacjdn procesal e n el pro- una puntual y excepcional derogacidn del artfculo 21 .l del
cedimiento de amparo, toda vez que los recurrentes no alegaron propio RCD que s61o admite la suspensidn de prerrogativas
expresamente tales cuestiones, asl como a un reconocimiento pddecisi6n de órganos jurisdiccionales cuando una sentencia
implicito de los efectos jurfdicos que ticitamente se deben co- firme condenatoria lo comporte o cuando SU cumplimiento im-
ncaar a las resolucjones jurjsdicciondes para SU plena eficacia. plique la imposibilidad de ejercer la funcidn parlamentaria.
Desde esta perspectiva, debe de advertirse que el TC, tanto Se pretende con todo ello, no una defensa de las prerrogati-
en uno como en otro pronunciamiento (STC 101/83 y STC vas parlamentarias, sino evidenciar que la aludida jurisprudencia
120/83) se limita a reconocer la constitucionaljdad de la exi- constitucional contenia suficientes espacios abiertos como para
gencia reglamentaria de acatamiento a la Consritucidn sin ana- que el legislador amortiguase las disfuncionalidades, que la in-
lizar expresamente los efectos y el rtgimen juridico de la san- troducdn por via-del Reglamento de control-acatamiento llega-
ci6n que, para el caso de su no cumplimiento se establece. Pu- ba a generar, sobre todo en materia de inmunidad y aforamien-
diere ocurrir, entonces, que aunque el control-acatamiento sea to, disciplinando mzts correctamente la sanción que a él se vin-
plenamente constitucional, no lo fuere la pérdida suspensiva cula. Mas lejos de aprovechar tales posibilidades jurisprudencia-
cle prerrogativas (83) (art. 79.1 CE y art. 21 RCD), en cuyo les, éste procedi6 a una incerpretacidn tendencialmente ((ex-
cluyente~del control-acatamiento y, en su voluntad de zanjar
definitivamente el problema, implantd en el Ordenamiento una
B U I ~ O J.
(8.7) 'Tal posibilidad, es la defendida por C ~ N O , M. y .MOK,II1,s norma de conclusi6n, con el fin de impedir cualquier osci1acir)n
ARROYC)para el Caso del Parlamento Andaluz, cuyo Re~lamcntocstahlcce la
quspensidn de derechos y prerrogativas en caso de no prestarse el acztamiento.
hermenkutica y dotar de un contenido mis definido y expreso, a
En su parecer debe saIvaguardarse como parte del contenido rninirno del esra- 11 exigencia, ahora constitucional, de prestar el acatamiento.
ltuto del parlamentar10 y, aun en el supuesto, de no superarse el control regla- Esta norma de cierre y conclusidn tomará carta de naturaleza en
mentario, la inmunidad parlamentaria, alegando al recpecto tres órdenes su<- la LOREG.
ranciales de consideraciones: i) el origen de la prerroptiva que petende una
proteccidn del parlamentario desde el inicio del mandato, 11) la vinculación
que el articulo 26.3 del Estatuto Andaluz establece entre rnrnunidad y manda-
mfa; El Pnrlamcnto de Anduhtía, (edits. Pérez Roya y Porras Nodales), Tecnos,
to parlamentariri, y iii) el sometimiento del Reglamento al Estatuto de Autono-
Madrid, 1987, pp. 7 5 y 76.
Originariamente el proyecto gubernamental (Proyecto de provocarfa la existencia de partidos anrisistema, legalmente re-
Ley de 15-10-1984) (84), estableda el control-acatamiento no conocidos que, sin embargo, no podrian intesvenir en los proce-
sobre los representantes electos, cama lo hacian los Reglamen- sos electorales.
tos de las Cámaras, sino sobre los candidatos y, por tanto, como Probablemente por todo ello y, aunque el inter pariamenta-
un especifico control electoral previo. S e e n el articulo 45.2 del Do de la mencionada Ley no permita dilucidar nada al respecto,
misma, al escrito de presentacidn deberfa acompafiarse la decla- la Ponencia, aceptó sin reparos las enmiendas presentadas por
iaci6n de acept acidn de la candidatura y de acafrlmiento a la Cons- diputados de1 Grupo Mixto y el Grupo Parlamentario Vasco
tit~cio'n,asf como de los documentos acreditados de SUS candicio- (PNV) (851, decidiendo incluir el control-acatamiento cal como
nes de elegbilidad, lo habfan configurado los Reglamentos parlamentarios. Esta
Tal soluci6n presentaba, desde el punto de vista tknico-ju- n o m a será la definitivamente recogida en el actual articulo
rfdico indudables ventajas. En primer lugar, clarificaba la natu- 108.6 de la LOREG, segtin el cual:
raleza jurfdica del control-acatamiento, confiprlndolo expresa-
mente como un control electoral, de acuercto con el carhcter nEn el momento de tomar posesidn y para adquirir la ple-
na condicjbn de sus cargos los candidatos eIectos deben jurar
material de su ley reguladora. En segundo lugar, pemitfa la de-
o prometer acatamiento a !a Constituci6n, asl como cumpli-
seada jdentificacidn constitucional entre mandato representativo mentar tos demis requisitos previstos en las leyes y reglamen-
y mandato parlamentario, sin posibilidad alguna de disociaci6n, tos respectivo s.^
toda vez que cl electo ya habfa cumplida con el requisito del
acatamiento. Y, en tercer lugar, solventaba las distarsiones nor- El precepto transcrito ofrece, n o obstante, ciertos pñoble-
mativas que en materia de inmunidad, doramiento y de suspen- mas de interpretacidn y alcance. En todo caso, al referirse de
sión de prerrogativas habfa provocado la inclusj6n reglamenta- modo singular al control-acatamiento incide en SU específica
ria del acatamiento, al referirse a un momento ulterior al de la singularidad como sui~enerixcontrol constitucional, difcrencián-
adquisicidn jurfdica del mandato. dolo de las restantes controles parlamentarios de incorpora-
Sin emharp, tal regulación presentaba insalvables inconve- cihn al &gano. Esto permite, a mi entender, racionalizar el ar-
nientes jwrfdjco-plfticos. Por una parte, la obligacidn de acata- ticulo 20.2 del RCD y los que en tl encuentran SU causa, de
miento a la Constitucidn, s e e n la jurisprudencia constitucjonal suerte que el periodo temporal de tres sesiones plenarias surta
antes comentada, s61o es exigible a los «cargos públicos>)y, des- efecto tan sólo respecto del control-acatamiento y no en cuan-
de luego, pese a la ampljtud con que quiera configurarse tal con- to a la presentacidn de credenciales o la declaración de incom-
cepto, en ningtin caso podria comprender a los candidatos elec- patibilidades que habri de hacerse, de sdljto, con anterioridad
torales que aaúan juric!icamente como ciudadanos y, por tanto. a la primera sesión constitutiva.
., de respecto al orden jurfdico-
con un deber tan s d o negativo
constitucional. Por otra, porque politicamente implicaba un no
deseable control indirecto sobre 10s partidos politiros, algo que
el Tribunal Constitucional, intencionalmente, habfa que-
- (85) Concretamente, las enmiendas n: 6 presentada por JUAN M A R ~ A
rido wjtar en sus pronunciarnientos anteriores, privando de una I 3 ~ ~ del
~ Grupo
~ ~ 5 Mixto.
, la n.O 23 de FRANCESC V~C~N 1 GIRALT
S del
posible c a r p ideoldgica al controj-acatamiento, puesto que Grupo parlamentarios y la enmienda n: 175 del Grupo parlamenta-
"' Vasco (PNV). Vid. Lq ar~útr~co dc rtkimen slectoral Gcncrd, Tmbqo~parlo-
men'urro~, tomo I, Congreso de los DiputarIos. 1986, pp. 142, 140 y 192,
(84) BOLG-CD, S r i e A, :n 120-1. rcr~e~ti~amente.
1!1, ,\iANDA'Ir 1 I'JIRI Ai\IEN I A R I O l ii

Sin embargo, el artfculo resefiado, bajo su aparente breve- c ~ n f ~ m ela rbloque de constitucionalidad del Estaclo, con lo
dad, incorpora una terminolsgIa peligrosamente innovadora que, la existencia del acatamiento, trasciende el 4mbito propia-
que suscita graves reparos te6ricos y puede ocasionar -cuando mente parlamentario, para desplegar sus efectos sobre el total
de la aplicaci6n de la norma se t r a t e difíciles problemas de ca- Ordenamiento jurfdjco. Ya no se trata, pues, de un control deri-
Ijficacihn juridica. E n efecto, como advertfa Fernando-Y iagas vado de las facultades de auto-otganlzacidn de las C h a r a s , sino
Bartolornt (86), a diferencia del artfculo 69 del Real Decreto- de un filtro que se incardina problemáticamente en la legislacidn
Ley 20/1977, de 18 de marzo, en el que se habla d e diputado &ctoral. Porque, lo cierto, es que el referido control en nada
o Senador electo», el actual articulo 198 de la LOREG se refie- afecta a la eleccidn de los representantes, puesto que su aplicabi-
re lacdnicamente al «electo» o «candidato electon. Sutileza lin- lidad se circunscribe a un momento ulterior - e l de la toma de
guistica que, empero, podría ocultar tras d e si toda una serie posesibn- en el que el proceso electoral se encuentra definitiva-
de importantes interrogantes juridico-políticos. Porque, a la luz mente finalizado.
de la mencionada norma ?es el proclamada electo titular cfecti- Item mas. A partir de la inclusi6n del indicado control en la
vo del cargo parlamentario o, por el contrario, con el acto for- I,OREG, éste participa plenamente del rango normativo, imbi-
mal de proclamacidn s61o adquiere una expectativa de derecho to de aplicaci6n y voluntad d e permanencia de aqutlla. Pues
que depende pata su confirrnacidn de la superacibn del con- bien, según se deduce de su articulo 1.2 en relacidn con la Dis-
trol-acatamiento? ~osiciónAdicional Primera, dsta es de aplicacibn supletoria a la
Repárese, en que ahora ya no se trata de perfeccionar me- legislación electoral de las Comunidades Aut6nomas. Por tanto
diante la prestación del acatamiento un titulo representativo 2poclrfa exigirse mediante aplicacidn supletoria de la LOREG
previa y legltimnmente adquirido, sino de la directa adquisi- que los miembros del Parlamento Vasco o Catalán -en cuyas
cidn del mismo. Evidentemente si nos dejamos llevar por la li- leyes electorales y Reglamentos parlamentarios no se exige la
teralidad del articulo 108, el candidato proclamado electo no prestacidn del acatamiento- vinjeren ohlipdos a acatar Ea Cons-
es ya un parlamentario sometido a condici6n resolutorja, un tituci6n para ccadqujar la plena adquisici6n de sus cargos)), se-
c<Diputado o Senador electo)) como decla el Real Decreto-Ley gún lo dispuesto en el artfculo 108.6 de la LOREG?
20/1977, sino una especie de precandidato a parlamentario, Por otra parte, ?qut se entiende por «plena adquisicidn de
hasta el ins6lito extremo de que el título electoral no seria, por sus cargos», pues, mientras en el RCD la no superacién del con-
SI, un titulo perfecto. trol-acatamiento implica la suspensidn de derechos y prerropti-
Aunque tal hipótesis me parece en todo punto insostenible, vas, en el Reglamcnro del Senado o en el del Patlamento de Ga-
y asl lo ha venido a confirmar la hasta ahota última sentencia h a , Esta s61o afecta a los derechos del parlamentario.
del ñ C sobre la materia, no es menos cierto que la aparicián Esta doble regulación del control-acatamiento diluye su ver-
nada ocasional de esta voluble figura del c c e l ~ o )abrfa
) pmtencia- dadera naturaleza jurídica y suscita la duda acerca de, si tras la
les vías a interpretaciones de signo contrario. Máxime, si tene- IAOREG, se trata de un control parlamentario o de un p a r t i d a -
mos presente que la estabilizacidn juridica de! control-acata- rfsimo mecanismo de fiscalizacibn electoral. Opcitin a la que se
miento se formaliza a traves de Ley orgánica, norma llarnada vinculan, como acabamos dc ver, importantes consecuencias ju-
rfdicas y sobre la que el Tribunal Constitucional no se ha expre-
"mente pronunciado.
(86) juramento tic los tliputados y scnadoriisii, Revista General dc'
t t l 4 . l
En mi opinidn y, por las razones expuestas, no se trata ni de
Derecho, 1986, p. 2675 y SS. Un control parlamentatio ni, mucho menos, de un control etec-
toral, sino de un sui generis control constitucional optativo (87), S610 as[, se explica la heterogeneidad de la regulacicin y pue-
dotado de especificidad propia, de sola aplicac$n a los represen- de pmceclerse n una individualizacidn racionalizadora de la san-
tantes electos, reconocido expresamente, ante el inicial silencio ción que a tl se conecta. En efecto, aunque el articula 20.2 del
de la Constitucjón, por la LOREG, pero instmmentalizado con RCD impone la pérdida suspensiva de derechos y prerrogativas
distinto alcance y eficacia por los Reglamentos parlamenta- para cl supuesta de no hakr cumplido con alguno de los requisi-
rios (881, en uso de las facultades de autonormacidn que se deri- tos senalados en SU p4rrafo 1.0, a saber, la presentacidn de cre-
van de la autonomía de las Cámaras, de suerte que su exigencia, denciales, la declaración de incompatibilidades o el acatamiento
o no, así como sus efectos sancionadores (89) -pérdida de dere- a la Constimci6n en el plazo de tres sesiones plenarias, dado el
cho y prerrogativas o s610 de derechos- depnderg dc la propia cardaer especifico del control-acatamiento y las necesidades de-
voluntad polftica de Ias Cámaras respectivas (90). rivadas de la rnecbica institucional de las Cámaras, entiendo,
que tal plazo y sancidn d l o debiera ser aplicable en el caso de
no prestar el acatamiento, pero nunca para el evento de no cum-
(87) En eqte sentrdo el Tribunal Consritucional en su Sntencra de 21 dc plir con los otros restantes requisitos. De no ser asf, se produci-
lunio de 1990, en clara muestra del giro del operado respecto a anteriores pm-
nunciamientos, declarará que asohre Ba conveniencia polftica d e smponer estas rla la siguiente paradoja: mientras al parlamentario declarado in-
obligaciones pueden mantenerse opinione.: politicas dispares, pues, como aca- compatible se le concede un plazo de ocho dias para que opte
hamoz de recordar, tratindose de una decis16n l e ~ s l a t i v ao rcglamentaria, tan entre el mandato o la actividad objeto de incompatibilidad,
le~it~ma la poriard de q~iemsIa pmpxpan romo
eJ, &de el pwnto de uyist cronstit~cionnl, transcurrido el cual, sin haber elegido, se presume su renuncia
o anawin~ta(FJ.0 4.0). Estariarnos, pues, cn pre-
la de q#re>ics Iu e ~ t i r n ~Miadec~ada
n
al escaAo y, por tanto, se produce la pkrdida del mandato, al in-
sencia de un requi~itoopcional, que se situaría dentro del amhito de libertad
para la creacicín que constitucionalmente le correaponde al legislador. compatibje que no declara en el plazo de tres sesiones plenarias,
(8R) Tal insrrumentalización parlamentaria lo es igualmente a efectos por aplicacidn del articulo 20.1 del RCD, se le suspende en sus
procesales, de modo que frente al acuerdo de suspensibn del estatuto del par- derechos y prerrogativas, p r o sigue siendo titular del mandato
lamentaria s61o cabría un2 eventual interposicidn de recurso de amparo. en y, por ende, su escafio no se amortiza. Este tratamiento djscri-
cuanto que mtetna cutporis acta por vfa del artículo 42 d e la COTC. Se descana,
minatoxio entre el incompatible que no declara y el declarado
de este m d o , una posible urilizacidn independiente del artkulo 108.6 de la
LOREG que exigirfa a p t a r previamente la jurisdicción ordinaria para podcr incompatible, obliga a normoliwr el resultado, considerando que
acudir al amparo constitucional. m uno y otro caso se produce una renuncia al escaílo. Cierto
(89) E n este sentido, llamaba la atención el articulo 9.1 del Reglamen- que esto se opone a la literalidad del artlculo 20.2 del RCD,
t o Parlamentario de la Asamblea d e Murcia, antes de ser reformado. mie en- pro no se olvide que ese trato diferenciado es efecto-reflejo de
tras en su articulo 19.1 se establecia ccque la condición de diputado regional
se adqurere por el hecho d e la eleccihn y se hace efectiva en el momento
otro control, de naturaleza constitucionalmente singular -el de!
mismo d e la pmclamact6nii, cl mencionado precepto exigfa la obligacidn de I acatamiente cuya sancidn (pdrdjda suspensiva de derechos y
prestar #juramento o promesa d e acatar la Constitución y el Estatuto de Au- prerrogativas) se hizo indebidamente extensiva a los otros con-
tonomian, sin que a diferencia de otras regulaciones ae estableciese sancibn troles parlamentarios de incorpracidn al 6tgano. LO mismo,
a l p n a para el caso de su no prcstacibn. Además una eventual aplicacidn su- cabe decir respecto de la presentacj6n de credenciales. No se
pletoria del artículo 108.6 de la 1-OREG se enfrentarfa can lo que disponfa su
articulo 12 seglin el cual 13 ~uspensidnde la condición d e diputado 3610 PO-
dria ser acordada por la Cámara en los casos en que por el propio Regla-
mento se prcuea de modo expmo. ada en vigor de la €,OREG y frente a la pretension de aplicar el Real De-
(90) En todo caso. el control-acatamiento, en cuanto que control consti- creto 307/1979 a 10s miembros de las Corporaciones loca le^. Sobre la misma
tucional s61o puede ser dcsarrollaclo por normas que tengan el rango material YWmentacibn la STS de 29 de mavo de 1985, declar6 nulo el precepto que
de 1.e~. As( lo dcclas6 la STC 8/1985, de 25 de encm, con anterioridad a la el acatamiento, en el indicado RD.
comprende que ésta pueda formalizarse dentro del plwo de tres
sesiones plenarias, cuando la ldgica del funcionamiento interno
de las Chmaras requiere que tal acreditaci6n se realice con ante- Idlegado este momento, queda todavla por clarificar cual es
rioridad a la propia sesi& constitutiva. la verdadera posición juridica de aquel representante que, ha-
Ademsis, aunque los Reglamentos pdameatarios no esta- biendo sido vhiidamente elegido y, por tanto, proclamada como
blezcan una especifica Fdrrnula para declarar institucionalmente tal, y disfrutando, en consecuencia, durante el p l m de tres s e c i ~
la presunción dc ~renuncim,nada obsta, para que por aplicacidn ncs plenarias de todos los ctcargos» inherentes a su mndicidn,
anal6pca de lo dispuesto en el articulo 160.4 de la LOREG y una vez transcurrido el indicado plazo, pierde suspensivamcnte
los respectivos Reglamentos parlamentarios para el caso de no
Ia titularidad de los mismos por no haber superado el control-
ejercitarse el derecho de opocibn por e! declarado incompatible, acatamiento.
sea et Pleno, previo informe de la Comisi6n competente, quien El primer interrogante que tal dilema suscita es el de preci-
resuelva de manera individualizada. Un segundo y mhs escueto sar si sigue siendo, pese a todo, un representante. La respuesta
cauce procedimental vendrla dado por atribuir a la propia Mesa ha de ser, como queda dicho, necesariamente afirmativa. No
de la CAmara la capacidad resoliutoria para tales casos, acogien-
s61o p r que su escafio no se amortiza sino porque, además, de
dose a su competencia residual (9 1). Posibilidad que, aunque
su particular posición juridica se derivan otros importantes efec-
presente menores prantfas para el representante, dota de una
tos jurfdims.
mayor celeridad al mecanismo de adopción de la resolucidn im- En este sentido, interesa determinar si a los efectos de fijar
prescindible cuando de Ia constitucidn y organjzación definitiva las subvenciones previstas en la Ley electoral para los partidos y
de una Asamblea parlamentaria se trata, agrupaciones de electores (art. 175, LOREG) se debe computar
En definitiva, resulta normativamente factible, atendiendo a como escafio ~Alidarncnreobtenido el de aquellos parlamenta-
su singular naturaleza jurídica, indiqidualizar hementuticarnente rios que no han prestado acatamiento a la Constitución.
la sancidn conectada al control-acatamiento de modo que tsta La cuestión fue resuelta, con más que acertado criterio, por la
no distorsione la jógica institucional de los controles parlamen-
Audiencia Nacional en Sentencia de 10 de febrero de E 988, bien
tarios de constataci6n -presentaci6n de credenciales y declara- que sobre la normativa del entonces artlculo 44 del Real Dccre-
ci6n de incompatibilidades-, aplicando para éstos, el rkgimen to-Ley de 18 de mayo de 1977, que no ofrece diferencias sus-
mbs coherente con su funcionalidad en un Estado democrzitico tanciales respecto de la regulación actual en lo que aqul interesa.
de partidos. Además, con todo ello se consigue suprimir, al me- Someramente, el conflicto surgi6 como consecuencia de la dene-
nos respecto de estos dos últimos controles, ese hfbrido indeter- gacidn por silencio administrativo de la petición de subvencjdn
minado que es el parlamturio pleno no peffecfu. electoral formulada por la Agrupación de EIeaores Herri Rata-
- -
suna, en las que se computaba, además de los votos, el escaAo
(91) Es comtin a la estructura orpnkativa de las Asamblea5 parlamenta- obtenido al Congreso de los Diputados por la provincia de Guj-
rias, que su órgano colectivo de phierno interior asurnn una competencia re- púzcoa. Presentado el oportuno rccurso ante la Sala de lo Con-
~rdualcuhriencln nsi, pcisililcs vacfos competenciales. Este cs el caso rlel afitcu- tencioso-Administrativo del mencionado Tribunal, el Letrado
lo 31.7 rlel R(.U al crintcrir a la Ucsa aquell;is funcione\ icquc rio estén expre- del Estado fundamentd la improcedencia de la demanda en base
samente atri huidas a un 6 r p n o cspeciticon. Sohre el tema, virl. Cih\ I'M )r ,\
a que tras la Sentencia del TL de 1 de noviembre de 1983, los
F.. Derecho p~rlamcntanoespatiol, E! Nacional, Madrid. 1984, p.
i l . \ Lri17t;;l.
132 v $s.; I(,bi\c:~ti 'T(IRAF.\ M!IRO, rjqanos dexobienio de los C a m a r a ~Con-
~ poderes públicos tienen un deber positivo de acatamiento a la
greso dc los Diputac!os, Matlr~tl,I 987, p. 18.7 y rs.
Constitución, por lo que, al no haber cumplido el parEamentario glarncntariamente dispuesto (93). Incluso cabria preguntarse,
electo con tal requisito, la Administsacjdn demandada entiende dado que las tres primeras sesiones plenarias pueden demorar-
que, la no adquisici6n de la plena mndicidn de diputado priva se en el tiempo, si tendria derecho a exigir de la CAmara que le
del derecho a obtener las subvenciones devengadas en el proce- liquidase parcialmente sus derechos econ6micos en atencidn al
sa electoral. p e r i d o transcurrido desde la sesidn constitutiva hasta el fin de
Frente a lo alegado por la Administración, Ia Audiencia Na- la tercera sesi611 plenaria, toda v a que estaba en plena pose-
cional estimará la prefensidn de los demandantes con apoyo en si6n de los mismos.
los siguientes argumentos que, pasa a exponer ¿e un moda resu- Pera si el establecimiento de tal plazo no parece jurídica-
mido: i) Que e1 procedimiento electoral se agota en sf mismo a! mente muy acertado, permitiendo incluso utilizaciones fraudu-
concluir la campana, si bien la cuantificacjón de las subvencio- lentas del Ordenamiento, la falta de uniformidad de la cancidn
nes queda pospuesta al acto final del escrutinio y proclamacidn que miembros de un mismo árgano mnstimcional gocen
de electos, fases &as que cierran definitivamente el proceso de un distinto estatuto mínimo de representantes. En efecto, no
electoral propiamente &cho (Fp 4.01, ii) que, «quienes no consi- se comprende muy bien, p r qué un diputado que no preste el
deren acorde con su idmlogfa prestar acatamiento no pierden acatamiento queda privaclo suspensivamente de derechos y pre-
por ello su condicidn de electos)) y, en consecuencia, iii) «el elec- rrogativas, mientras que un senador en iddntica situacidn sigue
to (...) 'es' diputado o senador, peso privado de todos aquellos gozando de estas últimas (94).
honores, beneficios prerrogativas, prebendas, fueros,,. que el La misma actitud de tespeao a las prerrogativas parlamenta-
propio reglamento concede y exento tambitn de los deberes que rias contenida en el artículo 12.2 del Reglamento de la Cámara
el cargo impone (FJo 5.0))). Alta es la expresada en el articulo 7 del Reglamento del Parla-
Por otra parte, el plazo temporal de tres sesiones plenarias mento de Galicia (95). Ciertamente, esta atenuación de la san-
e n las que el parlamentario goza de la plena titularidad de su ciSn pudiere parecer mis acorde can la voluntad constitucional
estatuto pIantea no pocos inconvenientes. En primer lugar, por que vincula las prerrogativas pariamentatias al mandato de re-
que tste puede hacer un uso esfrd&ico y, políticamente, no de- presentacidn (m. 71 C;E) por lo que no faltarian argumentos
seado de sus prerrogativas parlamentarias -bAsicamente con para defender su caracter de componente mfnimo del estatuto
las de inmunidad y fuero (92)-, para conseguir su excarcela- del parlamentario pleno no perfecto (96). Sin embargo, corno ha
miento temporal o la demora del proceso. Pero es que, ade- puesto de relieve el TC, las prerrogativas parlamentarias s6Io se
mhs, desde el punto de vista de sus derechos reglamentarios,
dada la vigencia plena de los mismos hasta eE transcurso del re-
ferido plazo, éste habrh de ser computado a efectos de quárum (93) Así ocurrid en la ultima sesidn de investidura del Presidente del
y podrá presentar preguntas e interpelaciones parlamentarias o Gobierno. Al celebrarse esta antes de agotarse el ptam de tres sesiones plena-
hacer uso a su derecho de infcimacibn de acuerdo con lo re- rias previsto por el Reglamento del Congrew, los diputados de Herri Batasu-
m, pudieron en La misma, aun neendose a acatar la Constitución
en la foma que entonces se les exigía.
(Ti4) En efecto, según el artfculo 12.2 del RS los senadores que no hayan
(92) E1 caso del diputado electo, Angel Alcaide prteneciente n Herri perfeccionado su condicidn nno devenprin derechos emnómico~nr podrán
Eatasuna es, par su acogda en los medios de comunicaci~n,sobradamente co- Participac en las funciones constitucionales de la Cárnara~.
nocido por todos. Amparándose en su inmunidad parlamentaria, aprovechd su ('15) Según este precepto el diputado gallego etno tendril derechos parla-
excarcelamrento temporal para asirtir a las sesiones iniciales del C:ongreso en mentarios~hasta que se produzca la adquisición de su condicinn plena.
esta Legislatura y, a la vez, escapar a la accdn de la justicia. (96) Vtd. nota 83 dc este trabajo.
j I ( I t ; f ; ~m
~ n atetfción d mnjutpfo d e f ~ n n ' prlomtarinr
s m e d o de mis al Derecho electoral que al parlamentario, al operar las cau-
lar que time,mmo jndidad primordial, S# pretemmh(97). En conse- sas de inelegibi!idacl corno causas de incompatibilidad -artfculo
cuencia, tanto en el caso de los senadores como en el de los par- 155.1 de Ea L O R E G se i m p n e una previa consideracidn de
lamentarios gallegos que no han perfeccionado la adquisición de aquel, al menos en 10 que afecta a la adquisici6n de la condicidn
su plena condicibn, al hallarse ~sivarlosde derechos para el ejer- de parlamentario (98).
cicio de sus funciones parlamentarias, las prerrogativz actúan De todos es conocido que el derecho de sufragio pasivo su-
jurldicamente más como privilegios que como garantfas instru- pone, frente al derecho activo de voto, un ámbito más reducido
mentales de una funcjdn, provocando como único efecto la sus- de idoneidad subjetiva, al requerirse no s610 la necesaria capaci-
tracción de sus conductas al conocimiento de los Tribunales; be- dad p e r a l para ser elegido, sino, asimismo, la no incursidn en
neficio ex lege que, a mi criterio, atenta inconstituciona!mente alguna de !as causas de inelegibitidd legalmente estable¡-
contra el principio de igualdad (art. 14 CE). das (99). Se pretende con todo ello asegurar la pureza de los pro-
Finalmente, no debe olvidarse que el efecto derivado de la cesos electorales y garantizar la independencia del Legislativo en
aplicac16n de la sanción es meramente suspencivo, por lo que en orden a la libertad y autonoda de sus propios miembros (100).
cualquier momento a lo largo de la legislatura podrfa el parla- La importancia de esta garantfa es tal en los sistemas de-
mentaria, solicjtdndolo previamente a la Mesa de la C h a r a , mocritticos, que suelen ser los propios textos constitucionales
perfeccionar la adquisicibn de su condicidn. Tal posibilidad, los que se refieran de modo directo a la cuestidn. Asi ocurre
ciertamente consecuente con el carácter de representante que, con el articulo 70.1 de la CE, al establecer que la Lg eJecfora/
pese a todo, tiene el parlamentario pleno no perfecto, puede, sin determinarri lar camas de itseligibiIida6 e incompatibilidad de los dipu-
embargo, ser utilizada de modo convenientemente interesado, tadosy senadores.
tanto juricljca come politicamente, ya sea para hacer un uso
fraudulenta de las prerrogativas parlamentarias ya, para desesta-
bilizar determinada mayorfa prlmentaria-gubernamental (por
(98) Sobre esta materia, vid. entre otros, MARTINFJ. MSPEDRA,M., In-
ejemplo, ante una moción de censura) a efectos de mero prota- m m p d i b ~ i i d dparlmcntarim
t~ m E ~ p a f(~T8 f O- 1936)" Cosmos, Valencia, 1974;
gonismo politico. Bn\stii.a &)VA, M.,trDerecho electorab, Rev. de las Cortes Generales, 1,
N oRLIGUI, N. whpuntes para una teoría ~ n e r a de
l9H5: P i . ~ k ~ - s r r u ~ aJAu l las
incornpatibilidades parlamentnriasn, en Lbro-homen+ al Pmferor Rnyo- V;tlaiimiu,
1.3. Derecho de sufragio pasivo FAn Moneda y Lrkdito, Madrid, 1977: F I ~ R N A ~Si.c;~»<), L I ~ ~ F., Apmxrmanh a
la RWW normsfmu c~cdurdl,Dyk~nson,Madrid, 1985.
e incompatibilidades parlamentarias
(99) b b r e la difcrencia entre capacidad electoral ~ a s i v ay causas de in-
clegihilidad, vid. SI- ~ h F., , ,itdtu~del parlnmentare, Bultione Edirore, Roma,
El segundo de los controles parlamentarios de i n c o p r a - 1977, p. 77 y SS. Sobre las diferencias pridicas y la distinta naturaleza entre in-
ción al 6rgano lo constituye el relativo a las incompatibiliclades compatibilidades y causas de inelcgibilidad, vid. *Apuntes para unn reorta g - -
neral de las incornpatihilidades~, N. PI;R~:%-SIIRRANO~AURIX;UI, op. J=prd rif.
parlamentarias.
(100) Vid. lis STC 45/19RJ, de 1 (i de mayo, STC 21/1984, de 10 de fe-
En este senzido, aunque el tratamiento y anAlisis del derecho hrem, STC 75/1985, de 21 de junio, STC 28/1986, de 20 de febrero y Iri STC
de sufragio pasivo, corresponda, por su ubicacidn sisterngtica, 59/3987, de 19 de mayo, entre otras, de las que se desprende un mia que
abundante cuerpo doctrinal que incide en el carhcter del derecha de sufra~o
Pasivo corno derecho fundAental inserto en e l marco del artículo 23.2 de la
CE, configurado por las leyes y delimirado negativamente por la ausencia de
(97) STC;90/17HS,22 julio: !:J.(> 6.0. causas de inclegihilidad.
Cierto es, como se anunciaba, que existe una intima inte- puestos de incompatibilidades no previstos en el entonces vi-
racción por conversi611entre inelegibilidadei y causas de in- gente Red Decreto-Ley 20J1977 (1 02).
compatibilidad. Sin embargo, tdcnicamente no parece aconseja- Ahora bien, esta posibilidad de regulación aut6noma de las
ble una regulacidn conjunta de tajes impedimentos en un mis- incompatibjlidades parlamentarias se enfrentaba con la Iiteraii-
mo cuerpo legal (101). No s61o porque actIan en planos juridi- dad del articulo 70.1 de la CE que reserva a la Ley electoral la
camente diferenciados, siendo objeto de una distinta fiscaiiza- regdacjdn de ambas materias, lo que motivd la interposicidn de
cidn, sino tambitn por razones de comodidad legislativa. en el un recurso previo de inconstitucjonaiidad par la minoria con-
sentido de que toda modificación O ampliacidn de la n6mina servadora. Sin entrar en un estudio pormenorizado de la resolu-
de las causas de incompatibilidad -mucho más apegada a las ci6n (103), el TC en su sentencia ncimero 72/1984, de 14 de ju-
necesidades coyunturales derivadas de los actuales Estados de nio, declard inmnstimciond el proyecto presentado, fundamen-
capitalismo avmrndo- o, La reforma de sus mecanismos de tado sustancialmente su fallo en la reserva constitucional antes
control, no obligue a una simulthea reforma de la Ley electo- apuntada, de suerte que aunque la propia Conctitucidn establez-
ral. Argumento que se refuerza, para el caso espafiol, si tene- ca un elenco de causas fijas, remitiendo su ulterior desarrollo al
mos presente primero? que le ausencia de verificación de pa- legislador, tal remisión no lo es a ncualquier Ley, aunque esta se
deres en manos de la Asamblea conduce a que el control sohre dote del cardaer de Ley OrgAnica, sino precisamente a la Ley
las inelegibilidades se produzca en un momento previo a la Electoralb (1 04).
eleccicin, articulindosc sobre cauces procesales absolutamente De acuerdo con esta doctrina, el niicleo regulador de las jn-
distintos a los encargados de fiscalizar las causas de incompati- compatibilidades parlamentarias debe residenciarse en la
bilidad; y, segundo, porque por mandato del articulo 81.2 de 12 LOREG. No obstante, al lado de las mi tipificadas, existen causas
CE, una eventual modificacibn de la Ley electoral, al tener tsta de incompatibilidad contenidas en otros ámbitos normativos.
la naturaleza de Orgánicd, requerida de mayorla absoluta en una En efecto, la propia Canstitucidn contiene causas expresas de
votacidn final sobre el conjunto del proyecto. incompatibilidad parlamentaria y, muchas otras leyes y normas
Quir6 por ello, y sigiiicndose la tendencia predominante en internas de organizacidn al impedir e3 ejercicio de la funcidn o
el derecho comparado, en febrero 1983 el Gobierno ptesentd cargo que tienden a regular, con el mandato parlamentario cons-
ante las Cortes un Pmyecto de I x y Orginica de incompatibilida- tituyen indirectamente nuevas causas de incompatibilidad aun-
des de diputados y senadores, en el que, admi(s, se incluian SU- I
que con un rtpmen jurídicamente distinto.

(102) Real Decreto-ley 20,4977, de 18 dc marzo, sohre nomas electo-


rales.
(101) 1,a conveniencia de un tratamiento difcrenciaclo, ast como la recep- (103) Para un comentario crftico sobrr: la mencronada sentencia, vid.
ci6n mayoritaria de esta doble formula legislativa en el derecho comparado ha J. RAI.I.ARIN I R I H A R R ~aCfrculo
~N, de impaciencias: l a Cenrencia 72/1984, dc
!levado a autores como Y~CENM LUNG!a esrablecerprofornra la srpiente dife- 14 de junio, en el recuno previo cle inconstitucionalidd contra el texto defi-
renciación: Hny d+rcncjia, m n y t c de mrcicter nomtivu, entre ittelqibriidad ;"- nitivo del Proyecto de Ley Orgztnica de incompatibilidades de diputados y se-
mwtp~fibiiidd,p r q x e cm nirtri fxcepiones, mirtjtmi ri id Ly riecinrd .ii. qrt flfllim nadores~,REDC, n.. 14, mayo-agosto, 1985, pp. 233-255.
w m u s r e p h d o n r di h c a s de
.trtab/ebdu en i c y c ~e~ptrioh~ q ~ ciaramcntc
t indjcm "'"
~ u < r / g i b t l ~ d ~1.dr ~ C B Y I ~ Sde iRmrnptlbilidd
rargm no aninriablri
Sobre el concepto de rggimen electora! general y su rnterpretacrdn por el
J'I~QTribunal. vid. J. M. VAI.I.F~, aDerecho electoral y Ley Orginica: comen-
m d d d l o p r i ~ m i n f a r Elimrntr
t~ di Dirifin i p m d ~ r dpri~rnmtart,üluffre EdlrY tarioal articulo 81.1 de la Constitucidn de 1 9 7 8 ~n.O 18-1 9, 1983, p. 124 y SS.
re, hfilano, 1 982, p. 60. ( 1 04) FJ.0 3.0.
'ara Recorder De Casso (lo?), el referido impedimento
Desde esta perspectiva, me referid a incompatibilidades debiera instrumentarse como causa de jneligibilidad y no s61o
constitucionalizadas, incompatibilidades positivas, es decir, las como incompatibilidad o como pmhibicidn de la candidatura
contenidas en la LOREG e integradas, a parte de las expresa- simultanea a ambas Cámaras., En su fundamentación acude el
mente tipificadas, ~r converd6n de las causas de inelegibilidad autor a la rutio de la inelegibilidad que pretende impedir toda
y, finalmente, a las incompatibilidades indirectas o negativas, situacidn de ventaja o favor en el proceso electoral. Ventaja,
esto es, aqudllas que impiden el ejercicio cimultheo de funcio- que existiría en terminos iurtdico-políticos, si alguno de los
nes sobre la base de que una determinada actividad se considera candidatos gozase del r t a t ~ ssingular de parlamentario, lo que
incompatible con el ejercicio del mandato y no, porque el man- le permitirla instrumentalizar tal condicidn con fines exclusiva-
dato sea expresamente incompatible con aqutlla (105). mente electorales.
i) En cuanto a Ias primeras, además de las que inexorablc- Sin embargo, entiendo con Entrena Cuesta (108) que lo
mente deben formar parte de la Ley Electoral, como contenido constitucionalmente prohibida es tan $610 1a ptesenracidn sfm111-
constitucionalmente minimo, es decir, las enumeradas en el ar- tiine~~de la candidatura, es decir, en una misma consulta electo-
tículo 70.1 de la CE, debemos incluir los dos concretos impedi- ral. Por tanto, en la hip6tesic constitucionalmente posible de n o
mentos establecidos en su artlculo 67.1, a saber: a) la prohihi- coincidir en una misma convocatoria las elecciones a las das Cá-
cjdn constitucional de ser simultgneamente miembro de las dos maras, nada impedirla que fuese candidato quien en ese momen-
Cámaras de las Cortes Generales, y b) la prohibición de acumu- to ertuviere investido en la condicidn de senador o diputado
lar el acta de parlamentario de una Comunidad Autdnoma con aunque, evidentemente, de resultar electo, tendria que ser rusti-
la de miembro del Congreso de los Diputados. I
ruido en una d e las Cámaras con arreglo a'los medios legales
Ciertamente, que el segundo de estos impedimentos no rlispuestos.
ofrece duda alguna en torno a su naturaleza jurídica. Al refexir- Conclusidn que enteramente comparto, no 5610 porque el
se expresamente a la nacumulaci6n de actas» s61o puede tratar- argumento esgrimido en contra resulte un tanto purista a la luz
se de una causa de incompatibilidad (1 06). Pero, íquC califica- de los actuales procesos electorales, en los que de sdlito intervie-
ci6n merece la primera d e las prohibiciones impuesta por el nen otros c a r p s de evidente trascendencia pública (Presidente
67.1 de la LE? del Gobierno, Ministros...) (1091, aunque s61o lo sean e n funuo-

I I107) C o ~ ~ a a~ o Cnnslil~cidn,
s (Garrido Falla edit.), Civitas, Mar{ rid,
1980, p. 710.
(105) para un estudio de la evolucidn hist6rica del sistema de incornpari- En elte sentido ssmilar al del autor, se manifiestan DI: ~ ~ : r ; nP.,, en co-
bilidades en nuestro @S, vid. M. CALVOY C(iNEJ0, lnmmpdrbrifdades r n r a ~ - a (dirigrdos p r W:AR
PO~~~ZCQJ, Ar /.,\LA Vi! J.A,wI{.}, ED ER-
cjd(IdCIp r i m m t a r i a r , Imprenta de Vaientín Tordesillas, Madrid, 19 1 6 Y h.' "* hfadrid~1 989, pp. 80-83; Ai . v A R ~ : ~Co~oi.,
. E., E/ wktmern poiitim t~p"n~4
~1~~ C;OSPEDRA, ~ ~ ~ ~ p a f i b i / iprldment~~riar
dadt~ en fipc~f,19 1 0-7 9361 Cos- Tccnos, Madrid, 1988, p. 3 13.
mos, Valencia, 1964. (lo8) C o ~ ~ a~ ~Ley r Or@'aic~
~ o ~ dt Rcaimen elccford ~ e n c r a f(direccidn
(106) As(lo Corrobora la JEC en su Acuerdo de 19 de mayo de lqS6 'A

CAz(i~1.nPRIE~c)), Civitar. Madrid, 1986, p. 1269.


cuando r-noce que es legalmente ser candidato a las elecciones auto- (lo') *dmds, tal argumentsciOn parmi d c v o n a e r que los miemhror de
n6micas y suplente en en elecciones generales, simultaneidad las Diputaciones Permanentes rontuiiian en el eiercicio de sur funciones y prc.
tihle, porque lo que p o h h el artículo 155.3 dc la L O R E S es acumular rrQpiivas Parlameniarias y, sin e m b a r p , no parece que ello sea razón sufi-
acta de un parlamento territorial con la de diputado al C o n ~ s o Pero * '"
no C"nte para entender que pueden hacer un uso interesado de ras mismas.
candidato a ambas Asambleas.
nes o, porque en el ámbito del derecha comparado tal supuesto to a su naturaleza y eventual fiscalizaci6n. A priori, se trata de
sea contemplado generalmente como causa de incompatibili- una incompatibilidad indirecta, pues, es la funci6n tutelar la
dad (110); sino porque una lectura atenta del articulo 67.1 no incompatible con el mandato y no a la inversa, en cuyo caso
permite, a mi criterio, otra posible interpretacbn jurldica. no corresponderfa a las Cámaras apreciar la existencia de in-
En efecto, lo que el mencionada precepto impide es ser compatibilidad. Pero, siendo así, ¿a quitn corresponderfa? En
miembro simultaneamente de !as dos Csrnaras, pero no, gue no se todo caso, ante un tal evento, cierto que impensable en tdmii-
pueda ser proclamado uelecton a una de ellas aún siendo miem- nos de normalidad constitucional seria recomendable su inclu-
bro de la otra Al referirse el precepto a c<mjembras»y no a ttele- si&n, no ya como causa de incomptjbilidad (art. 60.2 CE),
gidosn, es evidente, al menos en terminos estrictamente jurldi- sino como causa expresa de inelegihilidad en la Ley organica
cos y, ante la interpretación no extensiva que debe hacerse en reguladora de la materia.
esta materia (111), que se trata de una causa de incompatibilidad ii) Pero, sin duda, el núcleo fundamental en el que deben
y n o de inelegibilidad (1 12). residenciarse !as incompatibilidades parlamentarias es el consti-
Mas, al margen de las ya indicadas, nuestra Constitución es- tuido, para el caso de Ias Cortes Generales, por los artfculos 154
tablece otros puntuales impedimentos en materia de incompati- a 160 de la LOREG. A efectos de su análisis, diferenciaremos
bilidades parlamentarias. Asf la relativa a los miembros del Tti- dos grandes bloques: el integrado via 155.1 de la LOREG por
bunal Constjtucional(art. 153-41, del Tribunal de Cuentas conversidn de las causas de inelegibilidad y el de las restantes
(136.3), la de los componentes del Consejo a que hace referencia causas de incompatibilidad strictu sensu.
el articulo 131.2, la de Jueces y Magistrados (1 27.2) y l a de los En cuanto al primero de ellos, una cuestidn previa reclama
miembros del Consejo General del Poder Judicial (1 22.2) que, al nuestro interts. La consistente en determinar en qué momento
reproducirse todas ellas en la LOREG como causas de inelegibi- juridicmprocesaI nos encontramos ante una causa de incompati-
lidad (art. 6.1), actúan, una vez celebradas las elecciones, como bilidad y no de elegbilidad.
causas directas de incompatibilidad parlamentaria. SegGn el articulo 7.1 de la LOREG, la calificacion de inele-
Calificacidn distinta merece, a mi juicio, la incompatibili- gible podrá reaIizarse desde el mismo día de: la presentacidn de
dad establecida en el articulo 60.2 de la Constitucidn, relativa la candidatura hasta el de la celebracidn de las elecciones. Jni-
al ejercicio de la tutorla del Rey menor de edad, en el supuesto cialmente, pues, el punto de inflexidn aparece como perfecta-
de persona nombrada testamentariamente y que no forme par- mente definido por la Ley.
te de la Familia Real. La falta de contemplacibn expresa de tal Ahora bien, tal afirrnaci6n debe ser necesariamente rnatiza-
impedimento en la Ley Electoral, ni m m o causa de inelegibili- da, a poca que se descienda a contenidos normativos mbs con-
dad ni como incompatibilidad plantea no pocas dudas en cuan- cretos. En efecto, al margen de las causas de inelegibilidad de-
tmadas ex oj%-io por la Junta Electoral o por denuncia de otros
representantes (arr. 47.2), debe tenerse presente que la procla-
(1 10) P a r h n t s of tht World, Inter-Parlamenrary Wnidn, vol. 1, 19116. maci6n definitiva de candidaturas deber&realizarse por la Jun-
p. Cih y SS. ta Electoral el vi@sjmo skptimo dfa posterior a la convocato-
(1 1 1 ) Sobre la irnposibilidsd de interprerar ertcnsivamcnte la fomiuiacidn
ria (art. 47.3), y publicarse al siguiente (art. 47.4) en el BOE
de las causas de inelegibilidad, vid. STL 45/1983, FJ: l u de 25 de mayo !
STC 28/1986, dc 20 dc febrero, FJ.0 3.0. (169.4) si de candidatos a las Cortes Generales se trata. Frente
, JEC en ru Acuerdo de 24 de abril
(1 12) En !a misma Ihca ~ p r n t n t a l la a la proclamaci6n y publicación de las candidaturas, la propia
de 1987 ha insistido, sohre la base del artfculo 154.3 de la I,OREG, que W C 1 . e ~establece el plazo de dos dfas para interponer recurso o n -
es el único impedimento legal para la presentacidn simultánea de candidaturas.
El. UANDATC) I'ARI.AMENTARIC3 171
F 70 FRANCISCO CA A MANO D<)IiIINC;L~F%

E n este sentido, c a k preguntarse si todos los factores gene-


tencioso-administrativo (49.1), debidndose dictar sentencia en radores de inelegibilidad son susceptibles de la mnversidn jurf-
idkntico plazo. Sentencia que se considera firme e inapelable, dica como causa de incompatibilidad como, con escaso rigor
salvo ulterior recurso de amparo electoral ante el Tribunal técnico, indica el articulo 155 ¿e la LOREG. A tal efecto, resul-
Constitucional que debed interponerse, igualmente, en el plazo ta imprescindible deslindar jurfdjcamente aquellas causas que
sumaria1 de dos dlas. afectan de un modo directo a la capacidad electoral pasiva, o
Pues bien, en aras al principio de seguridad jurfdica, pien- causas de incapacidad electoral, de aqdllas otras que podernos
so, que pese a la declaración extensiva (hasta el momento de la denominar causas de inelegibilidad sbricfr sensu, y que aparecen
eleccidn) del articulo 7 de la LOREG, las inelegibílidades sólo especificamente tasadas en la LOREG (1 t 5).
son procesalmente atacables e n esta vía abierta para la impug- La cuesti6n reviste sumo interks, puesto que s61o estas últj-
naci6n de la proclamación de candidaturas (1 13). Por tanto, si mas son convertibles tkcnicamente en causas de incompatibili-
esta proclamaci6n deviene en firme y no se interponen recur- dad, quedando sometidas, una vez realizada la proclamación de
sos frente a Ea misma, lo que acontecerfa croonoldgicamente a candidatos, a un exclusivo control parlamentario.
los treinta dias de la convocatoria, no cabria una ulterior apre- Desde esta perspectiva, encuadraríamos dentro de este pri-
ciacjdn jurfdica de presuntas causas de inelegibilidad. De lo mer grupo, aquellas causas que por afectar directamente a la ca-
que se deduce, que si no se hubiese detectado e n tiempo y fai- pacidad electoral pasiva no podrian ser, en modo alguno, sus-
ma de jnelegcbilidad, o ksia se produjese entre la proclmaci6n ceptibles de conversidn corno causas de incompatibilidad. Inte-
de La candidatura y el día de celebracidn de las elecciones, s610 gracian este bloque, las de pérdida de la nacionalidad española,
cabria, por preculsidn procesal, su eventual Fiscalizacidri jurldf- faIta de mayorfa de edad, pertenecer o ser c6nyuge de algún
ca como causa de incompatibilidad (1 14). miembro de la Familia Real (art. 6.a) LOREG), la derivada de
sentencia civil como consecuencia de un procedimiento de inca-
pacidad, en el que el Juez se pronuncie expresamente sobre la
(1 13) El TC tuvo ocasicin de pronuncíarsc sobre esta problemitica sun-
pkrdida de tal derecho y, la nacida como consecuencia de una
que en el dmbito de las elecciones locales. Según su Auto 436/1983, de 28 de
septiembre, cdu b y 3 9/ 1978, de 1 7 de julio, rtgdudwa de /m c/tsdonb~lw/es, im-
p t , an aras a /a ~cgrmdadinhem1e d p m c ~ o elcttwd~ticr:a~ r c ~ c r i m o m
procssalcs
~
pura lo dtfen~a del mcnRoriao dertcho (se refiere al electoral pasivo) mcdiantt la tm-
p#.pamS por la via mtztmciu~o-ckccfordde c~1pdiddos~ALWPIOI m ~1111sas de intle~ibili- nal reconoció el derecha del recurrente a participar como candidato al Sena-
dsd, enmnfrdndo~ecnttc d x c h # ~ t r i ~ n ' Ias m ~T C / I I ~ ~ ~ Ja/p/azo
I*~ para 1s inlc~osirr~nr do en las elecciones de 1982, cuando éstas ya se hablan celebrado. Este mo-
W rtmrso (art. 43.1) y para la rai$caciútz dc inticgibilliad (art. 8). Ello iqpllca qm trv* que e1 interesado reclamase del TC la elecucidn de la mencionada sen-
la scntcnna impgnada c..) no i$=ingc nrngaín dcncho mns~it~(tiannlmtt prdcg~do,pr tencia lo que dio l u p r al mas que poltmico Auro 73 1/1984, de 28 de novi-
i h /a oprtunidnd de lar dtmandantcspQrU
cua#Io d j r i a con Iodo rqor (...) La p r e c ~ ~ r de mebre. El 'Tribuna1 con base en el suplico de la demanda y en la eficacia
imp~gnarIa prarI~man'6nde wn candidato por csrcsa de incIcgibilidad,por lo que, despvir preclusiva del artlcu2o 7 6 del entonces vigente Real Dccreto-ley 20/1977,
de lc/c/cbrrrduJd cletción,ya no puede iityorarsa '/a I n r n m p ~ ~ b ~ l ~edurioAada
dad dc~de que no proceda una nueva mnvocatoria parcial de elecciones, porque el de-
rmIe~ibi/id~d mcnrrcnie antes de nlebrar~e1s t l e m h par no hablr~cm b d o 0 sff Ircm recho de sufragio pasivo no se agota can su ejercicio in actn, pudiendo tener
Po esfa n~unrtuhlll'.# otro alcance reparatorio a falta dc efectos restitutivos plenos. Tal resolucidn
( E 14} Cueati6n distinta. a debatir, serfa la de un supuesto inversa, es de- motiv6 el vota particular del Magtstrado F. RUBIO LLORENTE,que, desde
cir, el de aquella persona n o proclamada como candidato por entenderse que esta perspectiva, plenamente suscribo.
estaba incursa en causa de inelegihilidad y que tras, reclir~ode amparo elec- (1 15) Sobre la diferencia entre inelegibilidad E incapacidad electoral,
toral, consigue que se reconozca su idoneidad. El problema fue conocido vid. DI Cioi.ri, V., 11 Diritto ParIammfart flthteorjú c nelh prarira, Giuffre,
por el TC con anterioridad n la introduccidn del especifico recurso de ampa- Milano, 1987, p. 143 y SS.
ro electoral. En efecro, en su STC 45/1983, de 16 de mayo, el Alto Tribu-
t?!. MANDATO PAKI.AMF.NThRIC1 1-1

pena de suspensión o jnhabilitacidn para cargo público repre- en su momento procesal oportuno y, por tratarse ya iirtlculo
sentativo conforme a lo previsto en el C6digo Penal. Ademfis, de la L O R E G de una causa de incompatibilidad (1 17).
en todos estas supuestos, los posibles parárnetms pata su caiifi- Sin entrar en una enurneracidn de todas y cada una de estas
caci6n y apreciacj6n jurídica no se circunscrihen exclusivamente causas de incompatibilidad, que se unen a las restantes tlpifica-
a la Ley electoral, sino que se amplian al restante ordenamiento. das en los artlculos 154 a 159 de la LOREG, algo que resultaría
El Tribunal Constitucional ha tenido ocasi6n de pronun- meramente reiterativa de lo precepruado legalmente, interesa en
ciarse parcialmente al respecto, en su Sentencia de 27 de maya aras a una mejor sistemAtica, agruparlas en atencidn a su t e h
de t 987 resolutoria d d Recurso de amparo n . O 678,4987. En aplicativ~o destino de aauacibn (1 18).
oposici6n a la pretensión del recurrente, afirmara (FJo 3.0) que Cabria, de este modo, hablar de un primer p p de incom-
respecto Íca que la Ley Elecforuf no prevé la causa de inele~ibilidd patibilidades parlamentarias -las recogidas en los artfculos 154,
apIicada (se trataba de la pena de suspensidn de cargo púb!ico 155, 156 y 157- que pretenden evitar toda coincidencia tempo-
del art. 38 del C6digu Penal), preciso swbrqar que a los supues- ral entre el ejercicio del mandato y el desmpefio de cualquier
~ itleIegibilidad fqu/ados en 3 artimio 6 d e la LOREG hoy qsra
t o de otra actividad pública (1191, excepto la gubernamental (120), asl
afiadir aquellos que derivan de determitrridm pena$ previstas en d Cú- como de cualquier superposición de remuneraciones e ingresos
dfgo Penal. El qae el artl'trrlo 6 de la LOREG, e ~srr. apartado Iegun-
do, mmcione sóiu ulpnas causas (...) no rrgti$ca que hnyon quedado de-
rogadas luf re~tunfes previstas en el Cddigo Penaly que integran el con-
..

tenido de determinadas peRas, como inhabilitación ab.ro/~tu,inhabilifa- (1 17) En este mismo sentido, el TC en su Sentencia 45'1983 de 25 de
ciún para d ssfrrlgiu y obras» ( 1 1 6). mayo, establece: la taum sobcvenid~~opera mi mmo N n ~ u p u e de ~ t inmpdibiIiddd
~
p!tradord, de la irnialida de /a clccn'ón, xim de/ I~~pcd~mcnto
para orumir el cargo
En efecto, la evidente imposibilidad de conversibn en ckectii o dc cese, ri sc hubrcra ~rtcdidual escaño. Subrayados mlos.
compatibilidades de estas causas de inelegibilidad -v.g. nadie (1 18) Tal clisificacidn e i ta tradicionalmente acogida por !os tratadistas
puede optar entre el mandato parlamentario y el cumplimiento de en la materia. Por todos vid. B A ~ ~ t i t l l . 1y ;DUIZ, ~~ Truitd de Dmil Cdnrtrtu-
una pena- obliga a facultar a todos los operadores jurldicos para tiomntl, EconrSmica, Parfs, 1985, p. 586 y 9s. U n estudio monográfico sobre
que puedan detectar su presencia en cualquier momento: ya sean la clasificacidn realizada con esiecial incidencia en la esfera de la función
pública, puede verse en AI.RF.RI.I, P . , Incle~ibilitiammin~~trat~iw e princp costi-
las Juntas Electorales al proclamar candidatos o a! proclamar t # 7 j d f f ~ l i ,Giuffrk, Milano. 1984.
electos, ya la Comisidn pertinente de la C h a r a . (119) Especial sipificacldn tienen, en este caso, los funcionarios ~ t t i r t ~
Ahora bien, respecto a las otras causas de inelegibilidad, de smxir. Para ellos el Reglamento de situaciones administrativas, de 17 de abrtl
entera conversión en incompatibilidades, su presencia 5610 de 1986, deremina en su antcuto 6.0 que, ulos funcionarios publicos pasarán a
p u d e ser aducida en el momento de la proclamacián de candi- la srtuaci6n de servicios especiales: f) Cluando accedan a la condicidn de dipu-
tado o senador de las Cortes Generales y, g) Cuando accedan a la condi-
daturas o, con posterioridad a la celebracidn de la eleccidn, por ción de miembros de las Asambleas legislativas de las Comunidades Aut6no-
la correspondiente comisi6n parlamentaria, pero no, en el de la mas, si perciben retribuciones peri6dicas por el desempeiio de la funcián*.
proclmaci6n de los candidatos como electos, al no detectarse (1 20) Adernis existe alguna otra excepcidn a la tegla recogda en el texto.
Tal es el caso de los profmrea universitarios que ~ueclenseguir denmpfian-
do tareas de i n ~ e s t í ~ c i by ndocencia (art. 157.3 de la I,OREG), o el del par-
lamentario que pertenezca tan s61o a un Consejo de Administracidn de orga-
(1 16) El TC, sin embargo, no aprovechó la ocasidn que se le brindaba
nismos, entes o empresas de participación pdblica mayoritaria, cuando su elec-
para establecer una nítida diferenciación entre incapacidad electoral e inclem-
cidn corresponda a las Ckmaras y prciba iinicamente las indemnizaciones o
bilidad y, en la sentencia, con bastante impreciridn se refiere en un sentir
dietas que se acomoden al rtffrnen previsto para la Adrninlatracidn Pública
lato a ucausa de iaelcgibilidad~.
(m. 1 56 de Ia 1-QREG, a stnsu mlrnrro).
+;l. hl ANDATO PAKI.AiMF..NTARICI 1-5

con cargo a prespuestos piiblicas: la denominada incompatibili- dptica de las Cortes Generales, aparecen como positivas e direc-
dad econ6rnica del articulo 158 de la LOREG, tas si tomamos corno referente el mandato en cada uno de los
Y, de un segundo p p o , integrado sustancialmente por to- parlamentos territoriales. Llamaremos, pues, incompatibilidades
das aquellas otras causas de incompatibilidad que tienen como absolutas a las primeras, es decir, las contenidas en la Constitu-
fin básico impedir el ejercicio sirnu1tAneo de ciertas actividades ción y la LOREG, y relativas a estas ultimas, en cuanto que re-
que, aun siendo privadas, pudieren impedir un ejercicio desinre- guladas singularmente en los Estatutos de Autonornfa y en las
resaclo del mandato (art. 159) (1213. Como segujdamente se ten- Ieyes electorales de cada Comunidad.
drh ocasidn de comprobar, ser$, precisamente, en este arnbito de Evidentemente, mientras el control de las incompatibilida-
las actividades privadas, donde se p d u z c a una mayor dificul- des absolutas corresponde a las Cortes Generales, la fiscaliza-
tad tdcnica a la hora de detectar la existencia de posibles causas ci6n de las relativas incumbe exclusivamente a cada uno de los
de incompatibilidad. Parlamentos territoriales en aplicacidn de su propia normativa
iii) Quedan, finalmente, por analizar aquellas incompatibili- electoral. Tampoco interesa entrar aqul en la prolija casufstica
dades que hemos tildado de indirectas o nqatjuru, en cuanto que que en materia de incompatibilidades contienen las distintas
s610 k a n al mandato parlamentario de manera incidental. Ta- I>eyes Electorales autonbmicas. Sin embargo, resulta necesario
les incompatibilidades, pues, no son propiamente parlamenta- destacar, al margen de algunas singularidades propias, la flexi-
rias, toda vez que su esfera de procteccidn no es el mandato re- bilizacian generalizada -con excepci6n de la L.E. Valenciana
presentativo sino otra actividad respecto de la cual, contractual (art. 9 ) que reproduce prlicticamente cl artfculo 159 de la LO-
Q nomativamente, se considera incompatible el mandato. REG- que dichas leyes electorales realizan cn materia de incorn-
Este tipo de inc~mpatjbilidadcs,habra de localizassc, pues, Patibilidades por qercicio sirnultfineo de actividades privadas.
en ordenamientos sectoriales, de asociaciones, empresas, sincli- Algo, probablemente derivado de las mayores dificultades de re-
catos (1 22)... Pero, en cualquier caso, lo que si interesa poner de clutamiento polft'tico que s u r p n como consecuencia de la menor
relieve es que su control jurfdim no corresponderá, en modo al- base territorial de tales Asambleas.
guno, al Parlamento. Ante esta reI.jc1n'o'n de las incompatibilidades parlamentarias
Ocurre, sin embargo, que la cornpkjidad propia del Estado en la esfera de las actividades ~rivadas,se impone determinar,
de las Autonomfas y sus distintos niveles de representatividad si cabria una aplicacidn supletoria de la LOREG para cerrar
ha venido a constituir un prolifero entramado de incompatibili- eventuales vados normativos en esta materia. Aunque el artfcu-
dades periféricas que, aunque negativas o indirectas, desde la lo 1.2 de esta Ley, as( parece admitirlo, y el propio Tribunal
Constitucional ha fundamentado en ttrminos generales esta su-
pletorjedad con apoyo en el articulo 149.3 de la CE (123), pien-
(121) Este segundo grup de incompatibilidades, de diffcil apreciacidn )u- so que, en sede de incompatibilidades parlamentarias, no proce-
rfdica, pueden, de acuerdo con el artlculo 159 arriba mencionado, suhdlvidirsc derfa una aplicacibn residual de la LOREG, de suerte, que el pa-
en dos bloques bisiros: uno relativo a actividades de asesoramiento de Admi-
nistraciones públrcas u organismos aut6nomos, asf como de contratación de
Khetro para su deteminaci6n se a p t a en la normativa electo-
obras al servicio de tales administraciones; y, otro, relativo al desernpefio de ral autondrnica.
cargos directamente conectados con empresas financieras y mercantiles o con En efecto, con excepción de las incompatibiliddes genera-

-
la participación en el capital social de las mirmas. das por conversidn de causas de inelegibilidad, la Disposición
(122) Asl, por ejemplo, lo han establecido en sus Estatutos internos 1"s
sindicatos rnayorrtarios ~talianos;vid. Di Cici~.ci,II Diritfo Pariornento=..., op. <ri$
p. 140. (123) STC 75/1985, de 21 de junio,
I:I. MANDATO PARI.AM1-.NTARIO 17'

Adicional Primera de la LOREG en su apartada 2: al enumerar cos, impidiendo que ael poder divididon recuperase, mediante et
los preceptos que revisten el carácter de biricbr no incluye los se- sustrato subjetivo, su unidad. Incornunicabilidad que, como no
lativos a las restantes incompatibilidades y, particularmente, las p d í a ser de otro modo, abarcaba tambikn a los miembros del
de su artlculo 159. La detcrminaci6n de estas incompatibilida- Legislativo.
des son, pues, de exclusiva competencia autondmica y su no es- Sin embargo, en el parlamentarismo decimonbnjco, caracte-
pecificación en las res~ctivasleyes electorales, habrh de enten- rizado por Asambleas nutridas por las capas más altas y econd-
derse como txpresa cumpatibbilidad y no como laguna o vacie le- micamente mhs fuertes de la sociedad, «hacer política era una
gal, susceptible de integracidn acudiendo a la competencia resi- tarea que se presentaba corno personal, altruista y aun econdmi-
dual que el articulo 349.3 de la Constitucjón establece a favor camente gravosa para quien la desempefiaba. Esto explica, que
del Estado. Par la misma razdn no cabria, en mi opinidn, una mientras la incompatibilidad <cpoliticmo entre poderes del Esta-
interpretación extensiva o analdgjca de tales preceptos, aiin m da, apareciese regulada con cierta rigurosidad, la denominada
aras a una utilizacien teloldgica de los mismos, alegando <(con- incompatibilidad econdmica fuese prdcticamente inexistente.
flicto de intereses))a ((identidadde motivosn (124). Por otra parte, como el circulo de la clase polftica era de escasa
Por tanto, toda evcntual solución juridica pasa, inexorable- dirnensidn, se generaba una cierta confianza juridica entre quie-
mente, p r una modificacidn de las Seyes electorales autondrni- nes integran la clase dominante, vinculados, en iíitimo término,
cas, de suerte, que contemplen con mayor rigor las incompatibi- por intereses comunes.
lidades por actividades privadas de sus miembros. Confianza, que adquiere especial carta de naturaleza en la
Reflexidn, que nos conduce inevitablemente, al elemento forma de controlar las incompatibilidades parlamentarias. En
n d a l de t d a la problemática contemporhnea en torna a las in- efecto, el primer mecanismo ideado para su fiscalizaci6n juridi-
cornpatibiliddes parlamentarias: el de su fiscaljzaci6n y control. ca, es decir, la declaracidn de incompatibilidades, descansaba
sustancialmente en la bonafides del declarante que, bajo su res-
ponsabilidad poda en conocimiento de la Asamblea su situación
1-3.1. El si~tematrndicional dt la declaranh de incompatibilidades personal en esta materia, tanto al inicio del mandato como en el
y su insivjic1Cncia en las m o d e m democracias transcurso del mismo (incompatibilidad sobrevenida) (125). La
de capitalimn avawdo C h a r a actuaba, de este modo, mas como un registro formal
que como un 6rgano de control.
Para el primer parlamentarismo liberal, inspirado por el ca- Con la llegada del constitucionalismo democrático, tras la
pitalismo oligárquico y una relativa escisidn entre política y eco- Primera Gran Guerra, y el reconocimiento expreso de la exis-
nomla, entre (30 público minimizado y 10 privado como esfera tencia de intereses politicos y econ6micos contrapuestos, asl
real de libertad», el régimen de las incompatibilidades se reduda como de sus distintos cauces de expresidn politica, aquélla con-
a garantizar que el ejercicio del poder ptiblico n o se diluyese a
travts de la estructura institucional, haciendo inútil el principio
de la divisidn de los poderes constitucionalmente establecido. (125) A s i se expresaba respecto a la legislacidn anterior reguladora de esta
materia, don ANTOYIO CANOVASDEL. CA~TIL.I.O en el preámbulo al Real Dc-
Para ello, nada mejor que imponer barreras de incomunicabili- creto de 1 1 de enero de 1876, sobre incom~atibilidadeiparlamentarias: #Ver-
dad, esto es, incornpatibjlidades, entre los distintos cargos públi- dad es, y sdio como un hecho notorio le consigma el que suscribe, que reglas
tan bien mediatadas y eficaces no han sido jmas cumplidas por sus autores. fi-
Rurmdo 5610 como Eetra muerta, o pura teorla, en nuestro aliundanre Derecho
(124) Vtd. STL 28/19815,de 20 de febrero de 1986. W1ftico.r Cdctcióndc Drrretw, 1876, T. 1, p. 37.
l. MANDATO I1ARI.AMENI'AR1O l 70

fianza jurídica se trocarA en ctdesconfianzan, lo que explica ntradas en esta materia. No obstante, el creciente intervencio-
I-orno acertadamente pone de relieve J. P6ez Royo (126)- la nismo econbmico-estatal, la expmsibn del sector piíblico a tra-
instrumental izad611 de rnecanjsmos de proteccidn del pacto v 6 de polltjcas de corte keynesiano y la definitiva socializacibn
constituyente: reforma de la Constitucibn y control de mnstitu- del Estado, pronto revelar4 la insuficiencia tdcnica del sistema
cionalidad de ley. de declaración de incompatibilidades, para hacer frente a las
De otto lado, el incremento de la participacidn en el ejerci- nuevas situaciones nacidas de la interaccido pdblico/privado. Las
cio poiitico del poder y su mayor control por la opinidn, exigi- actividades econbmico-privadas de los parlamentarios y los in-
r& la puesta en marcha de garantfas juridicas que permitan sal- tereses defendidos en este dmbito podian entrar en colisidn
vaguardar la ctlimpiezm del proceso polftjco, de suerte, que el con los intereses estatales, o permitir a los parlamentarios utiti-
interks p~bljcosea la rcsultante de los «multiformes intere- zar su posición de uinfluencim o su anivel de inforrnaciónn
ses» (127) canalizados a trav&s de las reglas de juego previa- para fines particulares.
mente establecidas. Era necesario, pues, completar el sistema de declaracién de
De entre todas estas garantias, las relativas a un más efecti- incompatibiljdades, no s61o incrementando la ndrnina de sus
vo control de las causas de incompatjbilidad son las que ahora causas, sino tambitn, articulando controles paralelos sobre los
nos interesan. intereses patrimoniales de los representantes politicos.
Hasta practicamente la década de los setenta (1283, el siste- Esta era, sucintamente la sjtuaci6n, cuando entrd en vigor
ma parlamentario de la declaracidn de incompatibilidades, bien en nuestro pafs del Decreto-ley 20/1977, de 28 de marzo, en
que vigorizado en sus instrumentos de fiscalizaci6n, y la pro- el que ya se establecía un amplfsimo repertorio de causas de
mulgación de nomas especificas para los miembros del sector incompatibilidad. Por su parte, serli con la aprobacidn de los
público, parecfan resolver todas las necesidades de control ge- Reglamentos Provisionales del Congreso y del Senado, en oc-
rubte de 1977, cuando por primera vez se requiera de los par-
lamentarios declaración de sus intereses patrimoniales. Tras
la Constitucidn 1978, los actuales Reglamentos de las Chma-
(126) Artículo periodístico publicado en E/ Pais, de 17 de marzo de ras de 1982, reproducirán con ciertas variaciones, esas dos
1990, bajo el titulo de rlncompatibilidades pariamenrariis/Unli rciccibn
rnadmisibleii.
exigencias, que tendrin un contenido más especifico con la
(127) La expresión está tornada de ARTHURB. REM~I.EY,en su clácica promulgacidn de la LOREG en 1985, en la que se regula de
obra Tbe P m s s $Govcrnrncnt. A S t d y of S o m l Pnm~rr,Chicap, 1909, Parte 11, modo mks detenido la obligacidn de los parlamentarios de ha-
Capitulo VII. recogida en 11 mnnfito de intcrcre (antologla a carga de b ~ t M ( 1 cer esas dos declaraciones (art. 160). Sin embargo, escasa-
ORNAGHI), Giuffre, Milano, 1984, p. 521. mente, cuatro ados despubs, parece que todas estas medidas
(128) En este sentido no deya, cuando menos, de sorprender que el con-
trol sobre uinteresesn de los parlamentarios. se instaure por primera vez, con
continúan a ser insuficientes.
la suficiente entidad propia, a panir de la dkcada de los sententa: en Gran Bre- Pero la cuesti6n, ciertamente empaflada en nuestro pds por
aafia, ek Pleno de las Comunes aprobará el 22 de mayo de 1974 dos resoluc10- tensiones estrictamente politicas, no debe ocultar e! anglisis jurf-
nes en materia de intereses econdmicos y financieros de sus miembros, crean- dico de la eficacia real de los mecanismos legales establecidos.
dose una Comisidn parlamentaria especial cuyo informe dio lugar a la creacidfl
Analizart, en consecuencia, la regulaci6n jurfdica de la declara-
del Regidter of Membcr~'lntcrc~t,el 1 2 de junio de 1 9 75. En la Repiiblica ~ e d e l a l
de Alemania, apareced con la Ley de 18 de febrero de 1973 sobre Regimen ci6n de incompatibjlidacles y del Registro de Intereses, pata des-
Jurfdico de los miembros de la Dieta Federal. mientra? que en Estados Unl- puds abordar las medidas legislativas que pretenden, si cabe
dos, el #$id of intcrcst se regulará en la Etbis in G m m m i Art o/ 19 78, de 26 mis, refonat el efecto de control y garantía de las mismas.
l
t l l . MANDATO I'ARl.hMEN'I'ARI(~ 1HI

y, sin duda, la más coherente, pasa por entender que aasurnis


En consonancia con el articulo 160 de la LOREG, los sena- plenamente la condicidn de diputadoii equivale a la proclama-
dores y diputados vienen obligados a formular declaracidn de
ci6n de electo y, que es desde este momento cuando empieza
todas aquellas actividades que puedan constituir causa de incom- a correr el mencionado plaza. Sin embargo, tras la diferencja-
patibilidad y de cualesquiera otra que les proporcione o pueda
ci6n operada por el articulo 20.1 del RCD y el articulo 108.6
proporcionar ingresos económicos, asf como de sus bienes patri- de la LOREG entre parlamentario electo y pleno, tal jnter-
moniales tanto al adquirir su condici6n de parlamentario como pretacidn resulta dificilmente viable.
cuando modifiquen sus circunstancias (incompatibilidad sobre- En rudo caso, de la declaración asf formalizada se da trasla-
venida). Declaración, que para el caso de los diputados, h a b r ~
do a [a correspondiente comisión parlamentaria (130), que resoi-
de ser notarial y deberh formalizarse <ten el plazo de dos meses v e d scahre la posible incompatibilidad {art. 160.3 de la EO-
siguientes a la fecha en que cada uno haya asumido plenamente REG). De apreciarse alguna de las causas de incompatibilidad
la condicibn de diputado» (art. 18.2 del RCD). establecidas, la Comisidn competente elevar&al Pleno de la LA-
Ahora bien, la deterrninacidn de! d i e ~o quo para el córnpu-
mara sus propuestas, pudiendo intervenir en el debate el diputa-
to del referido plazo es, pxhcticarnente, un imposible jurfdico.
do o senador afectado, pero sin derecho a voto (arts. 19.2 del
Porque, ?cu&ndo se adquiere esa condición plena? Según el RCD y 16.3 del RS).
artfculo 20.1 del propio Reglamento para adquirir tal condi- Si la resolucidn del Pleno resultase confirrnatoria de la in-
cidn es necesario superar los controles de constataci6n esta- compatibilidad, al parlamentario se le otorga un plazo de ocho
blecidos en sil parrafo segundo, entre los que se encuentra: dias (arts. 19.3 del RC y 17.1 del RS) (1 31) para que ejercite su
((2.0 cumplimentar su dcclaracibn a efectos del examen de in-
derecho de opción (132) y comunique a la Cdmara su decisjbn al
compatibilidades». Paradoja, que s61o encuentra explicaci6r1,
una vez mas, en la forzada regulacidn del articulo 20 del
RCD, readaptado impropiamente para acoger el control- ?Serfa jurldicamente viable presumir, en tal caso, una renuncia ex rtg/~mcnto
acatamiento y en olvido de todas las disfunciones que tal re- al mandato parlamentario?
gulaci6n llevaba aparejadas (1 29). La unica alternativa posible (1 30) Esta Comisi6n es en el Congreso de los Diputados la de Estatuto de
los Diputados, mientras que en el %nado recibe el nombre de Cornisi6n de
Incompatibilidades (ams. 46.2 RD y 49.2 RS, respectivamente). Por su parte,
el sistema es el generalizado en el ambito de las CCAA en Y e que la Comisidn
del Estatuto de los Diputados, o equrvalente, eleva al Pleno sus propuestas.
(129) Las consecuencias de esta regulación pueden, de plantearse cierto% No ocurre así en el RPNav. en el que la facultad de propuesta corresponde a
supuestos f4cticos, llegar a ser casticas. Piénsese, por un momento, en el su- la Mesa de In Cimara, reducitndose a seis dias el pla& para ejercitarel dere-
puesto de un parlamentario válidamente elegdo y proclamado como tal que, cho de opcidn (art. 22).
a sahrendas de su incompatibilidad no presenta Ia requerida declaraci6n. En (131) Curiosamente, este plazo de ocho días, cuenta con una sdlida tradi-
tal caso, podria prolongar su srtuacidn dc incompatibilidad hasta el dia cn cidn en nuestra hismtia parlamentaria. Establecida por primera vez en e3 Re-
que esta cesase, impidiendo que se amortizase el escaRo y, Io que serfa peor. glamento Provisional de Ia Asamblea Nacional de 20 de septiembre de 1877
pmando de las prerrogativas parlamentarias, si de un senador o rin miembro (m. 3 ú ) , resuit~ráigualmente localuable en la Ley de casos de reelección dc
del Parlamento de Galicia se tratase, puesto que para tstos la n o dquisicibn schores diputados, de 19 de febrero de 1849 (art. h), en la Ley electoral de
plena de tal condiciSn. s61o afecta a lo? derechos y deberes, Problema simi- Senadores de 8 de febrero de 1877 (art. 8) o cn la Ley de Incompatibilidades
lar plantearia el supuesto de incompatib~lidadrobrcvenida s i el diputado, en de 8 de abril de 1933 {art. 6).
cuestrdn, no adquirid su condicibn plena p r no acaiar la Constitucídn. (riI (132) Este derecho de opcidn entre el mandato parlamentario y el cargo
estar suspendido en sus derechos y prerrogativas, porlri hacer uso del dere- inc~rnprible, n o aparece reconocido en todos nuestras ordenamientos parla-
cho de opcidn entre el mandato y la situación de incompatibilidad reconocl- mentarios. Así, en la LEG.Gal (art. 7-21, LE.P.Vas., LE.L-R, LE. C-LMin,
do en los Reglamentos o, por el contrario, quedarla privado de tal facultad?
respecto. Si agotado este plazo no se ejercita la opción, enton-
ces, por presuncidn legal (arts. 160 de Ea LOREG, 19.3 del cuanto una cuestidn acerca de la eficacia de los instrumentos de
RCD y 17.1 del RS) se entiende que ha renunciado al escano. control instautados.
En atencidn a la interconcxidn existente entre causas de Por otra parte, las continuas denuncias en los mms medid de
jnelegibilidad y de incompatibilidad (art. 155.1 de la LOREG}, vinculacibn de parlamentarios a intereses econdmims y finan-
no se puede olvidar que el control primario sobre estas últimas cieras (l33), han incrernentado la desconfianza de la opinidn
ya se ha llevado a cabo de un modo indirecto al conocer de las ~ ~ b l i cena sus representantes, hasta el extremo de cuestionarse
primeras. La comisidn competente de la Cámara actúa de este el propio prestigio de las instituciones demmsAticas. En Fran-
modo, más como un control de constataci6n parlamentaria que cia, p r pofier un ejemplo fuera de nuestras fronteras, la recien-
como un verdadero 6 r p n o de fiscalizacibn juridica. Sin embar- te LO numero 88.226 de 11 de marzo de 1988, relativa a la
gol no por ello se pueden ignorar sus competencias, tanto tes- transparencia financiera de la vida polftica, se hace eco en su
pecto de las incompatibilidades surgidas tras la proclamacidn Exposjcidn de Motivos de tan manifiesta realidad, cuando ex-
firme de candidaturas sobre las que podrfa realizar un riguroso presamente afirma que d a opinidn pública tiene, en ocasiones,
control jurfdico aposteriori, cuanto e n lo concerniente a las in- tendencia a imaginar que el cumplimjento de un mandato electi-
compatibilidades sobrevenidas tras la proclamación de electos. vo o de una Funcjdn pública puede ser la masi6n para un cnri-
Sera justamente, en le relativo a esta última funcidn, donde el quecimiento indebido del que la ejerce.n (1 34).
sistema de la declaración de incompatibilidades presente ciertas El control de las incompatibilidades, sobre todo en lo relati-
insuficiencias. va a los intereses privados de los parlamentarios, asume asf, unx
En efecto, este mecanismo de control cumple con su finali- funcidn ejemplificante, inimaginable en sus orfgerits, de ccpre-
vencidn y defensa. institucional~ante el recelo existente en la
dad cuando se trata dc incompatibilidades originarias o, cuancIo
la incompatibilidad sobrevenida es consecuencia del desempefio opini6n pública.
de cualesquiera otra funcibn publica, en cuanto que situacidn ju-
rfdica fkilrnente constatable. Sin embargo, si esta actividad es El Registro de intereses de las Cámaras
1.3.2.
consecuencia del ejercicio de actividades de carácter privado, su
operatividad es prdcticamente nula. En primer lugar, p r q u e se
La inclusidn de un mecanismo complementario de control,
conffa a la voluntad del parlamentario o a eventuales denuncias
pero también en el indicado sentido, de defensa y prevencidn
ante la comisi6n, la existencia de la incompatibilidad y; en se-
juridica y polftica de la actividad parlamentaria y de su transpa-
gundo lugar, porque en este imbito de actividades resulta prác-
rencia, tomarfi carta de naturaleza mediante la creacidn en el
ticamente imposible articular cauces validos de información que
interior dc las Asambleas de un registro
. documental de natu-
permitan a la cornisidn realizar una continua labor inspeaora- ,

raleza pública que permita constatar las variaciones de fortuna


Resulta, pues, que el problema de las incompatibilidades en la
de los parlamentarios desde el inicio al ttrmino del mandato,
actualidad, no es tanto un problema de tipificación normativa

(133) Vid. entre otros, loa arttcuIos publicados en El Pofi de 22 y 23 de


abril de 1988, pp. 13 y 18, respectrvarnenre, o en Diario 16, de 2 l de enero
LE.Ext y LE. Bal, establecen que la aceptacibn por el parlamentario auto". de 1990.
mrco del cargo incompatible genera iirrt la pérdida del mandato.
(134) L a mencionada Exposjcidn de Motivos y restantes disposiciones de
contrario, las restante<CCAA siguen sustancialmente el sistema establecido en
Ley pueden verse en, Lc Sta&t $M D+urtC, Connaissance de I'Assemblr?e,
la LOREG.
Lcondmica, Parfs, 1989, p. 41 y ss.
as{ como confrontar sus contenidos con la situacidn ptrimonjal Asi las cosas, y pese a las deficiencias parciales apuntadas,
real de cada parlamentario para detectar, en su caso, por la los mecanismos de control de incompatibilidades existentes en
correspondiente cornisi6n parlamentaria, eventuales enriqueci- nuestro pak, resultaban parangonables a los de cualquier otro
mientos inexplicables. de nuestro entorno polftico e, incluso, m algunos aspectos, su-
Este Registre de Intereses, generalizado en los ordena- periores a los insturados en estos (136).
mientos parlamentarios de nuestro entorno politico, se estable- Sin embargo, el 23 de marzo de 1988, se constituirá en el
cerá con tal entidad y, por primera vez en nuestro pais, con la seno del Congreso de los Diputados una Comisión de Investiga-
promulgaci6n de la LOREG en 1985. Según su articulo 160.1, ción sobre incompatibilidades y tráftco de influencias (1 37). Re-
los diputados y senadores, ademAs de la declaracibn de incom- sultado de los trabajos de esta Cornisidn y posteriormente, cier-
patibilidades, están obligados a formular otra sobre cualesquie- tos casos significativos de wentuales «tráficos de influencias»
ra actividades que les proporcionen o puedan proporcionar in- que salpicaron la vida política del pds, darhn lugar a la adopcidn
gresos econ6micos, as1 como de sus bienes patrimoniales, tan- de un significado ccpaqueten de medidas legislativas (3 38) que
to a! adquirir su condición de parlamentario como cuando mo-
difiquen sus cjrcunstancias. Estas dos declaraciones sobre acti- (136) Pitn~eae,p o r ejempIo, en Gran Bretafia, pafs en el que no existe
vidades y bienes serPn inscritas en el Registro de Intereses que ninguna incompatibilidad con empresas privadas o por participacidn en los
habrh de constituirse en cada Cámara. Registra, que tendrán 6rganos d e dirección o en el capital social de las mismas. Para una descrip-
ci6n comparada de las distintas normas sobre la materra vid. cl I!firme de los
caracter público a excepción de 10 referente a los bienes patri-
Servicios ]wriAito~ de I ~ Cortes
J Genera1.t~robrc ti' rownptn de trayco de rnj?wcnciias g
moniales (ait. 160.2 de la LOREG). rnbre Dcse~hucomparado en materia de ivcomputibiIid~de~,puhl icado en RCC;, n.o
Ahora bien, aunque de acuerdo con la Disposición Transito- 14, 1388, p. 181 Y SS.
ria Primera de !a LOREG estas disposiciones entraron en v j p r ,137) E1 origen de la propuesta d e constitucidn debe localizarse en una
tras las elecciones generales de 20 de junio de 1986,lo cierto, es proposición no de ley presentada por e! Gmpo Parlamentario de Coalicibn
Popular el 25 d e noviembre de 1387 p r la que solicitaba la rernisrdn por el
que la falta de adecuaci6n de los Reglamentos de 6as Cimaras a
Gobierne a la Cimara de un proyecto de ley rnodificativo de la Ley 25/1983,
lo dispuesto en el articula 160 de la LOREG, unida a los témi- de 26 de diciembre, de incompatibiIidades de altos cargos, asl como la crea-
nos genbricos en que este prKepto se expresa, ha dado lugar a cidn dc una Comi~iónespecial de vigilancia sobre el trafico de influencias
que se hayan utilizado forrnulaciones diversas en cuanto al al- (ROCG-CD, Serie D, n: 132, dc 1 1-X11-1987). Una enmienda de sustitucidn
cance y contenidos de las declaraciones que habrin de obrar en presentada por e l Gmpc Socialista, en la que se solicttaha la creacidn de una
Comisidn de Investigacidn sobre incompatibilidadcs y tráfico de influencias,
el Registro de Intereses de las Cámaras. Tan s610 parcialmente, .;erA, sin embargo, la definitiva aprobada p r el Pleno en su scsidn dc 15 de
un anterior acuerdo conjunto de las Mesas del Congreso y del marzo de 1'188 (DSCD, n.o 93, pp. 5852-5855).
..
Senado de 15 de septiembre de 1985, ha venido supletorimentc ( 1 3 8 ) Se trara de una serie de proposiciones de ley presentadas por los dts-
a cubrir la laguna existente. La situación, no obstante, quedarb tintos p p s de la Cámara, todas ellas tomadas en conslderaci6n por cl PIeno
el dIa 8-11-1990 (DXD, P, n: 13) por las que se adoptan dos t i y s funda-
normalizada para la CArnara Alta tras la aprobaci6n de una Nor-
mentales de medidas. Las primeras relativas a una especifica tipificacihn del
ma supletoria de la Presidencia del Senado sobre el Registro de rrifico d e influencias y del manejo de informacibn pr~vilegiadaque se sitúan
Intereses (135). Cn Iri drbita del Derecho Penal: asf, la de aRedacci6n de un nuevo articulo del
C6dte;o Penal, bajo el n: 368-bis, en el Capitulo IV del Titulo VTII @Delos
(135) ROCG-Senado, Serie 1, n.o 16, de t dc octubre de 1986. De delito9 di: los funcronarios públicos en el ejercicio de sus cargos' (Tdfica de
norma se deduce la divisi6n del Registro de Intereses dc la Cirnara en dos sec-
influencias)n presentada por el GP Izquierda Unida-iniciativa per Caralunya
ciones: una sobre las actividades declaradas y otra sobre bienes patsimoni*les (BOCG-CD,%rie R, n.o 21 - 1 , 25-1-1 990), nPor la que se introduce un nuevo
( a n . 3-21, teniendo únicamente la primera naruraleza enrcramente pJbll~a capitulo en el C 6 d i p Penal para controlar el trdfico de influencias y el uso de
cristalizaran básicamente en la recientísima LO 8/19'31, de 13
de m a n o , de rnodificacidn de la IDREG. Evidentemente, no es narsc es la posibilidad de llevar el sistema de incompatibilidades
este lugar para valorar la oportunidad politica de tales medidas parlamentarias a su extremo m4ximo, impidiendo el ejercicio del
que, en todo caso, implican, en lo que aquf interesa, un mayor mandato parlamentario con el desempefio simultáneo de cual-
reforzamiento del sistema de incompatibilidades vigente, am- quier otra actividad tal como lo hace el art. 157.1 de la LOREG
pliando la postincompatibilidad (139) y rncjoxando el regimen e n su versi6n reformada. Teóricamente, aunque algún autor ya
jurfdico det Registro de Intereses (140). Idoque sr'cabe cuestio- clásico como Majorana (141), ha defendido la conveniencia de
tal opcidn, habida cuenta de la naturaleza pl ftico-constitucional
del Parlamento no me parece una medida aconsejable. Y no me
infomacibn privilegiadan del GPig. Catalán-Convergencia i Unid CBOCG-
CD. Serie B, n . O 26-1, 6-2-1 930); #Por la que se da nueva redaccidn al articulo
lo parece, p r q u e la historia ilustra inequfvocamente que donde
390 del Cbdigo penal^ del GP del Centro Democdtico y Social (ROCG-CD, hay plftica hay presi6n. Y frente a la presión y al interés, mejor
Serie E, n.o 22-1, 25- 1-1500) y, finalmente, la rReguladora del trafico de in- que la extrema rigidez normativa, la transparencia. Transparen-
fluencias y del manejo de informac16n privileffadaii del GP Popular (BOCG- cia dcl Parlamento y sus miembros ante la opinidn, cuyas con-
CD, Serie R, n.O 25-1, 1-2-1990). Idas sepndas, afectan directamente al terna ductas no siempre han de ser merecedoras de sanci6n juridica
que ahora nos ocupa y pretenden una ~ n e r a l m c i ó ny mejor regulacidn dcl
Registro de I n t e r e w en los distintos imbitos plttico-representativos y res- sino tambiCn de la sanci6n polftica y dernocrdtica que se expresa
pecto de los Altos Cargos de la Admmistracibn. ,k tratan de las proposiciones con los votos. Llevar el sistema de incompatihilidades a su ]{mi-
del GP Socialista sobre xhctividdes e incompatibilidades de dipuzados y sena- te máximo, como lo ha hecho el legislador de 1991, supone, en
doresn (BOCG-CD, Serie R, n: 12-1, 15-1 2-1 989) y la de ahctividades e in- gran medida cambiar responsabilidad politica por rcspnsabili-
compatibilidades de Altos C a r p s y miembros de las Corporaciones Lacalesi,
(BWG-LD. n.o 1 1-1, 15-12-1 989) y de otra pmposicidn de la Ley d t l GP&.
dad jurkdica en un intento desesperado de frenar el viento con
del CDS, *por la que se modifica el articulo 201 de la Ley Orginica 5/1985, las manos, que s610 conduce a convertir al parlamentario en un
de Réffmen Electoral Generalw. funcionario mgs del aparato del Estado, cuando, pese a todo, los
(1 39) La ampliacidn del periodo de postincompatibilidad puede apreciarse ctsujetos polAicos», a diferencia de los r{administrativos», no ago-
en la nueva redacci6n que se pmpone del anículo 9.2 de la Ley 25/1983, de tan su existencia en las prescripciones de su stat~sjurfdico, por-
26 de diciembre, de Incompatibilidadcs de Altos Cargus. R w n l a misma, que lo anteceden (142), de suerte que tsze es un instrumento
udurante los dos aaos siguientes a la fecha de su cese en el dcscmperio de un
alto cargo \e abstendrdn ~ p a l m e n t ede desarrollar actividades privadas direc- operativo para el logro de su fines polkicos, y no, a la inversa,
tamente relacionadas con expedientes sobre los que haya d i c t d o resolucihn en siendo los parlamentarios instrumentos al servicio de las previ-
el ejercicio del c a r q n (Proposicidn de ley del GPhg. SwiaIista sobre rhctivi- siones contenidas en su stattts.
d d e s e incompatibilidades de Altos Cargos y miembros de las Corporaciones
I,ocalerii, BCXIG-CD, S r l e B. n . o 1 1-1, 15-X1I-1988.
(140) A ello se ddmh expresamente la pmpicirin de ley del GP Sxialis-
ta sobrc uAaiv~dadese incompatihilidades de diputados y senaxlores~(ROTSr-
CD, Serie R, n.O 12-1, 15-X11-1989), por la que se da una nueva redaccidn al
arrlculo 160 dc la I.OREG. Entre sus novedades eran dc destacar, la atribu-
ci6n a los Presidentes de cada Cimara de la competencia para la instnicci6n y
resolución dc todos los procedimientos relativos al Rcgistro de Intereses y la
cornpetcncsa Final dcl PFenu para resolver sobre la incornpatibilrdad, incorpo-
radas definrrivamente por los p4rrafos 3 y 4 del actual art. 160, en su versidn
reformada. Es de destacar igualmente, la presuncidn de renuncia tx lt;gc al es-
cafio, en caso de declaracihn por el Pleno de reiteraci6n en actividades deda- (141) Ddparl~mcntn~smo, Roma. 1885, p. 294.
radas incompatibles (art. 160.4). (142) Al respecto vid. G. U t i o R ~ s r , l r ; ~ h
o , repofn~~bilitup!if1~11,
Giuffrk,
Afilano, 1967, pp. 2-7.
!:L.~ ~ A N » A T ( >P A R ~ . A M E N ' I ' A R I ~ ino

2. ADQUISlCION DE LA CONDICION DE ras, que por mor de un delicado equilibrio de coparticipac~dn


PARLAMENTARIO POR DESIGNACION instituuonal, y una específica vfa de reclutamiento de sus miem-
DE LAS ASALMELEASLEGISLATIVAS DE LAS bros, asumirfan la repxesentacidn de los intereses territoriales de
COMUNIDADES AUTONOMAS los distintos entes descentralizados.
Pese a todo, esta sepresentacidn territorial atribuida a las se-
Una breve consideracidn acerca del mandato parlamentario gundas Cámaras en los Estados no unitarios, se articula juridica-
y la denominacla representacidn territorial parece obligada intro- mente con distintos grados de intensidad, tantos - m e atrevo a
duccidn a este segundo cauce de acceso a la condicidn de paxla- decir como formas de entender el proceso político de descen-
mentmo en nuestro orden constitucional. traluaci6n (desde el federaiismo hasta el regionalismo), lo que
Q u e la expresi6n ureptesentacidn terrjtorialn tiene mucho de motiva mds que notorias diferencias en la ordenacidn constitu-
trlópica y antitttica es evidente. Si la representacidn polftjca es cional del mandato representativo de sus sujetos integrantes.
una formula axioldgica y juridica capaz dc reconducir lo partia- En este sentido, y desde el punto de vista de la arquitectura
lar a 10 genera/ o, si se quiere, lo plural a lo unitario, rrepreenta- constitucional, la dmrina ha diferenciado dos modelos bdsicos
ción y territorialidad son términos excluyentes. Mas aún, en sus de segundas Cámaras territoriales (143): el modelo Senado y el
orfgenes, lo pol Aico de la representacidn significa desterritoriali- modelo Consejo que implican, respmivamente, dos opciones dja-
zación de los mandatos, centralidad frentc a dispersión: el Esra- metralmente distintas en lo que atañe a la regulacjdn jusidjca del
do-nación sobre sus múltiples geograflas. mandato de sus miembros.
Ahora bien, la representacidn tambidn puede servir al pro- Comenzando por el primero, la caraaerfstica fundamental a
I
ceso inverso. Alcanzada la unidad ctEctado* y, conviniéndose destacar es la absoluta independencia del representante respecto
en la necesidad de su descentralizacidn polltjca, la representa- al 6rgano o al cuerpo electoral del ente descentralizado que lo
ción debe atender a Ea neccsidd politico-instituciomli¿ad de ha designado. El representante no esth sometido jurfdicamente a
reconducir la voluntad de los entes descentralizados a la vo- instmcci&n o directriz alguna, y en cuanto miembro de un diga-
luntad estatal, legitimando la rt.pre~et]tatividadde esta última no central del Estado esti abocado a agotas el ciclo represtntati-
respecto de la de los primeros, de un modo cua/itutivaftf~nfe di- vo de aquB, sin que sea posible una revocacidn anticipada de su
ferenciado de la genuina representación plfiica. Desdobla- mandato por el ente designante. La territorialidad de su repre-
miento funcional de la representacidn, ajeno a su naturaleza sentacj6n s61o es exigble en tttrnios polfticos, pero nunca e n el
originaria, pero consustancial a todo Estado -como el nues- o de lo jurfdico, al recaer sobre su estatuto la prohibicihn
tro- politicamente descentralizado. rtitucional del mandato imperativo.
En efecto, mientras la existcncia de distintos niveles gradua- Por idtntica razdn, se comprende que la participacidn de los
les de representatividad fundamenta 5mbitos jnterdependientes entes descentralizados en la formacibn de la voluntad del Estado
de ejercicio jurfdico del poder, ordenados constitucionalmente sea indirecta y consuntiva, limitándose en el estricto plano juri-
sobre la base del principio de competencia, la imprescindible ca- dico a un poder de desipaciin que se extingue en su mismo ejerci-
nalizacián de los intereses descentralizados a la unidad-central, cio. En tales casos, mis que de representacidn territorial cabrfa
se ha vehiculado, desde el origen mismo de los Estados comple- hablar de 1a representatividad t~taturiu~'
dc las segundas Cimaras,
jos, n travts de un desdoblamiento funcional del &gano consti-
tucional que asume institucionalmente la representacibn -el Par-
(143) Vtase por tdoa, DF, VF.RC;OTTINI,
Derecho msrtfwcimaI mmprndo,
larnentw, mediante la creacidn de ccsegundas Cgmarasn. Cdrna- Espasa-calF, Madrid, 1983, p. 335 y SS.
Corno cualidad de diferenciacidn articulada mrnpetencialmente, se convierten en obligados puntos de referencia para de-
L,

pero fundamentada en la distinta modalidad de reclutamiento de terminar n cubl de ambos arquetipos se aproxima nuestro disefio
sus miembros y caracterizada pt la intervencidn ab orkine de constitucional.
los entes descentralizados.
En opsicjón a lo descrito, en el modelo Canred, ejemplifica- 2.1. Autonomla relaciona1 y carzácter vectorial
do en el Bundesrat de la República Federal Alemana (1441, las de la designación
segundas Cimaras asumen jurfdicamente la territorialidad de su
representacidn y la sustantivizan mediante la vinculación jurfcli- Sepín dispone el articulo 69.5 de la CE, las Comunidades
ca de sus miembros a las decisiones adoptadas en el ente desig- Autónomas designarin un senador y otro mis por cada milldn
nante. Los representantes se convierten asi, en mandutarios im- de habitantes de su respectivo territorio, correspondiendo tal
trwido.r o delqados instibun*~~al'es
del ente descentralizado en un 6r- designacidn, a la Asamblea legislativa o, en su defeao, al d r p -
gano del Estado central y corno tales, susceptibles de ser revoca- no colegiado superior de la Comunidad Autdnoma, de acuerda
dos de su cargo en todo momento. Correlativamente, la partici- con 10 que establezcan los Estatutos que asegurarhn, en todo
paci6n de los entes descentralizados no se a p t a en el momento caso, la adecuada ieprtsentacidn proporcional.
de la designacidn sino que es continua a lo largo de la legislatu- Mediante tan abierta fdrmula, dentro de aquella originaria li-
ra, al actuar los representantes designados bajo las ddenes de nea de d e s ~ ~ ) n s t i t ~ ~ t l + mdea /dai ~forma
ó n de Estado, a la que, en su
aquéllos. dia, se refirió Pedm C m Villalón (146), se arbitra un segundo
Aunque estas dos anatomfas constitucionales primarias, so- cauce de acceso a la condición de parlamentario que, a diferen-
bre las que vertebrar la representacidn territorial, no explican su cia del anterior, no requiere del previo triunfo electoral.
compleja fisiologla politjca dinamizada, cuando no alterada, por La razón explicativa de tan singular y pragmáticamente
el subsistema de partidos y la propia tradicibn plftica de cada mermada vfa, habrá de residenciarse en el propio proceso de
sistema constitucional (l45),en el anilisis jurfdico que ahora in- genesi$ constitucional, en el que, la necesidad de justificar la
impuesta ( 147) naturaleza bicameral del legislativo se coho-

(144) Sobre su funcionalidd institucional y el concreto estatuto de sus dos: 5ilgunas reflexiones sobre su morlo de interaccibnw, en Antmromiay partidos
miembros vid. E. A I . ~ F , R
ROVIRA,
~ FTdtra/ismoy mpermioh ni /u RcpubIicujde- politiro$ (Gonzilez Enclnar, edit.), Tecnos, Madrid, 1984.
r d alemana, CEE, Madrid, 1986, p. 132 y ss. (146) rrLa estructura del Estado o la curiosidad del jurista persa», en Rev.
(145) En efecto, las pretensiones d c homogeneizaci6n programática d e los Facultad de Desecho Univ. Complutense, n.0 4, E98 E.
partidos, sus exigenciar de cohesidn interna y su indiacutihle protapnismo en (147) Sin duda, uno de los factores que mks influyb en la estructura bica-
cl proceso de rcpresentaci6n n o siempre se acomcxian a las pautas derivadas mera1 de las Cortes Generales fue e1 hecho de que, frente a los procedimientos
del principio de representación territorial, de suerte, que el sistema de partidos x*iitos, las constituyentes espaaolas fuesen ya bicarnerales. Tal situacidn, expli-
y el sistenia de descentralizacinn puede interrelacianarse e influirse mutuamen- cable tan &lo por la peculiaridad del proceso de trñnsicidn plttica, mis refor-
te -pdit¿kwrfecbtunr, coexistir con relativa independencia adaptandose lo< mida que niturista, que motivh la existencia de unas, Cofles constituyentes y a
partidos a los distintos niveles dc reprcsentaci6n y generando un cierto dualis- la vez ordinarias. Se generó de este modo un cierto continuismo entre la I,ey
mo poHtico-conflictual (partidos nacionalistas o regionalistas vs. partidos esta- para la Reforma Polttica d e 4 de enero de 1977 -que introduce el sistema hi-
tales) o, incluso. si w trata de formaciones férreamente disciplinadas y con ramera!- y Constituci6n lo que, unrdo al i m p f l a n t e papel jupdo por la CíI-
precaria autonomía en su orpnizacrdn Interior, a anular &tos toda mara Alta en la elaboración del propio texto constitucional, hizo priaicamen-
dc rcpresentacidn territorial y vaciando drjacto las previsiones constituciona- te imposible que se pudiese siquiera cuestionar la supresión del Senado. Sobre
les. Sohre efte tcma vid., DIFIXR NOHI.F.N, #Estado federal y siatema de parti- cl tema vid. J. S<)I.~.' T ~ I yR'vi.~ h. AP.IRI(.IO PI.KIX.1 , ~ sCortc~Gsnernk en e l
nest6, dubitativa e inacabadarnente, con ciertas exigencias ju- territorial en esta clase de Estados: a saber, el m&o Senado y el
rfdico-estructurales derivadas del principio politico de des- modeIu Consejo.
centralización sobre el que se habla vertebrado el propio tex- Indudablemente, el constituyente espafiol ha optado por el
to constitucional. primero de ellos, aunque sin llevarlo jusfdica y politicamente a
Todo ello desembocó en una pretendida representatividad sus Ultimas consecuencias. Algo, siempre difkil, en un sistema
territorial del Senado (art. 69.1 CE) que encontrada singular de gobicrno parlamentario, con clara implantacidn de partidos
apoyo justificativo, en esta facultad otorgada a las Comunidades configurados organizativamente a nivel estatal y, agudizado por
Autdnomas de designar cierto número de senadores, de manera la excesiva irnperíeccidn de nuestro hicameralismo ( t 49).
que ~udieren,al menos parcial y orghicamente -dada la reduci- Además, si en este modelo, el elemento clave de la rcprtsem-
da proporcjonalidad de los mismos en la composici6n de la CA- tdtividad territorial de las segundas Cbmaras radica en 3a distinta
mara-, participar en la potestad legislativa central n travks de la base electoral sobre la que sus miembros son elegdos (electora-
CImara Alta. do de los entes territoriales WTMJ eiectorado del Estado), en el
Desde esta perspectiva, ta indicada facultad de designacidn particular supuesto, del Senado espafiol, este principio se quie-
lejos de ser expresidn de una dimensirin centrifuga o resistente bra plenamente.
de la Autonornfa, lo es de su vertiente centripeta o telacio- En efecto, los senadores espafioles no san elegidos por los
na1 (148)- como cauce de integración-cornpensaci6n irnprescin- electores dc sus respectivas Comunidades Autdnomas sino que
dible al siempre diffcil equilibrio sobre el que se construye todo lo son en la provincia, entendida como mera cirninscripci6n y,
Estado politicamente descentralizado. en consecuencia, por el mismo Cuerpo Electoral que elige n los
Apuntaba, al inicio de este eptgrafe, los efectos y consecuen- representantes de la Crimara Baja. Si n ello se afiade, como de
cias jurfdii-constit.ucjonales que carrelativamente se conectan modo reiterado ha indicado la doctrina (150) que la utilizacidn
los dos modelos básicos de estmcturación de la representación de un escrutinio mayoritario no produce efectos sustancialmente
diferentes respecto de la fdrrnula proporcional empleada para el
reclutamiento de los miembros de la Cdrnara Raja, nada obsta
para afirmar can J. Solk Tura y M. A. Aparjcio Perez que su re-
rrsfemu c o n ~ t r t ~ ~ ~ oTecnos,
nal, hladrid, 1984, p 241 y SS.; R. Pi 1h51:r, E l S c n l r d o ~ presentatividad es semejante a la de los diputados: Son e l q i d n s p
la^ Corn~(widude~ A~tÓnoma~, 'Tecnos, Madrid, 1 98 7, pp. 2 1 -84. los mismi elector p.^^ en lar mismras n'r~u~srn)cionesy
ron fesudtadus poli-
(148) Esta vertiente relaciona1 de la autonomla como dimensi6n inheren- tiros muy paretidos en la mqoría de é~tas( 15 1).
te a todo concepto institucionalmente operativo de la misma ha sido, con base
en la jurisprudencia constitucional, pueito de relieve por R. MA[% Y PORIEII~
MOI . ~A,h J. .4., en As iartrf~~nríns pdilicar no Estatuto de Arrfonomia pard Galirru,
Ed. Parlamento de Galicia. 1988. Según los autores: rResultado de esta des- (149) En ~ ~ C C F Oea
los ppbiernos parlamentarios la Carnara Baja, al ser la
.
centralizacldn a la vez polftica y legzlativa la Autonomfa se formula asimismo que asume el efectivo control del Ejecutivo, se armp un autCntico protago-
con una vertrente reIacional irreductibke a los mencionados elementos, de ma- nismo polftico y decisional que afecta a todos los zirnbito* parlamentarios en
nera que Autonomfa designa tarnhiCn la totalidad compleja y articulada de re- rletrimento de la posible eficac~ade la Cámara Alta. en SLI caracteraacrón como
lacione~diversas entre 6 r p n o s centrales dcl Estado y los drganos de Inq Co- Sémt que, no obstante, adquiere una especificidad propia en los regImenes pre-
munidades Autdnomas (...por lo que...) en al Estado complejo de la* Autono- sidencialistas, en cuanto que Cimara de control de la Jefatura del Estado.
mias cata dirnensihn retacional integra una inmensa red de tnterconexiones Piensese en el caso sinromritico de los EEUU.
que van desde la panicipacdn de las Comunidades Auttinomas en la potestad (1 50) Por todos vid. FtrrinA~nrgSr:c;nno, F., Aproximucik r la HIICWU mr-
legislativa central a travcs riel Senado, cuanto del Parlamente central en la mniiva elcctord, Dyhkinwn, Madrid, 1986.
aprobacidn y reforma de 30s estatutos ...ii,op. cit., p. 60. ( 1 51) Ofi. crt-, p. 35.
De predicarse, pues, cierta representatividad territorial d e los de los senadores asf designados, que han motivado, por ruptura
mandatos senatoriales, ésta s61o parece acertada respecto de de los esquemas lógicos, serios conflictos interdrganicos de cuya
aquéllos -proporcionalmente los menos-, que han sida d i r m a - soluci6n ha tenido que conocer el Tribunal Constitucional.
mente designados por las Comunidades Autónomas. Conviene, i) La falta de simultaneidad entre la legislatura senatorial y
por tanto, que nos detenpmos en cl cstudio dc esta relacion inter- la de los Parlamentarios territoriales planteó, entre otros, el prG
or@nica de designación a cuyo través se pretende, al menos nor- blema d e determinar si los senadores comunitarios deberlan per-
mativamente, la reconducci6n de elementos descentrados a la manecer o ser cesados en sus cargos, cuando finalizara !a legisla-
formacibn de la voluntad central del Estado (152). tura de la Asamblea que los nombr6 o, si por el contrario, su
En este sentido, lo primero que hay que poner de relieve es mandato 5610 expiraba con el termino d e la legislatura de la Cá-
que, como consecuencia d e la adopci6n del modelo Siaaf en mara Alta.
oposicidn al de tipo ComeiI~la mencionada relacjdn interórgani- La cuestibn, ciertamente controvertida v que, en ttrminos
ca reviste, en su configuracidn inicial, el carácter d e vectorial y polfticos, imbricaba una auténtica determinación del alcance real
consuntiva, de suerte, que la facultad de designacibn se agota en de la autoliomia poli'tica de las Comunidades Autdnomas lleg6
el acto mismo de su ejercicio. al TC, al suscitarse de modo directo como consecuencia de la
Este efecto no ~inaidgtnátimimpedirfa aprioristicarnente toda interposicihn del Recurso de insconstitucionalidad numera
vinculaci6n jurfdica de los senadores comunitaxios a las Asam- 208/198 1, promovido por el Presidente del Gobierno contra la
bleas designantes, de suerte que, ttcnicamente, no cabrfan ni Ley del Parlamento Vasco 4/1981, de 18 de marzo (1 53), sobre
una eventual revocacidn anticipada de sus mandatos, ni, mu- ~ d c s i p a c i d nde senadores representantes de Euskadi)). En lo
cho menos, su sujeci6n a instrucciones auton6micas que los que aquf interesa, de los diversos preceptos objeto de impugna-
convirriese en delegados institucionales de la Comunidades Au- ción, son de resaltar los siguientes:
tónomas en la ~ á m a r aAlta. I.3n puridad, ello no podrfa ser de
otro modo, toda vez que los designados están llamados a inte- uArtiwIo 6.1. El mandato de Eos senadores representantes
grarse en un órgano constitucjclnal distinto -las Cortes Genera- del Pais Vasco tendrá una duracidn de cuatro afios.
l e s , adquiriendo una especifica condición jurfdica, la de sena- Articwlo 6. II. Los senadores de5ignados cesaran en los su-
dor, sobre la que recae directamente la prohibición constitucio- puestos previstos en el Ordenamiento Jurfdico y, en todo caso,
al finalizar la leffslatura del Parlamento Vasco en la que fueron
nal de mandato imperativo (art. 67.2 CE;).
nombrados.
Ahora bien, al otorgar nuestra lonstizuci6n la reseñada fa- Arttcdo 6. III. En e! supuesto de que la legislatura del Se-
cultad de designacion, no al cuerpo electoral de las r e s ~ c t i v a s nado concluyese par cualquiera de las causas establecidas por la
Comunidades Autonomas, sino a sus Parlamentos, acogiendo Ley, los nuevos senadores a designar p o r el Parlamento Vasco
impropiamente un paradigma tipico del modele Con~ii,como deber411 ser los mismos que hubieren sido elegidos por éste y
ocurre en Austria, en los cantones suizos de Bern, Freiburg y continuarlln en su mandato hasta finalizar la hegislatura del Par-
Neuchhel y, tal corno se reguló en los EEUU antes de la intm- [amento Vasco.
ducción en 1913 de la XVTI Enmienda, necesariamente hablan Di~-porici6nTransitoria. Los candidatos que resul taren elec-
de subsistir ciertos elementos derivados del arifm parIatnmtario tos tras Ia entrada en vigor de la Ley y la aplicacidn del procedi-
miento de designación por ella previsto ostentaran su mandato

(1 52) CXihre elterna, virl. Sr.vii.i.ii Mt.1.i tiio, J., iLos senadores A u t ~ n ~
micosn, en Las Cortes GefpcraIe~,II:I-, hlaririd. 1987, vnl. 111, pp. 225 1 -22[)2. 1
(1 53) En adelante LSPV
i
en el Senado durante el tiempo de la vigencia dc la actual legis- revitaliza su vigencia normativa en las relaciones interorgdnicas
latura.~ facu ttando
( I H ~ U H U ~ ~ reI.mi~af)
PI~ a las Comunidades Aut6nomas
para modular individualmente SU participacidn en los drganos
Sin enumerar los mhltjples argumentos que fundamentaban
centrales del Estado. En su virtud, considera plenamente consti-
la pretensidn de inconstjtucionalidad, dirlr que el núcleo funda-
tucional los aludidos artículos de la LSPV.
mental de la tesis de los recurrentes partía del hecha de que, la
ii) Mas csa modulacidn opcional de la autonomla-par-
transcrita regulacibn legal, excedh con mucho lo que por upro-
ricipación en el mecanismo constjtucional que nos ocupa,
cedimiento de designacián» pudiere entenderse, entrando a re-
implica inexorablemente la intrduccidn de fórmulas jurfdicas li-
gular aspectos directamente conectados con el mandato senato-
mitativas del mandato parlamentario de los senadores comunita-
rial que escapan a la propia competencia del Parlamento Vasca
rios, procedentes de instancias exteriores a la C&mara Alta y
y que conllevan una autovinculacjón inicial de los senadores co-
ineludiblemente, obligan a admitir la existencia de una
munitarios por dl designados.
const:ituciond revocación anticipada de sus mandatos.
Frente a la aludida prercnsidn, el TC, en su Sentencia de
18 de diciembre de 1981, establece, al respecto, la siguiente
P11 poder las Comunidades Autdnomas femndi~ionarsir fa-
.. l * -
cuita¿ de designacidn dentro de los márgenes constitucionales
doctrina:
de su autonornla relacional, cuando menos, se debilita en su rj-
(L.. debe entenderse que el principio de representación territo- gor la prohibición constitucionaI del mandato imperativo conte-
rial Con el que la (hnstituci6n caracteriza en thrninns generales nida en el articulo 67.2 de la CE.
al Senado (art. 63.1) lleva implfcita una atribución de las Asarn- Esto ha dado lugar a que R. Punset, desde la ldgica estruc-
hleas legislativas de las Comunidades Autónomas para vincular tural de las categorfas constitucionales, criticase el pronuncia-
el mandato de los senadores designados p o r ellas a la legislatura miento constitucional antedicho. A su entender, toda vez que
dc la propia Asamblea designante. (...) Siendo los senadores del
la.. Cortes Generales «'¿presentan al puebIo espafiob (art. 66.1)
articulo 69.5 designados por las respectivas Comunidades AutS-
nomas, tstas pueden optar y efectivamente han optado, dentro
y que sus miembros no estAn sujetos a mandato imperati-
del marco de su autonomk (...) e independientemente de que vo (art, 67.2), estos no pueden recibir instrucciones de sus
sus senadores deban o no ser miembros de las respectivas electores (o desipantes) ni ser objeto de revocacidn anticipada
Asambleas, entre la vinculacidn del mandato senatorial con la por ellos. Revocacidn, que ciertamente se produce, desde el
legislatu~ade la Asamblea legislativa (Estatuto Catalin y Ley momento en que se establece una vincu1acjón entre la Asam-
Vasca 4/1881) o con la legislatura del Senado (Estatuto Galle- blea designante y el mandato de los senadores comunitarios,
go). Este Tribunal n o tiene por qué pronunciarse sobre la Considera, pues, el m.encionado autor, aque seria necesario una
mayor o menor idoneidad de una u otra opción. Por lo que ata- apoyatura mbs s6lida que la derivada del articulo 69.1 >i (154) e,
he a su constitucionalidad estima que en ausencia de la rcpla- insiste, en la imposibilidad constitucional de elevar a principio
ciíin constitucional sisrernitira de los senadores reprcscnrnntes 1 Y, de utilizar como patametro de interpretadan el pretendido
de la Comunidad Aut6noma (...) y en coherencia con Ia conccp-
carácter representativo del Senado, toda vez que es la Constjtu-
ci6n auton6mica que obviamente inspir6 la institucidn, le con-
cidn misma, la que regula de modo expreso y sin ~eenvfosde
duce a admitida para ambas... n (Subrayados mios.) 1
g n e r o alguno la duracidn en el cargo de los componentes de
Como ficilmente puede comprobarse, en oposicidn a las ale- 10s drganos constitucionales de1 Estado (155).
gaciones de los recurrentes, el TC subraya la singular naturaleza
del Senado como Cámara de repiesentacidn territorial y la o F - (154) El ~tsnadoy/ammwnidadc~... g.cfl., pp. 1 58 y 1 59..
ratividad instirucional del principio de autonomfa política, que (1 55) Ihidem, p. 158.
estrictamente jurfdicos, cuando la facultad de designacidn se
Evidentemente, desde la psitividad jutfdico-constitucional,
atribuye no al electorado de la entidad descentralizada, como
al autor n o le fdta razdn. Sin emharp, en el plano de la realiza-
ocurre en EEUU, sino a la Asamblea legslativa de Ea misma,
ci6n de los contenidos constitucionales, la sentencia responde a
la articulacjdn constitucional más consecuente y la más genera-
un esfuerzo interpretativo, en mi opinidn, mas que justificado.
lizada en el ámbito comparado, es la de la vinculaci6n y depen-
En efecto, los expuestos artlnilos de la LSPV, a d tamo
dencia de los representantes senatoriales respecto de Ios parla-
otros muchos de las actuales regulaciones auton6micas del pro-
mentos designantes, con efectos similares a los del modelo
cedimiento de designación de senadores comunitarios, violentan
Conseil, tal co-mo ocurre en Austria.
la dinkmica del principio de prohjbicidn del mandato irnprativo
Desde esta perspectiva, la Sentencia encuentra un más que
{art. 67.2) y aún, el derecho fundamental de acceso en condicio-
plausibIe punta de equilibrio. La prohihicidn del mandato impe-
nes de igualdad a los cargos públicos (añ. 23.2) que comprende,
rativo y el principio de descentralimcidn política sobre el que se
según el propio TC, el de permanecer en ellos sin perturbacio-
fundamenta el Estado de las Autonomías no pueden ser princi-
nes ilegftimas, Sin embargo, mientras unos senadores (los de de-
pios divergentes circunscritos a sus propios fines. A la inversa,
signacidn electoral) no pueden ser removidos en sus cargos has-
la referida prohibjcilón debe ser r<constitucionalrnente conse-
ta e! término de la legislatura, otros, los comunitarios, estan
cuenten con la forma de Estado. La autonomia relaciona1 actúa
supeditados a una Prdidn anticipada de su mmdatito por disoluci6n
sobre la estructura orghnica del Estado, reconduciendo v m o -
del Parlamento de la Comunidad Aut6noma de procedencia,
rialmente las distintas regulaciones del mandato de los smadores
admitiéndose jurisprudencialmentc, una renovacii7'n parcial de la
comunitarios a la unidad funcional que requieren las Cortes Ge-
composicidn del Senado, constitucionxlmente no prevista de
nerales y, particularmente, el Senado. Pero, por otra parte, la
modo formal y expreso.
aactonomia-resi~tenciaobliffa a impedir que permanezcan en sus
Ahora bien, ?acaso el principio de jsrevocabjlidad anticipada
cargos senatoriales aquéllos que fueron designados por unas
del mandato no es de suyo limitado en todo Estado polftica-
fuerzas políticas que, tras la disolución de las Cámaras y la cele-
mente descentralizado? 2Cdrn0 pueden coexistir una sepresenta-
bracidn de nuwas elecciones autondrnicas, hubiesen perdido su
ción cualitativamente diferenciada por su naturaleza territorial
inicial protapnisrno parlamentario. La Sentencia compensa en
de la gendrica representacidn polirica, con un principio repre-
cierta medida estas dos tensiones, dotando de una mayor legjti-
sentativo-constitucional que pretende, justamente, la centralidd
midad a los representantes frente a los representados (CCAA),
de los mandatos o, si se quicre, su drsterritoriufi~cidn?
sin que ello suponga que los senadores comunitarios puedan re-
Porque lo cierto, es que, incluso en sistemas como el actual cibir instrucciones de los Parlamentos territoriales que, respeai-
de los EEUU, a pesar de no hallarse los senadores vinculados
vamente, los designaron. Ciertamente, no son estas las pdgjnas
por mandato imperativo a sus electores, la territorialidad ¿e sus más id6neas para discernir acerca de la conveniencia de admitir
mandatos queda polfticamente garantizada mediante utilizacidn
un mandato limitado respecto de esta categorfa de senadores,
en las primarias de un escrutinio mayoritario y de distritos un'- '
como en su momento apuntaron Eliseo Aja y X. A & s (157).
personales, que genera un estrecho vfncuio entre el senador Y
su base electoral, de suerte que, como indica J. A. Mat-
hews (1 561, su trabajo se- mide y califica de acuerdo con lo
(157) Para los mencionados autores, habida cuenta de la semejanza exis-
conseguido para su Estado. Pero es que, adernhs, en tCrminos tente entre este tipo de representaci6n y la del Bundesrat .ausrriaco, la diso-
lucl*n del Senado no debiera afectar al mandato de los senadores comunitñ-
""S, pudiendo &os recibir in~truccionesde sus Comunidades hutdnomas,
( 1 56) En su a t ~ r a ,Ths omariran Con~btirtiond/Sy~ttm,Ncw Y ork, I 940.
Por tanto, debernos preguntarnos si las Comunidades Autdno-
Pienso que ello requerirfa de una inevitable reforma constitucio-
mas son constitucionalmente competentes para legislar sobre
nal que redisefiase nuestro modelo de Senado. Pero en cuanto
las causas de inelegibilidad e incompatibilidad de los senadores
esto no ocurra, la presencia en la Cámara Alta de senadores.co-
comunitarias.
munitarios, no elegidos directamente por sufragio, solamente
En principio, una respuesta afirmativa se opone rotunda-
encuentra titulo juriciico-pelltico en el que fundarse admitiendo
mente a lo prescripto en el articulo 70.1 de Ea Constitucibn, que
previamente, como lo hace el Tribunal Constitucional, una cierta
exige que sea la Ley Electoral, la que determine las causas de
interdependencia entre los mandatos senatoriales y las Ciimaras
inelegibilidad e incompatibilidad de senadores y diputados. Re-
territoriales designantes.
serva de ley, tanto material como formal según la STC 724 984,
de 14 de junio, antes comentada. Pero ademhs, debe de recono-
cerse que resultarfa contradiaodo que el estatuto jurldico de los
2.2. El contenido matetial de Ea facultad
senadores comunitarios careciese de uniformidad, no sdlo ies-
de designacidn
pecto del de los senadores provinciales, sino ad intra, entre quie-
nes reúnen una misima condicidn. Pues tal heterogeneidad, si
Tal como queda dicho la desieacibn de senadores por las
bien que explicable en atencibn al pluralismo politico-territorial
Comunidades Autdnomas es una f x u l t d institucional que se
sobre el que se articula el Estado de las Autonomfas, pudiere no
agota en su mismo eiercicio, por lo que, formalmente, pudiere
llegar a comprenderse desde la operatividad y funcjonalidad jurf-
considerarse como un procedimiento de recIuf~mietrfo, cuya r e p -
di,-organizativa de la Csimara Alta (158).
lacibn, por imperativo constitucional, corresponde a los Estatu-
tos de Autonomfa, con el único limite de asegurar en todo caso, la
adecuada repre~enfacionpngorcional (art. 69.6 CE).
Al margen, pues, de la indicada n o m a imperativa, las Cb 158) El principal problema que se plantea desde el punro de vista orga-
munidadec Autdnomas, pueden libremente regular su facultad niaat ivo, consiste en determinar cudl es la competencia efectjva de la Lomi-
de designación, dotandola opcionalmente de distinto alcance y ,.,.
ciAn de Incompatibilidades del Senado. (Podrl esta calificar inmmpatibilida-
contenidos, que se r d e j a r h en sus Estatutos o en normas de des reguladas en el gmbzto autondmico o, por el contrario, en este caso la
ulterior desarrollo directo de los mismos. competencia corresponde a la respectiva Comisi6n de la asamblea autondmi-
ca? La cuestiún, lejos de ser meramente escolistica, fue expresamente aduci-
Ahora bien, cabe cuestionarse si dentro de tan amplia esfera da por el representante del Gobierno en la STC 40/19R1, arriba comentada.
de accibn normativa, las Comunidades Autónomas pueden en- Para el TC la Comisrdn ddc Inconipatibilidades dcl ParJnmto Vaxo ea nuda pv#-
trar a regular aspeaos no procedimentales que, sin embargo, drca la conipctcncia del S c d o tn crtd mdcria, tii a lo tstablecida e# c/ artir~lu70.2
afecten directa, o indirectamente, a la idoneidad subjetiva de 10s de b Conxtitwriin. (Subrayados míos). En este sentido, entiende PUNSETque
la C o m i ~ i 6 ndel Senado no p d r i a operar con la legislaci6n que sobre incom-
senadores a designar.
patibilidades dictase una Comunidad Autdnoma (fil S~en~do J )as C o m ~ ~ s i d n d ~ s
El terna, reviste especial trascendencia desde la 6ptica del Auidnomd, op. cit., p. 142). Sin embargo, en mi opinión, nada impedirfa que
ast.lculo 67.1 de la CE que permite, a semil contrakiu, la acumula- cn caso de reclamaci6n la Comísibn de Incompatibilidades del Senado, en su
cj6n del acta de senador'con la de parlamentario territorial. funci6n de defensa de la legalidad pudiese dictaminar la existencra de incorn-
patihilidad en atencidn a la legislacibn auron6mica, pues tsta, integra igual-
mente el ordenamiento jurfdico del Estado. Ciertamente, el senador afectado
siempre podrfa recurrir en amparo constitucional (art. 42 LOTC), pero
sin que ello ~upuaieseviolacidn algun,a de la prohibictrin constitucional del
mayores dudas plantea la posibilidad de acudir, en caso de discrepancia en-
mandato imperativo; rtEl Senado, Cirnara posible de las Autonomfasw, REPm
tre las respectivas Comisiones parlamentarias, a la vta del conflicto de com-
n: 17. 1980, p. 27 y SS.
Acaso por ello, cl abogado del Estado, en el mencionado mto jjurfdim de los senadores as1 designados, no c+ infqrammte
tecurso de inconstitucjonalidad 208/1981, promovido contra la b j o la /q$sld#Óf~ eledorad genemí (STC 40/19 8 1).
LSPV, ale@, que la regulacidn de los requisitos de idoneidad No obstante, al comprender la facultad de designación de
subjetiva de los senadores era algo, extraestatutario, al m a r e n senadores comunitarios la regulacibn autondmica de ciertos as-
de la competencia legislativa ordinaria del Parlamento Vasco, I
-
peaos materiales de SU strlfus, se ahrfa inmediatamente la posibi-
y reservada por el articulo 70.1 de la CE a la Ley electora], lidad de una vinrulaci6n indirecta de sus mandatos.
En su defensa, e3 Padamento Vasco argument6 que la ex-
En efecto, muchos Estatutos de Autonomfa, en lugar de es-
presi6n arbgirnen electoral general» del articulo 81 de la CE, se
tablecer una vinculacidn expresa del mandato senatorial a [a le-
referfa exclusivamente a las elecciones generales y no a las cele-
gislatura autondmica, optaron sencillamente por exigir la condi-
bradas en el Ambito local, por lo que, la regulaci6n autondmica
ci6n previa de parlamentario territorial para poder ser designa-
era perfectamente admisible.
d a senador comunitario.
El Tribunal Constitucional, tras indicar que la diferenciacl
entre elecciones generales e jntracomunitarjas carecia de rt Se impone, pues, determinar, si al dtsolverse la Asamblea de
vancia alguna respecto de la cuestión a enjuiciar, mantuvo origen y perder el senador comunitario su condicidn de parfa-
co~sh"t~~c~~muIidadde la regulacidn auton6miCa de las causas de mentario territorial, debe, igualmente, cesar en su mandato se-
inelegihilidad e incompatibilidad (159), puesto que, en aras a Ia natorial. Advitrtase que en este supuesto, a diferencia del que
especificidad derivada de la atribucidn a las Comunidades Aut6- dio lugar a la STC 40/1981, no existe una norma que establezca
nomas de la factultad constitucional de designacidn, se &m a expresamente la viaculaci6n de los mandatos.
los estatutn~un margen para prerisar a/suna condicih directamte coffec- Para el TC -STC 76/19&9, de 27 de abril- la condici6n
tada con el carácter propio de dicha des&nucih, d e modo que el esta- previa de parlamentario territorial, en los Estatutos que asi lo
dispongan, debe ser entendida no s610 como requisito de elegi-
bilidad sino tambitn corno vinmlacih del mandato de dicha cabego-
riá de smadores a la legisatura autonimi~a,de moda que cuando, se
petencias, pues los artfculos 60 y 63.1 de la LOTC legitima para su intef]
pierda aquelLa ronditi&, ~epierdc1también Iu de semdor (FJ.0 3.0). De
sicián al ~ i b i e r n ode t i Comunidad y no a su Parlamento. eqte modo eJ Alta Tribunal refuerza todavfa m4s la linea
( 1 59) Al efecto debe tenerse prcsente la posibilidad ~onstitucionalmen t c interpretativa antes apuntada. El senador comunitario, aunque
reconocida (art. 148.1.1 .a de la CE), que tienen las Comunidades Autdnornar .....
miembro de un drgano central del Estado, debe su condición a
para dictar normas remladoraa del estatuto ~ m n a de l los miembros de SUS un título jurldico «cualitativamente» diferente al de sus homd-
6rpnos de autopbirrno. En desarrolle de esta competencia, veanse para 'Ca-
talufia la Ley 3/1882, cuyos articulas 57 y 6 7 declaran incompatible los c ar- I nirnos provinciales. Titulo, configurado como expresidn con-
gos de Presidente de la Generalidad y de miembro del Consejo Ejecutivo C-L. junta de dos aspectos fundamentales de la autonomia polftica:
el de senador. Por su parte, la Ley T/1981, de 20 de junio, declara para el País corno libre dedsidn normativa, estableciendo o no la vincula-
Vasco, igual incompatibilidad respecto del Presidente del Gobierno (art. 3). ción de los respectivos mandatos y, de establecerse -ya sea di-
miembros del mismo o altos cargos de la Administracdn íiutonámica (an.
recta o indirectamente-, como acto permanente de voluntad
32.1). En la misma linea lo disponen: para Baleares, la Ley 5/1684, de 24 ' -
octubre, sobre rdgimen juddico de la ~drninistraci6nde la Comunidad Au Wlftica, de suerte, que disolvitndose la Asamblea designante
noma (m. 9 y 32); en Madrid, la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gohl pierdan su condicidn de senador los por ella designados. Nada
no y Administración (arts. h y 30.1); en Cantabria, la Ley 2/1982, de 4 de impide, corno advierte el propio TC, que quienes huhieren sido
rulire (arts. 1 1 y 40) y la I.cy 5'1984, de 26 dc abril, (arts. 4 y 17). L ~ R ~ s I ~ - designados cenadores pueden volver a serlo. Pero esta nueva
cibn, sustancialmente mincirlcntrr con la dc otras CCAA.
EJ. MANDATO PAR I,AMENTARtO 20.5

designacidn no tiene reiacidn alguna con la anterior, en el or- que, m el segundo, las fuerzas politicas podrian negociar libre-
den jurfdico (STC 76/1989, Fj.0 3.0). mente sus candiclatuias con independencia de su respaldo en las
Al lado de esta relativa amplitud de las Comunidades Autb- urnas y, actuando politicamente romo un cuerpo electoral de se-
nomas para establecer los ttminos en que haya de entenderse el gundo grado.
mandato de los senadores comunitarios, dekmos situar la liber- El abanico de posibilidades procedirnientalm oscilaría, pues,
tad procedimental existente a la hora de regular los distintos e n t e lo que podernos convenir en denominar des&-nan'itr-atribu-
mecanismos de decignaeibn. La Constituci6n, como queda di- ción y, por contraste, d e ~ & n ~ ~ i h - e / e c kPero
h . veamos, más deteni-
cho, reenvh su replacidn expresamente a los Estatutos de Au- damente, hacia qut modelo se han decantado preferentemente
tonornia. Sin embarp, la recepción estatutaria de este mandato las distintas Comunidades Autdnomas y las consecuencias juridi-
constituciond se ha realizado bajo fcirmula jurldicas distintas. co-politicas que de ello se derivan.
Desde aqudllas que se limitan a reproducir con mfnirnas altera- La simple lectura de la normativa autonbmica en la materia,
ciones el articulo 69.5 de la CE (1 601, hasta las que apuntan un evidencia, que la prActica totalidad de las Comunidades Autdno-
cierto desarrolIo del mismo (1611, pasando, por aquellos otros mas han optado por arbitrar, bien que con ciertas particularida-
que, sencillamente, remiten a una futura n o m a de la Comuni- des propias, un procedimiento de designaci6n-atribucibn (1 63),
dad Aut6noma (162). instrumentado sebte las siguientes pautas:
Ahora bien, pese a las distintas variaciones estatutarias, j) La Mesa de la Cámara, de acuerdo con la Junta de Porta-
cumple resaltar que en ningún caso preconfiguran la naturaleza voces, determina el número de senadores que conesponde pro-
de los distintos procedimientos de designacjdin, otorgindose, de porcionalmente a cada p p o parlamentario individualmente
ese moclo, un amplio margen de actuacidn normativa a los legis- considerado. No cabe, pues, la libre presentaci6n de candida-
ladores autondrnicos ordinarios.
El tema, pese a su inicial cas8cter procesal oculta profun-
dos contenidos polftico-materiales, toda vez que el procedi- (163) Asi, lo hace, para los scis senadores que designa Gatalufia el ar-
tlculo 139 de su Reglamento parlamentario, para los tres gallegos el artlculo
miento de designacidn puede articularse como si se tratase un 165 del RPG, para los siete que deaigna Andalucla, el articulo lúri dcl
acto parlamentario debido o, por el contrario, como un acto pro- RPAnd., para los cuatro que corresy>onden a Valencia, eE artículo 160 del
piamente politi#. RPV, aunque ausrancialrncntc modificado, en el sentido de Incorporar al
En el primer caso, existirfa una suerte de oblhda cmdino~ali- procedimiento el imprescindibIe elemento de la negociaci6n gilftica, por
dad entre la voluntad del electorado de la Comunjdad Autbno- Resolucidn de la Presidencia de 26 de noviembre de 1985. D e desipaci6n-
atribución, tarnbitn puede calificarse el procedimiento arbitrado pcir el at-
ma respectiva y el acto parlamentario de designacldn, mientras tfculo 171 del RPCan. para los dos sendores que corresponden a aquClla
Comunidad e, igualmente, los esrahlecidos en Extremadura (art. 174 del
RPEx.,desarrollado por Resoluci6n dc la Presidencia de 1 de julio de 1986)
(160) Asi, el artículo 10.1.~)del Estatuto de Galicia, el articulo 9.2.e). del que desiRna dos senadores, en Castilla-La Mancha (ans, 4, 5 y ú de fa Ley
Estatuto de CastslIa-La Mancha, el artfculo 11.1)del Estatuto Valenciano e, 4/1985, de 26 de junio, sobre designacidn de senadores representantes de
igualmente, para Navarra el articulo 12 de la LOAFKA. aquella Comunidad) que d c s i p a otros dos; Asturias con idéntico número de
'
(161) Entre éstos deben situarse el Estatuto de Catalufia (art. 34.1'), e1 senadorer a designar (Ley 4/1983, de 4 de agosto, reguladora de tal proce-
de Cantabria [ a n . '3.1 .h)], Aragdn [art. 1ú..b)], AndalucIa (art. 30.12), C ana- dimienro) y, lo mismo cabe decir respecto de lo dispuesto por la Ley
rias [att. 12.d)], Baleares ( a r ~ .28.1). Castilla-Ledn (art. 13.5) y el de Ma drid 3 / 1 9 8 3 , de 28 de septiembre para la designacidn de los dos senadores que
(art. 14). Corresponden a Aragdn, as{ Como de lo preceptuado por la Ley 7/1987, de
(162) Como lo hacen, los de el Pats Vasco [an. 28.a)], Murcia (art. 2 3 - 3 8 de mayo, para la designación de las cuatro senadores que corrtsponden a
La Rioja [art. T?.l.k)] y Astucias (art. 24.2). Castii l a - ~ e 6 n .
tos, puesto que tal posibilidad queda reservada exclusivamente Ocurre, no obstante, que el Tribunal Constitucional, funda-
a los grupos que han obtenido una expectativa de rqbresentciIFlDtl *'
menta su declaracibn, no séle en el artlcuIo 174.2 del Regla-
senatorial, ni resulta factible la adrnisidn de una Candidatura mente de la Asamblea de Extramadura, en el que se establece
conjunta defendida por distintos grupos parlamentarios. Con- el procedimiento de designncjdn de los senadores de aquella
dusiOn que se refuerza, si tenemos presente que, en la pr$&~-- Comunidad Autondmica y, cuya constitucionalidad, por falta
totalidad de las normas que establecen este procedimient de proporcionaIidad, se ponla en duda por e1 recurrente, sino
dispone para el supuesto de sustjtucidn del senador desigi que, acude en refuerzo de su argumentación, a una, en mi opi-
que el sustituto serfa propuesto por el mismo grupo parla-,. ,-a.
nidn, poco afortunada aplicacibn supletoria del artfculo 1 63 de
tarjo originariamente proponente. De este modo, se impide IU- la LOREG. Desafortunada, en primer lugar, porque la Dispo-
ridicamente, la inicial maniohrabilidad política de los gniPOS sici6n Adicional Primera, 3, de la LOREG que e1 Tribunal ex-
minoritarios para pactar una candidatura comun que les per mi- presamente invoca, establece dicha supletoriedad para ios m-
tiese obtener un representante senatorial al que individualmen- tantes urtiwlos del Tírillo 1, mjentras que el articulo 163 pertene-
te no podrían aspirar. Nos encontrariarnos, pues, ante uria es- ce al Tftulo TI de la mencionada Ley Electoral. Pero es que, en
pecie de senador cautii~,en cuanto que vinculado al niime ro de segundo lugar, tal interpretacidn -y esto es lo realmente preo-
escafios de cada grupo y n o negociable en ttnninos politicIDS. cupante- supndrfa indirectamente que, en deterioro de la au-
Pera, tqut sucederfa si un grupo parlamentario al que le CO- tonomfa plftica de las Comunidades Autónomas, éstas se vie-
rrespondjese designar candidatos, por razones de estrategia PO- ran imposibilitadas para instaurar un procedimiento de desig-
litica, decidiese presentar a un parlamentario de otro griuPO naci6n-eleccidn, sin que exista norma constitucional alguna
que, en principio, por su reducido número no tendrfa derecho que lo impida, y tenigndose que constrefiir, p o s imperativo de!
a proponer? Evidentemente, ante tal hipótesis s61o podria in- artfculo 163 de la LOREG, a arbitrar un procedimiento m e d -
vocarse fraude procedimental, puesto que no hay norma algu- nico de atribucidn de los escafios senatoriales que los sustrae al
na que expresamente lo impida (1 64). libre juego de la voluritad polftica de las fuerzas con represen-
No es de extrañar, por tanto, que no se comprenda muy tación parlamentaria- Una cosa es que el procedimiento de de-
bien por qué las fuerzas plttico-parlamentarias pueden nego '
sjgnacidn-atribucjbn sea plenamente constitucional y que cuen-
un eventual Gobierno de coalicirin en la Comunidad,-aún frt te con cierta apoyatura juriciica en la LOREG y, otra, a mi jui-
al partido mayoritario, careciendo, sin ernbarp, de este mar cio bien distinta, que las Comunidades Autondmas queden im-
de maniobra polltica para designar los senadores cornunita1~~3 posibilitadas para articular un procedimiento más prviamentc
que les corresponden. En todo caso, este efecto es consecuencia ~ o I í f i m(designacidn-eleccih) para efectuar tal designaciáln,
inevitable del procedimiento instauraclo que, coma ha declarado corno parece sugerir la mencionada Sentencia del Tribunal
el TC cn su Sentencia 76/1989 antes citada, no rontempla algmpo Constitucional.
moyordariu fmte el restu dr los demd grtip.~ politim~,sino qge Id dis- Porque, lo cierto, es que el que comentamos
tribucio'n se hme eff atenciOn n las es do^ obtmido~pos cada una de can= presenta m;is que serios repams tanto ckcnjms corno políticos.
diddt~raf(FJ.0 4.0). ii) En efecto, y retornando su iter procedrmental, irna vez
que se han publicado las propuestas de candidaturas, el Presi-
(164) Sin embargo. ante un tal supuesto, no exisriria cauce procesal id6- dentc de la C h a r a deber6 convocar al Pleno para que Ias ratifi-
neo para recurrir en busca de amparo judicial, puesto que n o existe un esvcf- que. En consecuencia, el Pleno no elige entre las distintas candi-
fico suleto lesionado en sus derechos fundamentales y, habida cuenta de que daturas sino que otorgd una mera conformidad de tdmite a las
$610ciertos grupsparlamentarios tendrían la facultad de proponer.
Propuestas de designacidn. Pero ?quC wurrjria si el Pleno no las
El. MANDATO PARI~AIMEN'TARIO 2WJ

ratificase? Llepriamos a una vfa muerta generada precisamente Presidencia (1 67$, se procedid a una modificacidn encubierta del
por la falta de idoneidad de un procedimiento parlamentario in- articulo 160 de su Reglamento parlamentario.
capa;! de satisfacer sus propios fines: a saber, y en palabras s i m - En cualquier caso, tales vfas que contravienen flagrantemen-
pre sugestivas de Kelsen, lograr que se alcancm compromisos te la juridicidad del procedimiento establecido, manifiestan en
pliticos (165). toda su crudeza la irdnicamente llamada disponibilidad norma-
Quizá por ello, en la prdctica de los distintos Parlamentos tiva del Derecho parlamentario», mkirne, cuando éste no se
Territoriales que han optado por esta vfa pmedimental, se adenja técnicamente a las necesjdades politicas de las Cámaras.
hayan iostitucionalizado pragmáticamente Mrmulas tendencial- De todo lo dicho, se desprende con claridad, como frente a
mente modificativas de la misma, con el fin de incorporar la im- la r i ~ d e zde la desipacidn-atribución, los distintos Parlamentos
prescindible negociacidn entre las distintas fuerzas politicas. ASC auton6micos han buscado fórmulas capaces de introducir el de-
en algunos Parlamentos, la Mesa de la Cámara, en lugar de diri- bate y la confliaualidad política, que les aproximase en lo posi-
girse a aquellos p p o s que, en aplicacidn de la correspondiente ble a un modelo de designacidn-eleccidn. Debate, que se incor-
fdmula proporcional, tuvieren la potestad de presentar candida- pora igualmente, aunque par Cauces distintos, en aquellas Co-
tos para que fomaiicen sus propuestas, suele abrogársela, do- munidades Autónorhas que, como Cantahria o Baleares, al de-
tdndola de m a cierta apariencia de institucionalidad, bajo la fdr- s i p a r un único senador requieren de mayorfa absoluta (168).
mula de Propuesfa miunfa de lo Mesay J1vtrda de Portavoces que es la Pero queda por resolver, una última cuestidn, irnprescindi-
que, definitivamente, se somete al Pleno (166). A travts de esta ble, para poder emitir un juicio critico de globalidad sobre este
via, el debate y la negociacidn poiítica se suscitan e introducen procedimiento de designación. Me r d e r o , a la exigencia consti-
subrepticiamente entre las principales fuerzas parlamentarias tucional de asegurar «la adecuada representacidn proporciwialia
con representacidn en este 6rgano parlamentario, en principio, contenida en el alticulo 69.5 de la CE.
de mera ~administraci6ny gobierno interior de la Cámarm, Evidentemente, no vamos a entrar aqui en un estudio de
pero hasta el extremo, de que la Junta de Portavoces, «el 6rga- las distintas fdrmulas proporcionales y los efectos jurfdico-
no potitico por excelencim, san s61o hace suya la decisión polfti- pliticos que se derivan de las mismas, en comparacidn a los
ca previamente adoptada por la Mesa. Adernis, como la pro- sistemas mayoritarios. Baste, simplemente, con recordar, como
puesta de la Mesa reviste forma insticucional, incluso, se $ría inequívocamente ha puesto de relieve, entre otros, Douglas W.
llegar a designar como senador a personas pertenecientes a gru-
pos parlamentarios que, por su reducido número no tendrlan
posibilidad jurfdica de presentar candidatos.
Otra posible solución, fue la adoptada en Ia Comunidad Va-
(167) Nos referirnos, a la Resolucidn de la Presidencia de Las Cortes Va-
lenciana, en la que mediante una Resoluci6n interpretativa de la lencianas sobre procedimiento parlamentario para nombramiento, elecci6n y
designaci6n de personas por el Pleno, de 26 de noviembre de 1985 (BOCV,
n.O 143, de 6 de diciembre.
En electa, mientras el artfculo 760 del Reglamento establece con clari-
dad un estricto sistema de designaci6n-atribucidn, la mencionada Resolu-
( 1 65) HAM!ít;.i.se~,Rqire~cwt~hw Goutmmf, Cap. 1, cil., por Y. HF.RRI: ci6n permite a todos los p p s de la Cimara propones candidatos, estñhIe-
Kíi en Sobre el macw Rc~Irlmicnode lar Cotlcs, Revista de Derecho Públtco, Ma- riendo a continuación un sistema de hasta tres votzciones para la elección
drid, 1935, p. 97. de los candidatos.
(166) Esta es la practtca seguida, entre otros, por el Parlamento de (168) Tambien nombra un único senador, La Rioja, Murcia y Navarra,
Galicia. P r o en estas Comunidades s610 se exige mayorfa relativa.
Rae (169}, que mando el número de escaaos a cubrir es infe- fl&na~ióndel escatlo, ecn caso de empate, ualgr~poque obt~tiomayor nu-
rior a seis, toda frirmula proporcional genera indefectiblemente Hfro de votos e~ aplicun'o'n de lo prevenido .m la L y orgdnica de/ Regi-
efectos mayoritarios. men eledorai General (art. 173.1 .d) y, en consecuencia, una solu-
Partiendo de esta realidad, pretender pantizar la apmpor- cibn perfectamente constitucional. Reconoce el Alto Tribunal
cionalidacl,, constitucionalmente requerida, en la desipaci6n de que en el presente caso la apIicuciÓn del criterio de pmporcimaíidud se
senadores comunitarios mediante la aplicación rnatemdtica de trad~cidoen r~rese~~tación mayoritaria de rrn sólo p p o politico*
una fdrrnula, se nos antoja como algo rayano en lo imposible, pero ello e$ cotisecuefscia de /u d$cuJtad de alcanmr la proporciotlafidad
sobre todo, si tenemos presente que el número máxima de sena- 6~ /a repre~mtan'óncwundo el aba~icode posibilidade~,dado por el n i -

dores a designar por una Comunidad AutSnoma Io detenta mero de gueJtos a wbrir en relación m l a s f i + e w mnmrrenbes es muy
Andalucfa con siete y, que nos movemos en el ámbito de Asam- redwGido.
bleas con un reducido número de miembros. La posicidn del Tribunal Constitucional resulta, pues, plena-
Consciente de ello el Tribunal Constitucional, declad, ya en mente consecuente con la indicada imposibilidad de garantizar
su Sentencia número 40 de 1981, que representacidn proporcio- bajo tales parámetros el principio de proprcionalidad.
nal, a los efectos que comentarnos, e5 la que pershwe afsl'buir a Sucede, sin embargo, que lo que el demandante calific6
cadd partido o a toda grupo de OpiniOtl rrn nimera de mandatos en rela- como sistema rubiosumenfe mqoritario n o es tan s6Po mera con-
ciún con su f ~ e mtl~mirii.a.C r u l e ~ g ~ iqsre
m $tan JM moddidades con- secuencia -por lo dernds inevitable- de la regla proporcional
cretas, su idea f n n d a m t d es la de asqurar a cado partido politiu o empleada, sino del propio procedimiento de designacidn. Me
gmpa de opinibn sepfe~mtatioti,~ i n omatemática, mmdo menos,sm- explico.
sibIt-mente ajusada a SM importancia r e d (FJ .o 2. o). Al establecerse para la designacidn de senadores un procedi-
Rajo tal premisa, la g r a n mayorla de las CCAA, aunque sin miento de atribucibn automhtica dc escaños y, por tanto, no pu-
haberlo todas especificado expresamente, han optado en la p r k - diendo coaligarse las distintas fuerzas politicas para compensar
tjca por la utilización de la regla D'Hondt, para cafcular cl nú- en términos politicos el inicial efecto mayoritario derivado de la
mero de senadores que cosrespanderfa designar a cada grupo regla D'Hondt, tste, se acrecienta p;eométricamente por mor de
pariamentarjo. Recorclemos, una vez mis, que en el procedi- los reducidos parhetros sobre los que la f6mula se aplica, has-
miento de desipacj6n-atri'buci6n no es, en puridad factible la ta el punto, de que la voluntad del electorado de la Comunidad
presentación de candidaturas conjuntas por distintos grupos, se identifica, en lo que a designacidn de senadores se refiere, en-
por lo que, la aplicación de la regla D'itlondt se hace sobre la teramente con la del partido mayoritario.
base de los componentes de cada gnip individualmente consi- Advitrtase, en cualquier caso, que sobre este puntual aspec-
derado, y designindose, en caso de coincidencia de restos, el to no podta pronunciarse el TC, toda vez que ello supondría, su-
candidato del grupo mayoritario. plantar al! legislador auton6mico que opt6 libremente por este
Cauce procedimentd.
Esta forma de dirimir los empates entre cocientes, fue ex-
presamente invocada, como contraria al principia de propor-
Prueba de ello y, en rotunda oposición al procedimiento co-
mentado, es que fa LSPV configura un sistema de designación
cionalidad establecido en el artfculo 69.5 de la CE, en el Re-
de los tres senadores correspondientes al País Vasco perfecta-
curso de Amparo número 1092/89, antes citado. Para el TC
mente calificable como de desipacidn-elecci6n. Por contraste,
Pues, interesa un anglisis mis detenido del mismo.
(169} Leyes elccforales y sistema dc Partidos PoElticos, ed. CITEP, M -
dtid, 3 977.
Tras la celebracidn de las elecciones y, una vez consrimida la que dird Manzzela (170), de los interna mporis a&, aunque esta
Mesa definitiva de la Cámara, la LSPV habilita un p l m de vez, no come consecuencia de una rnhs que superada concep-
veinte dfas para que los distintos grupos parlamentarios pesen- ci6n privilegiada de la Autonomla de las Cámaras sino, sencilla-
ten sus candidaturas (art, 3.0). Agotado este plazo, se da traslado
mente, por la naturalea intraparlamentaria del procedimiento
de las mismas a l a Comisión de Incompatlbjlidades que emite el inst aurado.
pertinente dictamen sobre la idoneidad-subjetiva de Ls candida- De todos es conocida la vfa abierta en esta materia por el ar-
tos (art. 4.0). Acto seguido, se procede a la elecci6n definitiva de ticulo 42 de LOTC, que al permitir recurrir en amparo las deci-
los candidatos por el Pleno de la Cámara, convocado al efmo siones o aaos sin valor de Ley, emanados de las Cortes o de tos
(art. 5.0). A tal fin se articulan dos votaciones que se realizan Parlamentos territoriales que violen los derechos y libertades re-
por papeletas, mediantc el sistema de voto restringido, de suer- conocidos los artículos 14 a 29 de la Constjtucidn, reconoce ex-
te, que s61o cabe consignar el nombre del candidato Can. 5.11). presamente Fa competencia parcial del Tribunal Constitucional
En primera votación resultan elegidos aquellos que obtengan la para conocer de ciertos interna corporis acta ( 17 1).
mayoría de los votos emitidos, siempre que éstos representen la Abandonada su tendencia restrictiva inicial (172), la juris-
cuarta parte de las sufragios de los miembros del Parlamento prudencia del Alto Tribunal, a travks de un mis cjúe copioso
(art. 5.IV). Si efectuada esta votacidn restasen escafios senatciria- conjunto de resoluciones, ha establecido las pautas de atacabili-
les por cubris, se votar& nuevamente, resultando elegrdos los dad procesal y perfilado su propia competencia objetiva y mate-
que obtuviesen la mayoría (art. 5 . 9 rial para someter a su fiscalizacidn ciertos actos internos de las
Ante eventuales empates se establece la siguiente regla: sed Cdrnaras. Resulta del todo imposible realizar en estas paginas un
elegido el candidato del Gmpo mayoritario y, en caso de igual- anilisis posmenorizado de la evolucjdn y contenidos de este
dad, el de aquel que hubiese obtenido mhs votos en las eleccio- cuerpo jurisprudencia1 (173), que refleja la dificultad existente a
nes. Una última norma pretende garantizar it~extrenti3 el prinri-
pio de proporcionalidad: en nin@n caso podrdn ser elegdo
totalidad de los senadores a propuesta de un único G m p d 0) IJ' Parlamento4 11 Mulino, Bolonia, 1977, p. 236.
C h a r a (art. 7.0). F6mula que admite expresamente a sens# 'V~P- ti 11) La STC 1 18/1988, de 20 de junio, no ofrece dudas al respecto,
trario la posibilidad de candidaturas conjuntas. cuando afirma quc tcen cuanto un acto parlamentario afecte a un derecho o Ir-
bertad susceptible de amparo constitucional, sale o trasciende de la esfera irre-
iii) Despubs de todo lo relatado, a nadie escapa que esta se-
visablc propia de los & c m mrpom arta, y corresponde a este Tribunal el exa-
gunda vla de acceso al Senado, discurre intraparlamentariwn- ----
men. peto $610 ello, de la virtual lesi6n de cales derechos o libertades (FJ.o2.0).
te, al margen del control de legalidad asumido por la jurisldic- L'n comentario de esta sentencia puede versc en E. M.4NCIS1WR, *Reciente
ci6n ordinaria. lurispmdencia constitucional sobre derecho parlamentarios, RVAP, n.. 22,
Nos encontramos ante una puntual excepción -una rnAs en 1488, pp. 203 a 210.
(172) Blsicarnenre In contenida en su Auto de 21 de m a m de 1984, en el
tan polkmica materia- a la previsidn general contenida en el ac-
F e establece que $610 están sujetas a control juridiccional las decisrones de
ticulo 70.2 de la CE, de modo que el candidato a senador cotnu- las CArnaras sin valor de ley que afecten a wlas relaciones con terceros vincula-
nitario que se considere pesjudicado en sus derechos por al^uno dos con ellas por relaciones contractuales o funcionarialesii. Un comentario
de los actos parlamentarios derivados del procedimiento de de- critico de este Auto puede verse en TC~RRES MURO,I., uhctos rntemos de las
Cgmara!: y recurso de arnparoii, REDC, n.o 12, 1984, p. 154 y SS.
si~acidn-incorporacidn, queda privado, a estos efectos, de 1"
(173) Un interesante y detenido estudio de esta lurisprudencia consritu-
tutela judicial que garantiza el articulo 24 de la Constitucibn. rronal, desde el punto de vista de la protecci6n del s t ~ t udel
~ parlamentario, se
Reaparece, por tanto, esa zona oscura y acaso irredudible~ contiene en A. SAIL AKNAIZ Y E. COBREROC MI;NDAZONA,rtLa defensa del
J'at~s del parlamentario#, ponencia presentada en e l Seminario sobre Derecho
El. 1hlrZNDhT0PARLA hlEN-rARI{) 213

la hora de encontrar un punto de equilibrio entre el control ex-


tremo de los actos parlamentarios y una no deseada judicializa-
1 mente ha apuntado R. Funset (1 75), mando lo que se pretenda
impugnar sea un acuerde de la Mesa del Senado negatorio de la
ción de la política. Me remito a lo ya expuesto en el Capltulo 1 validez jurfdica de una concreta acta de designacidn, dado e! ca-
de este trabajo. &ter individual del recurso de amparo, el cauce procesal mas
En lo que aquf interesa, baste simplemente con recordar, , iddneo parece el de los uconflictos de competencia).Sin embar-
que para la recurribilidad ante el Tribunal Constitucional de ac- go,en esta vfa la LOTC s610 reconoce legitimación al Gobierno
I
tos parlamentarios lesivos de las derechos del representante, ta- de la Comunidad Autdnoma (m. 63.21, excluyéndose una de-
1
les derechos, aunque de configuracidin legal, han de ser reflejo fensa directa dd Parlamento afectado.
inmediato del consaaado
., corno fundamental en el artfculo 23.2
de la Constituci6n: s61o los actos internos que conculquen el es-
tatuto del parlamentario en su vertiente de derecho fundamental
son susceptibles de amparo (174).
Sin duda, los aaos emanados en el procedimiento de desig-
nacibn dc senadores comunitarios afectan &rectamente al derecho
de toda persona a acceder en condiciones de igualdad a las fun-
1
ciones y cargos públicos, con los requisitos que sefialen las leyes.
Nada impide, en consecuencia, que el candidato a senador que
viere vufnerado este derecho fundamental recurriese en amparo
constitucional.
Ahora bim, aunque la competencia del Tribunal Conctitucie-
nal sobre tales actos parece indiscutible, pueden existir algunos
problemas de legitimación procesal. En efecto, como acertacfa-

parlamentario. Victoria-Ciasteiz, I a 3 de marzo rlc 1990. Vid. ipalmcntc,


J . B~!.I.AR!N ~RIH,IKR~.N, uEl derecho rle acccsn a los cargos y funciones puhli-
casi>, Poder Judicial, n: 5, 1987.
(174) En este sentido, el Auto TC 292/1987, dc I I dc marzo, en -u
FJ.0 2.0 eqtnhlece: itno toda infraci6n de los Reglamentos dc las Cimaras y, cn
concreto, de aqutllas de sus normas que replan las facultades de los parli-
mentarlos en el curso del procedimiento constituyen otras tantas violaciones
de derecho^ fundamentales, ya que no es correcto incluir en el bloque de cons-
titucionalidad relativo a l articulo 23 las nomas de aqutllos Rtglarnentos sobre
el ejercicio de las funciones de los miembros de las Cámaras Icgislativasm.
su partc, en el Auto 6 14/1988, de 20 dc pnio, FJ: I .o dispone el Alto 'rrihu-
nal que si bien es cierto de que al@n acto de aplicacibn o interpretación de
normas reglamentarias puede vulnerar un derecho fundamental de un p ~ ~ l n -
mentario, ~ramhienes claro que dicha presunta vulneracidn no basarse
cn el propio hecho de una posible infracci6n reglamentaria que no constrtuY8*
pcr se, una violacidn de! artlculo 23.2 de la Constitucidni.
1
1

C A P ~ T UmL ~
i
L A SUSPENSION DEL MANDATO PARLAMENTARIO

TNTRODUCCTON ¡
Una breve mirada a la fluctuante historia de nuestro consti-
tucionalismo, basta para ilustrar ~ 6 m ola permanencia flsica de
las Cortes reunidas era la mis eficaz garantla polftica para el
siempre difkil mantenimiento del régimen constjtucional (1).
Crfpticamente, la Naci6n existe en tanto que es representada
(phno dt la bgidimidad) y, la virtuaUdad jurfdica de tal representa-
ci6~ (plmo nomutitio-decisiotl(~I),requiere ab initiu para tener itfuer-
za de obligar (valide y ejcatiu))) de la comparecencia de los re-
presentantes (gubmm) en convocatoria legalmente efectuada. La

(1) Se genera de este modo una hipóstasis Nacidn/Cortes, expuesta con


admirable claridad por ARG~ELLES.En la sesidn de 29 de septiemhre de 18 1 1 I
-DSC, 181 1 - 1 81 3, Constituyentes, p. 1951- decfa e! diputado pditano: H ( L ~ !
I ComisirSn)... ha querido dar en su proyecto de Gobierno dc l a Nacidn el carác-

l
ter de una monarquia moderada. esto es, en la que el Rey tenga la potestad ne-
cesaria para hacerse respetar fuera y obedecer dentro, y ser al mismo tiempa e l
padre de su pueblo. Para esto la Naci6n es preciso que estt, por decirlo asi,
viva. en la persona de sus representantes. Ellos solos son Eos que han de de-
i
I
1
fender la Constitución, asegurando su observancia y rontestar a los ministros l
o a los poderes que intenten invadirla.» (Subrayados mlos.)
Esto explica, como ha puesto de relieve BLANCOV A I . D ~ $R., L., que fwere
necesario urnas aún, vital. garantizar la permanencia de las Cortes, su existen- 1,
cia tfectiva material y no meramente ideal-legaln, Rey, C n r t r ~Fwetza
j armodo en
los orhenei de h &p1íi1 Iibernl I R O R - 1823, Siglo XXl, Madrid, 198R, p. 129.
1i
asistencia decretacla insuficiente, la falta o el defecto en la con- cjonal, se plasmard normativamente no sólo a nivel orginico-
vocatoria privan de valor jurfdico y, formalmente, deslegitiman jnstitucional mediante la cmstitucionalizacidn ran'md;zada y en
los acuerdos as{ adoptados. de los distintos poderes del Estado, sino también, y
No es de extrafiar, en consecuencia, que la lucha de los en lo que ahora importa en la configumci6n constitucional del
Parlamentos por adquirir la titularidad de la potestad de con- mandato parlamentario.
vocatoria o por establecer garantks en evitacidn de actuacio- En efecto, en el canstitucionalisma democr$tico el mandato
nes jurídicas contra la asistencia de sus miembros (sistema dc parlamentario se perfila como una relaci6n juiidico-pública
inmunidades parlamentarias) forme parte, y no por derivada constjtucionalrnente resistente y, como tal, refenada en su per-
menos trascendente, de la dialbctica de contrarios mkera~íam*- manencia a travCs de mecanismos de garantfa constitucionai. De
núrq~ica/snberunr;*nmotlaI. Quién puede convocar o di solver las este modo, cuando se mnstitucionaliza la duracidn del mandato
Cortes inclina a su favor la balanza de la soberada. Asf lo en- no s61o se esrablece un prjncipio de renovaci6n dernocr$tica del
tendieron los constituyentes gaditanos al establecer la potestad drgano-Parlamento sino que, igualmente, en la perspectiva
de autoconvocatoria de Cortes (arts. 104 a 107, Constitución apuntada, se juridific-a la afectacidti del mandato a determinado
de 1812) e instituir la Diputacidn Permanente de las mismas ciclo representativo, de suerte, que toda suspensión en su ejerci-
(art. 111) para impedir el vacio de podcr que ocasionaba el tér- cio o toda pkrdida anticipada del mismo escape a la ctnormali-
mino de los entonces reducidos periodos de sesiones. Con el dad* de la previsión constitucional. Por tanto. tales supuestos de
Estatuto Real de 1834, el Rey recupera sin Ifmite alguno su fa- excepcionaljdad han de estar constitucionalmente justificados y
cultad de convocatoria y dsoluci6n del Legislativo (2) y, cn taxativamente reglados en el Ordenamiento juridico, descart5n-
la Constitucidn de 1837 se mantiene en similares ttrminos, dose toda lectura extensiva de los mismos (5).
aunque con la condición de tener que convocar, en case de di- Ahora bien, como indicaba en su momento y ahora se p d r 4
solución, nuevas Cortes en cl plazo de tres meses y, garanti- corroborar, rtresistencia constitucional» no significa técnicamen-
zándose ante la no convocatoria, al menos, una reuni6n anual te ((titularidad de los escafíos» y, por tanto, no resulta una ga-
de las mismas (3). Estas garantias, aunque mínimas, se repro- rantla incompatible con e\ Estado de partidos. La resistencia del
dujeron cn Ea Constitucj6n de 1845 (41, dando lugar, con el fin mandato es consecuencia de su funcionalidad democrAtico-
de evitarlas, a una práctica que se convierte en verdadera cons- institucional y del caricter ccfundamentaln de la relaci6n estable-
tante de toda la «década moderadm: tras la convocatoria de cida entre electores y elegidos, y no protección jutfdica de una
Cortes inmediatamente se procedia a la suspensidn sine die dc q~ixitariaconcepcibn del representante, histdricamcnte superada.
las sesiones parlamentarias, ergo aI poder no controlado del El parlamentario, en el plano de la teoria de la representa-
Rey y al de los cthombrcs fuertesn que sucesivamente diiigian cibn, es el soporte teloldgico que instrumentaliza la realiza-
sus Gabinetes.
Esta relacidn presrncia/~xfstencioque reff eja singularmente la
tcnsiónpor elpoder sobre la que se construye el Estado Constitu- (5) Sin embargo, no han faltado momentos en nuestra histdrica polttica,
cn lo\ quc, pesc a I A r ~ ~ u l a c i r ícrin\tituctoíial
n de la\ causas de sucpcnsirín tlt
In Asamblea, se produycrnn intennisimos debliarcr tanto doctrinales como pllti-
cos acerca del alcance de las mismas. En este sentido, rcsulta %urnamentei1u.i-
(2) Según el artlculo 24 del Estatuto Real dc 10 de abril clc 1834 as1 trativ~ila controversia luritlico-politica habida en nucstso pais con ocasidn de
toca excluiivamcnte convocar, suspcnder y di~olverlas C:ortcsn. la suspensión de las sesiones del Gongreso durante la 11 Repiihlica. A1 respecto
(3) Vid. aniculos 26 y 27 dc la Constitucihn d e 18 dc junio de 1837. vid. J. T C ~ M ~S
VT~.!.ARROY I, nLa suspensidn de sesiones en diciembre de
(4) Articulo 23. 1935>i,RCG, n,. 16, 1989, p. 197 y sr.
220 FRANCISCO ( : A A > I A ? ~ CDC)iLIIUC;UI;~
)

ci6n de un proceso polftico-constitucional: el de reprcsrntat, juridica de su suspensidn temporal habrá de ser siempre expresa
plural y dernocr5ticamente, legitimando al Estado-aparato, y y la interpretación de sus n o m a s restringidas, impidiéndose que
haciendo real el derecho de participacidn de los ciudadanos se convierta en usual lo excepcional y en permanente lo que de
en los asuntos públicos (art. 23.1, CE). Por esta misma ra- suyo no pude ser sino transitorio.
2611, urnas alPh de esa vertiente fundamental que le confiere Pero, adernis, dicha regulación habrA de mntemplar de
su mandato, los derechos que integran su srntsls no son dere- modo especifico y reglado ciertos aspectos fundamentales de
chos subjetivos puros, sino derechos-funcidn, iura in aflcium, este instituto de enervamiento temporal del mandato que no
que dirh Santi Romano (6). p e d e n ser desconocidos por la libertad de creacidn juridica de
Ser$ precisamente, esa naturaleza findamdaI del mandato las Charas: por una parte, las causas taxatjvas y constitucional-
como relacidn constitucional, la que nos alerte sobre los riesps mente admisibles en que procede su aplicacicin; por otra, prefijar
inherentes a una eventual suspensión jurídica del mismo: por- taxativamente las periodos temporales en los que despliega su
que, a su travds, aun en los sistemas demwr8cicos, p d r l a n las eficacia; y, finalmente, otorgar las oportunas vfas de defensa
mayorias acdlar la voz de las minorías. procesal, tanto internas como externas, al objezo de impedir que
De este modo, la suspensidn del mandato parlamentario le- la suspencidn se convierta en una sanci6n ctde planoii.
jos de ser el simple enervamiento transitorio de los iura in 0fi- Dicho esto, conviene, en primer lugar, precisar qud concep
c i m que integran el sfatw del parlamentario, es tambicn, to de suspensidn es el que estamos barajando, porque, de he-
-conforme a la interpretacjdn realizada por el juez constjtucio- cho, en el Derecho parlamentario, bajo tal terminologia se hace
nal- una suspensidn de los derechos consagsados como funda- referencia a realidades instñucionales de naturaleza juridica bien
mentales en cl articulo 23 de [a CE, lo que obliga a una ctrelectu- distinta.
xa» de las garantr'as juddjcas que lo protegen, que ya no respon-
den a una titularidad subjetiva y absoluta del representante so-
bre su mandato, sino a la necesidad de salvaguardar los dere- t ,1, Suspensión por adquisicibn imperfecta
chos fundamentales que estkn en juego, entre los que se debe in-
cluir el del articulo 23.1 de la CE; esto es, el que tienen 10s ciu-
dadanos a la participacidn política a travts de representantes.
i del mandato

Se trata de una medida-sancidn reglamentariamente prevista


para el supuesto de no superacidn del control-acatamiento o de
a l p n o de los restantes controles de incorporación al drgano.
1. LA SUSPENSION DEL MANDATO Esta suspensidn produce un efeao de cccongelaciónn sine die del
PARLAMENTARTO ALGUNAS PRECTSTONES eje-cido del mandato en su totalidad o de alguno de !QS dere-
TERMINOLOGICAS; SUS DISTINTAS chos y prerrogativas que integran el estatuto del parlamentario,
MODALIDADES hasta que se perfeccione tal adquisicidn. Sus efectos y conse-
cuencias han sido analizados con detenimiento en phginas ante-
De acuerdo con ese carActer «constitucionalmente resistcn- riores por lo que a ellas me remito (7).
te» del mandato, al que arriba se hacia referencia, la regulncidn

-
(6) Priscipi di diritto ~~stituZimale,
Giuffrt, Milan, 1 947, p. 1 1 2 y SS. Cfr. p. 1 15 y ss. de este trabalo.
rjos de un mismo Grupo en Cornisidn (10). Tal posibilidad, co-
1 -2. Suspensidn por sustituci6n en 6rganos
herente con Ia d i n h i c a de partidos, y generalizada en el h b i t o
intraparlarnentarios
amparado (1 l), se contempla bisicamente para los siguientes
supuestos: en primer lugar, cuando el Grupo solicite la sustitu-
Aparte de !a sustituci6n funcional y puntualmente tdcnica
ci6n de uno a mis de sus miembros en Cornisidn, nomalmente
que se produce pos ausencia t e m p r a l del Presidente de la Ci-
para la tiamitacidn de un determinado proyecto legislativo, en el
mara o de Cornisidn en favor de la vicepresidencia respectiva,
que al partido, por razdn politica o de la materia, le interese que
sustitucidn orghnica que no ofrece mayores problemas y, que no
tomen parte activa sus especialistas y miembros mis cualifica-
implica una suspensi6n de alguna de los contenidos del status de
dos. Sustituci6~1,que se convierte en auttntica necesidad si aten-
parlamentario sino de las facultades propias del cargo -en este
dernos a la complejidad técniceplftica que supone legislar so-
caso de la Presidencia-, interesa que nos detengamos, en los
bre cjertos ámbitos sectorjales, E n todo caso, el único lfmite re-
efectos limitadamente suspensivos que se generan como conse-
glamentario para la viabilidad de este mecanismo dc sustituddn,
cuencia de la sustitucidn de parlamentarios en Cornisibn.
y que constata la amplia libertad de que gozan los Grupos para
Como es sabido, las Comisiones son, en los modernos Parla-
ponerlo en prictica, es la de comunicar previamente por escrito
mentos, los 6rganos de trabajo por excelencia, la que explica
al Presidente de la Comisidn, la sustitución operada.
que entre los derechos del parlamentario figure expresamente el
'Una segunda posibilidad, tan usual que ya forma parte de la
de pertenecer, al menas, a una Comisidn (E). Derecho, que acl-
vida diaria de nuestros Parlamentos, provocando n o pocos con-
quiere mayor trascendencia si tenemos presente el continuo uso
flictos a las secretarios de las Mesas (1 2), es la sustitucidn que se
que en la actualidad se realiza de la delegaci6n de la competencia
Iegslativa plena en estos drganos parlamentarios.
Por tanto, y aunque el Trihunal Constitucjonat no ha tenido
(10) hsl lo hacen expresamente Eos aniculos 40.2 del RCU, 62 RS, 33
ocasión de pronunciarse al respecto, considero que, con apoyo RPV, 40.2 RPG, 33.1 RPC, 33.2 RPAnd., 54.3 RI'Asr., 38.2 RPCant., 3 0 3
en su linea jurisprudencia! (9) -comentada en pdginas atrás-, RPL-R., 45.4 RPMu.. 36.2 RPVal., 48.5 RPArag., 46.2 RPC-LM, 37.2
nada impide su incIusi6n en el haz de aquellos derechos que RPCan., 44.2 RPNav., 38.3 RPEx., 39.2 RPRal., 40.2 RPMa. y 40.2 RPC-L.
configuran la vertientefutrdamenfd del estatuto del parlarnenta- (1 1) Esta facultad de sustituci6n en Comisi6n otorgada ii los grupos, con
amplios margenes de libertad en la utilizacidn de la mrsma, caractertza al parla-
rio. Sin embargo, corno el propio Tribunal reiteradamente ha
menrariqmo tlr influencia iiritinica. Además rlc Inglaterra, tanto cn [ll;,UC
precisarlo, se trataría de un derecho de configuracíón legal y, en como en Canadi, forma una prictrca habitual dcl funcianamiento interno de
este sentido, cabe decir que los propios Reglmentas de las Ch- sus Cámaras el denominado ccparinp, es decir, la psihilidad de ausentarse de
rnaras han previsto [a posibilidad de sustitucidn de parlamenta- la sesi6n y nombrar un npaim o sustituto del nwhip~,ardmit~éndose,adernds, la
delegacidn de voto. Vid. GARCEA h f A K T f ~ t . 2 ,M .e. A., El prordimicnto Ic$a#j-
vo, Congreso de los Diputados, Madrid, 1987, p. 260.
Con menor flexibilidad, este mecanismo de austitucidn en Cornisidn pue-
(8) As{ lo hacen expreramente los artículos 6.2 de! RCD, 5.1 RPCat.. dc localizarse cn Rdlgica (art. 14 del Reglamento de la Cirnara de Represen-
8.2 RPG, 6.2 RPrlind., 10.2 RPhst., 6.3 RPAst., 6.3 RPCant., 8.2 RPLR.
tantes, en su versión actualizada de 19-XII-1679, BBLE 54-57, marzo-lunio
14.1 HPMu., 6.2 RPVa.,9.2 RPArag., 1 1 b) RPC-M., artfculo 11.2 RPCafl-,
19116, p, 12&), Francia (art. 42 del Reglamento de la Asamblea Nacional.
12.2 RPNav., 6.2 RPExt., 13.4 RPBal., 7.2 RPMad., 6.2 RPCL. Por <u parte,
BB1,E mpra tr;., p. 1881, Dinamarca (art. 7.4 del Reglamento del Folkcting,
tanto el RS (art. 20) corno el RPV (íirt. 11) tan s61a proceden a un rcconocl-
RRI.E, ni., p. 15'3) y en Noruega (an. 13 del Reglamento de Storting, BBLE
miento gentrico del mismo, c o n f i p d n d o l o como derecho-dcber.
33. ]un10 1984, p. 709).
(9) Vid., entre otras, Irs SS'TC 32/1985, de h de mano, lú1/198&, de
(12) Piensese, por ejemplo, a la hora de expedir certificaciones de asisten-
20 de septiembre, 79,4989, de 27 de abril y los Autos 12/9/1586, de 15 de
CIa a efectos del cobra de la correspondiente dieta parlamentaria.
enem, 292/1'187, de 11 de abril y 614J1988, de 23 de mayo.
opera sobre /a marcha al inicio o, incluso, en el transcurso de la cada periodo de sesiones una cclista disciplinada de suplente-,
sesi6n. Cierto que con ello se pretende impedir que se rompa e] pues, una practica abusiva de esta facultad de sustitución puede
equilibrio politico existente en el sena de la Comisidn por la im- incrementar notabIernente el absentismo parlamentario tal coma
posibilidad de asistencia de alguno de sus miembros, pero no lo lo ha demostrado la experiencia francesa (1 6).
es menos que, a veces, el encadenamiento de sustituciones (13) Evidentemente, estos supuestos de sustitucidn en Comisio-
-sobre todo cuando un parlamentario es sustituido en una Co- nes, no implican, ni una suspensidn del mandato represtntanti-
rnisidn para asistir a otra en la que se opera una nueva sustitu- vo, ni siquiera del estatuto de parlamentario in foto. InMalmente,
ción- genera una dtnhmica de autkntko desorden interno (14). s61o afectan al derecho de asistencia a esa concreta Comisibn,
Por ello entiendo, que aunque los Reglamentos s610 requieren que queda enervado en su eficacia hasta que la sustjtuci6n llega
que se comunique esta modalidad de sustitucidn al Presidente de a su fin.
la Cornisi6n por escrito o, por contraste con la anterior, verbal- Ahora bien, ¿no k a , igualmente, al derecho de voto que
mente (que es el moda habitual en la prhaica), debiere mante- según nuestra Constitución es personal e indelegable (art. 79.3$?
nerse el principio de midad del acto, y YO permitiese nuevas susti- Porque, por contraste con algún otro pais que tarnbitn regula
tuciones una vez comenzada la sesih. Principio, que, sin em- este mecanismo sustitutorio, en el nuestro el sustituto ejerce su
bargo, al n o estar siempre reconocido expresamente queda al ar- derecho de voto en &misi6n (1 7). Clara delegabilidad del voto
bitrio de la flexibilidad de los Presidentes de Ias respectivas Me- que adquiere especial relevancia si se trata de la trmitacidn de
sas o a los precedentes que se vayan estableciendo en cada un texto legislativo, teniendo La Comisidn competencia legislati-
Asamblea, Lo ideal seria, tal como acontece en Dinamarca o va plena, porque en tal caso, el texto n o es votado en Pleno.
Bdlgica (1 51, que se estableciese al inicio de la legislatura o de Esta posibilidad de delegaci6n del derecho de voto, incom-
prensible para el primer parlamentarismo o, manifiestamente in-
constitucional para aquellos que realizaban una lectura patsjma-
(13) Esta posibilidad de sust~tucidnuna vez iniciada In sesidn no es admi- nialista del mandato, resulta, sin embargo, perfectamente acorde
tida en todos nuestros Parlamentos y la tendencia que la prfictica va sedimen- con la realidad del Estado de partidos, y con el hecho indudable
tado es la de restrinprla cada vez más. Sin embarp, a l p n o ~Reglamentos
parlamentarios fomo el RCD o el RPG, utilizan una t e m i n o l o ~ aharto con-
de que son estos, y no los parlamentarios, los q n t m r t e s reales
fusa que parece expresamente reconocer tal posibilidad. En efecto, se@ el ar- y acaso los únicos posibles, en la democracia de masas.
tlculo 40.2 del RCD: aSr la sustituci6n fuera s61o para un dererminaclo asunto, No obstante, la exigua regulación juiidica de la sustitucidn
debate o sesibn, la comunicaci6n se hari verbalmente o por escrito al P r e ~ i - en Comisidn que ofrecen nuestros Reglamentos parlamentarios,
denrc d e la Comisión, y si en ella se indicara que tiene carscter meramente unida a1 manifiesto protapnismo que se atribuye a los p p o s
eventual, el pre~identearlrnitiri m m o miembro de la Cornisi6n, al sustituto o
al sustituido*. -en Hnea con ese carácter excesivamente grrrpwúrito (18) de los
(14) Sic. Shni'r,$rii.ni.i.~. F., op. ~ t . p.
, 141: CANO.) y M(i~ni.ia.J.M.*
E/ P,mrldm~tode A s d d ~ ~ c i segunda
u Parten), op. cit., p. 128; V r ~ ~AnFmu-
i
R I A , E., aJ.as Lorniaiones y Ponencias (con especial referencia al Reglamento (16) En efecto, las continuas delepcionts de voto tanto en Pleno como
del Parlamento vasco)^. Seminario suhre Derecho parlamentario, V I ~ I R1-I en Comisión, dio lugar a que el constituyente de 3958 regulase tal posibilidad
GAST~IZ, 1-3 m- 1990; igualmente, VILI.ACORTA MANCF,RO,L., Hacia d restringiéndola a los supuestos contemplados en una especifica LO.
rguilrbrío ds p f t r c s , Universidad d e Valladolid, 1989, p. 245. (17) lneqdvoca manifestación de esta puede halkarse en el ar-
( 1 5) Art-ticulo 14 del Reglamento de la Cámara de Representantes de Be]- tfcula 48.5 del RPArg., según el cual xen ausencia del titular, el
gica y artículo 7.3 de2 Reglamento de la Asamblea Popular de Dinamarca tendrá los mismos dertchos, deberes y prerroptivas que aquéb.
(HBLE, n.o$ 54-57, marro-junio 1986, Cortes Generales. pp. 128 y 159, res- (18) EL carictes gmpocritico de nuestros sistemas
pectivamente). puesto d e relieve, en iu m e n t o , par A. MANZELLA,

1
l
ordenarnienros par1amentarios espafloles-, suscita rnk que se- 1.3, Suspensión por sustituci6n en el ejercicio
rias dudas sobre la constitucionalidad de posibles comporta- del mandato
mientos derivados de aquella sustimci6n.
En efecto, al ser el Grupo, cuya voluntad expresa su porta- A diferencia de los analizados con anterioridad, en este su-
voz, y no el parlamentario el agente operativo de la sustitucidn, puesto, el efecto suspensiva afma directamente al mandato de
se p e r a un excesivo e inusual r $ u m de lo que Sartori deno- representación y, con tl, a esa esfera instrumental que es el da-
mina hterudiscipIin~de partido (191, de suerte, que la inasistencia ttu del parlamentario, de forma que el representante sustituido
intencional de un parlamentario -piknsese v.gr. en el caso de pierde temporal y transitoriamente los derechos y prerrogativas
que no comparta &te las directrices estratepcas del partid- de su cargo en favor de su sustituto que, de ordinario, es el si-
puede quedar, perfectamente anulada, por la decisidn del porta- guiente en el orden de precedencia de la lista electoral por la
voz del Grupo, al autonombrarse o nombrar a otro parlamenta- que se presentaron,
rio como sustituto. La cuestión reviste mayor importancia si ese Aunque desconocido en nuestro derecho, la utilidad operati-
portavoz es el del Grupo Mixto que, p r su naturaleza m~id11a1 va de este mecanismo de suspensidn sustitutiva, obliga a que
I
carece de la homogeneidad ideolbgico-representativa dc los nos d e t e n p o s más detenidamente en SU estudio. A tal fin, me
otros Grupos parlamentarios. Sin embargo, los Reglamentos no ceñir6 sustancialmente el rkgirnen juridico de esta figura en el
establecen previsidn especifica alguna en este sentido, con lo sistema parlamentario portugués, aunque con variaciones puede
que, en principio, éste p i d a nombrar sustituto a persona que igualmente encontrarse en el Reglamento del Folketing d m t s y
aun perteneciendo al Mixto fuese de otra opci6n plftica. Evi- en la Ley de la Dieta del Reino de Suecia (2 1).
dentemente, frente a tales actitudes, al parlamentario sustituido Según se desprende de los miculos 4, 5, 6 y B de la Ley
contra su voluntad, siempre le resta la posibilidad de recurrir en portuguesa 3/85, de 13 de marzo, sobre Estatutos de los Divu-
amparo ante el Tribunal Constitucional o, instar, la vfa más pro- tados, la suspencidn del mandato resulta jurídicamente proce-
blemktica de la Ley de Protección de los Derechos Fundamenta- dente cuando el parlamentario incurra en alguna de las siguien-
les (201, pretendiendo el control externo de la jurisdiccidn con- tes causas: enjuiciamiento criminal, ciertas incompatibilidades y,
tencioso-administrativa. finalmente, cuando lo solicitase de la Presidencia de la Asam-
blea por motivo fsasmdente.
De estas tres causas de sucpensi6n temporal del mandato,
como tendremos ocasión de comprobar, s61o la primera aparece

tucibn espaRola de 1 978 lleva hasta sus ultimas consecuencias la orpniza- (21} Asl, el artlcuio 42.3.a) del Reglamento del Folketing otorga al parfa-
cidn p o r grupos; vid. *Las Cortes en el sistema mnstirucinnal espafioln, en mentario la posibilidad de solicitar permisos per razón de enfermedad. emha-
La Co~sfitmrcin'~~
crpt?olo dc 7978, Civitas, Madrid, 1980, pp. 466-469; en rpal rmo, ausencia temporal p r asuntos en el extranlero o de IndoIe similar en las
sentido vid. %LÉ, J. y ~ P A R I C I OPBRIYZ,M. A,, Las corte^ Gcncroit~ ..., op. f i i . 2 islas Faroe o Groenlandia. Durante ese periodo su escaiio es ~ubiertopor el
p. 150. suplente (RRLL, Cortes Generales, n.o8 54-57, marzo 1986, p. 166). Por su
(19) El autor diferencia entre autodisciplina, es decir, la que el grupo P r - parte, el articulo 8 del Rihdu~sordnin~~n sueco, en versidn revisada de 1983,
lamentario se impone a si mismo y, here&ixiplina para significar la que el establece que utodo diputaclo de la Dieta podrá obtener pnnisn para ausentar-
partido impone. desde afuera a sus dirigentes que integran el p p o . GIOV~NN! se de su trabaja una vez que se hatla examinado su caso. En tal caso, cl Presi-
SARTURI, nl'avenir des parlatnent.s>p.en Bulletin Sedeis, Futuribles, neo 747 fc- dente de la Cámara mnvtxari a sustttuto, ohseivando el orden de prioridad
hrero de 1964, p. 28 y ss. establecido en virtud de la Ley de Elecciones a la Dieta (ari. 9): BBLL. Cortes
(20) Ley OrgAnica 62/1978, de 26 de dic~embre. Generales, nh033, lunio 1984, pp. 732-733.
reconocida en nuestxo Derecho parlamentario, aunque con efec- que somáticamente la sostienen. Pero, a la inversa, desde un enfo-
tos juridicos bien distintos. que reduccionjsta del partido y sustantivizador de la relaci6n
En efecto, mientras que en nuestro país, el parlamentario electoredelegido, nos encontraríamos, al menos teoréticamente,
procesado y, por tanto, suspendido temporalmente en su man- ante un resultado igualmente insatisfactorio: la &aja temporaln
dato, deja vanó su escano, provocando los correspondientes pro- del parlamentario ocasionarla un vaciu real en la representacidn,
blemas de quo'mm y aun de ruptura de quilihrios entre las fues- de suerte que sus electores quedarfan transitoriamente privados
zas politico-parlamentarias, en Portugal y en aquellos otros paf- del derecho fundamental que les garantiza el articulo 23.1 de la
ses que instauran este sistema, de acuerdo con la funcionalida$ Constitucidn.
democrático-representativa que debe tener el mandato, ese esca- El mecanismo sustitutorio que se comenta, tiene, pues, la
a0 queda cubierto transitoriamente por el siguiente en orden de gran virtualidad de garantizar, tanto en una como en otra pets-
la lista electoral por la que el parlamentario, en cuestidn, se ha- peajva, la pemmmci~funrimd del mandato representarivo, sin
bfa presentado y hacia la que, indiscutiblemente, se habfa orien- que además, implique, en mi opinión, vulnetacidn alguna del
tado el voto de sus electores. principio de ptohibicidn del mandato imperativo.
En este sentido, resulta todavía mis significativo, la posibili- En efecto, la operatividad jurfdica de la sustitución no
dad de solicitud voluntaria de sucpensidn temporal, sobre la requiere como premisa previa de SU adrnisibilidad la mnstjmcio-
base de la que la mencionada Ley portuguesa denomina (cmoti- nalizacidn del mandato de partido. Por el contrario, desde el
vo trascendentm, es decir, enfermedad grave (art. 5.2.a), activi- momento en que el partido no puede proponer al sustituto, tec-
dad profesional inaplazable (art. 5.2.h) y ejercicio de funciones nicamente la niega
especificas dentro del partido (art. 5.2.~). El problema de su viabilidad en el plano jurfdico-constitu-
De acuerdo con la dinámica apuntada, concedido el permiso cional, consiste en reconocer que existe una afectacidn polftica
de suspensi6n -nunca inferior a quince días ni superior a dos y, por tanto, propiamente representativa, entre la voluntad de
años e n cada mandato- automAticamcnte el escaño queda cu- tos electores y !a lista electoral hacia la que dirigen sus votos.
bierto por el sustituto que se subraga temporalmente en todos Si esta fuere bloqueada el sustituto lo serfa el siguiente en el
los derechos, deberes y prerrogativas dcl sustituido. orden de precedencia pero si, opuestamente, fuera abierta, en-
Sin embargo, en aquellos ordenamientos parlamentarios que, tonces, lo s e r b el candidato mis votado. No existe, en conse-
como los espaiioles, desconocen este mecanismo de sustitución cuencia, vinculacidn jurídica alguna entre parlamentario y par-
temporal, la baja prolongada por enfermedad, el procesamiento tido o entre parlamentarios y electores, sino todo lo contrario:
criminal o la ausencia continuada por motivos lxrsonales inelu- la Ijsta electoral concentra una tendencia de voto, y la sustitu-
dibles, genera una suspensión de fncto, no declarada, que, en al- cjdn permite que esta sea repruenfada aun cuando tempotalrnen-
gunos casos, puede pxolongarce hasta la práctica totalidad de la te el parlamcntarjo no pueda ejercer esa representacidn. Si juri-
legislatura, con el correspondiente detrimento de los equilibrios dicamente el centro de imputación del voto es la candidatura, re-
polfticos en el smo de la C h a r a que, a veces, descansa sobre sulta cIaro -coma ha puesto de relieve el Tribunal Constitucjo-
un muy seducido número de parlamentarios. nal- qae en m cnistema de Iisrn como el @ente en nuestro ordennmiento
No parece, sin embargo, muy consecuente con la democra- electorol no cabe hablar de votas recibidos por candidados singularmente
cia dc partidos que la tensi6n sictémica minoria/mayorfa pber- considerados, siino, efi relncioip cm é~tas,de cocientes... (STC 7 5 / 1 9 8 5,
namental pueda peligrar por problemas meramente personales Y 21 de junio, FJ. 4.0). Por la misma razón, el procedimiento le-
polfticamente intrascendentes, de, alguno de los parlamentarios galmente establecido para la sustitucibn de candidatos antes de
la proclamación de electos o para cubrir las vacantes produci-
das en los & p o s representativos por e r d i d a anticipada del
mandato, descarta, en sistemas proporcionales, la posibil idad Cuando en Derecho parlamentario espafiol se utiliza la f6r-
de celebración de eleceione~parciales para cubrir #no sola vacanteg ope- mula su~petrsiónde la emdic10n de p~Iunmrta~i*o,en puridad, no se
ra por ello con rderencia a /a iixta propufsta a los elecforex, ton inde- esti haciendo referencia a ninguno de los supuestos anterior-
pendencia de qus la propuesto haya sido presefituda por un partido, qw mente expuestos, sino, precisamente, al que rubrica este aparta-
preexistc y mbsiste a la eiecciótl, o por ufiu simple agwpaciisn electoral do, alejándose ampliamente de lo que e n el ámbito comparado
que, en cuanto tal, desaparece con la celebracih de aq~iIIa(S FC se entiende p r suspensi6n.
10/1983, 21 de febrero, FJ. 3.0). Se trata, pues, de una expresicln terminolcjgicarnente e q u h -
Si bajo tales argumentos juridim-constitucionales se adm ite ca y juridicamente imprecisa, que alberga una medida sancidn
la suctitucibn automática por @dida anticipada del mandato, preferentemente vinculada a comprtamientos parlamentarios
nada impedirfa, a mi entender, la aconsejable inclusidn, en nues- indebidos y que, de aplicarse, ocasiona el enervamiento transito-
tro Ordenamiento, de un mecanismo de sust.itucidrn temporal en rio del posible ejercicio de algunos de Ios derechos del parla-
el ejercicio del mismo, cuando el parlamentario voluntariamente mentario e, incluso, eventualmente, de roclos ellos.
lo solicitase, para los supuestos taxativos, y durante los plazos La suspensidn as{ acordada no afecta, pues, al estatuto par-
puntuales que reglamentariamente se estableciesen. lamentario en blyue, sino parcialmente a lo que pdemos de-
Una única dificultad obstruirfa, tedricamente, su plena in:;ti- salvándose, en conseeuen-
nominar su parte dispositiv~/~uBjetiva,
tucionalización respecto del Senado, al ser sus miembros eleY- cia, las prerrogativas parlamentarias de inmunidad, inviolabili-
dos mediante un sistema mayoritario. Sin embargo, al abanrlo- dad y fuero. Por tanto, esta modalidad de suspensidn no es
narse por la LOREG el criterio de elecciones parciales que, para equiparable témicamente a una ususpensibn del mandato». Nos
cubrir vacantes, establecfa el Decreto-ley 20/77 y, exigirse que hallamos ante un concepto mucho mhs restringido y limitado en
en cada candidatura se incluya un suplente (art. I71.2), que OCU- su alcance.
-l**A
par& en su caso, el escaAo no cubierto (art. 166.21, tal dificuii
queda plenamente superada: el senador que temporalmente 1
sease ser sustituido en su mandato, tendría por sustituto al SU-
plente de SU candidatura. 2. EL REGIMEN JURlDJCO DE LA SUSPENSION
Obligado es reconocer, que en la actualidad son los par EN EL ACTUAL DERECHO PARLAMENTARIO
y no los candidatos los que canalizan la representacidn, m ESPAÑOT,
polizando la confeccidn de listas electorales, de suerte .
pluralismo democrliticri djffcilmente se explica sin un correlat ivo
De acuerdo con lo indicado, podemos definir la suspensi6n
~cpluralisrnode partidos». Pero tal argumento en nada desvirt tia I. del mandato, en nuestros ordenamientos parlamentarios, como
al propiamente juridico. Al contrario, desde otros pardrnetros lu aquella pérdida transitoria de alguno o todos los derechos y de-
refuerza, pues, si en la praxis plitica se vota a partidos y niD a beres que integran el estatuto juridico de parlamentario, por
personas, mayor razón para admitir en tCrrninos pIfticos la 1ria- mor de sentencia judicial o de una medida disciplinaria impues-
bilidad constjtucional de este mecanismo de sustitucibn transj.tO- ta por los 6rganos competentes de las Cámaras, al haber violado
ria de los parlamentarios.
uno de sus miembros, las n o m a s de conducta reglamentaria-
se hallare en situación de prisidn preventiva y mientras
mente exigidas (22).
dure Csta.
Estas conductas que alteran el normal proceder de las
2. El diputado quedara suspendido en sus derechos, prerro-
Asambleas legslativas son generalmente tipificadas en base a gativas y deberes parlamentarios c u a n d o una sentencia firme
dos mdulos referenciales preferentes: condenatoria lo c o m p o r t e o cuando su curnpljmiento implique
a) las que extralimitan las normas de disciplina parla- Ea imposibilidad de ejercer la funci6n padarnentaria.~
mentaria, y
b) la; que suponen u n a violacidn de1 ordenamiento penal Pero veamos mAs detenidamente este precepto. En primer
que, de sólito, lleve aparejada penas privativas de libertad. lugar, llama la atencidn que en el apartado primero y, para los
Sobre estos dnpoi se articula también, en nuestro Derecho supuestos en él contemplados, la suspensión afecte s61o a las
parlamentario, el instituto juridico de la suspensidn. Como suce- derechos y deberes del parlamentario, mientras que en el se-
de, una vez mas, que el Reglamento del Congreso de los Dipu- gundo, la suspensi6n afecte a la totalidad del status parlamenta-
tados sirvió de patrdn orientativo a los Reglamentos de los Par- rio. ?Implica esto, frente a lo anteriormente argumentado, que
lamentos territoriales, interesa metodoldgicamente conocer, en es posible, en sede parlamentaria, una suspensi6n de prerroga-
primer lugar, la regulación de aqukl, en cuanto que su andlisis tivas? A mi criterio, no. No, porque, por un lado, quien jmpo-
resulta en gran medida trasladable al de tstos. ne la suspensi6n no es un órgano parlamentario, sino otro po-
Según el artfculo 2 1 del mencionaclo Reglamento: der del Estada como lo es el Judicial; y, por otro, porque tal
norma resulta carente de eficacia y enteramente vacfa de conte-
. diputado quedaríí suspendido en sus derechos y de2
~ 1 El nidos (23).
res parlamentarios: En efecto, la suspensi6n o inhabilitacidn para el ejercicio de
1.0 En los casos que asf proceda, por aplicación de Ias nor- cualquier cargo público, incluido el parlamentario, puede ser im-
mas de disciplina parlamentaria establecida en el presen-
te Reglamento.
2.0 Cuando, concedida por la Cirnara autorjzaci6n objeto
de un suplicatorio y firme el A u t o de procesamiento, (23) Tal como pone de relieve LU(.ASMVRII.L.O nh I.A CLIEVA,P., ua es-
tos cfccros. conviene recordar: 1) Que, según el artfculo 384 bis dc la Ley de
Enjuiciamiento Crimrnal, cl auto de procesamiento firme por delitos dc terro-
rismo o de rebelión, cuando vaya acompafiada de la p r i d n provisional del
(22) Una más que interesante excepcidn, al rtgimen juridico de la sus- procesado, producid autorndticamcnte la suspensidn de la funcidn o c a r p pu-
pensión, entendrda como medida sancionadora, es la contenida en el artfcu- blico que ejerciere mientras dure la medida cautelar. 2) Que las penas de rcclu-
lo 12.2 del Reglamento parlamentario de Murcia, en su versicin reformada sidin mayor y reclusión menor, siempre llevan aparejada la accesoria de inhabi-
de 14 de abril tle 1988. En efecto, segiin este precepto: sEn ningún caso la litacidn absoluta durante el tiempo de la condena (arts. 45 y 46 C6digo Penal),
suspensidn de la condlcidn de diputado pdrA acordarse como sancidn de la mientras que las de prlsibn mayor, prrsihn menor y arresto mayor llevan can-
Cimara, siendo Ia máxima medida disciplinaria a imponer, conforme ít este sigo la accesoria de suspensidn de todo carjp pliblico durante el tiempo de la
Reglamento, la exclusión temporal de las labores de la Cdmara con perdida, condena (art. 47 Cddigu Penal).n
en su caso, de los haberes correspondiente<, medida que no comportar4 la De acuerdo con todo ello, coincidimos plenamente con el autor cuando
suspensi6n de aguelEos otros derechos, deberes y prerrogativas que no deban afirma sedn muy pocas las hipdtesi~,incluso me atrevería a d a d i r que pricti-
quedar afectados por el contenido bisicamente funcional de dicha decisidn camente ninguna, en las que la decisidn de suspender al parlamentario o pri-
snncionadoras. La rotundidad de la norma hace tnnecesario cualquier ulte- vade de su cnndicibn de tal pueda corresponderle a la CBmara por no venir
rior comentario: en aquel Ordenamiento parlamentario, no cahe, la suspen- predeterminada ya en la resoluci~njudicial. uEl Estatuto de los paelamenta-
sidn por sancidn. rios. Pmhlernas generalec*, aserninario sobre Derecho parlarnentarion, VICW-
RIA-GA~T~.IL, 1-3 de marzo 1990, p. 1 G.
El. MANDATO PARI.AXiENTARI0 235

puesta como pena en una resolución judicial, con independencia Sin duda, la lucha mntta el ausentismo, es uno de los gran-
de su naturaleza principal o accesoria. Mas esto, es algo ya pre- des retos a los que deben hacer frente los modernos sistemas
visto de modo expreso en el ordenamiento penal, por lo que, la parlamentarios y, en mayor o menor medida, todos ellos han
norma en cuestión, nada aporta. Se comprende, por todo ello, reaccionado contra el mismo.
que la suspensi6n del mandato por sentencia condenatoria extra- Sin embargo, en su gran mayorfa, esa reaccidn consiste en
limite el concepto restringido y propiamente parlamentario de privar al parlamentario de la parte correspondiente de su jndem-
ususpensi6nn. nizacidn parlamentaria y en dar publicidad a tales inasistencias,
Sin embargo, en mi opinidn, de acuerdo con la naturaleza hacikndolas constar en el Diario oficial de la Cgrnara (24). M d i -
jvndataent'al del mandato de representacidn, y el valor ccpluraiis- das, francamente leves, en comparacibn con las adoptadas por
mo dernocrAtican que la sustenta, resultarfa conveniente que nuestros ordenamientos parlamentarios, que preven una suspen-
para este supuesto de suspensidn pos sentencia condenatoria se si60 parcial e incluso total de los derechos del parlamentario,
estableciese un mecanismo de sustituci6n en el ejercicio del sin una especffica determinacidn de su duración temporal y, en
mandato, tendente a garantizar la constitucionalmente deseada muchos casos, sin regular el constitucionalmente exigible t r h i -
((permanencja m la representacidni) y a impedir el ~vacionen el te ~preceptivonde audiencia del interesado o fdmula similar.
escafío que, de este modo meramente declarativo, se ocasiona. Esto obliga a pensar que, o bien Ea regulacidn española es
Conforme a lo dicho, el análisis de la suspensidn debe cen- una normacidn nejernplificante y punterm en la batalla contra el
trarse, por tanto, en lo dispuesto en el apartado primero del ar- ausentisrna parlamentario, o bien, que existen otras razones jurf-
ticulo 21 que, a su vez, se subdivide en dos parágrafos. dico-politicas que justifican el mantenimiento de tan drásticas
medidas, s61a superadas en nuestro entorno por la República
portuguesa (25). Lo cierto, es que el tema es sumamente delica-
2.1. Por violacibn de las normas do desde un enfoque polftico general, porque la inasistencia
de disciplina padamentaria puede ser tambitn considerada como expresirjn de una determi-
nada y legitima actitud plftico-coyuntural, cuando no, conteni-
El primero de eIlos, tal como se indica en el epfgrafe, nos do de un concreto programa electoral propuesto por fuerzas
reenvía directamente al Capftulo VJII del Tftulo IV del Regla-
mento, que se ocupa de las normas relativas a la disciplina par-
lamentaria. (24) Asl acontece en Alemania Federal, en la que por el juego de Tos ar-
tfculos 13 del Reglamento dcl B ~ n d e ~ t oyg14 de la Ley Reguladora del Estaru-
En esta lfnea el articulo 99 declara que por acuerdo de la to jurídico dc sus miembros (Lcy de 18 de febrero de 1977 modrficada p o r la
Mesa, el diputado poclrá ser privado de alguno o todos los dere- de 22 dc septiembre dc 1980) se establece un risterna escalonado de reduccibn
chos que le conceden los artfculos 6 a 9 del Reglamento,cuando de las percepciones econbmicas mensuales p o r inasistencia; en Rtlgica, según
voluntariamente y de forma reiterada o notoria dejase de asistir articulo 25 del Reglamento de la Czímara de Representantes, las ausencias sc
hacen constar en los Annales prirlarnentaites y en el Compte rendu analytique;
a las sesiones del Pleno e de las Comisiones y, cuando quebran- en Grecia. aunque se establece un ripyroso control de asistencia para evirar el
tase el deber de secreto que impone e9 articulo 16. ausentisrno, 5610 se establece como sanci6n la correspondiente reduccibn de
No deja, cuando menos, de sorprender el tratamiento nor- sueldo (art. 16.5 del Reglamento de la Cimara de Diputados).
mativo que recibe la inasistencia parlamentaria, que bien podria (25) En efecto, en Portugal, la inasistencia ~njustificadaa qulnce reunio-
calificarse, desde una 6ptica comparada, corno udesproporciona- nes del Pleno es czuss de Nrdida de la condicidn de parlamentario (art. 8.1.b)
del Reglamento de In Asamblea). Sin duda, se trata dc la más radical de las
don p o r el rigor de su sancj6n. medidas posibles y, ciertamente insdlira en el panorama comparado.
políticas antisistema, tal como ha venido aconteciendo en n1
tro pds.
Y es que lo que diferencia y, a la vez justifica, la mqor d u r a
De hecho, en eI recurso de amparo número 707,4988, va- de las sanciones por inasistencia en nuestros ordenamientos par-
rios diputados del Parlamento Foral de Navarra, pertenecjerites lamentarios, es el expresa reconocimiento de la asistencia corno
a la asociacidn poIftica Herri Batasuna, alegaron, frente - 1
debs del parlamentario, entendido, no como dtrivacibn funuo-
nal de su correlative derecho a asistir, sino como especifica y
Acuerdo de la IMcsa de la Cámara por el que se les suspendía
el ejercicio de todos sus derechos parlamentarios por el plazc fundamental &!&ación j~rfdicainherente d crnAo.
Esta prioritaria sustantivizacidn jurfdica del deber de asis-
un mes, como consecuencia de una inasistencia reiterada, que
tencia conlleva inexcusablemente la exigible armoaizacibn en-
sancidn vulneraba lo dispuesto en los artlculos 14, 16,l y 23 de
tre libertad ideológica y ejercicio real del cargo público repre-
la Constitución, pues, al ser su no asistencia resultado de sus po-
sentativo. Por eso, en palabras del propia Tribunal, no puede
siciones politicas e ideológcas, se les discriminaba en razSn de
actptar~e,como suponets /m recurrentes, qMe lar tamm de rrtl cargo pY-
opinjdn.
blito queden o di~crecio'ndel mismo ni que la liberfad ideol@ica nmpa-
El Tribunal Constitucional en su Auto 1227/1988, de 7 dc
e ~ impjican preczsammde des~onixwJu oblhan'ón princjpd
1.a c t i t ~ d que
noviembre (261, de acuerdo con los argumentos ya sostenidos
de nn cargo piblim.
en su STC 101/1982, rnantcndra la constjtucionalidad de tal
Pero insisto, para el Tribunal, es indistinta la causa de la
acuerdo sancionador, asentando una doctrina de na poco cal:ido
inasistencia. Siempre que ésta no este justificada se incumple un
en esta materia, que necesariamente requiere de una atenci6n
deber principal inherente al cargo, p r lo que, tal actitud es sus-
más detenida.
ceptible de ser regiamentariamente sancionada.
Efectivamente, el Alto Tribunal, no fundamenta la improce-
Cuesti6n distinta, es que las nomas iotraplamentarias ado-
dencia del amparo alegando que la inasistencia rejtcrada sea una
lezcan de cierta inconcreción a la hora de tipificar el alcance y
actitud política anti~isdémicay, como tal, merecedora de ser jurfdi-
contenidos de la sanci6n que proceda imponer. Flexibilizaci6n
camente sancionada. Por el contrario reconoce expresamente
normativa, impropia de materia tan delicada como la smciona-
-FJ: 3.0- que los actores no ocultaron a sus electores su actitud y
dora, y que puede utilizarse en detrimento de las garantías juri-
que, por tanto, su inasistencia no es debida a falta de diligencia,
dicas del parlamentario afectado.
sino que es deliberada y originada en relación con lo que ellos
Los Reglamentos parlamentarios no nos dicen ni cuanto ha
entienden que es un correcto ejercicio de su cargo público.
de durar la sanción, ni a qué concretos derechos puede afectar.
Ahora bien, como de modo preciso y acertado declara a a o
Falta de tipificacibn que se deja a la libre ponderacidn de la Mesa
sepido el propio Tribunal, esto no itwalida el hecho de p e lo in-
de la C h a r a , de suerte, que es su propio acuerdo el que deter-
mi~tenciaa las sesiones implica una infrrlf~ia'nde sn deber expr~sataente
mina los contenidos reales de la sancidn (art. 99.2 RCD). A l p
prwisfo como t d en el Rqlamentu de /a Camara qtte no 6s de nadurah
que, a mi modo de ves, contradice flagsantemente las garantías
secundar's, sino qsce (...) pertenece al nAcleo m á ~especIfFrm de lafunciion minimas de seguridad juridica en materia sancionadora (27). Por
parlamentarid.

(27) En este sentido, de acuerdo coa las Sentencias del Trrbunal Constitu-
( 2 6 ) Un comcntas~ua esta sentencia, as( como de los informes jurídicos clcl
cional de 30 de enero de 1981, 8 de junio del mismo atlo y 3 de octubre de
Parlamento Foral de Navarra emitidos sobre e1 tema, puede verse en M. RER- 1983, los limites a los que esta sometida la potestad sancionadora de la Admi-
MEJO GARDE, wLa suspnaidn de los derechos de los miembros del Parlamento nistracibn ~ u e d e nresumirse del modo que slgue: a) la necesaria mbtrtura le-
de Navarraii, RevistaJurfdtca de Navarra, :n 8, 1989, pp. 328-348. gal de la norma sancionadora; b) la subortlinaci6n de la potestad sancionadora
eso, y aunque el articulo 99.2 del RCD tan s61o requiera que el del prlamentario afectado, pues, aunque existen posibilidades
acuerdo de la Mesa haya de ser umotivaclon, es necesario insistir, para recurrir jurfdicamente la decisión de la Cámara, se le priva
en la dimensidn normativa que debe tener tal motivación y de una eventual, pero no menos importante, defmsa politica de
las consecuencias jurldicas que deban derivarse de la misma. su comportamiento.
tre otras, a mi criterio, destaca la de servir como auttntim pre- Queda, finalmente, un Ultimo supuesto en el que la sancidn
cedente normativo, de suerte que a conductas similares no pue- impuesta es más una ctexcluslán temporaln que una suspensidn
dan aplicarse sanciones distintas. propiamente dicha. Se trata de la posibilidad que time el Presi-
Al lado de la suspensj6n impuesta por la Mesa, es posible dente de la C h a r a pata decretar en uso de su potestad discipli-
una suspensidn temporal por acuerdo del Pleno. Para ello naria v de orden interior (29), la expulsi611 de un parlamentario
parlamentario deberá haber incurrido en alguno de los supues- por haber sido Ilmado al orden mds de tres veces y adverti-
tos que taxatjvamente se enumeran en el articulo 201 del Re. do de las consecuencias de su aaitud, persistiendo tste en la
glamento. A saber, que habiendo sido sancionado, vla artfmlo 99, misma (art. 104 RCD). En tal caso, la expulsirln lo s e d por 10
persista en s'u actitud, que portare armas dentro del recinto que reste de sesi6n e, incluso, de no atender el requerimiento de
parlamentario (28), que tras haber sido expulsado del Sal6n dc I
la Presidencia, la prohbicidn de asistir a la siguiente. Todo ello
Sesiones se negare a abandonarlo o, finalmente, cuando hiciere sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 101.
uso de su condicidn de parlamentario pasa el ejercicio de xcti- Conviene, n o obstante, diferenciar con nitidez una y otra fi-
vidad mercantil, industrial o profesional. En los tres primeros gura, porque la expulsidn puede llevar apardada la ulterior sus-
casos, el Pleno se convocará a propuesta de la Mesa, mientras pensidn en el mandato. No obstante, en mi opinidn, la sucesidn
que en el cuarto 10 será a instancia de la Comisidn del Estatuto de actos y su conexión de causalidad no puede servir para un
de los Diputados. Ademis, la sesión sera'cecreta y en el debate tratamiento conjunto de los mismos. Como regla general las fa-
s61o podrán intervenir los grupos parlamentarios a travCs dc cultades del Presidente quedan limitadas a la agresidn a d d ,
sus prtavoces (art. 101.1 RCD). Se pretende, de este modo, como respuesta inmediata a la alteracidn de la disciplina parla-
aplizar el con el fin de que el Pleno pueda deci- mentaria y, en su caso, a sugerir a la Mesa de la Cámara o a la
dir acerca de las propuestas sin mayores tramites. Sin embargo, Cornisi6n del Estatuto del Diputado que considere la posibilidad
se hecha en falta, la posibilidad de jntcrvcnción ante el Pleno de suspender al parlamentario mediante el oprtuno acuerdo.
No puede el Presidente de m& propio acordar la suspensión. %-
lo en el supuesto previsto en el articulo 106 del RCD, es decir,
a la autoridad judicial; c) la ~nrerdicciánde las penas privativas de libertad cuando el diputado promoviere desorden grave con su conducta
d) el respeto a los derechos de defensa del asrIculo 24 de Ia CE. Lo que, dcsr de obra o de palabra, la expulsidn debe ir -por imperativo regla-
el punto de vista de lo que ahora interesa, supone respetar la presunción
inocencia y la necesaria audiencia del intrresado para impdir que exista una mentarie acompaAada de la suspensidn de la condicidn de par-
sanción de plano. lamentario por el plazo de hasta un mes».
(28) No es, ni mucho menos comiin. que el hecho de prtar armas de Ahora bien, la aplicación de esta suspensi6n ex rqlamenfo re-
del recinto parlamentario aparezca reconocido en los Reglamentos parlan quiere de la unidad de acto y, por tanto, del principio de reac-
tarfos como causa de sanción. Su presencia cn los acerrales Reglamentos de las
Cortes, 3610 se comprende desde la propia experiencia histdrica. En este senti-
do, resulta sumamente gr4fico el nhncro de suplicatorioa tramitados por esle
concepto durante la Sejpnda República- Al respecto, v h x , F E R N I N D ~ : ~ - re si-
(21)) Sobre esta facultad disciplinaria y de orden que mrresponde al
M I R A N ~A.,
A ,d a inmunidad parlamentaria en la practica de la Segunda RC- dentc, vid. TORREMIJRO,l., Lar óqam31 de pbietrro de ler Cimara~,Canpso
pública g de las Cortes OrgAnicasn. REOP, n.o 49, 1977. pp. 127-137. de los Diputados, Madrid, 1987, p. 1 1 1 y SS.
cidn inmediata. Así lo entendid, el Tribunal Constitucional m su De la inicial Iectura de nuestros Reglamentos parlamenta-
Sentencia 136/1989, de 19 de julio, al declarar, sobre la base de] rios parece desprenderse que el acto o acuerdo de suspensidn,
artículo 102 del Reglamento de Cantabria -que no difiere en lo ya proceda de la Mesa, del Presidente o del Pleno, agota la vfa
fundamental de los artfcutos del RCD aqui comentados-, que: intraparlamentaria, por la que su eficacia ejecutiva es inmediata.
*...desde el punto de vista temporal, el promotor del desorden
Sin embargo, esta, no siempre tiene porque ser asf.
grave s61o puede ser sonciondo p t el presidente inmediatamen- En efecto, salvo cuando el órgano sancionador sea el Pleno,
te, tanto con la expulsidn cuanto, si se trata de un diputado, Can en cuyo caso, en mi opinidn, el acto es enteramente firme desde
la srrspensiin adernis en el acto, de suerte que el diputado suspen- que es publicado, quedando abierta la vía contenciaso-adminis-
dido por este motivo en su condici6n de tal ha debido ser pre- trativa a la del amparo constitucionalil,en los restantes supues-
viamente exptisado del saldn de scsiones.n (FJ.0 3.0, subrayados tos, esto es, cuando quien sancione sea la Mesa o el presidente,
m {os). cabe, a mi criterio, un ulterior recurso intraparlamentario, de
Queda, sin embargo, por precisar en qu&momento el acto suerte que, hasta que concluya éste el acuerdo de suspensidn no
del presidente o el acuerdo de la Mesa adquieren firmeza. Cues- debiere desplegar, ttcnicmente, su eficacia.
tión decisiva, tanto desde la 6ptica de SU recurribilidad interna, iMe refiero al denominado remrsa de rcmn~ideracio'n,reconoci-
cuanto desde la perspectiva de su atacahilidad ante instancias ex- do tegiamentariamente (por todos, art. 3 1.2 del RCD) (3 1) y ad-
ternas a la Cámara. Además, no debe olvidarse que el acto o mitido en la prhctica de nuestros Parlamentas, aunque tan sólo
acuerdo de suspensi6n, a f m a directamente a un derecho funda- regulado con cierto detenimiento en el artfculo 29.2 del Regla-
mental (art. 23.1.2., CE), por lo que, el principio administrativo mento de las Cortes de Aragbn, desarrollado por Resolucidn de
de ejecutividad de los actos sancionadores pierde parcialmente la Presidencia de 19 de noviembre de 1984 y, de una manera
su vigencia, tal corno se deduce del articulo 7: de la Ley mucho nrss precisa en el nuevo Reglamento del Parlamento Re-
Ci2/1978 de Protcccjdn de los Derechos Fundamentales. gional de Murcia (32).
En sede de Derecho Administrativo, tras un prolijo dchate
intrasladable a estas pdginas (30), cabe decir que manda el acta (3 1) En el Conpeno de los Dtputados, a consecuencia de la recansldera-
afecta a derechos fundamentales su eficacia ejecutiva queda ener- ción, la Mesa, oida la Junta de Portavoces, decide definitivamente mediante
vada, al menos, hasta que se agota la vía administrativa. Ahora regolución motivada. Sin embargo, en et Senado si la decisidn de la M e s a n o
es unanime, cabe presentar una moci6n para que la CAmara en pleno tenga
bien, tcudndo se agotan los cauces de recurribilidad intrvarla-
que deliberar y pronunciarse al respecto [art. 36.2 del RS cn relacidn con el
mentaria, es decir, en qu& momento el acto o acuerdo de sus- 174, d)].
pensi6n despliega su eficacia? (32) En efccto, tras su reciente reforma reglamentaria de 1988, en el
que cl control de adrnisihtlidad documental de la Mesa ae configura como de
*estricta legitimtdad formal* (art. 31.3), solucionando as[, uno de los proble-
mas más arduos sobre el alcance de la potestad fiscalizadora de este b r p n o ,
(30) Por todos vid., RUDRIGUFZ-ARANAMuRw,, l., La s ~ ~ p a r i óden dcfi se establece detalladamente una vía administrativa de recurribilidad interna:
(en via de mwrso), hlontecorvo, Madrid, 1 986. Igualmente,
udrni~i~fra~~vo En antc la decisión negativa de la Mesa, el diputado o Grupo parlamentario
cuanto a la ratificaci6n del principio de ejtrutividad del acto resultan ilustrati- promovente del exrito, puede solicitar dentro de los tres dfas siguientes al
vos la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 198h y el Auto de notificacidn de! acuerdo, su reconsideraci6n. LR Mesa, olda la Junta de
de 1 7 de mtuhre del mismo afio. Por su p r t e , el Tribunal Constitucional en Portavoces, decidrrd, mediante resolucidn motivada, en el plazo d e ocho
su Sentencia de 6 de junio de 1984, asenr6 ya las pautas interpretativas del d(as. Conviene destacar que la posible utilizacidn de esta vfa en caso de re-
principio de ejecuroriedad admtnistrativa en relacibn con el artfculo 24.1 de la curribilidad de un acuerdo o acto de suspensidn del mandato, resulta impo-
ConstituciCin. "h1e en cl Ordenamiento parlamentario de aquella Comunidad, pues que, a
Cierto, que este cauce procesal interno, ese6 pensado Msica- parlamentario del recinto de la C h a r a . No obstante, y aun res-
mente, para la recurribiliclad de los acuerdos de la Mesa sobre p a n d o s e el principio de unidad de acto, nada impedirla, en mi
calificacidn de documentos y admisibilidad a trámite de los mis- opinibn, que fuese posible instar la ~reconsideraci6nmdel Presi-
mos. Sin embargo, y al objeto de suplir el inexistente tr6mite de dente, en cuanto al alcance y tiempo de la suspensi6n.
audiencia al interesado en materia tan fundamental como la san+ De no ser asi, el desconocimiento de nuestros reglarncntos
cionadora, su utilizacibn vendrfa a paliar, cuando menos parcial- de la garantla mlnirna de audiencia al interesado,
mente, la indefensidn inframros en que se encuentra el parla- ya sea, como en otros países, a través de un fumo de jusf$c-a-
mentario sancionado. d+i(331, de un reGurm expreso df imp~g~atiófp (341, o de la posjbi-
De este modo, frente al acuerdo de la Mesa, cabria un ulte- lidad de excusar su conducta ante la Cámara (35), coloca al par-
rior recurso de reconsideraci6n ante la misma y, s610 firme e] lamentario sancionado en una posici6n de auténtica indefensi6n
acuerdo, adquirirfa eficacia ejecutiva la suspnsi6n de la condi- intraparlamentaria, tanto juridica como politicamente. Indefen-
cidn de parlamentario. s i h , que se ve agravada por la falta de una mPs expresa tipifica-
En todo caso, el Tribunal Constitucional, ante la ausencia de ci6n de la duracidn y alcance de las sanciones y la radicalidad
previsi6n reglamentaria de recurso expreso, ha considerado que inicial de las mismas, que semeja descartar el establecimiento
el acto deviene en firme desde que se hace p#b7im (Auto de medidas intermedias (suspcnsi6n en Pleno, pero no en Comi-
14 7/1982, de 22 de abril, FJ .o 2.0) o,desde su nodrficath a los in- sjdn, reduccidn de una parte alfcuota de la indemnjzacibn parla-
teresado~.(Auto de 27 de noviembre de 1989, FJ.0 t.~),descar- mentaria...) que no impliquen necesariamente una suspendén
tando, en una interpretacidn estricta del art. 42 de la LOTC y tempural de todos los derechos parlamentarios.
ante la deficiente regulacidn reglamentaria de tal recurso, que a El hecho de que el mandato parlamentario no pueda tradu-
falta de norma expresa la ~reconsideracidnnsea aplicable a una cirse en impunidad, no debe ser obstáculo para el estableci-
Corporación Local en cuanto titular de una peculiar modalidad miento de todas aquellas garantfas de seguridad y defensa jurf-
de iniciativa legislativa ante un Parlamenta auton6rnim (ATC dica que impidan una utilizacidn in tflalamparfe de las n o m a s
570/89, de 27 de noviembre). sancionadoras, míixime, cuando de Derecho parlamentario se
Mayor dificultad, ofrece la activaci6n de este cauce, cuando
la suspensibn viene impuesta por Ea Presidencia, pues, en tal
caso, ha de ir necesariamente acompafiada de la expulsi6n del -
(35) 'I'urno de )ustificaciOn, ya sea en el transcurso clel detiatc o aI final del
mismo, son contemplados en los artIculos 60 del Reglamento de la C6mara de
mi entender, con perfecto criterio y diferenciindose ampliamente del resto 10s Diputados de Italia, 43.3 del RegIamento de la Cimara de representantes
de los sistemas parlamentarios de nuestro p i s , la suspensión, cn cuanto tal. de RPIpjca o en el 71.2 del Reglamento de la Asamblea Nacional francesa.
no es una medida que pueda adoptar aquella Camara. En efecto, aceptando (34) Esra posibilidad de ~impugnac16nii,que h a b d de realizarse por escri-
la propuesta de Izquierda Unida que precisamente se centtaba en el caraaer to y antes de que se celebrc la siguiente sesión plenaria, esta expresamente re-
sancionador de la suspensidn, y entendta que s61o la voluntad popular que canwida en el articula 39 del Reglamento del Bundestag de la República Fe-
otorga la condici6n de parlamentario puede suspenderla, se acordó rnodtfi- deral Alemana.
car el a n t i p o anfculo 12 del Reglamento de suerte que, ctla suspensidn de la (35) As( lo contempla, entre otros, e1 artfculo 44.5 del Reglamento de Ia
condicidn de diputado procederd cuando una sentcncta judicial firme 10 Cámara de Representantes de Btlgica, sepin el cual: nE1 miemhro que haya in-
componen. La diferencia entre suspensidn y expulsidn temporal queda currido en exclusión temporal puede hacer cesar los efectos a partir del día $1-
perfectamente definida. Sobre et terna vid. E. PERNANDFJDE SIMON BCR- @lente a aquel cn que la medida se haya adoptado, declarando por escrito 'que
MhJO. ucdnica de la Asamblea regional de Murcia: un afio de aatvidad*, lamenta haber desconocido la decisdn de la Cimara'. El presidente leera esta
Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentarto, n.O 1 , 1990, p. 245 y declaraclon a la /lsamblen.n
trata, pues, su naturalezaJexibIey disponible, fruto de la hipdsta- Por la misma rapdn, sólo el poder jc1diciu1: en apIicaci6n del or-
sis polkica-derecho, bien puede albergar utilizaciones arbitra- denamiento penal existente, puede, al enjuiciar tales conductas,
rias de esta facultad de suspensidn en beneficio de las rnayotfas privas del ejercicio de su mandato al representante. Otra cosa
parlamentarias. no significa, el artículo 101.3 del RCD, cuando establece que
Cabe, finalmente, preguntarse, sobre la posibilidad de incluir <<sila causa de la sanción, pudiere ser, a juicio dc la Mesa,
en el catáiogo de medidas disciplinarias, la de una eventual ptr- constitutiva de detto, la Presidencia pasará el tanto de culpa al
&da del mandato, ya fuere por grave alteración del orden, ya 6rgano judicial competente)).
por reiterado ausentismo parlamentario.
La respuesta, a mi entender, debe buscarse en la STC
4/198 1, de 2 de febrero (361, por la que se declaraba la incons- 2.2. Por prisidn preventiva tras suplicatorio
titucionalidad de diversos artfculos del Texto Articulado y Re-
fundido de las Leyes de Rases de Regimen Local de 1945 y El otro de los posibles supuestos en que el apartado primero
1953. En su FJ.0 10.0, subapartado C, declara el Alto Tribunal: del articulo 21 del RCD permite la suspensidn de los derechos
u . . . h q que estimar inconstitucionales y derogadas: la potestad y deberes del parlamentario, está intimamente conectado a la
de suspender o destituir de sus cargos a 30s ... miembros de las prerrogativa de inmunidad y al orden procedirnental de tramita-
Corporaciones locales en caso de 'mala conducta e negligencia ci6n de los suplicatorios.
grave',.. (as[ como la de)... destituirlos por motivos graves de Según lo en él dispuesto, la suspensidn se produce de mane-
orden público, dado el car6acr representativo de los mismos...». ra uautomáticm, cuando habiéndose autorizado por la Cámara
Una vez más, la configuraci6n de la relacidn de representa- un suplicatorio y &me» el auto de procesamiento, el parlamen-
ci6n Como ctrelación fundamental», impide que las normas infra- tario se encontrase en situaci6n de prisidn preventiva. En tal
constitucionales, o las decisiones meramente administrativas de- caso, la suspensi6n nace ex RgIamtnto sin necesidad de que se
rivadas de la potestad sancjondora del drgano al que el repre- pronuncia directamente sobre la misma algún 6rgano de la Cá-
sentante se incorpora, no puedan desconocer el «mayor valom mara, que s610 se limita a reconocerla mediante un acto mera-
constitucionalmente atribuida a la misma. rncnte declarativo:
Ahora bien, este pronunciamiento y las conclusiones que Pero, ademas, con mejor criterio, esta ve2 S{ que se ha pre-
del mismo se puedan extraer, no equivalen, ni mucho menos, a visto reglamentariamente el perfodo temporal de la suspensión y
una patente de corso o, si se quiere, de libre impunidad de los el alcance de la misma. Esta durarh lo que dure la prisidn pre-
representantes en el ejercicio de sus funciones. Lejos de todo ventiva del parlamentario y comprende toda la parse di~9#idifia/
ello estd la voluntad del Tribunal Constitucional. Idoque éste ~#@etiuude su estatus. Evidentemente, de recaer sentencia can-
sostiene es alga absolutamente distinto: las potestades discipli- deoataria, se entraría ya, en la dinámica de lo dispuesto en el
narias no pueden poner término al ejercicio de las Sunciones Ordenamiento penal.
representativas, porque esto irnplicarIa una inttomisi6n ilfcita Esta disposicidn reglamentaria, cumple, a mi modo de ver,
en la relacidn representantes/repiesentados y la directa concul- una funcidn primordial de garantia política y salvaguarda insti-
cacián de los derechos fundamentales del articulo 23 de la CE. tucional del prestigio de las Cdrnaras, Gracias a ella, es posible
impedir que parlamentarios procesados -sobre todo cuando el
prwcsamiento es debido a delitos contra la seguridad del Esta-
(36) Un comentario de esta misma Sentencia puede verse en B.+I.~.ARIN do o actividades terroristas- puedan, arnparíindose en la presun-
J., uEl derecho de accesow, op. rapru d.
IRIRARREN,
El. AIANDATO P A R l . A ~ i I ~ N T A R I U 24 7

cidn de inocencia que les protege hasta que recaiga sentencia de- de las mismas, tal como lo ha venido a hacer, para Gran Breta-
finitiva, seguir acudiendo a ciertas sesiones de las Cámaras, ato- Aa, la Repre~mfutim of th People Acf de I 98 1 (39).
gidndose a la vía de los permisos de excarcelamiento temporal
por ctirnportantes y comprobados rnotivos~~ (37). Sohre la hase
del anterior precepto reglamentaria tal posibilidad resulta jurfdi- 2.3. Breve referencia a los Parlamentos temtoriales
camente Inviable, porque con la mncesidn del supljcatorio y,
siendo firme el auto de procesamiento, el parlamentario queda Como se decfa con anterioridad, 30s Reglamentos de los
@e islre suspendido en sus derechos. Cuestidn distinta, es la Parlamentos territoriales regulan, con algunas variaciones, la
constatabk falta de sintonia entre este precepto reglamentario JT suspensión del mandato, haciendo suya la sistemática impues-
algunas disposiciones de nuestras normas de enjuiciamiento cri- ta por el artículo 21 del RCD. No obstante, respecto de esta
minal, tal como acontece con el denominado procedimiiendo abre- segunda causa de suspensión, debe tenerse presente que tales
v i d o (38) que, al ne requerir auto de procesamiento, permite, Reglamentos no pueden hacer referencia alguna al tema de la
por ornisidn, que el parlamentario procesado pueda seguir gn- autorización de swplicatorios, por carecer de tal facultad, toda
zando de SUS derechos parlamentarios. vez que sus miembros s61o estdn protegidos por lo que
Acaso la soluci6n última, a este tipo de problemas derivados R. Punset ha caracterizado como (<semi-inmunidad»(40). Con
de la inclusi6n intencional en las candidaturas electorales de per- esta salvedad, siguen bAsicameate la regulacidn referida los
sonas pendientes de procesamiento o que ya cumplen condena, s Cantabria (an. 12), Canarias (art. 7), Castilla-
~ ~ J w n e n t ode
con el fin de que, tras la eleccibn, puedan gozar de las prerroga-
tivas juddico-procesales propia$ del cargo de' parlamentario, re-
quiera de una ley especifica que impida la utilizacidn fraudulenta ,A) Esta Ley :n 34, de 2 de julio de 198 1 (RBI-L, Cortes Generales,
n.o 6, m a n o , 19821, inhahilita a determinados delincuentes para ser miem-
bros de la Cámara de los Comunes e, incluso, entre sus efectos se establece
(37) Permisos expresamenre reconocidos en el artfculo 47 de la [,O el de declarar nula la elecri6n si una persona en tales circunstancias resultase
l/Ici79, de 26 de septiembre, General Penitenciaria y en el arrfculo 245.F del elegida (art. 2.0).
Reglamento Pcnitenciario, aprobado por el Real Decreto 1202/1981, de R de (40) El o r i ~ nexplicativo de esta semi-inmunidad debe encontrarse cn
mayo. Un prohlema dc esta naturaleza sc dio cn nuestro pafs como consc- los Acuerdos Auton6micos de 31 de lulio de 1981, en los que se adoptó esta
cuencia del llamado *Caso Yoldiii. Cierto quc el RcgIamento del Pariamento posici6n intermedia respecto a la regulaci6n estatutaria de La prerrogativa d e
Vasco no se contempla una norma similar ;la deI comentado arttculo 21.1.2.0 inmunidad. El problema se suscitd con psterioridad como consecuencia de
del RCD, lo que facilit6 la asistencia del presunto miembro de ETA a la se- un recurso de inconsritucionalidad interpuesto por el Gobierno contra la Ley
sión constitutiva de la Cirnara. En todo caso, la entonces Audiencia Terrrto- del Parlamento Vasco 2/1981, de 1 2 de febrero, en La que se replaban las
rial de Pamplona, permitid la comparecencia. Vtase, e1 diario E/ Pds, dc 21 de prerrogativas parlamentarias de los diputados vascos en toda su extensidn. El
febrero de 1987. Tribunal Constitucional, en su Sentencia de 12 de noviembre de 1981, admitid
(38) Articulo 779 y SS. dc la LECrim., redactados conforme a la lai pretensiones de la recurrente, en atención a la falru de apoyo estatutario de
7/1988, de 28 de diciembre. Precisamente, la falta de procesamiento en cl la replacicin. Se r e p d u c i a , de este modo, la Sentencia de 3 de noviembre de
p r o c d i r n i ~ n t oabreviado permitid el excarcelmiento de¡ diputado electo de 1934, dictada por el entonces Trlbunnl de Garantfas Constitucionales sobre un
Herri Ratasuna, Angel Alcalde en sustitucdn del diputado fallecido Josu Mo- similar recurso de inconstitucionalidad. Al respecto, vid. BASWitS GIMA. M..
e s z a ( 1 de diciembre de 1989). Excarcelamiento que, pese a la prontitud cn Lpri~pmdnitiadcl Tnbutial de Garanfim Cos~fifwci~nakes de b 11 RcpÚbIicu Ep-
la trarnitncidn de su suplicatorio por las Cortes. concedido cl 12 del rnesmt) &/o, CEC, Madrid, 198 1.
mes, fue aprovechado por ck diputado para huir al extranjem y, ponerse a 5 ~ 1 - k b r e el concepto y alcance de la semi-inmunidad, vid. R. P~INSET, nlnvio-
vo de la justicia cspafiola, de suene que el dfa 14 ya se encontraba en p a r ~ c l e ~ labilidad e inmunidad de los parlamentarros de las Comunidades Aut6nomasa,
desconocido. Al respecto, vid. diario E / Pair de los citas mencionados. Rcv. Cortes Generales, nhD3, 1984, p. 123 y ss.
La Mancha (art. 81, GaEicia (art. 20), Extremadura (art. 17) y En resumen, pues, el instituto juridico de la suspensión del
Madrid (art. 19). mandato en nuestro Derecho parlamentario, de conformidad
En otros Reglamentos, probablemente para contrarrestar la con la caracterixacibn inicial de la que hemos partido, aunque
falta de intervenridn del Parlamento por vla de supIicatorio, se pretende responder al compromiso juridico de compatibilizar las
exige para decretarse la suspensión, acuerdo del Pleno, adopta- oportunas medidas djsciplinarias con la necesidad institucional
do por mayorfa absoluta. Este es el caso de Cataluña (art. 171, de permanencia del mandato, mal se aviene al fin perseguido.
País Vasco (an. 17) y Asturias (art. 23). Ni garantiza en todos los casos Ia permanencia del mandato, al
Pero, sin duda, la regulación mis compleja en esta materia, no existir sustitucidn por suspensión, ni establece con la preci-
tal como subraya Embid h p (41), es la mntenida en el articulo 6.0 si611requerida a las normas sancionadoras, las garantlas mini-
del Reglamento parlamentario aragonts. Según se desprende del mas de seguridad jurídica e intervención del afectado. La falta
mismo, para acordar la suspensjhn de las derechos y deberes de sanciones intermedias, la elasticidad, cuando no indefinicidn,
del ~arlamentasiopor razdn dc delito, sera necesario un acuer- de los periodos temporales y la ausencia del trBrnite de audiencia
de del Pleno de la Cámara adoptado por mayoria de tres quintos al interesado o fórmula similar, nos aleja ostensiblemente de las
de sus miembros y, en atención a la gravedad del delito y a la regulaciones comparadas y, puede fácilmente permitir una utili-
naturaleza de las penas. zacidn arbitraria de esta media-sancibn en kneficio de las o p
Ahora bien, a diferencia de la que acontece con el W C , al- ciones polfticas mpra representadas.
guno de los Reglamentos de los Parlamentos territoriales e, in-
cluso, el del Senado, han establecido mayores garantfas jurfdicas
tanto en lo concerniente a la exigible predeterrninación tempo-
ral de la sancidn, cuanto a las posibilidades dc defensa interna
(audiencia del interesado} del parlamentario afectado.
En efecto, el articulo 102 del RS, tras determinar que Ia sus-
penstdn tendrd una vigencia mfnima de un mes y máxima de un
afio, permite un d i ~ m r ~deo expkción o dgensa (art. 102.3) que
realizará otro senador en representación del inculpado y, por un
tiempo no superior a veinte minutos. Por su parte, los articil-
Ios 1 10.3 del RPArg. y 162.3 del RPCat., instauran un turno de
justificación al final de la reuni6n y, previa autorizaci6n del Pre-
sidente, en el supuesto de haber sido llamado al orden el parta-
mentario por más de tres veces. Sin embargo, de todos nuestros
ordenarnientos parlamentarios, tan s610 el de la ~omunidacl
Autdnoma de Ara@n, requiere la, a mi modo de ver, preceptiva
audiencia del interesado (art. I 12.2).

(41) Eiizo~iiI R U ) ~ A..


, Lm Parlamentw Ttrritoridt~,T~ecnos,Madrid, 1987-
p. 128.
LA PERDIDA DEL MANDATO PARLAMENTARIO

Advertir, a estas alturas, que la problemática de la Frdida


del mandato en el plano juridico-constitucional es, en gran me-
dida, una traducci6n a enunciados normativos de todas las ten-
siones inherentes al concepto de representacidn, parece entera-
mente supefluo, por obvio. La atribucidn de la potestad de libre
dispsici6n del mandato, ya sea a favor del parlamentario, del
partido o de los electores, oculta tras de sf, distintos modelos de
entender la representacilón y, aun, la democracia.
En Capitulas anteriores, calificaha, desde una 6ptica estriaa-
mente iuspublicista, al mandato parlamentario como relacicin
mnstjtucionalmente ((resistenten, sobre la base de una doble ar-
gumentacidn: como consecuencia de SU caracter de f~ndanief~faI
y, por su afectación a un ciclo representativo temporalmente I

precletemindo: la legislatura, cuya duraci6n de cuatro niios vie-


ne garantizada por los articulas 68.4 y 69.6 de la Constitucitin.
Igualmente sefialaba que, como consecuencia de esta afecta-
c i h , no s61o se instjtucionaliza la necesaria renovacjdn demo-
crstica de los drganos dirigentes del Estado, sino que, ademils,
toda @rdida anticipada del mandato rehufa la normalidad de
la previsión constitucional, exigiendo la puesta en marcha de los
mecanismos de garantía que la propia Constitucidn establece.
Pihsese en el supuesto de disolucidn anticipada de las Cá-
maras del artículo 1 15.1 de la CE, inviable si estuviere en trirni-
!i
te una moción de censura, antes de transcurrir un &o desde la tando n o pocos problemas ttmico-jurfdicos, politicamente no se
anterior disolucibn -salvo lo dispuesto en cl a r t h l o 99.5 de la cuestiona.
CE- o, si se hubiere declarado alguno de los estados excepcio. A tal efecto, siguiendo la sistematización realizada par Bart-
nalea previstos en el arttulo 116, requiri&ndose,en todo caso, helemy y Duez (1) diferenciad entre modos colectivos e indivi-
que el decreto de disolución fije la fecha de convocatoria de nue- duales de pérdida del mandato, para abordar decpulés, la delicada
vas clccciones. cuestidn relativa a lo que podemos convenir e n denominar la
Pues bien, cuando de la pérdida del mandato se trata, esa te- bitdaridnd de ia+c~ S C B ~ R J .
sistencia constitucional, que pretende la permanencia del man-
dato durante el tiempo de la legislatura, se encuentra especifica.
damente reforzada a través de la prohibicidn del mandato impe- 1. MODOS COLKTIVOS DE PERDIDA
rativo, contenida en el articulo 67.2 de la CE. Prohibicidn que, DEL MANDATO
desde este punto de vista, implicaprimfane, la imposibilidad de
una pérdida anticipada del mandato por reu~~un'o'tl,con indepen- Como su propio nombre indica, son aquellas que producen
dencia de que, quien pretenda revocar, sean los electores o el una pdrdida generalizada de los mandatos coma consecuencja
partido. La única excepción inicial a tal principio es, por las ra- del agotamiento de la legislatura o por diselucidn anticipada de
zones ya expuestas, la de los senadores comunitarios, en atcn- las Cámaras.
cidn a la singular naturaleza territorial de su mandato. Ciertamente, no es este el lugar más iddneo para profundizar
Veiamos tambien en páginas anteriores, cuál fue el origen sobre este mecanismo de la disoluci611, prototlpico del parla-
histórico y los fines politicos para los que dicha prohbicibn fue mentarismo racionalizado (2), tradicionalmente considerado de
concebida, asf como las disfunciones que su vigencia jurídico- equilibrio interorghico entre Parlamento y Gobierno, aunque
formal introducln en los modernos Estados dernocrdticos de politicamente siempre dependiente de la dindrnica del sistema de
partidos. Del mismo modo, al analizar la jurisprudencia consti- partidos. Permitaseme, tan ~610,enunciar los supuestos consti-
tucional se llamaba la atenci6n acerca del cambio de orientación tucionales en los que su aplicacidn resulta procedente, para des-
que t-sra significativamente incorporaba mediante la utilizacidn puks analizar aquellos otros que puedan presentar cierta conflic-
de la tecnica de los «derechos fundarnentalesw. tualidad desde la perspmtiva del mandato parlamentario.
Corresponde ahora analizar, quk consecuencias juridicas se Aparte de la disolución automática par extincibn nat~ralde
pueden deducir de aquella jurispnidencja en su aplicación al Ea legislatura, de la que, corno bien sefíala Bar Cend6n (31, no
siempre vidrioso tema de la pérdida del mandato de representa- c a k hablar en sentido t&cnico de disolucibn, dos son los SU-
cibn, y determinar si sus efectos jurkiicos son coincidentes con puestos en los que ésta nace, igualmente, gpe c ~ x ~ n h t i ~a ssakr,
i~:
los derivados de la doctrina d e Ia prohibicidn del mandato im-
perativo o, si por el contrario, están abiertos a nuevas psibili-
dades interpretativas, mis acordes con el pluralismo democrhti- (1) JC)FEPII BARTHEI.I:.MY y PACTI,I i u F.%, T r d é de Dmit Cosfit~fiow(Eco-
co del que se dice deudor nuestro Estado (m. 1.1 de la CE). c a , 1985, pp. 561-564.
t ~ v ~ t t ~Parls,
(2) Por todos vid. I,AVV AUX, Is d i ~ o f ~ t i odes
n nssarnblCe~p r l a m c n d ~ k ~ ,
Pero antes de entrar, en tan complejo y polknico debate, in-
Emnbmica, Parfs, 1983; L O P F , ~GARRIDO, A-, u L a naturalea dialéctica de la
teresa, a efectos expositivos, sustraer del mismo, a un importan- disolución del Parlamenton. en Parlamentriy ~uriedadcivil, Citedra dc Derecho
te sector normativo regulador de Ia pérdida del mandato, que Polltico, Barcelona, 1980, pp. 147-164.
bien podrfamos tildar de «pacifico», en cuanto que, aun presen- (3) La di~oI~(cidn de las Cámaras lcgisIafivu~en d Ordenamimito C M I J ~ ~ ~ I ~ ~ P ~ B ~
t~,&Mol,Congreso de los Diputados, Madrid, 1989, p. E 69.
tI. MANDATO I-lARLAh.IENTAR1O 25.5

cuando habiendo transcurrido dos meses desde la primera vota- solucidn anticipada del Bundestag por el presidente de Ia Repú-
ci6n de investidura nirilgin candidato obtuviera la confianza de] blica Federal Alemana, Carstms, el 6 de enero de 1983, y los
Congreso (art. 95.5, CE) -la llamada por algunos di~oiurión-sm- pronunciamientos mis que p l h i m s -como lo constatan los
ci& (4)- y, cuando se propusiese por ambas CAmaras la revisian votos particulares del Tribunal Constitucional Federal al cono-
parcial a total de la Constitucidn. conforme a lo previsto en el cer de un recurso impetrado por cuatro parlamentarios que adu-
mfculo 168 de la misma. cfan que tal disolucidn violaba los derechos de su statas garanti-
Finalmente y, a diferencia, de las anteriores, es posible una zados por el articulo 38.1 de la Ley Fundamental (7), se une, al
disolución voluntaria por parte del Presidente del Gobierno, de mhs inmediato ardt de 20 de febrero de 1989 en el que el Con-
acuerdo con los limites y garantfas que establece el artlculo 115 sed d'Etnt francdc somete a su consideración el Decreto de 14 de
de la Constitución, al que antes se hizo referencia. mayo de 1988, de disolucibn de la Asamblea Nacional por el
Ser$, justamente, &te supuesto de djsolución discrecional o Presidente de la República (8).
voluntaria el que suscite, a mi modo de ver, eventuales dificulta- Asf las cosas, y replanteAndonos el problema para nuestro
des técnicas, desde la perspectiva del parlamentario o parlamen- sistema constitucional, la primera incdpita a despejar consiste
tarios afectados. en determinar si es posible acudir a la vfa del cq7ido intemgúnim
En efecto, tal como queda dicho, esta modalidad de disolu- de los artlculos 73 y siguientes de la LOTC. Opcibn, a la que
ci6n exige para su procedencia juridico-constjtucional que se parece indinarse Piqueras Bautista (9) cuando sehala que, lo
cumplan los limites y garantias constitucionalmente estableci- mas razonable, serfa acudtr al Tribunal Constitucional ual p d u -
dos. Ahora bien, ¿a qué cauces procedimentales pueden acoger- cirse una reduccidn de competencias del lepjslativo>~.Sin embar-
se el Parlamento o los parlamentarios ante una hipotdtica daso- go, a t i e n d o con S&z Arnáiz y Cobrems Mendazona (lo), que
luci6o inconstjtuciorial de las Cámaras? *-1 wsibilidad resulta tdcnicamenite inadecuada
La hipótesis, aunque improbable y extrema no es, ni mucho
menos, ficticia e, incluso, se ha llegado a barajar en el ámbito de
aquellas Comunidades Autónomas en las que, ante el silencio de tr un recurso contenciom-administrativointerpuesto contra un Real De-
sus respectivos Estatutos se introdujo, o se pretendta la intro- > de disolucidn de las Cmtes en el que el recurrente invocaba su ncondi-
ción de ciudadano de nacionalidad espabola, elector, elegible e iodustrialn.
ducci6n por ley de esta modalidad de disoluci6n voluntaria (5).
Accrtadamenre, al Tribunal Suptemo en su Sentencia de 24 de septiembre de
Por lo demis, y aunque en nuestro pds todavia no se halla 1984, declard la indmisibilidad del mismo. por resultar patente q u e sui con-
dado tal situacjdn (6), el ejemplo relativamente reciente de la di- tmido desborda lo que viene comdnmenre definido como acto de la Adminis-
tracidn PGblica sujeto al Derecho adrninistruivon. La sentencia es recogida y
comentada por A. SAia ARNAIZy E. COBRERWMENDAWNA, «La defensa
(4) Ad, P1(2G'ERJ45 RAUTIYTA,J. A., ciDisolucirln de las Cortes Generales del J ~ ~ I I Sdel parlamentarim, Seminario de Derecho parlamentario, Victoria-
y de los Parlamentos auton6micoa», en LQJCorte1 Get~craIcs,IEF, Madrid, Gastfiz (1 al 3 de marzo 1990), p. 52.
1987, vol. 111, p. 1'135 y SS. (7) Dichas sentencias aparecen recogidas en el BJC, n.. 24, 1983, p. 427,
(5) Asi se planteó en diversas Comunrdades Autdnomas con ocasión de siendo comentadas por F. SAL MORENO: un análisis de las mismas tambiCn
la inclusidn de las facultades de diaolucidn p o r el Ejecutivo del Parlamento en p u d e verse en E. MRRT~NU SAMPERE, wLa cuestión de confianza en la Ley
n a m a s de mero tango legal y sin que existiera apoyo estatutario. El intento Fundamental de Ronn la Sentencia del TCF alemhn, dc Ii de marzo de
dc una tal inclusión, fue recientemente barajado en la Comunidad Autdnoma 1983*,RERC, n.o 12, 1984, p. 169 y ss.
andaluza, aunque rechaza por considerarse de dificil viabilidad constitucional. (8) Para una mnsukta m i s detenida sobre cste am?, vvtase la referencia
Vid. P. FP.RN.%~~DC~-VIAC;,S F E R N A N D ~nLa
~ / . , disolución dcl Parlamento de recogida en la Rev. Fr. Dmit Adnr., n.o 5 , 1989, p. 868 y SF.
AndaEuciaii, RCG, n: 16, 1989, p. 233 y ss. (9) Op. wpra d., p. 1966.
(6) En efte sentido, c a k recordar, que el Tribunal Supremo tuvo que re- (I O) Op. wpra c i t , p. 5 2 .
El. MANDATC) PARLAi\IIINTARIO 2.57

E n efecto, como acertadamente apuntan Eos profesores vas- por falta de jurisdiccibn, argumentando el carhcter polinm o de
cos con apoyo en la única sentencia del Tribunal Constitucional gobierno del Decreto de disoluci6n (12). Sin embargo, a los
recalda hasta el momento en la materia (1 l), la utilización de parlamentarios afectados les quedarfa ciefinititiamente abiefla la
esta via de conflicto interorghlco requiere que la preterisídn del vfa del amparo constitucional.
&gano que la insta, pueda cdificarse como vindrcatio plltatatM, lo
que obliga inmediatamente a descartar este cauce proccdimental,
toda vez que las Cortes, no pueden reclamar como propia una 2. MODOS INDIVIDUALES DE PERDIDA
potestad constitucionaimente atribuida al Presidente del Gobier- DEL MANDATO
no. Además, su eventual utilizacidn se circunscribe al dmbito de
las relaciones de los 6rganoc constitucionales enumerados en el Se trata, como no podía ser de otro modo, de aquellos su-
articulo 59.3 de la LOTC, lo que excluye la legitimación de los puestos taxativamente regulados en la Ley D en los Reglamentos
Parlamentos territoriales para promover tal conflicto ante una de las Cámaras, en los que la perdida de la mndjcidn de parla-
disoluci6n anticipada, decretada por el Gobierno de la ComunE-
dad Autánoma respectiva.
(12) En esta Ilnea, es de resaltar la postura de G I ~ R R FALLA I ~ para
De acuerdo con lo expuesto, parece, que a los parlamenta- quitn, d e un morlo rotundo, +(ladisofuci6n n o serla impupable en la jurixiic-
rios inconstitucionalmente impedidos de continuar en el ejercj- ción contencioso-administrat ivm; Comenturios a /a Cmstifuirrn'nc~pfoi'a,op. &, p.
cio de su cargo representativo, s61o resta'la alternativa de re- 1371. Sin embargo, como acertadamente pone de relieve M. A. APARICII~ PF-
currir en amparo ante el Tribunal Constitucional. REZ, con expresa referencia a1 autor, tste parece estar uolvidando que además
No obstante, como se trata de un acto del Gobierno y no de del control p l f t i c o existe el control jurisriiccional del Trrbunak constitucio-
n a l ~ wikiacia
, una nueva figura dc actoq polfticos de Gobierno%, en E/ Gobier-
las Cámaras, estos tendrlan que hacerlo por la vla del 43.1 de la so m /a C o n ~ t ~ t f l ccrpañolay
~in /os E ~ i & i n ~de Afito~pomia,Diputacid de Barcelona,
LOTC, es decir, cuando la vioIacidu de su derecho fundamental 1985, p. t 93. Ahora bien, APARICIOparece sugerir, al caracterizar el Decreto
a representar (art. 23.2 de la CE) procediese de cualquier otro de dixiluci6n como acto s i n p l a r del ejecutivo con fuerza de ley pt constituir
poder publico, lo que obliga inexcusablemente a agotar previa- un desarrollo directo de la Constitucidn, que cabría un recurso d i r m o de in-
mente ala vfa judicial procedentm. Evidentemente, esta vfa, no const~tucionalidad,lo que, en puridad, resulta mis que discutible.
A mi modo de ver, la mejor rolución t k n i c r y que, sin e n e r o d e dudas,
puede ser otra que la dc la jurisdiccidn contencioso-aclministra- confirma la admrsibilidad de este tipo d e actos de gobierno ante la jurisdit-
tiva y, en buena 16gica, dada la naturaleza del caso, la del cauce ci6n contencios~-admin~strativa, es la i n t e l r ~ n t e m e n t eapuntada p r A. SAIZ
abierto por la Ley de Pmteccidn jurisdiccional de los Derechos ARH.~L% y E. COBREROS ~ ~ I ! N I I A Z O N , % +p. snpra cit., pp. 46-47-. Para 10s auto-
Fundamentales. res lo que esti en juego n o es la subsanacidn de una legalrdad vulnerada sino
Ciertamente, a nadie escapa, la dificultad intrinseca de un la reparacthn de un derecho €undamentaE, con lo que la invocaci6n de La teoría
del acto plítico qucda fuera de lugar, en atencicín a la c x t e f f ~ que ~ h la Disposi-
proceso de esta naturaleza, en el que la jurisdicción contencioso- ción Transitoria S e p n d a , ~ á r r a f osegundo, d e la LOTC realiza, al ampliar la
administrativa podría declarar Fa inadrnisibilidad del recurso ]urisdicci6n contencioso-administrativa a todos 10s casos en los que lo discuti-
do sea un derecho fundamental y la eventual leaidn se impute al Gobterno O
cualquier otra Administracihn. Esto supone, por tanto. que la recurribilidad
en sede contenciosa-admtnismtivaes factible, en el supuesto que aqul nos in-
(1 1) Se trata, de la STC 45/198ú, de 17 d e abril, en cuyo FJ 4.0 sc declara teresa, cuando el recurrente sea un ~arlarnentario,tmla vez que el acto de di-
expresamente: neste tipo de proceso conflictual requiere n o s610 estimar ejerci- ~0luci6nafecta directamente a su derecho a permanecer en cl carga d e acuer-
das antijurldrcamente por otro órgano const~tucionalunas determinadas atri- do con lo que las leyes -en esta caso la Constitucidn- digpongan, pero no,
buctoncs, s ~ n e ,adernis, que el cjrgano que plantea el conflicto asegure y de- cuando el recurrente carezca de tal condicibn, pues, n o existe derecho funda-
fienda ser titular de la atribucidn ~onstitucionalcontrovertida*. mental directamente violado.
rnentario se produce infnito persmú~.Sintetizando las distintas re- rios, sin establecerse garantia especifica alguna en atencidn a
gulaciones parlamentarias existentes en nuestro pds, resuitan las su condici6n.
siguientes causas: En este sentido, debe tenerse presente, que tanto en el su-
puesto de declaracidn de fallecimiento como en el de la incapa-
citacidn judicial, el parlamentario carece, a mi entender, de afo-
2.1. Por fallecimiento ramiento privilegiado, tcda vez que, de acuerda con Eo dispues-
to en el articulo 56.2 de la LOPJ, la Sala de lo Civil del Tribunal
Evidentemente, nada obsta para asimilar al hecho real de la Supremo tan s610 es competente para Conoces *de las demandas
muerte del parlamentario, la declaracidn judicial de falleci- de rtspDns~~biíidd civil por hechos realizados en el ejercicio de su
miento conforme a lo prevenido en los artfculos t 93 y siguien- carpn, sin que. pueda realizarse una interpretación extensiva, a
tes del Cddigo civil y, 2.031 a 2.047 de la Ley de Enjuiciar. falta de expresa habilitación legal, en rnaferia tan excepcional,
Declaracidn que, sobre todo en los supuestos de cnthstrofes como 30 es el aforamiento de parlammtarios.
rnarftimas o aéreas (art. 196 del CC) puede ser, a mi criterio, Pero si el enjuiciamiento de tales causas corresponde al juez
instada por la propia Cdmara directamente o mediante denun- civil de acuerdo con los criterios habituales de distijbuci6n de la
cia previa al Ministerio fiscal, con el fin de evitar una n o de- competencia, tampoco existe, dada 3a naturaleza materialmente
seada vacante en el escafio. civil del proceso, obligaci6n procesal alguna por la que el juez o,
en su caso, el Ministerio Fiscal, tengan que poner en conoci-
miento de las CAmaras la apertura o la conclusi6n del expedien-
2.2. Por declamcibn de incapacidad te, bastando con que la incapacidad, en et supuesto de ser judi-
cialmente declarada, conste oportunamente en el Registro civil a
Decfaracj6n s61o posible mediante sentencia judicial firme. efectos de publicidad. Sin embargo, a mi modo de ver, no esta-
Para ello el fa110 deberá referirse expresamente a la incapacidad rfa de mbs que se estableciese expresamente ese d e k r de comu-
del parlamentario para ejercer el derecho de sufragio pasivo. nicar a las Cámaras la sentencia definiriva de incapcitacidn, a
A diferencia de lo que acontece en otros paises, como Gran efectos meramente informativos y, para que tstas, pudieren pro-
Bretafia (l3), nuestros Reglamentos parlamentarios reenvian ceder inmediatamente a cubrir Ea vacante en el escaño. No obs-
directamente a la legisIaci6n procesal y civil común, el régimen tante, de acuerdo con el artículo 270 de la LOPJ, esta obliga-
jurfdica para la declaraci6n de incapacidad de los parlame,nta- cidin de notificacidn de la sentencia, aunque extensible a «quie-
nes puedan reparar perjuicios# qntre los que podemos enten-
der, a falta ¿e rneior noma, que se encuentran las Charas-, re-
quiere que asf lo'disponga 1; propia resolución judicial, con lo
que, dicha notificacidn, queda al arbitrio del juzgador.
(13) En este pak, desde la Mental Htdt Art de 1859, mrxiificada parcial-
mente en 1982, se establece un particularisimo proceso de incapacitación de
los parlamentarios, en supuestos de demencia o locura. Detectada la demencia,
el mCdico asistente tiene la oblipcidn de comunicarlo al Presidente de la C i - 2.3. Por invalidaciha de la eleccidn
mara,, quien ordenad que lo visiten dos mCdicos especialistas del Colegio Real
de Psiquiatrfa. Si éstos confirrnmen el diapdstico, tras un segundo informe,el
Ptesidente decretad la ptrdida del mandato por incapacidad y, procederi a Al no existir m nuestro Derecho parlamentario, m expmi6n
proveer la vacante. de Mamlla, la figura ~paleoparlamentarimde la verificacibn de
ti[. MANDATO PAR!.A14I<NTARICS 26 I

poderes (14),residenciándose por imperativo canstitucional -tal nes reglamentarias, incluida la del Congreso de los Diputados
Como se puso de relieve en su rnornentp el control de la vali- (art. 21.2) la sentencia condenatoria firme, s61o da lugar a la
dez de la eleccidn en el poder judicial, 3n declaración de nulidad suspensidn del mandato.
de la proclamacidn habr4 de realizarse siempre por sentencia ju- Especial consideración, merece el rkgmen estabiecido en
dicial firme. esta materia por los Redamentos parlamentarios vasco (art.
Sus efectos, desde el punto de vjsta de los actos del parla- 18.5), catalán (art. 16.5) y castellano-manchego (arr. 9.5).
mentario han sido igualmente anatizados. En todo caso, n o debe En efecto, aun partiendo del principio generalizado, seffin e!
olvidarse que este principio general n o es de aplicación a cual, la condena por sentencia judicial fime, genera inicialmente
los senadores comunitarios, cuyo procedimiento de decigna- una situacidn de ccsuspensión>idel mandato y no de pCrdida, en
ción discurre intraparlamentariamente y, por ello, al margen estos sistemas parlamentarios es posible que, atendiendose a la
del control que asume la jurisdjccidn ordinaria. En este su- gravedad de los hechos y la naturaleza de las penas, el Pleno de
puesto, la anulacidn de la designacidn podrá efectuarse por la la Cámara por mayorfa absoluta de sus miembros y previo diaa-
Comisión de Incompatibilidades de la Asamblea designante, men motivado de la correspondiente Comisidn (IG), acuerde la
por la Mesa del Senado cuando exista alteracibn de procedi- @idida del mismo. De este modo, a diferencia de lo que aconte-
miento y, en último ttrmino, por la propia Comtsi6n de In- ce en el Senado, la pkrdida no es consecuencia de la sentencia
compatibilidades de la Chrnara Alta. Frente a tal acuerdo, se- penal sino de una decisión de la propia Cimara que opta, tras
gtin queda dicho, al senador implicado, s610 le resta acudir en delikracidn, entre la s u c ~ n s i b no la pErdida.
amparo ante el Tribunal Conszitucional. En mi opinidn, y ante la inexistencia de un mecanismo de
sustitucidn por suspensi6n, la solucián mas coherente es Ea esta-
blecida en el Reglamento del Senado, El parlamentario condena-
2.4. Por sentencia condenatoria firme
do por delito y, habida cuenta de las prerrogativas que lo prote-
gen (afommiento, inmunidad o semi-inmunidad) frente a eveo-
Unicamente cuando la sentencia imponga al parlamenitario
tuaies intromiciones de otros poderes del Estado, dehiere, una
Ta pena de inhabilitacidn absoluta o especial. La rnatizacic5n es
vez firme Fa sentencia, perder ipso iure su mandato dc representa-
i m p r t a n t e , porque este supuesto, tan s610 aparece recont>cid0
ci6n, máxime, cuando la duración de las penas son superiores a
como causa expresa de perdida del mandato en el Reglanlento
la duraci6n del mandato.
de! Senado (art. 18.b) (15) y en el Reglamento del Parlarlento
No se comprende, desde Fa dptica del funcionamiento in-
del Principado de Asturias (art. 24,5). En las otras regulacio-
terno de los modernos parlamentos democráticos, monopali-
zados por los partidos, que un parlamentario condenado pe-
nalmente continúe en la titularidad de su mandato, aunque
(1 4) ~tl-asCortcs en el Sistema Consritucional espafiol~.en La Cm~trtuci~n
c ~ p i l o í ude 1978, E. P ~ D R I E R
y I E. GARc~~!
DE ENTI:RR~R (dir.), Madrid, imposibilitado para ejercer las facultades inherentes al mismo
1980, p. 492. (suspensidn), generando un impropio vacío en el escaño que,
(ii) El precqto en cuestidn, plantea la duda de si la irnposicidn de las pe- en buena ldgíca, debiere ser cubierto por el siguiente candida-
nas de inhabrlitacidn, provocar4 la perdida del mandato, s61o cn los casos en
que se imponga c o m o principal o si tarnbitn resulta comprensiva de aquellos
otro9 casos en que 6sta sea accesoria. Lo consecuente cs entender que, a 10s
(16) En cl caso del Pats Vasco esa Comisidn es la VI, de Urgencia Legis-
efectos de la perdida del mandato, lo importante es la imposicidn de la pena
lativa, Reglamento y Gobierno, mientras que en Cataluaa y Castilla-J,a Fvfan-
de inhahilitacidn, con independencia de su cariaer princtpal o accesorio.
cha lo es la clel Estatuto de los Diputados.
to en orden de precedencia de la lista electoral: ya mediante
Para dar cumplida respuesta a estas cuestiones, permftase-
me retomar algunos aspectos ya tratados sobre los que resulta
sustituci6n hasta el cumplimiento de la condena (como OCU-
imprescindible insistir. En primer lugar, la necesaria diferen-
rre en los paises que regulan esta figura) ya, acordhdose,
ciacidn entre capacidad electoral pasiva y causas de inelegibili-
coma lo hace el Reglamento del Senado, la pdrdida del man-
dad s t r f n ~s n s s ~ .En segundo lugar, el distinto rkgimen jurfdico
dato en favor del sustituto.
de unas y otras: mientras que las causas de incapacidad electo-
ral n o son, en ningún caso, convertibles en causas de incompatj-
bilidad y pueden detectarse por cualquier opetador jurldjco
2.5. POR INELEGIBILPDAD SOBREVENDA
en todo momento, ocasionando la pérdida $so iite del manda-
La introduccidn de este apartado, no inlcuido expresamente to dado el interés público que protegen, las causas de inelegi-
bilidad se convierten, una vez celebradas las elecciones, en
como causa de perdida del mandato en nuestros ordenamientos
causas de incompatibilidad y, su apreciacidn sdlo corresponde
parlamentarios pretende, ante todo, reavivar una poltrnica doc-
a Ia Comisión competente de la Cámara respectiva, dando lu-
trinal que, aunque candente en países de nuestro entorno polAj-
gar a un derecho de opci6n en favor del parlamentario declara-
co como Italia (171, no ha cuajaclo con idkntica magnitud en el
do incompatible.
nuestro, a lo que, sin duda, cola'boró la regulacidn un tanto asis-
Este sistema de intermi6nionversi6n que se deduce am-
temAtica y dispersa del mismo.
Quizii, el mejor modo de plantear la cuestidn sea intentando
pliamente de la LOREG, asi como de la jurispmdencia, tanto
contestar a los siguientes interrogantes: ?Hasta que punto, el fa- contencioso-administrativa corno constimcional recakla en la
llecimiento, la declaración de incapacidad o la condena penal del materia (l9), obliga a afirmar que toda inelegbilidad sobrweni-
parlamentario no son mas que expresidn de una causa de inele- da ha de ser siempre una causa de incapacidad elecford
gibilidad sobrevenida? (18). Y si esto es asi, como intentare de- Ahora bien, ?cuáles son estas causas? En primer lugar el
mostrar, 4por qut regular Pstas, como causas expresas de la pér- fallecimiento, pues, si para ser titular del derecho de sufragio
dida del! mandato, en olvido de otras tan obvias como la @rdida pasivo debe tenerse la condicidn de elector (art. 6.1. LQREG)
estA claro que ésta se pierde con la muerte. En segundo lugar,
de la nacionalidad espafiola? Acaso ?no resultaría jurfdicarnente
mas preciso, simphfidndose notorjamente Ias regulaciones exis-
la declatacidn de incapacidad, puesto que, de acuerdo con el
tentes, si se estableciese el principio de pérdida del mandato por articulo 3.1.b de la LOREG, ulos declarados incapaces en vir-
inelegibilidad sobrevenida? tud de sentencia firme&carecen de derecho de sufragio. En ter-
cer lugar, la perdida de la nacionalidad espanola, de acuerdo
con lo requerido en los articulas 2.1 y 6.61 de La LOREG y, en
cuarto lugar, y aquí es donde surgen ciertas contradicciones,
(17) Vkanse, entre otros, C;RASS<I,#Le norme sull'eleg5bilita nel diritro
pubhlico italiano#, Riv. Trim. Dir. Puhb., 1957, p. 739 y SS.; LUNGI, V., uln-
los condenaclos por sentencia firme a la pena principal o acce-
cornpatibiliti parlamentariii, en Rassegna parlamentare, 1960, p. 1393; IKARI- soria de privacidn del derecho de sufragio durante el tiempo
NO, trIn tema di 'ineleggibiliti', 'indcpitA' e 'incomptibllith' elettoraliii, en de su cumplimiento [art. 3.1.a) de la LOREG]. En este senti-
Foro italiano, 1948, 111, p. 171 y SS.; DE FINA,Dirrtto tlett~rdc,Totino, do, es necesario recordar que las penas de inhabilitación espe-
UTET, 1977, p. 17 y SS.; y, Di CICILO, V., alneleggibiliti o incapaciti elertosa-
le pasiva? (a proposito della sentenza n. 38 del 1971 della Corte Constituzio-
naleh, en Giur. cost., 1971.
(18) As( l o afirma la prictita totalidad de In doctrina italiana. Por todos,
(19) Vid. supra p. 164 y ss. de este trabajo.
vid., P R E ~ ,
Diritto clcttorde polmm, Milano, Giuffrei, 1 957, p. 396.
cial (art. 35.2 del CP)o absoluta (art. 37 del CP) ya sea princj- han tipificado como causa expresa de pkrdida del mandato (20).
pales a accesorias (arts. 27 y 29 del CP) privan del derecho de En efecto, la totalidad de las leyes electorales autondmicas
sufragio, tanto aaivo como pasivo e, incluso, la condena pro- exigen entre los requisitos imprescindibles para el ejercicio del
visional (art. 97 del CP) no es extensible a la pena de suspen- derecho de sufragio pasivo a sus Asambleas, el de estar en p s e -
si6n del derecho de sufragio. si6n de la condicidn p!Aica de miembro de la correspondiente
Resulta por tanto evidente, que la apreciacidn durante el Comunidad Autdnoma, lo que, jurfdicamente, pese a la tennino-
tiempo del mandato de alguna de estas causas de inelegibilidad logía empleada, no puede ser otra cosa, que acreditar la ccwres-
inherentes a la pkrdida de capacidad electoral, produce, de pndiente vecindad administrativa.
acuerdo con la Ibffca normativa apuntada, una inmediata ptrdi- Ahora bien, ?es causa de pérdida del mandato la falta so-
da del mandato por jnelegibilidad sobrevenida, con independen- brevenida de esa condición? o, isdlo le es en aquellas Comu-
cia de que los Reglamentos de las Cámaras las reconozcan como nidades Aut6nomac en cuyos Reglamentos parlamentarios as1
causas expresas de tal pérdida. El parlamentario afectado pierde se reconoce?
el mandato como consecuencia de la previa perdida de su capa- En mi opinidn y, la Sentencia del Tribunal Constitucional,
cidad electoral. 60/1987, de 20 de mayo asf viene a corroborarlo (21), al for-
De acuerdo con esta interpretacidn, única posible a la lu mar parte la mencionada condicidn de la capacidad electoral de
nuestra normativa electoral, dos más que polkrnicos temas 1 los componentes de la Asamblea, la pérdida de la misma, impli-
dan por resolver. ca un supuesto tfpico de inelegibilidad sobrevenida al que, de
Por un lado y, sin inimo de incidir nuevmente sobre
mismo, la condena penal del parlamentario en los términos a
tes referidos, y que implique una Frdida de su capacidad eleci (20) Asf el articulo 7.4 del Reglamento parlamentario aragon6-s. Otros,
ral, debiera conllevar automAticamcnte la perdida del rnandatc Reglamentoc de las Camaras auron6micas. reenvfan a lo dispuesro en sus res-
no, como la hacen la gran mayorfa de los Reglamentos, u pectivas legislaciones electorales. Entre ellos. el art(culo 20.5, del Reglamento
mera suspensjdn del mismo. Cierto que, tal como ya se hi de Cantabriíi, 16.6 del de [.a Rioja y 18.5 del de Extremadura.
(21) En ru F.J. 2.n, el Tribunal Constitucionnl dxlara: aEs cierto que en Iñs
constar, en materia de perdida del mandato toda jnterpretacidn disposiciones citadas se introduce un trato diferente a efectos del ejercicio del
ha de ser taxativa y restringida; mas no por ello contradictoria: derecho de sufragio pasivo para formncidn de la Asamhlea Legslativa de Ex-
el parlamentario condendo debe perder su mandato s61o cuan- tremadura, entre quienes tienen la condicidn de extremeRos y el resto de los
do la pena impuesta afecte a su capacidad electoral. Formula, ciudadanos espafioles que no la ostenten. No es menos cierto, sin embargo,
que tal diferenciaci6n no puede hacerse equivaler a la discriminación quc la
en términos m8s expresivos: no se alcanza a comprender que 1
Constitucdn p r o h h en su artlculo 23.2, pues, de mnformidad con la cons-
parlamentario pueda continuar en la titularidad de su manda tante doctrina de este Trrbunal, las sinplarrzacioneí normativas no merecen
representativo cuando, precisamente, de acuerdo con Ea n o m a - tal reproche cuando muestran un fundamento razonable, atendiendo al crire-
tiva electoral, ha perdido legalmente la capacidad o idoneidad rio adoptado para la diferenciacidn y la finalidad persewida.
subjetiva para serlo. Este fundamento n o puede negarse que existe en las disposiciones que
ahora indirectamente se pretenden controvertir porque no cabe descalificar
De otro lado, la segunda de las cuestiones a resolver, es la
como desprovista de racionalidad la exigencia de que quienes aspiran a acceder
concerniente a la pérdida, no ya de la nacionalidad espafiela en a cargp pUblico de diputado de la Asamblea de la Cornunwlad Aut6noma de
la que la falta de idoneidad para seguir en el ejercicio del rnanda- Extremadura tengan la condicidn de extremeilo,y 4PG esfa fx&tncia re$riLajm-
to resulta manifiesta, sino la rle la condicidn polftica de miern- i d a/a Lqy 2/ 198 7, de pmwrar #tia
tifiada tenimdo cn cuenta la Jirialidad p c r ~ e f ~ ~par
J c/ dmbifo de Id C o m m ~ d ~
cierta homgtncidad de ~ ~ I C T C I Ccn d
.A~tÓnoma m t r e e/ Cwr-
bro de una Comunidad Autdnoma, que algunos Reglamentos
pa elcctor~~l
y q ~ ~ c qrce
l h awtc il se proponen romo randrdc~tos)>(subrayados míos).
acuerdo con los argumentos expuestos, dekrh ammpaAarse la lamentaria, la libre dimisibn d d parlamentaria dada la naturale-
correspondiente pérdida del mandato. Siendo, a estos efectos, za política del carga, ha sido habitualmente aceptada (23).
indistinto que el Reglamento de la Asamblea reconociese expre- Al lado de esta renuncia expresa, no debe olvidarse la exis-
samente esta causa, entre las que integran las relativas a la Hrdt- ltencia en nuestro Derecho parlamentario de una mudalidad de
da del escaño, en cuanto que es inmediata coconsecutncia dr: SU renuncia tácita presumida ex Jege y salvo prueba en contrario.
propia normativa electoral. Y, que no es otra que la espclficamente prevista para el caso
En resumen, pues, nuestros Ordenamientos parlamentarios de que el parlamentario incompatible no ejerza su derecho de
al tratar de la pérdida del mandato, han regulado de una manera opciQn en el plazo de ocho dfas legalmente establecido al efec-
parcial y no siempre coherente, supuestos tfpicos de inelepbjli- to (24).
dad sobrevenida. No obstante, la regulación reglamentaria no Como fhcilmense puede apreciarse, la renuncia voluntaria
agota, a mi criterio, la viabilidad jurfdica de esta figura. Nc al escalio, descansa irnplfcitamente en un previo recoooci-
un truttrerrrs c/ausw, sisino el reconocimiento reglamentario de al miento de la titularidad del parlamentario sobre el mismo, en
no de los supuestos ya contemplados en la nomativa eleac cuanto que titdar de un cargo público representativo. Pero,
donde si se establece taxativamente, c u h d o y c6mo se pierd e la en el plano polftico-real ¿es el parlamentario el verdadero ti-
necesaria capacidad electoral para permanecer en el ejercicio del tulas de su escaíío? Porque 10 cierto es que esta visi6n estric-
mandato. tamente juridica de la pérdida del mandato, oculta tras de sí,
toda una parq#ridicid~d, producto de la inoperancia pol {tic@
prhctica del modelo representativo tradicional; que -como se
ha visto- ha pervivido parcialmente en las normas sin rea-
2.6. Par renuncia
daptarse a las nuevas exigencias derivadas de los actuales Es-
tados democriticas de partidos.
Renuncia que, segiin su caracterizacidn reglamentaria, ha brá
En este sentido cabe decir, que la exigencia reglamentaria
de foirnularse por escrito y presentarse personalmente ante: la
según la cual la renuncia ha de ser personal y expresa no es un
Mesa de la CAmara (22).
mero requisito pro)rmd. Los partidos ante una normativa que
Tdricamente, dado el caiiaer de derechos-funcidn que tie-
nen las facultades que integran el status de parlamentario, nada
impedida que el drgano de gobierno de la Cámwa denegasr /23} Curiosamente, la Ley Orgdnica del Parlamento de Finlandia, estable-
solicitud de renuncia, siempre que, a su entender, careciese ce una excepcibn, bien que inshlita, a este principio de libre climisidn. Según
su artfculo 10, el diputado n o p d r d dimitir del cargn, excepto por algún irn-
causa motivada que la justificase. Sin embargo, en la praxis p pedimento legal u otra causa aprobada por el Parlamento; BLE, Cortes Gene-
rales, nVo 33, junio 1984, p. 675.
En lo que se refiere a nuestro pak, la viabilidad jurldica de la Eibre dimi-
sj6n del representante se deduce claramente de la STC 5/1983, 4 de febrero
(22) En la priaica parlamentaria e, incluso alpnos Reglamentos de nues- (F.J. 4.0) u...el cese cn el cargo pdblico representativo (...) no puede depender
tras Asambleas lo establecen expresamente (art. TI RPMu., art. 7.3 RPArg., de una voluncad ajena a la de los ekectores y eventualmente o la ddtI~gadm,en
art. 20.4 RPMad.), se admite la renuncia mediante la oportuna acreditacihn íntima conexibn con la STC 60/1982, de 1 1 de octubre (F.J. 3:) en la que %e
notarial en la que conste con certeza la fecha y 1a voluntad del rcnunclante. declara que, *...si todos los ciudadanos ,tienen derecho a acceder a cualquier
Como ~ s t e r i o m e n t ese veri, w pretende con ello impedir, una práctica usual carga público. tambiim trcnt al de dim~tirde e l h....A.
de los partidos, cual es la dimisidn m blanco que sus miembros deben de fir- (24) As1 lo establece el arttculo 160 de la LORM; y los artkulos 10.3 del
mar cn caso de resultar elegidos. RCD y 17.1 del RS.
ZhP
El, iM.4NDATO PAR1,AiLIENTARIO

les es manifiestamente «hostil» -ptohibicidn del mandato de contrario del parlamentario en cuesti6n ante la Mesa de la
partid* han puesto en practica una serie de formulas jusfdicas CSmaia (29).
de correccidn, con el fin de impedir SU «indefensión jurfdicm En cuanto al contrato de disposición anticipada del man-
ante el parlamentario indisciplinado. De entre ellas, merecen dato, &te, a diferencia de la anterior, se caracteriza por ser un
especial consideracihn, por ser prdctica ya generalizada, la de- negocio jurfdico-privado entre parlamentario y partido. Por CI,
nominada dimisión en blanco» (25) y, lo que en la doctrina el parlamentario se obliga a renunciar al escaíío cuando el pai-
it diana se conoce como cofibrofo innominato di di~posirv'oneatltiri- tido as1 se lo exija o al pago de una indernnizacj6n económica
pata del mandato (26). en el supuesta de negarse a elle, o de cambio de partido. Evi-
En muchos estatutos de partidos polfticos se requiere, dentemente, dado el carActer iusprivatista de Ea relacicin, la
como refuerzo de su disciplina interna, que sus candidatos, en cuestión de su validez juridica se traduce en el de la licitud o
el evento de resultas elegidos, firmen un escrito de dimisión sin ilicitud de la causa (30).
fecha que queda, preventivamente, en poder del partido. En todo caso, el verdadero problema a debatir no reside
Esta prAaica, que pretende fundamentalmente evitar la incor- tanto en la l e ~ l i d a dde estas prácticas juridicas, Cuanto en su
poracidn del parlamentario a las filas de otro partido con la misma existencia. Jusidicamente, no existe duda: se trata de
consiguiente ctfup del escafio, vulnera notoriamente la prohi- operaciones juridicas r n j k w d c de ley. Sin embargo, en el plano
hicibn constitucional del mandato de partido (ya vfa 67.2, ya polf ico-real lo que no se comprende, tanto desde la perspctiva
vfa 23.2 de la CE) y, por ende, juriclicamcnte, puede ser tildada del electorado como desde la del partido, es esa Jqadad m&-
de anticonstitucional (27). rialm~nte frasld~(Imf~~que posibilita, por ejemplo, que un p p o de
Sin embargo, a mi criterio, la dimisifin en blanco no tiene parlamentarios &sidenres puedan fomar, no ya un nuevo y dis-
porque ser nula de pleno derecho, sino que su validez debe tinto partido que no participd como tal en las elecciones, sino,
presumirse iwi~fantum (28), es decir, salvo rnanjfcstación en adem&s,que &te cuente ab origine con su propia representacidn
parlamentaria, sin haber recibido, corno tal fuerza politica, un
solo vote del electorado.
(25) Al efecto, vease el comentario de M. R n h r r u i ~ . ,en irTmrfa y pdctica La bUsqueda de soluciones intermedia~que pwmitan corre-
del grupo parlamentarion, Rev. Derecho Polltico, n . o 7, 198 1, p. 57, respecto p r en lo posible las dishincionalidades políticas y parlamentaria5
al articulo 3.0 del Regiamento del Grupo parlamentario Socialtsta, que exige la
a que conlleva una aplicación rigurosa y universal de la prohibi-
renuncia al escafio previamente formalizada, del diputado que cause bala en cl
partido. Similar tipo de n o m a sc encuentra tambifin generalizada en el de la cjdn del mandato de partido en las democracias actuales, resulta,
prictica italiana. Vid. Ilpartrto pIitzm di ponte allo stntn di pntr o le mermo, D A N cada vez, mds obligada y decisiva.
r ONIO v E;. N I . ~ ; HGiuffrt,
T, Milano, 1987, en el que se recoFn diversos Esta-
tutos dc 10s grupos quc integran la Lamarl.
(26) A1 respecto, vid. VIRGA,P., Diriflo CoriitKZionale, Palenno, 1955, (29) En idéntica lfnea, DE VEGA,P., significado constitucional ... n, op.
p. 208; BISCARI!TTI, uSul alcune recentt prodedure e tendenae contrarie al
, p. 44; en contra, ~ I ~ RDEI.
R MOKAI.,
~ Y A,, np. cit., en nota anterior. Gon
principio dell'irtesponsabiliti politica parlamentaren, en Ress. Dir. Pwbb.,
..,ayer precisidn técnica, entiendo con M o ~ n 1 . t - iARROYC),J. M., que la te-
1947, n. 85. nuncia se concib como una d e c / d ~ t i 0 nde d u n ~ a dnrCgficia, m y fficactd depvde
(27) Sic., T ~ R R DEI.
I S Mc)~ni., A., cCrisis del mandato representativo n, ... de /a a~~ptucio'adel destinarerib Al efecto, vid. su interesante trabajo, s ~ p r aczt.,
op. ci" p. 22.
pp. 79-87 fundamentalmente.
(28) En igual sentido, MORALESARROYD, J. M., uLa determinacidn del (30) La cuestidn estribada, en este supuesto. en determinar desde la pers-
perfodo de r i ~ n c i adel Estatuto de diputados y senadoresa, RCG, nno 19, pectiva iusprivatista del negocio juridico si el wrnandato parlamentarion es cau-
1990, p 83. sa licita sobre la que construir un n e p i o interpartes.
El. MANDATO PARI.AMENTARI0 27 1

3. PERDIDA DEL MANDATO Y TITULARIDAD N o quiere esto decir que el articulo 67.2 de la Constituci6n
DE LOS ESCAÑOS halla ~ r d i d osu virtual vigencia juridica. Ni, mucho menos, que
tras la jurisprudencia constjtucional, cuestidn de tal complejidad
En efecto, que el problema de la prohibicidn del mandato y diffcil desenlace, se encuentre cerrada y resuelta Por el conrra-
imperativo en las modernos «Estado de partidos)) no es una rio, la mencionada jurisprudencia, antes que nada, ha abierto
mera disquisicibn tdrica, es evidente. Basta con ojear la alar- nuevas posibilidades interpretativas que, ni tebrica, ni prapliti-
mante estadfstica de nuestra mas reciente historia parlamenta- camente, pueden ser ignoradas. Por utilizar un sfmil prmedente
ria (31) o las incontables pdginas vertidas sobre el tema en los del Derecho privado, si la interdiction dtc tnutldat imp'ratif en su
distintos medios de opinidn, para percatarse de la rcpercusidn y espfritu originario implicaba la ccplena propiedad del escafíon en
trascendencia socio-política de tan delicado asunto. Cierto que favor de su titular* la doctrina jurisprudencia1 fraguada en torno
ello tiene mucho que ver ron Ia *cultura politican de cada país, al artfcub 23 de la CE ha construido la imprescindible apoyatu-
con la fortaleza de su sistema de partidos y con el fiincionamien- ra constitucional para establecer ulfmitesn y rtservidumbresn al
to interno de los mismos;pero indudablemente tarnbikn, con las ejercicio de ese derecho de propiedad, otrora libre de todo gra-
pautas jurfdicas que han de presidir Fa ordenacjdn de los distio- vamen, de modo, que aun respetando su esencia -principio re-
tos operadores que intervienen en el complejo proceso de la se- ptesentativo- pueda atemperarse dernocrsIticamente a las necesi-
presentacidn y, singularmente, con las relaciones fáaicas y jurf- dades propias de un Estaclo de partidos.
djcas que se establecen entre representantes y partidos. Siempre se podrd aducir, y no sin fundamento, que la titula-
Huelga recordar que la prohibicich del mandato imperati r i d d real de los escafios corresponde al partido y no a los re-
contenida en el artfcula 67.2 de la Constituci6r1, conlleva, en presentantes, que son aqutllos y no éstos los legftimos deposita-
acepci6n tradicional, una autentica titularidad personal del esca- rios de los votos electores, rndximt en sistemas proporcionales y
no en favor del parlamentario, quien exento de vinculo juríd ico -romo el nuestrw de listas cerradmy blyueadm; pero todo ello
alguno @rfa libremente disponer de aquél. nos conducirfa a un interminable debate que extralimita lo pro-
Ahora bien, si tal aseveracién es cierta, para la relación P I - piamente jurfdico, cuyos pt'iles ya se han puesto de relieve en
lamenfario/e/ertms, ésta, debe ser puntualmente matizada en la re- pAginas anteriores, y que, como entonces apuntaba, probable-
lacién parIamentmio/pnrrido, pues, tal como se constaz6 en el Ca- mente carezca de solución rknica posible.
pitulo 1 de este trabajo, la jurisprudencia constitucional, lejos de Jnteresa, pues, centrarse en esos eventuales limites al libre
trasladar automhticarnente la prohibición del mandato imperati- ejercicio del mandato parlamentario y, en Concreto, en todos
vo a esta Ultima -convirtiéndola en prohbicidn del mandato de aquellos aspectos concernientes a la s movilidad politicm del ti-
partid*, ha introducido ciertas variaciones que deben ser obje- nilar del escafio.
to de un detenido anAlisis, cuando se trata de precisar su alcance En esta iínea, el abandono por el Tribun