Manual de Procedimiento Administrativo

Versión
E-BOOK
Rosember Rivadeneira Bermúdez
Profesor de la materia
Manual de Procedimiento
Administrativo
Según la ley 1437 de 2011
Contiene la reforma de la Ley 2080 de 2021
3.a edición
© Rosember Rivadeneira Bermúdez
Manual de Procedimiento Administrativo
Según la ley 1437 de 2011
3.a edición, 2021
ISBN: 978-958-53258-9-0
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Queda prohibida la reproducción parcial o total de este libro,
por cualquier proceso reprográfico o fónico, especialmente
por fotocopia, microfilme, offset o mimeógrafo (Ley 23 de 1982).
Dedico esta obra a Dios fuente de toda existencia e inteligencia, a mis padres,
mi esposa y mis hijos.
Muy especialmente a mis alumnos de la Escuela de Derecho de la Universidad

Sergio Arboleda de Santa Marta, sin cuyas inquietudes y ánimo para investigar
y asimilar el conocimiento esta obra no hubiera sido posible.
A mi socia Ximena Judith Vásquez Sierra, de quien profeso un profundo respeto

y consideración por brindarme la oportunidad de seguir agudizando mis
conocimientos bajo su orientación espiritual, personal y profesional.
Índice general
Pág.
Introducción .................................................................................................................. 17
Capítulo I
Procedimiento administrativo......................................................................................... 21
1. Ámbito de aplicación................................................................................................. 21
2. Objeto de las actuaciones administrativas............................................................... 24
Capítulo II
Principios que rigen las actuaciones y procedimientos administrativos..................... 27
Capítulo III
Derechos, deberes y prohibiciones de quienes intervinienen en los procedimientos
administrativos................................................................................................................. 31
1. Derechos de las personas ante las autoridades ...................................................... 32
2. Deberes de las personas............................................................................................ 33
3. Deberes de las autoridades en la atención al público.............................................. 34
4. Deber de información al público............................................................................... 35
Capítulo IV
Inicio de las actuaciones administrativas........................................................................ 39
1. Petición de interés general........................................................................................ 39
¿Quiénes pueden presentar este tipo de peticiones?.............................................. 39
2. Petición de interés particular.................................................................................... 40
3. Petición en cumplimiento de un deber legal............................................................ 41
4. Inicio de la actuación administrativa de oficio.......................................................... 41
Capítulo V
De las peticiones en interés general y particular........................................................... 43
1. Requisitos de la petición............................................................................................ 43
1.1. La designación de la autoridad a la que se dirige............................................. 43
1.2. Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante o
apoderado, con indicación del documento de identidad................................. 44
1.3. Objeto de la petición.......................................................................................... 45
1.4. Las razones en que se apoya............................................................................. 45
7
1.5. Relación de las pruebas que se acompañan con la petición............................ 46

1.6. Dirección donde recibirá correspondencia....................................................... 46
1.7. La firma del peticionario.................................................................................... 48
2. Carácter respetuoso de la petición........................................................................... 48
2.1. Tratamiento durante la vigencia del decreto 01 de 1984.................................. 48
2.2. Tratamiento durante la vigencia de la ley 1437................................................. 50
3. Presentación de la petición y derecho de postulación............................................ 53
4. Importancia jurídica del derecho de petición........................................................... 53
5. Mecanismo de protección del derecho de petición................................................. 54
6. Prueba de la presentación de la petición.................................................................. 56
7. Término para resolver las peticiones........................................................................ 58
7.1. Prórroga del término para resolver la petición................................................. 61
8. Mecanismo sancionatorio garante del derecho de petición................................... 65
Capítulo VI
Procedimiento administrativo común y principal.......................................................... 67
1. Forma de adelantarse los procedimientos administrativos..................................... 69
2. Estructura de la actuación administrativa iniciada con peticiones de interés
general o particular.................................................................................................... 69
3. Situaciones que se pueden generar con relación a la petición presentada............ 69
4. Hechos imputables al peticionario............................................................................ 70
5. Demora del trámite por causas imputables a la autoridad...................................... 71
6. Peticionario no legitimado........................................................................................ 71
7. Que se desista expresamente de la petición............................................................ 72
8. Que no se acompañen todos los documentos necesarios para que la adminis-
tración pueda resolver. Desistimiento tácito........................................................... 73
9. No pago de los gastos de publicación para la citación de los terceros................... 77
10. Negativa de recibir la petición................................................................................... 77
11. Petición dirigida a una autoridad incompetente...................................................... 78
12. Conflictos de competencia........................................................................................ 79
13. Carácter vinculante de la decisión que resuelve el conflicto de competencia ....... 80
14. Impedimentos............................................................................................................ 82
15. Causales de impedimento y recusación.................................................................... 83
16. Trámite del impedimento.......................................................................................... 85
17. Recusación................................................................................................................. 87
18. Efectos del impedimento y la recusación................................................................. 88
19. Recursos contra el acto que declara el impedimento.............................................. 88
20. Trámite regular de la petición.................................................................................... 88
21. Procedimiento............................................................................................................ 88
22. Formación de un expediente administrativo y acumulación de peticiones............ 89
23. Publicidad de expedientes administrativos.............................................................. 89
24. Terceros interesados en el trámite de la petición.................................................... 89
25. Contenido de la citación o publicación..................................................................... 90
26. Término para vincular al tercero............................................................................... 91
27. Forma de vinculación del tercero luego de expedida la decisión............................ 92
28. Intervención directa de terceros............................................................................... 93
8
Índice general
29. Intervención de terceros en actuación administrativa de oficio............................. 93

30. Intervención de terceros en actuación promovida con una petición de interés
particular .................................................................................................................. 94
31. Intervención de terceros en actuación promovida con una petición de interés
general .................................................................................................................. 94
32. Formalidad de la intervención del tercero................................................................ 94
33. Trámite de la petición formulada por el tercero...................................................... 94
34. Pruebas en la actuación administrativa.................................................................... 95
35. Saneamiento de irregularidades............................................................................... 95
Capítulo VII
Modalidades de petición.................................................................................................. 97
1. Petición de información............................................................................................. 97
2. Justificación del derecho de acceder a la información............................................ 98
3. Clases de información................................................................................................ 99
4. Clases de petición de información............................................................................ 102
5. Excepciones al deber de las autoridades a expedir copias de los documentos
solicitados en ejercicio del derecho de petición de información............................. 107
6. Tratamiento de los documentos clasificados y reservados..................................... 114
7. ¿Qué comprende la reserva legal?............................................................................. 114
8. Deber de permitir el acceso a documentos con reserva legal................................. 114
9. Consecuencias de la autorización para acceder a información reservada.............. 116
10. Inoponibilidad de la reserva legal............................................................................. 116
11. Extinción de la reserva legal...................................................................................... 117
12. ¿Cuándo pueden consultarse los documentos y obtener copia de los mismos?.... 118
13. Término para resolver las peticiones de información.............................................. 119
14. Decisión .................................................................................................................. 119
15. Notificación de la decisión de la petición de información....................................... 122
16. Consecuencia de la no respuesta a la petición de información............................... 122
17. ¿Cuántas veces se puede ejercer este derecho sobre un mismo asunto?............... 123
18. Negativa de permitir el conocimiento de la información......................................... 123
19. Naturaleza jurídica de la insistencia.......................................................................... 127
20. Autoridad competente para resolver la insistencia................................................. 128
21. Tribunal administrativo.............................................................................................. 128
22. Juzgado administrativo............................................................................................. 128
23. Trámite .................................................................................................................. 129
24. Plazo para resolver.................................................................................................... 129
25. Naturaleza jurídica de la decisión del juez................................................................ 129
26. Situación en vigencia de la ley 1437 y 1755................................................................ 131
27. Petición de consulta................................................................................................... 133
28. Término para resolver las consultas.......................................................................... 133
29. Consecuencia de la respuesta................................................................................... 133
30. Deber de responder................................................................................................... 134
31. Deber de consultar..................................................................................................... 135
32. Silencio administrativo en la petición de consulta................................................... 135
9
Capítulo VIII
Extensión de jurisprudencia a favor de terceros............................................................ 137
1. Beneficios de la extensión de jurisprudencia........................................................... 138
2. Sentencias de unificación Jurisprudencial................................................................ 138
3. ¿Qué ocurre si la sentencia de unificación del consejo de estado no es pacífica
con la de otra corte?.................................................................................................. 139
4. Requisitos de procedencia........................................................................................ 141
5. Sentencia de unificación del consejo de estado reconociendo un derecho........... 141
6. Identidad de circunstancias de hecho y derechovcon quien obtuvo a su favor la
sentencia de unificación............................................................................................ 142
7. No caducidad del medio de control procedente ni prescripción del derecho........ 142
8. Estructura del procedimiento................................................................................... 145
9. Requisitos formales de la petición............................................................................ 145
10. Plazo para decidir....................................................................................................... 146
11. Trámite previo para resolver e intervención de la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado..................................................................................................... 146
12. ¿En qué eventos es necesaria la intervención de la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado?.................................................................................................... 146
13. ¿En qué plazo debe solicitarse el concepto a la Agencia Nacional de Defensa
14. Consecuencias de la intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica
del Estado .................................................................................................................. 150
15. Plazo para que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado dicte el
concepto .................................................................................................................. 151
16. ¿Puede prescindirse de la solicitud de conceptos a la Agencia Nacional de Defensa
17. Contenido del Concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.. 155
18. Naturaleza Jurídica del Concepto emitido por la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado..................................................................................................... 155
19. Decisión de la autoridad............................................................................................ 156
20. Decisión expresa........................................................................................................ 156
20.1. Positiva.............................................................................................................. 156
20.2 Negativa............................................................................................................ 156
21. Decisión presunta...................................................................................................... 159
22. Recursos en contra de la decisión............................................................................. 159
23. Control judicial........................................................................................................... 159
24. Efectos de la solicitud de extensión jurisprudencial................................................ 160
25. Período de suspensión y reanudación del término de caducidad........................... 160
26. Presupuestos para la reanudación de la caducidad en el evento que no se acuda
ante el Consejo de Estado......................................................................................... 161
27. Trámite ante el Consejo de Estado............................................................................ 161
28. Requisitos de la solicitud........................................................................................... 161
29. Inadmisión.................................................................................................................. 163
30. Rechazo .................................................................................................................. 163
31. Rechazo de plano....................................................................................................... 163
32. Autoridad Judicial que rechaza la solicitud de extensión de jurisprudencia.......... 163
10
Índice general
33. Recurso en contra de la providencia que rechaza la solicitud................................. 164

34. Admisión .................................................................................................................. 164
35. Alegaciones................................................................................................................ 164
36. Audiencia de alegatos y decisión.............................................................................. 164
37. Término para decidir.................................................................................................. 167
38. Decisión accediendo a la extensión de la jurisprudencia......................................... 167
39. Liquidación del derecho patrimonial........................................................................ 167
40. Recursos .................................................................................................................. 168
41. Decisión negando la extensión de la jurisprudencia................................................ 168
42. Efectos de la decisión negativa................................................................................. 168
43. Condena en costas..................................................................................................... 168
44. Reactivación del plazo de caducidad Procedimiento sancionatorio....................... 168
Capítulo IX
Procedimiento sancionatorio.......................................................................................... 169
1. Presupuestos del trámite sancionatorio................................................................... 169
2. Caducidad .................................................................................................................. 169
3. Formalidades de la actuación.................................................................................... 170
4. Estructura del procedimiento sancionatorio............................................................ 171
4.1. Inicio .................................................................................................................. 171
5. Indagación preliminar................................................................................................ 171
6. Investigación.............................................................................................................. 172
7. Formulación de cargos.............................................................................................. 172
8. Descargos .................................................................................................................. 172
9. Suspensión provisional en el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal.. 172
10. Competente para decretar la suspensión provisional............................................. 173
11. Efectos salariales de la suspensión provisional........................................................ 173
12. Trámite de consulta del acto de suspensión o el que decreta su prórroga............ 173
13. Revocatoria de la suspensión provisional................................................................. 174
14. PerÍodo probatorio.................................................................................................... 174
15. Alegatos de conclusión.............................................................................................. 174
16. Plazo para emitir la decisión...................................................................................... 175
17. Contenido de la decisión............................................................................................ 175
18. Criterios de graduación de las sanciones.................................................................. 175
19. Recursos procedentes .............................................................................................. 176
20. Término para presentar los recursos........................................................................ 176
21. Plazo para resolver los recursos................................................................................ 177
22. Consecuencias por la omisión de resolver los recursos oportunamente............... 178
23. Prescripción de la sanción......................................................................................... 178
Capítulo X
Decisión administrativa.................................................................................................... 179
1. Requisitos de la decisión expresa............................................................................. 179
2. Oportuna .................................................................................................................. 179
3. Garantizar el debido proceso administrativo........................................................... 179
4. Aplicación de la jurisprudencia de las Altas Cortes.................................................. 180
11
5. Decisión tácita............................................................................................................ 181

6. Silencio negativo........................................................................................................ 182
7. Presentación de una petición.................................................................................... 183
8. Transcurso del plazo legal......................................................................................... 184
9. Ausencia de notificación............................................................................................ 184
10. Invocación del silencio administrativo...................................................................... 185
11. Prueba del silencio administrativo negativo............................................................. 188
12. Silencio administrativo y derecho de petición.......................................................... 188
13. Silencio administrativo positivo................................................................................ 189
14. Presupuestos para que se configure el silencio positivo......................................... 190
15. Obligatoriedad del acto ficto resultante del silencio administrativo...................... 191
16. Procedimiento para hacer valer el silencio administrativo positivo........................ 192
17. Necesidad de protocolizar el silencio positivo......................................................... 193
Capítulo XI
Publicidad de la decisión administrativa......................................................................... 197
1. Beneficios del principio de publicidad...................................................................... 197
2. Consecuencias de la ausencia o errores en la publicidad del acto.......................... 197
3. Formas de publicidad................................................................................................. 199
4. Publicación................................................................................................................. 199
5. Procedimiento de la publicación............................................................................... 200
5.1. ¿Cómo se realiza la publicación?........................................................................ 200
6. Comunicación............................................................................................................. 200
7. Procedimiento de la comunicación........................................................................... 201
8. Notificación................................................................................................................ 202
8.1. ¿Qué actos se notifican?..................................................................................... 202
8.2. ¿Cómo se realiza la notificación?........................................................................ 203
8.3. ¿A quién se hace la notificación del acto?.......................................................... 203
9. Autorización para recibir notificaciones................................................................... 203
10. ¿Qué atribuciones se le conceden a quien recibe autorización para notificarse
de actos administrativos?.......................................................................................... 204
11. Modalidades de notificación..................................................................................... 204
12. Notificación personal................................................................................................. 205
12.1. Procedimiento................................................................................................... 205
12.1.1. Medios electrónicos............................................................................... 205
12.1.2. Estrados.................................................................................................. 206
12.1.3. Citación................................................................................................... 206
13. Notificación por aviso................................................................................................ 208
14. ¿Cómo se surte esta notificación?............................................................................. 208
15. Contenido del aviso................................................................................................... 209
16. Notificación de los actos de inscripción o registro .................................................. 210
17. Notificación por comisionado................................................................................... 213
18. Notificación por ejecución......................................................................................... 215
19. Notificación por correo.............................................................................................. 215
20. Notificación por conducta concluyente.................................................................... 221
21. Consecuencias de la falta o irregularidad de las notificaciones............................... 221
12
Índice general
Capítulo XII
Recursos administrativos................................................................................................. 225
1. Concepto .................................................................................................................. 225
2. Procedencia de la Fase de impugnación en vía administrativa................................ 228
3. Decisión de contenido particular y concreto............................................................ 228
4. Que la decisión sea definitiva.................................................................................... 229
5. Que el acto sea susceptible de ser recurrible........................................................... 230
6. Etapa de recursos no depende de la voluntad de la autoridad............................... 230
7. Recursos .................................................................................................................. 231
8. Clasificación de los recursos...................................................................................... 231
9. Negativa del funcionario para recibir los recursos................................................... 232
10. Reposición.................................................................................................................. 232
11. Forma de presentación.............................................................................................. 233
12. El recurso de reposición y su obligatoriedad............................................................ 233
13. Apelación .................................................................................................................. 235
14. Improcedencia del recurso de apelación.................................................................. 235
15. Término para interponer la apelación....................................................................... 236
16. Recurso de queja........................................................................................................ 236
17. Recurso de queja y su obligatoriedad....................................................................... 237
18. Requisitos de los recursos......................................................................................... 238
19. Rechazo del recurso................................................................................................... 240
20. Efecto en el que se conceden los recursos............................................................... 244
21. Desistimiento............................................................................................................. 244
22. Pruebas en la etapa de recursos............................................................................... 244
23. Duración del período probatorio.............................................................................. 245
24. Término para resolver los recursos........................................................................... 245
25. Notificación de la decisión......................................................................................... 249
26. Silencio administrativo procesal............................................................................... 249
27. Requisitos para su configuración.............................................................................. 250
28. Interposición del recurso........................................................................................... 250
29. Transcurso de dos meses........................................................................................... 251
30. Ausencia de notificación............................................................................................ 251
31. Que el afectado con el silencio acuda ante el juez a solicitar la nulidad................. 252
32. El vencimiento del plazo para responder no acarrea pérdida de competencia
para hacerlo................................................................................................................ 252
33. Pretensión de respuesta expresa.............................................................................. 253
Capítulo XIII
Conclusión del procedimiento administrativo............................................................... 255
1. Firmeza de los actos administrativos........................................................................ 255
2. Actos que quedan en firme....................................................................................... 256
3. Requisitos de la firmeza............................................................................................. 256
4. Diferencia entre la firmeza de los actos administrativos y la cosa juzgada............ 258
5. Consecuencias de la falta de firmeza........................................................................ 259
6. Obligatoriedad del acto en ausencia de publicidad................................................. 259
7. Efectos de la firmeza.................................................................................................. 260
13
8. Ejecución del acto administrativo............................................................................. 261

9. Ejecución de obligaciones de hacer y no hacer........................................................ 261
10. Ejecución de obligaciones dinerarias........................................................................ 261
11. Diferencia entre firmeza y agotamiento de la fase de impugnación por vía
administrativa............................................................................................................. 262
Capítulo XIV
Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos............................................ 265
1. Actos que pierden fuerza ejecutoria......................................................................... 265
2. Causales de pérdida de fuerza ejecutoria................................................................. 266
3. Condición para que se configure la pérdida de fuerza ejecutoria........................... 266
4. Suspensión provisional.............................................................................................. 266
5. Desaparición de los fundamentos de hecho o de derecho..................................... 268
6. Desaparición de los fundamentos de hecho............................................................ 270
7. Desaparición de los fundamentos de derecho......................................................... 270
8. No ejecutarse al cabo de cinco años de estar en firme............................................ 274
9. Cumplimiento de la condición resolutoria ............................................................... 274
10. Pérdida de vigencia.................................................................................................... 276
11. Instancias ante las cuales se declara la pérdida de fuerza ejecutoria..................... 276
12. Nulidad y pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos...................... 277
13. Forma de hacer valer la pérdida de fuerza ejecutoria.............................................. 280
14. Medidas preventivas.................................................................................................. 280
15. Plazo para resolver la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria.......................... 281
16. Recursos contra la decisión que resuelve la excepción........................................... 281
Capítulo XV
Revocación directa........................................................................................................... 283
1. Naturaleza jurídica..................................................................................................... 283
2. Procedencia................................................................................................................ 285
3. Causales de revocación directa................................................................................. 285
4. Violación Manifiesta de la Constitución o la ley........................................................ 285
5. Afectación del interés público o social..................................................................... 285
6. Agravio injustificado a una persona.......................................................................... 286
7. Requisitos de procedencia de la revocación directa................................................ 291
8. Interesado .................................................................................................................. 291
9. Que no haya ejercicio los recursos administrativos................................................. 291
10. Caducidad de la pretensión judicial........................................................................... 294
11. Frente a la autoridad.................................................................................................. 294
12. Notificación del auto admisorio de la demanda....................................................... 294
13. Actos creadores de situaciones particulares............................................................ 295
14. Revocación de actos particulares en vigencia del decreto 01 de 1984.................... 296
15. Revocación de actos de carácter particular según la ley 1437................................. 297
16. Trámite de la revocación directa............................................................................... 300
17. Plazo para resolver la petición del interesado.......................................................... 300
18. Efectos de la revocación directa .............................................................................. 300
19. Recursos .................................................................................................................. 303
14
Del contrato estatal
Bibliografía .................................................................................................................. 305

Leyes y Decretos........................................................................................................ 305
Providencias del Consejo de Estado.......................................................................... 306
Tribunal Administrativo de Cundinamarca................................................................ 310
Providencias de la Corte Constitucional................................................................... 311
Doctrina .................................................................................................................. 311
15
Introducción
Nuevamente tengo la oportunidad de presentarme ante ustedes, esta vez

con ocasión de la expedición de un tercer libro1 integrante del curso de
derecho administrativo especial que dicto en la Escuela de Derecho de la
Universidad Sergio Arboleda de Santa Marta.
Desde que se expidió la ley 1437 de 2011 ha existido incertidumbre
respecto a las reglas que han de regir los trámites adelantados ante la
administración, pues dada la declaratoria de inconstitucionalidad de
muchos de sus primeros artículos, el aplazamiento de los efectos de la
providencia que así los declaró, y la falta de expedición de la nueva ley
por parte del congreso de la república, llevó a que en la práctica, desde
el 1° de enero de 2015, estuviéramos aplicando gran parte de las normas
del decreto 01 de 1984, que era el código contencioso administrativo
anterior, y reglas de la ley 1437 de 2011, lo cual suponía un reto tanto para
la administración como para los usuarios del estado, pues no era fácil
combinar disposiciones expedidas bajo una concepción proteccionista con
otras de carácter garantista.
Afortunadamente esa situación escabrosa llegó a su fin con la
reciente expedición de la ley 1755 de 2015, a través de la cual se regula el
derecho fundamental de petición y se sustituye un título del código de
procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo. Así las
cosas, se logró nuevamente la armonía en la aplicación de las normas que
rigen los procedimientos administrativos.
En el presente nos encontramos inmersos en la reforma introducida por
la ley 2080 de 2021, a través de la cual se reforma el código de procedimiento
1 Manual De Derecho Probatorio Administrativo, Manual de Derecho Procesal Administrativo y ahora

este que se denomina Manual de procedimiento Administrativo.
17
administrativo y de lo contencioso administrativo, la cual incorpora

importantes modificaciones tanto en los trámites que se adelantan ante
las autoridades administrativas como judiciales.
La reciente reforma legal, entre otros aspectos relevantes, demuestra
los esfuerzos gubernamentales tendientes a afianzar el empleo de los
medios electrónicos como una medida tendiente a satisfacer las garantías
de los usuarios.
Sin embargo, hay muchos temas aún por revisar, otro tanto por discutir,
y otras garantías por conquistar para efectivizar el derecho fundamental
de petición.
La actividad de la administración se manifiesta y compromete a través
de actos, hechos, omisiones, operaciones administrativas y contratos.
Dichas manifestaciones Estatales tienen su manera de producirse y generar
sus efectos jurídicos, por lo tanto, cada una de ellas merece un tratamiento
especial.
En este libro trataré exclusivamente el tema del acto administrativo,
analizando concretamente la manera en que se produce, las reglas a las
que se encuentra sometido, formas en que se exterioriza y coloca en
conocimiento de los interesados, herramientas para controvertirlo, etc.
En Colombia existe una normatividad de alcance nacional encargada
de establecer el marco general a que deben someterse las autoridades
administrativas al momento de expedir sus decisiones. Tal disposición
actualmente es la Ley 1437 derogatoria del Decreto 01 de 1984.
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo está dividido en dos partes. La primera dedicada a los
trámites que se surten ante la administración y, la segunda, encargada de
regular los procesos contenciosos administrativos, es decir, la denominada
vía de acción.
En esta obra me ocuparé del estudio de la parte primera, es decir,
desde el artículo 1° al 102 del código de procedimiento administrativo y de
lo contencioso administrativo, en el cual se sistematiza lo concerniente
a los procedimientos administrativos no contenciosos, con la pretensión
de brindar a los usuarios de la administración una herramienta que pueda
servirles de consulta cuando quiera que deseen adelantar un trámite ante
una autoridad, para que conozcan sus derechos e igualmente los deberes
que tienen frente a las entidades ante las cuales comparecen, la forma
18
Introducción
de producirse las decisiones expresas y presuntas, la manera de llevar al

conocimiento de los afectados los actos expresos, los recursos concedidos
por la ley para controvertir los actos administrativos, etc.
Como siempre, estos apuntes están dirigidos a los Estudiantes de
la Universidad Sergio Arboleda de Santa Marta donde me desempeño
como catedrático del área de Derecho Administrativo Especial I y II, a los
profesionales del Derecho que deseen encaminarse por las sendas de esta
rama jurídica, pero a no dudarlo, dada la claridad de los conceptos que
se expondrán, la sencillez del lenguaje y la didáctica empleada, podrá ser
una herramienta de consulta para cualquier persona que desee conocer la
manera en que se adelantan los procedimientos regulados por el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y
demás normas especiales incluidas en la obra.
19
Capítulo I
Procedimiento administrativo
1. Ámbito de aplicación
Administrativo es una normatividad de carácter general que en principio se
aplica a todas las autoridades que ejercen funciones administrativas.
La mayoría de las autoridades que ejercen funciones administrativas
deben someterse a un procedimiento definido en la ley o el reglamento, el
cual bien puede ser el contenido en la ley 1437 o una norma especial.
Existiendo variedad de disposiciones encargadas de regular los
procedimientos administrativos es necesario definir qué autoridades y
procedimientos se encuentran sometidos a las disposiciones contendidas
en la ley 1437, y qué otras a una normativa especial.
El artículo 2° de la ley 1437 tiene una regulación similar a la que en su
momento consagraron los artículos 1° y 81 del Decreto 01 de 1984.
De la actual norma jurídica, al igual que la derogada2, se puede extraer
una regla de aplicación general, de sometimiento excepcional, y por último
una limitación a su radio de acción frente a determinadas actividades y
autoridades.
De manera general “se aplica a todos los organismos y Entidades que
conforman las Ramas del Poder Público en sus distintos órdenes, sectores
y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los
particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se
les dará el nombre de autoridades.”
2 Decreto 01 de 1894
21
De forma excepcional se aplica a las autoridades encargadas de

adelantar trámites administrativos regulados por disposiciones especiales,
pero única y exclusivamente para suplir las lagunas o vacíos que presente
dicha normatividad. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, en este caso, servirá para complementar a la
ley especial en las deficiencias normativas que presente.
Insisto, cuando el procedimiento administrativo de que se trate esté
regulado por una normatividad diferente a la ley 1437, será aquella norma
a la cual debe someterse la autoridad encargada de adelantar el trámite.
Sin embargo, en el evento que la regla especial contenga vacíos, los
mismos deben llenarse con las disposiciones del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, siempre que lo suplido
no sea incompatible con lo dispuesto en el trámite especial4.
Pero también es viable la aplicación de normas de la ley 1437 en los
procedimientos especiales cuando éstos expresamente dispongan que
sobre determinados asuntos o actuaciones se aplique aquellas reglas.
Se prescindirá de las normas de la primera parte del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo cuando
la autoridad pretenda expedir una decisión con el objeto de ejercer la
facultad de libre nombramiento y remoción, caso en el cual se entiende que
no es dable el adelantamiento de ningún procedimiento para la designación
o desvinculación, sino que es suficiente el simple pronunciamiento de la
autoridad competente.
Tampoco es procedente acudir a las normas comentadas cuando
se pretenda adelantar procedimientos policivos o militares que por su
naturaleza requieran una decisión inmediata para evitar o remediar una
perturbación del orden público en los aspectos atinentes a la defensa
nacional y seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas y
cosas.
Valga la pena anotar que la ley 1437 no es aplicable en estos eventos
porque la adopción de tales decisiones no se encuentra sometida al rigor
estricto de un procedimiento, es decir, la expedición de actos de esa
3 Ver artículo 34 de la ley 1437 de 2011.

4 Ley 1475, art. 13, Núm. 6°, Inc. 2° “Los aspectos de procedimientos no previstos en esta disposición, se
regularán, en cuanto resultare pertinente, por lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo.”.
22
naturaleza no implica el inicio ni la culminación de una actuación formal,

sino el ejercicio simple de una función administrativa.
En el quehacer académico y profesional es frecuente encontrar
confusiones en lo que se refiere a las decisiones policivas y militares y la
no aplicación del Código en mención, pues hay quienes consideran que
cualquier decisión expedida por las autoridades referidas deben excluirse
de los rigores de la ley 1437, así como de cualquier otro.
Eso es un error, pues la norma en realidad no tiene ese alcance. Si
analizamos el inciso segundo del artículo 2° en comento observaremos
que en él se establecen tres factores especiales para restringir su radio de
acción: 1) procedimiento militar o policivo, 2) fin perseguido con el acto
administrativo y 3) la necesidad de aplicar dicha decisión inmediatamente.
El primer factor se refiere al trámite adelantado por una autoridad
policiva o militar, quien en la práctica será el órgano que expida la decisión
en ejercicio de esa función. Este aspecto no hay que analizarlo desde un
punto de vista orgánico sino funcional.
El segundo factor se refiere al fin perseguido con la decisión
administrativa. Por tanto, en la medida que el acto expido tenga una
vocación de aplicación inmediata para evitar o remediar una perturbación
del orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad,
tranquilidad, salubridad y circulación de personas y cosas, no le serán
aplicables las normas de la primera parte de la ley 1437.
En tercer lugar, encontramos la urgencia tanto de adoptar la medida
como de aplicarla. Este último aspecto es lo que en realidad impide que
la decisión se adopte por los cauces de un procedimiento previamente
establecido, pues de ser así resultaría imposible la preservación del orden
público en los eventos indicados por la norma.
Por tanto, si la decisión que se expida, o la naturaleza del problema que
quiera evitarse o remediarse, no se encuentra dentro de los indicados en
esa norma, la autoridad debe someterse a las directrices expuestas por el
Código de Procedimiento Administrativo, o por las normas especiales que
regulen su actividad. Lo anterior para indicar que no es el carácter policivo
o militar de la decisión lo que por sí mismo la excluye de estas reglas. Un
ejemplo claro de lo anotado es el trámite que se surte para la expedición de
un permiso de porte o tenencia de armas de fuego, el cual, a pesar de ser
emitido por una autoridad militar, está sometido a los rigores establecidos
en el Decreto 2535 de 1993.
23
2. Objeto de las actuaciones administrativas

Una vez que hemos identificado a las autoridades y procedimientos que
se encuentran inmersos en el ámbito de aplicación de la ley 1437 surge la
necesidad de conocer de primera mano cuál es el objeto o finalidad de los
trámites regulados en tal codificación.
El artículo 1° de la ley 1437 dispone que la finalidad de los procedimientos
administrativos es:
• Proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas.
• La primacía de los intereses generales.
• La sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del
ordenamiento Jurídico.
• El cumplimiento de los fines estatales.
• EL funcionamiento eficiente y democrático de la administración.
• La observancia de los deberes del Estado y de los particulares.
La norma actual aparentemente es más amplia que el artículo 2° del
derogado Decreto 01 de 1984 que señalaba como objetivo del procedimiento
administrativo: 1) el cumplimiento de los cometidos estatales5, 2) la
adecuada prestación de los servicios públicos, y 3) la efectividad de los
derechos e intereses de los administrados reconocidos por la ley.
Sin embargo, como puede observarse, las finalidades a que hace
referencia el artículo 1° de la ley 1437 están inmersas en el cumplimiento de
los cometidos estatales a los que se refiere el artículo 2° de la Constitución
Política de 1991.
5
Los cuales se encuentran indicados en el artículo 2° de la Constitución Política
de 1991 así: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover
la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad
territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
del Estado y de los particulares.”
24
No obstante lo anterior, hay que señalar que la norma actual, siendo

un fiel reflejo de nuestra Constitución Política de 1991, se centra más en la
protección de las personas que de las Instituciones como tal, pues el Código
anterior era muy proteccionista, dejando muchas veces en desventaja al
administrado, situación que pretende mitigarse con la nueva legislación.
Durante la vigencia del artículo 2° del Decreto 01 de 1984, que
corresponde hoy en día al 1° de la ley 1437, el Consejo de Estado, pretendiendo
determinar el alcance de esta norma, manifestó que la organización estatal
en su conjunto está obligada a conjurar o prevenir las situaciones de
peligro o amenaza a la vida e integridad personal de los administrados y
demás bienes jurídicamente protegidos. Confirma entonces la necesidad
de tomar decisiones y emprender las acciones conducentes de manera
pronta y eficaz, y no esperar que se produzcan hechos lamentables para
actuar, como desgraciadamente suele ocurrir6. (Consejo de Estado, Sección
Tercera, sentencia ACU 189 de marzo13 de 1998, M. P. Juan de Dios Montes
Hernández)
6 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia ACU 189 de marzo13 de 1998, M. P. Juan de Dios
Montes Hernández.
25
Capítulo II
Principios que rigen las actuaciones
y procedimientos administrativos
Los principios que rigen la actuación administrativa están señalados en el

artículo 2097 de la Constitución Política de 1991 y el artículo 3° de la ley 1437.
Por la claridad con la que se explican legalmente los principios que
gobiernan la actuación administrativa me permitiré transcribir el artículo
3° de la ley 1437 así:
“Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que
regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los
principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este
Código y en las leyes especiales.
Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con
arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena
fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad,
coordinación, eficacia, economía y celeridad.
1. En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas
se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y
competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de
los derechos de representación, defensa y contradicción.
En materia administrativa sancionatoria, se observarán adicionalmente
los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de
inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in idem.
2. En virtud del principio de igualdad, las autoridades darán el mismo trato
y protección a las personas e instituciones que intervengan en las actuaciones
7 Constitución Política de 1991, Art. 209.” La función administrativa está al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la
desconcentración de funciones.”
27
bajo su conocimiento. No obstante, serán objeto de trato y protección especial

las personas que por su condición económica, física o mental se encuentran
en circunstancias de debilidad manifiesta.
3. En virtud del principio de imparcialidad, las autoridades deberán actuar
teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar
y garantizar los derechos de todas las personas sin discriminación alguna y sin
tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier
clase de motivación subjetiva.
4. En virtud del principio de buena fe, las autoridades y los particulares
presumirán el comportamiento leal y fiel de unos y otros en el ejercicio de sus
competencias, derechos y deberes.
5. En virtud del principio de moralidad, todas las personas y los servidores
públicos están obligados a actuar con rectitud, lealtad y honestidad en las
actuaciones administrativas.
6. En virtud del principio de participación, las autoridades promoverán y
atenderán las iniciativas de los ciudadanos, organizaciones y comunidades
encaminadas a intervenir en los procesos de deliberación, formulación,
ejecución, control y evaluación de la gestión pública.
7. En virtud del principio de responsabilidad, las autoridades y sus agentes
asumirán las consecuencias por sus decisiones, omisiones o extralimitación
de funciones, de acuerdo con la Constitución, las leyes y los reglamentos.
8. En virtud del principio de transparencia, la actividad administrativa
es del dominio público, por consiguiente, toda persona puede conocer las
actuaciones de la administración, salvo reserva legal.
9. En virtud del principio de publicidad, las autoridades darán a conocer
al público y a los interesados, en forma sistemática y permanente, sin que
medie petición alguna, sus actos, contratos y resoluciones, mediante las
comunicaciones, notificaciones y publicaciones que ordene la ley, incluyendo
el empleo de tecnologías que permitan difundir de manera masiva tal
información de conformidad con lo dispuesto en este Código. Cuando el
interesado deba asumir el costo de la publicación, esta no podrá exceder en
ningún caso el valor de la misma.
10. En virtud del principio de coordinación, las autoridades concertarán sus
actividades con las de otras instancias estatales en el cumplimiento de sus
cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares.
11. En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los
procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los
obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones
o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades
28
Principios que rigen las actuaciones y procedimientos administrativos
procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho

material objeto de la actuación administrativa.
12. En virtud del principio de economía, las autoridades deberán proceder
con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás
recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la
protección de los derechos de las personas.
13. En virtud del principio de celeridad, las autoridades impulsarán
oficiosamente los procedimientos, e incentivarán el uso de las tecnologías
de la información y las comunicaciones, a efectos de que los procedimientos
se adelanten con diligencia, dentro de los términos legales y sin dilaciones
injustificadas.”
29
Capítulo III
Derechos, deberes y prohibiciones de quienes
intervinienen en los procedimientos administrativos
El Código anterior no tenía un listado concreto y detallado de los derechos,

deberes y prohibiciones de quienes intervienen en un procedimiento
administrativo. Pero ello no quiere decir que estaban ausentes, puesto
que de cada norma en particular bien podía deducirse la atribución de un
derecho para alguien y el correlativo deber de respetarlo y garantizarlo
de otra parte, como es el caso de recibir las peticiones, darles pronta
resolución, entre otras.
No obstante lo anterior, la ley 1437 incorpora un listado de derechos,
deberes y prohibiciones que deben ser tenidos en cuenta al interior de las
actuaciones surtidas ante las autoridades administrativas.
Ello como respuesta al maltrato de que vienen siendo objeto los
administrados por parte de los servidores públicos, quienes se sienten con
la potestad de atender a las personas como a bien lo consideren o según
la forma en que haya comenzado su día, con la complicidad silenciosa de
los órganos de control, quienes se hacen los de la vista gorda ante las
denuncias formuladas y, por tanto, incentivan dichos atropellos cuando
existiendo pruebas de la conducta disciplinable imputada dejan prescribir
la acción disciplinaria, o la archivan bajo el argumento de falta de elementos
de convicción, y todo debido al tráfico de influencias.
Casos típicos, regulados incluso por el derogado Decreto 01 de 1984, es
el incumplimiento del deber de las autoridades de recibir las peticiones, y
que son el pan de cada día en nuestro país, debido a que son innumerables
los servidores públicos que se niegan a recepcionar el documento en que
reposa la petición, o a darle trámite a una verbal porque simplemente no
quieren, o peor aún, casos en que los usuarios llegan oportunamente a una
31
dependencia oficial en busca de un servicio y luego de varias horas son

expulsados de la misma porque ya ha llegado el momento de receso o del
almuerzo y la respectiva siesta del empleado.
No creemos que la simple expedición de una norma modifique el estado
de cosas porque el cambio que exige este país no es de leyes, sino de la
conducta que frente a las mismas asume su destinatario, de la educación a
la que se le someta y los controles efectivos, legales y transparentes que se
realicen, no desde un punto de vista teórico sino práctico. Que realmente
entiendan los servidores públicos que su misión es servir a la comunidad, y,
por ende, comprendan que la remuneración percibida proviene de quienes
demandan sus servicios, y no de quienes los recomiendan para ocupar un
cargo.
Sólo así el listado de derechos, deberes y prohibiciones que ofrece el
nuevo Código de Procedimiento Administrativo tendrá feliz término.
Las normas que regulan esta materia en la ley 1437, modificada por
la ley 2080 de 2021, son el artículo 5° que se refiere a los derechos de las
personas frente a las autoridades, el 6° a los deberes de las personas, el
7° a los deberes de las autoridades en la atención al público, y el 9° a las
prohibiciones dirigidas a las autoridades.
Al igual que hice con los principios que rigen la actuación administrativa,
me permitiré citar los derechos, deberes y prohibiciones en la forma que
aparecen en la norma, dado que por su claridad no merecen ningún tipo de
explicación.
1. Derechos de las personas ante las autoridades

En sus relaciones con las autoridades toda persona tiene derecho a:
1. Presentar peticiones en cualquiera de sus modalidades, verbalmente,
o por escrito, o por cualquier otro medio idóneo y sin necesidad de
apoderado, así como a obtener información oportuna y orientación
acerca de los requisitos que las disposiciones vigentes exijan para tal
efecto.
Las anteriores actuaciones podrán ser adelantadas o promovidas por
cualquier medio tecnológico o electrónico disponible en la entidad o
integradas en medios de acceso unificado a la administración pública,
aún por fuera 1e las horas y días de atención al público.
32
Derechos, deberes y prohibiciones de quienes intervinienen en los procedimientos administrativos
2. Conocer, salvo expresa reserva legal, el estado de cualquier actuación

o trámite y obtener copias, a su costa, de los respectivos documentos.
3. Salvo reserva legal, obtener información que repose en los registros
y archivos públicos en los términos previstos por la Constitución y las
leyes.
4. Obtener respuesta oportuna y eficaz a sus peticiones en los plazos
establecidos para el efecto.
5. Ser tratado con el respeto y la consideración debida a la dignidad de la
persona humana.
6. Recibir atención especial y preferente si se trata de personas en
situación de discapacidad, niños, niñas, adolescentes, mujeres
gestantes o adultos mayores, y en general de personas en estado de
indefensión o de debilidad manifiesta de conformidad con el artículo 13
de la Constitución Política.
7. Exigir el cumplimiento de las responsabilidades de los servidores
públicos y de los particulares que cumplan funciones administrativas.
8. A formular alegaciones y aportar documentos u otros elementos
de prueba en cualquier actuación administrativa en la cual tenga
interés, a que dichos documentos sean valorados y tenidos en cuenta
por las autoridades al momento de decidir y a que estas le informen
al interviniente cuál ha sido el resultado de su participación en el
procedimiento correspondiente.
9. A relacionarse con las autoridades por cualquier medio tecnológico o
electrónico disponible en la entidad o integrados en medios de acceso
unificado a la administración pública.
10. Identificarse ante las autoridades a través de medios de autenticación
digital.
11. Cualquier otro que le reconozca la Constitución y las leyes.
2. Deberes de las personas

Correlativamente con los derechos que les asisten, las personas tienen, en
las actuaciones ante las autoridades, los siguientes deberes:
1. Acatar la Constitución y las leyes.
33
2. Obrar conforme al principio de buena fe, absteniéndose de emplear

maniobras dilatorias en las actuaciones, y de efectuar o aportar, a
sabiendas, declaraciones o documentos falsos o hacer afirmaciones
temerarias, entre otras conductas.
3. Ejercer con responsabilidad sus derechos, y en consecuencia abstenerse
de reiterar solicitudes evidentemente improcedentes.
4. Observar un trato respetuoso con los servidores públicos.
Parágrafo. El incumplimiento de estos deberes no podrá ser invocado
por la administración como pretexto para desconocer el derecho
reclamado por el particular. Empero podrá dar lugar a las sanciones penales,
disciplinarias o de policía que sean del caso según la ley.
3. Deberes de las autoridades en la atención al público

Las autoridades tendrán, frente a las personas que ante ellas acudan y en
relación con los asuntos que tramiten, los siguientes deberes:
1. Dar trato respetuoso, considerado y diligente a todas las personas sin
distinción.
2. Garantizar la atención personal al público, como mínimo durante
cuarenta (40) horas a la semana, las cuales se distribuirán en horarios
que satisfagan las necesidades del servicio.
3. Atender a todas las personas que hubieran ingresado a sus oficinas
dentro del horario normal de atención.
4. Establecer un sistema de turnos acorde con las necesidades del servicio
y las nuevas tecnologías, para la ordenada atención de peticiones,
quejas, denuncias o reclamos, sin perjuicio de lo señalado en el numeral
6 del artículo 5° de este Código8.
8 Ley 1098 de 2006, artículo 41, numeral 7 OBLIGACIONES DEL ESTADO. El Estado es el contexto
institucional en el desarrollo integral de los niños, las niñas y los adolescentes. En cumplimiento de
sus funciones en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal deberá:
7. Resolver con carácter prevalente los recursos, peticiones o acciones judiciales que presenten
los niños, las niñas y los adolescentes, su familia o la sociedad para la protección de sus derechos.
Ley 962 de 2005 (DERECHO DE TURNO. Los organismos y entidades de la Administración Pública
Nacional que conozcan de peticiones, quejas, o reclamos, deberán respetar estrictamente el orden
de su presentación, dentro de los criterios señalados en el reglamento del derecho de petición de que
trata el artículo 32 del Código Contencioso Administrativo, sin consideración de la naturaleza de la
petición, queja o reclamo, salvo que tengan prelación legal. Los procedimientos especiales regulados
34
5. Expedir, hacer visible y actualizar anualmente una carta de trato digno

al usuario donde la respectiva autoridad especifique todos los derechos
de los usuarios y los medios puestos a su disposición para garantizarlos
efectivamente.
6. Tramitar las peticiones que lleguen vía fax o por medios electrónicos,
de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 5° de este
Código.
7. Atribuir a dependencias especializadas la función de atender quejas y
reclamos, y dar orientación al público.
8. Adoptar medios tecnológicos para el trámite y resolución de peticiones,
y permitir el uso de medios alternativos para quienes no dispongan de
aquellos.
9. Habilitar espacios idóneos para la consulta de expedientes y
documentos, así como para la atención cómoda y ordenada del público.
10. Todos los demás que señalen la Constitución, la ley y los reglamentos.
4. Deber de información al público

Las autoridades deberán mantener a disposición de toda persona
información completa y actualizada, en el sitio de atención y en la página
electrónica, y suministrarla a través de los medios impresos y electrónicos
de que disponga, y por medio telefónico o por correo, sobre los siguientes
aspectos:
1. Las normas básicas que determinan su competencia.
2. Las funciones de sus distintas dependencias y los servicios que prestan.
por la ley se atenderán conforme a la misma. Si en la ley especial no se consagra el derecho de turno,
se aplicará lo dispuesto en la presente ley.
En todas las entidades, dependencias y despachos públicos, debe llevarse un registro de
presentación de documentos, en los cuales se dejará constancia de todos los escritos, peticiones
y recursos que se presenten por los usuarios, de tal manera que estos puedan verificar el estricto
respeto al derecho de turno, dentro de los criterios señalados en el reglamento mencionado en el
inciso anterior, el cual será público, lo mismo que el registro de los asuntos radicados en la entidad u
organismo. Tanto el reglamento como el registro se mantendrán a disposición de los usuarios en la
oficina o mecanismo de atención al usuario.
Cuando se trate de pagos que deba atender la Administración Pública, los mismos estarán sujetos
a la normatividad presupuestal.
35
3. Las regulaciones, procedimientos, trámites y términos a que están

sujetas las actuaciones de los particulares frente al respectivo
organismo o entidad.
4. Los actos administrativos de carácter general que expidan y los
documentos de interés público relativos a cada uno de ellos.
5. Los documentos que deben ser suministrados por las personas según
la actuación de que se trate.
6. Las dependencias responsables según la actuación, su localización, los
horarios de trabajo y demás indicaciones que sean necesarias para que
toda persona pueda cumplir sus obligaciones o ejercer sus derechos.
7. La dependencia, y el cargo o nombre del servidor a quien debe dirigirse
en caso de una queja o reclamo.
8. Los proyectos específicos de regulación y la información en que
se fundamenten, con el objeto de recibir opiniones, sugerencias o
propuestas alternativas. Para el efecto, deberán señalar el plazo dentro
del cual se podrán presentar observaciones, de las cuales se dejará
registro público. En todo caso la autoridad adoptará autónomamente
la decisión que a su juicio sirva mejor el interés general.
Parágrafo. Para obtener estas informaciones en ningún caso se
requerirá la presencia del interesado.
Artículo 9°. Prohibiciones. A las autoridades les queda especialmente
prohibido:
1. Negarse a recibir las peticiones o a expedir constancias sobre las
mismas.
2. Negarse a recibir los escritos, las declaraciones o liquidaciones privadas
necesarias para cumplir con una obligación legal, lo cual no obsta para
prevenir al peticionario sobre eventuales deficiencias de su actuación o
del escrito que presenta.
3. Exigir la presentación personal de peticiones, recursos o documentos
cuando la ley no lo exija.
4. Exigir constancias, certificaciones o documentos que reposen en la
respectiva entidad.
36
5. Exigir documentos no previstos por las normas legales aplicables a los

procedimientos de que trate la gestión o crear requisitos o formalidades
adicionales de conformidad con el artículo 84 de la Constitución Política.
6. Reproducir actos suspendidos o anulados por la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo cuando no hayan desaparecido los
fundamentos legales de la anulación o suspensión.
7. Asignar la orientación y atención del ciudadano a personal no capacitado
para ello.
8. Negarse a recibir los escritos de interposición y sustentación de
recursos.
9. No dar traslado de los documentos recibidos a quien deba decidir,
dentro del término legal.
10. Demorar en forma injustificada la producción del acto, su comunicación
o notificación.
11. Ejecutar un acto que no se encuentre en firme.
12. Dilatar o entrabar el cumplimiento de las decisiones en firme o de las
providencias judiciales.
13. No hacer lo que legalmente corresponda para que se incluyan dentro
de los presupuestos públicos apropiaciones suficientes para el
cumplimiento de las sentencias que condenen a la administración.
14. No practicar oportunamente las pruebas decretadas o denegar sin
justa causa las solicitadas.
15. Entrabar la notificación de los actos y providencias que requieran esa
formalidad.
16. Intimidar de alguna manera a quienes quieran acudir ante la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo para el control de sus actos.
37
Capítulo IV
Inicio de las actuaciones administrativas
La manera como se inicia la actuación administrativa se encuentra indicada

en el artículo 4° de la ley 1437, así:
1. En ejercicio de una petición en interés general.
2. En ejercicio de una petición en interés particular.
3. En cumplimiento de un deber legal.
4. De oficio por la administración.
La norma en mención exhibe cuatro formas de iniciar la actuación
administrativa, pero en realidad pueden reducirse a dos, así: a través de
una petición y de manera oficiosa. Cuando es por conducto de una petición
puede ser de carácter general, particular o en cumplimiento de un deber
legal.
1. Petición de interés general

Este tipo de solicitud alude a situaciones fácticas o jurídicas que interesan a
un número indeterminado de sujetos, porque el asunto sobre el cual versa
tiende a la satisfacción de una necesidad colectiva o comunitaria.
¿Quiénes pueden presentar este tipo de peticiones?
Puede ser presentada por cualquier persona, sin que respecto de ella
pueda hacerse reparo alguno de legitimidad, pues se supone que son
asuntos que interesan a todos.
Consecuente con lo anterior, la administración no podrá abandonar
el deber de recibir o resolver una petición de esta naturaleza bajo el
argumento de que a tal persona no le asiste interés en los problemas de tal
comunidad, sino de aquella en la cual reside.
39
Este tipo de peticiones puede formularse de manera individual o

colectiva, y versar, por ejemplo, sobre el mejoramiento de un parque,
del servicio de aseo, o alcantarillado de una comunidad, de la solicitud de
protección especial a una comunidad, etc.
2. Petición de interés particular

Se refiere a asuntos que atañen privativamente a una persona o grupo de
personas determinadas o individualizadas, puesto que el interés que en
ella se persigue no pretende satisfacer una necesidad comunitaria, sino
personal o individual.
En este evento la autoridad que reciba la petición debe realizar un
examen de legitimación en el sujeto que reclama el derecho, a fin de
verificar si quien pretende está jurídicamente habilitado para ello.
El artículo 35 del anterior Código Contencioso Administrativo disponía
que no era procedente que la autoridad rechazara una petición en interés
particular formulada por quien no estaba legitimado para ello, y ordenaba
darle el trámite correspondiente, pero que al momento de resolver se
negara el objeto de la misma.
Actualmente el referido artículo 35 corresponde al 42 de la ley 1437, pero
en dicha regla jurídica no se hizo alusión a la situación antes comentada, lo
cual podría prestarse a interpretaciones erradas, bajo el entendido que el
querer del Legislador es atribuir una consecuencia distinta, por ejemplo, no
recibir la petición.
Sin embargo, considero que la norma no debe interpretarse en esa
forma, debido a que por encima de cualquier consideración procedimental
está el derecho fundamental de petición, el cual, indistintamente de quien
lo ejerza, estando o no legitimado, exige una pronta resolución, y que en el
caso de la falta de interés jurídico sería emitir una respuesta negativa en los
estrictos términos que lo contempló el artículo 35 del Decreto 01 de 1984.
Por otra parte, hay que señalar que el inciso 2° del artículo 42 de la ley
1437 expresa que la decisión resolverá todas las peticiones que hayan sido
planteadas oportunamente dentro de la actuación por el peticionario y
por los terceros reconocidos. Cuando esta norma se refiere a los asuntos
planeados por el “peticionario” no hace respecto de él ningún tipo de juicio
o calificativo, motivo por el cual debe entenderse que todo peticionario
tiene derecho a recibir una respuesta.
40
Inicio de las actuaciones administrativas
Y refuerza dicho planteamiento lo señalado en el artículo 5°, numeral

4, de la ley 1437, el cual establece que en sus relaciones con las autoridades
“toda persona” tiene derecho a obtener respuesta oportuna y eficaz a sus
peticiones en los plazos establecidos por la ley.
3. Petición en cumplimiento de un deber legal

En este evento la actuación administrativa también principia como
consecuencia de una petición, pero se diferencia de las otras formas porque
el administrado no comparece ante la autoridad de manera espontánea,
sino que se ve abocado a ello porque el ordenamiento jurídico se lo exige9.
Tal acontece con la exigencia legal de presentar anualmente ante las
autoridades tributarias declaraciones de renta, de patrimonio, liquidaciones
del IVA, de industria y comercio, etc.
4. Inicio de la actuación administrativa de oficio

El trámite será oficioso cuando es la administración quien apertura la
actuación. Se trata de entidades a quienes se les atribuye una función que
bien puede ser de inspección, vigilancia, disciplinaria, control fiscal o similar.
Son ejemplo de estas actuaciones las señaladas en la ley 610 de 2000,
referente a la responsabilidad fiscal de los servidores públicos, la ley 734
de 2002 que sistematiza el procedimiento que debe adelantarse para
juzgar la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos, o los
procedimientos policivos de recuperación del espacio público, cierre de
establecimientos de comercio por violación a las normas de uso del suelo,
los trámites sancionatorios encausados contra los partidos y movimientos
políticos e igualmente contra sus directivos establecidos por la ley 1475,
entre otros.
En la ley 1437 también encontramos normas (Art. 93) que establecen
procedimientos administrativos oficiosos, como es el caso de la revocación
directa iniciada a instancia de la autoridad, y el trámite sancionatorio
establecido en los artículos 47 a 52.
9 Sobre el particular el artículo 27 del Decreto 01 de 1984 establecía que la actuación administrativa
se consideraba iniciada en cumplimiento de un deber legal: “Cuando una norma imponga el deber
de presentar una solicitud, una declaración tributaria o de otra clase o una liquidación privada, o
el realizar cualquier otro acto para iniciar una actuación administrativa, las autoridades no podrán
impedirlo ni negarse a recibir el escrito con el que se pretenda cumplir el deber.”
41
¿Qué ocurre si la actuación, debiéndose iniciar de oficio, lo es como

consecuencia de una petición?
La actuación de todas maneras se considera oficiosa, y la petición se
mira como un medio, conducto o herramienta empleada por las autoridades
para conocer los hechos respecto de los cuales son competentes para
pronunciarse. Tal ocurre con la denuncia de una afectación al patrimonio
público, que puede dar lugar al inicio de una investigación de responsabilidad
fiscal, la ocupación del espacio público por vendedores ambulantes, o la
queja ante las autoridades ambientales por la contaminación de un río, etc.
¿Qué debe hacer la administración cuando inicia este tipo de actuación?
Al promoverse estas actuaciones se debe comunicar a todas las
personas que puedan resultar afectadas, según lo establecido en el artículo
35 y 37 de la ley 1437, entre otras normas especiales.
Hay que tener presente que la expresión “interesado” a que hace
alusión la norma comentada, debe entenderse en el sentido de cualquier
persona, sea de derecho privado o público que se convierta en sujeto
pasivo de esta modalidad de actuación.
FORMAS DE INICIO DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

PETICIÓN OFICIO
Interés General
Interés Particular
Cumplimiento de un deber legal
42
Capítulo V
De las peticiones en interés general y particular
1. Requisitos de la petición
Las peticiones de carácter general y particular, verbales o escritas,

deben cumplir con los requisitos señalados en el artículo 16 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así:
La designación de la autoridad a la que se dirige, los nombres y apellidos
completos del solicitante y de su representante o apoderado, con
indicación del documento de identidad y de la dirección donde se recibirán
las notificaciones, el objeto de la petición, los hechos en que se funda, las
pruebas que se pretendan hacer valer, y la firma cuando sea necesaria.
La petición verbal está regulada actualmente en los artículos 2.2.3.12.1 y
siguientes del decreto único reglamentario 1069 de 2015, del sector justicia
y del derecho.
1.1. La designación de la autoridad a la que se dirige

Esta indicación es de suma importancia. Colombia es un Estado social de
Derecho organizado en forma de república unitaria con aplicación del
principio de la descentralización y desconcentración administrativa.
Dentro de este modelo político el Estado en su conjunto es quien debe
satisfacer las necesidades de sus habitantes, y para ello se han creado
múltiples entidades, organismos, dependencias, y se ha dado vida a otras
personas jurídicas especializadas en determinadas actividades.
Dependiendo de la necesidad que el peticionario pretenda que se le
satisfaga, así será la autoridad del Estado ante la cual debe comparecer,
pues no sería de recibo, por ejemplo, que frente a un tema de defensa
nacional una persona se dirija ante el Consejo Nacional Electoral.
43
Según la autoridad a la que se dirija la petición, y el objeto sobre el

cual verse, el servidor público que la reciba debe realizar un análisis de la
competencia que tiene para pronunciarse sobre la misma.
El destinatario de la petición también puede ser un particular10 ante
el cual se pretenda garantizar un derecho fundamental. En este caso la
petición puede dirigirse ante organizaciones privadas, con o sin personería
jurídica, como las sociedades, corporaciones, fundaciones, asociaciones,
organizaciones religiosas, cooperativas, instituciones financieras o clubes.
Así mismo es procedente dirigir la petición ante personas naturales
respecto de las cuales el solicitante se encuentre en situación de indefensión
o subordinación e igualmente cuando el particular que recibe la solicitud
cumpla una función o posición dominante.
1.2. Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su

representante o apoderado, con indicación del documento de
identidad
Este requisito es de vital importancia, puesto que a través de él la autoridad
puede identificar a la persona o grupo de personas que demandan la
satisfacción de una necesidad particular o general, e igualmente si actúan
en nombre propio, o en calidad de representante, o agente oficioso de otra
persona natural o jurídica.
En los trámites regulados en el Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo el interesado puede actuar
directamente, es decir, no es necesario valerse de un abogado11 para que lo
represente, toda vez que la radicación de una petición no exige el derecho
de postulación.
No hay que olvidar que en virtud de lo establecido en el parágrafo del
artículo 4 ° de la 1712 de 2014, es posible presentar peticiones de información
con identidad reservada, evento en el cual se podrá solicitar al Ministerio
Público el inicio del respectivo procedimiento. Esta circunstancia particular
será viable en aquellos casos en los que el interesado considere que la
petición pone en riesgo su integridad o la de su familia.
10 Ley 1755, art. 32.

11 Ver inciso 3° del artículo 13 de la ley 1755 de 2015.
44
El artículo 2.1.1.3.1.3 del decreto reglamentario único 1081 de 201512,

establece que para la recepción y trámite de peticiones con identidad
reservada el Ministerio Público dispondrá un formulario electrónico, el cual
se constituirá como un mecanismo adicional a los medios ordinarios de
recepción de solicitudes de acceso a información pública dispuestos por
las entidades que conforman el Ministerio Público.
1.3. Objeto de la petición

Es lo que se pretende o quiere obtener con la reclamación. Este requisito
debe ser expuesto de manera clara y detallada, a fin de que la autoridad
encargada de resolver la petición comprenda qué depreca el peticionario
de la administración.
En este capítulo de la petición se daría respuesta al siguiente
interrogante formulado por la administración al peticionario: ¿Qué solicita?
La claridad, sencillez y precisión de la solicitud es importante porque de
ella la autoridad identificará su naturaleza jurídica, es decir, si es de interés
general o particular.
1.4. Las razones en que se apoya

Se refiere a los hechos o causas que sirven de sustento para pedir, así como
las normas jurídicas que consagran el efecto que se persigue. El relato que
se haga de los hechos le permitirá a la autoridad saber si el peticionario se
encuentra en el supuesto fáctico establecido en la norma que invoca, a fin
de ser beneficiario de la respectiva consecuencia jurídica.
Los hechos constituyen la justificación, causa o razón de ser del derecho
reclamado.
No es más que la tarea de suministrarle a la autoridad el soporte fáctico
que legitima al solicitante para reclamar la satisfacción de un derecho.
El estudio de los hechos y el objeto de la petición le permitirán a la
autoridad verificar si el solicitante se encuentra legitimado.
Este requisito le permite a la autoridad responder al interrogante: ¿por
qué se reclama la satisfacción de un determinado interés?
12 Derogatorio del Decreto reglamentario 103 de 2015.
45
1.5. Relación de las pruebas que se acompañan con la petición

La simple narración de unos hechos, por muy verídicos y entendibles que
sean, no acarrea el inmediato reconocimiento de lo solicitado. Para ello
es menester que el peticionario acompañe los elementos de prueba que
conduzcan al funcionario administrativo a un estado de certeza sobre la
viabilidad de la reclamación.
Sin embargo, no siempre es obligatorio aportar las pruebas en que
descansan los supuestos fácticos alegados, pues habrá eventos en que
este requisito se entenderá cumplido cuando los elementos de convicción
reposen en las dependencias de la entidad a que se dirige la petición, tal y
como lo establece el numeral 4 del artículo 9° de la ley 143713.
1.6. Dirección donde recibirá correspondencia

En la petición debe indicarse un lugar o dirección material para recibir
notificaciones, o en su lugar se podrá indicar una vía electrónica, por
ejemplo, el de una línea fax o el correo electrónico.
El requisito de indicar una dirección electrónica puede ser facultativo u
obligatorio.
Será facultativo cuando el peticionario es una persona que no está en
el deber de inscribirse en el Registro Mercantil.
Se tornará obligatorio indicar la dirección electrónica en el evento
que el peticionario sea un particular que deba estar inscrito en el registro
mercantil.
En relación a este tema considero que la norma debe interpretarse en
el sentido que el peticionario efectivamente aparezca inscrito en el registro
mercantil, y que autorice ser notificado por esa vía.
13 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, art. 9° A las autoridades

les queda prohibido:
(…)
“4° Exigir constancias, certificaciones o documentos que reposen en la respectiva entidad.”
Sobre este particular el artículo 10 del Decreto 01 de 1984 establecía lo siguiente: REQUISITOS
ESPECIALES. “Cuando la ley o los reglamentos exijan acreditar requisitos especiales para que
pueda iniciarse o adelantarse la actuación administrativa, la relación de todos éstos deberá fijarse en
un lugar visible al público en las dependencias de la entidad.
Los funcionarios no podrán exigir a los particulares constancias, certificaciones o documentos que
ellos mismos tengan, o que puedan conseguir en los archivos de la respectiva entidad.”
46
Ello por cuanto el artículo 56 de la ley 1437, norma posterior en el

mismo estatuto, impera que las autoridades notificaran sus decisiones por
vía electrónica, siempre y cuando el interesado haya aceptado ese medio
de notificación.
Por otra parte, estimo que constituye un absurdo exigir al peticionario
el suministro de una dirección electrónica para recibir correspondencia o
notificaciones de las decisiones, pues lo cierto es que a la ley lo único que
debe interesarle es la existencia de un lugar en el que se pueda ubicar al
destinatario del pronunciamiento de la administración.
El simple hecho de estar inscrito en el registro mercantil no es motivo
suficiente para presumir el conocimiento o manejo de las tecnologías,
pues por muy común que pueda resultar, todavía existe gran parte de
la población colombiana que no está familiarizada con el servicio de
Internet y, por tanto, pueden resultar afectados si se les exige utilizar
un medio respecto del cual no han sido educados, situación que a no
dudar repercutirá gravemente en el tema de la impugnación por vía
administrativa, pues serán innumerables los casos en que las personas
perderán la oportunidad de ejercer los recursos administrativos por
vencimiento de términos ante el desconocimiento de las tecnologías en
el evento que sean notificados por medio del correo electrónico. Esta es
una verdad que el Estado no puede desconocer y que revela una vez más
que en nuestro ordenamiento jurídico las normas no se compadecen de
la realidad social que se vive. El avance normativo debe ir de la mano con
la realidad social.
No obstante, se evidencia que el artículo 16 de la ley 1755 de 2015, si
bien exige que el peticionario al ser comerciante debe indicar una dirección
electrónica, no contempla ningún tipo de sanción si se suministra una
ubicación distinta. Por tanto, no puede un funcionario negarse a recibir o
dar trámite a una petición porque el peticionario suministró una dirección
física en vez de una electrónica cuando se es comerciante.
Lo expuesto sin desconocer que a través del artículo 8 de la ley 2080 de
2021, se autorizó al gobierno nacional para que determinara en qué eventos
el uso de las tecnologías sería obligatorio para adelantar determinadas
actuaciones administrativas. Pero con la reserva de garantizar el acceso
a la población que no tenga posibilidades de actuar a través de medios
virtuales.
47
1.7. La firma del peticionario

Este requisito debe cumplirse cuando estamos en presencia de una petición
escrita, lo cual sirve para darle al documento un tinte de autenticidad u
originalidad, de tal suerte que se tenga certeza del sujeto a quien se
atribuye.
2. Carácter respetuoso de la petición

El artículo 23 de la Constitución Política de 1991 exige que la petición debe
ser respetuosa.
Esto es, que el ejercicio del derecho de petición debe ir acompañado
de cierto decoro y consideración para con la autoridad, a fin de que no se
afecte la dignidad o la honra del servidor público encargado de resolverla,
o se denigre de la institucionalidad.
Pero es importante determinar cuál es la consecuencia jurídica que
se ha establecido para el caso de las peticiones irrespetuosas. ¿Será
jurídicamente admisible que una autoridad se niegue a recibir o resolver
una petición porque es irrespetuosa?
2.1. Tratamiento durante la vigencia del decreto 01 de 1984

El artículo 23 de la Constitución Política de 1991 no señala una consecuencia
negativa o sancionatoria para el caso en que la petición sea irrespetuosa,
es decir, no prevé que sea rechazada, inadmitida para ser corregida o que
se niegue lo solicitado independientemente de que se tenga o no derecho
a ello.
A pesar que no existía una norma que impusiera sanción alguna a las
peticiones irrespetuosas, la Corte Constitucional en sentencia T-353 de
2000 sostuvo que cuando una petición no es respetuosa la autoridad a la
cual se dirige queda exonerada del deber de resolverla, pues en tal evento
el derecho se desnaturaliza y no nace a la vida jurídica. En consecuencia, al
no revestir una situación jurídica queda despojaba de toda protección.
En efecto sostuvo la Corte Constitucional lo siguiente:
“La Corte Constitucional confirmará el fallo objeto de revisión, pues considera
que en este caso no cabía la tutela del derecho de petición. La forma
irrespetuosa en que el accionante se dirigió a la autoridad de la cual buscaba
48
una respuesta exoneraba a la funcionaria correspondiente de cualquier

obligación, pues no encajaba la hipótesis en los presupuestos del artículo 23
de la Constitución Política.
En efecto, elemento esencial del derecho de petición radica en que la
persona que a él acude formule sus solicitudes con el debido respeto hacia
la autoridad.
De lo contrario, la obligación constitucional, que estaría a cargo del
servidor o dependencia al cual se dirigió la petición, no nace a la vida jurídica.
La falta de tal característica de la solicitud sustrae el caso de la regla general,
que exige oportuna contestación, de fondo, sobre lo pedido.
En esos términos, si una solicitud irrespetuosa no es contestada, no se viola
el derecho de petición. Como lo dice el artículo 95 de la Constitución, el ejercicio
de los derechos y libertades reconocidos en ella implica responsabilidades, y
es deber de la persona y del ciudadano respetar los derechos ajenos y no
abusar de los propios.
En este caso, la forma ofensiva en que el solicitante se dirige a la autoridad
resulta ostensible, en especial en el documento del 30 de julio de 1999 (Fl.
7), en el que se tilda la primera respuesta de “amañada” y se sindica a la
Personera Municipal de ser “mañosa”.
Si, entonces, no se cumplieron los requisitos del artículo 23 de la Carta
Política, por sustracción de materia no hubo derecho constitucional vulnerado
y, en consecuencia, no cabía la acción de tutela14.”
Por más esfuerzos intelectuales o actividades investigativas que se

realizaran no existía ningún aparte de la constitución o de la ley, incluso en
el tiempo que se expidió la sentencia citada, que sancionara con pena de
rechazo o desatención a las peticiones irrespetuosas.
Es principio de derecho que nadie puede ser sancionado sino conforme
a la ley preexistente. De acuerdo con este principio formulo nuevamente
el interrogante ¿Dónde estaba la norma constitucional o legal que
expresamente sancionara con desatención a las peticiones irrespetuosas?
No existía dicha disposición. Siendo así, entonces, por qué el juez o la
administración se abrogaban una potestad que no les ha sido atribuida, y
más aún cuando se cuenta con otros medios razonables para satisfacer las
exigencias del derecho fundamental y castigar la falta.
14 Corte Constitucional, sentencia T-353 de 2000. Ver también sentencia T-495 de 1992.
49
2.2. Tratamiento durante la vigencia de la ley 1437

Contrario a lo que venía aconteciendo a nivel jurisprudencial y administrativo,
escenarios en los que se avalaba el rechazo de las peticiones irrespetuosas,
la ley 1437 de 2011 incluyó en su normatividad un artículo respecto del
cual se evidenciaba que las peticiones irrespetuosas debían ser recibidas
y resueltas por las autoridades. En efecto, el artículo 6° de la mencionada
legislación establece como deber de las personas el observar un trato
respetuoso con los servidores públicos, y a continuación dispone en su
parágrafo que el incumplimiento de dicho deber no podrá ser invocado por
la administración como pretexto para desconocer el derecho reclamado
por el particular, pero con la salvedad de que, no obstante satisfacerse
las exigencias del derecho de petición, se podría imponer al infractor
las sanciones penales, disciplinarias o de policía que fueran procedentes
conforme a la ley.
Soportado en la mencionada normatividad sostuve que era
improcedente rechazar las peticiones irrespetuosas, negar el recibo de las
mismas, o no resolverlas.
Pero resulta que en virtud de la declaratoria de inexequibilidad de los
artículos 13 a 33 de la ley 1437 de 2011, por parte de la Corte Constitucional
a través de sentencia C-818 de 2011, el Congreso de la República expidió
la ley 1755 de 201515, y en el parágrafo 2° del artículo 15, así como en el
artículo 19, autorizó a las autoridades16 para negarse a recibir las peticiones
irrespetuosas.
En efecto, sostiene la norma en mención que “Ninguna autoridad
podrá negarse a la recepción de solicitudes y peticiones respetuosas.”
Esta regulación permite afirmar que, a contrario sensu, esto es, cuando la
petición se considere irrespetuosa, la autoridad sí podrá negarse a recibirla.
Interpretación que resulta más clara en la previsión contenida en el
artículo 19, en el cual establece que “Toda petición debe ser respetuosa so
pena de rechazo.”
15 A través de esta ley el Congreso de la República Sustituyó el Título II, Derecho de Petición, Capítulo
1, Derecho de petición ante las autoridades -Reglas Generales, Capítulo II Derecho de petición ante
autoridades-Reglas especiales y Capítulo III Derecho de petición ante organizaciones e instituciones
privadas, artículos 13 a 33, de la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011.
16 Ver también artículo 32, parágrafo 2°de la misma ley, en el cual se establece idéntica regulación para
las peticiones dirigidas a las entidades privadas.
50
La Corte Constitucional al estudiar la validez formal y material de

estas normas reiteró su tesis de sancionar con pena de rechazo a las
peticiones irrespetuosas, considerando con ello acorde a la constitución el
establecimiento de tal sanción, pero realizando unas precisiones respecto a
lo que podría calificarse como “irrespetuoso” y la manera de dar a conocer
la negativa, a fin de garantizar el derecho de defensa del peticionario. En
efecto, sostuvo lo siguiente:
“En relación con el alcance del calificativo de irrespetuoso, la Corte ha
señalado que “La determinación acerca de cuándo un escrito es inadmisible,
por considerarse irrespetuoso, corresponde al discrecional, pero ponderado,
objetivo, juicioso, imparcial y no arbitrario juicio del juez, pues las facultades
omnímodas e ilimitadas de éste para rechazar escritos que pueden significar
muchas veces la desestimación in límine del recurso afecta el derecho de defensa,
el debido proceso y el acceso a la justicia. En tal virtud, estima la Sala que los
escritos irrespetuosos son aquéllos que resultan descomedidos e injuriosos
para con los mencionados sujetos, de manera ostensible e incuestionable y que
superan el rango normal del comportamiento que se debe asumir en el curso
de un proceso judicial, aún en los eventos de que quienes los suscriben aprecien
situaciones eventualmente irregulares o injustas, generadas en desarrollo
de la actividad judicial”17. Si bien estas consideraciones se predicaron de la
devolución por el juez de escritos irrespetuosos dentro de un proceso judicial,
bien pueden aplicarse para sustentar el rechazo por cualquier autoridad de
una petición que considere irrespetuosa, que de ninguna manera puede
obedecer a una decisión arbitraria, caprichosa, sin sustento objetivo.
En consecuencia, la Corte considera que el rechazo de un escrito que se
considere por la autoridad como irrespetuoso, en la medida que puede hacer
nugatorio el derecho de petición y afectar otros derechos fundamentales del
interesado, requiere de motivación y de la publicidad que se exige de todas
las actuaciones de la administración, así como de la posibilidad de impugnar
dicho rechazo. Así lo ha establecido la jurisprudencia respecto de escritos
presentados por las partes en un proceso judicial que han sido devueltos por
ser considerados irrespetuosos18.
Siendo claro que uno de los elementos estructurales del derecho de
petición es el carácter respetuoso de las peticiones, la Sala encuentra acorde
con la Constitución este primer contenido normativo19.”
17 Sentencia T-017 de 2007.

19 Corte Constitucional. Sentencia C-951 de 2014.
51
Tal y como lo sostuve en la anterior edición, considero que admitir la

solución de la Corte es tanto como expresar que un error corrige otro error.
Implica retornar a la aplicación de la ley del talión en la que una arbitrariedad
se castigaba con otra arbitrariedad, y es precisamente lo que se evidencia
cuando una autoridad, en vez de resolver una petición irrespetuosa, procede
a rechazarla, o recibirla y resolver no darle trámite. Y con el agravante de
que en este último caso habría un desgaste de la administración, que se
traduciría en la violación del principio de economía y eficacia que rige las
actuaciones administrativas, pues el tiempo que emplea la autoridad para
negarse a resolver el fondo del asunto, es el que podría utilizar para satisfacer
las exigencias del derecho de petición, y sin que ello implique, desde luego,
que la falta cometida quede exonerada de sanciones legales, tal y como lo
establece el parágrafo del artículo 6° de la ley 1437 de 2011.
Sin embargo, bajo la vigencia de las normas comentadas tendremos
el caso insólito consistente en que la petición no solo será rechazada,
sino que, además, según el parágrafo del artículo 6° de la ley 1437, se
desprenderán sanciones penales, disciplinarias o de policía. En resumidas
cuentas, el derecho fundamental de petición quedó huérfano, maltratado
y sin dolientes. Así las cosas, observamos que en el Estado Colombiano
mientras a los asesinos, violadores, traficantes y demás delincuentes e
infractores de las normas penales se les reviste de plenas garantías, a los
peticionarios irrespetuosos se les niega toda posibilidad de obtener una
solución material frente al objeto de su solicitud.
Considero que en esta situación irregular entran en conflicto dos
intereses como son el deber de respeto a las autoridades y la satisfacción
de un derecho fundamental, por tanto, la decisión sobre qué hacer con
la petición irrespetuosa debe centrarse en la identificación del derecho
que debe primar. En este caso sostengo que la garantía a privilegiar es el
derecho de petición, lo cual se materializa implantando el deber de resolver
la petición, agregando además que, para efectos de amparar igualmente
la necesidad de respetar a las autoridades, debe promoverse el inicio de
las investigaciones procedentes con el objeto de sancionar las eventuales
infracciones penales, disciplinarias o policivas en que pueda incurrir
el peticionario. Esta solución sí ofrece un verdadero equilibrio porque
mediante ella ninguno de los dos intereses en juego resulta sacrificado.
Por otro lado, la experiencia ha demostrado que muchas veces la causa
del irrespeto a las autoridades a través de peticiones obedece a los malos
tratos de que son objeto los peticionarios, al desespero e indignación de
52
ver la conducta que asumen los servidores públicos en la resolución de los

asuntos, a la corrupción de quienes por mero capricho niegan la satisfacción
de un derecho legítimamente constituido y debidamente acreditado con
la baja argumentación de que el interesado goza de la vía judicial para
ver si le corresponde o no lo que reclama, o la conducta de empleados
públicos que le sugieren a los usuarios que si desean que su petición sea
resuelta favorablemente deben otorgarle poder a un abogado X, que es
el que ellos conocen, y con el cual evidentemente van a repartir el pago
de los honorarios, la solicitud o insinuación de entrega de dádivas para el
adecuado cumplimiento de sus funciones, favores sexuales o pagos en
especie como se denomina en el lenguaje cotidiano por los enfermos que
se dedican a esas prácticas que atentan contra la dignidad de las personas,
entre otros que habiendo llegado a mi conocimiento durante mi experiencia
profesional no me atrevo a mencionar en este texto por respeto al lector.
Todo para indicar que muchas veces es la misma autoridad quien da lugar
a que se le irrespete, o a que reaccione de manera irregular el peticionario
como respuesta a la agresión recibida de los servidores públicos.
3. Presentación de la petición y derecho de postulación

La presentación de una petición ante una autoridad administrativa no exige
el derecho de postulación, por tanto, no es necesario que el peticionario se
valga de un abogado para comparecer ante la autoridad administrativa, ni
mucho menos que lo sea para que pueda ejercer directamente este derecho.
Lo anterior sin perjuicio de que quien quiera presentar una petición por
conducto de un abogado así lo haga, pues el artículo 13 de la ley 1755 de
2015 tampoco lo prohíbe.
4. Importancia jurídica del derecho de petición

El derecho de petición constituye una de las grandes conquistas del ser
humano dentro del campo constitucional y del derecho en general.
Su consagración lo encontramos en el artículo 23 de nuestra constitución
política de 1991, artículo 19 de la Carta Internacional de Derechos Humanos20,
y 19 del Pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles.
20 “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no
ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de
difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio.”
53
Su importancia es de tal magnitud que nuestra constitución política

le ha dado el carácter de derecho fundamental, pues considera que es un
atributo inherente a todo sujeto de derecho.
En este orden, la Corte Constitucional, mediante sentencia T –
377/00 consideró que el derecho de petición constituye un instrumento
determinante para la efectividad de los mecanismos de democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como el de información, participación política y libertad
de expresión.
Siendo esto así, el derecho de petición no puede quedar en el plano
abstracto, y en consecuencia su efectividad depende de la imposición a las
autoridades del deber de atenderlas y responderlas dentro de los plazos
legales.
5. Mecanismo de protección del derecho de petición

En función del deber comentado, el Consejo de Estado, la Corte
Constitucional y la doctrina han determinado que el núcleo esencial del
derecho de petición reside en la pronta y oportuna resolución de la cuestión
planteada21, pues esperar una respuesta cuando la autoridad a bien lo tenga
hace irrisoria esta garantía fundamental, como también lo sería el hecho de
reservarse para sí el sentido de la decisión.
Sin embargo, teniendo presente que las normas jurídicas están
dirigidas a regular la conducta de seres humanos, y personas en general,
es posible que éstas no cumplan los deberes que el legislador les impone, y
en consecuencia desatiendan el derecho de petición, con lo cual se revela
claramente el carácter contingente de las disposiciones jurídicas.
Pero al mismo tiempo que el legislador impone un deber, prevé también
que las autoridades encargadas de cristalizarlo podrían no acatarlo, y en tal
21 Corte Constitucional. Sentencia C – 007 de 2017. El derecho de petición reconocido en el artículo

23 de la Constitución y desarrollado en la Ley Estatutaria 1755 de 2015 es un derecho fundamental
en cabeza de personas naturales y jurídicas cuyo núcleo esencial está compuesto por: (i) la pronta
resolución; (ii) la respuesta de fondo; y (iii) la notificación de la respuesta. A su vez, sus elementos
estructurales son: (i) el derecho de toda persona a presentar peticiones ante las autoridades por
motivos de interés general o particular; (ii) la posibilidad de que la solicitud sea presentada de forma
escrita o verbal; (iii) el respeto en su formulación; (iv) la informalidad en la petición; (v) la prontitud
en la resolución; y (vi) la habilitación al Legislador para reglamentar su ejercicio ante organización
privadas para garantizar los derechos fundamentales.
54
virtud otorga a los administrados ciertos recursos para lograr la protección

de sus derechos.
Tales recursos pueden ser de naturaleza judicial o administrativa.
El último puede emplearse cuando el peticionario formule denuncia
disciplinaria contra el empleado de la entidad que desatendió sin una causa
justificable la petición. También tienen esta naturaleza los recursos que se
formulan contra el acto ficto o presunto que se hubiere configurado.
El recurso más empleado por los administrados es el judicial que se
encuentra encarnado en la acción de tutela.
Al revestir la petición el carácter de derecho fundamental constitucional
el legislador lo incluyó dentro de las garantías amparadas mediante la
acción de tutela, en consecuencia, una vez que los jueces constaten que las
autoridades, o los particulares en los casos indicados en la ley, no atendieron
las peticiones oportunamente protegerán el derecho vulnerado, otorgando
a las entidades demandadas un plazo de 48 horas para que se pronuncien
sobre el objeto de la petición.
Anteriormente se aclaraba que no toda petición estaba cobijada bajo el
amparo de la acción de tutela, pues para tales efectos había que identificar
quién era el sujeto al cual se dirigió y las funciones que desarrollaba. Sobre
este punto la Corte Constitucional, antes de la vigencia de la ley 1437,
manifestó que el derecho de petición sería tutelable siempre y cuando se
haya presentado ante una autoridad administrativa o un particular que
ejerce esa función o presta un servicio público. De todas formas, cuando él
se presenta ante un particular hay que hacer unas precisiones: 1) cuando el
particular presta un servicio o realiza funciones de autoridad, el derecho de
petición opera igual como si se dirigiese contra la administración. 2) pero
si la tutela se dirige contra un particular que no actúa como autoridad,
éste será un derecho fundamental solamente cuando el legislador lo
reglamente. (Sentencia T – 377/00)
La Constitución Política de 1991 consagró en el artículo 23 la posibilidad
de ejercer el derecho de petición ante organizaciones o instituciones
privadas, pero sólo hasta ahora su ejercicio está reglamentado, garantizado
y protegido por el artículo 32 de la ley 1437, el cual fue declarado inexequible
a través de sentencia C- 818 de 2011, y hoy en día regulado por el artículo 32
de la ley 1755 de 2015.
55
La referida norma permite que se presenten peticiones contra

organizaciones o instituciones privadas, con o sin personería jurídica,
sociedades, corporaciones fundaciones, asociaciones, organizaciones
religiosas, cooperativas, instituciones financieras o clubes privados, y
también contra personas naturales gozando de protección el derecho en
aquellos eventos que el peticionario se encuentre respecto del particular
en situación de indefensión, subordinación o la persona a la que se dirige la
petición se encuentre ejerciendo una función o posición dominante.
Se excluye de amparo tutelar el derecho de petición cuando se ejerza
ante un particular que no se encuentre, respecto del peticionario, situado
en las condiciones a que hace referencia el parágrafo 1° del artículo 32 de
la ley 1755.
Tal sería el caso de una persona natural que verbalmente o por escrito
solicita a otro particular, también persona natural, que le informe sobre la
carrera profesional que ejerce. Si en este caso no se obtiene respuesta, mal
se haría en considerar violentado el derecho de petición.
6. Prueba de la presentación de la petición

La ley 1755 de 2015, al igual que en su momento lo hizo el decreto 01 de 1984
y posteriormente la ley 1437 de 2011, no exige un medio de prueba específico
para acreditar que se ha formulado una petición, lo cual refleja que ante tal
hecho prima el principio de libertad probatoria, en consecuencia, cualquier
elemento de convicción es útil para suministrar certeza de este hecho.
Sin embargo, el inciso 5° del artículo 15 del Código en mención dispone
que a la petición escrita se podrá acompañar una copia, la cual debe ser
autenticada gratuitamente por el funcionario que la recibió, indicando la
fecha en la que fue presentada, el número y clase de documentos anexados,
y para todos los efectos legales tendrá el mismo valor legal del original.
Esta copia auténtica la conservará el peticionario para lo que le interese.
Cuando la petición es verbal, su presentación puede acreditarse con la
constancia sucinta que expida el funcionario que la recibe, conforme a lo
dispuesto en el artículo 2.2.3.12.3 del decreto único reglamentario 1069 de
201522.
22 Decreto 1069 de 2015. Artículo 2.2.3.12.3. Presentación y radicación de peticiones verbales. La

presentación y radicación de las peticiones presentadas verbalmente de que trata el artículo
2.2.3.12.1. del presente Capitulo seguirá, en lo pertinente, los requisitos y parámetros establecidos
en las leyes 1437 de 2011 y 1755 de 2015.
56
Reitero, a pesar que la ley establezca que esos documentos dan

certeza del hecho de la presentación de la petición y su contenido, ello no
quiere decir que es la prueba única conducente para llevar certeza al ánimo
del juez o incluso del funcionario administrativo de tal circunstancia en el
evento que se presente alguna situación adversa, puesto que tal norma es
de carácter facultativo, mas no imperativo para el peticionario.
Incluso, para efectos de acreditar en sede judicial el silencio
administrativo generado con relación a la petición inicial el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no exige
que deba presentarse única y exclusivamente una prueba documental,
sino, como bien lo expresa el artículo 166 de la ley 1437, las pruebas que lo
demuestren.
Lo anterior siempre y cuando una norma especial no exija que una
petición se presente por escrito, pues en este evento la única prueba para
acreditar dicha situación será la copia de la solicitud con la constancia de
su recibo.
Las autoridades deberán dejar constancia y deberán radicar las peticiones verbales que se
reciban, por cualquier medio idóneo que garantice la comunicación o transferencia de datos de la
información al interior de la entidad.
La constancia de la recepción del derecho de petición verbal deberá radicarse de inmediato y
deberá contener, como mínimo, los siguientes datos:
1. Número de radicado o consecutivo asignado a la petición.
2. Fecha y hora de recibido.
3. Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante y/o apoderado, si es
el caso, con indicación de los documentos de identidad y de la dirección física o electrónica donde
se recibirá correspondencia y se harán las notificaciones. El peticionario podrá agregar el número de
fax o la dirección electrónica. Si el peticionario es una persona privada que deba estar inscrita en el
registro mercantil, estará obligada a indicar su dirección electrónica.
4. El objeto de la petición.
5. Las razones en las que fundamenta la petición. La no presentación de las razones en que se
fundamenta la petición no impedirá su radicación, de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 16
de la Ley 1437de 2011 sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
6. La relación de los documentos que se anexan para iniciarla petición. Cuando una petición
no se acompañe de los documentos e informaciones requeridos por la ley, en el acto de recibo la
autoridad deberá indicar al peticionario los documentos o la información que falten, sin que su no
presentación o exposición pueda dar lugar al rechazo de la radicación de la misma, de conformidad
con el parágrafo 2 del artículo 16 de la Ley 1437 de 2011 sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de
2015.
7. Identificación del funcionario responsable de la recepción y radicación de la petición.
8. Constancia explícita de que la petición se formuló de manera verbal.
PARÁGRAFO 1. Si el peticionario lo solicita, se le entregará copia de la constancia de la petición
verbal.
PARÁGRAFO 2. Las autoridades serán responsables de la gestión de las constancias de las
peticiones verbales presentadas y de la administración de sus archivos, para lo cual diseñaran,
implementaran o adecuarán los sistemas o herramientas que permitan la debida organización y
conservación, de acuerdo con los parámetros y lineamientos generales establecidos por el Archivo
General de la Nación.
57
7. Término para resolver las peticiones

El primer interrogante que se plantea una persona al momento de presentar
una petición es saber cuándo obtendrá respuesta.
Este planteamiento encuentra respuesta en el artículo 23 de la
Constitución Política de 1991, en el 14 del código de procedimiento
administrativo y de lo contencioso administrativo, modificado por el
artículo 1 de la ley 1755, y demás normas especiales sobre la materia.
Cuando se trate de una petición de interés general o particular nuestro
ordenamiento jurídico consagra que la resolución debe emitirse en un
término perentorio de 15 días siguientes a la fecha de recibo. Diez (10) días
si corresponde a una petición de información y treinta (30) días cuando es
de consulta.
También rige el plazo de diez días para resolver cuando se trata de
peticiones entre autoridades, según lo establecido en el artículo 30 de la
ley 1755.
Los días a los que se refiere la mencionada ley, naturalmente, hay que
entender que son hábiles.
En algunos procedimientos especiales, como el señalado en la ley 1579
de 2012, se establecen plazos distintos para resolver las peticiones. Por
ejemplo, cuando la solicitud verse respecto a la obtención de un certificado
de libertad y tradición deberá darse respuesta inmediatamente si la oficina
se encuentra sistematizada, en caso contrario, en el plazo máximo de un
día23. La solicitud de inscripción de documentos en el folio de matrícula
inmobiliaria debe resolverse en un plazo de cinco días, sin embargo, cuando
la petición involucre más de diez unidades inmobiliarias se dispondrá de un
plazo adicional de cinco días24.
Plazos diversos encontramos cuando se trata de petición de revocación
directa, la cual debe resolverse en un término máximo de dos meses25,
e igualmente de peticiones de extensión de jurisprudencia, que debe
responderse dentro de los treinta (30) días siguientes a su presentación26.
23 Ley 1579 de 2012. Art. 68.

24 Ley 1579 de 2012. Art. 27.
25 Ley 1437 de 2011. Art. 95.
26 Ley 1437 de 2011. Art. 102.
58
En materia pensional la Corte Constitucional, a través de su

jurisprudencia, ha diseñado plazos diversos a los establecidos en el artículo
23 de la Constitución Política para resolver las peticiones.
En sentencia C – 951 de 2014, refiriéndose al término para resolver las
peticiones en materia pensional sostuvo lo siguiente:
“En materia de pensiones, esta Corporación fijó plazos distintos a la
regla general de respuesta de las peticiones. Ello sucedió, porque CAJANAL
tenía que responder asuntos de gran complejidad y se encontraba en una
crisis institucional que le imposibilitaba dar respuesta rápida a las solicitudes
pensionales. En la Sentencia SU-975 de 2003, la Corte Constitucional unificó
su jurisprudencia, señalando los términos que tiene la administración para
dar respuesta a los derechos de petición sobre pensiones, así:
“(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional –incluidas
las de reajuste– en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado
haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos
a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una
petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los
15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que
necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición
y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un
recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.
(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en
materia pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con
fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994
a los casos de peticiones elevadas a Cajanal;
(iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al
reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de
la vigencia de la Ley 700 de 2001. Cualquier desconocimiento injustificado
de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la
vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento
de los plazos de 4 y 6 meses, respectivamente, amenazan la vulneración del
derecho a la seguridad social”.
Cabe resaltar, que esos plazos surgieron de una interpretación de los
artículos 19 del Decreto 656 de 1994, 4º de la Ley 700 de 2001, 6º y 33 del
Código Contencioso Administrativo que realizó la Sala Plena de la Corte.
La modificación de los tiempos de respuesta de las solicitudes pensionales
significó que el derecho de petición no se vulneraba hasta que esos plazos
transcurrieran. En esa materia, la Corte amplió los tiempos de resolución
59
de las respuestas de las solicitudes con el fin de que la entidad respondiera

asuntos de gran complejidad, pese a los problemas administrativos y de
gestión que adolecía.
En contraste, en el tránsito de la liquidación del Instituto de Seguros Sociales
y la entrada en funcionamiento de COLPENSIONES, el juez constitucional se
pronunció de forma distinta en torno a la grave situación administrativa que
implicó el desconocimiento de la respuesta de los derechos de petición y de
las órdenes de amparo proferidas por los juzgados del país27. En el Auto 110 de
2013, la Sala Novena de Revisión no amplió ni modificó los plazos de respuesta
de las solicitudes que fueron fijados en la citada sentencia de unificación. En
realidad en el asunto de COLPENSIONES, la Corte suspendió y estableció unas
reglas para impedir que se ejecutaran las sanciones de desacato por vulnerar
el derecho de petición, al incumplir el término de respuesta de las solicitudes.
En este sentido, “la Sala precisa que la decisión que habrá de tomar no excusa
la práctica inconstitucional en que habrían incurrido el ISS y Colpensiones, al
abstenerse de responder en término los derechos de petición de sus afiliados
y retardar el cumplimiento de las sentencias dictadas por los jueces de la
República (…)Dentro de ese mismo término límite deberá cumplir todas las
sentencias dictadas en contra del ISS, pendientes de acatamiento, y las que se
tomen luego de esta decisión, en las que se ordene responder una petición o el
reconocimiento de una pensión negada en su momento por la entidad ahora
en liquidación. Así, mientras no se cumpla dicho plazo, aunque se entenderá
vulnerado el derecho de petición, se postergará el cumplimiento de la sentencia
hasta el 31 de diciembre de 2013”28
En el Auto 202 de 2013, la Sala Novena de Revisión ordenó que los jueces de
tutela deben tener como parámetro ante solicitudes de amparo del derecho
de petición en materia pensional, las directrices establecidas en el Auto 110
de 2013, al momento que intenten materializar sus decisiones por medio del

28 Por eso el auto 110 de 2013 estableció en el numeral primero del resuelve que Disponer con efectos
inter comunis que a partir de la fecha de proferimiento esta providencia y hasta el 31 de diciembre
de 2013, los jueces de la República, al momento de resolver las acciones de tutela por violación del
derecho de petición de solicitudes radicadas en su momento ante el ISS, o contra resoluciones en que
el ISS resolvió sobre el reconocimiento de una pensión o, sobre los incidentes de desacato por tutelas
concedidas por acciones u omisiones de la misma entidad, seguirán las siguientes reglas: 1) en los
casos en que se cumplan las reglas de procedibilidad formal y material de la acción de tutela (SU-
975/03 f.j. 3.2.2.), el juez concederá la tutela del derecho de petición o el reconocimiento de la pensión,
según el caso, pero dispondrá que Colpensiones tiene hasta el 31 de diciembre de 2013 para cumplir
el fallo de acuerdo al orden de prioridad de que trata esta providencia, salvo en el caso de las personas
ubicadas en el grupo con prioridad uno, evento en el cual deberá acatarse la sentencia dentro del término
dispuesto en el numeral segundo de la parte resolutiva de esta providencia y; 2) Colpensiones tendrá
hasta el 31 de diciembre de 2013 para cumplir las sentencias de tutela que ordenaron la contestación
de una petición o el reconocimiento de una pensión, por lo que las sanciones por desacato dictadas a la
fecha de proferimiento de este auto se entenderán suspendidas hasta dicho momento (Supra 30 a 39).
60
trámite de cumplimiento o el incidente de desacato. Finalmente, en el Auto

90 de 2014, la Sala referida suspendió las sanciones por desacato impuestas
al ISS en liquidación.”
PLAZO PARA RESOLVER LAS PETICIONES

MODALIDAD DE PETICIÓN PLAZO PARA RESPONDER
Interés general 15 días
Interés particular 15 días
Información 10 días
Consulta 30 días
Petición de Extensión Jurisprudencial 30 días
Petición de Revocación Directa 2 meses
Petición entre autoridades 10 días.
Obtención de Certificado de Libertad y Tradición Inmediatamente
7.1. Prórroga del término para resolver la petición

Es posible que el funcionario encargado de resolver la petición no pueda
hacerlo dentro del término exigido por la ley.
El artículo 6° del derogado decreto 01 de 1984 indicaba que en tal evento
el funcionario debía expresar al interesado los motivos de la demora e
indicarle la fecha en que sería resuelta la petición.
La norma citada establecía 15 días para resolver la petición, pero guardó
silencio frente al plazo para contestar cuando el funcionario comunicaba
no poder atenderla en el término legal.
Lo anterior llevó a concluir erradamente que la autoridad podía
responder cuando a bien lo tuviera o señalar un plazo extremadamente
largo que hiciera que el peticionario perdiera interés en el trámite iniciado.
Por suerte la jurisprudencia del momento suplió la deficiencia legislativa
en este sentido, exigiendo a las autoridades que el señalamiento de un
nuevo plazo debía obedecer a criterios de razonabilidad, tales como: los
trámites que debe adelantar la administración para resolver la petición y la
importancia que el asunto demande para el interesado29.
29 Ver Corte Constitucional. Sentencia T-630 de 2002. “En relación con la oportunidad de la respuesta,
esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por
regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días
61
A pesar que tales criterios en su momento no constituían en estricto

sentido el señalamiento de un plazo fijo e invariable para responder la
petición, sí servían de barrera o limitante frente a las arbitrariedades de
las autoridades, a pesar que era eminentemente subjetiva la definición del
nuevo término, pues el legislador no había colocado una barrera temporal y
la jurisprudencia de la Corte Constitucional, según el caso de que se tratare,
fijaba plazos máximos distintos, tal y como ocurría en materia pensional.
La ley 1437 no eliminó los criterios o parámetros de razonabilidad para
responder las peticiones, pero sí los sujetó a un plazo máximo y objetivo,
de tal suerte que hoy en día existe certeza del término en que se recibirá
respuesta de las peticiones cuando la autoridad manifieste, dentro de la
oportunidad legal, no poderlas atender.
Ello porque el parágrafo del artículo 14 del Código de Procedimiento
Administrativo imperó que el plazo razonablemente señalado por la
para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la
imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los
motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de
razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de
dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado
las decisiones de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de 15 días, en
caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes.” Corte Constitucional. Sentencia T- 204 de 1996. “…En relación con los términos
en que se deben resolver las peticiones, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido clara en
manifestar que, de acuerdo con lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, las solicitudes
de carácter particular deben ser resueltas dentro de los quince (15) días siguientes a su presentación,
y si durante ese término es imposible responder, así debe informarse al solicitante, señalando los
motivos, y la fecha en que se resolverá de fondo. Sin embargo, el nuevo término no puede ser
arbitrario ni ilimitado en el tiempo, de tal forma que anule el contenido del derecho; por el contrario,
dicho término debe ser razonable, de tal forma que debe consultar no sólo la importancia que reviste
el asunto para el particular, si no la dificultad en la resolución de la petición, y la trascendencia de los
derechos que se encuentren en juego.
Al respecto dijo esta Sala:
“La Corte no desconoce el hecho evidente de que las entidades públicas, así como las
organizaciones particulares, deben contar con un término razonable para resolver las peticiones que
se le formulen por cualquier persona; pero ese término razonable debe ser lo más corto posible, ya
que como lo estipula el mandato superior, la resolución debe ser “pronta”. El prolongar más allá de
lo razonable la decisión sobre la petición, como lamentablemente ocurre a menudo por negligencia,
por ineficiencia, por irresponsabilidad o, lo que es más grave aún, por una deliberada intención de
causarle daño al peticionario, implica ni más ni menos que incurrir en flagrante violación de la norma
constitucional.
“El ejercicio de este derecho se hace tal vez más evidente en determinadas situaciones, donde el
pronunciamiento de la entidad permite al particular definir una expectativa, que a su vez es fundamento
para la protección de algunos de sus derechos fundamentales. Tal es el caso de las personas de
la tercera edad o de quienes por circunstancias de la vida se enfrentan a la imposibilidad física de
ejercer una actividad económicamente productiva. En casos como estos, no resolver oportunamente
una solicitud, significa prolongar en el tiempo el estado de imposibilidad para contar con los medios
necesarios de subsistencia y así poder disfrutar de la salud, el bienestar, y la dignidad a que toda
persona tiene derecho.”
62
autoridad, cuando haya sido imposible resolver oportunamente la petición

dentro del término inicial, no podrá ser superior al doble del inicialmente
previsto.
En este orden de ideas tenemos que, si el plazo inicial es de 15 días
hábiles, el término razonable fijado por la autoridad no podrá exceder
de 30 días, los que, sumados al anterior, arrojaría un tiempo de 45 días
hábiles para atender de manera definitiva la petición en el evento que se
presente el supuesto de hecho de que trata la norma comentada. Esta es
la interpretación que resulta del tenor literal del artículo objeto de estudio.
Considero que este es el término máximo porque la norma no señala
cuál es el punto de partida del plazo que debe regir a la prórroga. Esto
es, no consagra que dicho lapso de tiempo se computará desde el día
siguiente de haberse presentado la petición, por ejemplo, como sí lo hace
con el plazo inicial.
En efecto, la norma regula dos situaciones. La primera, referente
al plazo inicial para resolver que es, en este caso, de 15 días. en segundo
lugar, prevé la circunstancia de que la autoridad no pueda responder en
el término primigenio, disponiendo que la prórroga, esto es, el nuevo
término, no puede superar el doble del inicialmente previsto.
En mi criterio, se trata de términos autónomos e independientes y con
puntos de partida diferente. En este caso, la prórroga correrá a partir del
día siguiente al vencimiento del término inicial.
Lo expuesto porque podría argumentarse que el plazo total, incluyendo
el inicial y la prórroga no puede superar los 30 días hábiles, contados desde
el siguiente al de la presentación de la petición. Este planteamiento lo he
escuchado en algunos escenarios académicos. Ciertamente corresponde a
una reflexión que garantiza la pronta satisfacción del derecho fundamental
de petición, pero no lo comparto porque tiende a incluir expresiones que
no están presentes en la norma. Incluso desconoce la postura que frente a
situaciones similares asumió el legislador en leyes anteriores que aún están
vigentes.
Nos ubicamos entonces en el fatídico momento en el que nuestro
intelecto supera la línea delgada que delimita los terrenos de la
interpretación e incursiona en los linderos de la modificación normativa.
Existen otras normas previas a la ley 1437 y 1755 que consagran de
manera clara, precisa e inequívoca el punto de partida del plazo inicial y de
63
la prórroga para resolver las peticiones, las cuales debieron ser empleadas
a modo de referencia por el Congreso de la República para diseñar de
mejor forma el artículo 14 del código de procedimiento administrativo y de
lo contencioso administrativo. De esta manera no se crearía incertidumbre
respecto a esta situación ni se abandonaría la problemática a los vaivenes
de la jurisprudencia o la doctrina.
En todo caso, cuando no pueda atenderse oportunamente una petición,
y se haya comunicado tal situación al interesado en la forma legalmente
establecida, se entenderá que el nuevo plazo que fije la autoridad para
resolver será razonable en la medida que sea igual o inferior al doble del
inicialmente pactado.
Pese a lo anterior, no hay que incurrir en el error de creer que esta norma
impide la intervención del juez de tutela para efectos de controvertir el
plazo que fije una autoridad cuando el mismo, si bien se enmarque dentro
de la preceptiva del artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo
y de Contencioso Administrativo, se considere irrazonable en un caso
particular y concreto por las circunstancias que rodean al peticionario.
Esto para indicar que, no en todos los casos el plazo máximo a que
hace referencia la norma en mención se considerará razonable, pues habrá
situaciones que demanden la fijación de un tiempo menor para la pronta
resolución.
Artículo 6° del Decreto 01 de 1984 Parágrafo artículo 14 ley 1755 de 2015

Las peticiones se resolverán o Cuando excepcionalmente no fuere posi-
contestarán dentro de los quince ble resolver la petición en los plazos aquí
(15) días siguientes a la fecha de su señalados, la autoridad deberá informar
recibo. Cuando no fuere posible esta circunstancia al interesado, antes del
resolver o contestar la petición en vencimiento del término señalado en la ley
dicho plazo, se deberá informar expresando los motivos de la demora y se-
así al interesado, expresando los ñalando a la vez el plazo razonable en que
motivos de la demora y señalando se resolverá o dará respuesta, que no podrá
a la vez la fecha en que se resolve- exceder del doble del inicialmente previsto.
rá o dará respuesta.
En algunos procedimientos administrativos especiales el legislador

también ha previsto la posibilidad de ampliar el plazo para resolver las
peticiones cuando la autoridad no pueda hacerlo en el plazo inicial. Tal
acontece con las previsiones establecidas en el artículo 16 de la ley 1266 de
64
2008 y el artículo 14 y 15 de la ley 1581 de 2012, referentes a las peticiones de

información y de reclamos.
Ambas leyes coinciden en señalar que las peticiones de reclamo deben
ser resueltas en un plazo máximo de 15 días, pero en el evento que ello
no sea posible, dentro de dicho plazo, debe informarse al interesado los
motivos de la demora, caso en el cual se dará respuesta, en término máximo
de 8 días, los cuales empiezan a correr a partir del siguiente al vencimiento
del plazo inicial.
Cuando se trata de una petición de información el plazo inicial para
resolver será de 10 días. Sin embargo, cuando no fuere posible atender la
petición o consulta dentro de dicho término, se informará al interesado,
expresando los motivos de la demora y señalando la fecha en que se
atenderá su petición, la cual en ningún caso podrá superar los cinco (5)
días hábiles siguientes al vencimiento del primer término.
En este evento la regulación de las leyes 1266 de 2008 y 1581 coincide
con la previsión del artículo 1 de la ley 1755, en lo que a la fijación del término
inicial para resolver la petición se refiere, pero difieren en lo concerniente
a la determinación del plazo suplementario, e incluso suministran certeza
respecto al punto de partida de la prórroga, la cual se caracteriza por
materializar un término autónomo.
8. Mecanismo sancionatorio garante del derecho de petición

La implantación de un deber legal implica al mismo tiempo la prohibición
de ejecutar la conducta contraria a la establecida en dicho precepto.
De ahí que en derecho administrativo el deber de responder
oportunamente las peticiones implique así mismo que se encuentra
proscrito desatender de un modo cualquier el derecho fundamental en
comento.
En este sentido existe una íntima conexión entre el artículo 14 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
y el numeral 8° del artículo 39 de la ley 1952 de 201930, pues mientras la
primera fija el deber de atención oportuna de las peticiones, el segundo
dispone que a todo servidor público le está prohibido omitir, retardar o no
30 Este deber también estaba consagrado en el numeral 8 del artículo 35 de la ley 734 de 2002.
65
suministrar debida y oportuna respuesta a las peticiones respetuosas de

los particulares o a las solicitudes de las autoridades, así como retenerlas
o enviarlas a destinatario diferente de aquél a quien corresponda su
conocimiento.
Una vez que se ha incurrido en el supuesto de hecho de la prohibición,
es decir, en la desatención injustificada de la petición, la consecuencia
inmediata es el estar inmerso en un comportamiento calificado de mala
conducta constitutivo de falta disciplinaria.
Vemos entonces que existen mecanismos de protección del derecho de
petición como es la acción de tutela, y herramientas sancionatorias por su
trasgresión, las cuales se materializan en la existencia de un procedimiento
disciplinario que será promovido para juzgar la responsabilidad del
funcionario que ha violentado las prohibiciones de ley.
66
Capítulo VI
Procedimiento administrativo común y principal
El procedimiento administrativo en general está dividido en dos partes

que son la actuación administrativa y la etapa de recursos, anteriormente
denominada vía gubernativa.
La actuación administrativa, nombre que recibe la primera fase del
procedimiento, se inicia en las formas indicadas en el artículo 4° de la ley
1437, es decir, con una petición de interés general o particular, con una
solicitud en cumplimiento de un deber legal, o de manera oficiosa por la
autoridad, y culmina con la expedición de la correspondiente decisión de
la autoridad.
Por otra parte, la vía de impugnación administrativa se inicia con
los recursos de reposición y apelación, y culmina con el respectivo acto
administrativo.
Actuación administrativa iniciadas a través de peticiones
Inicio Pruebas Decisión Publicidad

No se consagró un Que debe tomar- Notificación
plazo específico. se dentro de los 15 Artículos 66 y si-
(Art. 40 de la ley días siguientes a la guientes de la ley
1437) presentación de la 1437.
petición, o en los
Petición interés
eventos que no sea
particular
posible, dentro del
plazo indicado en
el parágrafo del ar-
tículo 14 de la ley
1755.
67

No se consagró un Que debe tomar- Se debe comuni-
plazo específico. se dentro de los 15 car el contenido
(Art. 40 de la ley días siguientes a la de la decisión.
1437) presentación de la (Art. 65, inc. 3° de
petición, o en los la ley 1437)
Petición interés
eventos que no sea
general
posible, dentro del
plazo indicado en
el parágrafo del ar-
tículo 14 de la ley
1755.
Oficiosamente. En el caso de los Que debe proferirse
sancionatorios el dentro del plazo de
Procedimiento plazo es el indica- 30 días siguientes a
Sancionatorio do en el artículo la presentación de
Notificación.
48 de la ley 1437. los alegatos según
Debe comunicar-
lo dispone el artícu-
se de su inicio in-
lo 49 de la ley 1437.
mediatamente a
las personas que Se contempló lue-
pueden resultar go de la etapa de
afectadas. (Art. pruebas una fase
35 de la ley 1437) de alegatos de
conclusión con
una duración de
10 días, según lo
dispone el artículo
48.
Etapa de Recursos

Recurso de re- Se consagró un Que debe tomarse
posición y/o ape- plazo máximo de dentro de los pla-
lación en las ac- 30 días. (Art. 79 zos indicados en Notificación
tuaciones en que de la ley 1437) los artículos 79, 80
sean proceden- y 86 de la ley 1437,
tes. según el caso.
68
1. Forma de adelantarse los procedimientos administrativos

Los procedimientos administrativos regulados por el código de
procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo pueden
adelantarse por escrito, verbalmente o a través de los medios electrónicos
autorizados por la ley.
2. Estructura de la actuación administrativa iniciada con

peticiones de interés general o particular
Las actuaciones administrativas iniciadas para resolver peticiones en
interés general y particular están sujetas a un procedimiento previamente
establecido de conformidad con lo regulado en los artículos 34 y siguientes
de la ley 1437.
Inicio: que en este caso sería mediante una petición de interés general
o particular.
Vinculación de terceros: que pueden resultar afectados con la decisión
que se adopte, y respecto de los cuales debe garantizarse el derecho de
audiencia y contradicción. No en todos los procedimientos que se adelanten
será necesaria la vinculación de terceros, razón por la cual este trámite no
debe considerarse una diligencia ineludible en la actuación administrativa.
Práctica de pruebas: para lo cual, a diferencia de lo regulado en la
etapa de recursos, no se estableció un término, pero se entiende que
deben decretarse y diligenciarse dentro del plazo para resolver la petición.
Las pruebas pueden decretarse de oficio, o a solicitud del interesado, sin
que para ello pueda exigirse el cumplimiento de requisitos diferentes a los
dictados por el legislador.
Decisión: que en el caso de las peticiones de interés general tienen
el nombre de simple respuesta, y en tratándose de peticiones de interés
particular se denomina acto administrativo.
3. Situaciones que se pueden generar con relación a la petición

presentada
Una vez presentada la petición, previo a su trámite o resolución, es
posible que acontezcan ciertas situaciones que puedan afectarla, como la
incompetencia del funcionario, impedimento, falta de legitimación para
69
su ejercicio, desistimiento expreso o tácito, la desatención por parte de la

autoridad, entre otras, que encuentran expresa regulación en el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso administrativo.
La afectación al trámite puede encontrar su génesis en hechos
imputables al peticionario o la autoridad. Estas afectaciones pueden
impedir el inicio de la actuación administrativa, generar un retardo en la
solución de la petición, la terminación anticipada sin que se resuelva el
fondo del asunto, y hasta la negación del derecho reclamado.
SITUACIONES QUE AFECTAN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Imputables al peticionario Imputables a la autoridad
Falta de legitimación. No recibo de la petición
Petición Incompleta Incompetencia
Desistimiento Conflicto de competencia
No cumplimiento de las cargas necesa- Impedimento y recusación.
rias para resolver
Prórroga del plazo para resolver
EFECTO DE LAS SITUACIONES QUE ATENTAN

CONTRA EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Efecto Causal
Impide el inicio de la actuación No recibo de la petición.
administrativa.
Retarda el trámite de la petición. Impedimento, recusación, petición incom-
pleta, incompetencia y el conflicto de com-
petencia, prórroga del término inicial para
resolver.
Terminación anticipada del proce- Desistimiento expreso y tácito.
dimiento
Negación del derecho solicitado. Falta de legitimación del peticionario y silen-
cio administrativo con efectos negativos.
4. Hechos imputables al peticionario

El vicio que afecta al peticionario y conduce a la negación del derecho es la
no legitimación para iniciar el trámite. En esta situación el procedimiento
concluirá en las circunstancias que se expondrán a continuación.
70
También puede acontecer que el peticionario desista expresamente

de la solicitud, que no acompañe con la petición los documentos que la
autoridad requiere para adoptar una decisión, y que no sufrague los
gastos para vincular a los terceros determinados o indeterminados que
la autoridad considere que pueden tener interés en la actuación. Cuando
acontezca cualquiera de las situaciones mencionadas se entenderá que el
peticionario ha desistido de la actuación.
5. Demora del trámite por causas imputables a la autoridad

Respecto al funcionario se pueden presentar situaciones como el
impedimento y la recusación, falta de competencia, conflicto de
competencia negativo o positivo, que se niegue a recibir la petición, y que
no pueda responder dentro del plazo legal por causas justificables.
Las situaciones que afectan la actuación, imputables a la autoridad, a
diferencia de lo que ocurre con el peticionario, no conducen a la conclusión
anticipada del trámite, sino que retardan la decisión que se adoptará.
Explicaré detalladamente las situaciones enunciadas, refiriéndome
primero a los vicios imputables al peticionario y, posteriormente, a la
demora del trámite por causas imputables a la autoridad.
6. Peticionario no legitimado
Recordemos que las peticiones en interés general pueden ser presentadas
por cualquier sujeto de derecho. Por tanto, en estos eventos el funcionario
que asume la competencia para resolverlas no puede hacer un examen de
legitimación, pues se entiende que todas las personas están autorizadas
por la ley para ejercerlas.
Sin embargo, la regla anterior se rompe cuando estamos en presencia
de una petición que tiene por objeto la consecución de un interés particular
y concreto, puesto que en este evento es el directo interesado en la
satisfacción del derecho quien debe presentarla.
Lo anterior porque ya no estamos en presencia de asuntos que interesan
a todos, sino a una específica persona o grupo de personas debidamente
identificadas.
Según el artículo 35 del anterior Código Contencioso Administrativo, el
trámite en este caso se limitaba a negar la petición, notificando la decisión
71
a quien la provocó y a quienes aparezcan como titulares del derecho

invocado, a fin de que pudieran hacerse parte durante la etapa de recursos,
si a ello hubiere lugar.
Actualmente el referido artículo 35 corresponde al 42 de la ley 1437,
pero en dicha norma no se hizo alusión a la eventualidad comentada, lo cual
podría prestarse a interpretaciones erradas, en el sentido que el querer del
Legislador es atribuir una consecuencia distinta, esto es, que no se reciba
la petición.
Sin embargo, considero que no debe interpretarse en esa forma,
debido a que por encima de cualquier consideración procedimental está
el derecho fundamental de petición, el cual, indistintamente de quien lo
ejerza, estando o no legitimado, exige una pronta resolución, y que en el
caso de la falta de interés jurídico sería emitir una respuesta negativa en los
estrictos términos que lo contempló el artículo 35 del Decreto 01 de 1984.
Por otra parte, hay que señalar que el inciso 2° del artículo 42 de la ley
1437 expresa que la decisión resolverá todas las peticiones que hayan sido
planteadas oportunamente dentro de la actuación por el peticionario y
por los terceros reconocidos. Cuando esta norma se refiere a los asuntos
planeados por el “peticionario” no hace respecto de él ningún tipo de juicio
o calificativo, motivo por el cual debe entenderse que toda persona que
presente una petición tiene el derecho a obtener una respuesta.
Y refuerza dicho planteamiento lo señalado en el artículo 5°, numeral
4, de la ley 1437, el cual establece que en sus relaciones con las autoridades
“toda persona” tiene derecho a obtener respuesta oportuna y eficaz a sus
peticiones en los plazos establecidos por la ley.
7. Que se desista expresamente de la petición

Luego de presentada la petición es posible que quien dio inicio a la actuación
administrativa manifieste de manera directa, verbalmente o por escrito,
que no desea persistir en el objeto de la misma y, en consecuencia, que sea
archivada31.
El desistimiento trae como consecuencia la terminación anticipada
de la actuación administrativa, a menos que su culminación sea necesaria
31 Ley 1579 de 2012. Artículo 26. Desistimiento. Una vez que ingrese un instrumento para su inscripción,
el(los) titular(es) del respectivo derecho, de común acuerdo podrán solicitar por escrito el desistimiento
del registro, el cual será concedido mediante acto administrativo de cúmplase, siempre y cuando el
proceso de registro no haya superado la etapa de inscripción
72
para el interés público, en cuyo caso el funcionario debe continuarla de

oficio, previa expedición de una resolución motivada. Tal ocurre con las
peticiones de interés general, por ejemplo, aquellas en que se demanda el
mejoramiento de la calidad del agua potable, entre otras.
En el evento que sea procedente el desistimiento, ello en manera
alguna significará renuncia del derecho cuya satisfacción se reclama,
pues lo que regula el artículo 18 de la ley 1755 es la pérdida de interés en
el trámite que se ha iniciado, pero no de las garantías que ello involucra.
De ahí que, como bien lo expresa la norma citada, el peticionario puede
formular nuevamente la solicitud con el lleno de los requisitos legales.
8. Que no se acompañen todos los documentos necesarios

para que la administración pueda resolver. Desistimiento
tácito
Luego de radicada una petición es posible que la autoridad advierta que
el interesado no acompañó los documentos necesarios para que ella sea
atendida correctamente32.
En tal caso la autoridad, dentro de los diez días siguientes al recibo de
la petición, le advertirá al peticionario sobre la ausencia de los documentos
requeridos para decidir, a fin de que los presente33, y para lo cual le
concederá un plazo máximo de un mes34.
32 Decreto 1375 de 2013. Por el cual se Reglamentan las colecciones biológicas. Artículo 7. Trámite del
registro: El trámite para el registro de la colección biológica es el siguiente:
a) Diligenciar el Formato de Registro y Actualización de Colecciones Biológicas y radicarlo en el
Instituto de Investigación de Recursos Biológicos “Alexander von Humboldt”.
b) Recibida la solicitud de registro con el lleno de los requisitos, el Instituto de Investigación de
Recursos Biológicos “Alexander von Humboldt”, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a
la radicación de la misma y previa verificación de la información, emitirá documento firmado por su
representante legal en el cual se certifica el registro de la colección.
c) En caso que la información que proporcione el interesado se encuentre incompleta o sea
inconsistente, el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos “Alexander von Humboldt” le
requerirá por escrito y por una sola vez la información faltante.
Este requerimiento interrumpirá el término con que cuenta el Instituto de Investigación de
Recursos Biológicos “Alexander von Humboldt” para decidir, y una vez el interesado cumpla con
dichos requerimientos, comenzarán a correr nuevamente los términos para emitir el certificado del
registro. Si transcurrido un (1) mes a partir del requerimiento de dicha información ésta no ha sido
aportada, se entenderá que se ha desistido de la solicitud y se procederá a su archivo o en el evento
de no subsanarse las inconsistencias, el Instituto se abstendrá de efectuar el registro de la colección.
33 Ley 962 de 2005 “Artículo 14. Solicitud oficiosa por parte de las entidades públicas. Cuando las
entidades de la Administración Pública requieran comprobar la existencia de alguna circunstancia
necesaria para la solución de un procedimiento o petición de los particulares, que obre en otra entidad
73
concederá un plazo máximo de un mes34.
Si el plazo no es suficiente para cumplir con el requerimiento, la
autoridad, a solicitud del peticionario, puede prorrogarlo hasta por un
término igual.
El requerimiento al peticionario interrumpe los términos para resolver,
por lo cual, una vez que la información haya sido aportada, se reanudará el
plazo para decidir.
Para estos efectos se asume que el plazo para resolver la petición
principia en el momento que se suministra la información o se aportan los
documentos.
Es posible que el peticionario cumpla con el requerimiento de la
autoridad antes del vencimiento del plazo que se le ha concedido. En este
evento el funcionario público no debe esperar que el término continúe
hasta su vencimiento, sino que, tal y como lo impera el artículo 17 del código
de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, a
partir del día siguiente de la ocurrencia de tal circunstancia se reactivará el
término para resolver la solicitud.
Pero en el evento que lo ocurrido sea lo contrario, es decir, que se venza
el plazo concedido sin que el peticionario cumpla con la carga que le indicó
la autoridad, se entenderá que ha desistido tácitamente de la solicitud y se
archivará el expediente administrativo.
Este desistimiento, que se considera tácito, se declarará mediante
decisión motivada que será notificada personalmente al interesado, y
contra la cual solamente procede el recurso de reposición.
pública, procederán a solicitar a la entidad el envío de dicha información. En tal caso, la carga de la
prueba no corresponderá al usuario.
Será permitido el intercambio de información entre distintas entidades oficiales, en aplicación del
principio de colaboración.
El envío de la información por fax o cualquier otro medio de transmisión electrónica, proveniente
de una entidad pública, prestará mérito suficiente y servirá de prueba en la actuación de que se trate
siempre y cuando se encuentre debidamente certificado digitalmente por la entidad que lo expide y
haya sido solicitado por el funcionario superior de aquel a quien se atribuya el trámite.
Cuando una entidad pública requiera información de otra entidad de la Administración Pública,
esta dará prioridad a la atención de dichas peticiones, debiendo resolverlas en un término no mayor
de diez (10) días, para lo cual deben proceder a establecer sistemas telemáticos compatibles que
permitan integrar y compartir información de uso frecuente por otras autoridades”)
34 Ley 1581 de 2012. Art. 15. N° 1°. El reclamo se formulará mediante solicitud dirigida al Responsable
del Tratamiento o al Encargado del Tratamiento, con la identificación del Titular, la descripción de
los hechos que dan lugar al reclamo, la dirección, y acompañando los documentos que se quiera
hacer valer. Si el reclamo resulta incompleto, se requerirá al interesado dentro de los cinco (5) días
siguientes a la recepción del reclamo para que subsane las fallas. Transcurridos dos (2) meses desde
la fecha del requerimiento, sin que el solicitante presente la información requerida, se entenderá que
ha desistido del reclamo.
74
Al igual que acontece con el desistimiento expreso, el tácito

configurado en esta situación no implica pérdida del derecho reclamado,
y en consecuencia la petición podrá presentarse nuevamente con el
cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley.
Sobre el contenido de la norma analizada considero necesario realizar
la siguiente precisión. No toda información que requieran las autoridades,
y que sea necesaria para resolver, debe ser aportada por el interesado,
y menos a su costa, indistintamente que el peticionario sea el único
beneficiario con lo que se decida.
En primer lugar, hay que conocer en dónde se encuentra el documento
o la información requerida por la autoridad que adelanta el trámite
administrativo. Si la documentación que se requiere reposa en los archivos
de la misma entidad, bien sea en el lugar de su sede principal, o en sus
oficinas desconcentradas territorialmente, la carga de la prueba para el
recaudo de dicho elemento de convicción recae en cabeza de ella misma,
pues de lo contrario estaría incurriendo en la prohibición señalada en el
numeral 4° del artículo 9 de la ley 1437 de 2011, al exigir certificaciones,
constancias o documentos que reposen en sus archivos.
Lo mismo ocurre cuando la información o documentación requerida
esté depositada en los archivos de otras autoridades públicas, es decir, de
una distinta de la que adelanta el procedimiento administrativo. En este
evento la carga de la prueba también recae en cabeza de la autoridad
que debe resolver la petición, y, por tanto, le corresponde desplegar las
actividades necesarias para incorporar la prueba a la actuación. Ello porque
el artículo 14 de la ley 962 de 2005 establece que “Cuando las entidades
de la Administración Pública requieran comprobar la existencia de alguna
circunstancia necesaria para la solución de un procedimiento o petición de
los particulares, que obre en otra entidad pública, procederán a solicitar a la
entidad el envío de dicha información. En tal caso, la carga de la prueba no
corresponderá al usuario.”
Identificado el sujeto que está en el deber de recaudar la prueba, queda
pendiente conocer quién debe correr con los gastos de la obtención del
documento, verbi gracia, el valor de las copias o el suministro genérico de
la información.
Sobre este particular es necesario que las autoridades sean conscientes
de que la solicitud de información a que hace referencia el artículo 14
75
de la ley 962 de 2005 debe suministrarse en cumplimiento del deber de

colaboración armónica que la constitución política de 1991 les ha impuesto.
En este orden de ideas, la necesidad de acceder a la información no puede
entenderse como la solicitud de un servicio, sino como el cumplimiento de
un deber legal, tanto de la autoridad que realiza la solicitud como de quien
la recibe.
Por lo anterior, el artículo 1° del Decreto 235 del 201035, por el cual se
regula el intercambio de información entre entidades para el cumplimiento
de funciones públicas, estableció que la obtención de tal información no
debe generar ningún costo en cabeza de la autoridad solicitante, y mucho
menos para el peticionario, pues la carga probatoria no es de él.
Ahora bien, ello es respecto de la entidad solicitante, pero es bueno
conocer qué ocurre con la entidad que debe suministrar la información,
pues seguramente a ella sí puede representarle algún gasto el cumplimiento
de este deber legal.
¿Cómo resolvió el Estado el problema del costo de reproducción
documental, a fin de que el presupuesto de las autoridades no se desgaste
mediante la entrega constante de fotocopias?
Para tal efecto el decreto 235 de 2010 dispuso que “Para efectos del
intercambio de Información, las entidades a que hace referencia el artículo
anterior deberán establecer mecanismos magnéticos, electrónicos o
telemáticos para integrar, compartir y/o suministrar la información que por
mandato legal se requiere, o permitir el acceso total dentro del marco de la
Constitución y el derecho fundamental a la intimidad, a las bases de datos
completas que requieran otras entidades para el ejercicio de sus funciones.”
Ahora bien, cuando el documento o la información de que se trate
no repose en los archivos de las autoridades, sino en los privados del
peticionario, ahí sí le corresponderá la carga de la prueba a él, con todo lo
que ello implica, siendo entonces aplicable el requerimiento de que trata el
artículo 17 del código de procedimiento administrativo y de lo contencioso
administrativo u otra norma especial que lo prevea.
35 Decreto 235 de 2010. Artículo 1°. Los requerimientos de información que se hagan por entidades
estatales en cumplimiento de una función administrativa o en ejercicio de una facultad legal, o por los
particulares encargados de una función administrativa, a otras entidades del Estado, no constituyen
solicitud de un servicio y, por ende, no generan costo alguno para la entidad solicitante.
76
No obstante lo anterior, en vista de las dilaciones que representa el

trámite de solicitud de información entre autoridades, e igualmente del
desconocimiento de las normas comentadas por parte de los servidores
públicos y de los usuarios, en la práctica quienes promueven el trámite
administrativo asumen la carga de allegar los documentos e informaciones
que se requieran, sufragando incluso el costo de los mismos, pues el deber
de colaboración, que se traduce en gratuidad, es entre autoridades, no de
autoridades – usuarios.
9. No pago de los gastos de publicación para la citación de los

terceros
Otros comportamientos que se interpretan como desistimiento tácito
se presentan cuando no se sufragan los gastos necesarios para lograr
la vinculación de terceros determinados o indeterminados que pueden
resultar afectados con la resolución de la petición.
10. Negativa de recibir la petición

Por disposición del numeral 1° del artículo 9° de la ley 1437 a las autoridades
les está prohibido negarse a recibir las peticiones.
Sin embargo, cuando la petición no sea recibida por la autoridad
a la cual se dirige, el peticionario puede acudir ante los servidores de la
Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, los personeros
municipales o distritales, para que, en sustitución del servidor público
renuente, la reciban y emprendan los trámites encaminados a garantizar el
cumplimiento de los deberes impuestos por la ley.
Esta situación, a la vez que constituye un comportamiento disciplinable,
representa una flagrante violación al derecho de petición, el cual pretende
ser garantizado con el hecho de encomendar a los agentes del Ministerio
Publico la labor de recibir y hacer tramitar las súplicas administrativas que
las autoridades por cualquier motivo no hayan querido recibir.
¿Qué papel cumple el Ministerio Público luego de recibir la petición?
Las autoridades de control indicadas sustituyen a los funcionarios
renuentes exclusivamente en lo que al recibo de la petición se refiere,
pero no en su tramitación, pues para ello debe observarse las reglas de
competencia previamente definidas en la ley.
77
De ahí que el artículo 23 de la ley 1755 indique que los servidores de la

Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y las Personerías
se cerciorarán de la debida tramitación de la petición.
11. Petición dirigida a una autoridad incompetente

Toda autoridad al momento de recibir una petición debe analizar si el
legislador le ha atribuido la función de conocer y decidir sobre el objeto
de que trata la solicitud. Si lo es debe asumir su conocimiento y verificar
el cumplimiento de los requisitos formales de la petición, de lo contrario
debe declararse incompetente y surtir el trámite de que trata el artículo 21
del Código de Procedimiento Administrativo.
El artículo 2.2.3.12.7 del decreto único reglamentario 1069 de 2015
consagra que, cuando se presente una petición verbal ante un funcionario
incompetente, el funcionario debe manifestar de inmediato la anomalía al
peticionario en el acto de recepción y orientarlo en el sentido de informarle
ante quién debe radicarla o en su defecto advertirle de la inexistencia de
servidor público competente.
El peticionario podrá insistir en que se radique la petición, caso en el
cual el funcionario deberá dejar constancia y radicarla, luego de lo cual le
dará el trámite dispuesto en el código de procedimiento administrativo y
de lo contencioso administrativo. En la constancia de recibo de la petición
entregada al interesado se informará acerca de la directriz suministrada.
Pero cuando se trate de una petición escrita el funcionario dispone de
cinco (5) días36 siguientes a su recepción para tal fin, y una vez declarada
la causal debe remitir la petición a quien se estime competente dentro
del mismo plazo, enviando copia del oficio remisorio al peticionario para
enterarlo de tal situación.
Si no existe funcionario competente para conocer de la petición, así se
comunicará al interesado.
Anteriormente el artículo 33 del Decreto 01 de 1984 consagraba que
la autoridad que recibía una petición remitida por otra autoridad que se
había declarado incompetente gozaba de un plazo de 10 días para evaluar
36 En el artículo 21 de la ley 1437 de 2011 el plazo era de diez (10) días, pero en la nueva legislación se
disminuyó a cinco (5) días.
78
lo concerniente a su competencia37. Una vez vencido el plazo anterior

empezaba a correr el término de 15 días para resolver la petición.
El artículo 21 de la ley 1437, modificado por el artículo 1 de la ley 175538
suprimió esta dualidad de términos, consagrando que el plazo para
resolver la petición corre a partir del día siguiente del recibo de la misma.
Es decir, que para tal efecto se entiende que la autoridad debe evaluar lo
concerniente a su competencia dentro del mismo período de tiempo que
tiene para resolver.
12. Conflictos de competencia39

El artículo 2 de la ley 2080 de 2021 consagra que, cuando dos autoridades se
consideren competentes o incompetentes para tramitar una petición, de
oficio o a solicitud del interesado, remitirán inmediatamente la actuación
a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, siempre que el
conflicto se haya suscitado entre autoridades nacionales, o entre éstas y
las territoriales. También asumirá la competencia esta corporación judicial
cuando el conflicto se genere entre autoridades territoriales de diferente
departamento.
Conocerá el respectivo Tribunal Administrativo cuando el conflicto
de competencia se plantee entre autoridades pertenecientes a un mismo
orden Departamental, distrital o municipal40.
37 Antecedente normativo. Decreto 2733 de 1959. Artículo 6o.- El funcionario o agente a quien
corresponda resolver una petición, deberá hacerlo en términos definidos, es decir, concediendo
o negando lo que se pide, si tal es su sentido, o absolviendo la consulta propuesta, si ello es lo
procedente.
Parágrafo. - Si la petición no fuere de la incumbencia directa del funcionario o agente a quien va
dirigida, este deberá enviarla, en el término de ocho días contados a partir de su recibo, al agente o
funcionario que sea competente, informando de ello al interesado.
38 Valga la pena recordar que esta modificación inicialmente fue introducida por el artículo 21 de la ley
1437 de 2011, el cual fue declarado inexequible por la Corte Constitucional.
39 A modo de marco legal comparativo. Ley 1476 de 2011. ARTÍCULO 27. COLISIÓN DE
COMPETENCIAS. El funcionario que se considere incompetente para conocer y fallar un informativo
administrativo, deberá expresarlo, remitiéndolo en el estado en que se encuentre dentro de los
cinco (5) días siguientes, a quien de conformidad con lo dispuesto en esta ley tenga atribuida la
competencia.
Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento
del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato con atribución administrativa,
quien resolverá el conflicto. Contra esta decisión no procede recurso alguno.
Este mismo procedimiento se aplicará cuando existan dos (2) o más funcionarios que se
consideren competentes.
El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero
podrá exponer las razones que le asisten y este resolverá de plano.
40 Artículo 39 de la ley 1437 de 2011.
79
Durante este trámite el plazo para resolver la petición en sede

administrativa se considerará suspendido.
Llegada la actuación administrativa ante la Secretaría de la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, o al Tribunal Administrativo,
se comunicará por el medio más eficaz a las autoridades involucradas y a
los particulares interesados, y se fijará un edicto por el término de cinco
(541) días para que tanto las autoridades como los interesados presenten
sus respectivas alegaciones o consideraciones.
Una vez que se ha vencido el anterior plazo la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado, o el Tribunal Administrativo, dispondrá
de un término de cuarenta (4042) días para definir quién es la autoridad
competente que debe resolver la petición. Contra esta decisión no procede
ningún recurso.
13. Carácter vinculante de la decisión que resuelve el conflicto

de competencia
El Consejo de Estado ha sostenido que la decisión que en estos eventos se
profiere no corresponde a su labor consultiva, por tanto, las autoridades
involucradas en el conflicto están en el deber de acatar la orden que emita
la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Sobre el particular sostuvo lo siguiente:
Sobre el carácter vinculante de las decisiones proferidas por la Sala en estos
casos, esta Corporación ya se había pronunciado en el expediente 11001-03-
06- 000-2008-00064-001, cuyas conclusiones ahora se reiteran:
“…es claro que cuando el legislador atribuyó esta competencia no la
enmarcó dentro de la función consultiva, puesto que dicha función tiene
su regulación propia tanto en la Constitución como en la Ley Estatutaria de
la Administración de Justicia, y se ejerce de manera exclusiva y excluyente
para responder las consultas que realice el Gobierno Nacional; es decir,
el Presidente de la República, los Ministros y los Jefes de Departamentos
Administrativos. Esta función es diametralmente distinta a la de solucionar
conflictos sobre competencias administrativas, procedimiento que puede ser
iniciado por cualquier entidad administrativa y aún por particulares”.
41 Anteriormente este plazo era de tres días de conformidad con lo establecido en el artículo 4° de la ley
954 de 2005, el cual había adicionado un parágrafo al artículo 33 del Decreto 01 de 1984.
42 La ley 1437 de 2011, artículo 39, consagraba un término de 20 días para resolver.
80
Por tanto, a diferencia de lo que sucede en el caso de la función consultiva

-que se concreta en conceptos no vinculantes-, lo decidido por la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al resolver los conflictos
de competencias administrativas debe ser observado y cumplido por las
entidades involucradas, so pena de incurrir sus servidores en responsabilidad
disciplinaria por el incumplimiento de sus deberes, como se establece en los
artículos 24 y 35 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con los artículos 14
y 31 de la Ley 1437 de 2011. Además, en casos como el analizado, los retrasos
injustificados en el reconocimiento de las obligaciones pensionales, que a la
postre se conviertan en mayores valores a pagar, pueden generar detrimento
patrimonial y responsabilidad fiscal.
En consecuencia, es a todas luces reprochable la respuesta dada por los
funcionarios de Colpensiones de Sincelejo al señor Jorge Eliecer Bettin Añez,
pues se desconoce lo decidido por la Sala y se viola el derecho de esa persona
a obtener una respuesta oportuna y de fondo a sus peticiones, situación
que se agrava cuando, como en el presente caso, lo que está en juego es la
protección de los derechos fundamentales del ciudadano a una vejez digna.
Además advierte la Sala que cuando se resuelve sobre la competencia de
una entidad para tramitar una determinada actuación, surge en su cabeza
el deber oficioso de pronunciarse de fondo (resolver la actuación) sin que
se requiera una nueva solicitud o derecho de petición del interesado. En
consecuencia es aún más grave la actuación de COLPENSIONES si luego de
que se le asigna la competencia por esta Sala, está exigiendo a los interesados
la presentación de nuevas peticiones, o de demandas no exigibles a la luz de
la normatividad vigente.
En consideración a lo anterior, la Sala ordenará oficiar al Director
de COLPENSIONES con el fin de recordar a esa entidad el deber de dar
cumplimiento a lo decidido por la Sala en el expediente de la referencia y
se remitirá copia a la Oficina de Control Disciplinario Interno de la misma
institución para que se investigue la posible responsabilidad disciplinaria de
los servidores que se han negado a tramitar la solicitud pensional del señor
Jorge Eliecer Bettin Añez43.”
Autoridades en conflicto Competente

Nacionales Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado.
43 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: WILLIAM

ZAMBRANO CETINA Bogotá D.C., quince (15) de julio de dos mil quince (2015) Radicación número:
11001-03-06-000-2015-00037-00(A) Actor: JORGE ELIECER BETTIN AÑEZ.
81
Autoridades en conflicto Competente

Departamentales y Nacionales Sala de Consulta y Servicio Civil
Distritales o Municipales y Nacionales Sala de Consulta y Servicio Civil
Departamentales, Distritales y/o Municipales Sala de Consulta y Servicio Civil
pertenecientes a distintos departamentos. del Consejo de Estado.
Departamental, Distritales y/o Municipales Tribunal Administrativo respec-
pertenecientes a un mismo departamento. tivo
14. Impedimentos
De conformidad con el artículo 11 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el interés propio del
servidor público no debe prevalecer respecto del perseguido por la función
pública.
Sin embargo, cuando quiera que dichos intereses colisionen, el servidor
público encargado de resolver la petición debe declararse impedido, o en
su defecto ser recusado por el peticionario.
La recusación y el impedimento son instrumentos que tienen por
objeto garantizar la imparcialidad del funcionario encargado de resolver
la petición, adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, practicar
pruebas y realizar investigaciones.
Lo pretendido por el Legislador es que la decisión que se expida sea
acorde al ordenamiento jurídico y al objeto de la actuación administrativa,
cumpliendo de ese modo el principio de imparcialidad.
El Código Contencioso Administrativo derogado no contaba con un
listado autónomo de causales de impedimento o recusación, por tal motivo
el artículo 3044 del Decreto 01 de 1984 se remitía a las consagradas en el
artículo 150 del Código de Procedimiento Civil.
44 Pese a que el artículo 30 del Decreto 01 de 1984 se remitía a las causales de recusación del Código
de Procedimiento Civil también estableció dos causales especiales así:
• Haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o
integradas también por el interesado.
• Haber sido recomendado por él para llegar al cargo que ocupa el funcionario o haber sido designado
por éste como referencia con el mismo fin.”
82
Pero la remisión al Código de Procedimiento Civil, o ahora al Código

General del Proceso, ley 1564 de 2012, ya no es necesaria porque el artículo
11 de la ley 1437 se encargó de regular expresamente las causales de
impedimento y recusación que permiten separar a un servidor público de
un trámite administrativo.
15. Causales de impedimento y recusación

1. Tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control o
decisión del asunto, o tenerlo su cónyuge, compañero o compañera
permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios
de hecho o de derecho.
2. Haber conocido del asunto, en oportunidad anterior, el servidor, su
cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados
en el numeral precedente.
3. Ser el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus
parientes arriba indicados, curador o tutor de persona interesada en el
asunto.
4. Ser alguno de los interesados en la actuación administrativa:
representante, apoderado, dependiente, mandatario o administrador
de los negocios del servidor público.
5. Existir litigio o controversia ante autoridades administrativas o
jurisdiccionales entre el servidor, su cónyuge, compañero permanente,
o alguno de sus parientes indicados en el numeral 1, y cualquiera de los
interesados en la actuación, su representante o apoderado.
6. Haber formulado alguno de los interesados en la actuación, su
representante o apoderado, denuncia penal contra el servidor, su
cónyuge, compañero permanente, o pariente hasta el segundo
grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, antes
de iniciarse la actuación administrativa; o después, siempre que la
denuncia se refiera a hechos ajenos a la actuación y que el denunciado
se halle vinculado a la investigación penal.
7. Haber formulado el servidor, su cónyuge, compañero permanente
o pariente hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de
83
afinidad o primero civil, denuncia penal contra una de las personas

interesadas en la actuación administrativa o su representante o
apoderado, o estar aquellos legitimados para intervenir como parte
civil en el respectivo proceso penal.
8. Existir enemistad grave por hechos ajenos a la actuación administrativa,
o amistad entrañable entre el servidor y alguna de las personas
interesadas en la actuación administrativa, su representante o
apoderado.
parientes en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o
primero civil, acreedor o deudor de alguna de las personas interesadas
en la actuación administrativa, su representante o apoderado, salvo
cuando se trate de persona de derecho público, establecimiento de
crédito o sociedad anónima.
parientes indicados en el numeral anterior, socio de alguna de las
personas interesadas en la actuación administrativa o su representante
o apoderado en sociedad de personas.
11. Haber dado el servidor consejo o concepto por fuera de la actuación
administrativa sobre las cuestiones materia de la misma, o haber
intervenido en esta como apoderado, Agente del Ministerio Público,
perito o testigo. Sin embargo, no tendrán el carácter de concepto
las referencias o explicaciones que el servidor público haga sobre el
contenido de una decisión tomada por la administración.
parientes indicados en el numeral 1, heredero o legatario de alguna de
las personas interesadas en la actuación administrativa.
13. Tener el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de
sus parientes en segundo grado de consanguinidad o primero civil,
decisión administrativa pendiente en que se controvierta la misma
cuestión jurídica que él debe resolver.
14. Haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de
elección popular inscritas o integradas también por el interesado en
el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en
alguno de los dos períodos anteriores.
84
15. Haber sido recomendado por el interesado en la actuación para llegar

al cargo que ocupa el servidor público o haber sido señalado por este
como referencia con el mismo fin.
16. Dentro del año anterior, haber tenido interés directo o haber actuado
como representante, asesor, presidente, gerente, director, miembro
de Junta Directiva o socio de gremio, sindicato, sociedad, asociación
o grupo social o económico interesado en el asunto objeto de
definición.
Hay procedimientos distintos a los contemplados en la ley 1437 de 2011,
por ejemplo el regulado en la ley 1476 de 2011 que formulan causales de
impedimento especiales como el ser menos antiguo que el investigado45.
16. Trámite del impedimento

Quien debe declarar la existencia de la causal es el funcionario que
conoce de la petición46, actuación que debe realizar dentro de los tres días
siguientes de haber conocido el asunto, o en el que sobrevino la causal.
El impedimento debe declararse mediante un escrito motivado en
el que se indique la causal invocada, los hechos y las pruebas en que se
fundamenta.
En dicho documento se ordenará la remisión de la actuación al superior
jerárquico47.
Hay servidores públicos que, a pesar de tener superiores jerárquicos,
no manifiestan sus impedimentos ante él, sino ante otras estructuras
administrativas. Tal es lo que acontece con los Ministros, lo cuales deben
manifestar sus impedimentos ante el Consejo de Ministros, y no ante el
Presidente de la República, de conformidad con lo establecido en el
45 Ley 1476 de 2011 “ARTÍCULO 28. CAUSALES DE IMPEDIMENTO Y RECUSACIÓN. Son causales

de impedimento y recusación para los funcionarios de instrucción y superior competente, además de
la de ser menos antiguo que él o los investigados, las señaladas en el Código de Procedimiento Civil.
PARÁGRAFO. Los peritos no serán recusados ni podrán declararse impedidos en razón de su
grado y antigüedad.”
46 Anteriormente el artículo 30 del Decreto 01 de 1984 autorizaba al superior jerárquico del funcionario
afectado en su imparcialidad o al Procurador Regional para declarar oficiosamente la existencia de la
causal de impedimento y separarlo del conocimiento del asunto. Hoy esta posibilidad desapareció en
el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
47 A modo de ejemplo ver Decreto 062 de 16 de enero de 2014. Por el cual se designa secretario de
Transparencia Ad Hoc de la Presidencia de la República.
85
artículo 8 de la ley 63 de 192348. En este caso el Consejo de Ministros haría

las veces de superior para efectos de resolver el impedimento. Pero en el
evento que el impedido deba separarse del conocimiento del asunto, será
el presidente de la república quien asigne a otro ministro.
Cuando el servidor público no tenga superior jerárquico debe invocar la
causal de impedimento ante la cabeza del respectivo sector administrativo.
Tal es lo que acontece con los representantes legales de las entidades
descentralizadas adscritas o vinculadas del orden nacional, quienes deben
manifestar sus impedimentos ante los Ministros que sean jefes del respectivo
sector, en cuyo caso actuaran como superiores jerárquicos de aquéllos,
según lo señalado en el literal h) del artículo 61 de la ley 489 de 199849.
Si un servidor público no tiene superior jerárquico50, no pertenece
o no está vinculado a un sector administrativo, de la manifestación de
impedimento conocerá la Procuraduría General de la Nación cuando se
trate de autoridades nacionales o del Alcalde Mayor de Bogotá D. C., o el
procurador regional para el caso de las autoridades territoriales.
Respecto al impedimento del Alcalde Mayor de Bogotá D. C. ha de
tenerse en cuenta que la competencia del Procurador General se agota
con el simple acto de aceptación o rechazo de la manifestación de
impedimento, y en el evento que haya aceptación, quien debe designar al
que debe reemplazarlo es el Presidente de la República51.
La autoridad encargada de resolver el impedimento dispondrá de un
plazo de diez (10) días siguientes a su recibo para resolverla.
48 Ley 63 de 1923. ARTÍCULO 8o. En los casos de impedimento o recusación de un Ministro del
Despacho para resolver cualquier asunto de los que por la constitución, por la ley, o por delegación
del Presidente de la República se le haya encomendado, corresponde al Consejo de Ministros-
verdad sabida y buena fe guardada- decidir sobre la causal de impedimento o recusación alegada.
Pero en el caso de que el Ministro impedido o recusado hubiere de separarse del conocimiento del
negocio, será el Presidente de la República y no el Consejo de Ministros, quien adscriba la decisión
del asunto a otro cualquiera de los Ministros del Despacho
49 Ver, a modo de ejemplo, el decreto presidencial 1314 de 21 de junio de 2013, por el cual se designa
director General de INVIAS Ad Hoc.
50 Ley 142 de 1994. ARTÍCULO 110. IMPEDIMENTO Y RECUSACIONES. Cuando haya lugar a
impedimentos y recusaciones y la persona que los declare o contra quien se formulen no tenga
superior jerárquico inmediato, el Superintendente de Servicios Públicos asumirá las funciones
que el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo atribuye al superior inmediato. Si el
Superintendente se declarare impedido o fuere recusado, la persona que designe el Presidente de la
República asumirá sus funciones
51 Sobre el particular ver pronunciamiento de fecha 3 de febrero de 2015 emitido por la Sala de Consulta
y Servicio Civil del Consejo de Estado al interior del asunto planteado con ocasión a un Conflicto
negativo de competencias administrativas entre el Presidente de la República y el Procurador General
de la Nación por la designación del Alcalde Mayor Ad Hoc de Bogotá D. C. Radicación interna: 00006.
Número Único: 11001-03-06-000-2015-00006-00.
86
Si acepta el impedimento indicará la autoridad que continuará con el

conocimiento de la actuación administrativa, nombrando, si es del caso, un
funcionario ad hoc a quien le hará entrega del expediente.
17. Recusación
A diferencia de lo que ocurre con la manifestación de impedimento, en el
que la ley impone un plazo para que se exprese, en la recusación no se
definió un término perentorio para alegarla.
No obstante, debe expresarse antes de que se practique la prueba,
se sustancie la actuación administrativa, se realice la investigación, o se
profiera la decisión definitiva, pues luego de ello no tendría razón de ser.
No podemos caer en el error de confundir las causales de impedimento
con las de nulidad. De ahí la importancia de no perder la oportunidad de
formular las recusaciones que sean procedentes. Y en el evento que se
omita alegarlas, posteriormente no podremos invocar dicha circunstancia
como causal de nulidad, pues son taxativas, y dentro de ellas no se ha
señalado como tal “el haber resuelto una actuación pese a estar impedido”.
El artículo 12 de la ley 1437 no establece la manera en que debe
formularse la recusación, esto es, si verbalmente o por escrito.
Considero que la formulación de la recusación puede hacerse por
escrito o verbalmente, según sea la forma en la que se haya presentado
la petición. Para efectos probatorios es recomendable hacerlo por escrito,
o si la petición es verbal, y se manifestó al funcionario en el momento
de su presentación, solicitar constancia tanto de la petición como de la
recusación interpuesta.
La autoridad debe resolver la recusación dentro de los cinco (5) días
siguientes a su presentación. Al admitirse su configuración debe surtirse el
mismo trámite establecido para el impedimento.
Superior Cabeza del Sector Resuelve

Servidor Público
Jerárquico Administrativo Impedimento
Impedido Sí Sí Superior Jerárquico.
Impedido No Sí Cabeza del Sector
Administrativo.
87
Superior Cabeza del Sector Resuelve

Servidor Público
Jerárquico Administrativo Impedimento
Impedido autoridad No No Procuraduría
nacional o el Alcalde
Mayor de Bogotá. General de la Nación.
Impedido territorial No No Procurador Regional
18. Efectos del impedimento y la recusación

Una vez que un servidor público se ha declarado impedido para conocer de
un asunto, o ha sido recusado, se suspenderá inmediatamente el término
para resolver el asunto administrativo.
Igualmente se entiende interrumpido el plazo para que se configure
el silencio administrativo. Sin embargo, este plazo se reiniciará una vez
cumplido el término de diez días con el que cuenta la autoridad para
resolver definitivamente la manifestación de impedimento.
19. Recursos contra el acto que declara el impedimento

A pesar que el nuevo Código guarda silencio al respecto, debe entenderse
que contra la decisión que declara probada la causal de impedimento no
procede ningún recurso administrativo, por cuanto, se trata de un acto de
trámite, según lo expresado en el artículo 7552 de la ley 1437.
20. Trámite regular de la petición

Presentada la petición, si quien la recibió es el competente, y no se
encuentra incurso en ninguna causal de impedimento, debe estudiar el
objeto de la misma y resolverla oportunamente.
21. Procedimiento
Las actuaciones administrativas, salvo norma en contrario, deben
sujetarse al procedimiento común y principal de que trata el artículo 34
de la ley 1437.
52 Ley 1437, Art. 75. No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite,
preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.
88
22. Formación de un expediente administrativo y acumulación

de peticiones
Cuando se presenten peticiones que tengan un mismo objeto, o los
documentos o pruebas en ellas contenidas estén relacionados, el
funcionario administrativo, de oficio o a petición de parte, debe formar un
expediente donde acumule todas las peticiones o las pruebas acompañadas,
a fin de evitar decisiones contradictorias sobre un mismo asunto. Pero los
documentos obrantes dentro de la actuación administrativa que gocen de
reserva legal se mantendrán en un cuaderno separado.
Cuando las actuaciones se adelanten ante distintas autoridades la
acumulación se llevará a cabo por aquella que conoció primero de la
actuación. Si alguna de las autoridades se opone a la acumulación se acudirá
al procedimiento de definición de competencias de que trata el artículo 39
de la ley 1437.
23. Publicidad de expedientes administrativos

Los expedientes administrativos pueden ser consultados por cualquier
persona, quienes tendrán libertad para solicitar certificaciones o copias
del mismo, las cuales deben expedirse dentro del plazo establecido en el
numeral 1° del artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo, esto es, en un término no mayor de 10
días53.
24. Terceros interesados en el trámite de la petición

Dentro de un procedimiento administrativo los terceros pueden intervenir
de manera directa o por vinculación que de ellos haga la autoridad que
adelanta el trámite.
Indistintamente de la forma en que se haya iniciado la actuación
administrativa, es deber de las autoridades propiciar la intervención
de los terceros cuando se advierta que la decisión a proferir puede
afectarlos.
53 Anteriormente el artículo 29 del Decreto 01 de 1984 consagraba un plazo de tres (3) días para
entregar las copias o certificaciones de expedientes administrativos.
89
El trámite para la vinculación de los terceros difiere según la

determinación del mismo.
Tercero indeterminado. En este caso la vinculación de los terceros se
realizará mediante la divulgación del trámite iniciado, a través de un medio
masivo de comunicación nacional o local, o por otro conducto más eficaz
habida cuenta de las condiciones de los posibles interesados.
Tercero determinado. La determinación en este caso se presenta por
el hecho de que la administración, en la misma petición que se le presenta,
o en sus archivos, observa que una persona en particular, debidamente
identificada, puede resultar perjudicada con la solución del asunto.
Con la finalidad de garantizar el debido proceso y procurar la
comparecencia del tercero, el funcionario administrativo le advertirá del
inicio de la actuación mediante comunicación enviada a la dirección o
correo electrónico que se conozca, a menos que exista otro medio más
eficaz.
De no ser posible remitir la comunicación al tercero, su vinculación se
surtirá en la forma prevista para los terceros indeterminados.
En lo que se refiere a las situaciones que implicaban la imposibilidad
de realizar la citación al tercero determinado era más explícito el artículo
14 del Decreto 01 de 1984 que justificaba la no remisión de la citación a su
dirección por situaciones como el alto costo del envío, o dilación de tiempo
en su tramitación.
No obstante, considero que estas situaciones no han sido excluidas del
nuevo código, sino que han quedado subsumidas dentro de la expresión
“de no ser posible” contenida en el artículo 37 de la ley 1437. Ello sin que se
trate de confundir las situaciones de imposibilidad, que son constitutivas
de fuerza mayor, con simples dificultades para enviar la citación.
25. Contenido de la citación o publicación

En el acto de vinculación del tercero se debe informar sobre la existencia
de la actuación administrativa, el objeto de la misma y el nombre del
peticionario.
90
VINCULACIÓN DEL TERCERO PREVIO A LA EXPEDICIÓN DEL ACTO

Contenido de la comunicación
Clase de tercero Forma de vinculación
y la publicación
Determinado Citación dirigida a la di- La existencia de la actuación,
rección o correo elec- la autoridad ante la cual se
trónico. adelanta, objeto de la misma e
identidad del peticionario.
Indeterminado Publicación La existencia de la actuación,
la autoridad ante la cual se
adelanta, objeto de la misma e
Determinado con do- Publicación La existencia de la actuación,
micilio desconocido la autoridad ante la cual se
adelanta, objeto de la misma e
26. Término para vincular al tercero

El artículo 37 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo no indica un término, o momento preciso, en
el que debe vincularse a los terceros.
Por el contrario, sugiere que puede hacerse en cualquier momento de
la actuación administrativa, y ello supeditado al hecho de que durante dicha
etapa la autoridad advierta que alguna persona puede resultar afectada.
También es posible que dicha vinculación se procure luego de
concluida la actuación administrativa, a fin de garantizar la participación
del tercero en la etapa de recursos, tal y como lo autoriza el artículo 73
de la ley 1437.
La vinculación de los terceros será procedente luego de la expedición
del acto que pone fin a la actuación administrativa, si se cumplen los
siguientes requisitos:
• la decisión expedida sea de contenido particular y concreto.
• según el juicio de la autoridad la decisión expedida pueda afectar a

terceros.
• que el tercero no haya intervenido con anterioridad.
91
La convocatoria de los terceros debe surtirse en la actuación

administrativa siempre que la autoridad advierta que pueden resultar
afectados, en caso contrario se abstendrá de hacerlo. Pero en algunos
procedimientos administrativos es obligatorio que la vinculación de
terceros se realice antes de expedir la decisión inicial. Por ejemplo, los
trámites de sustitución pensional.
Pero si la afectación de los terceros se vislumbra al momento de
la expedición del acto, deberá obtenerse su vinculación en ese preciso
momento, so pena de violar el derecho de audiencia, defensa y contradicción
del afectado, lo cual desencadenará la nulidad de la decisión administrativa
ante una eventual demanda que se presente contra ella.
27. Forma de vinculación del tercero luego de expedida la

decisión
La forma de dar a conocer la decisión administrativa a los terceros que no
han intervenido en la actuación administrativa varía dependiendo de si se
trata de una persona determinada e igualmente del conocimiento del lugar
en el que puede ser ubicado.
Si es un tercero indeterminado, o determinado de quien no se conoce
su domicilio, la publicidad de la decisión se surtirá mediante la inserción
de la parte resolutiva del acto administrativo en la página electrónica de la
entidad y en un medio masivo de comunicación en el territorio donde sea
competente quien lo expidió.
Cuando se trata de un tercero determinado cuyo domicilio es conocido,
la publicidad del acto debe surtirse mediante diligencia de notificación
personal.
A pesar de lo anterior, es recomendable, en virtud de los principios
de economía y celeridad que rigen la actuación administrativa, lograr
la vinculación del tercero una vez se tenga conocimiento del hecho
en la etapa de recibo de la petición, es decir, antes de resolver el
fondo del asunto planteado en la etapa inicial, esto es, en la actuación
administrativa.
92
VINCULACIÓN DEL TERCERO LUEGO DE LA EXPEDICIÓN DEL ACTO

Contenido de la notificación
Clase de tercero Forma de vinculación
o publicación
Determinado Notificación Personal Debe entregarse al interesado
copia auténtica, completa y
gratuita de la decisión. Y suscri-
bir un acta en la que se informe
respecto de los recursos pro-
cedentes, la autoridad ante la
cual pueden presentarse y el
plazo para ello.
Indeterminado, o de- Publicación en la pá- La parte resolutiva de la deci-
terminado cuya direc- gina electrónica de la sión.
ción se desconozca. entidad y en un medio
masivo de comunica-
ción donde sea com-
petente quien expidió
el acto.
28. Intervención directa de terceros

Como expresé anteriormente, es posible que la comparecencia de los
terceros en los trámites administrativos se presente de manera directa,
es decir, sin previa vinculación por parte de la autoridad que dirige el
procedimiento.
Cuando quiera que el tercero acredite su interés para intervenir en el
procedimiento administrativo, y sea admitido como tal, tendrá los mismos
derechos, deberes y responsabilidades de quienes han promovido la
actuación.
El artículo 38 de la ley 1437 se encarga de señalar los casos en que es
admisible la intervención de los terceros, dependiendo de la forma en que
se haya iniciado la actuación administrativa así:
29. Intervención de terceros en actuación administrativa de

oficio
Pueden intervenir los terceros siempre que:
• Hayan promovido la actuación administrativa.
93
• Puedan resultar afectados con la conducta por la cual se adelanta la

investigación.
• Tengan la posibilidad de aportar pruebas que permitan resolver la
investigación.
30. Intervención de terceros en actuación promovida con una

petición de interés particular
En este evento es necesario acreditar la posible afectación de los derechos
de quien interviene en el procedimiento.
31. Intervención de terceros en actuación promovida con una

petición de interés general
La intervención de terceros en esta clase de trámites no exige la acreditación
de ningún interés particular, puesto que la naturaleza del asunto a que
se refiere habilita a cualquier persona para comparecer en defensa de la
comunidad.
Sin embargo, es posible que dentro de una actuación administrativa
promovida por una petición en interés general se evidencie la afectación
de derechos particulares o subjetivos, situación que igualmente deberá
acreditar el tercero que intervenga directamente para defender sus
intereses.
32. Formalidad de la intervención del tercero

La intervención del tercero deberá realizarse a través de una petición que
reúna los requisitos formales establecidos por el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, debiéndose expresar
o acreditar el interés para comparecer, y solicitar o incorporar las pruebas
que se pretendan hacer valer dentro de la actuación.
33. Trámite de la petición formulada por el tercero

La solicitud de intervención del tercero será resuelta de plano por la
autoridad que adelanta el trámite administrativo, y contra la decisión que
se profiera no procede ningún recurso.
94
Se entiende que la decisión contra la cual no procede ningún recurso es

la que resuelve la intervención del tercero.
La razón por la que no procede ningún recurso es porque estamos
en presencia de un acto de simple trámite que no resuelve directa o
indirectamente el asunto planteado en la órbita de la administración.
34. Pruebas en la actuación administrativa

El trámite de la actuación administrativa no es ajeno a los elementos de
prueba señalados en las leyes.
Por tanto, la decisión administrativa debe respetar el principio de
necesidad probatoria, pues no es ajustado a derecho que una autoridad
justifique sus actuaciones con base en el conocimiento privado que tenga
de los hechos, sino que debe hacerlo por el que se desprenda de las pruebas
legal y oportunamente allegadas al trámite administrativo.
Sin embargo, en sede administrativa, a diferencia de lo que ocurre en
el proceso judicial, las pruebas se pueden solicitar y decretar en cualquier
momento previo a la decisión definitiva, sin estar sujeto a requisitos ni
términos especiales.
Esta ausencia de requisitos especiales se atribuye única y exclusivamente
a la petición o solicitud de la prueba, mas no a su diligenciamiento, en cuyo
caso se deben aplicar las reglas del Código General del Proceso, es decir,
que una inspección sensorial puede ser deprecada en la misma petición o
antes de que se decida el asunto objeto de la misma, pero al practicarse la
prueba deben cumplirse todos y cada uno de los formalismos o ritualidades
señalados en la ley procesal.
35. Saneamiento de irregularidades

Las autoridades administrativas, antes de proferir su decisión, de oficio o
a solicitud de parte, deben corregir cualquier tipo de irregularidad formal
o sustancial que se haya presentado durante la actuación administrativa,
a fin de evitar la expedición de actos viciados de nulidad o violatorios del
debido proceso administrativo.
95
Capítulo VII
Modalidades de petición
1. Petición de información54
Esta modalidad de petición es un instrumento concebido por el ordenamiento
jurídico para satisfacer la necesidad de acceder a la información que reposa
en los archivos de las autoridades o de los particulares, y en especial para
obtener copia de los mismos.
Esta herramienta encuentra su fundamento en el artículo 19 de
la Declaración Universal de los Derechos Humanos, artículo 74 de la
Carta Política de 1991, artículo 27 de la ley 594 de 2000, artículos 13, 24 y
siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, ley 1712 de 201455, y el decreto único reglamentario 1081 de
2015, entre otras normas que regulan la materia.
Establecen las mencionadas normas lo siguiente:
54 El artículo 4° de la ley 1712 de 2014 define esta modalidad de petición de la siguiente forma: “En
ejercicio del derecho fundamental de acceso a la información, toda persona puede conocer sobre la
existencia y acceder a la información pública en posesión o bajo control de los sujetos obligados. El
acceso a la información solamente podrá ser restringido excepcionalmente. Las excepciones serán
limitadas y proporcionales, deberán estar contempladas en la ley o en la Constitución y ser acordes
con los principios de una sociedad democrática.
El derecho de acceso a la información genera la obligación correlativa de divulgar proactivamente
la información pública y responder de buena fe, de manera adecuada, veraz, oportuna y accesible a
las solicitudes de acceso, lo que a su vez conlleva la obligación de producir o capturar la información
pública. Para cumplir lo anterior los sujetos obligados deberán implementar procedimientos
archivísticos que garanticen la disponibilidad en el tiempo de documentos electrónicos auténticos.”
La ley 1712 también nos ofrece las siguientes definiciones: “Artículo 24. Del Derecho de acceso
a la información. Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier sujeto
obligado, en la forma y condiciones que establece esta ley y la Constitución.
Artículo 25. Solicitud de acceso a la Información Pública. Es aquella que, de forma oral o escrita,
incluida la vía electrónica, puede hacer cualquier persona para acceder a la información pública.
Parágrafo. En ningún caso podrá ser rechazada la petición por motivos de fundamentación
inadecuada o incompleta.”
55 Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información
Pública Nacional y se dictan otras disposiciones.
97
Artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos

“Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión, este
derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar
y recibir informaciones y opiniones, y difundirlas, sin limitación de fronteras por
cualquier medio de expresión.”
Artículo 74 de la Constitución Política de 1991
“Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos
salvo los casos que establezca la ley.”
Artículo 27 ley 594 de 2000
ARTICULO 27. ACCESO Y CONSULTA DE LOS DOCUMENTOS. Todas las
personas tienen derecho a consultar los documentos de archivos públicos y
a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no
tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley.
Las autoridades responsables de los archivos públicos y privados
garantizarán el derecho a la intimidad personal y familiar, honra y buen nombre
de las personas y demás derechos consagrados en la Constitución y las leyes.
Artículo 13 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo
“Objeto y modalidades del derecho de petición ante autoridades. Toda
persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a las autoridades,
en los términos señalados en este Código, por motivos de interés general o
particular, y a obtener pronta resolución.
Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica
el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la
Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre otras
actuaciones, se podrá solicitar el reconocimiento de un derecho o que se
resuelva una situación jurídica, que se le preste un servicio, pedir información,
consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas,
quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.
El ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse sin
necesidad’ de representación a través de abogado.”
2. Justificación del derecho de acceder a la información

La Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha determinado que el
derecho de acceso a la información pública cumple tres funciones, a saber:
98
1. Garantizar la participación democrática y el ejercicio de los derechos

políticos.
2. Posibilitar el ejercicio de otros derechos constitucionales, al permitir
conocer las condiciones necesarias para su realización.
3. Garantizar la transparencia de la gestión pública, al constituirse en un
mecanismo de control ciudadano de la actividad estatal.56
3. Clases de información
El artículo 6° de la ley 1712 de 2014 introdujo una clasificación respecto a
la información que reposa en los archivos de las autoridades públicas, y
dependiendo de su naturaleza jurídica, la autoridad que la custodia deberá
autorizar el acceso a la misma, o en su defecto impedirlo.
• Información pública. Es toda información que un sujeto obligado
genere, obtenga, adquiera, o controle en su calidad de tal.
• Información pública clasificada. Es aquella información que estando en
poder o custodia de un sujeto obligado en su calidad de tal, pertenece
al ámbito propio, particular y privado o semiprivado de una persona
natural o jurídica por lo que su acceso podrá ser negado o exceptuado,
siempre que se trate de las circunstancias legítimas y necesarias y los
derechos particulares o privados consagrados en el artículo 18 de esta
ley.
• Información pública reservada. Es aquella información que estando
en poder o custodia de un sujeto obligado en su calidad de tal, es
exceptuada de acceso a la ciudadanía por daño a intereses públicos y
bajo cumplimiento de la totalidad de los requisitos consagrados en el
artículo 19 de esta ley.
Por otra parte, el artículo 3 de la ley 1266 de 2008 nos ofrece otra
clasificación de los documentos, así:
“e) Dato personal. Es cualquier pieza de información vinculada a una o varias
personas determinadas o determinables o que puedan asociarse con una
persona natural o jurídica. Los datos impersonales no se sujetan al régimen
de protección de datos de la presente ley. Cuando en la presente ley se haga
56 Sentencia C-274 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa. Ver también Sentencia T-828 de 2014.
99
referencia a un dato, se presume que se trata de uso personal. Los datos

personales pueden ser públicos, semiprivados o privados;
f) Dato público. Es el dato calificado como tal según los mandatos de la
ley o de la Constitución Política y todos aquellos que no sean semiprivados o
privados, de conformidad con la presente ley. Son públicos, entre otros, los
datos contenidos en documentos públicos, sentencias judiciales debidamente
ejecutoriadas que no estén sometidos a reserva y los relativos al estado civil
de las personas;
g) Dato semiprivado. Es semiprivado el dato que no tiene naturaleza íntima,
reservada, ni pública y cuyo conocimiento o divulgación puede interesar no
sólo a su titular sino a cierto sector o grupo de personas o a la sociedad en
general, como el dato financiero y crediticio de actividad comercial o de
servicios a que se refiere el Título IV de la presente ley.
h) Dato privado. Es el dato que por su naturaleza íntima o reservada sólo
es relevante para el titular.
Respecto a la clasificación de la información en atención a su contenido,
la Corte Constitucional, a través de sentencia C – 602 de 2016, ofreció la
siguiente disertación:
“En esa dirección, la Corte estableció que la información puede ser pública,
semiprivada, privada o reservada. Dicha tipología se apoya en tres ideas
generales que muestran su utilidad: (i) es posible clasificar la información
a partir del tipo de contenidos a los que se refiere; (ii) en función de esos
contenidos, es posible definir los sujeto habilitados para permitir su
divulgación cuando el titular de la información no lo ha autorizado; y (iii) el
tipo de razones que pueden justificar su conocimiento por parte de terceros
varía en función de su cercanía con la esfera más íntima de la persona.
La información pública, ha dicho este Tribunal, “en tanto no está relacionada
con el ámbito de protección del derecho a la intimidad, recae dentro del ejercicio
amplio del derecho a recibir información (Art. 20 C.P.)”57 y en consecuencia, es de
libre acceso. Comprende la relativa a “los actos normativos de carácter general,
los documentos públicos en los términos del artículo 74 de la Constitución, y
las providencias judiciales debidamente ejecutoriadas”58 así como a “los datos
sobre el estado civil de las personas o sobre la conformación de la familia”59 y
el dato sobre la pertenencia a un partido o movimiento político de quienes
ejercen cargos de elección popular (integrantes)60. Ella “puede ser obtenida y
57 Sentencia C-1011 de 2008.

60 Sentencia C-490 de 2011.
100
ofrecida sin reserva alguna y sin importar si la misma sea información general,
privada o personal.”61 Cuando se trata de esta información no se requiere
la intervención de ninguna autoridad a efectos de autorizarla, ni se exige
presentar una justificación particular para su conocimiento. En estos casos lo
que ocurre, en realidad, es que el derecho a la intimidad se torna irrelevante.
wRespecto de esta información, la resistencia a su divulgación es reducida
en tanto corresponde a materias que, a pesar de referirse al individuo, revisten
una importancia clara y significativa para el cumplimiento de funciones o tareas
asignadas a otras personas. En estos eventos, las razones constitucionalmente
admisibles para acceder a la información, están vinculadas al cumplimiento de
las tareas o funciones ejercidas por quien tiene interés en conocerla. Se trata
entonces de información que tiene una vocación de circulación restringida.
El desconocimiento de los fines previstos para su circulación así como de las
condiciones para su divulgación, constituye una infracción no solo del derecho
a la intimidad, sino también de otras garantías como el habeas data.
A su vez, (iii) la información privada es aquella “que por versar sobre
información personal o no, y que por encontrarse en un ámbito privado, sólo
puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad judicial en el cumplimiento
de sus funciones”62. Comprende la relativa a “los libros de los comerciantes,
(…) los documentos privados, (…) las historias clínicas o (…) la información
extraída a partir de la inspección del domicilio o luego de la práctica de pruebas
en procesos penales sujetas a reserva”63. Igualmente reviste la naturaleza de
información privada la información genética que reposa en bancos de sangre,
esperma, laboratorios, consultorios médicos u odontológicos o similares64.
En estos casos, el tipo de información revela dimensiones particularmente
importantes de la vida personal, social y económica de las personas y que,
debido a expresa disposición constitucional (arts. 15 y 250) o a su naturaleza,
solo puede ser divulgada por autorización de la persona a la que se refiere o
por la existencia de una decisión judicial. En estos casos, la justificación que
explica la posibilidad de divulgar la información, en contra de la voluntad de
la persona a la que se refiere, puede hallarse en finalidades especialmente
importantes como ocurre, por ejemplo, con la búsqueda de la verdad en un
proceso penal.

63 Sentencia C-1011 de 2008. Respecto de la historia clínica la Corte ha señalado que, en algunos
casos, cuando se cumplen estrictamente las condiciones definidas por la jurisprudencia, los familiares
más cercanos de una persona fallecida puedan solicitarla. En esa dirección están, por ejemplo, las
sentencias T-158A de 2008 y T-427 de 2013.
64 No obstante que algunas referencias de la sentencia C-334 de 2010 emplean la expresión reservada
a efectos de referirse a este tipo de información, la Corte reconoció que ella podría ser obtenida en
un proceso penal previa orden judicial según lo dispuesto por el artículo 250.3. En consecuencia,
encuadra más precisamente en la denominada información privada.
101
Finalmente (iv) si se trata de información reservada, tal y como ocurre por

ejemplo con la relativa a datos sensibles, a la inclinación sexual, a los hábitos
personales o los datos relativos a la pertenencia a un partido o movimiento
político de los ciudadanos votantes65, ella “no puede siquiera ser obtenida ni
ofrecida por autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones”66. En este
último caso, la relación entre el derecho a la información y la protección de
la intimidad cambia de manera significativa. En efecto, el tipo de información
de la que se trata hace que su conocimiento, en cuanto alude a datos de
especial impacto, significado y trascendencia para las personas, se encuentra
sometido a especiales cautelas, exigiendo la voluntad del sujeto concernido.
En estos supuestos nadie puede pretender auscultarla.
En suma el derecho a la intimidad comprende la información reservada,
la privada y la semiprivada. Respecto de cada una de ellas existe un interés
jurídicamente protegido, que se traduce en la posibilidad de oponerse
absolutamente a la búsqueda, divulgación y uso de la información
(información reservada) o en la necesidad de que tales actividades estén
precedidas de una autorización judicial (información privada) o administrativa
(información semiprivada). Advierte la Corte, desde ahora, que cualquier
indagación realizada por los particulares con fines laborales o comerciales
que desconozca los límites fijados para el acceso a tal tipo de información,
resultará incompatible con la Constitución lo que hará posible, de cumplirse
las condiciones para ello, plantear la violación del derecho a la intimidad a
través de la acción de tutela.”
La definición o clasificación de la información está dada en razón a

los intereses jurídicos que el legislador pretende proteger, es decir, de los
particulares o de sujetos de derecho público. Y en razón a los intereses
jurídicos que se encuentran en juego es que surge el deber de suministrar
la información a quien lo solicite o de reservarla.
4. Clases de petición de información

El Decreto 01 de 1984 clasificaba la petición de información en general y
particular. La ley 1437 no hizo referencia a estas modalidades.
65 C-490 de 2011
66 Sentencia T-729 de 2002. La clasificación de la información contenida en esta sentencia ha sido
retomada por este Tribunal en providencias posteriores. Entre ellas se encuentran, por ejemplo, las
sentencias de tutela T-216 de 2004, T-787 de 2004, T-547 de 2008, T-947 de 2008, T-414 de 2010,
T-161 de 2011 y T-427 de 2013 y T-276 de 2015, de una parte, y las sentencias de constitucionalidad
C-640 de 2010, C-274 de 2013 y C-339 de 2014, de otra.
102
Sin embargo, un análisis de los numerales 1, 2, y 3 del artículo 5°, artículos

8°, 24 y siguientes del código de Procedimiento Administrativo nos permite
inferir que dicha clasificación aún está vigente.
GENERAL67. Esta modalidad de petición encuentra sustento, entre
otras, en la información a que hace referencia el artículo 8° del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Como su nombre lo indica, es aquella modalidad de petición que
pretende obtener una información que despierta el interés legítimo de la
comunidad, como lo puede ser el dato referente al registro de los intereses
privados de los concejales68, el número, lugar y fecha de expedición de
documentos de identidad de las personas custodiado por la Registraduría
67 Ejemplo de esta modalidad de petición es a la que se refiere la Ley 1712 de 2014. Artículo 11.
Información mínima obligatoria respecto a servicios, procedimientos y funcionamiento del sujeto
obligado. Todo sujeto obligado deberá publicar la siguiente información mínima obligatoria de manera
proactiva:
a) Detalles pertinentes sobre todo servicio que brinde directamente al público, incluyendo normas,
formularios y protocolos de atención;
b) Toda la información correspondiente a los trámites que se pueden agotar en la entidad,
incluyendo la normativa relacionada, el proceso, los costos asociados y los distintos formatos o
formularios requeridos;
c) Una descripción de los procedimientos que se siguen para tomar decisiones en las diferentes
áreas;
d) El contenido de toda decisión y/o política que haya adoptado y afecte al público, junto con sus
fundamentos y toda interpretación autorizada de ellas;
e) Todos los informes de gestión, evaluación y auditoría del sujeto obligado;
f) Todo mecanismo interno y externo de supervisión, notificación y vigilancia pertinente del sujeto
obligado;
g) Sus procedimientos, lineamientos, políticas en materia de adquisiciones y compras, así como
todos los datos de adjudicación y ejecución de contratos, incluidos concursos y licitaciones;
h) Todo mecanismo de presentación directa de solicitudes, quejas y reclamos a disposición del
público en relación con acciones u omisiones del sujeto obligado, junto con un informe de todas las
solicitudes, denuncias y los tiempos de respuesta del sujeto obligado;
i) Todo mecanismo o procedimiento por medio del cual el público pueda participar en la formulación
de la política o el ejercicio de las facultades de ese sujeto obligado;
j) Un registro de publicaciones que contenga los documentos publicados de conformidad con la
presente ley y automáticamente disponibles, así como un Registro de Activos de Información;
k) Los sujetos obligados deberán publicar datos abiertos, para lo cual deberán contemplar las
excepciones establecidas en el título 3 de la presente ley. Adicionalmente, para las condiciones
técnicas de su publicación, se deberán observar los requisitos que establezca el Gobierno Nacional
a través del Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones o quien haga sus
veces.
68 LEY 136 DE 1994. “ARTÍCULO 70. CONFLICTO DE INTERÉS. Cuando para los concejales exista
interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o
compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o
segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse
impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.
Los concejos llevarán un registro de intereses privados en el cual los concejales consignarán
la información relacionada con su actividad económica privada. Dicho registro será de público
conocimiento. Cualquier ciudadano que tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún
concejal, que no se haya comunicado a la respectiva corporación, podrá recusarlo ante ella.”
103
Nacional de Estado Civil69, la información que reposa en los expedientes

administrativos70, entre otras.
Respecto a la información pública de interés general el artículo 8° de la
ley 1437 establece que las autoridades deben suministrar a toda persona, ya
sea en medios electrónicos o físicos, información completa y actualizada,
acerca de “las normas básicas que determinan su competencia, las
funciones de sus distintas dependencias y los servicios que prestan, las
regulaciones, procedimientos, trámites y términos a que están sujetas las
actuaciones de los particulares frente al respectivo organismo o entidad,
los actos administrativos de carácter general que expidan y los documentos
de interés público relativos a cada uno de ellos, los documentos que deben
ser suministrados por las personas según la actuación de que se trate, las
dependencias responsables según la actuación, su localización, los horarios
de trabajo y demás indicaciones que sean necesarias para que toda persona
pueda cumplir sus obligaciones o ejercer sus derechos, la dependencia, y el
cargo o nombre del servidor a quien debe dirigirse en caso de una queja o
reclamo, los proyectos específicos de regulación y la información en que se
fundamenten, con el objeto de recibir opiniones, sugerencias o propuestas
alternativas.
Refiriéndose a esta misma modalidad de petición, y en cuanto al deber
de publicar la información de carácter general, el artículo 9 de la ley 1712 de
2014 señala lo siguiente:
Artículo 9. Información mínima obligatoria respecto a la estructura del sujeto
obligado. Todo sujeto obligado deberá publicar la siguiente información
mínima obligatoria de manera proactiva en los sistemas de información del
Estado o herramientas que lo sustituyan:
69 Decreto 2241 de 1986. Artículo 213. Toda persona tiene derecho a que la Registraduría le informe
sobre el número, lugar y fecha de expedición de documentos de identidad pertenecientes a terceros.
Tienen carácter reservado las informaciones que reposen en los archivos de la Registraduría
referentes a la identidad de las personas, como son sus datos biográficos, su filiación y fórmula
dactiloscópica. De la información reservada sólo podrá hacerse uso por orden de autoridad
competente.
Con fines investigativos, los jueces y los funcionarios de policía y de seguridad tendrán acceso a
los archivos de la Registraduría.
Cualquier persona podrá inspeccionar en todo tiempo los censos electorales, pero en ningún caso
se podrá expedir copias de los mismos.
70 Artículo 36, Inciso 3° Ley 1437. “Cualquier persona tendrá derecho a examinar los expedientes en
el estado en el que se encuentren, salvo los documentos o cuadernos sujetos a reserva y a obtener
copias y certificaciones sobre los mismos, las cuales se entregarán en los plazos señalados en el
artículo 14.”
104
a) La descripción de su estructura orgánica, funciones y deberes, la

ubicación de sus sedes y áreas, divisiones o departamentos, y sus horas de
atención al público;
b) Su presupuesto general, ejecución presupuestal histórica anual y planes
de gasto público para cada año fiscal, de conformidad con el artículo 74 de la
Ley 1474 de 2011;
c) Un directorio que incluya el cargo, direcciones de correo electrónico y
teléfono del despacho de los empleados y funcionarios y las escalas salariales
correspondientes a las categorías de todos los servidores que trabajan en el
sujeto obligado, de conformidad con el formato de información de servidores
públicos y contratistas;
d) Todas las normas generales y reglamentarias, políticas, lineamientos
o manuales, las metas y objetivos de las unidades administrativas de
conformidad con sus programas operativos y los resultados de las auditorías
al ejercicio presupuestal e indicadores de desempeño;
e) Su respectivo plan de compras anual, así como las contrataciones
adjudicadas para la correspondiente vigencia en lo relacionado con
funcionamiento e inversión, las obras públicas, los bienes adquiridos,
arrendados y en caso de los servicios de estudios o investigaciones deberá
señalarse el tema específico, de conformidad con el artículo 74 de la Ley 1474
de 2011. En el caso de las personas naturales con contratos de prestación de
servicios, deberá publicarse el objeto del contrato, monto de los honorarios
y direcciones de correo electrónico, de conformidad con el formato de
información de servidores públicos y contratistas;
f) Los plazos de cumplimiento de los contratos;
g) Publicar el Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano, de
conformidad con el artículo 73 de la Ley 1474 de 2011.
Parágrafo 1°. La información a que se refiere este artículo deberá publicarse
de tal forma que facilite su uso y comprensión por las personas, y que permita
asegurar su calidad, veracidad, oportunidad y confiabilidad.
(…)71”
El objeto que constituye estas peticiones se debe encontrar en lugares

de fácil acceso al público, tales como la página electrónica de la Entidad o
en un documento físico que repose en la misma.
71 De conformidad a lo establecido en el parágrafo del artículo de la ley 1712 de 2014, esta información
debe actualizarse mínimo cada mes.
105
El derecho de petición de información general se concreta en la

posibilidad que tiene el administrado de consultar, solicitar y obtener copia
de los documentos que, despertando el interés de cualquier persona, den
cuenta detallada de las actuaciones y funciones de una autoridad pública.
Como puede verse se trata de acceder a una información que no guarda
relación con un trámite o decisión que afecte única y exclusivamente a
personas determinadas, pues en dicho caso la petición ya no sería de esta
naturaleza.
Esta modalidad de petición puede presentarla cualquier persona, y las
autoridades están en el deber de resolverlas en los términos establecidos
por el Legislador.
PARTICULAR. Se trata de una petición a través de la cual se pretende
acceder a una información que afecta a sujetos específicos. No recae sobre
aspectos que el ordenamiento jurídico ha expuesto al dominio público,
pues involucra garantías estrechamente relacionadas con el derecho
a la intimidad de las personas, con secretos protegidos por el Estado, el
derecho de propiedad, comercial, industrial, entre otros que el Estado
evita exponer aparta de la vista de individuos diferentes a sus titulares o de
las personas legalmente autorizadas para ello.
Respecto al interés privativo involucrado en este tipo de petición de
información podemos citar a las que recaen sobre la historia clínica de una
persona, las referentes a temas que involucren la privacidad y derecho a
la intimidad de un sujeto, y en fin cualquier asunto que por su naturaleza
debe ser del conocimiento exclusivo de los individuos a los cuales se
refiere, por ejemplo, los datos biográficos y de filiación de una persona
natural custodiados por la Registraduría Nacional del Estado Civil, o los
datos sensibles a que hace referencia el artículo 5 de la ley 1581 de 2012.
Esta modalidad de petición, en principio, puede presentarla
exclusivamente el titular de la información.
Sin embargo, se aclara que la autoridad administrativa no puede negarse
a tramitar una petición de información presentada por una persona que
no está autorizada para acceder a los datos reclamados. En este evento
lo procedente es recibirla, surtir el trámite de rigor y negar lo solicitado
mediante decisión motivada.
106
Lo expuesto porque no podemos confundir el derecho de obtener una

pronta resolución de la petición con el de cristalizar la pretensión elevada,
sin importar si es o no procedente.
El derecho de petición de información queda satisfecho con la respuesta
que se expida para resolver la solicitud, a pesar que la consulta y/o la copia
del documento no se obtengan por impedimentos legales.
5. Excepciones al deber de las autoridades a expedir copias

de los documentos solicitados en ejercicio del derecho de
petición de información
Las autoridades, en principio, tienen el deber legal de permitir a los
administrados el acceso a la información que reposa en todas las oficinas
públicas.
Sin embargo, existen ciertas situaciones también legales o
constitucionales que le imponen al funcionario el deber de negar el acceso
a la información de específicos documentos que se refieran a asuntos de
defensa o seguridad nacional, o aquellos que refiriéndose a otros temas la
Constitución y la ley les confiere carácter reservado.
La Corte Constitucional en sentencia T – 1268 de 2001 expresó que
los funcionarios públicos están autorizados para no permitir el acceso a
aquellos documentos cuya consulta, comunicación o divulgación pueda
atentar contra secretos protegidos por la ley, tales como los concernientes
a la defensa y seguridad nacional, investigaciones relacionadas con
infracciones de carácter penal, fiscal o aduanero, así como los secretos
comerciales o industriales, o porque simplemente su observación por un
tercero le viole a alguien el derecho a la intimidad.
De igual manera en sentencia T-828 de 2014, la Corte Constitucional,
haciendo alusión a la providencia C-491 de 2007, respecto a las restricciones
impuestas al derecho de acceder a la información, manifestó lo siguiente:
“En consideración a la estrecha relación que tiene el ejercicio de este derecho
con la realización de otras garantías fundamentales, las restricciones a tal
prerrogativa están sometidas a condiciones rigurosas, las cuales fueron
definidas en la sentencia C-491 de 200772. Para dar solución al caso que se
estudia, resultan relevantes las siguientes:
72 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
107
(i) Donde quiera que no exista reserva legal expresa, debe imperar el derecho
fundamental de acceso a la información. Lo anterior implica que las normas
que limitan el derecho de acceso a la información deben ser interpretadas
de manera restrictiva y toda limitación debe estar adecuadamente motivada.
(ii) Los límites del derecho de acceso a la información pública tienen
reserva de ley.
(iii) La ley que restringe el derecho fundamental de acceso a la libertad de
información debe ser precisa y clara al definir qué tipo de información puede
ser objeto de reserva y qué autoridades pueden establecer tal limitación.
(iv) La reserva puede operar respecto del contenido de un documento
público, pero no en relación con su existencia.
(v) La reserva legal sólo puede operar sobre la información que
compromete derechos fundamentales o bienes constitucionales, pero no
sobre todo el proceso público dentro del cual dicha información se inserta.
(vi) Cualquier decisión destinada a mantener en reserva determinada
información debe ser motivada y la interpretación de la norma sobre reserva
debe ser restrictiva.
(vii) La reserva legal no puede cobijar información que por decisión
constitucional deba ser pública.
(viii) Los límites al derecho de acceso a la información, sólo serán
constitucionalmente legítimos si se sujetan estrictamente a los principios de
razonabilidad y proporcionalidad.
(ix) Existen recursos para impugnar la decisión de no revelar determinada
información cuando se aduce que está sujeta a reserva legal.
De las anteriores condiciones es preciso concluir que cuando una
autoridad administrativa se niegue a suministrar determinada información,
deberá motivar su decisión en una reserva consagrada en la ley, la cual ha
de ser interpretada de forma restrictiva y sólo podrá operar respecto de la
información que comprometa derechos fundamentales.”
Tal y como lo indica la ley 1712 de 2014, las restricciones para acceder a la
información pretenden evitar daños a los derechos de personas naturales
o jurídicas o a los intereses públicos, y es precisamente ello el fundamento
por el cual se ha dado el carácter de reservado a ciertas informaciones.
Cualquier norma que establezca excepciones al acceso a la información se
funda en estas razones.
El artículo 24 del código de procedimiento administrativo y de lo
contencioso administrativo ofrece un listado de documentos que gozan
108
de reserva legal, y aunque no indique el motivo por el cual los excluye del
dominio público, se entiende que es por las mismas razones a que hacen
referencia los artículos 18 y 19 de la ley 1712 de 2014, así:
1. Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales.
2. Las instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones
reservadas.
3. Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas,
incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes
pensiónales y demás registros de personal que obren en los archivos
de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica.
4. Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de
crédito público y tesorería que realice la nación, así como a los estudios
técnicos de valoración de los activos de la nación. Estos documentos e
informaciones estarán sometidos a reserva por un término de seis (6)
meses contados a partir de la realización de la respectiva operación.
5. Los datos referentes a la información financiera y comercial, en los
términos de la Ley Estatutaria 1266 de 2008.
6. Los protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los planes
estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos73.
7. Los amparados por el secreto profesional74.
8. Los datos genéticos humanos.
La ley 1712 de 2014 contiene un espectro más amplio de excepciones
que la ley 1437, y ofrece la siguiente clasificación:
“Artículo 18. Información exceptuada por daño de derechos a personas
naturales o jurídicas. Es toda aquella información pública clasificada, cuyo
acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por escrito,
siempre que el acceso pudiere causar un daño a los siguientes derechos:
73 Artículo 24 código de procedimiento administrativo. “Parágrafo. Para efecto de la solicitud de

información de carácter reservado, enunciada en los numerales 3, 5, 6 y 7 solo podrá ser solicitada
por el titular de la información, por sus apoderados o por personas autorizadas con facultad expresa
para acceder a esa información.”
74 Constitución Política de Colombia de 1991, artículo 74.” Todas las personas tienen derecho a acceder
a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley.
El secreto profesional es inviolable.
109
a) El derecho de toda persona a la intimidad, bajo las limitaciones propias

que impone la condición de servidor público, en concordancia con lo
estipulado;
b) El derecho de toda persona a la vida, la salud o la seguridad;
c) Los secretos comerciales, industriales y profesionales, así como los
estipulados en el parágrafo del artículo 77 de la Ley 1474 de 2011.
Parágrafo. Estas excepciones tienen una duración ilimitada y no deberán
aplicarse cuando la persona natural o jurídica ha consentido en la revelación
de sus datos personales o privados o bien cuando es claro que la información
fue entregada como parte de aquella información que debe estar bajo el
régimen de publicidad aplicable.
Artículo 19. Información exceptuada por daño a los intereses públicos. Es
toda aquella información pública reservada, cuyo acceso podrá ser rechazado
o denegado de manera motivada y por escrito en las siguientes circunstancias,
siempre que dicho acceso estuviere expresamente prohibido por una norma
legal o constitucional:
a) La defensa y seguridad nacional;
b) La seguridad pública;
c) Las relaciones internacionales;
d) La prevención, investigación y persecución de los delitos y las faltas
disciplinarias, mientras que no se haga efectiva la medida de aseguramiento
o se formule pliego de cargos, según el caso;
e) El debido proceso y la igualdad de las partes en los procesos judiciales;
f) La administración efectiva de la justicia;
g) Los derechos de la infancia y la adolescencia;
h) La estabilidad macroeconómica y financiera del país;
i) La salud pública.
Parágrafo. Se exceptúan también los documentos que contengan las
opiniones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los
servidores públicos75.”
75 Respecto a esta norma la Corte Constitucional, mediante sentencia C-274 de 2013, manifestó lo
siguiente: “Tal como quedó finalmente redactado el inciso primero del artículo 19, parecería que no
cumple en la actualidad los estándares constitucionales que garantizan que la restricción de acceso
no sea el resultado de un acto arbitrario del sujeto obligado, como señalan algunos intervinientes. No
obstante, una lectura sistemática de este artículo con el artículo 29 del proyecto, permite concluir que
en realidad el proyecto sí exige el cumplimiento de ciertas circunstancias que deben ser probadas por
el sujeto obligado.
A pesar de que el texto del artículo 19 no expresa tales criterios ni cualifica la motivación que debe
presentar el sujeto obligado, la carga probatoria que debe cumplir este, fue expresamente recogida
110
Los anteriores listados constituyen un marco general de referencia, de

ahí que existan normas especiales que consagren aplicaciones concretas
de dichas excepciones, así:
• Las informaciones que reposen en los archivos de la Registraduría
referentes a la identidad de las personas, como son sus datos
biográficos, su filiación y fórmula dactiloscópica. (Decreto 2241 de 1986,
artículo 213).
• Documentos de Evaluación. Son documentos elaborados por
las autoridades evaluadoras y revisoras en los que se consignan
informaciones y juicios de valor acerca de las condiciones personales
y profesionales de los oficiales y suboficiales regidos por este decreto.
Los documentos de evaluación tienen carácter de reservado salvo para
las partes que intervienen en el proceso. (Decreto 1799, artículo 27.)
• Las sesiones decisorias de la junta clasificadora y las decisiones
tomadas tienen carácter reservado, así como los documentos en que
ellas consten. (Decreto 1799, artículo 42.)
• Ley 1530. Artículo 121. A las actuaciones del Departamento Nacional de
Planeación, no se podrá oponer reserva, sin embargo, los documentos
que se obtengan seguirán amparados por la reserva que la Constitución
y la ley establezcan respecto de ellos. Quienes tengan acceso al
expediente respectivo están obligados a guardar la reserva aplicable
sobre los documentos que allí reposen.
en el artículo 29 de este proyecto. Por ello, el sujeto obligado que niegue el acceso a un documento
información pública, alegando su carácter reservado deberá (i) hacerlo por escrito y demostrar que
(ii) existe un riesgo presente, probable y específico de dañar el interés protegido, y (iii) que el daño
que puede producirse es significativo. Por lo que no encuentra la Corte que respecto del artículo 19
exista reproche constitucional.
En cuanto el listado de intereses públicos protegidos señalados en los literales del artículo 19,
a la luz de lo dicho previamente, a pesar de la aparente generalidad de los términos empleados por
el legislador estatutario para su consagración, la posibilidad de que tales intereses en concreto den
lugar a una prohibición de publicidad o al establecimiento de una reserva depende en todo caso
de que dicha restricción obedezca a un interés legítimo e imperioso y no exista otro medio menos
restrictivo para garantizar dicho interés.
No sobra resaltar que la aplicación de la reserva en estas materias, debe estar expresamente
consagrada en la ley o en la Constitución, en términos precisos; (i) y motivarse en cada caso concreto
(ii) que existe un riesgo real, probable y específico de dañar el interés protegido, y (iii) que el daño que
puede producirse sea significativo, si se autoriza el acceso a esa información. En otras palabras, el
acceso se limita a la información calificada como reservada, no a las razones de la reserva, que son
públicas y objeto de control y de debate.
Por lo anterior, la Corte declarará exequible el artículo 19, en el entendido de que la norma legal que
establezca la prohibición del acceso a la información debe (i) obedecer a un fin constitucionalmente
legítimo e imperioso; y ii) no existir otro medio menos restrictivo para lograr dicho fin. Restringir el
acceso a una información no es una función discrecional, sino restringida, necesaria y controlable.”
111
• Las actuaciones que se surtan dentro de los procesos correctivos o

sancionatorios que se adelanten, tendrán el carácter de reservadas
frente a terceros. Pero las medidas correctivas y sancionatorias no
serán objeto de reserva una vez notificadas.
• Ley 1476. Artículo 54. Están sometidas a reserva las averiguaciones
previas y las investigaciones administrativas. Los fallos son públicos.
• Ley 63 de 1923. Artículo 9. Las sesiones del Consejo de Ministros
como Cuerpo Consultivo, son absolutamente reservadas, y no podrá
revelarse ni el nombre del Ministro a cuyo estudio haya pasado cada
asunto, materia de consulta.
• Ley 909 de 2004. Artículo 31. N° 3°. Las pruebas o instrumentos de
selección tienen como finalidad apreciar la capacidad, idoneidad
y adecuación de los aspirantes a los diferentes empleos que se
convoquen, así como establecer una clasificación de los candidatos
respecto a las calidades requeridas para desempeñar con efectividad
las funciones de un empleo o cuadro funcional de empleos.
• La valoración de estos factores se efectuará a través de medios técnicos,
los cuales deben responder a criterios de objetividad e imparcialidad.
• Las pruebas aplicadas o a utilizarse en los procesos de selección tienen
carácter reservado, solo serán de conocimiento de las personas que
indique la Comisión Nacional del Servicio Civil en desarrollo de los
procesos de reclamación.
• Ley 1266 de 2008. Artículo 4°. Literal g) Principio de confidencialidad.
Todas las personas naturales o jurídicas que intervengan en la
administración de datos personales que no tengan la naturaleza de
públicos están obligadas en todo tiempo a garantizar la reserva de la
información, inclusive después de finalizada su relación con alguna de
las labores que comprende la administración de datos, pudiendo sólo
realizar suministro o comunicación de datos cuando ello corresponda
al desarrollo de las actividades autorizadas en la presente ley y en los
términos de la misma
• Ley 1474 de 2011. Artículo 77. Sin perjuicio de lo ordenado en los
artículos 27 y 49 de la Ley 152 de 1994 y como mecanismo de mayor
transparencia en la contratación pública, todas las entidades del orden
nacional, departamental, municipal y distrital deberán publicar en sus
112
respectivas páginas web cada proyecto de inversión, ordenado según la

fecha de inscripción en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión
nacional, departamental, municipal o distrital, según el caso.
• PARÁGRAFO. Las empresas industriales y comerciales del Estado
y Sociedades de Economía Mixta estarán exentas de publicar la
información relacionada con sus proyectos de inversión.
• Ley 1448 de 2011, artículo 156 parágrafo 1º. [d]e conformidad con el
artículo 15 de la Constitución Política, y con el fin de proteger el derecho
a la intimidad de las víctimas y su seguridad, toda la información
suministrada por la víctima y aquella relacionada con la solicitud de
registro es de carácter reservado.”
• Ley 1581 de 2012. Artículo 7°. Derechos de los niños, niñas y
adolescentes. En el Tratamiento se asegurará el respeto a los derechos
prevalentes de los niños, niñas y adolescentes.
• Queda proscrito el Tratamiento de datos personales de niños, niñas y
adolescentes, salvo aquellos datos que sean de naturaleza pública.
• Es tarea del Estado y las entidades educativas de todo tipo proveer
información y capacitar a los representantes legales y tutores sobre los
eventuales riesgos a los que se enfrentan los niños, niñas y adolescentes
respecto del Tratamiento indebido de sus datos personales, y proveer
de conocimiento acerca del uso responsable y seguro por parte de
niños, niñas y adolescentes de sus datos personales, su derecho a la
privacidad y protección de su información personal y la de los demás.
El Gobierno Nacional reglamentará la materia, dentro de los seis (6)
meses siguientes a la promulgación de esta ley.
• Parágrafo 1º y 2° del artículo 156 de la Ley 1448 de 2011.
• PARÁGRAFO 1o. De conformidad con el artículo 15 de la Constitución
Política, y con el fin de proteger el derecho a la intimidad de las víctimas
y su seguridad, toda la información suministrada por la víctima y aquella
relacionada con la solicitud de registro es de carácter reservado.
• PARÁGRAFO 2o. En el evento en que la víctima mencione el o los
nombres del potencial perpetrador del daño que alega haber sufrido
para acceder a las medidas de atención, asistencia y reparación
previstas en la presente ley, este nombre o nombres, en ningún caso,
113
serán incluidos en el acto administrativo mediante el cual se concede o

se niegue el registro.
• Entre otras.
6. Tratamiento de los documentos clasificados y reservados

El artículo 20 de la ley 1712 establece que las autoridades y demás sujetos
obligados deben mantener un índice actualizado de los actos, documentos
e informaciones calificados como clasificados o reservados. El índice
incluirá sus denominaciones, la motivación y la individualización del acto
en que conste tal calificación.
7. ¿Qué comprende la reserva legal?

Hay que tener claro que la reserva legal recae sobre la información o los
datos contenidos en un documento. Por tanto, mal puede considerarse
que dicha reserva se extiende incluso a la existencia de la información,
o de su custodia por parte de una autoridad determinada. De ahí que el
artículo 21 de la ley 1712 de 2014 consagre que ninguna autoridad podrá
negar la existencia de un documento, pues una cosa es impedir el acceso
a la información por motivos de reserva, y otra muy distinta negar su
existencia.
8. Deber de permitir el acceso a documentos con reserva legal

El documento con reserva, por regla general, sólo puede ser consultado por
quien tiene atribuido su cuidado y custodia, o por los directos interesados
en la información a la que se refiere.
Sin embargo, esta regla se quiebra cuando quien requiere la
información, siendo legal o constitucionalmente competente para ello, es
una autoridad76 con el objeto de cumplir con sus funciones.
En estos casos la ley, al mismo tiempo que colabora con el normal
funcionamiento del poder Estatal, le impone a la autoridad que requiere
la documentación el deber de guardar en las mismas condiciones que
76 Ver literal a) artículo 10 ley 1581 de 2012.
114
el funcionario principal, la reserva sobre la información de que tenga

conocimiento77.
La misma posibilidad de acceso se habilita cuando se trata de
documentos referentes a información pública clasificada e incluso datos
sensibles que colocan en riesgo los derechos de personas naturales
o jurídicas, siempre y cuando éstos hayan consentido o autorizado su
revelación78.
En todo caso, el legislador ha establecido eventos en los cuales es
posible acceder a la información sin necesidad de la autorización del titular,
tal y como lo consagra los artículos 679° y 10° de la ley 1581 de 201280.
77 Decreto 1081 de 2015. Artículo 2.1.1.4.3.3. Coordinación interinstitucional. Si un sujeto obligado remite
o entrega información pública calificada como clasificada o reservada a otro sujeto obligado, deberá
advertir tal circunstancia e incluir la motivación de la calificación, para que este último excepcione
también su divulgación.
78 Sobre este particular ver parágrafo del artículo 18 de la ley 1712 de 2014. También artículo 6° de la
ley 1581 de 2012, literal a): “Artículo 6°. Tratamiento de datos sensibles. Se prohíbe el Tratamiento de
datos sensibles, excepto cuando:
a) El Titular haya dado su autorización explícita a dicho Tratamiento, salvo en los casos que por ley
no sea requerido el otorgamiento de dicha autorización.”
79 Artículo 6. Tratamiento de datos sensibles. Se prohíbe el Tratamiento de datos sensibles, excepto
cuando:
a) El Titular haya dado su autorización explícita a dicho Tratamiento, salvo en los casos que por
ley no sea requerido el otorgamiento de dicha autorización;
b) El Tratamiento sea necesario para salvaguardar el interés vital del Titular y este se encuentre
física o jurídicamente incapacitado. En estos eventos, los representantes legales deberán otorgar su
autorización;
c) El Tratamiento sea efectuado en el curso de las actividades legítimas y con las debidas
garantías por parte de una fundación, ONG, asociación o cualquier otro organismo sin ánimo de lucro,
cuya finalidad sea política, filosófica, religiosa o sindical, siempre que se refieran exclusivamente a
sus miembros o a las personas que mantengan contactos regulares por razón de su finalidad. En
estos eventos, los datos no se podrán suministrar a terceros sin la autorización del Titular;
d) El Tratamiento se refiera a datos que sean necesarios para el reconocimiento, ejercicio o
defensa de un derecho en un proceso judicial;
e) El Tratamiento tenga una finalidad histórica, estadística o científica. En este evento deberán
adoptarse las medidas conducentes a la supresión de identidad de los Titulares.
80 Artículo 10. Casos en que no es necesaria la autorización. La autorización del Titular no será necesaria
cuando se trate de:
a) Información requerida por una entidad pública o administrativa en ejercicio de sus funciones
legales o por orden judicial;
b) Datos de naturaleza pública;
c) Casos de urgencia médica o sanitaria;
d) Tratamiento de información autorizado por la ley para fines históricos, estadísticos o científicos;
e) Datos relacionados con el Registro Civil de las Personas.
Quien acceda a los datos personales sin que medie autorización previa deberá en todo caso
cumplir con las disposiciones contenidas en la presente ley.
115
9. Consecuencias de la autorización para acceder a información

reservada
El que una persona autorice a otra para acceder a su información
semiprivada, privada o sensible, no genera un cambio en la naturaleza
jurídica de la misma, ni la despoja de la protección que el legislador le ha
asignado frente a terceras personas81.
10. Inoponibilidad de la reserva legal

Además de las situaciones antes comentadas, el legislador, con la finalidad
de evitar la impunidad, garantizar la prevalencia de los derechos humanos82
y juzgar eficazmente los delitos de lesa humanidad, ha establecido que no
podrá oponerse reserva legal alguna cuando lo pretendido con la petición
sea la defensa de dichas garantías83.
81 Ver Decreto 103 de 2015. Artículo 26. Compilado hoy en día en el Artículo 2.1.1.4.1.2 del
decreto reglamentario único 1081 de 2015. Acceso a datos personales en posesión de los sujetos
obligados. Los sujetos obligados no podrán permitir el acceso a datos personales sin autorización
del titular de la información, salvo que concurra alguna de las excepciones consagradas en los
artículos 6 y 10 de la Ley 1581 de 2012.
Tampoco podrá permitirse el acceso a los datos personales de niños, niñas y adolescentes, salvo
aquellos que sean de naturaleza pública, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7° de la Ley 1581
de 2012.
Parágrafo 1°. Permitir el acceso de un dato semiprivado, privado o sensible no le quita el carácter
de información clasificada, ni puede implicar su desprotección.
Parágrafo 2°. Salvo que medie autorización del titular, a los datos semiprivados, privados y
sensibles contenidos en documentos públicos solo podrá accederse por decisión de autoridad
jurisdiccional o de autoridad pública o administrativa competente en ejercicio de sus funciones.
82 Decreto reglamentario único 1081 de 2015. Artículo 2.1.1.5.4.7. Documentos y archivos de
derechos humanos. Los archivos de derechos humanos corresponden a documentos que, en sentido
amplio, se refieren a violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional
Humanitario. Los archivos de derechos humanos deben ser objeto de las medidas de preservación,
protección y acceso definidas en el marco internacional de los derechos humanos, la jurisprudencia,
la legislación interna, y en particular, el inciso final del artículo 21 de la Ley 1712 de 2014.
Para la identificación de los documentos de derechos humanos, se tendrán en cuenta, entre otros:
(1) Documentos producidos por entidades del Estado con funciones legales en torno a los
Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario de acuerdo con las instrucciones que
imparta el Archivo General de la Nación.
(2) Documentos producidos por las víctimas y sus organizaciones relativos a violaciones a los
Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
(3) Documentos e informes académicos y de investigación relativos a violaciones a los Derechos
Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
(4) Documentos de entidades internacionales relativos a violaciones a los Derechos Humanos y
el Derecho Internacional Humanitario.
(5) Documentos de entidades privadas o entidades privadas con funciones públicas relativos a
violaciones a los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario. (Decreto Reglamentario
Único 1081 de 2015. Artículo 2.1.1.5.4.7.
83 Ley 1712 de 2014. “Artículo 21. Divulgación parcial y otras reglas. En aquellas circunstancias en
que la totalidad de la información contenida en un documento no esté protegida por una excepción
116
11. Extinción de la reserva legal

En principio los documentos no gozan de reserva legal indefinidamente.
Del mismo modo en que la ley la establece, así mismo la puede retirar
en cualquier tiempo. Eso sí, se debe levantar de la misma forma en que
se consagró, ya que en derecho se sigue el principio de que las cosas se
deshacen como se hacen.
Del mismo modo se puede someter la reserva a un término, tal como
acontece con lo señalado en el numeral 4° del artículo 24 del código de
procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo84.
El ordenamiento jurídico Colombiano dispone que los documentos que
gocen de reserva la pierden al cabo de 30 años luego de su expedición,
según lo consagra el artículo 13 de la ley 57 de 198585.
Ello sin desconocer la existencia de normas especiales que consagran
plazos distintos para poner punto final a la reserva legal, y de esa forma
garantizar el acceso a la información. Tal es el caso del artículo 22 de la
ley 1712 de 2014, el cual consagra que la reserva legal respecto de la
documentación consagrada en el artículo 19 de la misma legislación no
deberá extenderse por un período mayor de quince años, plazo este que
de acuerdo a lo establecido en el artículo 29 del decreto 103 de 201586,
empezará a contarse a partir de la fecha en que la información se genera.
contenida en la presente ley, debe hacerse una versión pública que mantenga la reserva únicamente
de la parte indispensable. La información pública que no cae en ningún supuesto de excepción deberá
ser entregada a la parte solicitante, así como ser de conocimiento público. La reserva de acceso a la
información opera respecto del contenido de un documento público pero no de su existencia.
Ninguna autoridad pública puede negarse a indicar si un documento obra o no en su poder o
negar la divulgación de un documento.
Las excepciones de acceso a la información contenidas en la presente ley no aplican en casos de
violación de derechos humanos o delitos de lesa humanidad, y en todo caso deberán protegerse los
derechos de las víctimas de dichas violaciones.” (Negrillas y subrayado fuera de texto.)
84 “Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito público y tesorería que
realice la Nación, así como a los estudios técnicos de valoración de los activos de la Nación. Estos
documentos e informaciones estarán sometidos a reserva por un término de seis (6) meses contados
a partir de la realización de la respectiva operación.”
85 Ley 57 de 1985, art. 13. “La reserva legal sobre cualquier documento cesará a los treinta (30) años
de su expedición.
Inc. 2° Modificado. Ley 594 de 2000, art. 28°. La reserva legal sobre cualquier documento cesará
a los treinta años de su expedición. Cumplidos éstos, el documento por este solo hecho no adquiere
el carácter histórico y podrá ser consultado por cualquier ciudadano, y la autoridad que esté en su
posesión adquiere la obligación de expedir a quien lo demande copias o fotocopias del mismo.
86 Recordemos que este decreto se integró al decreto 1081 de 2015 que constituye el Decreto
Reglamentario Único del Sector Presidencia de la República
117
Pero existe información respecto de la cual no se predica plazo para la

extinción de la reserva legal, tal y como acontece en las situaciones a las
que se refiere el parágrafo del artículo 18 de la ley 1712 de 2014.
12. ¿Cuándo pueden consultarse los documentos y obtener

copia de los mismos?
El artículo 21 del Decreto 01 de 1984 consagraba el deber de las autoridades
de permitir la consulta de documentos públicos en horas hábiles laborables
de la entidad, y si fuere necesario con la presencia de un empleado de la
correspondiente oficina. Esto con la finalidad de evitar que el documento
fuera sustraído ilegalmente o alterado.
La ley 1437 no trae una norma concreta sobre el tema, pero bien puede
inferirse que el estado de cosas se mantiene de la misma manera, pues
sería ilógico creer que una persona pueda acceder a una Entidad pública
en horas que no se consideran hábiles para la atención al público, simple y
llanamente porque el artículo 21 del Decreto 01 de 1984 no fue reproducido
en el nuevo Código.
El numeral 3° del artículo 7 de la ley 1437 permite establecer que
el derecho a consultar u obtener copia de documentos públicos debe
ejercerse en las horas de atención al administrado.
Pero, es posible acceder a una información pública en horas no
habilitadas para la atención al público, siempre y cuando el administrado
haya ingresado a la entidad de que se trate dentro de la hora normal de
atención.
Bien puede presentarse esta situación cuando por motivos de turnos
previos la autoridad no logra atender a todos los usuarios dentro de la hora
destinada para ello, pero que debe hacerlo, sin importar que dicha jornada
haya concluido, según lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 7° de la ley
143787.
Del mismo modo hay que tener en cuenta que la consulta de información
pública que obra en la página web de la Entidad puede realizarse en cualquier
momento u hora, siempre que dicho contenido esté disponible en razón de
su vigencia o del plazo en que deba mantenerse, si así lo establece la ley.
87 Ley 1437, Art. 7°, Núm. 3. Deberes de las autoridades en la atención al público. “Atender a todas las
personas que hubieren ingresado a sus oficinas dentro del horario normal de atención.”
118
13. Término para resolver las peticiones de información

El artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo establece que
deben ser resueltas en el término de 10 días siguientes a su presentación.
Este término, por disposición legal, debe computarse en días hábiles.
14. Decisión88
Luego de evaluada la solicitud formulada y dentro del plazo legal para
responder, la autoridad administrativa puede asumir dos posiciones.
En primer lugar, ante la ausencia de una norma que clasifique la
información de reservada, debe permitir la consulta y obtención de copias
del documento solicitado.
Cuando se trate de documentos que han sido publicados se informará
de tal circunstancia al peticionario, indicándose el número y la fecha del
diario, boletín o gaceta en que se divulgó. En este evento la autoridad no
está en el deber de entregar copias del documento.
Sin embargo, si estuviera agotado el diario, gaceta o boletín en que se
surtió la publicación de la información solicitada, la autoridad administrativa
debe entregar al peticionario las copias requeridas, o permitir la consulta
del documento89.
Hay que tener en cuenta que el precio de las copias no podrá exceder
del costo de reproducción, los cuales corren por cuenta del peticionario90. El
Artículo 2.1.1.3.1.6 del decreto reglamentario único 1081 de 2015 determinó
que debe entenderse por costos de reproducción todos aquellos valores
directos que son necesarios para obtener la información pública que el
88 Ley 1712 de 2014. Artículo 26. Respuesta a solicitud de acceso a información. Es aquel acto
escrito mediante el cual, de forma oportuna, veraz, completa, motivada y actualizada, todo sujeto
obligado responde materialmente a cualquier persona que presente una solicitud de acceso a
información pública. Su respuesta se dará en los términos establecidos.
La respuesta a la solicitud deberá ser gratuita o sujeta a un costo que no supere el valor de la
reproducción y envío de la misma al solicitante. Se preferirá, cuando sea posible, según los sujetos
pasivo y activo, la respuesta por vía electrónica, con el consentimiento del solicitante.
89 Ley 57 de 1985, Art. 22.
90 Artículo 29 código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ver
también Ley 1712 de 2014. Artículo 26. “Respuesta a solicitud de acceso a información. Es aquel
acto escrito mediante el cual, de forma oportuna, veraz, completa, motivada y actualizada, todo
sujeto obligado responde materialmente a cualquier persona que presente una solicitud de acceso a
información pública. Su respuesta se dará en los términos establecidos.”
119
peticionario haya solicitado, excluyendo el valor del tiempo que ocupe el

servidor público, empleado o contratista para realizar la reproducción91.
En segundo lugar, la autoridad debe negar el acceso a la información
solicitada cuando esté vigente alguna disposición jurídica que prohíba la
consulta del documento. En este caso la autoridad está en el deber de
indicarle al administrado cuál es la norma que ordena excluir el documento
de la exposición pública92.
El artículo 2.1.1.4.4.1 del decreto reglamentario único del sector
presidencia de la república número 1081 de 2015, derogatorio del decreto
103 de 2015 que había reglamentado la ley 1712 de 2014, especificó cuál
debe ser el contenido de la respuesta que niega el acceso a la información
por motivos de reserva legal, así:
“Contenido del acto de respuesta de rechazo o denegación del derecho de
acceso a información pública por clasificación o reserva. El acto de respuesta
del sujeto obligado que deniegue o rechace una solicitud de acceso a
información pública por razón de clasificación o reserva, además de seguir
las directrices señaladas en el presente decreto, y en especial lo previsto en el
índice de Información Clasificada y Reservada, deberá contener:
(1) El fundamento constitucional o legal que establece el objetivo legítimo
de la clasificación o la reserva, señalando expresamente la norma, artículo,
inciso o párrafo que la calificación,
91 Decreto Reglamentario Único 1081 de 2015. Artículo 2.1.1.3.1.6. Motivación de los costos de
reproducción de información pública. Los sujetos obligados deben determinar, motivadamente,
mediante acto administrativo o documento equivalente según el régimen legal aplicable, los costos
de reproducción de la información pública, individualizando el costo unitario de los diferentes tipos de
formato a través de los cuales se puede reproducir la información en posesión, control o custodia del
mismo, y teniendo como referencia los precios del lugar o zona de domicilio del sujeto obligado, de
tal forma que estos se encuentren dentro de parámetros del mercado.
El acto mediante el cual se motiven los valores a cobrar por reproducción de información pública
debe ser suscrito por funcionario o empleado del nivel directivo y debe ser divulgado por el sujeto
obligado, conforme a lo establecido en el artículo 4° del presente decreto.
Parágrafo 1°. Para establecer los costos de reproducción de información, el sujeto obligado debe
tener en cuenta que la información pública puede ser suministrada a través de los diferentes medios
de acuerdo con su formato y medio de almacenamiento, entre ellos: fotocopias, medios magnéticos
o electrónicos, memorias USB, Discos Compactos, DVD u otros que permitan reproducción, captura,
distribución, e intercambio de información pública.
Parágrafo 2°. Cuando se trate de solicitudes de información relacionadas con la prestación
de un trámite a cargo del sujeto obligado, los costos de reproducción de la información solicitada
estarán sujetos a las tasas o tarifas establecidas para la realización del trámite, según las normas que
reglamentan el mismo.
92 Decreto Reglamentario Único 1081 de 2015. Artículo 2.1.1.4.3.1. Identificación de la norma que
dispone que la información sea clasificada o reservada. Para asignar el carácter de clasificada
o reservada a la información pública que se encuentra bajo su posesión, control o custodia, los
sujetos obligados deben identificar las disposiciones constitucionales o legales que expresamente así
lo dispongan.
120
(2) La identificación de la excepción que, dentro de las previstas en los

artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014, cobija la calificación de información
reservada o clasificada;
(3) El tiempo por el que se extiende la clasificación o reserva, contado a
partir de la fecha de generación de la información; y,
(4) La determinación del daño presente, probable y específico que
causaría la divulgación de la información pública y la relación de las razones y
las pruebas, en caso de que existan, que acrediten la amenaza del daño.
En ningún caso procederá el rechazo de una solicitud por razones tales
como encubrir violaciones a la ley, ineficiencias o errores de los sujetos
obligados, ni para proteger el prestigio de personas, organizaciones o
autoridades.
Las solicitudes de información sobre contratación con recursos públicos
no podrán ser negadas, excepto que haya sido calificada como clasificada
o reservada de acuerdo con las directrices señaladas la ley y en el presente
decreto.”
En lo que respecta a la determinación del daño presente, probable y
específico, el artículo 2.1.1.4.4.2 del decreto citado define tales conceptos
así: “Se entenderá que el daño es presente siempre que no sea remoto ni
eventual; probable cuando existan las circunstancias que harían posible su
materialización; y específico solo si puede individualizarse y no se trate de
una afectación genérica.”
Si la información solicitada reposa en un expediente administrativo o
hace parte de alguna actuación administrativa la autoridad debe autorizar
la consulta o expedición de copias de las piezas a las cuales no se extienda
la reserva legal93, es decir, realizar un acceso o divulgación parcial de la
información, en los términos y condiciones establecidos en el artículo 21 de
la ley 1712 de 201494.
93 Ley 57 de 1985, Art. 19, Parágrafo. “Si un documento es reservado el secreto se aplicará
exclusivamente a dicho documento y no a las demás piezas del respectivo expediente o negocio.” En
el mismo sentido Art. 25, Inc. 2° Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso
Administrativo. “La restricción por reserva legal no se extenderá a otras piezas del respectivo
expediente o actuación que no estén cubiertas por ella.”
94 Artículo 21. Divulgación parcial y otras reglas. En aquellas circunstancias en que la totalidad
de la información contenida en un documento no esté protegida por una excepción contenida en
la presente ley, debe hacerse una versión pública que mantenga la reserva únicamente de la parte
indispensable. La información pública que no cae en ningún supuesto de excepción deberá ser
entregada a la parte solicitante, así como ser de conocimiento público. La reserva de acceso a la
información opera respecto del contenido de un documento público, pero no de su existencia.
Ninguna autoridad pública puede negarse a indicar si un documento obra o no en su poder o
negar la divulgación de un documento.
121
Lo anterior, por cuanto, la reserva legal de un documento no se

extiende a todas las actuaciones en las cuales se incorpore95.
Para efectos de la publicación parcial del documento por motivos de
reserva el artículo 2.1.1.4.3.2 del Decreto reglamentario único número 1081
de 2015 establece que los sujetos obligados podrán tachar los apartes
clasificados o reservados del documento, anonimizar, transliterar o editar
el documento para suprimir la información que no puede difundirse; abrir
un nuevo expediente con la información pública que puede ser divulgada;
o acudir a las acciones que sean adecuadas para cumplir con su deber de
permitir el acceso a toda aquella información que no esté clasificada o
reservada, teniendo en cuenta el formato y medio de conservación de la
información.
15. Notificación de la decisión de la petición de información

Las decisiones sobre estas peticiones deben ser notificadas al peticionario96.
16. Consecuencia de la no respuesta a la petición de información

En el evento que transcurra el término de 10 días a que se refiere el
numeral 1° del artículo 14 del código de procedimiento administrativo y
no se obtenga respuesta de la administración, bien sea autorizando o
negando el acceso a la información, se entenderá que la petición ha sido
resuelta favorablemente, en virtud de la figura del silencio administrativo
positivo.
En consecuencia, la ley impone al funcionario el deber de expedir la
copia del documento en el término de 3 días siguientes a su configuración.
Las excepciones de acceso a la información contenidas en la presente ley no aplican en casos de

violación de derechos humanos o delitos de lesa humanidad, y en todo caso deberán protegerse los
derechos de las víctimas de dichas violaciones.
95 Sobre este particular los incisos 3° y 4° del artículo 36 de la ley 1437 disponen lo siguiente:
“Con los documentos que por mandato de la Constitución Política o de la ley tengan el carácter de
reservados y obren dentro de un expediente, se hará cuaderno separado.
Cualquier persona tendrá derecho a examinar los expedientes en el estado en que se encuentren,
salvo los documentos o cuadernos sujetos a reserva y a obtener copias y certificaciones sobre los
mismos, las cuales se entregarán en los plazos señalados en el artículo 14”
96 Bajo la vigencia del artículo 23 del Decreto 01 de 1984 se exigía a las autoridades administrativas
notificar las decisiones negativas tanto al administrado como al Ministerio Publico, pero la ley 1437
suprimió esta posibilidad y lo propio aconteció con la ley 1755. En tal sentido, bajo el régimen de
esta normatividad se debe notificar la decisión que niega el acceso a la información únicamente al
peticionario.
122
El silencio administrativo positivo despoja a la autoridad administrativa

de competencia para pronunciarse sobre la petición en el sentido de
negarse a entregar copias del documento. Su única actuación debe
limitarse a hacer efectivo el derecho surgido con ocasión de la decisión
ficta, o revocarla con el cumplimiento de los requisitos de ley, o demandar
su propio acto presunto solicitando ante el juez la medida cautelar de
suspensión provisional, según el caso.
17. ¿Cuántas veces se puede ejercer este derecho sobre un

mismo asunto?
Nuestra normatividad no consagra un límite en cuanto a la posibilidad de
ejercer varias veces este derecho sobre un mismo punto, sin embargo,
como lo expresó la Corte Constitucional en sentencia T-473 de 1992 “el
titular del derecho debe ejercerlo en forma que evite todo abuso en cuanto
respecta tanto a su frecuencia como a la cantidad, contenido y forma de
los documentos solicitados, de modo que el ejercicio de su facultad sea
compatible con las actividades propias de quien está llamado a permitir el
acceso al documento o de sus demás conciudadanos. La petición debe ser,
desde todo punto de vista razonable97.”.
18. Negativa de permitir el conocimiento de la información

• ¿Qué sucede si la administración niega la consulta o la expedición de
copias de un documento que no goza de reserva legal? ¿Procederá
algún recurso u otro mecanismo de defensa?
Tradicionalmente el ordenamiento jurídico colombiano ha establecido
que contra la decisión que resuelve la petición de información por motivos
de reserva legal no procede ningún recurso. Es decir, que no existía
posibilidad alguna de formular recurso de reposición o apelación en contra
de la misma.
Sin embargo, ello no quiere decir que normativamente carecíamos de
una vía jurídica para que otras autoridades revisaran la decisión que negaba
el acceso a la información pública.
La ley 57 de 1985 en su artículo 21 faculta al peticionario para insistir en
la solicitud. La insistencia sobre el acceso a la información debe resolverse
97 Corte Constitucional Sentencia T- 473 de 1992
123
ante las autoridades judiciales competentes, lo cual significa que no es del

resorte de la autoridad administrativa pronunciarse sobre la misma.
Esta misma herramienta fue consagrada por la ley 1437 de 2011 en
el artículo 26. Sin embargo, recordemos que esta norma fue declarada
inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-818 de 2011.
Agotada la vigencia de la norma antes mencionada se expidió la ley 1712
de 2014, la cual en su artículo 5, literal a) dispuso que ella sería aplicable
a “Toda entidad pública, incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas
del Poder Público, en todos los niveles de la estructura estatal, central o
descentralizada por servicios o territorialmente, en los órdenes nacional,
departamental, municipal y distrital”, entre otras.
Esta legislación varió sustancialmente la herramienta que debe
emplearse para controvertir la decisión que niega el acceso a la información
por motivos de reserva legal. De esta suerte, la figura de la “insistencia” se
sustituyó por el recurso de reposición y la acción de tutela, según sea la
causal de reserva que haya invocado la autoridad o el sujeto obligado.
En efecto, señala el artículo 27 de la ley 171298 que el recurso de
reposición debe formularse por escrito, y será procedente cuando la
reserva legal esté fundada en motivos de seguridad y defensa nacional o
relaciones internacionales. Para ello el interesado cuenta con un plazo de
98 Ley 1712 de 2014. Artículo 27. RECURSOS DEL SOLICITANTE. Cuando la respuesta a la solicitud
de información invoque la reserva de seguridad y defensa nacional o relaciones internacionales, el
solicitante podrá acudir al recurso de reposición, el cual deberá interponerse por escrito y sustentando
en la diligencia de notificación, o dentro de los tres (3) días siguientes a ella.
Negado este recurso corresponderá al Tribunal administrativo con jurisdicción en el lugar donde
se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito
Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales, decidir
en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente, la petición formulada.
Para ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al tribunal o al juez
administrativo en un plazo no superior a tres (3) días. En caso de que el funcionario incumpla esta
obligación el solicitante podrá hacer el respectivo envío de manera directa.
El juez administrativo decidirá dentro de los diez (10) días siguientes. Este término se interrumpirá
en los siguientes casos:
1. Cuando el tribunal o el juez administrativo solicite copia o fotocopia de los documentos sobre
cuya divulgación deba decidir, o cualquier otra información que requieran, y hasta la fecha en la cual
las reciba oficialmente.
2. Cuando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que el reglamento disponga,
asumir conocimiento del asunto en atención a su importancia jurídica o con el objeto de unificar
criterios sobre el tema. Si al cabo de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide no avocar
conocimiento, la actuación continuará ante el respectivo tribunal o juzgado administrativo.
PARÁGRAFO. Será procedente la acción de tutela para aquellos casos no contemplados en el
presente artículo, una vez agotado el recurso de reposición del Código Contencioso Administrativo.
124
tres (3) días hábiles, contados a partir del día siguiente a la notificación de
la respuesta.
Dicho recurso debe ser resuelto por la misma autoridad que dictó la
decisión. En caso que se decida de manera desfavorable para el interesado,
la autoridad, en un plazo no mayor de tres (3) días, debe remitir el
expediente al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde
se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales,
departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo
si se trata de autoridades distritales y municipales, con el objeto de decidir
en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente, la petición
formulada.
El solicitante o interesado podrá remitir la información ante el Tribunal
o Juzgado Administrativo cuando el funcionario incumpla con dicho deber.
La autoridad judicial en este evento cuenta con un plazo de diez (10)
días para resolver, los cuales se computan a partir del día siguiente al
recibo del expediente. Sin embargo, este término se interrumpirá en los
siguientes casos:
1. Cuando el tribunal o el juez administrativo solicite copia o fotocopia
de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir, o cualquier
otra información que requieran, y hasta la fecha en la cual las reciba
oficialmente.
2. Cuando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que
el reglamento disponga, asumir conocimiento del asunto en atención
a su importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre el
tema. Si al cabo de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide
no avocar conocimiento, la actuación continuará ante el respectivo
tribunal o juzgado administrativo.
En esta eventualidad observamos que el procedimiento se desarrolla
con ocasión del recurso de reposición, el cual involucra a dos autoridades
en su resolución, es decir, la administrativa que negó el acceso a la
información por los motivos mencionados, y la judicial, representada por
la jurisdicción contenciosa administrativa, que se encargará de revisar la
decisión que resolvió negativamente el recurso formulado.
Sin embargo, cuando la causal de reserva legal que se alegue sea
diversa, esto es, distinta a la seguridad y defensa nacional o relaciones
internacionales, a pesar de consagrarse el recurso de reposición contra la
125
misma, la continuación del procedimiento ante la jurisdicción contenciosa

es sustituida por la acción de tutela.
Esto es, que una vez resuelto desfavorablemente el recurso de
reposición ya no será procedente el envío del expediente al Tribunal o Juez
Administrativo, según su competencia, sino que se habilita al interesado
para ejercer la acción de tutela.
Ahora bien, con ocasión de la declaratoria de inexequibilidad de los
artículos 13 a 33 de la ley 1437 de 2011, se expidió la ley 1755 de 2015, y en
ella se retomó por completo la normatividad anterior, esto es, la regulada
en la ley 1437.
Esta norma, respecto a lo que a la petición de información se refiere,
su decisión y mecanismos de controvertirla coincide en gran parte con lo
que reguló la ley 1712, salvo en lo que tiene que ver con las herramientas
para refutar la decisión que niega el acceso a la información por motivos
de reserva legal.
Así, mientras la ley de 1712 consagra el recurso de reposición y la acción
de tutela, la nueva legislación retomó la herramienta de la “insistencia”,
con la nota característica de que ambas leyes son estatutarias y especiales
porque se encargan de regular lo concerniente al derecho de petición de
información. Sin lugar a dudas en este punto hay un conflicto de leyes en
el tiempo, el cual debe ser resuelto de conformidad con las reglas que
establece la ley 153 de 1887 en sus artículos 2° y 3°99.
PETICIÓN DE INFORMACIÓN
Criterio diferencial Ley 1721 de 2014 Ley 1755 de 2015
Recursos contra la Reposición, cuando la negativa Establece que contra
decisión que niega se funda en motivos de seguridad la decisión no procede
el acceso a la infor- y defensa nacional o relaciones ningún recurso, pero
mación. internacionales. Reposición y lue- consagra la posibilidad
go acción de Tutela, cuando la ne- de “insistir”.
gativa para el acceso a la informa-
ción se funda en otras causales.
99 Ley 153 de 1887. Artículo 2. “La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley
posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley
posterior.”
“Artículo 3. Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, ó
por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, ó por existir una ley nueva que regula
íntegramente la materia á que la anterior disposición se refería.”
126
Criterio diferencial Ley 1721 de 2014 Ley 1755 de 2015
Plazo para contro- El recurso de reposición debe Esta ley establece un
vertir la decisión. presentarse dentro de los tres plazo de diez (10) días
días siguientes a la notificación. para insistir en la infor-
mación.
19. Naturaleza jurídica de la insistencia

No cabe la menor duda que la insistencia es un recurso que, a pesar de
ser interpuesto ante una autoridad administrativa, está destinado a ser
resuelto por una autoridad judicial.
Y se le atribuye el carácter de especial100 para diferenciarlo a los recursos
de reposición y de apelación.
Hay que cuidarse de creer que la insistencia es un recurso
administrativo101, pues estos últimos son resueltos por la misma autoridad
100 C. E. Sección 3 Sentencia de fecha dieciséis (16) de noviembre de dos mil (2000). Consejera ponente:
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ. Bogotá. Radicación número: CE-S3-EXP2000-NAC12391. Actor:
Ramiro Bejarano Guzmán. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA.
Referencia: ACCION DE TUTELA. (…) “El mecanismo de impugnación lo denominó de “insistencia”.
Tal adjetivación del recurso es totalmente lógica, porque la persona que lo utiliza “insiste” en la
expedición de copias. Ese medio de impugnación constituye un recurso especial contra un tipo
específico de acto administrativo.
Los recursos son medios de impugnación de las providencias, a través de los cuales el interesado
persigue que la autoridad que tomó una decisión, o su superior, la revise para que la aclare, la
modifique o la revoque, con el fin de que se corrijan los errores que a juicio del peticionario se
cometieron con su expedición. No cabe duda que la “insistencia“, como medio de impugnación es un
recurso.
Efectivamente, con la insistencia se busca que se revise una decisión tomada por una autoridad
administrativa mediante la cual no se permitió acceder a unos documentos, para que el Tribunal
Administrativo la revoque o modifique, porque la persona “insiste” en que la Administración cometió
un error de juicio al negar su petición.
La única diferencia radica en que en el recurso de insistencia es decidido por un organismo judicial
que no es ni el funcionario que expidió el acto recurrido ni es el superior orgánico del funcionario que
lo profirió.
No se puede tomar al Tribunal Administrativo como superior orgánico de la Administración dadas
sus características de organismo de la Rama Judicial, pero ello no es óbice para que el Tribunal
obrando, como obra en estos casos, en función administrativa revise la actuación de la Administración
por medio de un recurso previsto por la ley y que dentro del régimen teórico de los recursos se podría
ubicar como superior “jerárquico impropio”.
De lo estudiado se concluye que las decisiones de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo
respecto del recurso de insistencia frente a decisiones denegatorias de la Administración, respecto de
peticiones de acceso a documentos son constitutivas de acto administrativo.”
101 El artículo 25 de la ley 1755 de 2015 establece que contra la decisión que niegue el acceso a una
información por motivos de reserva legal no procede ningún recurso, pero indica que se podrá insistir.
La lectura de esta norma permite afirmar que la “insistencia” no es un recurso, sino una herramienta
127
ante la cual se interponen, y dentro del marco de un procedimiento

administrativo, mientras que la insistencia, no obstante ser interpuesto
ante el servidor público que expidió la decisión restrictiva de la información,
debe resolverse por una autoridad judicial que no es ni hace las veces de
superior jerárquico de la administración.
20. Autoridad competente para resolver la insistencia

La Jurisdicción Contenciosa Administrativa es la autoridad a quien se ha
asignado la competencia exclusiva de resolver los recursos de insistencia
que se interpongan contra las decisiones que nieguen el acceso a un
documento público.
Los autorizados para conocer de esta herramienta son el Juez y el
Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren
los documentos.
21. Tribunal administrativo

Conocerá el Tribunal Administrativo respectivo cuando el recurso se
interponga contra la decisión proferida por una autoridad del orden
nacional, departamental o del distrito capital de Bogotá.
22. Juzgado administrativo

La competencia se radica en el Juez Administrativo del lugar en que se
expidió la decisión por una autoridad del nivel distrital o municipal. No hay
que olvidar que la Corte Constitucional mediante sentencia C-951 de 2014,
declaró exequible el artículo 26 de la ley 1755 de 2015, bajo el entendido
que en los municipios en los que no exista juez administrativo, se podrá
instaurar este recurso ante cualquier juez del lugar.
diversa. Sin embargo, el parágrafo del artículo 26 de la misma ley dispone el “recurso de insistencia
deberá interponerse por escrito y sustentado en la diligencia de notificación, o dentro de los diez
(10) días siguientes a ella. Esta norma en lo que a la identificación de la naturaleza jurídica de la
“insistencia” se refiere genera confusión, pues por una parte se afirma que no es un recurso y por
otra que sí lo es. En todo caso, entiendo que la afirmación de no ser un recurso es con el objeto de
distinguirlo de la reposición y apelación que se resuelven en sede administrativa. Contradicciones
como las mencionadas nos permiten advertir que en el Congreso de la República las normas son
aprobadas sin el cuidado suficiente, y por el contrario pareciere que tomaran tal actividad como un
juego de niños.
128
23. Trámite
Presentado el recurso de insistencia, la autoridad administrativa debe
remitir la actuación surtida ante el juez competente para que decida sobre
el particular.
24. Plazo para resolver

El artículo 26 de la ley 1755 de 2015 concede a la autoridad judicial un plazo
de diez (10) días para resolver el recurso.
El anterior término se interrumpirá en dos eventos así:
• Cuando el juez o tribunal administrativo solicite copia o fotocopia
de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir, o cualquier
otra información que requieran, y hasta la fecha en la cual las reciba
oficialmente.
• Cuando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que
el reglamento disponga, asumir conocimiento del asunto en atención
a su importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre el
tema. Si al cabo de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide
no avocar conocimiento, la actuación continuará ante el respectivo
tribunal o juzgado administrativo.
25. Naturaleza jurídica de la decisión del juez

El Consejo de Estado ha manifestado en algunos pronunciamientos que
la decisión en virtud de la cual se resuelve el recurso de insistencia es de
naturaleza administrativa102 y en otras ocasiones ha sostenido que se trata
de una verdadera providencia judicial, y como tal no es susceptible de
control judicial.
En este último caso el Consejo de Estado sostuvo que se trataba de una
decisión judicial por lo siguiente:
102 C. E. Sección 3 Sentencia de fecha dieciséis (16) de noviembre de dos mil (2000). Consejera ponente:
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ. Bogotá. Radicación número: CE-S3-EXP2000-NAC12391. Actor:
Ramiro Bejarano Guzmán. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA.
Referencia: ACCION DE TUTELA. (…) “De lo estudiado se concluye que las decisiones de los
Tribunales de lo Contencioso Administrativo respecto del recurso de insistencia frente a decisiones
denegatorias de la Administración, respecto de peticiones de acceso a documentos son constitutivas
de acto administrativo.”
129
“La decisión de los Tribunales Administrativos, para resolver el recurso de

insistencia, es de carácter judicial, por las siguientes razones:
1. La definición de las controversias sobre derechos, en este caso, el
de petición que dio lugar a la providencia del Tribunal demandada,
corresponde únicamente a los jueces o a quienes, excepcionalmente, se
les ha investido de función jurisdiccional.
2. Cuando la norma transcrita se refiere a resolver en “única instancia”, está
dando a entender que la decisión del Tribunal es definitiva y tiene fuerza
de cosa juzgada, por lo que tal decisión solo puede ser pasible de recurso
extraordinario de revisión que procede frente a las sentencias que dictan
los Tribunales en esa instancia103.”
En mi parecer este último pronunciamiento del Consejo de Estado no
era acertado a la luz de lo establecido en el artículo 23 del Decreto 01 de
1984 y la ley 57 de 1985.
En efecto establecía el artículo 23 del Decreto 01 de 1984 lo siguiente:
“Las decisiones que resuelvan peticiones de información deberán notificarse
al peticionario y al Ministerio Público si fueren negativas. Las demás se
ejecutarán simplemente.
Todas estas decisiones estarán sujetas a los recursos y acciones previstos
en este Código.” (Negrillas y subrayado fuera de texto)
En primer lugar, encuentro que la norma citada no hacía ningún tipo
de distinción en lo que se refiere a la decisión negativa que resuelve la
petición de información, es decir, si es la que proviene de la autoridad
administrativa o de la judicial en vía del recurso de insistencia, de tal
suerte que le expresión “Todas” contenida en el inciso segundo de esa
disposición sugiere que tanto la una como la otra se consideran decisiones
administrativas susceptibles de acción contenciosa.
Rezaba la norma que “todas estas decisiones estarán sujetas a los
recursos y acciones previstos en este Código.” Se pregunta: ¿Cuáles
son las decisiones que resuelven la petición de información? Son dos
pronunciamientos que constituyen una única decisión. En su orden, la
que resuelve la petición y aquella que desata el problema planteado en la
insistencia.
103 C. E. SECCION 1°. Auto de fecha doce (12) de julio de dos mil uno (2001). Consejero ponente: GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO. Bogotá, D.C. Radicación número: 11001-03-24-000-2001-0059-
01(6862). Actor: RAMIRO BEJARANO GUZMÁN. Referencia: RECURSO DE SUPLICA.
130
Nos preguntamos nuevamente ¿cuál de estas dos decisiones

estaba sujeta a los recursos y acciones a que hacía referencia el Código
Contencioso Administrativo? Al recurso estaba sujeto el pronunciamiento
de la autoridad administrativa que resolvía la petición de información y a
la pretensión contenciosa tanto esta como la que profiriera la jurisdicción
para resolver el recurso de insistencia.
Confirma mucho más esta interpretación el hecho de que la norma
citada concede al administrado dos herramientas jurídicas de defensa
como son el recurso de insistencia y la acción contenciosa, y no la una o la
otra. De ahí que exprese que “Todas estas decisiones estarán sujetas a los
recursos y acciones previstos en este Código”
Es decir, que el interesado en la información cuenta en primer lugar
con el recurso de insistencia, si a bien lo tiene, porque no es obligatorio, y,
en segundo lugar, con la acción contenciosa.
De la interpretación que hace el Consejo de Estado en la sentencia
citada se deduce que el peticionario cuenta con la única vía del recurso
extraordinario de revisión.
En mi opinión esta conclusión era contraria a lo establecido en el inciso
segundo del artículo 23 del Decreto 01 de 1984.
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
al tiempo que ejerce funciones judiciales, también cumple funciones
administrativas, tal y como lo ha reconocido en otros pronunciamientos
en los cuales admite la posibilidad de ser demandados ante la misma
jurisdicción104.
26. Situación en vigencia de la ley 1437 y 1755

Pero una vez que entró en vigencia la ley 1437 el planteamiento que expuse
varió radicalmente en la medida que cambió el fundamento jurídico.
Lo anterior porque el artículo 25 del nuevo Código de Procedimiento
Administrativo105, a diferencia del 23 del Decreto 01 de 1984, establece que
104 C. E. Sección 5° Consejero ponente: MARIO ALARIO MÉNDEZ. Auto de fecha treinta (30) de
septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1.999). Radicación número: 2336. Actor: RAFAEL
ANTONIO DE LA CRUZ PICALÚA. Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE SABANAGRANDE.
105 Ley 1755 de 2015. Art. 25.
131
contra la decisión que niega el acceso a un documento público solamente

procede la “insistencia”.
En esta oportunidad el Legislador suprimió la posibilidad de ejercer
algún tipo de pretensión judicial de nulidad en contra del acto que resuelva
negativamente la petición de información por motivos de reserva legal para
limitarse única y exclusivamente a resolver el asunto por vía del recurso de
insistencia.
Respecto de esta nueva norma sí sería admisible el auto de fecha doce
(12) de julio de dos mil uno (2001) proferido por el Consejo de Estado,
toda vez que ahora sí cuenta con el respaldo normativo suficiente, claro
e indiscutible.
Plazo para Respuesta Respuesta Recurso Omisión de
responder Positiva Negativa notificar respuesta
10 días Há- Entrega de Deber de Insistencia, la •Pérdida de com-
biles conta- documen- n o t i f i c a r cual debe formu- petencia de la auto-
dos a par- tos al peti- la decisión larse dentro de ridad para proferir
tir del día cionario. motivada los diez (10) días decisión negativa.
siguiente a con indica- siguientes a la •Configuración del
la presen- ción de la notificación de la Silencio Adminis-
tación de la norma ju- decisión, y se sur- trativo positivo.
petición. rídica que te ante el Tribunal
•Entrega al peti-
establece Administrativo si
cionario de copias
la reserva. se trata de autori-
solicitadas dentro
dades nacionales,
de los tres días (3)
departamentales
siguientes a la con-
o del distrito ca-
figuración del silen-
pital de Bogotá. O
cio administrativo.
ante los Juzgados
Administrativos
tratándose de au-
toridades Distrita-
les o Municipales,
o ante cualquier
juez si en el lugar
no hay juzgados
administrativos.
132
27. Petición de consulta

Las autoridades o los particulares en los casos establecidos por la ley
pueden solicitar a ciertas entidades su apreciación, juicio o concepto con
relación a un asunto determinado.
28. Término para resolver las consultas

El artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo establece que las consultas deben resolverse en un término
máximo de 30 días siguientes a la presentación de la petición.
29. Consecuencia de la respuesta

La respuesta que se profiera no compromete la responsabilidad de
la autoridad pública que la expidió, y tampoco será de obligatorio
cumplimiento, seguimiento o de ejecución.
Lo anterior quiere decir que esta decisión no es un acto administrativo,
por regla general106, y en consecuencia no tiene carácter ejecutivo ni
106 C. E. Sección 1ª. C. P. RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA. Sentencia de fecha veintitrés (23)
de febrero de dos mil seis (2006). Radicación número: 11001-03-24-000-2003-00048-01. Actor: FABIO
ERNESTO CRUZ RUIZ. Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES.
Referencia: ACCION DE NULIDAD “Los conceptos dados por las autoridades en respuesta a consultas
que se le formulen en relación con las materias a su cargo, por regla general no comprometen su
responsabilidad “ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”, según el artículo 25 del C.C.A.
Es decir, que, a pesar de ser expedidos unilateralmente en ejercicio de una función administrativa,
como es la atender o satisfacer el derecho de petición, que en este caso es un derecho de petición
de consulta, no constituyen acto administrativo.
Sin embargo, por excepción y en virtud de norma o regulación especial que así lo señale, tales
conceptos, bajo determinadas circunstancias o presupuestos formales, pueden ser obligatorios o
vinculantes para decisiones posteriores de las autoridades sobre la materia respectiva a su cargo,
como es el caso, justamente de los conceptos emitidos por la Subdirección Jurídica de la DIAN con
fundamento en el artículo 57 del Decreto 2117 de 1992, en concordancia con el artículo 264 de la Ley
223 de 1995, que a la letra dice:
“Los contribuyentes que actúen con base en conceptos escritos de la Subdirección Jurídica
de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrán sustentar sus actuaciones en la
vía gubernativa y en la jurisdiccional con base en los mismos. Durante el tiempo en que tales
conceptos se encuentren vigentes, las actuaciones tributarias realizadas a su amparo no podrán
ser objetadas por las autoridades tributarias. Cuando la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales cambie la posición asumida en un concepto previamente emitido por ella deberá
publicarlo.”
De esa forma, tales conceptos pasan a ser actos administrativos y consecuencialmente
susceptibles de ser examinados por esta jurisdicción. Así lo ha dicho la Sala, v. gr. en la sentencia
citada por el actor, de 21 de septiembre de 2000, expediente núm. 5796, consejera ponente doctora
Olga Inés Navarrete Barrero, en la cual se dijo:
“...los conceptos pueden ser acusados ante la jurisdicción, sólo en cuanto sean actos
administrativos, esto es, “conductas y abstenciones capaces de producir efectos jurídicos y en
133
ejecutorio, ni puede ser demandado ante la jurisdicción contenciosa

administrativa.
Sin embargo, lo anterior no exime a las autoridades del deber de
actuar con sensatez, prudencia y diligencia, a fin de cristalizar el cometido
de las actuaciones administrativas. Es decir que la respuesta ofrecida al
peticionario debe ser acorde a la realidad o parecer de la entidad que lo
expide. En ella debe primar la seriedad y moralidad administrativa.
Una aplicación particular de la ausencia de carácter vinculante de la
respuesta que se suministra a modo de concepto la encontramos en el
parágrafo del artículo 2.2.3.2.1.7 del decreto único reglamentario 1069
de 2015, el cual se refiere a los juicios que emite la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado al interior de los procedimientos iniciados con
una petición de extensión jurisprudencial.
30. Deber de responder

La petición de consulta, al ser una de las modalidades del derecho de
petición, es de obligatoria atención, por tanto, su núcleo esencial también
se traduce en la pronta resolución de lo solicitado.
No podemos confundir el deber de resolver la petición con el carácter
meramente consultivo de la respuesta, esto es, a pesar que el concepto
emitido no es obligatorio, la atención de la petición, en cambio, sí lo es.
cuya realización influyen de modo directo o inmediato la voluntad o la inteligencia”., si además,

han sido publicados como en el presente caso (fls.6 y ss.)
De este modo, el punto de partida radica en la consideración de que los actos administrativos son
la expresión unilateral de la voluntad de la Administración por medio de la cual se crea, en forma
obligatoria, una situación jurídica de carácter general, impersonal o abstracta, o bien, de carácter
subjetivo, individual y concreto.
Conforme a lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que si lo que
se demanda no contiene en sí una decisión, no puede ser objeto de control por parte de la
jurisdicción; debe entonces observarse si el concepto demandado trasciende el ámbito interno de
la organización de la Administración, conllevando efectos hacia el exterior de la misma.
La conclusión resulta evidente, porque en la medida de que a través del concepto se adopta una
mecánica aplicable a los administrados, no ofrece duda su connotación de acto administrativo y,
por ende, la sujeción al control que corresponde a esta jurisdicción.
De otra parte, porque la interpretación efectuada a través del referido concepto tiene la connotación
de obligatoriedad para la administración, y por, consiguiente, en tanto se refiere a situaciones
derivadas de las garantías otorgadas por los particulares a favor de una entidad pública, como
afianzamiento de las obligaciones contraídas, trasciende el ámbito netamente interno y concierne
a los intereses de los administrados. Es éste el alcance del parágrafo del artículo 57 del Decreto
2117 de 1.992, cuando establece que: “los conceptos emitidos por la Subdirección Jurídica sobre
la interpretación y aplicación de las leyes tributarias o de la legislación aduanera, que sean
publicados, constituyen interpretación oficial para los funcionarios de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, y su desconocimiento podrá acarrear sanción disciplinaria.””
134
31. Deber de consultar

Las autoridades administrativas para ejercer las funciones y competencias
que le han sido asignadas no tienen que estar solicitando conceptos a las
demás autoridades.
Sin embargo, cuando el ordenamiento jurídico condicione la
expedición de decisiones administrativas a la obtención de un concepto o
pronunciamiento previo, la omisión de dicha consulta viciará de nulidad al
acto que se profiera.
En este evento tendríamos un acto administrativo expedido en forma
irregular.
32. Silencio administrativo en la petición de consulta

Respecto de este tipo de petición no opera el silencio administrativo en
relación con el interrogante formulado, opinión o concepto solicitado.
Es decir, que el mero transcurso del tiempo, acompañado de la ausencia
de notificación, no equivale a respuesta.
Esta situación se desprende de la circunstancia de que la respuesta a la
petición no es un acto administrativo en sentido estricto, y adicionalmente
porque resulta imposible deducir algún efecto positivo o negativo a un
interrogante. Por ejemplo, ¿qué decisión ficta o presunta puede deducirse
de la no respuesta de la oficina jurídica de la Fiscalía General de la Nación
sobre una consulta para que conceptúe si a los Fiscales se les debe cancelar
una bonificación equivalente al 80% de lo que devengan los Magistrados de
las Altas Cortes? Es evidente que su silencio no puede traducirse en algo
diverso que a un incumplimiento de sus deberes funcionales y a la incursión
en conductas disciplinables, sin que ello implique que no debe responder
expresamente la consulta.
PETICIÓN DE INFORMACIÓN Y CONSULTA

DIFERENCIAS
CRITERIO DIFERENCIAL P. INFORMACIÓN. CONSULTA
Acceder a una informa- Obtener un juicio, concepto
ción y/o recibir copia o parecer respecto de un
OBJETO
de un documento pú- problema.
blico
135
PETICIÓN DE INFORMACIÓN Y CONSULTA

DIFERENCIAS
CRITERIO DIFERENCIAL P. INFORMACIÓN. CONSULTA
Naturaleza jurídica de la Es un acto administra- No es un acto administrati-
respuesta tivo. vo.
La ausencia de notifi- La ausencia de respuesta no
cación de la respuesta constituye silencio adminis-
Consecuencia
configura el silencio trativo en ninguna de sus
de la falta de respuesta
administrativo con modalidades, pero sí gene-
expresa
efectos positivos. ra una violación al derecho
fundamental de petición.
Plazo para resolver Diez (10) días hábiles. Treinta (30) días hábiles.
Al ser la respuesta un El juicio, concepto o parecer
acto administrativo, que se emite no tiene efec-
Carácter vinculante
genera efectos vincu- tos obligatorios o vinculan-
de la respuesta
lantes. tes para quien lo emite, ni
para quien lo recibe.
La respuesta que se El juicio de valor que se
Responsabilidad emite puede compro- emite no compromete la
por la respuesta meter la responsabili- responsabilidad de la auto-
dad de la autoridad. ridad.
Recursos procedentes Insistencia No procede ningún recurso.
contra la respuesta
136
Capítulo VIII
Extensión de jurisprudencia a favor de terceros
La ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisprudencia un carácter trascendental, y

en especial a la proferida por parte del Consejo de Estado, al permitir que
abandonara el carácter pasivo o consultivo propio de los criterios auxiliares
y lograra ser una fuente de derecho.
Adicionalmente la instituyó como un instrumento propicio para facilitar
la descongestión de los despachos judiciales al permitir que los derechos
reconocidos a través de ella y sus efectos fueran extendidos a favor de
otras personas que se encontrarán en las mismas condiciones de hecho y
de derecho del titular del beneficio reconocido judicialmente.
Con este propósito se creó la petición de extensión de jurisprudencia
en el artículo 102 y 269 de la ley 1437, la cual hoy ha sido objeto de
modificaciones por parte de la ley 2080 de 2021.
Esta modalidad de petición consiste en suplicar a una autoridad para
que expida un acto administrativo en el que extienda a favor del solicitante
el derecho reconocido a través de una sentencia de unificación dictada por
el Consejo de Estado, en la que exista identidad fáctica y jurídica entre la
situación del peticionario y la de quien obtuvo el reconocimiento judicial a
través de la providencia cuya extensión se pretende.
La regla jurídica inicialmente contemplaba la petición de extensión
jurisprudencial con base en las sentencias de unificación dictadas por el
Consejo de Estado, pero la Corte Constitucional, mediante sentencia
C-816 de 2011, declaró exequible condicionalmente el artículo 102 de la
ley 1437, disponiendo que la norma en comento será admisible siempre
“… que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de
unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar
137
las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con

preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten
las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su
competencia107.”
1. Beneficios de la extensión de jurisprudencia

La extensión de jurisprudencia ha sido un instrumento incorporado a
nuestro ordenamiento jurídico con la intención de suministrar certeza a las
autoridades administrativas acerca de la forma en la que deben reconocer
los derechos a las personas.
Atendiendo los parámetros sentados a través de las sentencias
de Unificación del Consejo de Estado, las autoridades administrativas
contribuyen a la oxigenación o descongestión de los despachos judiciales,
por cuanto, se conjura la necesidad de comparecer ante un juez para que
resuelva los conflictos jurídicos.
Contribuye de esta manera la nueva figura a lograr un ordenamiento
jurídico caracterizado por su armonía, en el que el valor de la seguridad
jurídica y el derecho a la igualdad constituyan una realidad y se materialicen
los principios de economía, celeridad, eficacia, moralidad, buena fe, entre
otros que rigen las actuaciones administrativas.
La figura es una invitación para que las autoridades administrativas
abandonen la tradicional y perversa costumbre de prolongar la agonía de
los usuarios en la materialización de sus derechos y a que comprendan que
su estancia en la estructura estatal cobra importancia en la medida que
realicen los fines constitucionales.
Ciertamente están llamadas a justificar su existencia en una vocación de
servicio real y efectiva, en el que el ejercicio de las competencias se traduzca
en la realización de las garantías fundamentales y no en la vil práctica del
acaparamiento, sometimiento y dilapidación de recursos públicos.
2. Sentencias de unificación Jurisprudencial

El artículo 270 de la ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 78 de la
ley 2080 establece que son sentencias de unificación jurisprudencial
107 Corte Constitucional, Sentencia C-816 de 2011
138
las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia

jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar
o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias
en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos
extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto
en el artículo 36A de la Ley 270 de 1995, adicionado por el artículo 11 de la
Ley 1285 de 2009.
La novedad introducida por la ley 2080 en este evento consistió en
incluir en esta categoría de providencias a las que se profieren para precisar
el alcance o resolver las divergencias en la interpretación y aplicación de
sentencias de unificación.
3. ¿Qué ocurre si la sentencia de unificación del consejo de

estado no es pacífica con la de otra corte?
Este procedimiento es aplicable únicamente respecto de sentencias de
unificación proferidas por el Consejo de Estado, por tanto, la petición de
extensión de los beneficios no comprende las decisiones judiciales de
unificación de la Corte Constitucional.
No obstante, llama poderosamente la atención que el Consejo de
Estado consagre a título de requisito de procedencia de la extensión
de jurisprudencia la circunstancia de que la situación sobre la cual verse
recaiga sobre un asunto en el que la jurisprudencia de las Altas Cortes sea
pacífica.
Afirma la máxima Corporación de lo contencioso administrativo que,
si frente a un mismo punto de derecho existe divergencia de criterios
entre una sentencia de Unificación del Consejo de Estado y otra de la Corte
Constitucional, no sería procedente acudir a este procedimiento.
En efecto, sobre el particular el Consejo de Estado señaló lo siguiente:
De igual modo, los requisitos específicos para acceder al mecanismo de
extensión de la jurisprudencia, son: i) que exista un argumento claro y
justificado del porqué el solicitante se encuentra en la misma situación de
hecho y de derecho que el demandante en la sentencia de unificación; ii)
deben allegarse las pruebas que sirvan de soporte como si fuera a acudirse a un
proceso ordinario; iii) identificarse la sentencia de unificación cuya extensión
se pretende y, si es posible, allegar su copia; y iv) que la jurisprudencia objeto
139
de extensión no esté en abierta controversia con actuales sentencias de

unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.
Con respecto a este último requisito la Sala señala que, si bien es cierto
este no se deduce, expresamente, de las normas que prevén la extensión de
jurisprudencia, la filosofía de este mecanismo de control implica la existencia
de una jurisprudencia clara, pacífica y estable, de manera tal de que ante
un asunto de contornos fácticos y jurídicos idénticos simplemente pueda
extenderse.11108
(…)
En este orden de ideas, en el caso concreto, no es procedente extender los
efectos de la sentencia de unificación de la Sección Segunda esta Corporación
del 4 de agosto de 2010 por estar en contravía con otras de unificación de la
Corte Constitucional y, especialmente, con lo dispuesto por la Sala Plena del
Consejo de Estado, en lo que se refiere al tema objeto de extensión, esto es,
respecto al IBL aplicable a los beneficiarios del régimen de transición109.
Ciertamente el requisito de no existir controversias jurisprudenciales

entre las altas Cortes no está consagrado en el artículo 102 de la ley 1437, y
tampoco ha sido introducido por la ley 2080.
Se trata de una carga caprichosa, máxime si se tiene en cuenta que
el presente trámite está previsto exclusivamente para sentencias de
Unificación del Consejo de Estado. Norma que, por demás, fue declarada
exequible por la Corte Constitucional.
Exigir unidad de criterios en las sentencias de unificación de la Corte
Constitucional y el Consejo de Estado sobre una temática para la procedencia
de la petición de extensión de jurisprudencia, constituye una tergiversación
del contenido legal del código de procedimiento administrativo y de lo
contencioso administrativo.
La unidad de criterios por el que propende la norma es el que reine al
interior de la Máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo, pues
con ocasión a su jurisprudencia es que se diseñó esta figura.
108 (11) Nota original de la sentencia. Sobre este particular aspecto en las memorias de la Ley 1437 de
2011, el Dr. Zambrano indicó: «es decir, una decisión de Sala Plena o una sentencia de unificación,
como se quiera llamar, en que haya certeza de que es una decisión que se impone a todo el mundo»
(cfr. Volumen III, parte B, página 496).
109 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA.
Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Providencia de fecha diecisiete (17) de octubre
de dos mil dieciocho (2018). Radicado Núm.: 11001-03-25-000-2013-01177-00. Número Interno:
2882-2013. Solicitante: Luis Fernando Tobón Sierra.
140
En este orden de ideas, constituye una extralimitación de funciones

por parte del Consejo de Estado, introducir por vía jurisprudencial
modificaciones o adiciones al listado de requisitos de procedencia de la
extensión de jurisprudencia.
La incorporación de tal requisito debió contemplarlo expresamente el
legislador.
Finalmente, si el trámite de extensión de jurisprudencia es improcedente
respecto de una sentencia de unificación de la Corte Constitucional, me
pregunto, ¿por qué exigir que la jurisprudencia entre ambas cortes sea
pacífica?
Los esfuerzos intelectuales deben centrarse en lograr la realización de
esta figura, no en crear causales extrañas a la ley para negar los derechos
de las personas.
4. Requisitos de procedencia
La procedencia de la extensión de jurisprudencia está sujeta al cumplimiento
de los siguientes requisitos:
1. La petición debe recaer sobre una sentencia de Unificación del Consejo
de Estado.
2. La Sentencia de unificación debe reconocer un derecho.
3. El Interesado debe encontrarse en las mismas circunstancias de hecho
y derecho de quien obtuvo a su favor la sentencia de unificación.
4. La petición debe recaer sobre un derecho que no haya prescrito.
5. El medio de control judicial previsto para reclamar el derecho debe
estar vigente.
6. Radicación de la petición ante la autoridad competente.
5. Sentencia de unificación del Consejo de Estado reconociendo

un derecho
Este requisito invita al interesado y a la autoridad a indagar acerca de
la naturaleza jurídica de la providencia cuyos efectos pretenden ser
extendidos a favor de un tercero, el contenido de la misma e identificar el
órgano que la profirió.
141
Ha de tratarse de una providencia judicial dictada por el Consejo de

Estado, que sea de Unificación y que a través de la misma se reconozca un
derecho.
Por ende, si se trata de una providencia judicial que no ha sido
proferida por el Consejo de Estado, o que siéndola no tiene el carácter de
unificación, o teniéndolo no reconoce un derecho, el trámite de extensión
de jurisprudencia se tornaría en improcedente.
6. Identidad de circunstancias de hecho y derechovcon quien

obtuvo a su favor la sentencia de unificación
El Consejo de Estado bien ha explicado que este requisito no exige una
identidad milimétrica de las circunstancias de tiempo, lugar y modo en las
que se encontraba el beneficiario de la sentencia de unificación y las del
tercero que solicita la extensión de sus efectos.
Pero sí debe tratarse de una persona que revista la misma condición
o calidad de quien obtuvo a su favor el pronunciamiento judicial, que se
encuentre involucrado en una problemática de idéntica naturaleza y que
deba resolverse con aplicación del mismo régimen jurídico.
Por ejemplo, que se trate de una controversia laboral, que reclamen el
mismo concepto y deba ser reconocido bajo las mismas normas jurídicas
aplicables al sector al cual pertenece el beneficiario de la sentencia.
7. No caducidad del medio de control procedente ni pres

cripción del derecho
Para que esta modalidad de petición resulte admisible es necesario que
no haya caducado la posibilidad de ejercer el medio de control judicial
habilitado para obtener el reconocimiento del derecho.
Este requisito sería exigible, entre otras situaciones, cuando la autoridad
administrativa, previo a la solicitud de extensión de jurisprudencia, se
ha pronunciado acerca del derecho deprecado por el peticionario y ha
notificado la respuesta, esto es, que haya expedido un acto administrativo
de carácter particular y concreto.
Pero se advierte que la presentación de esta modalidad de petición no
está condicionada a que previamente la autoridad se haya pronunciado
frente al reclamo de un derecho de carácter subjetivo.
142
Nada se opone a que una persona, antes de reclamar el reconocimiento

de un derecho, o de provocar la expedición de un acto de carácter particular
y concreto, con el objeto de lograr el pago de una suma de dinero u otra
prestación, y en aras de evitar un proceso contencioso administrativo,
eleve una petición de extensión jurisprudencial.
En este último caso, al no haber decisión previa para cuestionar ante
la jurisdicción contencioso administrativo, sería improcedente exigir la
vigencia de algún medio de control judicial, y mucho menos predicar
suspensión del plazo de caducidad.
De esta suerte, frente a la formulación de una petición de extensión
jurisprudencial pueden presentarse las siguientes situaciones:
1. Que la petición de extensión no concurra con otra solicitud de
interés particular para el reconocimiento de un derecho, es decir, que
frente a una situación de la cual no se haya pronunciado previamente la
autoridad, el interesado solicite de manera directa, única y exclusiva, la
extensión de la jurisprudencia.
2. Que la petición de extensión de jurisprudencia concurra o coincida
con el trámite de otra petición de interés particular en la cual se haya
solicitado la definición de una situación jurídica. En este evento puede
ocurrir que inicialmente se solicite el reconocimiento de un derecho y
posteriormente, antes del vencimiento del plazo para resolver la petición,
se solicite la extensión de jurisprudencia, o bien que en una misma petición
se acumulen ambas solicitudes.
En las situaciones planteadas no hay lugar a exigir la vigencia de alguna
pretensión contenciosa, toda vez que no habría decisión previa que resuelva
la situación jurídica del interesado, y respecto de la cual sea procedente
algún medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho.
De ahí que el artículo 102 establezca que, si se hubiere formulado
una petición anterior con el mismo objeto, pero sin solicitar la extensión
jurisprudencial, el interesado deberá informarlo a la autoridad para que
con el mismo acto que resuelva la extensión se entienda de igual manera
resuelta la petición anterior.
1. Que previo a la solicitud de extensión jurisprudencial exista una
decisión administrativa lesiva a los intereses del peticionario
Situación diversa acontece cuando existe una decisión administrativa
de contenido particular y concreta en virtud de la cual se haya negado
143
un derecho al interesado, y este, con posterioridad comparece ante la

autoridad que le resolvió y solicita la extensión a su favor de una sentencia
de unificación respecto de la misma problemática jurídica que versa la
decisión previa.
En esta eventualidad sí es necesario que la autoridad encargada de
resolver la petición de extensión jurisprudencial corrobore la no caducidad
del medio de control judicial que se podría ejercer en contra de la decisión
previa.
Es en esta circunstancia que la radicación de la petición de extensión
de jurisprudencia ante la autoridad competente configura el beneficio de
suspensión del término de caducidad para arribar ante la jurisdicción.
Mal se haría en exigir la vigencia de una pretensión judicial por motivos
de caducidad, si previamente no se ha manifestado la voluntad de la
administración.
Ello constituiría un razonamiento contrario a la lógica, pues frente a la
inexistencia de un fenómeno que involucre la actividad de la administración
cómo puede invocarse plazo alguno de caducidad.
Este razonamiento es válido cuando la manifestación de que se
trate sea un acto administrativo, pero si se trata de un hecho, omisión u
operación administrativa, ahí sí se exigiría la vigencia del medio de control
judicial, pues la causa del daño estaría constituida por un fenómeno
diverso.
Ello porque la petición de extensión de jurisprudencia no solo suspende
el plazo de caducidad cuando el medio de control judicial procedente es el
de nulidad y restablecimiento del derecho, sino frente a cualquier otro que
lo sea respecto de las materias en que se haya proferido una jurisprudencia
de tal naturaleza. Por ejemplo, en los asuntos debatidos mediante la
pretensión de reparación directa.
El anterior planteamiento resulta del análisis del inciso final del artículo
269 de la ley 1437.
No obstante, debe tenerse en cuenta que, conforme a la reforma
introducida por la ley 2080 de 2021, además de la vigencia del medio de
control judicial, la procedencia de la extensión de jurisprudencia está sujeta
a que el derecho reclamado no se haya extinguido por prescripción.
144
En esta oportunidad el análisis de la autoridad deberá recaer en primer

lugar en el aspecto sustancial del derecho reclamado y luego en la vigencia
del plazo legal para elevar la pretensión judicial al interior de la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa.
8. Estructura del procedimiento

El trámite de extensión de jurisprudencia comprende dos etapas. Una
primera que se surte en sede administrativa, la cual inicia con la respectiva
petición, para continuar con la solicitud de un concepto a la agencia
nacional de defensa jurídica del estado, y concluye con la notificación de la
respectiva decisión expedida por la autoridad competente.
La siguiente etapa, que está sujeta a la intervención del interesado, se
surte ante el Consejo de Estado, teniendo como partes al peticionario y a la
autoridad que negó la posibilidad de extender los efectos de la sentencia
de unificación.
La vinculación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
también es obligatoria en esta fase.
9. Requisitos formales de la petición

La solicitud de extensión jurisprudencial debe reunir los requisitos formales
de toda petición, y en especial los siguientes:
1. Dirigirse a la autoridad competente.
2. Identificación del peticionario.
3. Exposición de las razones que evidencien que el solicitante se
encuentra en las mismas situaciones de hecho y de derecho de quien
en su momento obtuvo a su favor la sentencia unificada.
4. En el evento que se hubiere formulado una petición anterior con el
mismo propósito, sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia,
el interesado deberá informarlo a la autoridad, caso en el cual, al
resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera
solicitud.
5. Exhibición de pruebas que acrediten los hechos invocados, así como
el señalamiento de las que se encuentren en poder de la entidad e
145
igualmente las que se harían valer en el evento de ejercer la respectiva

acción contenciosa administrativa.
6. Suministrar la referencia de la sentencia de unificación cuya extensión
se pretende para que la Entidad pueda identificarla y valorar las
circunstancias fácticas y jurídicas de la misma y confrontarlas con las
del peticionario.
7. Fundamentos jurídicos.
8. Notificaciones.
9. Firma.
10. Plazo para decidir

La petición de extensión jurisprudencial debe resolverse en un plazo máximo
de treinta (30) días, contados a partir del día siguiente a su recepción.
11. Trámite previo para resolver e intervención de la Agencia

Nacional de Defensa Jurídica del Estado
El artículo 614 de la ley 1564 de 2012, con el objeto de apoyar a las autoridades
a resolver esta modalidad de peticiones, les ordenó que previo a la decisión
que se adoptare deben solicitar un concepto a la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado.
12. ¿En qué eventos es necesaria la intervención de la Agencia

Nacional de Defensa Jurídica del Estado?
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado es una institución que
fue creada principalmente para prestar sus servicios a favor de entidades
del orden nacional110. Respecto de las entidades territoriales el artículo 6
110 Ley 1444 de 2011. ARTÍCULO 5o. SECTOR ADMINISTRATIVO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO. El
Sector Administrativo de Justicia y del Derecho estará integrado por el Ministerio de Justicia y del
Derecho, las Superintendencias y demás entidades que la ley defina como adscritas o vinculadas al
mismo.
PARÁGRAFO. Créase la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación como una Unidad
Administrativa Especial, que como entidad descentralizada del orden nacional, con personería
jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio adscrita al Ministerio de Justicia
y del Derecho, tendrá como objetivo la estructuración, formulación. aplicación, evaluación y difusión
146
del decreto ley 4085 de 2011 dispuso que podría suministrarle sus servicios
de representación judicial previa suscripción de convenios.
Atendiendo a la lógica de que la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado no cumplía funciones en el contexto de las entidades
territoriales, pues fue creada principalmente para defender los intereses
litigiosos de la Nación111, consideré en la edición anterior que si el trámite
de extensión de jurisprudencia se surtía ante una autoridad territorial
resultaba improcedente solicitar el concepto previo a dicha entidad. Es
decir, que únicamente debía agotarse tal procedimiento cuando la petición
se formulaba ante una entidad del nivel nacional.
Sin embargo, reflexiones posteriores sobre la norma me condujeron a
cambiar de parecer.
Ello porque el artículo 614 del Código General del Proceso asignó a
la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado la función de emitir
conceptos al interior de los trámites administrativos de extensión de
jurisprudencia sin distinción del nivel al que pertenezca la autoridad que
debe resolver la petición, esto es, si se trata de una entidad nacional o
territorial.
de las políticas de prevención del daño antijurídico, así como la defensa y protección efectiva de los
intereses litigiosos de la Nación, en las actuaciones judiciales de las entidades públicas, en procura
de la reducción de la responsabilidad patrimonial y la actividad litigiosa. Para ello, tiene como misión
planificar, coordinar, ejercer, monitorear y evaluar la defensa efectiva de la Nación, a fin de prevenir
el daño antijurídico y fomentar el respeto de los derechos fundamentales.
111 Decreto ley 4085 de 2011. Artículo 2o. OBJETIVO. La Agencia tendrá como objetivo el diseño de
estrategias, planes y acciones dirigidos a dar cumplimiento a las políticas de defensa jurídica de la
Nación y del Estado definidas por el Gobierno Nacional; la formulación, evaluación y difusión de las
políticas en materia de prevención de las conductas antijurídicas por parte de servidores y entidades
públicas, del daño antijurídico y la extensión de sus efectos, y la dirección, coordinación y ejecución
de las acciones que aseguren la adecuada implementación de las mismas, para la defensa de los
intereses litigiosos de la Nación.
PARÁGRAFO. Para efectos este decreto, entiéndase por intereses litigiosos de la Nación, los
siguientes:
a) Aquellos en los cuates <sic> esté comprometida una entidad de la Administración Pública del
orden nacional por ser parte en un proceso.
b) Aquellos relacionados con procesos en los cuales haya sido demandado un acto proferido por
una autoridad pública o un órgano estatal del orden nacional, tales como leyes y actos administrativos,
así como aquellos procesos en los cuales se controvierta su interpretación o aplicación.
c) Aquellos relacionados con procesos en los cuales se controvierta una conducta de un servidor
público del orden nacional.
d) Aquellos relacionados con procesos en el orden regional o internacional en los cuales haya sido
demandada la Nación.
e) Los demás que determine el Consejo Directivo de esta Agencia dentro de los lineamientos y
prioridades señalados por el Gobierno Nacional.
147
Por tanto, indistintamente que se trate de una autoridad nacional o

territorial que deba resolver la petición de extensión de jurisprudencia, es
obligatorio solicitar el concepto respectivo a la entidad mencionada.
Sin embargo, estimo que la intervención de la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado en estos trámites es innecesaria, irrelevante y
constituye un desgaste injustificado para el procedimiento.
En primer lugar, porque no tiene el deber de rendir el concepto.
En segundo lugar, porque el término que se le otorgó para tal fin
constituye una dilación injustificada al interior del trámite de extensión
de jurisprudencia. En tercer lugar, porque el concepto que rinda, si a bien
lo tiene, no es obligatorio para la entidad que lo solicitó. En cuarto lugar,
porque el concepto que emita recae sobre aspectos generales que no
influyen directamente sobre el asunto particular que se plantea ante la
administración.
Considero que el Consejo de Estado es quien debe sentar en su
jurisprudencia de unificación los parámetros que permitan extenderla a
terceras personas, evitando así que sea otra entidad quien ofrezca una
opinión (concepto) sobre el particular.
Se trata de una función que se ha creado para justificar la existencia de
ciertas entidades que cumplen un rol ocioso en la estructura del Estado.
Ahora bien, sería recomendable en una futura reforma plantear la
posibilidad de suprimir la intervención de la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado en estos trámites o, si es del caso, establecer que una
vez se expida una sentencia de unificación, el Consejo de Estado comunique
de la misma a dicha entidad para que si a bien lo tiene emita un concepto
y lo publique en un medio de difusión masiva para que sirva como criterio
para las autoridades administrativas al momento de resolver las peticiones
de extensión de jurisprudencia.
De la forma propuesta se logra justificar la función de la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y por otra parte se aligera el
trámite de extensión de jurisprudencia.
13. ¿En qué plazo debe solicitarse el concepto a la Agencia

Administrativo ni el Código General del Proceso señalaron un plazo
148
específico al interior del cual deba solicitarse el concepto a la Agencia

Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Esta omisión legislativa cobra relevancia si se tiene en cuenta que del
agotamiento de dicho trámite depende el inicio del término para resolver
la solicitud de extensión de jurisprudencia.
La ley 2080 de 2021 tampoco reguló específicamente dicho aspecto.
Sin embargo, el Consejo de Estado ha considerado que para tal efecto
la autoridad administrativa cuenta con un plazo razonable de cinco (5)
días.
Sobre el particular la máxima corporación de lo contencioso
administrativo razonó de la siguiente manera:
“…el Despacho debe advertir que, a falta de norma expresa al respecto,
cuando las autoridades públicas soliciten el concepto previo a la ANDJE,
deberán requerirlo por el medio más expedito que tengan a su disposición,
dentro de un plazo prudencial que habrá de consultar con la aplicación de
principios eficacia, celeridad y economía.
En efecto, el término razonable y coherente deberá propugnar por la
observancia de lo establecido en el artículo 3° de la Ley 1437 de 201110, amén
de que el concepto previo se encuentra respaldado en la aplicación del
principio de colaboración entre la entidad accionada y la Agencia Nacional
para la Defensa Jurídica del Estado, atendiendo la naturaleza y especialidad
para la que fue creada esta última.
Con todo, un plazo sensato entre la presentación de la petición de
extensión de jurisprudencia y la solicitud que debe elevar la administración
a la ANDJE, debe observar las disposiciones de orden constitucional11
y legal, así como atender a criterios de razonabilidad y objetividad. Así,
entonces, para el Despacho la entidad deberá hacer uso del mecanismo
antes relatado en un plazo no mayor a 5 días, comoquiera que resulta un
término comprensible, prudencial y ajustado a los principios de celeridad,
eficacia y economía.
Lo anterior por cuanto no tiene sentido alguno pretender que la entidad
pública a la que se le eleve la petición de extensión de jurisprudencia pueda, en
cualquier momento, dentro de los 30 días que tiene para pronunciarse, solicitar
el concepto previo a la ANDJE pretendiendo “suspender o interrumpir” el
término que tiene para responder amparándose en el artículo 614 del Código
General del Proceso12, cuando, en sana lógica jurídica y atendiendo al sentido
útil de la norma, debe concluirse que de su lectura, se reitera, el Legislador le
149
impuso un deber de orden legal que debe propugnar en su aplicación, con la

naturaleza y finalidad de la figura.”112
En la providencia citada, el Consejo de Estado consideró además que

la autoridad administrativa está en el deber de comunicar al peticionario
acerca del trámite surtido ante la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado, informándole de la fecha en que solicitó el concepto, si fue o no
emitido el juicio y su contenido.
Lo anterior, por cuanto, dicha información es vital para que el
peticionario pueda calcular los términos máximos de respuesta a la petición
y el consagrado para acudir ante el Consejo de Estado, en el evento que la
respuesta fuere adversa a sus intereses.
14. Consecuencias de la intervención de la Agencia Nacional

de Defensa Jurídica del Estado
La necesidad de obtener el concepto por parte de esta autoridad tiene sus
implicaciones frente a la petición de extensión jurisprudencial porque el
término de treinta días para resolverla empieza a correr luego de haber
obtenido el concepto, siempre y cuando se responda dentro del plazo para
ello, o en su defecto, luego de su vencimiento113.
En este orden de ideas tenemos que primero debe computarse el
plazo para obtener el concepto de parte de la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado y, posteriormente, el término para resolver la petición
de extensión jurisprudencial.
112 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION TERCERA.

SUBSECCION A. Consejero ponente: HERNAN ANDRADE RINCON. Bogotá, D.C., veintidós (22)
de septiembre de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-26-000-2016-00032 00
(56360). Actor: JUAN ESTEBAN GOMEZ MONTOYA Y OTRO. Demandado: NACION - MINISTERIO
DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL.
113 Artículo 614 de la ley 1564 de 2012. Código General del Proceso. “Con el objeto de resolver
las peticiones de extensión de la jurisprudencia a que se refieren los artículos 10 y 102 de la Ley
1437 de 2011, las entidades públicas deberán solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado. En el término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública
respectiva, su intención de rendir concepto. La emisión del concepto por parte de la Agencia Nacional
de Defensa Jurídica del Estado se deberá producir en un término máximo de veinte (20) días.
El término a que se refiere el inciso 4o del numeral 3 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011,
empezará a correr al día siguiente de recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica
del Estado o del vencimiento del término a que se refiere el inciso anterior, lo que ocurra primero.”
(Negrillas fuera de texto)
150
15. Plazo para que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del

Estado dicte el concepto114
El artículo 614 del Código General del Proceso consagra que la Agencia
Nacional de Defensa jurídica del Estado cuenta con un término de diez (10)
114 Considero que la redacción del artículo 614 de la ley 1564 de 2012 no es clara respecto a la
determinación del plazo para rendir el concepto, razón por la cual puede generarse una duda en
el sentido de si son veinte (20) 0 treinta (30) días en total para tal fin. Por ello, el ciudadano Efraín
Armando López Amaris, estudiante de la Universidad Sergio Arboleda de Santa Marta, en aras de
resolver la duda académica, formuló una petición ante la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado para que esta entidad informara de qué forma está computando el mencionado plazo, y ante
lo cual obtuvo la siguiente respuesta:
“Bogotá D. C. Al contestar favor cite estos datos:
No. Radicado 20142400065731 –AC
Fecha de radicado: 17-10.2014
Señor:
EFRAÍN LÓPEZ AMARIS
Calle 24 N° 4-119
Efrar93@hotmail.com
Magdalena-Santa Marta
Asunto radicado No. 20142401096232
Apreciado señor López:
De conformidad con su petición recibida en la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
y radicada bajo el número del asunto, por la cual eleva una solicitud de consulta en los siguientes
términos “(…) ¿Cuál es el término que tiene una autoridad del orden nacional al momento en que le
presentan una petición de Extensión de Jurisprudencia, para solicitar concepto sobre dicha petición
a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado?; puesto que la ley calla en cuanto a ello, y no
se estipula un tiempo límite (…)”; me permito señalarle lo siguiente:
En primer término conviene señalar que de conformidad con los establecido en el artículo 614 del
Código General del Proceso, se dispuso que “Con el objeto de resolver las peticiones de extensión
de la jurisprudencia a que se refieren los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, las entidades
públicas deberán solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado,
en el término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública respectiva, su intención de
rendir concepto. La emisión del concepto por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado se deberá producir en un término de máximo veinte (20) días hábiles”.
De lo escrito, y tal como lo advierte en su derecho de petición, el legislador no previó un plazo
dentro del cual la entidad pública debe enviar la solicitud de concepto previo a la Agencia; sin embargo,
resulta oportuno señalar que el término a que se refiere el inciso 4° del numeral 3 del artículo 102 de la
ley 1437 de 2011 (Código Contencioso Administrativo Y De Lo Contencioso Administrativo), conforme
lo establece el artículo 614 del Código General del Proceso, empezará a correr al día siguiente de
recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento de los
términos que tiene la Agencia para pronunciarse sobre la solicitud de concepto, conforme lo establece
el mencionado artículo 614.
No obstante lo anterior, y respecto al objeto de su solicitud, se considera por parte de esta
entidad, que ante el vacío normativo antes descrito podría resultar de aplicación analógica, el término
de respuesta de diez (10) días previsto para los derechos de petición entre autoridades públicas,
consagrado en el artículo 30 de la ley 1437 de 2011, que reza bajo el siguiente tenor: “cuando una
autoridad formule una petición de información a otra, esta deberá resolverla en un término no mayor
de diez (10) días (…)”.
Finalmente se estima pertinente señalar, que una vez recibida una solicitud de concepto previo
de extensión de jurisprudencia por parte de la Agencia, esta entidad procede de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 614 ibídem y en su intención o no de rendir el concepto previo solicitado, y
en caso afirmativo, rinde el concepto previo dentro de los veinte (20) días siguientes a la autoridad
solicitante, a quien corresponderá dar respuesta a la solicitud de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 102 de la ley 1437 de 2011 y el artículo 5 del Decreto 1365 de 2013.
151
días para manifestar la intención de rendir el concepto y de veinte (20) días

para proferirlo.
En efecto, señala la referida norma lo siguiente:
“ley 1564. Artículo 614. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA. Con el objeto de
resolver las peticiones de extensión de la jurisprudencia a que se refieren los
artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, las entidades públicas deberán solicitar
concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En el
término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública respectiva,
su intención de rendir concepto. La emisión del concepto por parte de la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se deberá producir en un
término máximo de veinte (20) días.
El término a que se refiere el inciso 4o del numeral 3 del artículo 102 de la
Ley 1437 de 2011, empezará a correr al día siguiente de recibido el concepto
de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento del
término a que se refiere el inciso anterior, lo que ocurra primero.”
La redacción de la norma no ofrece un parámetro claro respecto a la
manera en que deben computarse dichos términos.
Sin embargo, el Consejo de Estado se ha ocupado de interpretar la norma
comentada y ha considerado que la manera en que deben computarse los
términos para emitir el concepto es la siguiente:
“Como se vio, la Agencia cuenta con 10 días para decidir si conceptúa o no y,
de cualquier manera, un término de 20 días para hacerlo, en caso de que así lo
decida. A este punto, resulta oportuno aclarar que esta actuación suspende el
términos de 30 días con que cuenta la respectiva autoridad peticionada para
resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia, de conformidad con tres
hipótesis: la primera, que la Agencia decida no conceptuar y así los manifieste
dentro de los 10 días concedidos para tal efecto, caso en el cual los mencionados
30 días se contarán a partir del día siguiente al recibo del oficio en que la Agencia
le comunique su voluntad en tal sentido. La segunda, que, recibida la solicitud
de concepto por esta última, pasados los 10 días de que trata la norma, guarde
silencio, entonces los términos correrán para la autoridad pública a partir del día
siguiente. Y tercera, que manifieste oportunamente a la entidad peticionada su
voluntad de rendir concepto, evento en el que los términos se reanudarán para
esta al día siguiente del recibo del mismo o, en todo caso, transcurridos 20 días
sin que ello ocurra. 115”
115 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejera Ponente Lucy
Jeannette Bermúdez Bermúdez. Providencia de fecha 5 de febrero de 2015. Radicación número
152
El planteamiento formulado por el Honorable Consejo de Estado revela

claridad y certidumbre respecto a la manera en que deben calcularse los
términos para lograr la intervención de la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado. Sin embargo, los parámetros ofrecidos no son producto
del tenor literal de la norma, sino de una interpretación forzada, si se quiere,
o por qué no, con un carácter reglamentario.
El principal problema que ofrece la norma es que no identifica el punto
de partida de los plazos, razón por la cual no existe claridad respecto a si el
término de 10 días está comprendido al interior de los 20 establecidos para
rendir el concepto, o si se trata de términos autónomos.
Adviértase que el artículo 614 primeramente regula lo concerniente
al plazo para que la Agencia Nacional de Defensa jurídica manifieste su
intención de rendir el concepto y para lo cual consagra un término de 10
días.
A continuación, y partiendo del supuesto de que la entidad ha
manifestado una intención positiva, señala que el concepto debe rendirse
en un término de 20 días.
Pero no establece la norma el parámetro claro e irrefutable que permita
determinar el punto de partida de los veinte días para rendir el concepto.
No contempla dicho cómputo a partir del día siguiente al del recibo de
la solicitud por parte de la autoridad, para que de esa manera podamos
aseverar, por ejemplo, que el plazo de veinte días debe fraccionarse en el
sentido de que los primeros 10 están destinados a manifestar la intención
de rendir concepto y los 10 restantes para emitirlo.
Tampoco regula expresamente la consecuencia que se desprende de
la ausencia de manifestación del deseo de rendir el concepto al cabo de los
10 días.
Los aspectos mencionados permiten advertir la fragilidad del
planteamiento esbozado por el Consejo de Estado. Sin embargo, reconozco
la utilidad que representa frente al incorrecto diseño de la norma por parte
del Congreso de la República, y es útil para evitar la dilación injustificada del
trámite administrativo.
11001-03-15-000-2014-01312-01 (AC). Actor. Fidel de Jesús Laverde y Otra. Demandado: Consejo

de Estado – Sección Tercera, Subsección B.
153
Sobre el particular considero que el artículo 614 de la ley 1564 de 2012

establece una dualidad de plazos que rigen este trámite. Así, habrá un
término para manifestar la intención de rendir el concepto, y otro para
expedirlo.
En primer lugar, una vez recibida la solicitud por parte de la autoridad
que ha de resolver la petición de extensión de jurisprudencia, la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica cuenta con un término de diez (10) días para
expresar la intención de pronunciarse.
En segundo lugar, una vez que la Agencia ha manifestado la intención
de pronunciarse, cuenta con un plazo máximo de veinte (20) días para
rendir su concepto.
Lo anterior supone que la duración máxima de este trámite es de treinta
días hábiles. Aclarando que, si antes de los diez días iniciales la entidad
manifiesta su intención de rendir concepto, considero que a partir del día
siguiente principia a correr el término de veinte días para pronunciarse.
Sería ilógico plantear que, aunque la agencia haya manifestado su
intención de pronunciarse antes de los diez días, necesariamente hay que
esperar el agotamiento de dicho plazo para luego contabilizar los veinte
siguientes.
Por otra parte, considero que los veinte días para rendir el concepto
se computan a partir del día siguiente en que la autoridad exterioriza su
intención de rendir el concepto, y no desde el momento en que se comunica
de ello a la autoridad solicitante.
16. ¿Puede prescindirse de la solicitud de conceptos a la Agencia

El artículo 6 del decreto 1365 de 2013, compilado actualmente en el artículo
2.2.3.2.1.6 del decreto único reglamentario 1069 de 2015, correspondiente
al sector justicia y del derecho, permite inferir que la autoridad encargada
de resolver la petición de extensión jurisprudencial puede prescindir del
trámite previo ante la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
cuando esta con anterioridad hubiere rendido un concepto acerca de la
misma providencia116.
116 Decreto único reglamentario 1069 de 2015, artículo 2.2.3.2.1.6. Alcance de los conceptos sobre
extensión de jurisprudencia. Los conceptos que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
154
Por tanto, no es necesario solicitar la intervención de la Agencia

Nacional de Defensa Jurídica cada vez que se radique una petición de
extensión jurisprudencial respecto de una misma sentencia de unificación.
Y en caso de que ello suceda, la Agencia puede responder remitiéndose al
concepto que hubiere dado con anterioridad.
17. Contenido del Concepto de la Agencia Nacional de Defensa

Jurídica del Estado
El artículo 2.2.3.2.1.5 del decreto único reglamentario 1069 del 2015 establece
que los conceptos que emita la Agencia Nacional de defensa Jurídica del
Estado deben contener como mínimo:
• La identificación de la sentencia o las sentencias cuya extensión fue
solicitada.
• Un dictamen motivado acerca del carácter de unificación de la sentencia
invocada. Si esta se limita a reiterar el contenido de una decisión
anterior, el concepto también la comprenderá.
• La identificación de los supuestos de hecho y de derecho en los que
dicho fallo es aplicable y las consecuencias jurídicas aplicables de
acuerdo con la sentencia.
Bajo ninguna circunstancia a la agencia nacional de defensa jurídica
le está permitido realizar valoraciones o emitir juicios concretos respecto
al caso en el que se solicitó el concepto, esto es, si es o no procedente la
extensión deprecada, pues dicha labor radica exclusivamente en la órbita
de la autoridad que debe resolver la petición de extensión jurisprudencial.
18. Naturaleza Jurídica del Concepto emitido por la Agencia

Nacional de Defensa Jurídica del Estado
El concepto que emite la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
no es de obligatorio acatamiento para la autoridad que lo recibe, en
rinda a una entidad pública serán aplicables a todas las demás peticiones de extensión de jurisprudencia
que se presenten ante ella con base en la misma sentencia o en otra que reitere su contenido.
Si la’ entidad pública solicita un nuevo concepto sobre el mismo fallo, la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado podrá remitirse a los conceptos anteriores, en virtud de lo dispuesto en el inciso
segundo del artículo 19 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
155
consecuencia, su autonomía para resolver, bien sea negando o concediendo

la extensión de la jurisprudencia, no resulta limitada.
De ahí que el parágrafo del artículo del artículo 2.2.3.2.1.5 del decreto
único reglamentario 1069 del 2015 establezca que la valoración de las
pruebas y la verificación de los supuestos de hecho de cada caso concreto
corresponderá a la autoridad legalmente competente para reconocer
el derecho, en los términos del artículo 102 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
19. Decisión de la autoridad

Habiéndose cumplido con todos los requisitos formales, la autoridad
resolverá la petición teniendo en cuenta las normas pertinentes que
consagran el efecto jurídico establecido en la constitución, la ley o
el reglamento, entendiendo que dicha normatividad está integrada
igualmente por la interpretación que realizó la respectiva corporación
judicial al momento de dictar la sentencia de unificación.
La decisión que resuelve esta modalidad de petición puede ser expresa
o presunta. Por su parte la respuesta expresa puede ser positiva o negativa,
mientras que la presunta queda enmarcada en la regla general del silencio
negativo.
20. Decisión expresa

20.1. Positiva
De admitirse la extensión jurisprudencial, la autoridad procederá al
reconocimiento del derecho deprecado por el peticionario en la forma
que lo exija su condición particular y concreta. Esto es, en primer lugar,
declarará la extensión de la sentencia de unificación a favor del interesado
y, en segundo lugar, otorgará la garantía sustancial que ello implica.
20.2 Negativa
Las razones en virtud de las cuales la decisión puede ser negativa y, por
tanto, impedir el efecto extensivo de la jurisprudencia de unificación al caso
156
particular y concreto, están señaladas en el artículo 102 de la ley 1437117,

modificado por el artículo 17 de la ley 2080 de 2021.
Las posibilidades de negar la aplicación de una jurisprudencia de
unificación son muy amplias, e implica la probabilidad de que a ello no
se acceda bien sea porque 1) para ello sea necesario adelantar un debate
probatorio a través del cual la autoridad pueda acreditar que al peticionario
no le asiste el derecho y, 2) porque el peticionario no se encuentra en las
mismas condiciones fácticas y/o jurídicas.
La ley 1437 consagraba una tercera causal que habilitaba a la autoridad
para negar la extensión de la jurisprudencia, la cual se materializaba cuando
la entidad encargada de resolver la petición no estuviere de acuerdo con la
interpretación realizada por el máximo tribunal contencioso administrativo
en la sentencia de unificación.
Esta causal, según lo expuse en la anterior edición, constituía una
herramienta desproporcionada que podía ser instrumentalizada para
abusar de los usuarios de la administración.
No podía comprender cómo se había previsto la posibilidad de negar
a una persona la extensión de los efectos jurídicos de una sentencia de
unificación cuando la autoridad no compartiera el criterio del Consejo de
Estado, pese a que el peticionario se encontrara en los mismos supuestos
jurídicos y fácticos previstos en la sentencia de unificación.
Esta facultad se traducía en la práctica en que una autoridad
administrativa contaba con licencia jurídica para enrostrarle al máximo
tribunal contencioso administrativo que no interpretó correctamente una
norma, y que su decisión no sólo fue desacertada, sino también lesiva para
los intereses patrimoniales del Estado.
117 “1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se
surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar
que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuáles
son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios
probatorios ya mencionados.
2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la
resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos.
3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no
deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo
de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su
posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269.” (Esta causal
fue derogada por el artículo 17 de la ley 2080 de 2021.)
157
Por ello, planteaba una serie de interrogantes que se desprendían del

eventual supuesto de triunfar el reproche de la autoridad administrativa,
consistente en negar la extensión de los efectos de una sentencia de
unificación porque la interpretación del máximo tribunal no fue acertada, así:
• ¿Habría consecuencias disciplinarias, penales y fiscales para los
Magistrados que expidieron dicha providencia judicial?
• ¿Cuál sería el impacto jurídico y económico del reconocimiento de ese
error en el proceso que se dictó?
• ¿Impediría la fuerza de cosa juzgada revisar el proceso en el que se
dictó la errada sentencia de unificación?
• ¿La concesión de esta facultad a la administración será con el objeto
de generar un contrapeso a las autoridades judiciales para que en
todo momento estén revisando sus sentencias de unificación ante la
constante invocación razonada de motivos por los cuales no se está de
acuerdo con sus precedentes?
• ¿La exposición de motivos por los cuales no se está de acuerdo con
la sentencia de unificación podrán ser siempre los mismos, o le está
vedado a la autoridad invocar motivos jurídicos o hermenéuticos que
ya fueron resueltos por la Corporación judicial en casos anteriores?
La causal comentada permitía a verificar la facilidad con la que
podían las autoridades evadir la aplicación extensiva de las sentencias
de unificación de las altas Corporaciones Judiciales, bastándole para ello
con una simple explicación razonada que seguramente siempre tendrían
para obligar al peticionario a que arribara ante el juez competente y de esa
manera prolongar su agonía en la materialización de su derecho.
Esta causal traicionaba la filosofía que inspiró la implantación de
esta figura, la cual no es otra que prevenir la formulación recurrente de
pretensiones judiciales, contribuyendo así a la oxigenación o descongestión
de los despachos judiciales. Y se traicionaba porque en últimas se requería
la intervención del Consejo de Estado para desatar los reparos que frente
a la sentencia de unificación expusiera la autoridad a modo de pretexto
para no extenderla a favor del interesado, siendo que lo ideal es que se
sometiera a ella en los mismos términos y condiciones que lo hace frente
a la ley.
En buena hora la ley 2080 de 2021 suprimió esta causal.
158
21. Decisión presunta

Esta modalidad de respuesta se configura cuando transcurre el plazo de
treinta días para resolver la petición de extensión de jurisprudencia y la
autoridad guarda silencio, o deja de notificar alguna respuesta que para
efectos prácticos tendría la misma consecuencia jurídica.
Nótese que en este evento la configuración del silencio se encuentra
sujeto a un plazo distinto al que se refiere el artículo 83 de la ley 1437, el
cual establece una regla general de tres meses. La aclaración es válida
porque cualquier confusión al respecto podría afectar el plazo dispuesto
para acudir ante el Consejo de Estado.
Aunque el legislador no lo indique expresamente se entiende que el
silencio de la administración equivale a una respuesta negativa, pues en
caso contrario no hubiera considerado este supuesto de hecho como una
de las posibilidades para arribar ante el Consejo de Estado a solicitar la
No podemos perder de vista que los treinta días de que trata el artículo
17 de la ley 2080 están sujetos al agotamiento previo del trámite ante la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
22. Recursos en contra de la decisión

Este procedimiento está exento de la fase de impugnación por vía
administrativa, por tanto, ni el acto que accede a la petición, ni el que la
niega, son susceptibles de ser recurridos ante la misma autoridad.
De esta suerte, la decisión no es refutable a través de los recursos de
reposición o apelación.
Lo expuesto sin llegar al extremo de considerar que la decisión negativa
está exenta de control por parte del Estado, pero advirtiendo que no se
surte en sede administrativa, sino en la rama judicial del poder público,
concretamente ante el Consejo de Estado.
23. Control judicial

El acto que reconoce el derecho es susceptible de ser controvertido a través
del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho.
Pero no acontece lo mismo respecto a la decisión que niega total o
parcialmente lo solicitado, pues no se previó la procedencia de ningún
159
medio de control judicial para controvertirla. Sin embargo, el peticionario

contará con el beneficio del trámite de que trata el artículo 269 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y al
que podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación
de la decisión.
Es razonable que no se haya previsto el ejercicio de pretensión
contencioso administrativa en contra dicho acto, porque a través de él no
se está negando el derecho que en el fondo depreca el peticionario, pues
la negativa consiste única y exclusivamente en no extender a su favor la
sentencia de unificación, pero sin adentrase en la definición de si le asiste
algún derecho.
Entiéndase entonces que la negativa de extender los efectos de una
sentencia de unificación no es una materia que puede debatirse mediante
el empleo del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del
derecho, o de cualquier otra pretensión anulatoria.
24. Efectos de la solicitud de extensión jurisprudencial

A partir de la radicación de la petición de extensión jurisprudencial se
suspende el término para el ejercicio de la pretensión contenciosa.
25. Período de suspensión y reanudación del término de

caducidad
Luego de negada total o parcialmente la solicitud de extensión
jurisprudencial, si el interesado decide no acudir ante el Consejo de
Estado para deprecar la extensión de la jurisprudencia de unificación, se
reanudará el plazo de caducidad de la pretensión contenciosa que resulte
procedente.
El plazo para acudir ante el Consejo de Estado es de treinta (30) días,
por tanto, vencidos los mismos sin que el interesado haya arribado ante la
jurisdicción, se reanudará el término de caducidad.
Sin embargo, si se acude oportunamente ante dicha Corporación
Judicial, el término de caducidad continuará suspendido y con la ejecutoria
de la providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para
demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la
demanda.
160
26. Presupuestos para la reanudación de la caducidad en el

evento que no se acuda ante el Consejo de Estado
• Decisión negativa de extender la jurisprudencia de unificación.
• Vencimiento del plazo de treinta (30) días, contados a partir del
siguiente a la notificación de la decisión.
• Ausencia de comparecencia ante el Consejo de Estado.
27. Trámite ante el Consejo de Estado

Una vez que la entidad, expresa o tácitamente, ha negado la extensión de
la jurisprudencia, el interesado cuenta con la potestad de arribar ante el
Consejo de Estado para que esta Corporación Judicial resuelva en única
instancia la procedencia de su pretensión.
Este trámite se encuentra regulado en el artículo 269 de la ley 1437 de
2011, el cual fue modificado por el artículo 77 de la ley 2080.
28. Requisitos de la solicitud

Además de los requisitos formales de toda petición, la solicitud debe reunir
los siguientes:
1. Que se trate de un asunto respecto del cual sea competente la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
2. Que no haya operado la caducidad del medio de control judicial con
el que se cuente para controvertir el derecho. En esta oportunidad
el Consejo de Estado también estudiará lo concerniente a la vigencia
de cualquier pretensión contenciosa a favor del interesado. Por
tanto, la verificación de este requisito no es exclusivo de la autoridad
administrativa al momento de recibir y tramitar la petición de extensión
de jurisprudencia.
3. Que el derecho reclamado no se haya extinguido por prescripción.
4. Constar por escrito. La ley ha sujetado esta solicitud a la formalidad
documental, entendiendo por ello no solo el concepto restrictivo del
papel, sino también las vías electrónicas, o cualquier otra modalidad
que sea útil para ello.
161
5. Dirigirse al Consejo de Estado, quien es la única autoridad competente

para tramitarla y resolverla.
6. La solicitud debe estar motivada de manera razonada. El interesado
debe manifestar las razones en virtud de las cuales considera que debe
extenderse en su favor la sentencia de unificación por encontrarse
en las mismas circunstancias de hecho y de derecho previstas en la
mencionada providencia.
7. El interesado debe manifestar, bajo la gravedad del juramento, que se
entenderá prestado con la sola presentación de la solicitud, que no ha
acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de
obtener el reconocimiento del derecho que se pretende.
8. Acreditar el agotamiento del trámite previo de que trata el artículo 17
de la ley 2080 ante la autoridad administrativa. Para ello será necesario
que al escrito se anexe copia de la actuación surtida.
9. Que se actúe por conducto de apoderado judicial. Esta exigencia no
estaba expresamente consagrada por la ley 1437 para este tipo de
procedimiento. Sin embargo, el Consejo de Estado ha considerado
imprescindible el empleo de un abogado, en atención a que el trámite
judicial de la extensión requiere idoneidad profesional, máxime si se
considera que la exigencia de razonabilidad de la petición implica el
despliegue de una carga argumentativa suficiente respecto de la
identidad fáctica y jurídica de los supuestos a contrastar y el amplio
conocimiento de la las líneas jurisprudenciales desarrolladas por dicha
Corporación118. No obstante, la ley 2080 de 2021 elevó a rango legal esta
exigencia, por tanto, el interesado debe comparecer ante el Consejo
de Estado por conducto de apoderado judicial.
118 Ver Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “A”. CP: Gustavo Eduardo Gómez
Aranguren. Auto del 11 de diciembre de 2013, radicado 110010325000201300645-00. Ver Consejo
de Estado – Sección Segunda – Subsección “A”. CP: Luis Rafael Vergara Quintero. Auto del 27
de febrero de 2013, radicado 11001-03-25-000-2013-01253-00. Ver Consejo de Estado Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Auto de fecha dos (02) de marzo de dos mil quince (2015). Radicación número: 11001-03-27-000-2014-
00026-00(21073). Actor: IVAN RESTREPO LINCE. DEMANDADO: DIRECCION DE IMPUESTOS
Y ADUANAS NACIONALES – DIAN. Ver CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. SECCION QUINTA. Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMUDEZ
BERMUDEZ. Sentencia de fecha cinco (5) de febrero de dos mil quince (2015). Radicación número:
11001-03-15-000-2014-01312-01(AC). Actor: FIDEL DE JESUS LAVERDE Y OTRA. Demandado:
CONSEJO DE ESTADO, SECCION TERCERA, SUBSECCION B.
162
29. Inadmisión
En el evento que la solicitud no cumpla con los requisitos, será objeto de

inadmisión y se concederá al interesado un término de diez (10) días para
que la subsane.
30. Rechazo
La solicitud será rechazada si transcurre el término de diez días sin que sea
subsanada.
31. Rechazo de plano

El artículo 77 de la ley 2080 ofrece un listado de circunstancias que dan
lugar al rechazo de plano de la solicitud.
Se trata de situaciones que, al considerarse insubsanables, no permiten
adoptar una decisión distinta al rechazo de plano, así:
1. El peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho
que se pretende en la solicitud de extensión.
2. Se haya presentado extemporáneamente.
3. Se pida extender una sentencia que no sea de unificación.
4. La sentencia de unificación invocada no sea de aquellas que reconocen
un derecho.
5. Haya operado la caducidad del medio de control procedente o la
prescripción total del derecho reclamado.
6. Se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir
o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el
peticionario y la sentencia de unificación invocada.
32. Autoridad Judicial que rechaza la solicitud de extensión de

jurisprudencia
El rechazo se producirá a través de auto interlocutorio dictado por el
Ponente.
163
33. Recurso en contra de la providencia que rechaza la solicitud

Contra la decisión que rechaza la solicitud de extensión de jurisprudencia
es procedente el recurso de súplica, conforme a lo expuesto en el artículo
66 de la ley 2080 que modificó el 246 de la ley 1437 de 2011.
34. Admisión
El Consejo de Estado admitirá la solicitud, si reúne los requisitos formales,
y del escrito se dará traslado a la entidad frente a la cual se solicita la
extensión, e igualmente a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado, por el término común de treinta (30) días para que aporten las
pruebas que consideren pertinentes.
La entidad convocada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado pueden oponerse a la pretensión de extensión de jurisprudencia
únicamente por las razones señaladas en el artículo 102 del código de
procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, es decir,
los argumentos con que cuenta la autoridad administrativa para negar la
35. Alegaciones
Agotado el término de traslado de 30 días, las partes y el Ministerio Público
podrán presentar por escrito sus alegaciones en el término común de diez
(10) días, sin necesidad de auto que lo ordene.
36. Audiencia de alegatos y decisión

El artículo 269 de la ley 1437 había consagrado que luego de la presentación
de la solicitud de extensión, el Consejo de Estado debía correr traslado de
la misma a los interesados por el término de 30 días para que ejercieran
su derecho de defensa, luego de lo cual, debía convocar a las partes a una
audiencia pública en la cual debían formularse los alegatos de las partes y
en ella expedir la decisión correspondiente.
La celebración de esta audiencia era obligatoria. Sin embargo, el
Consejo de Estado consideró que la misma se tornaba en improcedente
cuando la solicitud de extensión no cumpliera con los requisitos de ley.
Sobre el particular, la Máxima Corporación de lo Contencioso
Administrativo advirtió lo siguiente:
164
“3.3.- Como puede verse, la ley dispone la realización de la audiencia para

efectos de escuchar los alegatos de las partes y adoptar la decisión a que haya
lugar, esto es, para decidir si se extienden o no los efectos de la jurisprudencia
de unificación del Consejo de Estado. En este sentido, el objeto de la
diligencia no es otro que el de resolver de fondo la solicitud, para lo cual se
debe constatar que el interesado esté en la misma o similar situación fáctica
y jurídica de la que se predica de la sentencia de unificación cuyos efectos se
pretenden extender.
3.3.- Bajo esta perspectiva resulta claro que en casos como el presente la
audiencia no es obligatoria, ya que si su objeto, que como ya se dijo es resolver
el fondo, no puede llevarse a cabo, el Juez, en su papel de director del trámite
judicial, puede prescindir de su realización sin que por ello se vulnere el debido
proceso. Al respecto es importante señalar que la inutilidad de la audiencia
es evidente cuando se ha establecido que no es posible resolver la solicitud
de extensión de jurisprudencia dado que no cumple con los presupuestos
formales que exige la ley.
3.4.-En resumidas cuentas, no habrá lugar a la realización de la audiencia
cuando la petición carezca de los requisitos mínimos contemplados en el
artículo 102 del CPACA, esto es: a.- Que exista una sentencia de unificación
de jurisprudencia del Consejo de Estado (artículo 270 CPACA) en la cual se
reconozca un derecho o una situación jurídica de ventaja a un particular,
cuya situación fáctica y jurídica servirá de patrón de referencia o término de
comparación para el caso concreto. b) Que la acción a través de la cual se pueda
someter el asunto al Juez Contencioso Administrativo no haya caducado. c)
Que el interesado presente la solicitud ante la autoridad competente para
reconocer el derecho. d) Que en la petición elevada el interesado cumpla
con la carga de motivación que le impone la Ley, en virtud de la cual (i) debe
indicar la sentencia de unificación cuyos efectos solicita le sean extendidos y
(ii) justificar razonadamente que se encuentra en la misma situación de hecho
y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se reconoció
el derecho en el fallo al que se reconoce fuerza de precedente. e) Que el
interesado suministre las pruebas que tenga en su poder o indique el lugar
donde estas se encuentran y las que haría valer en caso de ir a juicio. f) Que
el interesado acompañe a su solicitud los demás elementos jurídicos que
regulan el fondo de la petición específica que se formula y el cumplimiento
de todos los presupuestos para que ella sea procedente. g) Por último, que la
causa litigiosa no haya sido objeto de un pronunciamiento con fuerza de cosa
juzgada por parte de la jurisdicción.
3.5.- Esta postura ha sido adoptada por esta Corporación de tiempo
atrás, así se evidencia en los autos de 15 de febrero de 2013119 y de 9 de abril
119 Consejo de Estado. Sección Tercera, radicado No. 45629. C. P. Stella Conto Días del Castillo.
165
de 2014120. En el primero de ellos se rechazó una solicitud de extensión de

jurisprudencia al encontrar que era improcedente toda vez que los efectos de
la providencia invocada no podían ser extendidos habida cuenta de que no se
trataba de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, a más de que
el sujeto pasivo de la solicitud no era una autoridad pública ni un particular
que cumpliera funciones públicas. En el segundo caso la Corporación también
rechazó una solicitud de extensión. El fundamento de la decisión radicó en
que la petición había sido elevada cuando ya se habían vencido los 30 días que
confiere el artículo 102 del CPACA.
3.6.- En virtud de lo anterior se tiene que la realización de la audiencia
se encuentra supeditada a que la petición cumpla con los requisitos antes
anotados como quiera que estos constituyen los presupuestos procesales
necesarios para decidir el fondo del asunto, de suerte tal que si alguno de
ellos no se encuentra acreditado la realización de la diligencia judicial se torna
inoficiosa121.”
La reforma introducida a través de la ley 2080 le asignó a esta audiencia

un carácter facultativo, pues determinó que la misma se celebrará si el
Consejo de Estado la considera pertinente.
120 Consejo de Estado. Sección Segunda Subsección A, expediente No. 3918-2013. C. P. Luis Rafael
Vergara Quintero.
121 Consejo de estado. Sala de lo contencioso administrativo. Sección primera. Consejero ponente:
GUILLERMO VARGAS AYALA. Auto de fecha veintinueve (29) de abril del dos mil quince (2015).
Radicación número: 11001-03-24-000-2012-00368-00. Actor: ENRIQUE CASTILLO MUÑOZ.
Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.
“3.7.- Sumado a lo dicho se debe reiterar la consideración expuesta en el auto de 28 de agosto de
2014 en la cual se dijo:
“5.10.- Finalmente, la Sala estima oportuno señalar que en casos como éste, en los cuales es
posible verificar ab initio y mediante una simple valoración formal del expediente el cumplimiento
o no de los presupuestos formales señalados en el apartado 5.3 de esta providencia, en aras de
asegurar el correcto funcionamiento de la Administración de Justicia, como forma de prevenir la
congestión excesiva del Consejo de Estado y en desarrollo de los principios de eficacia y economía
procesal, no resulta forzoso efectuar un pronunciamiento de fondo sobre el asunto en los términos
del artículo 269 CPACA, siendo suficiente declarar su improcedencia al momento en que se debería
avocar conocimiento del asunto. La facultad prevista por la disposición en comento, esto es, la
potestad de resolver una determinada controversia de conformidad con la regla jurisprudencial
fijada en una oportunidad anterior y que se invoca como fundamento de la solicitud elevada, debe
entonces entenderse reservada para aquellos eventos en los cuales (i) la solicitud presentada ente la
Administración cumpla con los presupuestos formales precitados; (ii) el recurso al Consejo de Estado
se haya presentado en tiempo, a saber: dentro de los treinta días siguientes al acto administrativo
que denegó la extensión o al vencimiento del término concedido a la entidad requerida para que se
pronunciara; y, además, (ii) se esté en presencia de un acto administrativo expreso de denegación
de la extensión de jurisprudencia fundamentado en alguna de las razones señaladas por el inciso
quinto del artículo 102, reseñadas en el apartado 4.4 de este fallo, o la denegación sea producto del
silencio guardado por la Administración en relación con la solicitud efectuada. En los demás casos la
improcedencia del mecanismo podrá, conforme se señaló anteriormente, declararse al momento de
pronunciarse sobre su admisión o no.”
166
En esta audiencia podrá ordenarse la presencia del funcionario de la

entidad que tenga la competencia para decidir el asunto, el cual tendrá la
obligación de asistir so pena de incurrir en falta grave.
Esta etapa procesal es la oportunidad para que las partes presenten
sus alegaciones y en ella se proferirá la decisión que corresponda.
37. Término para decidir

En el evento que el Consejo de Estado considere que no es necesaria la
realización de la audiencia de alegaciones, una vez agotado el término de
traslado para alegar por escrito, dispondrá de 30 días para resolver.
38. Decisión accediendo a la extensión de la jurisprudencia

Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará por
escrito la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho
a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo
extendido.
39. Liquidación del derecho patrimonial

Si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho patrimonial
al peticionario, la liquidación se hará en la misma decisión, siempre que
existan pruebas para ello.
De no ser suficientes las pruebas aportadas para liquidar los perjuicios,
se proferirá condena en abstracto y se ordenará liquidarlos a través de un
trámite incidental.
El trámite incidental de liquidación de la condena procederá a solicitud
del interesado, conforme al trámite previsto en el artículo 193 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el
cual deberá promoverse dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria de
la decisión que ordene la extensión de la sentencia de unificación.
El juez ante el cual debe promoverse el incidente es el que habría sido
competente para conocer el medio de control judicial en relación con el
asunto que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia.
167
40. Recursos
La ley 2080 consagra que, contra la decisión que liquide el derecho
patrimonial procede el recurso de reposición, exclusivamente por
desacuerdo en su monto.
Los recursos no pueden emplearse en este evento para reabrir el debate
de la extensión de la jurisprudencia, sino exclusivamente para controvertir
el valor fijado en la condena que resulte liquidado por vía incidental.
41. Decisión negando la extensión de la jurisprudencia

El Consejo de Estado resolverá negativamente la solicitud de extensión
cuando advierta que no están configurados los requisitos sustanciales para
ello.
42. Efectos de la decisión negativa

En el evento que la extensión de jurisprudencia estuviere acumulada con
una petición de interés particular, negada la solicitud de extensión, el
interesado podrá acudir a la autoridad para que resuelva de fondo el asunto,
según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad.
La decisión que emita la autoridad administrativa resolviendo la petición
de interés particular, podrá ser controvertida a través del medio de control
judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando este proceda.
43. Condena en costas

El artículo 77 de la ley 2080 establece que habrá lugar a imponer condena
en costas, si el Consejo de Estado determina que la solicitud de extensión
de jurisprudencia es manifiestamente improcedente.
44. Reactivación del plazo de caducidad

Si al momento de resolver negativamente la extensión de jurisprudencia
existiere decisión administrativa de fondo, o si el medio de control
procedente no requiere pronunciamiento expreso de la entidad, con la
ejecutoria de la providencia que niega la extensión se reanudará el término
para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de
la demanda.
168
Capítulo IX
Procedimiento sancionatorio
Dentro de las actuaciones promovidas oficiosamente por la administración

se encuentra el procedimiento sancionatorio de que trata el artículo 47 de
la ley 1437.
Igualmente son ejemplo de esta modalidad de actuaciones los
procedimientos previstos por las leyes 610 de 2000, 1475, 1476122 y 1952, entre
otras normas que consagran procedimientos de carácter sancionatorio.
1. Presupuestos del trámite sancionatorio

El adelantamiento de estos procedimientos está sujeto a unos presupuestos
como son:
• Existencia de la conducta e identificación del supuesto responsable.
• No caducidad de la facultad sancionatoria.
2. Caducidad
La caducidad de la acción sancionatoria es un factor limitante de la
competencia de la autoridad para dar inicio al trámite administrativo, o
para continuar con él.
De conformidad con el artículo 52 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la potestad sancionatoria
que posee la autoridad caduca en tres (3) años.
122 Procedimiento sancionatorio por daño, pérdida o deterioro de bienes del Estado en el sector de la
Fuerza Pública.
169
CADUCIDAD
Conducta instantánea Conducta sucesiva
Tres años desde de la ocurrencia del Tres años a partir del día siguiente a
hecho, la conducta o la omisión que aquél en que cesó la infracción y/o la
puede generarla. ejecución.
Dentro de este plazo el acto administrativo sancionatorio debe ser

expedido y notificado, so pena de configurarse la caducidad. Este plazo
difiere del que se establece para la resolución de los recursos contra
el acto sancionatorio, por tanto, si los tres años de que trata el artículo
comentado se cumplen luego de la imposición y notificación de la sanción,
y antes de que se resuelvan los recursos, no podrá alegarse que la facultad
sancionatoria ha caducado.
Para la resolución de los recursos procedentes contra el acto
sancionatorio se estableció un plazo distinto e independiente que es de un
(1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición.
Las consecuencias del vencimiento de dichos plazos son distintas, así:
Plazo de caducidad Plazo para resolver los recursos

Condiciona la competencia para ini- Coloca punto final a la facultad de resol-
ciar o proseguir la actuación sancio- ver los recursos.
natoria.
Implica que la sanción administrativa Supone la imposición de la sanción e im-
no se puede imponer, y de expedirse plica que la autoridad no puede resolver
resulta inoponible. los recursos.
El fenómeno de la caducidad no da El cumplimiento del año desde la interpo-
lugar a la configuración del silencio sición del recurso significa que el recurso
administrativo. ha sido resuelto de manera favorable.
La consumación de la caducidad La configuración del silencio administra-
no siempre implica responsabilidad tivo positivo puede acarrear responsa-
para la autoridad porque es posible bilidad patrimonial y disciplinaria para el
que ésta nunca se haya enterado de funcionario encargado de resolver los
los hechos constitutivos de la falta. recursos.
3. Formalidades de la actuación
Estos procedimientos deben adelantarse por escrito123.
123 Ley 1437, art. 35.
170
Es imperativo comunicar de su inicio a las personas interesadas, a fin de

garantizarles el debido proceso administrativo.
4. Estructura del procedimiento sancionatorio

4.1. Inicio
Se entiende que es la misma autoridad quien principia el procedimiento
administrativo, pues la competencia para tal efecto radica únicamente en
ella.
Las herramientas de las cuales se sirve la autoridad para activar su
competencia son varias. Es posible que la autoridad perciba directamente
el hecho materia de investigación, o que llegue a conocerlo en virtud de
una queja, denuncia o petición presentada por un tercero, que bien puede
ser un administrado u otra autoridad.
Mal se haría en creer que la simple denuncia, queja o petición inicia
la actuación administrativa, o que de alguna forma muta su naturaleza
oficiosa por otra124.
Debe entenderse que, a pesar de mediar queja, el procedimiento
conservará su naturaleza oficiosa porque quien decide iniciarlo es la
autoridad y no el quejoso.
La denuncia para estos efectos será una de las tantas formas de que
dispone la autoridad para enterarse de los hechos respecto de los cuales se
le ha atribuido la competencia de pronunciarse.
5. Indagación preliminar
Esta fase se adelanta cuando exista duda sobre la procedencia del trámite
sancionatorio. Su objeto, al igual que el señalado en el artículo 150 de la ley
734 de 2002, será el de verificar la existencia de la conducta, su carácter
sancionable por así establecerlo el legislador, quién es el responsable y la
existencia de causales de exoneración de responsabilidad.
El propósito es evitar el adelantamiento injustificado de una
investigación.
124 Ley 734 de 2002, art. 69. “La acción disciplinaria se iniciará y adelantará de oficio, o por información
proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada
por cualquier persona, y no procederá por anónimos, salvo en los eventos en que cumpla con los
requisitos mínimos consagrados en los artículos 38 de la ley 190 de 1995 y 27 de la ley 24 de 1992.”
171
6. Investigación
Se iniciará el trámite sancionatorio cuando se tenga identificada la conducta
cometida y al posible responsable, debiéndose comunicar a éste de tal
determinación.
7. Formulación de cargos
Los cargos se formularán mediante un acto administrativo de trámite
contra el cual no proceden recursos en sede administrativa.
Esta decisión debe precisar lo siguiente:
• Hechos que la motivan.
• Personas naturales o jurídicas investigadas.
• Normas jurídicas aparentemente trasgredidas.
• Sanciones que serían procedentes por violación de las disposiciones
anteriores.
El pliego de cargos debe ser notificado personalmente al afectado.
8. Descargos
Dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación del acto contentivo
de la formulación de cargos los investigados tendrán la posibilidad de
presentar sus descargos, aportar pruebas y/o solicitar su práctica.
El artículo 3 de la ley 2080 dispuso que en los procedimientos
administrativos sancionatorios fiscales el término para presentar descargos
y solicitar o aportar pruebas será de cinco (5) días.
9. Suspensión provisional en el procedimiento administrativo

sancionatorio fiscal
Si el procedimiento administrativo sancionatorio es de carácter fiscal, el
artículo 4 de la ley 2080 faculta a la autoridad que lo adelanta para ordenar,
a través de acto motivado, la suspensión provisional del servidor público.
La medida de suspensión procederá cuando existan serios elementos
de juicio respecto de los cuales pueda inferirse que, si el funcionario
permanece en el cargo, función o continúa prestando el servicio, posibilitaría
172
su interferencia en el trámite sancionatorio o continuará incurriendo en la

conducta objeto de investigación.
La suspensión se decretará por el término de un mes, prorrogable
hasta por otro tanto.
10. Competente para decretar la suspensión provisional

La única autoridad facultada para decretar la suspensión provisional es la
Contraloría General de la República, conforme a lo dispuesto en la ley 2080,
artículo 4, parágrafo 2.
11. Efectos salariales de la suspensión provisional

Durante el tiempo que el investigado permanezca suspendido no percibirá
remuneración alguna.
La cesación del pago de los derechos salariales no se extiende a los
aportes a la seguridad social y los parafiscales respectivos, por tanto, la
entidad continuará realizándolos.
Ahora bien, cuando el procedimiento sancionatorio fiscal culmine
o resulte archivado sin imposición de sanción, y el funcionario haya sido
reintegrado a su cargo, tendrá derecho al pago de la remuneración dejada
de percibir durante el periodo de suspensión provisional.
12. Trámite de consulta del acto de suspensión o el que decreta

su prórroga
El acto a través del cual se decreta la suspensión provisional y su prórroga
serán objeto de consulta, previo a su cumplimiento.
Decretada la suspensión provisional, el funcionario competente deberá
comunicar la decisión al investigado, el cual contará con un término de tres
días para presentar las alegaciones que estime a su favor y las pruebas que
sustenten sus afirmaciones.
Agotado el término anterior se remitirá inmediatamente el expediente
al superior, el cual dispondrá de un término de diez días para resolver sobre
la procedencia de la medida, ratificando o revocando el acto de suspensión.
En el evento que el superior determine que la medida es procedente,
no podrá agravar la medida impuesta.
173
El término de duración de la medida provisional será tenido en cuenta

cuando al investigado se le sancione con medida de suspensión.
13. Revocatoria de la suspensión provisional

La medida de suspensión provisional deberá ser revocada cuando
desaparezcan los motivos que dieron lugar a su decreto. Esta decisión será
adoptada por la autoridad que decretó la suspensión, o por el superior
funcional del funcionario competente para dictar el fallo de primera
instancia.
14. Período probatorio

Las pruebas decretadas se practicarán en un plazo máximo de treinta (30)
días. Si son tres o más los investigados y/o las pruebas deban practicarse en
el exterior, el período probatorio no podrá exceder de sesenta (60) días.
En los procedimientos administrativos sancionatorios fiscales el
término para la práctica de pruebas no será mayor a diez (10) días, si fueran
tres (3) o más investigados o se deban practicar en el exterior, podrá ser
hasta de treinta (30) días.
Quienes se rehúsen a presentar las pruebas solicitadas por la
autoridad, o que de algún modo con su conducta tiendan a provocar una
obstaculización en el diligenciamiento de las mismas, o induzcan en error
al investigador, serán sancionados con multa de hasta cien (100) salarios
mínimos legales mensuales vigentes al momento de la ocurrencia de los
hechos. Estas multas pueden ser sucesivas y no eximen al sancionado del
deber de colaboración que le corresponde.
Para la imposición de las sanciones a los terceros renuentes debe surtirse
el procedimiento de que trata el artículo 51 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
15. Alegatos de conclusión

Concluido el período de pruebas se concederá a los investigados un plazo
de diez (10) días para que, si a bien lo tienen, formulen sus apreciaciones
acerca de la investigación e igualmente respecto del valor que atribuyen a
los elementos de convicción allegados al trámite.
174

término para formular alegatos será por cinco (5) días.
Se trata en realidad de un proyecto de acto administrativo que el
investigado somete a consideración de la autoridad, indicándole el sentido
en el que puede proferirse la decisión.
Estas alegaciones, como es de esperarse, no obligan a la autoridad ni
condicionan el sentido de su decisión.
16. Plazo para emitir la decisión

El acto administrativo que resuelve el procedimiento sancionatorio debe
proferirse dentro de los treinta (30) días siguientes a la presentación de los
alegatos.
término para resolver será de 15 días siguientes a la presentación de los
alegatos.
El incumplimiento de los términos dispuestos para el procedimiento
administrativo sancionatorio fiscal será sancionado disciplinariamente con
las penas pertinentes.
17. Contenido de la decisión

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 de la ley 1437, el
acto administrativo definitivo proferido al interior del procedimiento
sancionatorio debe contener lo siguiente:
• Individualización de la persona natural o jurídica a sancionar.
• Análisis de los hechos y las pruebas allegadas al procedimiento.
• Relación de las normas vulneradas y la indicación de la prueba de tal
hecho.
• Sentido de la decisión, que bien puede ser sancionatoria o de archivo
definitivo ante la evidencia de la ausencia de responsabilidad.
18. Criterios de graduación de las sanciones

En el evento de resultar procedente la imposición de la sanción, la autoridad
tendrá en cuenta los siguientes criterios para efectos de graduar la pena:
175
• Daño o peligro a los intereses jurídicos tutelados.

• Beneficio económico obtenido por el infractor para sí o a favor de un
tercero.
• Reincidencia en la comisión de la infracción.
• Resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o de
supervisión.
• Utilización de medios fraudulentos o utilización de persona interpuesta
para ocultar la infracción u ocultar sus efectos.
• Grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los deberes
o se hayan aplicado las normas legales pertinentes.
• Renuencia o desacato en el cumplimiento de las órdenes impartidas
por la autoridad competente.
• Reconocimiento o aceptación expresa de la infracción antes del
decreto de pruebas.
19. Recursos procedentes

Las normas que regulan el procedimiento administrativo en el código
de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo no
contienen una regulación especial respecto de los recursos procedentes
en contra del acto sancionatorio y el término para formularlos.
Lo anterior, implica que debemos aplicar las reglas generales contenidas
en los artículos 74 y siguientes de la ley 1437, salvo en lo que corresponde al
plazo para resolver expresamente los recursos, pues sobre este particular
existe regulación en el artículo 52 de la mencionada codificación.
De esta suerte los recursos procedentes son el de reposición, apelación
y queja.
20. Término para presentar los recursos

Los recursos de reposición y apelación pueden ser formulados dentro de
los diez (10) días siguientes a la notificación de la decisión administrativa.
Sin embargo, en materia de procedimientos administrativos
sancionatorios el término previsto es cinco (5) días, los cuales se computan
a partir del día siguiente a la notificación.
176
El recurso de queja debe formularse dentro de los cinco (5) días

siguientes a la notificación de la decisión que niega la procedencia del
recurso de apelación, conforme a lo expuesto en el numeral 3° del artículo
74 de la ley 1437 de 2011 y el 7 de la ley 2080 de 2021.
Tanto al interior del procedimiento administrativo sancionatorio
general como en el fiscal, no es procedente la formulación de recursos en
contra de actos de trámite125.
21. Plazo para resolver los recursos

Conforme a lo dispuesto por el artículo 52 de la ley 1437, los recursos de
reposición y apelación deben ser resueltos en el término perentorio de un
(1) año, contado desde la debida y oportuna presentación de los mismos.
En lo que corresponde al procedimiento sancionatorio fiscal, el recurso
de reposición debe ser resuelto en un término máximo de quince (15) días.
Por su parte, el recurso de apelación debe ser resuelto en un plazo de tres
(3) meses, contados desde su debida y oportuna presentación.
Para el trámite del recurso de apelación, la autoridad deberá remitir
el expediente al superior dentro de los cinco (5) días siguientes a su
interposición o de la última notificación del acto que resolvió el recurso de
reposición.
Debe tenerse en cuenta que en materia disciplinaria los términos
para resolver los recursos de reposición y apelación no son autónomos.
Por tanto, cuando quiera que se hubieren presentado los recursos de
reposición y en subsidio apelación, los quince días (15) días para resolver la
reposición están incluidos en los tres (3) meses para resolver la apelación.
Lo expuesto porque el artículo 7 de la ley 2080 consagra que el punto
de partida para resolver el recurso de apelación es la fecha de su debida y
oportuna presentación, no así desde la fecha en que se notifica la decisión
que resuelve el recurso de reposición.
Por otra parte, las autoridades deben tener en cuenta que, en los plazos
señalados la decisión debe ser proferida y notificada al interesado. Se trata
de dos actos previstos en la norma. En primer lugar, la acción de proferir la
decisión y, en segundo lugar, surtir la diligencia de notificación.
125 Ley 1437, art. 75 y ley 2080, art. 7. Parágrafo.
177
De nada servirá, por tanto, la perniciosa conducta de insertarle a las

decisiones fechas antiguas, pues tal circunstancia no produce efectos
alguno al interior del procedimiento, si no está acompañada del trámite de
notificación dentro del plazo legal.
22. Consecuencias por la omisión de resolver los recursos

oportunamente
En el evento que los recursos formulados no sean resueltos y notificados
en los términos señalados en los artículos 52 de la ley 1437 y el 7 de la ley
2080, la autoridad perderá competencia para decidir.
Adicional a la pérdida de competencia las normas señaladas consagran
que los recursos se entenderán resueltos a favor del recurrente.
23. Prescripción de la sanción

Las sanciones perderán fuerza ejecutoria luego de cinco años, contados a
partir de su ejecutoria.
178
Capítulo X
Decisión administrativa
La actuación administrativa, indistintamente de la forma en que se haya

iniciado, está llamada a concluir mediante la expedición de una decisión
expresa y definitiva, o a través de una presunta resultante del silencio
administrativo.
1. Requisitos de la decisión expresa

La decisión administrativa debe reunir los requisitos exigidos por los
artículos 14 y 42 de la ley 1437, es decir, debe ser oportuna y garantizar el
debido proceso administrativo.
2. Oportuna
La decisión debe ser oportuna, por tanto, es necesario que se expida dentro
de los términos indicados por la ley.
Cuando se trata de una petición de interés general o particular la
respuesta debe proferirse dentro de los quince (15) días hábiles siguientes
a su recepción. En diez (10) días respecto a peticiones de información, y
treinta (30) días en las de consulta.
Este requisito tiene serias implicaciones, pues hay eventos en los que el
vencimiento del plazo priva a la autoridad de la competencia para resolver.
3. Garantizar el debido proceso administrativo

Con el objeto de afianzar este derecho fundamental el artículo 42 de la ley
1437 exige que se brinde a los interesados la oportunidad de intervenir,
expresar sus opiniones, aportar, solicitar pruebas y controvertir las que se
articulen en su contra.
179
Estos derechos y oportunidades se entienden conferidos no sólo

a quienes han dado inicio a la actuación, sino también a los terceros
interesados.
Pero el debido proceso administrativo no se cumple simple y llanamente
otorgando a los interesados la oportunidad de aportar y solicitar la práctica
de pruebas. Por tanto, es indispensable que el acto que se expida esté
soportado en los elementos de convicción allegados al procedimiento,
evitando con ello que las autoridades justifiquen sus decisiones en el
conocimiento privado o íntimo que puedan tener de los hechos sometidos
a su consideración.
Exige así mismo que la decisión sea motivada para que quien resulte
afectado pueda saber de primera mano las razones jurídicas y fácticas que
lo fundamentan.
La motivación es un requisito trascendental porque permite al afectado
edificar su derecho de defensa y controvertir las pruebas o conclusiones a
que arribó la autoridad administrativa. La ausencia de motivación vicia el
acto administrativo y es causal de nulidad.
La jurisprudencia constitucional y contenciosa administrativa han
exigido desde la expedición de la Constitución Política de 1991 que las
respuestas a las peticiones sean claras, expresas, detalladas, coherentes y
que resuelvan el fondo de la solicitud126.
4. Aplicación de la jurisprudencia de las Altas Cortes

El artículo 114127 de la ley 1395 de 2010 sugirió a las Entidades públicas de
cualquier orden que al momento de resolver las peticiones o expedir actos
administrativos sobre determinadas materias128, tuvieran en cuenta los
126 C. Constitucional Sentencia T – 630 -2002. “…c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos:
1. Oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, en forma clara, precisa y de manera congruente con
lo solicitado 3. La propuesta debe ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con
estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.”
127 Esto norma fue declarada exequible condicionalmente por la Corte Constitucional mediante sentencia
C-539 de 2011 bajo el entendido de que dentro de los precedentes jurisprudenciales a tener en cuenta
por las autoridades administrativas, se encuentran también los que realice la Corte Constitucional y
no solamente la jurisdicción Contenciosa Administrativa.
128 Pensiones de jubilación, prestaciones sociales y salariales de sus trabajadores o afiliados, o
comprometidas en daños causados con armas de fuego, vehículos oficiales, daños a reclusos,
conscriptos, o en conflictos tributarios o aduaneros.
180
precedentes jurisprudenciales que se hubieran proferido en cinco o más

casos respecto a los mismos hechos.
La ley 1437129, siguiendo con lo establecido por el artículo 114 de la ley
1395, incluyó para los actos administrativos, a título de requisito de validez,
el respetar y soportar sus decisiones con base en la jurisprudencia de
unificación que dicte el Consejo de Estado.
Sin embargo, entre la norma anterior y la actual hay diferencias
sustanciales. En primer lugar, porque la aplicación de las sentencias de
unificación por parte de las autoridades administrativas es “obligatoria”, y,
en segundo lugar, porque basta con la existencia de una de ellas para que
constituya un referente normativo vinculante.
Esta norma, al igual que aconteció con el artículo 114 de la ley 1395, fue
objeto de revisión por la Corte Constitucional, quien la declaró exequible
condicionalmente, determinando “que las autoridades tendrán en cuenta,
junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por
el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte
Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la
resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter
obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto
de constitucionalidad130.”
En este orden de ideas ha de entenderse que las normas superiores a
que está sujeto un acto administrativo no se reduce a las leyes que expide
el Congreso de la República, o a las decisiones administrativas de mayor
nivel, sino que dicho concepto se extiende también a la jurisprudencia
unificadora de las Altas Cortes.
5. Decisión tácita
Se conoce como silencio administrativo, y presenta dos modalidades, así:
positivo y negativo.
129 “Artículo 10. Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de
su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias
de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este
propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias
de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas
normas.”
130 Ver en anexos de este libro Corte Constitucional Sentencia C-634/11.
181
Constituye una ficción legal cuyo propósito es:

1) evitar la obstaculización del procedimiento administrativo,
2) permitir que el interesado acuda a la vía de acción, que bien puede ser
la jurisdicción constitucional o la contenciosa administrativa, según el
caso, y
3) sancionar la mora, inercia o desidia de la administración, lo cual se
concreta con la pérdida de competencia para resolver la petición.
Se configura esta decisión cuando habiendo transcurrido un tiempo
legal, luego de la presentación de una petición en interés particular, no se
ha obtenido notificación de respuesta expresa.
Cuando la decisión ficta o presunta acontece en la etapa de la actuación
administrativa se le atribuye el nombre de silencio administrativo sustancial
o inicial, mientras que la generada en la fase de los recursos se denomina
silencio administrativo procesal o adjetivo131.
6. Silencio negativo
Esta modalidad de silencio constituye la regla general, y se entenderá que
la petición ha sido resuelta de manera desfavorable.
Contencioso Administrativo condiciona la configuración del silencio
administrativo sustancial o inicial a la concurrencia de los siguientes
requisitos:
131 ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 8 de marzo de 2007, Exp.
14850; Actor: Bernardo Niño Infante; Demandado: Fondo Rotatorio de la Policía
Nacional, la cual fue citada por C. E. Sección 3ª Consejero ponente: MAURICIO
FAJARDO GOMEZ. Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil siete 2007.
Radicación número: 70001-23-31-000-1996-03070-01(16016). Actor: ALFREDO
TASCON AGUIRRE Y OTRO. Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA.
“…Por regla general, en el derecho colombiano, el acto ficto o presunto se debe
entender como respuesta negativa de lo solicitado, el cual opera tanto en relación
con la petición inicial, cuestión que da lugar a la configuración del denominado
silencio administrativo sustancial o inicial, como en relación con los recursos que
se interponen en debida forma en vía gubernativa contra actos administrativos
previos -ora expresos, ora fictos o presuntos-, caso éste en el cual se denomina
silencio administrativo procesal o adjetivo…”
182
1. Formulación de una petición en interés particular.

2. Transcurso del plazo señalado por el Legislador.
3. Ausencia de notificación de respuesta expresa.
4. Controversia de la decisión ficta mediante los recursos administrativos,
o a través de una demanda judicial admitida y notificada a la autoridad
administrativa. (Para despojar de competencia a la autoridad.)
7. Presentación de una petición

Sobre este particular es menester resaltar que el silencio administrativo
condiciona su configuración a la presentación de una petición, pues no
es posible presumir esta figura de reclamos o solicitudes que no se han
presentado.
Pero debe tenerse en cuenta que no toda solicitud da lugar a la
ocurrencia del silencio administrativo, pues para que ello acontezca es
menester que estemos en presencia de una petición de interés particular132.
Ello porque las peticiones de interés general no se resuelven mediante
actos administrativos propiamente dichos, sino a través de simples
respuestas que, en vez de notificarse, se comunican.
Sin embargo, existen peticiones de interés particular respecto de las
cuales no se produce el silencio administrativo, como es el caso de las
solicitudes de revocación directa, según lo dispone el artículo 96 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
132 ibídem “De otra manera, si lo que se eleva ante la Administración, bajo la apariencia formal de
petición, en realidad no contiene una solicitud específica, concreta y clara, sino que se limita a
realizar consideraciones o reflexiones acerca de una o diversas materias de cualquier índole -jurídica,
política, social, etc.-, o simplemente se contrae a formular aspiraciones vagas, imprecisas, amplias
e incluso contradictorias entre sí, por razones de simple lógica formal resultará imposible que tales
manifestaciones, ante la ausencia de respuesta expresa por parte de la Administración, puedan
entenderse resueltas, en algún sentido, por razón de la configuración del silencio administrativo,
puesto que mal podría concluirse que la Administración hubiere decidido negar -caso del silencio
administrativo negativo-, o aceptar -caso del silencio administrativo positivo-, las apreciaciones, las
consideraciones, las reflexiones, las tesis, las recomendaciones u otra clase de expresiones que
hubiere expuesto el aparente peticionario, como quiera que aun en el supuesto de asumir que pudiere
formarse un acto administrativo ficto o presunto, lo cierto es que el mismo no contendría, ni podría
contener, decisión alguna de fondo que además pudiere ser impugnada posteriormente ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”
183
8. Transcurso del plazo legal

No toda mora en responder puede considerarse como respuesta ficta o
presunta. Para ello es menester que se cumpla el plazo dispuesto por el
legislador.
Pero hay que cuidarse de confundir este plazo con aquel otro del cual
dispone la autoridad para responder la petición, es decir, que uno es el
término con el que cuenta la autoridad para resolver las peticiones que es
de 15 días, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 del código
de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, y otro
el contemplado para la configuración de la presunción de respuesta de que
trata el artículo 83 de la misma codificación.
Las consecuencias que se desprenden de uno y otro son diferentes,
pues el vencimiento del término de 15 días, si bien constituye una violación
al derecho fundamental de petición, no implica, sin embargo, respuesta
alguna.
Situación contraria se desprende cuando el plazo que transcurre desde
la presentación de la petición es de tres meses, pues en este evento, por
regla general, se considera que la ausencia de notificación de la decisión
debe asumirse como una respuesta negativa a lo solicitado.
Sin embargo, cuando la ley establezca un término mayor de tres meses
para resolver las solicitudes, el silencio administrativo se entenderá surtido
luego de un mes del vencimiento de aquél.
9. Ausencia de notificación
Muchas autoridades incurren en el error de considerar que la configuración
del silencio administrativo está condicionado a la falta de elaboración o
proyección de una decisión administrativa. Por tanto, opinan erradamente
que elaborando un acto y colocándole una fecha anterior evitarán la
ocurrencia de este fenómeno.
Esto es un error, pues una de las condiciones o supuesto del silencio
es la falta o ausencia de notificación de las decisiones. Por tanto, acarrea
la misma consecuencia el que no se expida la respuesta, o que lo sea y no
se ponga en conocimiento del interesado, para que en concurrencia de los
otros requisitos explicados se presuma la configuración de una decisión
ficta.
184
En este sentido se informa a las autoridades que la única actuación que

impide la configuración del silencio administrativo es la decisión de fondo
de la petición y su notificación en legal forma.
10. Invocación del silencio administrativo

A pesar que la concurrencia de los requisitos anteriores da por sentado que
se ha producido una respuesta negativa, como regla general, la autoridad
no queda eximida del deber de resolver la petición.
Lo anterior bajo el entendido de que el silencio administrativo no
satisface las exigencias del derecho de petición, en consecuencia, el
administrado puede insistir en la búsqueda de un pronunciamiento expreso
de la autoridad.
Sin embargo, cuando el administrado considere que le conviene valerse
de esta figura para evitar el estancamiento del trámite administrativo
puede invocar su configuración mediante el ejercicio de los recursos, caso
en el cual la autoridad mantendrá la competencia para pronunciarse sobre
la problemática en la etapa correspondiente.
Pero la autoridad perderá definitivamente la competencia para
pronunciarse sobre la petición cuando el administrado, en vez de acudir al
empleo de los recursos administrativos, prefiera trasladar la controversia
ante la jurisdicción mediante el ejercicio de la pretensión correspondiente,
y siempre que se notifique a la Entidad del auto admisorio de la demanda.
Esta situación es lo que ha permitido expresar que los efectos del
silencio administrativo no se producen de manera automática133, sino que
para ello es necesario su invocación por parte del interesado, a fin de que
la autoridad pierda competencia y se traslade a otro la carga de desatar
133 Ver Luís E. Berrocal Guerrero. “MANUAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO” Tercera Edición. Edit.
Librería Ediciones Del Profesional. 2004. Pág. 239-240.” La efectividad del silencio administrativo
negativo, y por tanto la configuración del acto presunto, queda dependiendo de que el peticionario
lo invoque para interponer los recursos gubernativos contra el mencionado acto, como lo autoriza
el inciso primero del artículo 51 del C. C. A., en cuanto dispone que los recursos contra los actos
que resultan del silencio administrativo se pueden interponer en cualquier tiempo. Por el contrario,
el interesado puede no invocarlo y procurar a través de otros medios de que hoy dispone (insistir en
la petición, acción de tutela en amparo del derecho de petición, queja disciplinaria ante autoridad
competente), o simplemente esperar hasta que el funcionario tenga a bien decidir. Es el interesado
entonces el que consolida o no los efectos del silencio administrativo negativo, es decir, la decisión
ficta negativa, más cuando el acto ficto lo puede recurrir en cualquier tiempo.”
185
la controversia, que bien puede ser otra autoridad administrativa o una

judicial, según que la herramienta a la que se acuda sea la de los recursos o
la jurisdiccional.
Sobre este particular el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente:
“…Sin embargo, resulta importante subrayar que el sólo vencimiento
del plazo consagrado en la ley como requisito para que opere el silencio
administrativo134 -término que de ordinario es superior y diferente al plazo
legal con que cuenta la autoridad administrativa para responder o decidir
las peticiones135 que le sean formuladas-, no libera a la Administración de la
obligación constitucional de resolver la solicitud136, cuestión que, a la vez,
sirve para poner de presente que si bien el silencio administrativo opera
por ministerio de la ley, es decir sin necesidad de declaración judicial que
lo reconozca, que lo declare o que lo constituya, ello no significa que el
silencio administrativo negativo sustancial o inicial opere o se configure
de manera automática, por la sola expiración del plazo consagrado como
requisito para su configuración, como quiera que en cuanto se trata de una
garantía consagrada a favor del peticionario, quedará a voluntad de éste
determinar su efectiva configuración a partir de la conducta que decida
emprender, puesto que dicho peticionario siempre tendrá la opción de
continuar esperando un tiempo más para que la autoridad competente se
pronuncie de manera expresa -pronunciamiento que puede realizarse en
cualquier momento, mientras la Administración conserve la competencia
para ello y que de darse excluye, per se, la opción de que se llegue a
configurar un acto administrativo ficto o presunto-, o, por el contrario,
dejar de esperar y dar por configurado el respectivo silencio, bien porque
hubiere procedido a interponer, en debida forma, los recursos pertinentes
en la vía gubernativa contra el correspondiente acto ficto o presunto o
bien porque hubiere procedido a demandar la declaratoria de nulidad de
dicho acto administrativo presunto ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo137.”
134 El término mínimo consagrado como requisito para que opera el silencio administrativo, según
las normas legales vigentes es de tres (3) meses para el caso del silencio administrativo negativo
sustancial o inicial, de conformidad con los dictados del artículo 40 del C.C.A., y de dos (2) meses
para el evento del silencio administrativo negativo procesal o adjetivo, según lo dispone el artículo 60
de esa misma codificación.”
135 Por regla general –salvo lo dispuesto en normas especiales-, para resolver las peticiones que le sean
formuladas, la Administración cuenta con un término de quince (15) días, de conformidad con las
previsiones del artículo 6 del C.C.A.
136 C.C.A. art. 40, inciso 2°.
137 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 8 de marzo de 2007, Exp. 14850; Actor: Bernardo
Niño Infante; Demandado: Fondo Rotatorio de la Policía Nacional
186
En mi parecer el silencio administrativo negativo sí se produce de

manera automática, tanto bajo el imperio del artículo 40 del Decreto 01 de
1984138 como del 83 de la ley 1437139.
Sustenta este planteamiento el hecho de que las normas citadas
expresen que la ocurrencia del silencio administrativo negativo no excusará
a las autoridades del deber de resolver la petición inicial.
La redacción de esta norma supone dos situaciones, así: 1) la
configuración del silencio administrativo y, 2) el mantenimiento de la
competencia y deber de la autoridad para decidir sobre la petición ante
la inactividad del peticionario respecto a los recursos o la demanda
contenciosa.
Considero que la norma lo que pretende es deslindar el fenómeno del
silencio administrativo y el momento a partir del cual se desencadenan sus
efectos, pues se trata de situaciones diferentes.
En lo que a la configuración de la respuesta ficta se refiere basta con
que se haya presentado la petición, que transcurra el plazo legal, y que no
se haya notificado ninguna respuesta al interesado.
Ahora bien, configurado el silencio administrativo, la ley concede al
particular la oportunidad de invocarlo y beneficiarse de sus efectos. Pero
si el peticionario permanece inactivo frente a la figura del silencio, el
legislador le otorga a la autoridad la posibilidad de revertir la decisión ficta
mediante la expedición de un acto expreso, pero bajo el entendido de que
el silencio ya se ha configurado, pues no otro alcance puede atribuírsele a
la expresión de que “la ocurrencia del silencio administrativo no excusará a
las autoridades del deber de decidir sobre la petición inicial.”
En este orden de ideas soy del parecer de que la presentación de
recursos contra el acto ficto, o la comparecencia ante la jurisdicción
contencioso administrativa, antes que ser requisitos para la configuración
del silencio administrativo, se convierten en factores que le impiden a la
138 Decreto 01 de 1984. Art. 40. Inc. 2° “La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de
responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo
que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra
el acto presunto.”
139 Ley 1437. Art. 83. inc. 3° “La ocurrencia del silencio administrativa negativo no eximirá de
responsabilidad a las autoridades. Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial
salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo
acudido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo se haya notificado auto admisorio de la
demanda.”
187
autoridad revertir los efectos de la decisión ficta negativa, y como tal la

privan de la competencia para pronunciarse sobre el asunto planteado en
sede administrativa.
11. Prueba del silencio administrativo negativo140

El artículo 211 de la ley 1437 para efectos probatorios se remite a las normas
del código general del proceso en lo relacionado con la admisibilidad de los
medios de prueba, forma de practicarlas y criterios de valoración.
El artículo 167 del mencionado Código establece una regla general con
relación a la carga de la prueba, en el sentido que incumbe a las partes
probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico
que ellas persiguen.
Sin embargo, el actor está exento de probar cuando se trata de hechos
notorios, afirmaciones y negaciones indefinidas. También cuando se
invoque la existencia de una norma de carácter nacional.
La invocación de la ocurrencia del silencio administrativo constituye
una negación indefinida, por tanto, está exenta de prueba por parte del
demandante, correspondiéndole al accionado desvirtuar la negación
mediante la presentación de la prueba de haber notificado la decisión
administrativa.
12. Silencio administrativo y derecho de petición

¿El silencio de la administración frente a una solicitud viola el derecho de
petición?
El silencio administrativo negativo no colma las exigencias del derecho
petición, por tanto, su configuración no puede entenderse de una manera
diversa que a la violación de este derecho fundamental.
140 C. E. Sección 1ª Sentencia de fecha veintidós de marzo de mil novecientos noventa y seis. Consejero
ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ. Radicación número: 3467. Actor: MIGUEL LARA
ZAMBRANO. “…basta con que el actor haya alegado en la demanda la ocurrencia del fenómeno
jurídico del silencio administrativo negativo respecto de los recursos interpuestos contra la Resolución
número 1506 de 1990, para que, con base en su demostración, la cual se encuentra debidamente
acreditada en el proceso, el juez administrativo pueda estimar impetrada la nulidad de dicho acto
presunto y emprenda el estudio de fondo del asunto sometido a su consideración, como al efecto
procedió el tribunal a quo.”
188
Según la Corte Constitucional141 lo que hace efectivo el derecho es que la

petición elevada sea resuelta rápidamente y el mismo no queda satisfecho
con el silencio administrativo que algunas normas disponen, pues esto es
apenas un mecanismo que la ley establece para que el adelantamiento de
la actuación sea posible y no sea bloqueada por la administración.
El anterior pronunciamiento de la Corte lo comparto, pero es
necesario hacer las siguientes precisiones: De la lectura del artículo 23 de
la Constitución se evidencia que el término para responder la petición no
coincide con el previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo para que opere el silencio negativo, en
tal virtud, una vez transcurrido los 15 días, luego de la presentación de
la petición, sin que se haya notificado la decisión, se entiende violado el
derecho de petición.
Sin embargo, es el interesado quien en últimas decide si espera a que
se configure el silencio para luego interponer los recursos administrativos,
o acudir directamente ante el juez de tutela para que obligue a la autoridad
a emitir una respuesta expresa.
Para el administrado la posibilidad de esperar es conveniente en
situaciones en las que el silencio de la autoridad produce efectos estimatorios
de su solicitud, pero en esta última eventualidad, como la conducta omisiva
de la administración supondría una satisfacción al derecho de petición, el
administrado no estaría legitimado para acudir ante el juez de tutela a fin
de obtener una respuesta expresa.
En este orden de ideas, me inclino por admitir la solicitud de tutela para
obtener una respuesta expresa cuando la conducta de la administración se
traduzca en una negativa a lo solicitado, y no cuando simplemente se limite
a admitir lo pretendido.
13. Silencio administrativo positivo142

Esta modalidad de acto ficto acontece en los casos expresamente
consagrados por la ley, y respecto de los cuales se presume legalmente,
141 Sentencia T – 184 de 1994.

142 Ley 1437, art. 84. “Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones legales
especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva.
Los términos para que se entienda producida la decisión positiva presunta comienzan a contarse
a partir del día en que se presentó la petición o recurso.
El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocación directa en los términos de este Código.”
189
ante la ausencia de notificación de una respuesta, que la petición se ha

resuelto favorablemente.
Naturalmente que la configuración del silencio administrativo, al ser
una presunción legal, admite prueba en contrario. Por tanto, para refutarlo
le bastará a la autoridad acreditar que notificó la decisión dentro del plazo
exigido por la ley.
14. Presupuestos para que se configure el silencio positivo

Al igual que el silencio administrativo negativo, el positivo debe reunir unos
requisitos para su configuración, así:
• Formulación de una petición en interés particular. (Incluye las de
petición de información).
• Transcurso del plazo señalado por el Legislador.
• Ausencia de notificación de la decisión administrativa143.
143 C. E. Sección 2° Subsección A. Sentencia de fecha septiembre trece (13) de dos mil siete (2007).
Radicación número: 05001-23-31-000-1998-03829-01(3789-04) Actor: GUILLERMO ISAZA GARCIA
Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN ANTIOQUIA Y OTRO. “No obstante, es del caso determinar
si la sola expedición del acto administrativo es suficiente o por el contrario se requiere que ésta sea
notificada al interesado, para lo cual es necesario acudir a la parte general del Código Contencioso
Administrativo, que regula lo atinente a los procedimientos administrativos.
Tratándose de acto de contenido particular, que ponga término a una actuación administrativa, el
artículo 44 del C.C.A., dispone que debe notificarse personalmente al interesado o a su representante
o apoderado.
La Entidad, expresa que fue imposible notificar al actor, por cuanto había solicitado permiso para
no laborar los días 17 y 21 de julio y el 22 no se presentó a trabajar.
No obstante lo anterior, el Código Contencioso Administrativo, previendo circunstancias como la
anotada, dotó a la administración de otras herramientas para efecto de dar a conocer sus decisiones
y entre ellas autoriza el envío por correo certificado de una citación a la dirección informada por el
interesado, envío que se debe hacer dentro de los 5 días siguientes a la expedición del acto y además
se debe anexar la constancia de envío al expediente que se haya formado para el efecto.
Si aún enviada la citación el interesado no comparece, puede hacer la notificación por edicto, al
cabo de los cinco días del envío de la citación, actuaciones todas ellas, que se echan de menos en el
procedimiento gubernativo adelantado.
Sin los anteriores requisitos, no se tiene por practicada la notificación, ni produce efectos legales
la decisión. Así lo dispone el artículo 48 del C.C.A.
La omisión en el cumplimiento de las anteriores actuaciones, es aceptada por el propio municipio,
cuando al responder un oficio suscrito por el actor, con el fin de que le fuera expedida constancia de
haberle sido cursada citación para efectos de la notificación personal requerida, expresó:
El Acto Administrativo de Declaratoria de Insubsistencia es susceptible de los recursos de
la vía gubernativa, los cuales suspenden la decisión mientras se resuelven y en tal sentido
este Acto Administrativo tiene que notificarse para otorgar la accionante la oportunidad
legal de interponerlos. No ocurre lo mismo con el Acto Administrativo que resuelve esos
recursos, para lo cual la Entidad goza de un plazo especial de 45 días, pero sólo para su
pronunciamiento, toda vez que la notificación propiamente dicha además de no consagrarla
la ley para el caso en examen, se torna nugativa (sic) e ineficaz, ya que la misma tiene
190
Estos requisitos tienen la misma explicación que los del silencio

negativo, pero el positivo goza de un beneficio que le impide a la autoridad
revertir sus efectos mediante la expedición de un acto que resuelva la
petición o el recurso, según el caso.
En el silencio negativo la autoridad conserva la competencia para
resolver la solicitud, con la condición de que el interesado no hubiese
interpuesto los recursos o acudido a la jurisdicción contenciosa y se hubiere
notificado el auto admisorio de la demanda a la administración.
Por el contrario, en el silencio positivo la autoridad administrativa
pierde competencia instantáneamente, no pudiendo argumentar, en
consecuencia, a modo de justificación para pronunciarse sobre la petición
y revertir los efectos del acto ficto, que el interesado ha omitido invocar los
efectos del silencio.
De proceder la autoridad a resolver la petición, habiéndose configurado
el silencio administrativo positivo, estaría incurriendo en una flagrante falta
de competencia, con lo cual la decisión que emita quedaría incursa en una
causal de nulidad.
Pero lo anterior no quiere decir que frente a la figura del silencio
administrativo positivo las autoridades quedan desarmadas, pues la
circunstancia de que la entidad pierda competencia para pronunciarse
respeto a la petición no quiere decir que estén privadas de la posibilidad de
adoptar alguna determinación frente al acto ficto144.
15.
Obligatoriedad del acto ficto resultante del silencio
administrativo
No podemos confundir la configuración del silencio administrativo con su
obligatoriedad.
sentido solamente cuando el interesado puede ejercer las acciones tendientes a solicitar la
revocatoria del Acto Administrativo inicialmente adoptado por la Entidad.
Contrario a lo afirmado por la Entidad, no basta con “pronunciarse”, pues como ya se vio, las
normas que regulan lo atinente a las actuaciones administrativas, exigen, so pena de que los actos no
produzcan efectos legales, la notificación de todo acto que ponga fin a una actuación administrativa,
como era el caso de la decisión del recurso de reposición interpuesto contra el acto de insubsistencia.
Es tan obligatoria la notificación, que el desconocimiento por parte del interesado de la decisión
tomada por la administración, lleva a la configuración del silencio administrativo positivo y a dar por
revocada la decisión inicial.”
144 Que bien podría revocarlo directamente con el cumplimiento de los procedimientos, formalidades y
concurrencia de las causales establecidas en la ley, tal y como se desprende de los artículos 84 y 93
a 97 de la ley 1437.
191
La consumación del acto ficto no acarrea la obligatoriedad inmediata

de la decisión.
Por tanto, para que dicha decisión se repute en firme es imperativo
que el interesado diligencie el trámite de protocolización de que trata el
artículo 85 de la ley 1437.
16. Procedimiento para hacer valer el silencio administrativo

positivo145
Para efectos, no de configurarlo, sino de probar su ocurrencia y hacerlo
valer146, el interesado debe protocolizar la constancia o una copia de
la petición con la que inició la actuación administrativa, junto con la
declaración jurada de no haber sido notificado de ninguna decisión dentro
del término que estableció la ley.
La escritura pública y sus copias producirán los efectos legales de
la decisión favorable, y es deber de todas las personas y autoridades
reconocerlo así.
La protocolización de los documentos indicados carece de efectos
económicos.
¿En qué término se debe realizar la protocolización?
Es importante tener en cuenta que no se ha establecido un término
para que la protocolización de que habla el artículo 85 de la ley 1437 se lleve
a cabo, por lo tanto, puede surtirse en cualquier tiempo.
Tampoco hay que olvidar que la protocolización es una actuación
netamente declarativa del silencio. Es una diligencia que se surte para dar
cuenta de una situación jurídica consumada con la finalidad de desencadenar
sus consecuencias.
145 Ley 1437, art. 85.

146 C. E. Sección 1ª. Sentencia de fecha dos (2) de octubre de mil novecientos noventa y siete (1.997).
Radicación número: 4296. M. P. ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ. Actor: CORPORACION DE
FERIAS Y EXPOSICIONES S.A. Demandado: SUBGERENTE COMERCIAL DE LA EMPRESA DE
ENERGÍA ELÉCTRICA DE BOGOTÁ “…la ley ha señalado el medio idóneo para probar la ocurrencia
del silencio administrativo positivo: el acto de protocolización. Se trata pues de un requisito que la
doctrina ha denominado “Ad solemnitatem”, sin el cual, a pesar de existir el hecho, no se puede tener
como probado, si no se cumple con el supuesto fáctico que la norma contiene.”
De tal manera que erró el a quo al considerar que tal requisito podía obviarse y dar así por
probado un hecho, cuando la ley previamente había señalado el medio probatorio conducente para la
prueba del mismo, el cual no se cumplió en el caso de autos.
192
Además que esta actividad le fue encomendada al notario y no al juez147

por tanto, no sería admisible entablar debates sobre plazos de caducidad
para tal fin.
17. Necesidad de protocolizar el silencio positivo

Ya he manifestado al inicio de esta obra que el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es una normatividad
general que se aplica a las actuaciones que se surten ante las autoridades,
siempre y cuando no exista una norma especial que regule la materia.
Por tanto, cuando quiera que dentro de un procedimiento regulado
en su integridad por la ley 1437 se configure el silencio administrativo
positivo, es necesario surtir la protocolización de la petición en los términos
exigidos por el artículo 85 porque el Código en comento no estableció otra
herramienta diferente para hacerlo valer.
Sin embargo, disposiciones especiales pueden establecer
procedimientos diversos a la protocolización con el objeto de hacer
efectivo el silencio administrativo positivo.
Tal es el caso de la regulación contenida en los artículos 158 de la ley
142 de 1994, 123 del Decreto 2150 de 1995 y 9° del Decreto 2223 de 1996,
respecto de los cuales el Consejo de Estado consideró que al regular un
procedimiento administrativo especial no era procedente acudir al trámite
de protocolización de la petición o recurso para hacer efectivo el silencio
administrativo, sino que debía acudirse a las diligencias que dicho articulado
sugiere, que es distinto al señalado en su momento por el artículo 42 del
Decreto 01 de 1984 y ahora por el 85 de la ley 1437148.
147 Ver C. E. Sección Tercera, expediente 8993, M. P., Ricardo Hoyos Duque.
148 SECCION PRIMERA. Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA. Santa Fe de Bogotá
D.C., quince de abril de mil novecientos noventa y nueve. Radicación número: 5156. Actor: EMPRESA
ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTA E.S.P. Demandado: GOBIERNO NACIONAL.
Referencia: SOLICITUD ACLARACIÓN DE LA SENTENCIA. “De esta manera, si lo previsto en el
artículo 9° del decreto 2223 de 1.996 constituye parte de un procedimiento especial, que, por lo
demás, reproduce en su integridad el artículo 123 del decreto ley 2150 de 1.995, el cual fue dictado
con el propósito de suprimir trámites administrativos, síguese que él se aplica con independencia de
lo dispuesto en los artículos 41 y 42 del C.C.A.
Consecuencia natural y obvia de lo anterior es la de que como es deber de las empresas
prestadoras de servicios públicos domiciliarios reconocer los efectos del silencio administrativo
positivo dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término de los quince
(15) días hábiles que la ley les otorga para responder al usuario, salvo que se demuestre que el
193
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que sobre el particular la Sala

Plena del Consejo de Estado, en sentencia ACU -218 de abril 2 de 1998
con ponencia de Daniel Suárez Hernández, so pretexto de interpretar las
normas de la ley 142 de 1998 y los Decretos 2150 de 1995 y 2223 de 1996,
consideró lo contrario.
Comparto la tesis jurisprudencial que sostiene la improcedencia de
adelantar la diligencia de protocolización del silencio positivo en materia de
servicios públicos domiciliarios, pero considero que no está de más acudir
a dicho procedimiento, el cual en nada afecta al peticionario porque no le
representa ningún costo o erogación económica, luego de lo cual podrá
dirigirse ante las autoridades respectivas para exigir el cumplimiento de los
efectos jurídicos del acto ficto.
Lo anterior porque ante una diligencia de efectividad del silencio
administrativo positivo es preferible que la autoridad lo haga valer, incluso
bajo el argumento que no era necesario adelantar el trámite notarial, a que,
por el contrario, se abstenga de hacerlo por la ausencia de dicha diligencia,
valiéndose para el caso de la supuesta contradicción de las providencias del
Consejo de Estado.
DIFERENCIAS ENTRE EL SILENCIO NEGATIVO Y EL POSITIVO

Negativo Positivo
Es la regla general Solo procede en los casos señalados
en las leyes.
Se produce luego de haber transcurri- El término para que se configure varía
do tres meses y no haberse notificado de acuerdo a la norma que lo consa-
una decisión al interesado. gre.
Para su configuración requiere que el Produce efectos automáticos.
interesado lo invoque.
No hay que realizar trámite de proto- Hay que adelantar diligencia de proto-
colización para dejar prueba de su ocu- colización de la decisión ficta.
rrencia.
Se entiende negado el objeto de la pe- Se entiende admitida la solicitud.
tición.
suscriptor o usuario auspició la demora o que se requería la práctica de pruebas, debe entenderse
que la consagración de este procedimiento especial implica que no sea necesaria la protocolización
establecida en el mencionado artículo 42.”
194
DIFERENCIAS ENTRE EL SILENCIO NEGATIVO Y EL POSITIVO

Su configuración permite demandar en No asiste derecho para demandar en
vía de tutela para obtener una respues- busca de respuesta expresa porque el
ta expresa. derecho se entiende conferido.
Da lugar a ejercer los recursos adminis- No da lugar al ejercicio de ningún re-
trativos. curso administrativo.
La autoridad puede revertir sus efectos Su ocurrencia despoja de competen-
porque no pierde competencia para cia a la autoridad para resolver la pe-
pronunciarse sobre la petición. tición.
El plazo para su configuración no coin- El plazo para su configuración coincide
cide con el previsto para la resolver la con el que cuenta la autoridad para re-
petición. solver la petición.
195
Capítulo XI
Publicidad de la decisión administrativa
Una vez que la autoridad se ha pronunciado mediante la expedición de una

decisión expresa surge para ella el deber de dar cumplimiento al principio
de publicidad de las actuaciones administrativas, lo cual se traduce en el
derecho que tiene el interesado de conocer el contenido del acto a través
de las diligencias que ha previsto el Legislador colombiano.
1. Beneficios del principio de publicidad

• Permite conocer las decisiones de la administración.
• Impide que las actuaciones de las autoridades se realicen de manera
clandestina.
• Impide que se configure el silencio administrativo.
• Sirve de instrumento para ejercer el derecho de defensa y contradicción.
• Constituye el punto de partida para ejercer un control social, político y
jurídico de las actuaciones de la administración.
• Incentiva la participación ciudadana en los asuntos que puedan
despertar su interés.
• Es una herramienta que permite cristalizar otros principios de la
actuación administrativa como el de la buena fe, responsabilidad,
transparencia, moralidad, entre otros.
• Condiciona la firmeza y oponibilidad de la decisión administrativa.
2. Consecuencias de la ausencia o errores en la publicidad del

acto
Es un principio de derecho administrativo constitucional que toda decisión
de carácter individual o general no sea obligatoria ni ejecutable mientras
197
no haya sido llevada al conocimiento de los interesados en la forma y en las

condiciones establecidas en la ley.
Cuando se indica que la decisión de la autoridad no produce efecto
alguno claramente puede concluirse que la publicidad es una diligencia que
no afecta la existencia ni la validez de los actos administrativos, sino su
oponibilidad o eficacia.
Ello porque la notificación es un elemento extrínseco del acto, por
tanto, su validez no resulta afectada por la ausencia de publicidad, ni por
los defectos o irregularidades que se presenten durante su realización149.
En efecto ha sostenido el Consejo de Estado que:
“…la omisión o la irregularidad de la publicidad de los actos administrativos,
y la notificación personal es una forma de ella, no afecta o no incide sobre la
validez de los mismos, puesto que se trata de un trámite o diligencia externa
y posterior a la formación o al nacimiento de ellos.
Afecta sí su eficacia u oponibilidad frente a los administrados cuando le
impone deberes u obligaciones, o establece restricciones a sus derechos; y,
en consecuencia, de ejecutarse sin la previa notificación y firmeza, puede dar
paso a una vía de hecho, que en tal caso sería atacable ya no por acción de
restablecimiento del derecho, sino de reparación directa150.”
Por tanto, es improcedente ejercer una acción contenciosa
administrativa con pretensión de nulidad contra una decisión imputándole
a modo de vicio que no se llevó al conocimiento de los afectados, o que se
hizo en forma irregular.
Refuerza lo anterior el hecho de que las causales de nulidad de los
actos administrativos son taxativas, y dentro de las señaladas en el artículo
137 de la ley 1437 no se encuentra contemplada como tal “la ausencia o
irregularidad de publicidad de un acto administrativo.”
En este orden de ideas el artículo 65 de la ley 1437, refiriéndose al tema
de la publicación, determina que ninguna decisión administrativa general
149 Sentencia. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA, Consejero ponente:

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, Bogotá, D.C., primero (1o.) de julio de dos mil cuatro (2004),
Radicación número: 47001-23-31-000-1996-04898-01(8186), Actor: MARÍA DEL ROSARIO PÉREZ
DE LOPERA, Demandado: DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA – JUZGADO DE RENTAS Y
EJECUCIONES FISCALES DE MAGDALENA
150 C. E. Sección 1ª Sentencia de fecha veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y nueve.
Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA Radicación número: 3443. Actor: EDICIFIO
9411 S.A. Demandado: ALCALDE MAYOR DE SANTA FE DE BOGOTÁ.
198
será obligatoria151 mientras no sea publicada. Obsérvese que el concepto

empleado por la norma es de afectar la oponibilidad, pero no la validez del
acto administrativo.
La publicidad no concluye la actuación administrativa, sino que informa
acerca de su culminación a los interesados.
3. Formas de publicidad
La publicidad, como principio y forma de llevar al conocimiento de los
interesados los actos administrativos, es una figura genérica, puesto que
ella reviste maneras especiales, así:
• Publicación.
• Comunicación.
• Notificación.
Estos fenómenos son diligencias tendientes a cristalizar el principio de
publicidad, y a las cuales se acude no por capricho, sino en atención a la
naturaleza jurídica de la decisión que se ha emitido (General, particular,
discrecional, reglada).
4. Publicación
Es la herramienta prevista para difundir masivamente a las decisiones
administrativas de carácter general, abstracto e impersonal, e igualmente
a los actos de nombramiento y elección distintos a los del voto popular.
Actos de elección distintos a los del voto popular son, entre otros, la
decisión del Concejo Distrital o Municipal en virtud de la cual se elige al
Personero Municipal o Distrital e igualmente la ordenanza expedida por
la respectiva Asamblea Departamental que designa al Contralor en su
respectivo nivel administrativo, entre otros.
151 C. E. Sección 1ª Sentencia de fecha veinticinco (25) de febrero de mil novecientos noventa y nueve
(1999). M. P. MANUEL S. URUETA AYOLA Radicación número: 3544. Actor: LIBORIO BELALCAZAR
MORAN “De todas maneras, la Sala aclara que tal y como lo expresó el representante del Ministerio
Público, la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que la falta de notificación o notificación
irregular de un acto por regla general no afecta su validez, sino su eficacia, es decir, que no se
podrá exigir su cumplimiento, hasta tanto no se realice en la forma prevista por la ley la respectiva
notificación.”
199
También se emplea esta diligencia para dar a conocer las decisiones

de contenido particular en los casos establecidos por el artículo 73 de la
ley 1437, es decir, cuando a juicio de las autoridades la decisión adoptada
pueda afectar de manera directa e inmediata a terceros que no hayan
intervenido en la actuación.
5. Procedimiento de la publicación
5.1. ¿Cómo se realiza la publicación?
Mediante la inserción del acto en el diario oficial, o en las gacetas
territoriales, o en cualquier otro medio de publicación oficial.
Cuando se trate de los actos administrativos electrónicos de que
trata el artículo 57 de la ley 1437, se deberán publicar en el Diario Oficial o
gaceta territorial conservando las garantías de autenticidad, integridad y
disponibilidad.
Cuando los entes de la administración central y descentralizada del nivel
territorial no cuenten con un órgano oficial de publicidad podrán divulgar
esos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes,
la inserción en otros medios, la publicación en la página electrónica, o
cualquier canal digital habilitado por la entidad, o por bando, en tanto
estos medios garanticen amplia divulgación.
Si por razones de fuerza mayor no es posible la divulgación del acto
administrativo en el diario oficial, el Gobierno Nacional podrá autorizar la
publicación por cualquier otro medio masivo de comunicación eficaz.
6. Comunicación
Esta modalidad de publicidad se emplea para dar a conocer:
• Respuestas a peticiones en interés general.
• Actos expedidos en ejercicio de una facultad discrecional152.
• Actos condición, como la designación o nombramiento de un servidor
público.
152
GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, MIGUEL, DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO, Edit.
UNIVERSIDAD SERGIO ARBOLEDA Novena Edición, 1999, Pág.91. “Traslados, encargos,
comisiones, la insubsistencia, la licencia, el otorgamiento de vacaciones, etc., y en general, toda
providencia que sea o no corresponda a la conclusión de una actuación administrativa no se notifica,
sino que se comunica al interesado y con ello surte sus efectos jurídicos.”
200
7. Procedimiento de la comunicación
Administrativo en el artículo 65 no regula el procedimiento para diligenciar
la comunicación de las decisiones administrativas.
No indica si el principio de publicidad resulta garantizado con el simple
hecho de remitir y entregar al interesado un documento en el que se le
informe de la expedición del acto administrativo, o si adicionalmente debe
entregarse copia autentica del mismo.
Algunos autores153 consideran que la comunicación no debe
acompañarse de la decisión proferida, sino que se surte mediante la
entrega de un documento diferente en el que se hace referencia al acto
administrativo expedido y la determinación adoptada. Lo anterior fundado
en que se trata de pronunciamientos respecto de los cuales no proceden
recursos administrativos.
A pesar que en esta modalidad de publicidad no se concede la
posibilidad de interponer recursos, considero que con la comunicación
debe acompañarse la copia de la decisión para que el afectado pueda
conocerla, y si es del caso, en los eventos autorizados por la ley, ejercer las
respectivas acciones contenciosas administrativas.
Ello porque la comunicación sólo da cuenta de la expedición de un
acto administrativo, su fecha, denominación y objeto, pero no expresa las
razones o motivos tenidos en cuenta por la administración para adoptar la
determinación y que indudablemente van a ser del interés del afectado154.
Además porque en el evento que el interesado no esté de acuerdo
con la decisión y desee comparecer ante la jurisdicción deberá acompañar
con el texto de la demanda una copia de la decisión administrativa, lo cual
153 Berrocal Guerrero, Luís Enrique, MANUAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, SEGÚN LA LEY, LA
JURISPRUDENCIA Y LA DOCTRINA, LIBRERÍA EDICIONES DEL PROFESIONAL LTDA, Tercera
Edición, 2004, Pág. 151-152. “Consiste en enterar al afectado mediante la entrega personal o el
envío de un oficio o mensaje escrito, que puede ser telegráfico o por correo certificado, en el que
simplemente se le informa de la expedición del acto administrativo de que se trate y de la decisión
que contiene.”
154 Se podría alegar que normalmente se trata de actos inmotivados, sin embargo, ello no es excusa
para omitir la entrega de un duplicado de la decisión, pues el hecho de que no sean susceptibles de
controversia en sede administrativa no quiere decir que estén excluidos de control judicial, lo cual se
podrá ejercer cabalmente en la medida que el interesado tenga en su poder la copia de la decisión
administrativa.
201
podrá hacer en la medida que en la diligencia de comunicación se le haga

entrega de la misma.
En la práctica lo que se observa es que las autoridades se limitan
a informarle al interesado acerca de la expedición de la decisión y no
entregan copia del acto administrativo, situación que coloca al afectado en
la necesidad de radicar una petición a la entidad para que le suministre un
duplicado de la misma con el objeto controvertirla en la vía de acción.
Considero que tal proceder irregular atenta contra el principio de
publicidad, pues entre la simple comunicación y el conocimiento efectivo
del acto administrativo existe una diferencia sustancial.
Por ello estimo que respecto a esta modalidad de publicidad debe
aplicarse por analogía el procedimiento empleado para la notificación, con
la salvedad de que para entender legalmente surtida la comunicación no es
necesario referirse a la procedencia de recursos, sino que bastará con dejar
constancia de la entrega de un duplicado auténtico de la decisión, la fecha
en que se surtió y la persona que la recibió.
8. Notificación
En este tipo de publicación se entera al gobernado de manera directa
de la decisión administrativa, es decir, se le permite conocer en la misma
diligencia del acto que se expidió y su contenido, así como de los recursos
que contra él son procedentes, el funcionario ante el cual se deben
presentar y el plazo para ello.
8.1. ¿Qué actos se notifican?

Debe notificarse todos los actos administrativos de contenido particular y
concreto que pongan fin a una actuación administrativa iniciada de oficio,
con una petición en cumplimiento de un deber legal, y en ejercicio del
derecho de petición en interés particular.
O como bien lo expresa Luís E. Berrocal Guerrero “Se emplea para
hacer conocer los actos administrativos que ponen fin a una actuación
administrativa distinta a las que se inician en ejercicio del derecho de
petición en interés general,…155”
Edición, 2004, Pág. 152-153.
202
8.2. ¿Cómo se realiza la notificación?

La notificación puede hacerse verbalmente, por escrito, o a través de
medios electrónicos.
8.3. ¿A quién se hace la notificación del acto?

• Al interesado.
• Representante legal.
• Apoderado.
• La persona debidamente autorizada para recibir notificaciones.
9. Autorización para recibir notificaciones

La notificación de los actos administrativos a través de terceros está
contemplada en el artículo 5° de la ley 962 de 2005156.
El artículo 71 de la ley 1437 reiteró dicha posibilidad pero, a diferencia
de lo establecido en el artículo 5° de la ley 962 de 2005, exigió que el
poder conferido para tal fin tenga nota de presentación personal. Sin
embargo, esta exigencia posteriormente fue derogada por el artículo
626 de la ley 1564, motivo por el cual dicha formalidad dejó de regir. Así
las cosas los poderes otorgados para recibir notificaciones al interior de
los procedimientos administrativos no requieren nota de presentación
personal.
La persona a quien se le otorga poder para recibir notificaciones no
necesariamente debe ser un profesional del derecho, pues para tal efecto
la ley no exige que quien recibe la autorización sea un abogado titulado e
inscrito. Sin embargo, el hecho de que no lo sea sí tiene sus repercusiones
porque limita su radio de acción.
156 Ley 962 de 2005, Art. 5° “Cualquier persona natural o jurídica que requiera notificarse de un acto
administrativo, podrá delegar en cualquier persona el acto de notificación, mediante poder, el cual
no requerirá presentación personal, el delegado sólo estará facultado para recibir la notificación y
toda manifestación que haga en relación con el acto administrativo se tendrá, de pleno derecho, por
no realizada. Las demás actuaciones deberán efectuarse en la forma en que se encuentre regulado
el derecho de postulación en el correspondiente trámite administrativo. Se exceptúa de lo dispuesto
en este artículo la notificación del reconocimiento de un derecho con cargo a recursos públicos, de
naturaleza pública o de seguridad social.”
203
10. ¿Qué atribuciones se le conceden a quien recibe autorización

para notificarse de actos administrativos?
Para responder el interrogante hay que identificar la condición que reviste
el apoderado y las facultades a él conferidas.
Si la persona que recibe la autorización para notificarse es abogado
titulado e inscrito, y el poder se otorga para el inicio y trámite del
procedimiento administrativo, sus facultades no se agotan con el simple
hecho de recepcionar una notificación, sino que implican el ejercicio de
todos los actos útiles para edificar el derecho de defensa y contradicción
del poderdante.
Pero si la persona de que se trata no es abogado, o sí lo es, pero el
poder se limita al simple hecho de recibir la notificación, no le será admisible
interponer recursos, ni realizar cualquier tipo de manifestación contra el
acto administrativo.
Por tanto, en el evento que el autorizado para notificarse formule
recursos, o cuestione de alguna manera la decisión, la ley sanciona tales
actuaciones como inexistentes.
Respecto a los trámites previstos en la ley 1579 de 2012, estatuto de
registro de instrumentos públicos, el artículo 24 también previó que el
titular del derecho podrá autorizar a otra persona para que se notifique en
su nombre, mediante escrito que no requerirá presentación personal. El
autorizado solo estará facultado para recibir la notificación y, por lo tanto,
cualquier manifestación que haga en relación con el acto administrativo se
tendrá, de pleno derecho, por no realizada.
El artículo 154 de la ley 142 de 1994, norma especial en materia de
procedimientos administrativos relacionados con los servicios públicos
domiciliarios, suprimió también la formalidad de presentación personal y
establece que puede facultarse a un tercero que no tenga la calidad de
abogado para que formule recursos.
11. Modalidades de notificación

La notificación puede ser personal, por aviso, por conducta concluyente,
por anotación y, según las normas tributarias, por correo.
204
12. Notificación personal

12.1. Procedimiento
Puede surtirse de tres formas así:
12.1.1. Medios electrónicos

Por medios Electrónicos. Esta modalidad de notificación personal está
condicionada a que el interesado acepte ser enterado por esta vía.
Para tal efecto, las personas deberán realizar sin ningún costo un
registro previo como usuario en la plataforma electrónica de la autoridad
competente. Cumplido el trámite de registro, las autoridades continuarán
la actuación por este medio157.
Ahora bien, pese a que se hubiera aceptado ser notificado por medios
electrónicos, posteriormente el interesado podrá solicitar a la autoridad
que las notificaciones sucesivas se realicen a través de los otros medios
previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
Lo anterior, salvo que el uso de medios electrónicos sea obligatorio por
así disponerlo el Gobierno nacional, a través del Ministerio de Tecnologías
de la Información y las Comunicaciones. En todo caso, el ministerio
garantizará las condiciones de acceso a las autoridades para las personas
que no puedan acceder a ellos158.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 10 de la ley 2080, las notificaciones
por medios electrónicos se practicarán a través del servicio de notificaciones
que ofrezca la sede electrónica de la autoridad. Los interesados podrán
acceder a las notificaciones en el portal único del Estado, que funcionará
como un portal de acceso. La notificación quedará surtida a partir de la
fecha y hora en que el administrado acceda a la misma, hecho que deberá
ser certificado por la administración.
157 Ley 2080, artículo 9. Modifíquense los incisos primero y segundo del artículo 54 de la Ley 1437 de
2011, el cual quedará así: Artículo 54. Registro para el uso de medios electrónicos. Toda persona
tiene el derecho de actuar ante las autoridades utilizando medios electrónicos, caso en el cual deberá
realizar sin ningún costo un registro previo como usuario ante la autoridad competente. Sí así lo hace,
las autoridades continuarán la actuación por este medio.
Las peticiones de información y consulta hechas a través de medios electrónicos no requerirán
del referido registro y podrán ser atendidas por la misma vía. El registro del que trata el presente
artículo deberá contemplar el Régimen General de Protección de Datos Personales.
158 Ley 2080, art 8.
205
El artículo 67 de la ley 1437 establece que la autoridad administrativa

podrá implementar esta modalidad de notificación para determinados actos
administrativos de carácter masivo que tengan origen en convocatorias
públicas.
En la reglamentación de la convocatoria impartirá a los interesados las
instrucciones pertinentes y establecerá las modalidades alternativas de
notificación personal para quienes no tengan acceso al medio electrónico.
Por su parte el inciso final del artículo 56 de la ley 1437 consagra que la
notificación electrónica se considerará surtida desde la fecha y hora en que
el administrado acceda a la decisión administrativa, lo cual deberá certificar
la respectiva autoridad.
12.1.2. Estrados
Se aplicará para las decisiones que se expidan en el curso de las audiencias
públicas, caso en el cual se dejará expresa constancia de los actos proferidos
y la circunstancia de entenderse notificados en la misma.
Esta modalidad de notificación no estaba prevista en el anterior Código
Contencioso Administrativo, aunque normas que regulan procedimientos
administrativos especiales sí la empleaban, por ejemplo, el Estatuto de
Contratación Estatal, en el cual se establece que el acto de adjudicación se
entiende notificado en estrados159.
12.1.3. Citación
En el evento de no contar con otro medio eficaz para notificar personalmente
al interesado, la autoridad le enviará una citación a la dirección física o
electrónica que haya suministrado, al número fax o a cualquier otra que
repose en el expediente.
La citación debe remitirse al interesado dentro de los cinco días
siguientes a la expedición del acto administrativo, y de ello se dejará
constancia en el expediente.
Si se desconoce la dirección del interesado, la citación se surtirá
mediante la publicación de la misma en la página electrónica o en un lugar
159 Ley 1150 de 2007“ARTÍCULO 9. De la adjudicación. En el evento previsto en el artículo 273 de la

Constitución Política y en general en los procesos de licitación pública, la adjudicación se hará de
forma obligatoria en audiencia pública, mediante resolución motivada, que se entenderá notificada al
proponente favorecido en dicha audiencia.”
206
de acceso público de la respectiva entidad, y deberá permanecer fijada por

el término de cinco días.
¿Por qué es importante anexar la constancia de la citación?
La incorporación de la citación en el expediente se convierte en un
requisito de validez de la notificación por aviso.
Si dentro del expediente administrativo no reposa la constancia del
envío de la citación al interesado resultará jurídicamente imposible realizar
la notificación por aviso, so pena de ineficacia e inoponibilidad de la decisión.
Recibida la citación, o cumplida la publicación, es posible que ocurran
dos situaciones:
1) Que el interesado se haga presente ante la autoridad para notificarse.
2) Que el interesado no comparezca.
Comparecencia del citado
Si el citado comparece a la oficina administrativa se procederá de la
siguiente forma:
• La autoridad debe entregar al notificado una copia íntegra y auténtica
de la decisión administrativa. La realización de este acto no puede
generar ningún costo para el notificado.
Acto seguido se suscribirá un acta con indicación de su fecha y se dejará
consignado lo siguiente:
• Fecha en la que se realiza.
• Decisión notificada.
• Los recursos que proceden contra la decisión.
• Las autoridades ante quienes se deben interponer.
• Los plazos para ejercer los recursos procedentes.
• El acta debe contener la firma del notificado y del notificador.
No comparecencia del citado

Si transcurre el término señalado en la citación y el interesado no
comparece a notificarse personalmente se le notificará por aviso, siempre
207
que en el expediente administrativo repose la constancia del envío y recibo

de la citación, o de la publicación, según el caso.
PROCEDIMIENTO DE LA CITACIÓN PARA NOTIFICACIÓN PERSONAL

Ubicación Contenido
Procedimiento Plazo para citar
del Citado de la citación
Se conoce Se remitirá la 1. Informar de la expedición La citación debe
la ubica- citación a la del acto administrativo. surtirse dentro
ción del dirección, nú- 2. La orden de comparecer a de los cinco días
interesado mero de fax o notificarse personalmente siguientes a la
correo electró- dentro de los cinco días si- expedición del
nico del intere- guientes al recibo de la cita- acto.
sado. ción.
3. La dirección de la entidad
y la dependencia en la que
puede comparecer para tal
fin.
No se co- Se publicará la 1. Informar de la expedición La citación debe
noce la ubi- citación en la del acto administrativo. surtirse dentro
cación del página electró- 2. La orden de comparecer a de los cinco días
interesado nica de la en- notificarse personalmente siguientes a la
tidad, o en un dentro de los cinco días expedición del
lugar de acceso siguientes al recibo de la acto.
público de la citación.
edificación en
3. La dirección de la entidad
la que funcione
y la dependencia en la pue-
la entidad.
de comparecer para tal fin.
13. Notificación por aviso

Al aviso debe acudirse cuando al cabo de cinco (5) días de haberse recibido
la citación, o cumplido la publicación, el interesado no se ha presentado
ante la autoridad administrativa para notificarse personalmente.
14. ¿Cómo se surte esta notificación?

Mediante el envío de un aviso a la dirección, número de fax o correo
electrónico que se tenga del interesado en el expediente administrativo.
Con el aviso debe enviarse una copia íntegra del acto administrativo.
208
Si se ignora la dirección del sujeto a notificar, el aviso, junto a una copia

autentica de la decisión expedida, se publicará tanto en la página electrónica
de la entidad como en un lugar de acceso público de sus instalaciones por
un término de cinco días.
En el expediente se dejará constancia de las diligencias surtidas para el
envío o publicación del aviso, y de la fecha en que se considera notificada
la decisión administrativa.
15. Contenido del aviso

• Fecha del aviso.
• Fecha del acto que se notifica.
• Autoridad que expidió la decisión que se pretende notificar.
• Los recursos procedentes contra la decisión.
• Las autoridades ante las cuales se deben presentar los recursos.
• El plazo para interponer los recursos.
• Advertencia de que la notificación se entenderá surtida al finalizar el día
siguiente de la entrega del aviso en el lugar de destino.
• Cuando la publicación del aviso se haya realizado en la página electrónica
de la entidad y en un lugar de acceso público de la misma, se advertirá
al interesado que la notificación se considerará consumada al finalizar el
día siguiente al retiro del aviso. (Artículo 69 de la ley 1437.)
PROCEDIMIENTO DE NOTIFICACIÓN POR AVISO

Ubicación Plazo para enviar
Procedimiento Contenido del aviso
del Citado o publicar el aviso
Se conoce Se remitirá el 1. Fecha del aviso. El envío del aviso
la ubica- aviso y copia 2. Fecha del acto que se notifi- debe surtirse lue-
ción del de la decisión ca. go del vencimien-
interesado administrativa 3. Autoridad que expidió la de- to del plazo conce-
a la dirección, cisión que se pretende noti- dido al interesado
número de fax ficar. en la citación para
o correo elec- 4. Los recursos procedentes notificarse perso-
trónico del in- contra la decisión. nalmente.
teresado.
209
PROCEDIMIENTO DE NOTIFICACIÓN POR AVISO

Ubicación Plazo para enviar
Procedimiento Contenido del aviso
del Citado o publicar el aviso
5. Las autoridades ante las cua-
les se deben presentar los
recursos.
6. El plazo para interponer los
recursos.
7. Advertencia de que la notifi-
cación se entenderá surtida
al finalizar el día siguiente de
la entrega del aviso en el lu-
gar de destino.
8. Cuando la publicación del
aviso se haya realizado en la
página electrónica de la enti-
dad y en un lugar de acceso
público de la misma, se ad-
vertirá al interesado que la
notificación se considerará
consumada al finalizar el día
siguiente al retiro del aviso.
(Artículo 69 de la ley 1437)
No se co- Se publicará la El mismo descrito en el pro- La publicación
noce la citación en la cedimiento anterior. del aviso debe
ubicación página electró- surtirse luego del
del intere- nica de la enti- vencimiento del
sado dad y en un lu- plazo concedido
gar de acceso al interesado en la
público de la citación para noti-
edificación en ficarse personal-
la que funcio- mente.
ne la entidad.
16. Notificación de los actos de inscripción o registro

Las decisiones proferidas por las autoridades encargadas de realizar los
registros públicos se entienden notificadas el día en que se efectúe la
anotación correspondiente.
Sin embargo cuando la anotación hubiere sido solicitada por entidad
o persona diferente de quien se repute titular del derecho, la inscripción
210
debe comunicarse a dicha persona por cualquier medio idóneo dentro de

los cinco días siguientes a la correspondiente anotación.
El artículo 24 de la ley 1579 de 2012, estatuto de registro de instrumentos
públicos, también consagra esta modalidad de notificación y la directriz de
comunicar a los titulares de derechos todas aquellas anotaciones que se
realicen por solicitud de terceras personas160.
La norma anterior, artículo 44 del Decreto 01 de 1984, no establecía
la circunstancia de comunicar el acto de inscripción al titular del derecho
cuando el registro hubiera acontecido por solicitud de terceros.
Por ello era difícil que el titular del derecho se enterara de la
anotación o registro, pues tampoco podía exigírsele a ninguna persona
el que diariamente estuviera consultando la base de datos de las oficinas
encargadas de realizar inscripciones, máxime cuando dicho trámite no es
gratuito. En consecuencia, en la práctica la notificación para el titular del
derecho afectado no se entendía cumplida con la simple inscripción para
efectos de ejercer su derecho de defensa y contradicción.
Así las cosas, la presunción de notificación del acto en el momento
que se surtió la anotación o inscripción no suponía necesariamente el
principio de un término para controvertir dicha decisión, por tanto, en
el evento de impetrarse una acción contenciosa administrativa contra la
misma, no se tomaba como referencia exclusiva la fecha en que se realizó
la inscripción, sino aquella en que efectivamente el afectado se enteró de
la misma161.
160 Ley 1579. Artículo 24. “NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS DE INSCRIPCIÓN. Los actos de inscripción
o registro se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación. Si el acto
de inscripción hubiere sido solicitado por Entidad o persona distinta de quien aparezca como titular
del derecho, la inscripción deberá comunicarse a dicho titular por cualquier medio idóneo, dentro de
los cinco (5) días siguientes a la correspondiente anotación.
El titular del derecho podrá autorizar a otra persona para que se notifique en su nombre, mediante
escrito que no requerirá presentación personal. El autorizado solo estará facultado para recibir la
notificación y, por lo tanto, cualquier manifestación que haga en relación con el acto administrativo se
tendrá, de pleno derecho, por no realizada.
PARÁGRAFO. Todos aquellos títulos o documentos referidos a inscripciones de medidas
cautelares serán remitidos por el Registrador de Instrumentos Públicos al respectivo despacho
judicial, bien sea con la constancia de inscripción o con la nota devolutiva, según el caso, dentro
de los términos establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, o de la norma que lo adicione o modifique.”
161 C. E. Sección 1ª Sentencia de fecha veintitrés (23) de octubre del dos mil tres (2003) Consejera
ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO. Radicación número: 73001-23-31-000-1997-05610-
01(5611). Actor: DIEGO ARBELÁEZ JARAMILLO. Demandado: LA NACIÓN – SUPERINTENDENCIA
211
Sobre el particular el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente:

“Es preciso enfatizar que si bien las anotaciones en los folios de matrícula
inmobiliaria cuestionadas se hicieron en los años 1995 y 1998, no lo es menos
que, conforme lo precisó la Sala en proveído de 16 de noviembre de 2000
(Expediente núm. 6515, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete
Barrero), que ahora se reitera, para efectos de establecer la caducidad “debe
tenerse por punto de partida el momento en que el interesado conoció
dicho acto; lo contrario sería exigir a cada interesado una visita diaria a las
Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos para verificar si en relación con
los inmuebles de su propiedad se han efectuado anotaciones que atenten
contra sus derechos. Por lo anterior, no resulta acertado que el cómputo
para ejercicio de la acción del acto demandado se haya verificado teniendo
en cuenta solamente la fecha de la anotación sin importar el día en que se
tuvo conocimiento de la misma...162.”
La nueva regulación pretende evitar que la controversia sobre el

acto de registro se prolongue en el tiempo, pero bajo el supuesto de su
conocimiento a través de una consulta a la información que repose en la
oficina pública respetiva. Por ello ordena que se comunique de la misma
al interesado, siempre y cuando la anotación no haya sido solicitada por
él.
Otras aplicaciones particulares de esta forma de dar a conocer los actos
administrativos la encontramos en el artículo 35 de la ley 909 de 2004, el
cual establece que la notificación de la inscripción y de la actualización en la
carrera administrativa se cumplirá con la anotación en el Registro Público.
DE NOTARIADO Y REGISTRO Además, en el expediente no obra prueba de cuándo el actor tuvo

conocimiento de las anotaciones respecto de las cuales el Tribunal declaró la caducidad, por lo cual,
teniendo en cuenta que aquél actúa en calidad de heredero de la sucesión de Pedro Nel Arbeláez, ha
de entenderse que aquéllas las conoció cuando elevó la petición de su exclusión revocatoria ante la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Ibagué, pues lo cierto es que esta jurisdicción ha venido
interpretando desde tiempo atrás el artículo 136 del C.C.A. en lo que atañe a que los actos de registro
se entienden notificados en la misma fecha en que se hizo tal registro, pues una interpretación literal de
tal texto conduciría a tener por conocido por el directamente interesado o por los terceros en un acto
de anotación de registro, que no se encuentra precedido de actuación administrativa comunicada al
directamente interesado o a los terceros. Por lo tanto ante ausencia de prueba de haber sido enterado
antes, se tendrá como fecha de la notificación de las anotaciones, la de la respectiva entrega de la
solicitud de exclusión de las mismas formulada por el demandante.
162 C. E. Sección 1ª. Auto de fecha treinta y uno (31) de enero de dos mil tres (2003) Consejero
ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO. Radicación número: 25000-23-24-000-2002-
0231-01(8162) Actor: PROVEEDORA NACIONAL DE LA CONSTRUCCIÓN PRONALCO LTDA.
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO - OFICINA DE REGISTRO DE
INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE BOGOTÁ -ZONA NORTE. Recurso de apelación contra el auto de
9 de mayo de 2002, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
212
Notificación por anotación

Decreto ley 01 de 1984 Ley 1437 de 2010
No ordenaba la comunicación del acto Dispone que debe comunicarse la ano-
al titular del derecho cuando el registro tación al titular del derecho cuando di-
hubiera sido solicitado por un tercero. cha circunstancia encuentre su origen
en solicitudes de terceras personas o
de autoridades.
La notificación se entendía surtida el Esta norma regula dos situaciones. Si
mismo día en que se realizaba la ano- la inscripción es solicitada por el titular
tación, pero el Consejo de Estado, a del derecho, dicha persona se enten-
través de su jurisprudencia, interpretó derá notificada el mismo día en que se
la norma en el sentido que ella debía surta la anotación. Pero si la inscripción
suponerse consumada el día en que se surte en virtud de solicitudes de ter-
efectivamente el titular del derecho ceros es menester que se comunique
se enterara de la existencia del acto, lo de ella al interesado dentro de los
cual no necesariamente coincidía con cinco días siguientes a la misma. Para
el día de la inscripción. estos efectos la notificación se enten-
derá surtida el mismo día que la reciba.
17. Notificación por comisionado

Este tipo de notificación no se encuentra regulada dentro del Código de
procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, razón por
la cual no sería válido acudir a dicho trámite para garantizar el conocimiento
de una decisión administrativa.
Sería el caso de una decisión proferida por el Alcalde Distrital de Santa
Marta, quien para notificarla al interesado comisiona al Alcalde Distrital de
Cartagena.
Recordemos que las formas de notificación previstas en la ley 1437 de
2011 son la personal, por aviso, conducta concluyente, por anotación, por
ejecución, y en materia tributaria por correo.
Resulta innecesario, y creo que mucho más demorado, remitir el acto
administrativo a un funcionario distinto de aquellos que hacen parte de
la misma entidad, y que además se encuentra ubicado en un territorio
diferente al de la sede de la autoridad, que citar al interesado por medio
de correo a la dirección que reportó, a fin de surtir la notificación personal
y esperar así que dicha persona se presente ante la autoridad, so pena de
notificarlo por aviso.
213
Sobre el particular el Tribual Administrativo de Cundinamarca considera

que en estos eventos la diligencia de notificación no se entiende surtida:
“Como se deduce del texto de las normas, no figura la facultad de comisionar
para los funcionarios diferentes a los mencionados en ellas e incluso existen
jerarquías al respecto, tal es el caso de poderse comisionar sólo a autoridad
de igual o de inferior categoría, y son expresas al referirse también a alcaldes
y demás funcionarios.
La conclusión a la que se llega es a que si el funcionario no está facultado
para “delegar”, en este caso la diligencia de notificación, mal podría hacerlo.
Además el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, al referirse
a la notificación de las decisiones que pongan término a una actuación
administrativa establece las formas de notificación y lo hace exclusivamente
refiriéndose a la notificación personal en caso de no haber otro medio más
eficaz de informarlo se enviará correo certificado. No figura, entonces, la
notificación por comisionado y sin que se pueda aplicar el principio de que
en lo no establecido por las leyes especiales de los procedimientos permitirá
la aplicación de normas compatibles porque en primer lugar la autoridad
que profirió los actos no tenía facultad para comisionar y segundo porque el
artículo 61 del Código Contencioso Administrativo, es claro cuando al referirse
a las notificaciones de las decisiones en vía gubernativa, establece
“Las decisiones se notificarán en la forma prevista en los artículos 44
incisos 4° y 45 del Código Contencioso Administrativo”.163”
Sin embargo, situación diversa se desprende de las autoridades
nacionales que disponiendo de dependencias desconcentradas en
diferentes partes del territorio nacional se valgan de ellas para surtir la
notificación personal mediante la citación y el correspondiente aviso. Es
viable que una decisión proferida, verbigracia, por el Procurador General
de la Nación, se notifique personalmente por conducto de la Procuraduría
Regional o Provincial que tenga presencia en el lugar en el que debe
recibir notificaciones el afectado, sin que en dicho caso se considere que el
procedimiento de notificación está viciado porque en este evento se trata
de la misma entidad o autoridad (Procuraduría General de la Nación) que
realiza la notificación.
Este planteamiento encuentra aplicación particular en procedimientos
administrativos especiales, tales como el regulado en la ley 1476 de 2011, la
163 T. A. de Cundinamarca. Sec Primera. Sentencia 1141 de julio 7 de 1994. M. P. Beatriz Martínez
Quintero. Extractada del Código Contencioso Administrativo comentado de Legis, Pág. 232 – 233,
envío 73 de julio de 2005.
214
cual en el artículo 60 dispone que “Si la notificación personal debe realizarse

en unidad diferente a la del competente, se comisionará al Comandante
de la Unidad del lugar donde se encuentre el investigado, remitiéndole
copia de la decisión y del expediente si fuere el caso, para que la surta en el
término de diez (10) días hábiles a partir de su recibo.”
18. Notificación por ejecución

Existen ciertas decisiones que únicamente pueden ser conocidas en virtud
de su ejecución o cumplimiento. Se trata de actos como los señalados en el
artículo 2° de la ley 1437 resultantes de procedimientos policivos o militares
que por su naturaleza requieran de una decisión de aplicación inmediata.
Respecto a estas decisiones no es acertado condicionar su
obligatoriedad u oponibilidad al hecho de que deban ser previamente
notificadas o publicadas, puesto que la naturaleza de las mismas exige que
se divulguen a través de su cumplimiento.
19. Notificación por correo

Esta modalidad de notificación fue implementada con el artículo 566 del
Decreto 0624 de 1989 consistente en tener por enterado a los administrados
de las decisiones de las autoridades tributarias y aduaneras por el simple
hecho de haber sido introducida en el correo.
De tal suerte que para contabilizar los términos de interposición de
los recursos, y en fin para ejercer el derecho de defensa y contradicción
contra las decisiones administrativas, el supuesto de hecho que previó
dicha normatividad no fue el conocimiento del acto administrativo, sino la
certeza de que la misma había sido introducida en el correo, indistintamente
de que hubiere sido recibida por el destinatario.
Afortunadamente la Corte Constitucional mediante sentencia C-096
de 2001 declaró inexequible las expresiones “y se entenderá surtida en la
fecha de introducción al correo” contenidas en el artículo 566 del Decreto
0624 de 1989, para en su lugar establecer que la notificación se considera
cumplida cuando el destinatario de la decisión recibe la correspondencia,
pues lo contrario implicaría el desconocimiento del principio de publicidad
que rige las actuaciones administrativas.
Sobre este particular la Corte Constitucional expresó lo siguiente:
215
“Corresponde a la Corte decidir si quebrantan la Constitución Política los

artículos 564, 565 parcial, 566, 567 y 568 del Decreto 0624 de 1989, porque, al
decir de la ciudadana demandante, desconoce dicho ordenamiento disponer
la notificación de actos administrativos por correo, al igual que tenerlos
como notificados, con la simple introducción de su copia a este medio de
comunicación.
Ahora bien, las disposiciones relacionadas como demandadas contemplan
distintos eventos -dirección procesal, forma de surtir las notificaciones
(correo, personal, edicto, aviso publicado en un periódico de amplia
circulación nacional) y momento en que la notificación por correo se entiende
surtida-, empero, aunque se dice demandar totalmente el contenido de los
artículos -salvo el inciso segundo del artículo 565-, solo se formulan cargos
contra la notificación por correo y contra el momento en que ésta comienza a
producir efectos -expresiones contenidas en el primer inciso del artículo 565
en estudio y en el artículo 566 ibídem que dicen, respectivamente, “deben
notificarse por correo o personalmente” y, “y se entenderá surtida en la
fecha de introducción al correo.
Además, respecto de la notificación por correo, aunque se afirma que
desconoce los artículos constitucionales citados, no se exponen las razones
de dicha violación, por tanto, solo se estudiará la constitucionalidad de la
expresión “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo”
contenida en el -artículo 566 del Decreto 0624 de 1989-, porque solo respecto
de ésta se reúnen los requisitos que el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991
exige para los juicios de constitucionalidad, toda vez que la actora señala
como violados los artículos 1°, 2° y 29 de la Constitución Política y afirma
que la ley, al tener por notificados los actos proferidos durante el proceso
de determinación y discusión del tributo, desde su introducción al correo,
estaría utilizando sus prerrogativas y poder para someter a la indefensión al
contribuyente, desconociendo que Colombia es un Estado social de derecho,
en el cual las actuaciones administrativas no pueden tener efecto sin ser
comunicadas y que es deber de la administración respetar el derecho del
perjudicado a controvertirlas.
En consecuencia, habida cuenta que la ley que regula el procedimiento de los
juicios de constitucionalidad preceptúa la necesidad de que el actor exponga
las razones por las cuales considera que los textos acusados quebrantan los
artículos relacionados, y esta exigencia, luego de ser interpretado el libelo,
con el objeto de proferir decisión de fondo, se concluye que solo se cumplió
respecto de un aparte del artículo 566 demandado, la decisión -como quedó
dicho- será inhibitoria respecto de los artículos 564, 565 (parcial), parte del
566, 567 y 568 del Decreto 0624 de 1989.
216
3. Un acto de la administración es público cuando ha sido conocido por

quien tiene derecho a oponerse a él y restringir el derecho de defensa, sin
justificación, resulta violatorio del artículo 29 de la Constitución Política
El conocimiento de los actos administrativos, por parte del directamente
afectado, no es una formalidad que puede ser suplida de cualquier manera,
sino un presupuesto de eficacia de la función pública administrativa -artículo
209 C.P.- y una condición para la existencia de la democracia participativa
-Preámbulo, artículos 1° y 2° C.P.-.
De ahí que el Código Contencioso Administrativo regule, en forma prolija,
el deber y la forma de publicación de las decisiones de la administración,
deteniéndose en la notificación personal -artículo 44-, en el contenido de
ésta- artículo 47-, en las consecuencias de su omisión, o irregularidad, -artículo
48- y en sus efectos -artículo 51-. Porque los actos de la administración solo le
son oponibles al afectado, a partir de su real conocimiento, es decir, desde la
diligencia de notificación personal o, en caso de no ser ésta posible, desde la
realización del hecho que permite suponer que tal conocimiento se produjo,
ya sea porque se empleó un medio de comunicación de aquellos que hacen
llegar la noticia a su destinatario final -artículo 45 C.C.A.-, o en razón de que el
administrado demostró su conocimiento -artículo 48 ibídem-.
Ahora bien, de la expresión “y se entenderá surtida en la fecha de
introducción al correo”, que hace parte del artículo 566 del Decreto 0624 de
1989 se deduce que la ley asume que el afectado conoce el contenido del
acto, proferido por la Administración de Impuestos, por el solo hecho y desde
el mismo momento de la introducción de su copia al correo.
Así las cosas, el Estatuto Tributario, en cuanto al momento en el cual se
entiende surtida la notificación de un acto administrativo, establece una
régimen específico restrictivo que se aparta de lo dispuesto por el Código
Contencioso Administrativo, porque el artículo 51 de éste ordenamiento,
señala que para que el acto se entienda conocido por el afectado, éste debe
ser enterado, personalmente, de su contenido. Y, cuando la notificación
personal no se puede hacer, es posible fijar edicto, empero la notificación se
entiende surtida solo cuando el trámite concluye, es decir a la desfijación del
pregón -artículos 45 y 51 C.C.A-
De otra parte, el Código en mención no regula el momento en que se
supone el particular se enteró de una comunicación que le fue enviada por
la administración, no obstante, cuando la misiva la remite el administrado,
dispone que los términos para contestarla se cuentan a partir de su recibo-
artículo 6 C.C.A-.
No sobra señalar que también el Código de Comercio dispone que la oferta
pierde su carácter unilateral cuando la conoce el destinatario -artículo 846 C.
217
de Co.-, que para entender que una oferta fue recibida, se debe sumar, según
el medio de comunicación elegido, el término de la distancia -artículo 852 C.
de Co.-, que lo enviado se conserva en el patrimonio del remitente, hasta que
no se produzca su entrega real al destinatario -artículos 915 y 929 C. de Co.-.
Y, la Ley 527 de 1999 dispone que la recepción de un mensaje de datos tiene
lugar, no en el momento del envío por el iniciador, sino cuando ingrese en el
sistema designado por el destinatario para su recepción -Artículo 24 literal a-.
Entonces la expresión en estudio deberá ser evaluada a fin de determinar
si, con la simple introducción al correo, se da cumplimiento a la exigencia
constitucional de que la función administrativa se desarrolle conforme
al principio de publicidad -artículo 209- y si es dable tener como surtida la
notificación del acto, por su simple remisión, teniendo en cuenta que
este entendimiento determina el inicio del conteo de los términos para
contradecirlo, derecho que le asiste, en todo caso, al afectado, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 29 superior.
Ahora bien, para la Corte no se puede considerar que se cumplió
con el principio de publicidad, que el artículo 209 superior exige, por la
simple introducción al correo de la copia del acto administrativo que el
administrado debe conocer, sino que, para darle cabal cumplimiento a la
disposición constitucional, debe entenderse que se ha dado publicidad a
un acto administrativo de contenido particular, cuando el afectado recibe,
efectivamente, la comunicación que lo contiene. Lo anterior por cuanto los
hechos no son ciertos porque la ley así lo diga, sino porque coinciden con
la realidad y, las misivas que se envían por correo no llegan a su destino en
forma simultánea a su remisión, aunque para ello se utilicen formas de correo
extraordinarias.
Con relación a la publicidad de los actos del Estado ha dicho la Corte:
“El Estado de derecho se funda, entre otros principios, en el de la publicidad,
el cual supone el conocimiento de los actos de los órganos y autoridades
estatales, en consecuencia, implica para ellos desplegar una actividad efectiva
para alcanzar dicho propósito; dado que, la certeza y seguridad jurídicas
exigen que las personas puedan conocer, no sólo de la existencia y vigencia
de los mandatos dictados por dichos órganos y autoridades estatales, sino, en
especial, del contenido de las decisiones por ellos adoptadas, para lo cual, la
publicación se instituye en presupuesto básico de su vigencia y oponibilidad,
mediante los instrumentos creados con tal fin.
Es más, el referido principio constituye un fin esencial del Estado social de
derecho, por cuanto permite enterar a la comunidad y mantenerla informada
sobre los hechos que ocurren a su alrededor, así como de los fundamentos
que motivan las decisiones adoptadas por las autoridades
218
Esta situación, contribuye a facilitar la participación ciudadana de todos

en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política y cultural
de la nación (C.P., art. 2o.), para efectos de formar “un ciudadano activo,
deliberante, autónomo y crítico” [1]. que pueda ejercer un debido control de
la actividad del Estado.
En este orden de ideas, la Carta Política establece la publicidad como
principio rector de las actuaciones administrativas, para lo cual, de
conformidad con lo preceptuado en su artículo 209, obliga a la administración
a poner en conocimiento de sus destinatarios los actos administrativos, con
el fin, no sólo de que éstos se enteren de su contenido y los observen, sino
que, además, permita impugnarlos a través de los correspondientes recursos
y acciones [2].
En esta medida, el principio de publicidad, entendido como el conocimiento
de los hechos, se refiere a que las actuaciones de la administración -en general-,
puedan ser conocidas por cualquier persona, aún más cuando se trata de
actos de la administración que los afectan directamente. Se exceptúan de la
regla general aquellos casos en donde las disposiciones legales no permiten
la publicidad de los mismos, como por ejemplo, cuando el acto está sometido
a la reserva legal. Así lo establece el artículo 74 de la Carta Política, al disponer
que “todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos,
salvo los casos que establezca la ley”. Entre dichas excepciones, se cuentan
“las negociaciones de carácter reservado” (C.P., art. 136, num. 2o.).
Por consiguiente, al imponer una norma, como ocurre en el caso sub
examine, que los actos administrativos en ella señalados sólo entran a
regir después de la fecha de su publicación, simplemente hace efectivo el
mandato constitucional contenido en el artículo 209, según el cual la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento, entre otros, en el principio de publicidad.” [3]
En consecuencia, la expresión “y se entenderá surtida en la fecha de
introducción al correo.”, contenida en el artículo 566 del Decreto 0624
de 1989, debe ser retirada del ordenamiento jurídico por cuanto resulta
inconstitucional que los actos proferidos por la Administración de Impuestos,
se entiendan conocidos, por el administrado, antes de que tal conocimiento
fuere posible, por cuanto el principio de publicidad persigue que,
efectivamente, y sin restricción alguna, los actos jurídicos que exteriorizan
la función pública administrativa sean conocidos por los administrados y la
simple introducción de la copia al correo no es un medio idóneo para darle
cumplimiento a tal exigencia.
Es que, tal como lo afirma la actora, tener como surtida la notificación
de una acto proferido por la Administración de Impuestos, de contenido
219
particular, se relaciona, íntegramente con el respeto del derecho de defensa

del contribuyente porque, a partir de su notificación, o del día siguiente
-como lo afirma la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-,
se cuentan los términos para controvertirlo.
Por lo anterior, el entendimiento de que el acto fue conocido por su
destinatario, sin ser dicho conocimiento posible, así pueda ser controvertido
en juicio -como lo sostienen quienes solicitan la constitucionalidad de la
disposición-, recorta el tiempo en que el afectado puede contradecir la norma
y, si el contribuyente pretende su restablecimiento, lo conmina a demostrar
la contraevidencia de tal entendimiento, limitación y carga que, como
hacen más oneroso el ejercicio del derecho de defensa, deben encontrar su
justificación en el ordenamiento constitucional.
En consecuencia, habrá de determinarse si tener como conocida una
providencia desde la introducción de la copia del acto al correo y obligar al
afectado, si quiere restablecer los términos establecidos, a excepcionar para
obtenerlos, son restricciones del derecho de defensa que guardan relación
con los principios de equidad y eficiencia que demanda la Constitución Política
del sistema tributario -artículo 363 C.P.-, en cumplimiento de la función que le
ha sido encomendada -artículo 95 N° 9 C.P.-
Conforme al principio de equidad, la carga impuesta al contribuyente
debe guardar proporción con el beneficio recibido por la administración
tributaria, porque, como el deber de contribuir con los gastos e inversiones
del Estado es de por sí una carga para el administrado, debido a que se trata
de un desmedro patrimonial, sin contraprestación económica concreta, todo
lo que haga más onerosa la situación del contribuyente debe traducirse en un
beneficio mayor para la Administración, porque, de ser éste menor la carga
faltaría la equidad y la disposición que la impone, por ende, inconstitucional
-artículos 95, numeral 9° y 363 C. P. -.
Así las cosas, ningún beneficio representa, para la financiación de los
gastos e inversiones del Estado, que la ley suponga el conocimiento de un
acto que el contribuyente aún no ha podido conocer, porque su cumplimiento
solo se puede exigir a partir de que venza el término para contradecirlo y si se
pretende que éste se inicie, antes de dicho conocimiento, la administración
se verá obligada a soportar una controversia que, además de resolverse
siempre a favor del proponente, habrá prolongado, innecesariamente, el
cumplimiento de la anhelada decisión.
Por lo anterior, si la Constitución Política reclama eficiencia del sistema
tributario, se incumple con tal exigencia al entender que los hechos se suceden
en contravía con la realidad, porque la demostración de una evidencia se
convierte en un trámite impertinente y toda actuación inoficiosa se debe
evitar en una gestión administrativa eficiente.
220
No cabe duda, entonces, que la expresión impugnada debe ser excluida

del ordenamiento jurídico, porque quebranta el principio de publicidad de la
“función administrativa” que la Administración de Impuestos deba suponer el
conocimiento de un acto antes de ser mostrado al contribuyente -artículo 209-
, y resulta violatorio del artículo 29 superior restringir el derecho de defensa
quebrantando los principios de equidad y eficiencia que la Constitución
Política reclama del sistema tributario -artículo 363-, en razón de que no puede
ser equitativo hacer más oneroso el deber del contribuyente de contribuir
al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, conminándolo a
demostrar la realidad, y resulta contrario a una gestión eficiente propiciar
trámites inoficiosos que, además, prorrogan, sin justificación, el tiempo dado
al contribuyente para el cumplimiento de sus obligaciones164.”
20. Notificación por conducta concluyente

Es una presunción que se desprende del comportamiento que asume el
interesado en una notificación dentro del procedimiento administrativo,
revelando su utilidad cuando la publicidad del acto no se ha surtido, o se ha
diligenciado irregularmente.
Su función consiste en evitar que se surta la diligencia de notificación
personal, o que se repita si lo ha sido en forma irregular, es decir, que se
entienda saneada en este último caso.
Se configura cuando el interesado manifiesta conocer la decisión o
interpone recursos contra la misma sin que previamente haya sido notificado.
21.
Consecuencias de la falta o irregularidad de las
notificaciones165
Cuando la notificación no cumpla con los requisitos señalados en el Código
Contencioso Administrativo las consecuencias serán las siguientes:
164 Corte Constitucional sentencia C-096 de 2001.

165 C. E. Sección 3ª. Sentencia de fecha marzo ocho (08) de dos mil siete (2007). Consejero ponente:
MAURICIO FAJARDO GOMEZ. Radicación número: 85001-23-31-000-1999-00500-01(16228).
Actor: DEPARTAMENTO DE CASANARE. Demandado: LATINOAMERICANA DE SEGUROS y
FELIX ARNULFO HERNANDEZ TORRES. “…no habrá actuaciones ocultas o secretas de las
autoridades y que las decisiones que los afecten serán conocidas por ellos para que puedan ejercer,
en debida forma, el derecho de contradicción y de defensa frente a las mismas; respecto de los actos
administrativos de carácter particular y concreto, es la notificación personal el medio idóneo para
dar a conocer la decisión a su destinatario y darle la oportunidad de intervenir en defensa de sus
derechos; su ausencia, o la indebida notificación personal, conducen a la inexigibilidad de la decisión
administrativa, es decir que frente al administrado, no resulta obligatoria ni se le puede oponer. Al
respecto, ha dicho la Sala:
221
Cuando la notificación no cumpla con los requisitos señalados en el Código
Contencioso
Manual Administrativo
de Procedimiento las consecuencias serán las siguientes:
Administrativo
1. La notificación se considerará inexistente.

2. El acto administrativo no adquiere firmeza.
3. La decisión administrativa no adquiere fuerza ejecutiva ni obligatoria,
es decir, no será oponible a los afectados.
4. Los recursos administrativos pueden interponerse en cualquier tiempo.
5. La eventual acción Contenciosa Administrativa puede ejercerse en
cualquier época, debido a que el término de caducidad no empieza a
correr.
“La falta de notificación o la notificación irregular de los actos administrativos, fenómenos

que tienen efectos equivalentes según lo preceptuaba el Decreto Extraordinario Nº 2733
de 1959 y no lo dispone hoy el Decreto Extraordinario Nº 01 de 1984, no es causal de
nulidad de los mismos; en efecto, dicha notificación es necesaria, cuando así lo señala
la ley (y lo hace para todos los actos administrativos de contenido particular que hayan
culminado una actuación administrativa), como una condición de su eficacia; es decir en
tanto constituye una de las etapas del procedimiento que tiene por objeto dar firmeza a
la decisión administrativa, la cual —a su turno— es requisito necesario para su ejecución
válida. En otros términos, la notificación del acto administrativo no dice relación con su
validez jurídica la cual no sufre variación por el hecho de que se haya cumplido con la
obligación de notificarlo legalmente o se haya prescindido de dicha diligencia; el acto
administrativo que nació viciado no se sanará porque, con posterioridad, se notifique
legalmente; y al revés, el acto que nace válido no pierde validez porque se deje de notificar
o porque la notificación sea irregular.
Es una simple aplicación del principio según el cual el examen de validez jurídica de
los actos administrativos que hace el contralor jurisdiccional se debe efectuar, por regla
general, en el momento de su nacimiento, de modo que las circunstancias posteriores no
afectan una situación inicial.
Cosa distinta es que la ejecución del acto sea ilegal cuando se hace, por ejemplo, sin
que éste haya adquirido firmeza, caso en el cual, la ilegalidad de la ejecución conserva
su propia individualidad, vale decir que no se extiende al acto administrativo; pueden
existir, por consecuencia, ejecuciones ilegales de actos legales o ejecuciones legales de
actos ilegales; en el primer caso, debe cuestionar la ejecución; en el segundo se debe
acatar el acto; son circunstancias distintas, como que corresponden al hecho y al acto
administrativo, respectivamente, que, por lo mismo, exige la utilización de mecanismos
procesales diversos; la acción de nulidad sola sumada al restablecimiento del derecho,
para el caso de los actos; la de reparación directa para las operaciones administrativas de
ejecución” (negrillas fuera de texto)
De lo anterior se desprende que, no obstante existir un acto administrativo investido de la
presunción de legalidad, porque se asume que fue expedido con el lleno de todos los requisitos
legales y por lo tanto resulta apto para ser ejecutado, el mismo no es oponible al administrado, en
la medida en que el mismo no haya sido puesto en su conocimiento en la forma indicada por la
ley, lo cual se explica si se tiene en cuenta que nadie puede ser obligado a dar cumplimiento a una
disposición que desconoce.
Por las razones expuestas, la decisión contenida en la resolución No. 1409 de 1997, a través de
la cual la entidad ejecutante liquidó unilateralmente el contrato de obra No. 494-96, al no haberse
notificado al contratista, no está llamada a producir efecto legal alguno en su contra.”
222
PUBLICIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Publicación Comunicación Notificación
Se aplica para los Deben comunicarse las Deben notificarse las decisio-
actos de carácter respuestas a las peticiones que pongan fin a las actua-
General, los de nom- nes en interés general, ciones administrativas inicia-
bramiento y de elec- los actos resultantes del das:
ción distintos a los ejercicio de la facultad • Con una petición en interés
de elección popular. discrecional, y todos particular,
aquellos que se hayan
• Con una petición formulada
expedido por fuera de
en cumplimiento de un de-
un procedimiento admi-
ber legal y,
nistrativo.
• De manera oficiosa.
Personal
• Estrados
• Medios electrónicos
• Citación.
Aviso.
Anotación.
Correo.
Conducta concluyente.
Ejecución.
223
Capítulo XII
Recursos administrativos
1. Concepto
Es un beneficio que se concede a la administración para que realice un

control de legalidad o conveniencia sobre la forma y el contenido de sus
decisiones.
Pero indirectamente puede considerarse como una garantía concedida
al administrado para que el derecho reclamado le sea reconocido por la
autoridad sin necesidad de acudir ante los jueces.
Esta etapa del procedimiento administrativo es un presupuesto procesal
para ejercer el medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del
derecho, de tal suerte que su falta de agotamiento, por causas imputables
al interesado, implica la pérdida de oportunidad para acudir ante la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
Adicionalmente es un requisito cuyo agotamiento debe ser acreditado
para efectos de acudir al trámite de conciliación extrajudicial en derecho
ante la Procuraduría general de la Nación, según lo establece el literal g) del
artículo 2.2.4.3.1.1.6 del decreto único reglamentario 1069 de 2015.
En el anterior código contencioso administrativo, decreto 01 de 1984,
a esta etapa del procedimiento se le denominaba vía gubernativa. Sin
embargo, la ley 1437 de 2011 abandonó este concepto, y en el capítulo IV
del título III la denominó simplemente como “RECURSOS”. Esto es, etapa
de recursos.
Sobre el particular el Consejo de Estado manifestó que “… es del caso
señalar que el concepto de vía gubernativa desapareció de la terminología
225
procesal administrativa después de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) que ahora

la denomina actuación administrativa, relativa a los recursos consagrados
en la ley, esto es, los de reposición y apelación166.”
Pero más allá de un cambio de nombre la cuestión consiste en determinar
qué supone esta situación legislativa, y cuáles son las repercusiones tanto al
interior del procedimiento administrativo como en sede judicial. Pues de lo
contrario estaríamos en presencia de una simple variación o actualización
del nombre de una figura, pero conservando la esencia del fenómeno y sus
consecuencias.
Sobre el particular el autor Arboleda Perdomo considera que:
“Ante todo, y como se desprende del título del capítulo, se evidencia
la supresión de la institución de la vía gubernativa, y en general de esta
expresión dentro del nuevo Estatuto, lo cual obedeció a varias circunstancias
que se tuvieron en cuenta en el seno de la Comisión de reforma, entre las
que cabe mencionar cierto arcaísmo de la expresión, pues en el estado
actual de la literatura jurídica y la teoría del Derecho Administrativo no se
concibe la existencia de dos vías diferentes para el control de los actos
administrativos, la vía gubernativa y la vía judicial. Se considera, en efecto,
que en ambas vías se persigue el mismo fin, esto es, realizar la primacía
del Derecho sobre el accionar de las autoridades: y como la vía gubernativa
tuvo su origen en los privilegios de la administración durante el siglo XIX en
Francia, privilegios que en la actualidad han desaparecido, no se justifica
mantener una institución y una terminología que no está acorde con la
situación actual. En este cambio también se tuvo en cuenta que la división
que trae el código de 1984 entre actuación administrativa y vía gubernativa
es artificial, pues salvo la tradición, no hay mayor razón para estructurar en
dos partes el procedimiento administrativo, y que, por el contrario, resaltar
su unidad soluciona algunos problemas prácticos que se habían presentado
en la interpretación de las normas. Bajo esta perspectiva aparecen como
sinónimas las expresiones actuaciones administrativas y procedimiento
administrativo, que comprenden todos los trámites y actividades desde
el inicio de la actuación hasta la resolución de los recursos, cuando los
hubiere.167”
166 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA.

Consejera Ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ. Bogotá D.C., veintinueve (29) de
mayo de dos mil catorce (2014). Radicación: 13001233300020120004501. Actor: DEPARTAMENTO
DE BOLÍVAR contra la DIAN. Número Interno: 20383. Auto.
167 Arboleda Perdomo, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo. Editorial Legis. Segunda Edición, 2012. Pág. 124.
226
Sin desconocer cuál ha sido la intención o el propósito de la comisión

de reforma, lo cierto es que la manera en que está estructurado el código
deja ver una situación diferente a la que comenta el mencionado autor.
En primer lugar la antes denominada vía gubernativa, hoy etapa de
recursos, o actuación administrativa, relativa a los recursos consagrados
en la ley, como la denomina el Consejo de Estado, no ha dejado de ser un
medio de control administrativo, pues todavía se plantea en la ley 1437
de 2011 como una herramienta no solo útil, sino a veces obligatoria, para
controvertir los actos administrativos. El hecho de que la etapa de los
recursos en sede administrativa no se equipare a los medios de control
judicial, en manera alguna quiere decir que no sea un medio de control,
aunque de diversa naturaleza, y con las limitaciones y precarios efectos
que supone.
Tampoco es cierto que esta fase del procedimiento haya dejado de ser
un privilegio de la administración. Pero compartiría lo expuesto por el autor
el día que se elimine la obligatoriedad de agotar el recurso de apelación, y
se suprima este requisito de procedibilidad para el ejercicio del medio de
control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahí sí estaríamos
ante una verdadera supresión del beneficio de la decisión previa de la
administración.
Sobre el particular hay que mencionar que la única diferencia entre la
norma anterior y la actual, en lo que corresponde a esta etapa, es el no
haberse mencionado en la ley 1437 el concepto de vía gubernativa, pues
todo lo demás continúa igual, salvo algunas modificaciones en los términos
para la práctica de pruebas, entre otras, que en realidad no constituyen
una variación sustancial.
Y sí, como lo comenta el citado autor, la expresión vía gubernativa era
arcaica, pero en la nueva legislación, desde un punto de vista práctico, no
se observa algo diverso a un simple cambio de nombre para adecuarlo a los
supuestos “avances del derecho” y al nuevo vocabulario jurídico, pero con
la nota característica que la esencia de la figura aún se mantiene, esto es, su
implantación como un privilegio para la administración, y su agotamiento
a modo de requisito de procedibilidad, ya no solo para arribar ante el
juez, sino también para convocar a la autoridad al trámite de conciliación
extrajudicial en derecho de que trata el artículo 13 de la ley 1285 de 2009
y el 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
227
Realmente se trata de un cambio de nombre de esta etapa del

procedimiento administrativo, sin ningún tipo de repercusiones esenciales.
Es como si una persona que se llama “Carlos” se cambia el nombre por el
de “Charlie”, o el de “pedro” por “peter”, así de simple fue lo que ocurrió
en esta reforma.
En virtud de lo comentado, soy partidario, y me uno a todos aquellos que
claman por la eliminación de esta figura en el ordenamiento jurídico, o por
lo menos de la supresión de agotarla como un requisito de procedibilidad
para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
pues este medio de control judicial, irónicamente, es el que está sujeto a
más obstáculos para su ejercicio. Primero porque hay que agotar el recurso
de apelación, y segundo porque hay que evacuar el trámite de conciliación
extrajudicial en derecho. Luego entonces valdría la pena preguntarse
¿Cuántas oportunidades vamos a concederles a las autoridades para
enmendar sus errores? ¿Cuántas puertas deben superar las personas para
acceder a la jurisdicción? Las normas no deben estar dirigidas a obstaculizar
el arribo a la jurisdicción, sino a velar porque las autoridades observen la ley,
y reconozcan a las personas sus derechos sin necesidad de la intervención
del juez.
2. Procedencia de la Fase de impugnación en vía administrativa

Para que la etapa de recursos sea procedente es necesario que se cumplan
los siguientes requisitos: 1) que la decisión que se quiera controvertir sea
de contenido particular y concreto, 2) que la decisión sea definitiva, 3) que
el acto sea susceptible de ser recurrido.
3. Decisión de contenido particular y concreto

Desde la vigencia del Decreto 2733 de 1959 existían ciertos actos que
no eran susceptibles de ser recurridos, tales como los creadores de una
situación jurídica general168.
Siguiendo con la misma tradición el artículo 49 del Decreto 01 de 1984
dispuso que contra los actos de carácter general no procedían recursos en
la vía gubernativa.
168 El artículo 17 del Decreto 2733 de 1959 consagraba que los recursos de reposición y apelación no
proceden contra los actos administrativos creadores de una situación jurídica general, impersonal u
objetiva, como los decretos y resoluciones de carácter reglamentario.
228
En el mismo sentido encontramos el actual artículo 75 de la ley 1437 que

excluye la posibilidad de ejercer algún tipo de recurso contra las decisiones
de carácter general.
Por sustracción de materia se concluye que esta etapa del procedimiento
sólo procede contra actos de contenido particular.
La tarea del analista debe concretarse en identificar la naturaleza
jurídica de la decisión que tiene en sus manos, a fin de elegir el medio de
controversia administrativo y judicial adecuado. Sólo en la medida que
el destinatario de los efectos jurídicos del acto pueda ser efectivamente
identificado se colmará esta exigencia.
4. Que la decisión sea definitiva

Dentro del procedimiento administrativo es posible que se adopten
determinadas decisiones que afecten a un sujeto plenamente identificable,
y respecto de las cuales es improcedente el ejercicio de recursos.
Se trata de los actos preparatorios y de trámite que sirven para agilizar
o desarrollar cabalmente el procedimiento, pero que no resuelven la
situación jurídica de que se trate.
Un claro ejemplo de este tipo de actos es el que declara la incompetencia
para conocer y resolver el objeto de una petición, el que admite o rechaza
una prueba o declara un impedimento, etc. Como estas decisiones no le
ponen fin a la actuación administrativa es imposible controvertirlas bajo el
empleo del mecanismo administrativo en comento.
Lo propio se presenta contra los actos de ejecución, los que al no
constituir una decisión administrativa final o definitiva, sino el cumplimiento
de una previa, no es posible controvertirla, a menos que en ella se pretenda
crear una situación jurídica no prevista en el acto ejecutado169.
Por lo que reza el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo, cuando la decisión resuelva directa o
indirectamente el asunto planteado o haga imposible su continuación se
reputará como definitiva.
169 Ley 1437, Art. 75. “No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite,
preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.”
229
5. Que el acto sea susceptible de ser recurrible

No basta con que el acto administrativo sea de carácter particular y definitivo
para que automáticamente se abra la puerta de la etapa de los recursos.
En efecto, existen ciertas decisiones que a pesar de ser particulares y
definitivas no es viable controvertirlas en sede administrativa. Tal es lo que
acontece con las cartas de naturalización en virtud de las cuales se reconoce
la nacionalidad colombiana. Se trata de decisiones particulares contra las
cuales no procede ningún recurso administrativo, según se desprende de
la ley 43 de 1993. Lo propio acontece con el acto que resuelve la petición
de revocatoria directa y a la de extensión de jurisprudencia, conforme
a lo dispuesto en los artículos 95 y 102 respectivamente del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La regla general es que contra los actos administrativos particulares
proceden recursos, salvo que la ley expresamente los niegue, o la autoridad
administrativa no los conceda, por tanto, siempre que se cumplan los
requisitos explicados es procedente el ejercicio de los mismos.
6. Etapa de recursos no depende de la voluntad de la autoridad

Este medio de control no depende del querer o capricho de la autoridad
que expide la decisión, sino que él encuentra su causa en la voluntad del
legislador. Sin embargo, cuando la autoridad niegue la posibilidad de ejercer
los recursos ello no debe interpretarse como una regulación general de
improcedencia de los mismos, sino como uno de los eventos en los que se
considera agotada esta etapa.
Lo anterior porque no puede confundirse el concepto de “procedencia”
con el de “renuncia” al beneficio que la ley concede a las autoridades para
controlar sus decisiones.
Esta es una de las razones donde claramente se revela que la etapa
de recursos, antes vía gubernativa, es un beneficio concedido a favor de
las autoridades, mas no del particular, quien, conforme lo ha mostrado la
experiencia, puede resultar amparado si la autoridad voluntariamente así
lo quiere, o en su defecto luego de muchos años como consecuencia de
una sentencia, si asistiéndole la razón, logró acreditar los hechos en que se
fundó para demandar.
230
7. Recursos
Los recursos previstos para controvertir la decisión que coloca fin a la
actuación administrativa son el de reposición y apelación. El de queja no es
útil para agotar esta etapa, pues se trata de un instrumento previsto para
refutar la negativa de la autoridad en admitir la apelación, según veremos
posteriormente.
8. Clasificación de los recursos

Según Gonzáles Pérez, citado por Miguel González Rodríguez170, los
recursos se clasifican en:
“Ordinarios: Son los que pueden presentarse de manera genérica o en
todos los eventos que se quiera controvertir una decisión administrativa, a
menos que una norma disponga lo contrario. Son ejemplos de estos el de
reposición o reconsideración y el jerárquico o de apelación.
Especiales: Son los que pueden interponerse en los casos señalados en
las leyes y señalando por ello el trámite que le corresponde.
Extraordinarios: Se denominan así porque se interponen cuando ya no
es posible interponer los recursos ordinarios o especiales. Se consideran
como tales el de Revocación directa y el de revisión.” Este último recurso
no está contemplado en nuestra legislación.
Hay que tener en cuenta que en nuestro ordenamiento jurídico no están
previstos los denominados recursos extraordinarios para controvertir la
decisión que ponga fin a la actuación administrativa. En efecto, si realizamos
una revisión y análisis del actual Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo, vamos a encontrar que el recurso
de revisión no está consagrado para controvertir una decisión en sede
administrativa sino en sede judicial. Por la ubicación de este recurso en la
actual codificación se deduce que es una herramienta judicial, por tanto, el
sujeto ante el cual se tramita es el juez.
La revocación directa comparte con los recursos el hecho de ser una
herramienta para controvertir decisiones administrativas, pero con la
singularidad de ser trámites incompatibles. Veremos que la revocación
170
GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, MIGUEL, DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO, Edit.
UNIVERSIDAD SERGIO ARBOLEDA Novena Edición, 1999, Pág. 105 – 106.
231
directa no es en sentido estricto un recurso administrativo, por tanto,

no es la etapa que sigue a la actuación administrativa. Recordemos que,
según el artículo 94 de la ley 1437 una de las causales de improcedencia
de la solicitud de revocación directa la constituye el haberse intentado los
recursos.
9. Negativa del funcionario para recibir los recursos

Por disposición del numeral 8° del artículo 9° de la ley 1437 a las autoridades
les está prohibido negarse a recibir los escritos contentivos de los recursos.
Sin embargo, es posible que el funcionario competente para resolver
el recurso se niegue a recibirlo, bien sea porque tiene interés en que el acto
adquiera firmeza y se vuelva inatacable por no haberse controvertido, o
simplemente porque quiere imponer su voluntad o criterio plasmado en el
acto.
Cuando ello acontezca el interesado puede acudir al Ministerio
Público, según lo establece el artículo 23 de la ley 1755 de 2015171, para que
esta entidad, en sustitución de las autoridades competentes, reciban los
recursos y se cercioren de su correcta tramitación.
La Procuraduría, la Defensoría del Pueblo o los Personeros no son
quienes tramitarán y resolverán los recursos. La potestad atribuida a estas
autoridades es única y exclusivamente para recibir el recurso y obligar al
funcionario renuente que se pronuncie sobre el mismo.
10. Reposición
Este recurso se interpone ante el mismo funcionario que expidió el acto
administrativo con el fin de que lo aclare, modifique o revoque.
Este recurso puede fundarse en motivos legales, jurídicos o de
conveniencia. Pero se aclara que en el evento de no resolverse el recurso a
favor del interesado, éste no podrá acudir a la vía de acción si el reproche
que le imputa a la decisión es de conveniencia y no de juridicidad. Ello porque
la jurisdicción contenciosa no compromete su actividad por cuestiones
diversas a las que constituyen un atentado para el ordenamiento jurídico.
171 Por su parte el parágrafo segundo del artículo 32 de la ley 1755 establece que los personeros
municipales y distritales y la Defensoría del Pueblo prestarán asistencia eficaz e inmediata a toda
persona que lo solicite, para garantizarle el ejercicio del derecho constitucional de petición que
hubiere ejercido o desee ejercer ante organizaciones o instituciones privadas.
232
11. Forma de presentación

El recurso de reposición está sometido a unas formalidades o solemnidades.
A pesar de que tanto la petición como la decisión que la resuelva pueden ser
verbales, el recurso que contra ella se presente debe constar por escrito.
Del recurso de reposición y apelación habrá de hacerse uso, por
escrito, en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10)
días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento de la
publicación, según el caso.
No hay que olvidar que cuando este recurso se interponga contra la
decisión de que trata el artículo 51 de la ley 1437 el plazo para ello se reduce
a cinco (5) días172.
Excepcionalmente puede interponerse en cualquier tiempo cuando se
trate de recurrir actos:
1. resultantes del silencio administrativo negativo,
2. irregularmente notificados o,
3. que no han sido sometidos al rigor del principio de publicidad.
12. El recurso de reposición y su obligatoriedad

EL Decreto 2733 de 1959 en el artículo 15 establecía que el recurso de
reposición no era obligatorio para el ejercicio de las acciones contencioso
- administrativas.
172 También se prevé un término de cinco días para formular el recurso de reposición según lo previsto
en el artículo 154 de la ley 142 de 1994. “DE LOS RECURSOS. El recurso es un acto del suscriptor o
usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o
la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y
facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos
en que expresamente lo consagre la ley.
No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos
se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.
El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe
interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En
ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber
sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera
el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en
que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las
condiciones uniformes del contrato.
Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee
un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los
recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la
superintendencia.”
233
La anterior disposición fue reproducida por el artículo 63 del Decreto

01 de 1984 disponiendo que el recurso de reposición no era obligatorio, por
tanto, cuando esta herramienta fuera la única procedente para atacar un
acto administrativo no era necesario emplearla como requisito previo a la
solicitud judicial de nulidad.
Una modificación posterior introducida por el decreto 2304 de 1989
subrogó los artículos 51 y 63 del C. C. A. consagrando que para agotar la vía
gubernativa era obligatorio interponer, cuando es procedente, el recurso
de apelación. Pero, cuando contra un acto administrativo sólo procedía el
recurso de reposición, éste sería obligatorio.
Esta disposición le otorgaba al recurso de reposición una obligatoriedad
condicionada o relativa porque su carácter vinculante surgía cuando era el
único recurso procedente para controvertir la decisión final o definitiva.
Por tanto, cuando adicionalmente procedía el recurso de apelación, la
reposición era facultativa.
Pero cabe anotar que los artículos 3° y 8° del Decreto 2304 de 1989
fueron declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia mediante
sentencia 080 de 20 de junio de 1990 con ponencia de Fabio Morón Díaz.
Con la mencionada declaración de inconstitucionalidad revivieron los
artículos 51 y 63 originarios del derogado Decreto 01 de 1984, y con ello el
carácter facultativo del recurso de reposición, sin importar si era o no el
único procedente contra el acto administrativo.
Actualmente el artículo 76 de la ley 1437, siguiendo la tradición del
Decreto 2733 de 1959 y del 01 de 1984 establece que el recurso de reposición
no es obligatorio.
Así las cosas, en nuestro derecho administrativo no es indispensable
interponer el recurso de reposición como requisito de procedibilidad para
intentar la conciliación extrajudicial en derecho, y tampoco para acudir
ante el juez en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho. Por tanto, el ejercicio de este recurso bajo ningún supuesto
constituye un requisito de procedibilidad para acudir a la vía de acción,
independientemente de si es o no el único procedente contra la decisión
administrativa que se ha expedido173, a menos que la ley en un futuro
disponga lo contrario.
173 Ley 1579 de 2012. Artículo 89. Consagra que contra las resoluciones que expida el Consejo Superior
para la Carrera Registral procederá únicamente el recurso de reposición.
234
13. Apelación
Se interpone ante el funcionario que expidió la decisión, pero destinado a ser
resuelto por el superior jerárquico, y con los mismos fines de la reposición.
También se fundamenta en razones de juridicidad o conveniencia.
Este recurso se puede presentar directamente o como subsidiario
del de reposición. No es válido por tanto, formular primero el recurso de
reposición, y luego cuando se resuelva o fracase, interponer el de apelación,
porque en este evento el recurso se estaría intentando por fuera del
término a que hace referencia el artículo 76 de la ley 1437.
Sin embargo, en materia de servicios públicos el artículo 20 de la ley
689 de 2001 dispone que el recurso de apelación no puede presentarse
directamente, sino como subsidiario del de reposición174. Es decir, que en
este procedimiento administrativo especial la apelación siempre tendrá un
carácter subsidiario.
14. Improcedencia del recurso de apelación

Este recurso no procede contra las decisiones expedidas por los siguientes
servidores públicos:
• Ministros.
• Directores de Departamento Administrativo.
• Superintendentes.
• Representantes legales de entidades descentralizadas por servicios.
• Directores u organismos superiores de los órganos constitucionales
autónomos.
174 Ley 689 de 2001. Artículo 20. Modifícase el artículo 159 de la Ley 142 de 1994, el cual quedará
así: “Artículo 159. De la notificación de la decisión sobre peticiones y recursos. La notificación de la
decisión sobre un recurso o una petición se efectuará en la forma prevista por el Código Contencioso
Administrativo. El recurso de apelación sólo se puede interponer como subsidiario del de reposición
ante el Gerente o el representante legal de la Empresa, quien deberá en tal caso remitir el expediente
a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Una vez presentado este recurso al mismo
se le dará el trámite establecido en el Código Contencioso Administrativo. Si dentro del trámite de
la apelación, la Superintendencia de Servicios Públicos estima necesario practicar pruebas o el
recurrente las solicita, deberá informar por correo certificado a las partes, con la indicación de la fecha
exacta en que vence el término probatorio, que no puede ser superior a treinta (30) días hábiles,
prorrogables hasta por otro tanto. Parágrafo. Una vez presentado en forma subsidiaria el recurso de
apelación, las partes podrán sustentar y aportar pruebas a la Superintendencia para que sean tenidas
en cuenta al momento de resolver en segunda instancia”.
235
• Representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos

del nivel territorial.
• Contra las resoluciones del Consejo Superior para la Carrera Registral175.
15. Término para interponer la apelación

Este recurso, según el artículo 76 de la ley 1437 debe interponerse dentro
de los diez (10) días siguientes a la publicidad del acto, sin importar si se
presenta de manera directa o subsidiaria del de reposición.
Existen procedimientos administrativos especiales que conceden
términos más amplios que el establecido en el artículo anterior, como es
el caso del artículo 109 del Decreto 2241 de 1986 donde se establece que
el recurso de apelación contra la resolución del Registrador que sancione
a los jurados de votación debe presentarse dentro de los treinta (30) días
siguientes de desfijada la resolución que impone la sanción o de la ejecutoria
de la providencia que niegue el recurso de reposición.
Por su parte también hay normas que consagran plazos inferiores a los
establecidos en la ley 1437. Por ejemplo, el consagrado en el artículo 63 de
la ley 1476 el cual establece que “Los recursos de reposición y apelación
podrán interponerse y sustentarse dentro de los cinco (5) días siguientes a
la diligencia de notificación de la decisión administrativa.
16. Recurso de queja

Este recurso no estaba contemplado en la ley 167 de 1941 ni en el decreto
2733 de 1959 que subrogó las normas pertinentes de aquella en la vía
gubernativa, pero el Consejo de Estado, antes de la expedición del decreto
01 de 1984, consideró que por la figura de la remisión establecida en el
artículo 282 de la ley 167 de 1941 debían aplicarse las normas del C. P. C. de
1970 que sí lo consagra debido a que el recurso de queja constituye una
garantía jurídica del procedimiento y del ejercicio del recurso jerárquico.
Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 8 de noviembre de 1971
y Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 12 de diciembre de 1977176.
175 Ley 1579 de 2012. Artículo 89. “RECURSOS. Contra las resoluciones del Consejo Superior para la
Carrera Registral procederá únicamente el recurso de reposición.”
176 Citada por González Rodríguez, Miguel. Ob. Citada, Pág. 119.
236
El artículo 50 del decreto 01 de 1984 estableció expresamente este

recurso, dando así fin a la polémica de su aplicación por remisión al Código
de Procedimiento Civil, pero con un procedimiento o tramitación diversa
de la establecida en su momento por la legislación adjetiva Civil en los
artículos 377 y 378177.
Hoy su vigencia en el ordenamiento jurídico está regulada en el artículo
74 de la ley 1437.
Este recurso se ejercita cuando interpuesta oportunamente la apelación
la autoridad administrativa competente se niegue a darle trámite.
A diferencia de los recursos de reposición y apelación, la queja debe
ejercerse dentro de los cinco días siguientes a la notificación de la decisión
que rechaza la apelación.
Igual que acontecía en el Decreto 01 de 1984, en el nuevo código se
exige que el recurso de queja se presente mediante escrito acompañado
de la decisión en virtud del cual no se le dio trámite a la apelación.
Una vez que el funcionario conozca del recurso deberá solicitar el envío
del expediente administrativo y proferirá la correspondiente decisión,
revocando o confirmando la negativa de la apelación y, si es del caso,
resolviendo el fondo del asunto planteado en la apelación.
17. Recurso de queja y su obligatoriedad

La queja comparte con el de reposición la ventaja de no ser obligatorio178,
en consecuencia su ejercicio tampoco es un presupuesto para acudir a la
vía de acción.
Ciertamente la queja está consagrada como un recurso que se ejerce
dentro de la segunda etapa del procedimiento administrativo, pero, a
diferencia de la reposición y apelación, no la agota. Ello porque el objeto
de ataque de la misma lo constituye una decisión diversa a la que concluyó
la actuación administrativa.
Cuando se niegue la procedencia de la apelación el interesado podrá
adoptar dos posiciones: presentar el recurso de queja o acudir directamente
ante la jurisdicción.
177 El código de procedimiento civil fue derogado por la ley 1564 de 2012, que constituye el código
general del proceso, y el recurso de queja y su trámite está previsto en los artículos 352 y 353.
178 Ley 1437, Art. 76.
237
En virtud de que el recurso de queja no es obligatorio puede acudirse

directamente ante la jurisdicción cuando se niega el trámite de la apelación.
18. Requisitos de los recursos

Los recursos deben cumplir con un mínimo de formalidad para efectos de
ser admitidos. Estos se encuentran señalados en el artículo 52 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así:
1) Identificación del Recurrente. Dentro del escrito contentivo del recurso
debe indicarse el nombre y número de identidad de quien solicita la
revocación, modificación o aclaración, a fin de que la autoridad pueda
darle trámite. El inicio de la etapa de los recursos depende de la
voluntad que una persona expresa en un recurso, por ello, ésta debe
estar identificada, a fin de que la autoridad pueda realizar sobre ella un
estudio de legitimación. Los anónimos no constituyen legalmente un
recurso.
2) Presentarse Personalmente. El Decreto 01 de 1984 exigía que los
recursos debían estar acompañados de una nota solemne denominada
“presentación personal”, la cual resultaba útil para que la autoridad
tuviera certeza de quién era la persona que estaba recurriendo la
decisión. Esto es, que además de estar identificado el recurrente,
debía dejarse constancia de ser él la persona que suscribía y radicaba el
documento.
El nuevo Código de Procedimiento Administrativo, al igual que en
su momento hizo el decreto 2150 de 1995 suprimió el trámite de
presentaciones personales de los recursos, por tal razón hoy en día
ninguna autoridad puede exigir dicha formalidad como condición
previa para resolverlos.
Consecuente con la eliminación de este requisito formal en el numeral
3° del artículo 9° de la ley 1437 se prohíbe a las autoridades exigir la
presentación personal de los recursos.
3) Oportunidad. Los recursos de reposición y apelación deben interponerse
dentro del término legalmente establecido para ello. Este plazo es de
diez (10) días contados a partir del día siguiente de haberse surtido
la publicidad del acto, salvo que se trate de un acto ficto o presunto
resultante del silencio administrativo, o expreso notificado en forma
238
irregular, o que no ha sido notificado. Si el recurso a ejercer es el de

queja el plazo para su presentación se reduce a cinco (5) días.
4) Legitimación. El recurso debe ser interpuesto por el peticionario, su
apoderado o representante legal, o por los terceros vinculados a la
actuación, o por aquellos que sin haber sido vinculados tengan un
interés dentro del trámite administrativo. Esto es, se debe acreditar
una legitimación para recurrir, la cual en principio se entiende agotada
con el hecho haber participado o tener derecho a participar dentro de
la actuación administrativa que culminó con una decisión contraria a
los intereses del recurrente.
Dentro de la legitimación debe analizarse el hecho de que la decisión
impugnada sea total o parcialmente desfavorable para el recurrente.
Esto porque donde no hay interés tampoco hay recurso ni acción. Si la
decisión fue totalmente estimatoria de la petición se entiende que el
peticionario no tiene motivo para recurrir, y en consecuencia el recurso
será desestimado.
5) Motivos. No basta con solicitar la revocación, modificación o aclaración
del acto, sino que debe suministrarse a la autoridad los argumentos
fácticos y jurídicos que sustentan el recurso. De lo contrario el
funcionario no podría saber cuáles son los motivos de inconformidad
del recurrente, y mucho menos puede adivinar cuál es el posible vicio,
equivocación o irregularidad que presenta el acto si no se le manifiesta.
6) Pruebas. A esta etapa del procedimiento, al igual que la actuación
administrativa, le son aplicables los principios probatorios contenidos
en el Código General del Proceso, ley 1564 de 2012, en especial el de la
“carga de la prueba.” En tal sentido al recurrente le corresponde aportar
las pruebas que pretenda hacer valer y que guarden relación con los
hechos invocados. Sin embargo, según se desprende del numeral 4°
del artículo 9° de la ley 1437, este requisito se colma cuando las pruebas
que sustentan los hechos en que se funda el recurso reposan en las
dependencias de la autoridad que expidió el acto.
7) Acreditar la condición de apoderado y prestar caución. Este requisito
se exige cuando el recurso es presentado por un agente oficioso, y
tiene por objeto garantizar que la persona a quien se está defendiendo
ratificará dicha gestión en un plazo de dos meses. En el evento que
no haya ratificación se ordenará el archivo del expediente y se hará
efectiva la caución prestada.
239
8) Dirección del recurrente. Es necesario informarle a la autoridad el lugar

donde puede ser ubicado el recurrente para efectos de darle a conocer
los requerimientos que puedan hacerse, y también para llevar a cabo
la citación para notificarlo personalmente. Esta dirección puede ser
electrónica.
Respecto a este requisito considero que si quien recurre es el mismo
peticionario no es necesario que señale una nueva dirección, a menos
que se haya producido un cambio. Si a la autoridad no se le da a conocer
una nueva dirección debe entender que es la misma que se indicó en la
petición.
9) Consignarse por escrito. Los recursos deben consignarse por escrito.
Esta formalidad diferencia al recurso de las peticiones, pues estas
pueden formularse verbalmente.
Es tan importante esta solemnidad que se constituye en un factor que
condiciona no solo el estudio de admisibilidad o rechazo del recurso sino
su existencia misma.
Por tanto, considero que si un recurso se presenta verbalmente la
autoridad que lo recepciona no está en el deber de pronunciarse sobre el
mismo, pues para estos efectos es como si no se hubiera presentado. Sería
una manifestación desprovista de eficacia jurídica y, por tanto, de amparo
judicial.
No obstante lo anterior, hay procedimientos especiales en los que el
recurso de reposición y apelación debe presentarse verbalmente en la
misma audiencia en que se profirió la decisión. Tal acontece en los trámites
regulados por la ley 769 de 2002179 (Código Nacional de Tránsito Terrestre)
19. Rechazo del recurso

A pesar que los recursos deben cumplir con los requisitos indicados
en el artículo 77 del Código de Procedimiento Administrativo, lo cierto
179 ARTÍCULO 142. RECURSOS. “Contra las providencias que se dicten dentro del proceso procederán
los recursos de reposición y apelación.
El recurso de reposición procede contra los autos ante el mismo funcionario y deberá interponerse
y sustentarse en la propia audiencia en la que se pronuncie.
El recurso de apelación procede sólo contra las resoluciones que pongan fin a la primera instancia
y deberá interponerse oralmente y sustentarse en la audiencia en que se profiera.
Toda providencia queda en firme cuando vencido el término de su ejecutoria, no se ha interpuesto
recurso alguno o éste ha sido negado.”
240
es que solamente la ausencia de algunos de ellos se sanciona con el

rechazo180.
Las causales de rechazo de los recursos son las siguientes:
Extemporaneidad. Esto es, cuando el recurso se presenta por fuera del
término establecido por el Legislador.
Ausencia de motivación. Se configura esta causal de rechazo cuando
en el cuerpo del recurso no se expone las razones de inconformidad con la
decisión.
Falta de identificación del recurrente. Se presenta cuando quien
recurre no señala su nombre, lo cual le impide a la autoridad administrativa
realizar una valoración sobre la legitimación. Sin embargo, hay que
anotar que la ausencia de señalamiento de la identificación del recurrente
no necesariamente conduce al rechazo del recurso, pues la Corte
Constitucional, mediante sentencia C-146 de 2015, determinó “que el
rechazo del recurso por omitirse la identificación del recurrente es una
consecuencia proporcional, que por demás, puede ser reconsiderada
a través del recurso de queja. No obstante, en los casos en los que la
administración ya ha tenido conocimiento de la persona involucrada
en el acto administrativo recurrido, y ésta omite su identificación, la
administración no podrá denegar de plano el recurso, dado que en estas
situaciones el rechazo es un resultado irrazonable”
No señalamiento del sitio de notificaciones. Sobre este particular,
desde la primera edición de esta obra he considerado que no debe constituir
causal de rechazo el que se omita señalar una dirección de notificaciones
cuando quien interpone el recurso es la misma persona que presentó la
petición.
Uno de los requisitos formales de la petición es la indicación del lugar en
que se recibirán las notificaciones, por tanto, si el peticionario al momento
de presentar el recurso no señala una nueva dirección la autoridad debe
180 El artículo 53 del anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) no era tan preciso
al momento de identificar los requisitos cuya ausencia se sancionaba con el rechazo. Simplemente se
limitaba a indicar que el recurso no cumplía con los requisitos expuestos en el artículo 52 debía ser
rechazado por el funcionario competente.
Sin embargo, aún dentro de esta regulación se entendía que no toda ausencia de requisitos era
motivo para que las autoridades rechazaran los recursos. Así, por ejemplo, cuando en el escrito que
lo contenía no se solicitara la práctica de alguna prueba.
241
presumir que es la misma que aparece consignada en el expediente

administrativo.
Sin embargo, considero que su ausencia sí es causal de rechazo cuando
quien interpone el recurso es un tercero que no participó dentro de la
actuación administrativa.
El numeral 4° del artículo 76 de la ley 1437 de 2011, el cual consagra
esta causal de rechazo de los recursos, fue demandado ante la Corte
Constitucional, quien mediante sentencia C-146 del 2015 declaró la
exequibilidad de la norma en el entendido que, en los casos en los que la
administración haya conocido previamente el nombre y la dirección del
recurrente, no podrá rechazar el recurso.
En efecto, sostuvo lo siguiente:
“Sin embargo, es claro que el legislador, debe observar que las cargas que
se imponen no sean desproporcionales y vuelvan nugatorio el acceso a la
administración y a la justicia. Con base en ello, cabe resaltar que el requisito
del nombre y el domicilio del recurrente es una exigencia, que a pesar de
ser formal, está debidamente fundamentada y resulta ser razonable, pues
en casos en los que no se presenta el recurso debidamente, omitiéndose el
nombre y la dirección o el correo electrónico, la autoridad administrativa no
tiene cómo notificar, pues no conoce el titular de la actuación, y exige por
tanto, mayores actividades procesales que generan un desgaste mayor.
Precisamente en este punto, la Sala recuerda lo manifestado por la
Presidencia del Consejo de Estado en la intervención de la demanda que se
estudia, en la cual expresó que hay actuaciones frente a la administración
que permiten recurrir actos por terceros que pueden resultar afectados con
la decisión y cuyos datos la administración desconoce. Para explicarlo, el
interviniente recuerda que hay casos en los que la administración adelanta
directamente o de oficio una actuación administrativa y “que es con la
decisión que ésta adopta que los sujetos afectados se vinculan al trámite
administrativo”. Sustenta esta afirmación en situaciones de (i) expropiación
administrativa, (ii) aprehensión de mercancías, (iii) actos de retiro del servicio
por discrecionalidad y (iv) el cobro de servicios públicos.
Además añadió que existen hipótesis en las que el requisito adquiere una
importancia incuestionable: (a) aquellos procesos en los que los recurrentes
pueden ser un número plural de sujetos que pueden actuar de manera
alternativa, como ocurre en los casos contemplados en el Código Electoral y
(b) en las situaciones en las que los terceros indeterminados tiene el derecho
242
a intervenir en las actuaciones administrativas de contenido particular y

concreto, cuando puedan resultar afectados o perjudicados con las decisiones
que éstas llegaren a adoptarse.
Las anteriores hipótesis, hacen dar cuenta, al igual que como lo expresa la
Presidencia del Consejo de Estado en su intervención, que existen múltiples
casos en los cuales las personas afectadas con la decisión llegan a ser parte
dentro del procedimiento o la actuación administrativa con la interposición
de los recursos, y en ese orden, se encuentra razonable que el legislador
erija en requisito, so pena de rechazo, que el recurrente indique su nombre
y dirección de correspondencia o de correo electrónico. Es razonable
y proporcional, en tanto y en cuanto, el acto administrativo tiene por
destinatario a terceros cuyos datos no obran en la actuación administrativa,
toda vez que con anterioridad a la interposición de los recursos no habían
intervenido en esta.
No obstante lo anterior, no se puede ignorar que hay casos en los que
la administración, desde que actúa de oficio y emite un acto administrativo
particular y concreto, del que sabe claramente su destinatario, ya ha tenido
conocimiento del nombre y domicilio de aquél para su debida notificación, y por
tanto, resulta desproporcionado que por una omisión formal del recurrente,
se le rechace de plano el recurso. En estas hipótesis, la Sala encuentra que el
rechazo sí es una consecuencia desproporcionada que en nada atiende a los
principios de celeridad, economía procesal y eficiencia de los trámites ante la
administración, y que además, como se hizo evidente líneas arriba, tampoco
respeta la oportunidad de la propia administración de reevaluar sus propios
actos antes de ir a la vía jurisdiccional. En esa medida, la jurisprudencia
constitucional considera que la competencia normativa del legislador resulta
acorde con la Constitución, siempre y cuando, obre conforme a los principios
de razonabilidad y proporcionalidad en la definición de las formas y que
permita la realización material de los derechos y del principio de la primacía
del derecho sustancial sobre las formas. En efecto, los requisitos de actuación
y particularidades que exija cada proceso deben estar dirigidas a asegurar la
prevalencia del derecho sustancial, el principio de la eficacia de los derechos
y la protección judicial efectiva. En palabras de la propia Corte, “[d]e allí, que
sean entendidas como constitucionales justamente, las normas procesales que
tienen “como propósito garantizar la efectividad de los derechos” y su eficacia
material, y que además propenden por la optimización de los medios de defensa
de las personas”181”
181 Cfr. Sentencia C-662 de 2004 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
243
20. Efecto en el que se conceden los recursos182

Las decisiones recurridas se considerarán suspendidas hasta que sean
resueltos los recursos183.
Es decir que los actos administrativos no pueden ser ejecutados por
ninguna autoridad, so pena de incurrir en una vía de hecho. Según el
numeral 11 del artículo 9° de la ley 1437 está prohibido a las autoridades
ejecutar actos que no se encuentren en firme. La violación de esta
prohibición es constitutiva de falta disciplinaria, y como tal sancionable por
las autoridades competentes.
21. Desistimiento
Desde el momento de la notificación del acto, y hasta antes que sean
resueltos, puede desistirse de los recursos. Si el acto que resuelve el recurso
ha sido expedido pero no se ha notificado y se presenta el desistimiento,
la autoridad podrá optar entre retirar el acto, o negar el desistimiento y
notificar la decisión.
22. Pruebas en la etapa de recursos

Es posible que dentro de la etapa de recursos se despliegue una nueva
actividad probatoria y, al igual que ocurre en la actuación administrativa,
son admisibles todos los elementos de convicción señalados en el Código
General del Proceso.
El artículo 56 del Decreto 01 de 1984 previó la práctica de pruebas, o
período probatorio, para surtir el recurso de apelación, pero no para el de
reposición porque en este último caso se pretendía revisar y reconsiderar
una decisión adoptada con base en unos elementos de convicción que
previamente habían sido valorados por la autoridad.
Sin embargo, tanto la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la
Corte Constitucional aclararon que el funcionario no estaba impedido para
182 Ley 1437, art. 79.

183 El Artículo 80 del Decreto 01 de 1984 establecía este mismo efecto suspensivo para los actos
recurridos, pero disponía que podrían ser ejecutadas cuando se tratara de decisiones proferidas por
instituciones financieras con participación mayoritaria de capital público que actúen como ejecutoras
directas de las normas y políticas monetarias, cambiarias y crediticias que desempeñen facultades de
naturaleza única o diferente a las que las leyes y reglamentos confieren a las demás instituciones.
244
practicar, de oficio o a solicitud del recurrente, nuevas pruebas durante el

trámite de la reposición a efectos de garantizar la transparencia y moralidad
de su actuación, así como el derecho de defensa del administrado.
El artículo 79 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo,
a diferencia del anterior, consagró la posibilidad de practicar pruebas
tanto en el recurso de reposición como en el de apelación, de tal suerte
que el diligenciamiento de los elementos de convicción solicitados con la
reposición dejaron de ser facultativos para la autoridad y, en consecuencia,
está obligada a practicarlos, siempre y cuando hayan sido solicitados
oportunamente y cumplan con los requisitos de licitud, conducencia,
pertinencia y no sean superfluos.
23. Duración del período probatorio

El término para practicar las pruebas no puede ser mayor de treinta
(30) días184. Sin embargo, los plazos inferiores al máximo legal podrán
prorrogarse, por una sola vez, sin que en todo caso la etapa probatoria
supere los treinta días. Naturalmente hay que entender que estos días son
hábiles, por tanto, no es viable computarlos conforme al calendario.
Es deber de la autoridad señalar con toda precisión en el acto que
decreta las pruebas el día en que concluye el período probatorio.
24. Término para resolver los recursos

Según el artículo 79 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, los recursos deben ser resueltos de plano,
salvo que se solicite la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de
decidir considere necesario decretarlas de oficio.
La redacción de esta norma, en lo que al pazo para resolver los recursos
se refiere es idéntica al artículo 56 del código contencioso administrativo
derogado (decreto 01 de 1984).
En el contexto de dicha normatividad se consideró que existía
incertidumbre respecto al alcance de la expresión “de plano” empleada
por la norma citada y en general en lo que respecta al término para resolver
los recursos.
184 El artículo 58 del Decreto 01 de 1984 contenía una regla que fijaba un plazo mínimo de 10 días y
máximo de 30 para practicar las pruebas. Pero igual que el artículo 79 de la ley 1437 permitía la
prórroga, por una sola vez de los plazos inferiores a 30 días, pero sin que excedieran de este término.
245
Por ello, el Consejo de Estado, durante la vigencia del decreto 01 de

1984, consideró que el plazo máximo para resolver los recursos era el
señalado en el artículo 60, que corresponde en la actualidad al 86185 de la
ley 1437, el cual se refiere a la decisión ficta que se configura al cabo de
dos meses de haberse presentado el recurso sin que se haya notificado la
decisión.
Sobre el particular, la Corte Constitucional, a través de sentencia T –
304 de 1994 consideró que, si bien el decreto 01 de 1984 no consagraba un
término para resolver los recursos, la autoridad debía hacerlo en un lapso
de tiempo prudencial, so pena de trasgredir el derecho fundamental de
petición.
En efecto, sostuvo lo siguiente:
“Es relevante establecer que el uso de los recursos señalados por las
normas del Código Contencioso, para controvertir directamente ante la
administración sus decisiones, es desarrollo del derecho de petición, pues, a
través de ellos, el administrado eleva ante la autoridad pública una petición
respetuosa, que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación
o la revocación de un determinado acto. Siendo esto así, es lógico que la
consecuencia inmediata sea su pronta resolución.
El anterior aserto tiene fundamento en el hecho mismo de que el derecho
de petición, por su esencia típicamente política, se convierte en el medio
que permite al administrado controvertir los actos de la administración, por
considerarlos ilegales o simplemente inconvenientes para sus intereses.
No existe razón lógica que permita afirmar que la interposición de
recursos ante la administración, no sea una de las formas de ejercitar el
derecho de petición, pues, si él le permite al sujeto participar de la gestión de
la administración, así mismo, podrá como desarrollo de él, controvertir sus
decisiones.
Si bien el administrado puede acudir ante la jurisdicción para que resuelva
de fondo sobre sus pretensiones, tal como se explicará más adelante, haciendo
uso de las acciones consagradas en el Código Contencioso, aquél conserva su
derecho a que sea la propia administración, y no los jueces, quién resuelva sus
inquietudes, pues al fin y al cabo ella es la obligada a dar respuesta. Prueba de
ello está en que, si la persona no recurre ante la jurisdicción, la administración
sigue obligada a resolver.
185 Que corresponde a la regulación del artículo 60 del derogado Decreto 01 de 1984.
246
Uno de los elementos que configuran el derecho de petición, es el término

que tienen las autoridades para dar respuesta, término que establece el
legislador según su criterio.
Para el caso en estudio, si bien el Código Contencioso no fija un término
preciso dentro del cual se deban resolver los recursos, pues parece existir
cierta discrecionalidad para que el funcionario, dada la naturaleza del asunto,
resuelva, sí se ha establecido en él una ficción que le permite al recurrente
presumir que las razones en las que fundamentaba su solicitud de aclaración,
modificación o revocación, han sido negadas. Veamos:
El artículo 60 del Código Contencioso administrativo, consagra la figura
del silencio administrativo, en tratándose de recursos, en los siguientes
términos:
“ Transcurrido un plazo de dos (2) meses contado a partir de la interposición
de los recursos de reposición o de apelación sin que se haya notificado decisión
expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa.
“...
“La ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1o. no
exime a la autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se
haya acudido ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo.”
Igualmente, de algunas de las normas del Código Contencioso se puede
deducir que el término de que goza la administración para resolver los
recursos, no es tan discrecional como podría imaginarse, veamos:
“Artículo 56: Los recursos de reposición y de apelación siempre deberán
resolverse de plano, a no ser que al interponerse este último se haya solicitado
la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso
considere necesario declararlas de oficio.”
“Artículo 58: Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará para ello un
término no mayor de treinta (30) días, ni menor de diez (10). Los términos
inferiores a treinta (30) días podrán prorrogarse una sola vez, sin que con la
prórroga el término exceda de treinta (30) días.
“...”
“Artículo 59: Concluído el término para practicar pruebas, y sin necesidad de
auto que así lo declare, deberá proferirse la decisión definitiva. (...)
“...”
Como puede observarse, la administración no puede demorar la decisión
de un recurso, más allá de los términos con que cuenta para la práctica de
pruebas, es decir, treinta (30) días, cuando el asunto no amerite medio
probatorio alguno, y de ser las pruebas necesarias, un término prudencial
que consulte las cargas mismas de la administración, término que debe ser
247
razonable. Razonabilidad que se apreciará en cada caso, y que dependerá, en

últimas, de la naturaleza del asunto recurrido.”
No obstante, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

en vigencia de la ley 1437 de 2011, considera que el término para resolver los
recursos, cuando no es necesaria la práctica de pruebas, es de 15 días hábiles,
término que se suspenderá si hay lugar a ellas186. Sustenta el planteamiento
186 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación número: 11001-03-06-000-2012-
00084-00(2123). Consejero Ponente: Luis Fernando Álvarez Jaramillo. Actor: Departamento Nacional
de Planeación. Temas: Consulta a la Sala sobre el término para contestar los recursos administrativos
en la ley 1437 de 2011, nuevo Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso
administrativo – CPACA. “…Si con los recursos no se aportaron o solicitaron pruebas o la autoridad
no las decretó de oficio, estos deberán resolverse de plano y se aplicará el término general de 15 días
hábiles para su oportuna resolución, tal como concluyó la Sala en el punto anterior.
b) Si con los recursos se aportaron pruebas por parte del recurrente, y la Administración no
decreta pruebas de oficio, es decir, el recurso se decidirá solamente con las pruebas aportadas, se
aplicará igualmente el término general de 15 días hábiles para su oportuna resolución.
En el día a día de la Administración ello es así, toda vez que no se requerirá estrictamente de un
período probatorio para la práctica de pruebas, sino simplemente tener como tales las aportadas con
el recurso.
Exceptuase el caso en el que el aporte de pruebas se da en el trámite de recursos en donde
interviene más de una parte (Administración, parte A, parte B), según se explica a continuación.
Si con el recurso se solicitaron pruebas, es decir se ejerció materialmente el derecho de defensa
por parte del recurrente, y por lo mismo, se requiere de un término para la práctica de las mismas, se
deberá, una vez vencido el período probatorio, correr traslado a los intervinientes por un término de 5
días, vencidos los cuales deberá adoptarse la decisión.
Lo anterior no sólo se deriva de la interpretación sistemática de los artículos 79 y 80 del CPACA,
sino del artículo 40 que textualmente establece: “…el interesado contará con la oportunidad de
controvertir las pruebas aportadas o practicadas dentro de la actuación, antes de que se dicte una
decisión de fondo…”.
Así las cosas el traslado previsto en el artículo 79 se dará no sólo cuando interviene más de una
parte (Administración, parte A, parte B) y resulte necesario practicar pruebas, sino también en el caso
en que solo interviene una parte (Administración – parte) pero esta solicita la práctica de pruebas,
todo por expresa disposición del artículo 40 del CPACA o en el caso en que
En la práctica ello quiere decir que radicado el recurso, el término general 15 días hábiles
comenzará a correr y se suspenderá mientras dura la práctica de las pruebas decretadas, cuyo
término máximo corresponderá a 30 días hábiles, el cual incluye la prórroga de los términos inferiores.
Vencido el periodo probatorio deberá darse traslado por un término de 5 días hábiles, transcurrido
el cual se reanudará el término que haya corrido y la autoridad deberá adoptar la decisión sin que
exceda los 15 días del plazo general.
Un ejemplo ilustra la situación: Al día 2 de presentado el recurso, la autoridad decide que las
pruebas solicitadas son pertinentes y conducentes para adoptar la decisión. Por la complejidad de
las mismas se decreta un periodo probatorio de 30 días. Vencido este, se reanuda el término para
decidir y el día 3 el funcionario competente corre traslado de las pruebas practicadas. El término se
suspende durante los 5 días que dura el traslado, vencido el cual sólo cuenta con 12 días hábiles
siguientes para decidir el recurso, respetándose de esta forma el término general de 15 días hábiles.
Reitera la Sala que cuando se solicitan pruebas y hay práctica de las mismas, el traslado debe
darse no sólo cuando interviene más de una parte (Administración, parte A, parte B), sino también
cuando solo interviene una parte (Administración – parte), por expresa disposición del artículo 40 del
CPACA, norma que hace énfasis en el derecho de contradicción probatoria, el cual integra el derecho
constitucional al debido proceso.
Ahora, cuando interviene más de una parte (Administración, parte A, parte B), y se aportan pruebas,
también deberá darse el traslado de 5 días hábiles, respetándose así el derecho de contradicción en
248
en la circunstancia de que los recursos comportan el ejercicio del derecho

de petición, tal y como lo señala el artículo 13 de la ley 1437, sustituido por
el artículo 1 de la ley 1755, en consecuencia, las reglas relativas a los plazos
para resolver las peticiones se extienden a los mismos.
La tesis planteada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado resulta ventajosa para el peticionario, en cuanto ofrece un término
cierto y breve para obtener una respuesta y al tiempo lo habilita a ejercer
la acción de tutela para procurar la protección del derecho fundamental de
petición en el caso que no se obtenga una pronta resolución de parte de la
autoridad administrativa.
En relación con esta circunstancia, es vital para las autoridades recordar
que, conforme a lo señalado en el artículo 39, numeral 8 de la ley 1952,
les está expresamente prohibido omitir, retardar o no suministrar debida
y oportuna respuesta a las peticiones respetuosas de los particulares o a
solicitudes de las autoridades, así como retenerlas o enviarlas a destinatario
diferente de aquel a quien corresponda su conocimiento.
25. Notificación de la decisión

Una vez que se ha resuelto el recurso la autoridad debe notificar la decisión
en la forma explicada en el capítulo de la publicidad.
26. Silencio administrativo procesal

El silencio administrativo es una presunción legal que se configura a favor
del administrado y como sanción para la autoridad por haber desatendido
esa actuación, también por expresa disposición del artículo 40 del CPACA, en concordancia con el
artículo 79 ibídem.
En cualquier caso si las pruebas son decretadas de oficio, simplemente se señalará un periodo
probatorio para su práctica, vencido el cual se correrá traslado por 5 días hábiles, adoptándose
la decisión correspondiente, descontando tanto el período probatorio como el traslado del término
general de 15 días.
Conforme a lo anterior, la Sala concluye que para resolver los recursos administrativos las
autoridades competentes tienen un plazo general y expreso de 15 días hábiles, de conformidad con
los artículos 13 y 14 del CPACA, salvo disposición legal especial en contrario. Y si no fuere posible
resolverlos en dicho término, por concurrir de manera excepcional las condiciones fácticas y jurídicas
descritas en el parágrafo del artículo 14, deberán resolverse en un plazo que no exceda los 30 días
desde su oportuna interposición.
No obstante, cuando en los recursos sea del caso practicar pruebas, bien sea porque se
solicitaron, aportaron o se decretaron de oficio, el término general de 15 día hábiles se suspende
mientras dura el periodo probatorio (que en ningún caso será superior a 30 días hábiles), y se corre
traslado de las pruebas practicadas, vencido el cual deberá proferirse la decisión.” Ver concepto en:
JURSPRUDENCIA PQRSD-2019.pdf (dnp.gov.co)
249
su deber de resolver expresamente y notificar las decisiones que resuelven

los recursos. Su finalidad es permitir al administrado acudir a la vía de acción
cuando ello sea procedente.
Por regla general equivale a una respuesta negativa para el recurrente
y excepcionalmente, como ocurre en materia de servicios públicos
domiciliarios, entre otras materias, a una decisión positiva.
Este silencio es denominado procesal para distinguirlo del sustancial
que se presenta en la primera etapa del trámite administrativo con ocasión
de la desatención de las peticiones de interés particular.
Igual que acontece con el sustancial, el silencio administrativo procesal
también abre las puertas al administrado para acudir directamente a la vía
judicial.
27. Requisitos para su configuración

El silencio administrativo procesal es un fenómeno cuya ocurrencia
depende de la reunión de una serie de requisitos establecidos en el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La lectura del artículo 86 de la mencionada codificación permite inferir
que la ocurrencia del silencio administrativo procesal está supeditada a lo
siguiente:
1. Interposición de un recurso con el cumplimiento de los requisitos
legales.
2. Transcurso de un plazo de dos meses desde su interposición.
3. Ausencia de notificación.
4. Que el interesado acuda ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
28. Interposición del recurso

Como lo señalé anteriormente, esta etapa del procedimiento administrativo
encuentra su punto de partida con la interposición de un recurso. Sin
embargo, no cualquier recurso da lugar al silencio administrativo.
En efecto, según se desprende del artículo 86 de la ley 1437 esta
presunción legal se configura en la medida que la desatención se presente
con ocasión del recurso de reposición y/o apelación. Por tanto, la mora o
250
inercia de la administración que afecta la resolución del recurso de queja

no podrá interpretarse como una respuesta. En este último caso habría una
desatención del recurso, constitutiva de violación del derecho fundamental
de petición.
29. Transcurso de dos meses

No cualquier demora en responder se asume como una respuesta. Es
necesario que haya transcurrido el plazo que el legislador concede a favor
de la entidad para que se pronuncie.
El parágrafo del artículo 18 del Decreto 2733 de 1959 disponía que el
silencio administrativo se configuraba luego de haber transcurrido un (1)
mes sin que recayera decisión resolutoria sobre los recursos. Por su parte
el artículo 60 del Decreto 01 de 1984 amplió dicho término a dos (2) meses.
Este plazo fue ratificado por el artículo 86 de la ley 1437.
Pero el plazo de dos meses puede verse afectado por la práctica de
pruebas, caso en el cual se considera suspendido, y en consecuencia, una
vez superado el diligenciamiento de los medios de convicción el período
de dos meses para responder se reactiva. Este término debe computarse
conforme al calendario, y no en días hábiles.
30. Ausencia de notificación

Son incalculables los funcionarios que consideran que la ocurrencia del
silencio administrativo depende de la no elaboración del acto. Es decir,
suponen que por el simple hecho de haber elaborado y datado una decisión
se obstaculiza la configuración del silencio administrativo.
Es necesario llamar la atención sobre este punto porque el supuesto
que echa de menos el ordenamiento jurídico no es la falta de elaboración o
proyección de la respuesta, sino la ausencia de su notificación.
Para la configuración del silencio administrativo da igual que el
recurso no se resuelva expresamente, o que habiéndolo sido no se lleve
al conocimiento de los interesados en la forma que han previsto las leyes.
Es entonces la falta de notificación de la decisión la que da píe para
que el legislador presuma, y así lo entienda el afectado, que la revocación,
modificación o aclaración, que constituye el objeto del recurso, ha sido
251
negada, o aceptada en los casos que así lo establezca el ordenamiento

jurídico.
31. Que el afectado con el silencio acuda ante el juez a solicitar

la nulidad
A pesar que del artículo 86 del nuevo Código de Procedimiento
Administrativo se entiende que el plazo máximo para resolver los recursos
es de dos meses, lo cierto es que la autoridad puede exceder ese límite para
responder expresamente. Pero esta respuesta será válida siempre que el
afectado con el silencio no hubiere acudido ante los jueces competentes
para controvertir la legalidad del acto ficto y se hubiere notificado el auto
admisorio a la Entidad.
No hay que creer que el silencio administrativo se configura en la
fecha en que se acude a la jurisdicción. Para que el recurso se presuma
negado basta con que haya transcurrido un plazo de dos meses luego de
la presentación del recurso y que no se haya notificado ninguna decisión.
Por tanto, si el afectado acude ante la jurisdicción administrativa luego de
cinco meses o dos años de la interposición del recurso se entenderá que el
silencio se configuró al momento del vencimiento de los dos meses a que
hace referencia el artículo 86 en comento, y no cuando ejerció el derecho
de acción.
El requisito estudiado, antes que servir para configurar el silencio, se
convierte en un factor que afecta la competencia de la autoridad para
resolver la problemática jurídica planteada en el recurso.
32. El vencimiento del plazo para responder no acarrea pérdida

de competencia para hacerlo
¿Conserva la administración competencia para resolver expresamente el
recurso a pesar de haber transcurrido el término establecido en el artículo
86 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo?
La única limitación con la que cuenta la administración para resolver el
recurso es el hecho de que el administrado haya acudido a la jurisdicción
contenciosa a plantear su pretensión. Lo anterior porque la ocurrencia
252
del silencio administrativo no impide que la administración abandone su

posición omisiva o negativa y cumpla con su deber.
Sin embargo, a pesar que la ley permite a la autoridad resolver
expresamente el recurso, bajo la condición de que no se le hubiere notificado
del auto admisorio de una demanda contra el acto ficto, ello no quiere
decir que el funcionario de que se trate queda liberado de responsabilidad
disciplinaria.
33. Pretensión de respuesta expresa

El interesado en la resolución expresa de un recurso puede solicitar el
amparo de su derecho fundamental de petición al juez de tutela, con el fin
de obtener una respuesta expresa.
Lo anterior porque las exigencias que demanda el derecho de petición,
concepto dentro del cual están incluidos los recursos, sólo pueden ser
satisfechas mediante una respuesta expresa.
253
Capítulo XIII
Conclusión del procedimiento administrativo
Los procedimientos administrativos, ordinarios o especiales, llegan a su fin

una vez que se han cumplido las etapas previstas por el legislador y se ha
expedido la correspondiente decisión administrativa.
La conclusión del procedimiento puede tener lugar en etapa de la
actuación administrativa o en la de recursos.
Luego que las decisiones finales o definitivas son dadas a conocer en
la forma establecida por el legislador, el acto administrativo se integrará al
ordenamiento jurídico en virtud del fenómeno denominado firmeza, y de él
se reputarán los atributos que le son propios.
La firmeza consolida al acto administrativo, lo dota de fuerza obligatoria,
constituye el principio de su vigencia e impide que sobre él se edifique o
prolongue indefinidamente una controversia.
¿Por qué los actos administrativos en firme no pueden ser objeto de
debate? R/ porque se constituye en una norma imperativa187.
1. Firmeza de los actos administrativos

La firmeza es la consecuencia propia de la necesidad de aplicar las decisiones
administrativas luego de haberse cumplido la expectativa de su publicidad,
que es el presupuesto previo para ingresar al ordenamiento jurídico.
Un acto se reputa en firme cuando, formal y materialmente, se ha
convertido en una norma jurídica de carácter imperativo, y así lo será
porque no puede ser materia de discusión ante la autoridad que lo expidió.
187 Ello sin perjuicio de los mecanismos de defensa judicial dispuestos por el legislador para controvertirlos,
e incluso los administrativos, como lo es la revocación directa.
255
2. Actos que quedan en firme

La lectura del artículo 87 de la ley 1437 nos permite concluir válidamente
que la firmeza es un fenómeno que se predica respecto de todos los actos
administrativos sin distinción alguna.
3. Requisitos de la firmeza
¿Cuál es el supuesto condicionante de la firmeza de las decisiones
administrativas? El supuesto de hecho de la firmeza lo constituye la
publicidad del acto administrativo, por tanto, su ausencia, al traducirse
en inoponibilidad, impide la adquisición de obligatoriedad para sus
destinatarios.
Ahora bien, es cierto que mientras un acto no sea debidamente notificado es
inoponible, y así sucedió en este caso, pues no fue notificado personalmente,
y su notificación por edicto también fue irregular en la medida en que no
se surtió la citación previa que debe hacerse al interesado de acuerdo con
lo establecido en el artículo 45 del CCA. Tampoco se puede aducir que el
actor se notificó por conducta concluyente, porque según el artículo 48
CCA. ésta se configura cuando el administrado conviene en la decisión o
se vale oportunamente de los recursos legales, hipótesis que no se dieron
en el presente caso, pues, se reitera, aquél acudió directamente ante esta
jurisdicción en procura de su nulidad.
Según el artículo 62 del CCA., los actos administrativos adquieren firmeza
cuando contra ellos no procede ningún recurso, o cuando los recursos
interpuestos se deciden; cuando no se interponen recursos o se renuncia
expresamente a ellos, o cuando hay lugar a la perención o se aceptan los
desistimientos.
De acuerdo con lo anterior, le asiste razón al actor en cuanto a que el
acto acusado no se encontraba en firme, ya que no se le dio oportunidad
de interponer los recursos procedentes. Sin embargo, la falta de firmeza es
un vicio ajeno a la legalidad del acto, en la medida en que es posterior a su
expedición, es decir, que le es extrínseco y, por ello, la ejecución material que
de tal acto hizo la Administración al hacer efectiva la orden de cerramiento
definitivo del establecimiento constituye una operación administrativa cuya
legalidad debe ser discutida a través de la acción de reparación directa de que
trata el artículo 86 del CCA.
256
Sobre la ejecución ilegal de un acto que no ha adquirido firmeza, la Sección

Tercera de esta Corporación dejó sentado lo siguiente188:
«La falta de notificación o la notificación irregular de los actos
administrativos, fenómenos que tienen efectos equivalentes según lo
preceptuaba el Decreto Extraordinario Nº 2733 de 1959 y no lo dispone hoy el
Decreto Extraordinario Nº 01 de 1984, no es causal de nulidad de los mismos;
en efecto, dicha notificación es necesaria, cuando así lo señala la ley (y lo
hace para todos los actos administrativos de contenido particular que hayan
culminado una actuación administrativa), como una condición de su eficacia;
es decir en tanto constituye una de las etapas del procedimiento que tiene
por objeto dar firmeza a la decisión administrativa, la cual —a su turno— es
requisito necesario para su ejecución válida. En otros términos la notificación
del acto administrativo no dice la relación con su validez jurídica la cual no
sufre variación por el hecho de que se haya cumplido con la obligación de
notificarlo legalmente o se haya prescindido de dicha diligencia; el acto
administrativo que nació viciado no se sanará porque, con posterioridad, se
notifique legalmente; y al revés, el acto que nace válido no pierde validez
porque se deje de notificar o porque la notificación sea irregular.
Es una simple aplicación del principio según el cual el examen de validez
jurídica de los actos administrativos que hace el contralor jurisdiccional se
debe efectuar, por regla general, en el momento de su nacimiento, de modo
que las circunstancias posteriores no afectan una situación inicial.
Cosa distinta es que la ejecución del acto sea ilegal cuando se hace, por
ejemplo, sin que éste haya adquirido firmeza, caso en el cual, la ilegalidad de
la ejecución conserva su propia individualidad, vale decir que no se extiende
al acto administrativo; pueden existir, por consecuencia, ejecuciones
ilegales de actos legales o ejecuciones legales de actos ilegales; en el primer
caso, debe cuestionar la ejecución; en el segundo se debe acatar el acto;
son circunstancias distintas, como que corresponden al hecho y al acto
administrativo, respectivamente, que, por lo mismo, exige la utilización
de mecanismos procesales diversos; la acción de nulidad sola sumada al
restablecimiento del derecho, para el caso de los actos; la de reparación
directa para las operaciones administrativas de ejecución189.”
Téngase presente entonces que ninguna decisión queda en firme

si antes no se ha surtido su publicidad en la forma establecida por la
188 C. E. Sección 3ª. Sentencia de 26 de septiembre de 1996; exp. núm. 2431; Consejero Ponente, Dr.
Juan de Dios Montes Hernández; Actor, Turriago Suárez Espinosa Limitada.
189 C. E. Sección 1ª Sentencia de fecha veintidós (22) de abril de dos mil cuatro (2004). Consejero
ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE. Radicación número: 25000-23-24-000-1999-00389-
02(5743). Actor: OSCAR VANEGAS. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA.
257
ley, salvo que se trate de actos que deban ser conocidos a través de su
ejecución.
Las situaciones en las que se genera la firmeza de los actos
administrativos están señaladas en el artículo 87 de la ley 1437 así:
• Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente
al de su notificación, comunicación o publicación según el caso. Es raro
que contra un acto, por ejemplo, de carácter particular y concreto
no proceda ningún recurso. Sin embargo, es posible que dentro de
los procedimientos especiales se establezca la improcedencia de los
mismos, como el caso de las cartas de naturalización de que trata la ley
43 de 1993, los de nombramiento en cargos de libre nombramiento y
remoción, entre otros.
• Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación
de la decisión sobre los recursos. Esta decisión del recurso puede ser
expresa, o tácita en razón de haber transcurrido el término de dos
meses para resolverlos y haberse llevado el problema a instancia judicial
por el directo interesado. A pesar que la norma no lo diga, considero
que en el caso del silencio administrativo negativo se entenderá que el
acto adquiere firmeza una vez que a la autoridad administrativa se le ha
notificado del auto admisorio de la demanda.
• Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer
los recursos, si estos no fueron interpuestos o se hubiere renunciado
expresamente a ellos.
• Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del
desistimiento de los recursos.
• Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85
del nuevo código contencioso.
4. Diferencia entre la firmeza de los actos administrativos y la

cosa juzgada
La firmeza de las decisiones no se asimila al carácter de cosa juzgada.
La cosa juzgada es un fenómeno jurídico que se predica de las
providencias judiciales ejecutoriadas, concretamente las sentencias. La
firmeza, por el contrario, es predicable de las decisiones administrativas.
258
La firmeza no exime al acto administrativo de la posibilidad de

ser controvertido ante las autoridades judiciales porque no implica el
agotamiento absoluto de la controversia que se pueda desprender de él.
La cosa juzgada, por el contrario, impide que ante los jueces se plantee
nuevamente un problema jurídico entre las mismas partes, por el mismo
objeto y causa. Es decir, que este fenómeno sí constituye, por regla general,
el cierre del debate.
En materia de procedimientos administrativos de carácter sancionatorio
se emplea la figura de la cosa juzgada, pero advirtiendo que tal fenómeno
no impide a los jueces realizar un control de legalidad sobre las decisiones
amparadas por la misma.
5. Consecuencias de la falta de firmeza

• Impide la entrada en vigencia del acto administrativo.
• Inoponibilidad de la decisión.
• Imposibilidad de ejecución o cumplimiento por parte de la autoridad.
• Su ejecución deja al funcionario incurso en una conducta disciplinaria
sancionable.
• Los perjuicios que se ocasionen con la ejecución del mismo serán
cuestionables con la acción de reparación directa.
• Queda abierta la posibilidad de controvertir la decisión en el evento que
no se haya ejercido los recursos.
6. Obligatoriedad del acto en ausencia de publicidad

El Consejo de Estado ha establecido que el carácter vinculante del acto
administrativo que no ha sido notificado o publicado hay que analizarlo en
sus relaciones con la misma administración y con los particulares, a fin de
determinar su obligatoriedad. Para ello es menester identificar si la decisión
administrativa concede un derecho o impone un deber u obligación.
Sobre el particular el Consejo de Estado ha señalado lo siguiente:
“Finalmente debe enfatizarse la improcedencia del planteamiento hecho
por el Tribunal del Tolima en torno al poder vinculante que frente a la
Administración tienen los actos administrativos a partir de su expedición,
259
toda vez que para el caso en cuestión, a más de inexacto un tal planteamiento
resultaría contrario al sentido de justicia. En efecto, recuérdese que en
relación con la eficacia de los actos administrativos a partir de la fecha de su
expedición, esta Corporación ha resaltado las siguientes precisiones:
“El acto administrativo no publicado, general o particular, hay que mirarlo
en sus relaciones con la propia Administración y con los particulares. Por el
primer aspecto, el acto no publicado es oponible a la propia administración
(sic), surte efectos respecto de ella, ya que lo conoce por haber sido quien le
dio origen o nacimiento.
“Por el segundo aspecto, hay que distinguir si el acto administrativo
concede un derecho o impone una obligación al particular. Si el acto otorga
un derecho al particular, este (sic) puede reclamarlo de la administración (sic),
aunque el acto no haya sido publicado. Si, por el contrario, el acto impone una
obligación, ésta no puede exigirse hasta tanto no sea (sic) publicado, aunque
se haya dicho en el propio acto que podía serlo antes”.190
Cierto es que en el caso de autos la Ordenanza 032 de 1998 ni concedió
un derecho ni impuso una obligación en relación con la libelista; pero es
también evidente que aquélla generó una situación que en modo alguno
podría considerarse una “gracia”, tal como lo pueden corroborar muchas de
las personas que en diferentes tiempos y circunstancias han sido retiradas
del servicio. En todo caso, siempre que un acto administrativo no esté
reconociendo derechos o prerrogativas en favor de un particular, deberá
publicarse para que su eficacia pueda tener ocurrencia191. “
7. Efectos de la firmeza
• Coloca fin a la posibilidad de controvertir el acto administrativo ante la
autoridad que lo profirió.
• Integra la decisión al ordenamiento jurídico.
• Sobre la decisión reposa la presunción de legalidad.
• Constituye el punto de partida de la vigencia del acto administrativo.
• Activa el carácter imperativo del acto administrativo y, por tanto, puede
ser ejecutado por la autoridad.
190 C. de E. Sección Cuarta, sentencia del 30 de mayo de 1988.

191 C. E. Sección 2ª Subsección “B”. Sentencia de fecha julio seis (6) de dos mil (2000). Consejero
ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA. Radicación número: 20 78 - 98 - (647 - 2000).
Actor: MARIA BENILDA PRECIADO GUZMÁN. Demandado: CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL
DEL TOLIMA.
260
• Activa el ejercicio de las acciones contenciosas administrativas

procedentes.
8. Ejecución del acto administrativo

Una vez que la decisión administrativa ha quedado en firme, según lo
establecido en el artículo 89 de la ley 1437, la autoridad que la expidió queda
facultada para hacerla cumplir sin necesidad de la mediación o intervención
de otra.
Sin embargo, con el ánimo de asegurar el cumplimiento del acto, si
la autoridad lo estima conveniente, puede solicitar la colaboración de la
Policía Nacional.
9. Ejecución de obligaciones de hacer y no hacer

Si el acto administrativo impone a un particular una obligación de hacer o
no hacer, y éste se resistiere a cumplirla, la autoridad que lo expidió deberá
proceder de la siguiente manera:
• imponer multas192 sucesivas al obligado mientras permanezca en
renuencia, concediéndole plazos razonables para que cumpla lo
ordenado.
• realizar directamente o contratar el cumplimiento material de los actos
administrativos que debe ejecutar la persona renuente. Los gastos que
demande la ejecución de la decisión se imputarán al directo obligado.
10. Ejecución de obligaciones dinerarias

Para lograr el cumplimiento de las obligaciones dinerarias contenidas en
los actos administrativos las autoridades podrán valerse del procedimiento
administrativo de cobro coactivo193 del que han sido investidas por el
legislador.
192 Según el artículo 90 de la ley 1437 las multas pueden oscilar entre uno (1) y quinientos (500)
salarios mínimos mensuales vigentes los cuales serán impuestas con criterios de razonabilidad y
proporcionalidad.
193 Ley 769 de 2002. Art. 140 Los organismos de tránsito podrán hacer efectivas las multas por razón
de las infracciones a este código, a través de la jurisdicción coactiva, con arreglo a lo que sobre
ejecuciones fiscales establezca el Código de Procedimiento Civil.
261
El artículo 98 de la ley 1437 faculta a las autoridades para optar entre

promover directamente el trámite de cobro, o acudir ante la jurisdicción
para lograr la efectividad de sus decisiones.
Sin embargo, cuando se trata de ejecución de obligaciones contenidas
en contratos estatales, laudos arbítrales, conciliaciones aprobadas por
la jurisdicción contenciosa y condenas judiciales, la autoridad respectiva
no podrá acudir al proceso de jurisdicción coactiva, sino que deberá
comparecer ante los jueces para tal fin.
Lo anterior porque la competencia para la ejecución de las obligaciones
derivadas de tales títulos es privativa de la jurisdicción contenciosa
administrativa, por así disponerlo el numeral 6° del artículo 104 de la ley
1437.
11. Diferencia entre firmeza y agotamiento de la fase de

impugnación por vía administrativa
La firmeza de la decisión no está supeditada al agotamiento de los recursos.
Sin embargo, hay eventos en los que la firmeza del acto se genera luego de
haberse resuelto los recursos, sin que ello quiera decir que el ejercicio de
los mismos sea una condición necesaria para que opere aquélla.
La firmeza de la decisión es una consecuencia que puede producirse
en la etapa de la actuación administrativa o luego de concluida la de los
recursos, e incluso independientemente de que se agote o no esta última
fase del procedimiento.
Cuando estamos en presencia de un acto respecto del cual procedan
recursos obligatorios y no se interponen, el acto queda en firme y la etapa
de los recursos no se entiende agotada, trayendo como consecuencia la
imposibilidad de acudir a la vía de acción.
Por el contrario, si se trata de un acto contra el cual únicamente
procede el recurso de reposición y no se interpone, la decisión queda en
firme y la etapa de recursos se considera agotada, abriendo de esa forma la
posibilidad de concurrir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
sin exigirse el cumplimiento de dicho requisito de procedibilidad.
Queda claro entonces que la firmeza se produce independientemente
de que se produzca o no el agotamiento de los recursos administrativos.
262
Por otra parte no hay que dejar a un lado que la firmeza es una condición
necesaria para ejecutar el acto administrativo, cumplirlo y hacerlo cumplir,
mientras que el agotamiento de los recursos es un presupuesto de la acción
contenciosa administrativa.
También evidenciamos que un acto no adquiere firmeza si está
pendiente su publicidad, por tanto, es susceptible de ser recurrido cuando
con él se finaliza la actuación administrativa.
Por el contrario un acto que ha quedado en firme ya no es susceptible
de ser recurrido en sede administrativa, pues la firmeza constituye un
impedimento para el ejercicio de los recursos.
Así mismo se tiene que el ejercicio de los recursos no es procedente
en contra de todas las decisiones de la administración. Pero la firmeza sí
se predica de todos los actos administrativos independientemente de que
sean generales, particulares, reglados o discrecionales, etc.
La firmeza no supone ni implica un debate o controversia, mientras
que la fase de impugnación fue implementada por el Legislador con miras
a emprender una confrontación motivada por intereses legales o de
conveniencia.
263
Capítulo XIV
Pérdida de fuerza ejecutoria
de los actos administrativos
Vimos que el acto administrativo una vez ha quedado en firme se constituye

en una norma jurídica y, por tanto, resulta obligatorio para las autoridades
y los particulares, por lo tanto, le corresponde a la administración cumplir
y hacer cumplir el objeto de la decisión por los medios señalados en los
artículos 89, 90 y 98 de la ley 1437.
A pesar de lo anterior, es posible que el acto administrativo en firme,
hacía el futuro, se vea perturbado por ciertas circunstancias que lo
afecten y lo tornen ineficaz porque deja de ser obligatorio, y por ello, los
directamente compelidos a cumplirlo pueden negarse a ejecutar el objeto
propio de la decisión.
La negativa del particular a cumplir el acto de la autoridad se denomina
excepción de pérdida de fuerza ejecutoria.
La lógica y los principios de la actividad administrativa indican que una
vez acontecido tal fenómeno la autoridad debe abstenerse de ejecutar el
acto.
Pero se aclara que el acto decaído mantiene su existencia e incluso su
presunción de validez, pero sus atributos de ejecutividad y ejecutoriedad
son los que resultan sacrificados. El acto queda como un ser que no presta
un servicio diferente al de permitir su consulta histórica, toda vez que ha
quedado desprovisto de eficacia jurídica.
1. Actos que pierden fuerza ejecutoria

Todas las decisiones administrativas, generales y particulares, de ejecución
instantánea o sucesiva, discrecional y reglada, pueden verse avocadas
265
a perder su fuerza ejecutoria por las causales de que trata la ley 1437, o
alguna disposición especial, según el caso.
2. Causales de pérdida de fuerza ejecutoria

Los eventos en los que una decisión administrativa pierde fuerza ejecutoria
y, por tanto, su obligatoriedad se encuentran señalados en el artículo
91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, así:
“Artículo 91. Salvo Norma expresa en contrario, los actos administrativos en
firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción
de lo contencioso administrativo. Perderán obligatoriedad y, por tanto, no
podrán ser ejecutados en los siguientes casos:
1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la jurisdicción
contencioso administrativo.
2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho
3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha
realizado los actos que le correspondían para ejecutarlos.
4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el
acto.
5. Cuando pierdan su vigencia.”
3. Condición para que se configure la pérdida de fuerza

ejecutoria
Recordemos que estas causales parten de la base de la firmeza del acto
administrativo. Si una decisión administrativa aún no ha adquirido firmeza
sería vano argumentar que ha perdido fuerza ejecutoria.
4. Suspensión provisional
Se trata de un mecanismo procesal decretado primordialmente por
el juez contencioso administrativo194, y excepcionalmente por el juez
constitucional.
194 Constitución Política de 1991. Art. 238. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá
suspender provisionalmente por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de
los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.”
266
Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativo
Esta figura no pretende desaparecer la decisión administrativa del

mundo jurídico, sino suspender sus efectos hasta tanto se produzca la
sentencia que corrobore su conformidad con el ordenamiento jurídico.
El doctor Berrocal Guerrero sostiene que lo suspendido es la presunción
de legalidad y los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad.
Personalmente considero que la presunción de legalidad no se suspende,
puesto el acto sigue formando parte del ordenamiento jurídico, lo que
realmente se afecta es la oponibilidad de la decisión como consecuencia
de una consideración provisional y anticipada. Lo que determina si un acto
es o no contrario al orden jurídico es la sentencia ejecutoriada que emita
la Jurisdicción Contenciosa durante el curso de las acciones previstas en la
ley para tal efecto.
Pero esta medida no se limita a suspender materialmente el acto, sino
también a impedir su reproducción mientras esté vigente la decisión judicial
y las normas que se tomaron como base para decretarla195.
Esta medida cautelar se encuentra regulada en el numeral 3° del artículo
230 y, 231 de la ley 1437 de 2011, y es aplicable en las acciones que tienen por
objeto discutir la legalidad de un acto administrativo general o particular,
esto es, las acciones de nulidad, nulidad con restablecimiento del derecho y
electoral. También se aplica en las acciones contractuales cuya pretensión
consista en que se declare la nulidad de un acto de esa naturaleza. Debe
tenerse en cuenta que el numeral 2° del artículo 230 en mención autoriza
la suspensión provisional no sólo del acto contractual, sino también del
procedimiento de contratación en general.
La suspensión provisional es una herramienta de la que puede valerse
el juez constitucional para proteger un derecho fundamental196. Es decir,
que el empleo de dicha medida cautelar no es del resorte exclusivo de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo como pareciere desprenderse
del artículo 238 de la Constitución Política de 1991.
Como en nuestro ordenamiento Jurídico la acción de tutela puede ser
tramitada ante cualquier juez de la República, hay que entender que la
195 Ley 1437, art. 9, núm. 6.

196 Decreto 2591 de 1991. Art. 7° Medidas provisionales para proteger un derecho. “Desde la presentación
de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el
derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere.”
267
suspensión provisional de los actos administrativos puede ser decretada

por el Juez Civil, Laboral, Penal, Administrativo, por las Altas Cortes, y en
fin por cualquier juez que tenga competencia para conocer de la solicitud
de protección de un derecho fundamental.
El artículo 8° del decreto 2591 de 1991 dispone que cuando la acción
de tutela se utilice como un mecanismo transitorio para evitar un daño
irreparable podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad, y de las
demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En estos casos, el juez, si lo estima procedente, podrá ordenar que no se
aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya
protección se solicita, mientras dure el proceso.
5. Desaparición de los fundamentos de hecho o de derecho

Si la causa o razón de ser de una decisión administrativa se encuentra en
una situación fáctica o jurídica que condiciona su obligatoriedad, es lógico
que al desaparecer la misma, el acto pierda la posibilidad de ser oponible a
sus destinatarios.
Esta causal de pérdida de fuerza ejecutoria no tiene aplicación en las
decisiones administrativas de ejecución instantánea, es decir, de aquellos
que se agotan con un solo acto de ejecución, sino en los de cumplimiento
sucesivo. De ahí que su obligatoriedad quede sujeta al mantenimiento de
las mismas situaciones y normas que constituyen su razón de ser.
Por tanto, cuando quiera que estemos en presencia de una situación
consolidada a la luz de una normatividad, no será procedente alegar la
pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, pues en este caso
tendríamos que el acto ya se habría agotado y cumplido a plenitud sus
efectos.
Sobre el particular el Consejo de Estado sostuvo lo siguiente:
“Ahora bien, con la expedición de la Ley 136 de 1994 fueron modificadas
las disposiciones de las Leyes 78 de 1986 y 49 de 1987, quedando suprimida
como causal de destitución de los alcaldes la resolución de acusación en que
se fundamentó el acto de destitución. En razón de esta circunstancia y de la
absolución, el actor solicitó la revocatoria del acto de destitución, la cual fue
denegada.
Ciertamente los dos últimos hechos anotados sucedieron antes del
vencimiento del período constitucional para el cual fue elegido el actor, que
268
culminaba el 31 de diciembre de 1994. Sin embargo, para la Sala es claro que tal
circunstancia no cambia en nada su situación, como quiera que su destitución
se produjo antes de entrar a regir la nueva ley y con base en la causal señalada
en el artículo 17 literal a) de la Ley 78 de 1986, subrogado por el artículo 6
literal a) de la Ley 49 de 1987 que imponía decretar la destitución cuando
mediaba contra el funcionario resolución de acusación. El acto de destitución,
como es sabido, una vez en firme es de ejecución inmediata, es decir, su
cumplimiento opera ipso facto y la situación jurídica que de él devino, quedó
consolidada al proferirse la decisión y por ello, la modificación posterior de la
ley no puede generar vicio alguno en el acto, ni puede retrotraer las cosas a
su estado anterior como lo pretende el demandante.
Por otra parte la desaparición de los fundamentos de derecho de un acto,
originan la pérdida de su fuerza ejecutoria sólo cuando el acto aún surte
efectos en el tiempo, no cuando ha creado una situación consolidada a la luz
de la legislación anterior.
Y tampoco puede invocarse la aplicación de la ley más favorable porque
aunque evidentemente la norma posterior hubiera favorecido al actor y
hubiere podido aplicarse dentro de la vía gubernativa cuando la decisión
no había adquirido firmeza, una vez en firme el acto ya no era aplicable por
tratarse de situación consolidada que había surtido sus efectos.
Diferente es la situación que plantea el actor de los alcaldes que fueron
reintegrados a sus cargos en virtud de la vigencia de la Ley 136 de 1994. Al
momento de entrar a regir la citada ley, aquellos se hallaban cumpliendo
la sanción de suspensión que les fue impuesta en virtud de una disposición
derogada dentro del lapso de su ejecución; no cabe duda que en este caso el
acto no había agotado sus efectos, lo que permitía entrar a discutir si operó
el decaimiento del acto197.”
Esta eventualidad se puede presentar con relación a las desvinculaciones

que se producen sin motivación por autorización legal. Por tanto, si resulta
que luego de retirado un servidor público, se produce una modificación
legal en el sentido que el acto de retiro debe ser motivado, el afectado no
puede solicitar la pérdida de fuerza ejecutoria de dicha decisión, por cuanto,
ya habría una situación consumada, e igualmente porque estaríamos ante
un acto de ejecución instantánea.
197 C. E. Sección 2ª - Subsección “A”. Sentencia de fecha julio dieciséis (16) de mil novecientos noventa y
ocho (1998). Consejera ponente: DOLLY PEDRAZA DE ARENAS. -Radicación número: 14761. Actor:
CARLOS JULIO FLOREZ DE AGUAS. Demandado: DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA.
269
6. Desaparición de los fundamentos de hecho

Hay lugar al decaimiento del acto por la pérdida de supuesto fáctico
cuando, por ejemplo:
• luego de un nombramiento ha ocurrido la muerte del designado,
• con posterioridad a un nombramiento el designado ha perdido
sus derechos políticos como consecuencia de una sentencia penal
ejecutoriada.
• También ocurre frente a los actos de elección que deben recaer sobre
nacionales que con posterioridad han renunciado a la nacionalidad
colombiana. En este evento el acto de elección a favor de quien renunció
a la nacionalidad pierde fuerza ejecutoria.
• Desaparecimiento de un río que había sido declarado reserva natural.
• Pérdida permanente de la razón o habilidad mental de quien fue
nombrado en un cargo público.
• Incineración de una obra de arte que había sido declarada patrimonio
cultural.
• Entre otras situaciones.
7. Desaparición de los fundamentos de derecho

En este evento la decisión administrativa tiene condicionada su
obligatoriedad a la permanencia de las normas que reglamenta, o respecto
de la cual es consecuencia.
Esta causal se presenta cuando, por disposición de un juez, de la misma
administración o del legislador, desaparecen del ordenamiento jurídico las
normas que constituyen el soporte del acto administrativo.
La causa de la pérdida del fundamento de derecho tendrá su origen en
una decisión judicial cuando un juez haya declarado la inexequibilidad o la
nulidad de la norma, por ejemplo, de una ley que había sido reglamentada
a través de un decreto198, o de un acuerdo que fue reglamentado por un
decreto distrital.
198 C. E. Sección 1ª. Sentencia de fecha veintiocho (28) de agosto de mil novecientos noventa y siete
(1.997). Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA. Radicación número: 4130. Actor:
270
decreto distrital. Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativo
Pero también puede ocurrir que el soporte jurídico del acto desaparezca
porque el Legislador puso fin a la vigencia de la norma reglamentada, a
través de la derogatoria199, o por la simple limitación en el tiempo de la
regla jurídica, como por ejemplo, que regirá hasta el día 18 de enero de
2015. Se entiende entonces que luego de esa fecha, todos los decretos que
se hayan expedido para reglamentar dicha ley pierden su fuerza ejecutoria.
En este evento no hay que confundir la pérdida de vigencia de la ley con la
desaparición del fundamento de derecho del acto administrativo.
Lo expresado tiene plena aplicación en materia de actos administrativos
de carácter general.
Respecto de los actos administrativos de carácter particular y concreto
no será aplicable esta causal de pérdida de fuerza ejecutoria siempre y
cuando reúna los siguientes requisitos200:
FRANCISCO JOSE CRUZ PRADA. Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA “El acto acusado
decreto 1421 de 1996 indica los proyectos, obras o actividades que podrán iniciarse con la simple
presentación del Plan de Manejo Ambiental ante la autoridad competente, sin que medie licencia
ambiental o autorización alguna, y además, fija los requisitos que deben reunir dichos planes. Ese
acto tuvo su fundamento legal en el artículo 134 del decreto ley 2150 de 1995, dictado en virtud de las
facultades extraordinarias conferidas por el artículo 83 de la ley 190 de 1995, con el objeto de suprimir
o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración
pública, con la limitante de que en ejercicio de dichas facultades no podrá el Gobierno modificar
códigos, ni leyes estatutarias u orgánicas.
Pero el artículo 134 del Decreto 2150 facultó al Gobierno para determinar los casos en los cuáles
bastará la presentación de un plan de manejo ambiental para iniciar actividades”, sin necesidad de
obtener licencia ambiental previa. Esta norma, así como el artículo 133, en concepto de la Corte
Constitucional, excedió el marco de las facultades atribuidas al Gobierno, por lo que fue declarada
inexequible, pues “ La supresión o reforma de los procedimientos o trámites innecesarios, sólo podrá
llevarse a cabo por el Gobierno, actuando como Legislador extraordinario, dentro de los seis meses
siguientes a la promulgación de la Ley 190 de 1995, no así a través de un simple decreto reglamentario
y en cualquier tiempo. La disposición acusada, en el fondo, pretende perpetuar las facultades
extraordinarias y, adicionalmente, degradar el rango normativo de las regias que lo desarrollan Corte
Constitucional, sentencia C - 433, de septiembre 12 de 1996, Mag. Pon. Dr. Eduardo Cifuentes, pág.
13).
Declarado inexequible el artículo 134 del decreto 2150 de 1995, desapareció el fundamento de
derecho del decreto reglamentario acusado y a partir de ese momento quedó afectada su fuerza
ejecutoria por el fenómeno del decaimiento, en los términos del artículo 66 del C.C.A.”
199 Sobre el particular ver Berrocal Guerrero, Luís Enrique, MANUAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO,
SEGÚN LA LEY, LA JURISPRUDENCIA Y LA DOCTRINA, LIBRERÍA EDICIONES DEL PROFESIONAL
LTDA, Tercera Edición, 2004, Pág. 291. “Que la desaparición se deba a derogación de la norma
reglamentada por cambios en el ordenamiento jurídico. En esta situación, el decaimiento se dará en
la medida en que las disposiciones de los actos administrativos reglamentarios resulten incompatibles
con las nuevas disposiciones superiores, derogatorias de las reglamentadas, circunstancia que
equivale a lo que se conoce usualmente como ilegalidad sobreviniente, y que preferimos denominar
antijuridicidad sobreviniente para ser más precisos, en tanto abarca todos los niveles jerárquicos del
ordenamiento jurídico.”
200 Ver Corte Constitucional, Sentencia C – 531 de 1995. Citada también por Berrocal Guerrero, Luís
Enrique, MANUAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, SEGÚN LA LEY, LA JURISPRUDENCIA Y LA
DOCTRINA, LIBRERÍA EDICIONES DEL PROFESIONAL LTDA, Tercera Edición, 2004, Pág. 292.
271
• Que cree una situación particular y concreta.

• que se encuentre en firme,
• que constituya una situación consolidada, que bien podría ser un
derecho adquirido.
Sobre el particular el Consejo de Estado ha sostenido que:
Ahora, la nulidad de un acto administrativo general si bien es cierto que
la jurisprudencia tiene determinado que produce efectos ex tunc (‘desde
entonces’)201, esto es, desde el momento en que se profirió el acto anulado por
lo que las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban antes de
la expedición del acto, no es menos cierto que la jurisprudencia también tiene
establecido que ello en modo alguno significa que dicha declaratoria afecte
situaciones concretas e individuales que se hayan producido en vigencia del
mismo.202
En otras palabras, sólo las situaciones no definidas son afectadas por
la decisión anulatoria, bien porque se encontraban en discusión o eran
susceptibles de discusión en sede administrativa, ya porque estuvieren
demandadas o eran susceptibles de debatirse ante la jurisdicción
administrativas entre el momento de la expedición del acto y la sentencia
anulatoria. Se excluyen, entonces, aquellas situaciones consolidadas en aras
de la seguridad jurídica y de la cosa juzgada, habida cuenta de que “la ley
(…) ha querido que las situaciones particulares no queden indefinidamente
sometidas a la controversia jurídica y para ello ha establecido plazos dentro de
los cuales se puede solicitar la revisión de las actuaciones administrativas y de
encontrarse violatorias de normas superiores, para excluirlas del ámbito jurídico
y restablecer el derecho del afectado”203.
201 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA,

Sentencia de 6 de junio de 1999, Rad. 5260, C.P. Juan Alberto Polo.
202 Cfr. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN
SEGUNDA, Sentencia de 31 de mayo de 1994, Rad. 7245, C.P. Dolly Pedraza de Arenas: “la sanción
impuesta como se lee en el texto de la Resolución No. 5082 de 1985 por la cual se sanciona al actor
con suspensión de 30 días, sin derecho a sueldo, por no haber atendido el parto de una afiliada del
Seguro Social encontrándose de turno en el Instituto, fundamenta la sanción no solamente en el
mencionado Acuerdo 158 de 1980, sino en el propio Decreto 1651 de 1977.Pero si ello no hubiere sido
así, a pesar de ser cierto que el Acuerdo citado, fue declarado nulo por el Consejo de Estado el 19 de
septiembre de 1990, dicha sentencia no toca los efectos de las situaciones concretas e individuales
que se produjeron, en este caso, en el año de 1985, en vigencia del citado Acuerdo. En efecto, el
acto se cometió y fue sancionado bajo la vigencia de dicho Acuerdo, y la resolución respectiva no ha
sido anulada por la jurisdicción; los efectos de la nulidad del Acuerdo en cita produjeron efectos erga
- omnes, pero sólo para el futuro, no para situaciones que ya encontraban consolidadas.”
203 Vid. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN
CUARTA, 19 de abril de 1991, Rad. 3151; Sentencia de 13 de octubre de 1995, Rad. 6058, C.P.
Delio Gómez Leyva; Sentencia de 23 de marzo de 2001, Rad. 11598, C.P. Juan Ángel Palacio
272
De consiguiente, si “se han vencido los plazos para su impugnación con

anterioridad a la fecha del fallo, pues éste no tiene como consecuencia revivir
términos que otras disposiciones consagran para su discusión administrativa o
jurisdiccional o para que el acto quede en firme”204
(…)
En efecto, del texto del inciso primero del artículo 66 del C.C.A. arriba
trascrito se desprende que para el legislador la nulidad y el “decaimiento”
aluden a dos fenómenos sustancialmente distintos. Así, mientras la nulidad del
acto administrativo afecta su validez y, por lo mismo, sus efectos se proyectan
hacia el pasado205, el decaimiento -a su turno- refiere exclusivamente a su
ejecutividad y en consecuencia sólo produce efectos hacia el futuro, de modo
que no puede al segundo aplicársele idénticas consecuencias que al primero.
Conforme a lo anterior, como certeramente apunta la jurisprudencia, la
nulidad del acto general no tiene vocación de restablecer automáticamente
derechos de particulares por cuanto cada determinación de alcance particular
que haya adoptado la Administración mantiene su presunción de legalidad,
la cual sólo puede ser desvirtuada por sentencia judicial y a través de las
acciones creadas al efecto206.
Hincapié; 21 de septiembre de 2001, Rad. 12200; Sentencia de 5 de mayo de 2003, Rad. 12248,
C.P. María Inés Ortiz B.
204 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA,
Sentencia de 5 de mayo de 2003, Rad. 12248, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.
205 La doctrina es uniforme al estudiar este acápite del derecho administrativo. Así para Sayaguez Laso:
“Al dictarse sentencia anulatoria, el acto se extingue de pleno derecho en virtud de pronunciamiento
jurisdiccional. Además, como la extinción se funda en la invalidez del acto, considérase que ésta
no ha tenido existencia válida y por tanto los efectos de la extinción se proyectan hacia el pasado
(Giorgi). Pero la retroactividad no puede hacer desaparecer ciertos efectos del acto ya consumados
definitivamente. Esto obliga a examinar cada caso para determinar el alcance de la extinción en el
pasado (Weil)”: SAYAGUES LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Clásicos
Jurídicos Uruguayos, Ed. Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 2005, No. 1068, p. 548
y 549. A su vez el decano Vedel con criterio similar advierte que: “la anulación tiene como efecto el
hacer desaparecer el acto, y por consiguiente, sin necesidad de hablar de retroactividad, implica la
invalidez del acto a partir de su nacimiento (…) El acto anulado se considera entonces como si no
se hubiera producido nunca, pero por razones prácticas esta regla se suaviza en dos puntos (…)”:
VEDEL, George, Derecho Administrativo, Aguilar, Madrid, 1980, p. 518 y ss. Rivero también indica
que “la anulación hace desaparecer el acto, esta desaparición es absoluta: la anulación tiene efecto
erga omnes, contrariamente a la regla habitual de la autoridad relativa de la cosa juzgada que limita
a las partes el efecto de los fallos. Además, es prácticamente retroactiva: se considera que el acto no
ha sido dictado; la administración está obligada jurídicamente a hacer desaparecer todos sus efectos
(…)” RIVERO, Jean, Derecho Administrativo, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1984, 9ª
ed. No. 268 p. 288 y ss.
206 C. E. Sección 3ª. Sentencia de fecha cinco (5) de julio de dos mil seis (2006). Consejera ponente:
RUTH STELLA CORREA PALACIO. Radicación número: 25000-23-26-000-1999-00482-01(21051).
Actor: MUNICIPIO DE PUERTO BOYACA. Demandado: LA NACION-MINISTERIO DE MINAS Y
ENERGIA-FONDO NACIONAL DE REGALIAS.
273
8. No ejecutarse al cabo de cinco años de estar en firme

Es la aplicación de la figura de la prescripción extintiva de las obligaciones,
regulada en el campo civil, trasladada al derecho administrativo. Para ello
se requiere entonces que el acto esté en firme, que consagre una obligación
para el particular y un derecho para la autoridad, que trascurra el término
de cinco (5) años, y que la administración asuma una actitud negativa o
pasiva frente al deber de cumplirlo y hacerlo cumplir. Esta causal de pérdida
de fuerza ejecutoria se predica respecto de actos de carácter particular que
imponen una obligación o sanción al gobernado.
Requisitos de esta causal:
1. Que el acto administrativo se encuentre en firme.
2. Que consagre un derecho a favor de la administración.
3. Que consagre un deber u obligación a cargo de un tercero.
4. Que transcurra un término de cinco años luego de su firmeza.
5. Que la administración asuma una conducta pasiva frente a la ejecución
del acto.
Procedimientos especiales, como el establecido en la ley 769 de 2002,
consagra términos inferiores a los señalados por la ley 1437 de 2011 para
que se produzca esta causal.
En efecto señala el artículo 26 de la ley 1383 de 2010 que la “La ejecución
de las sanciones que se impongan por violación de las normas de tránsito,
estará a cargo de las autoridades de tránsito de la jurisdicción donde se
cometió el hecho, quienes estarán investidas de jurisdicción coactiva para
el cobro, cuando ello fuere necesario y prescribirán en tres años contados
a partir de la ocurrencia del hecho y se interrumpirá con la presentación de
la demanda.”
9. Cumplimiento de la condición resolutoria

En esta eventualidad nos encontramos ante decisiones administrativas
cuya obligatoriedad está sujeta a la no ocurrencia de un hecho futuro e
incierto207.
207 C. E. Sección 1ª. Sentencia de fecha nueve (9) de marzo de dos mil seis (2006). Consejero ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO. Radicación número: 25000-23-24-000-2001-00197-01.
274
Normalmente se trata de cargas u obligaciones que impone un acto

administrativo que pueden traducirse muchas veces en prohibiciones208,
y que al transgredirse suponen el fenecimiento del carácter ejecutivo y
ejecutorio de la decisión administrativa.
También se denomina a esta causal como caducidad del acto
administrativo209.
Actor: AEROLINEAS COMERCIALES DEL META - ALCOM LTDA. Demandado: AERONAUTICA CIVIL.
“Para la Sala la norma transcrita no condiciona la suspensión únicamente a la actuación de la empresa
aérea prestataria del servicio. Es decir, que la cancelación del permiso de operación procede siempre
que se suspenda la prestación del servicio por el término de un año, independientemente de si la
suspensión proviene de la voluntad de la beneficiaria del permiso o de la entidad encargada de velar
por el cumplimiento de las normas aeronáuticas; y con mayor razón procede la cancelación si, como
en este caso, la AERONAUTICA CIVIL se vio precisada a SUSPENDER como medida preventiva el
permiso de operación de la sociedad, al encontrar 15 irregularidades que constituían violación a las
normas del Manual del Reglamento Aeronáutico lo que, por ende, ponía de manifiesto la inseguridad
área, con grave perjuicio para los usuarios del servicio.
Cabe observar que, como lo destacó el a quo, la Resolución 13731 de 31 de agosto de 1990,
emanada del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, que concedió permiso de operación
a la actora, en su artículo 6º previó que dicho permiso podría ser modificado, suspendido o cancelado
si la sociedad dejaba de cumplir los requisitos exigidos en los Reglamentos Aeronáuticos; y según el
artículo 1º, numeral 12 del Decreto 2724 de 1993, en armonía con la Resolución 00786 de 24 de marzo
de 1994, expedida por el Director de la Aeronáutica Civil, a dicha entidad le corresponde investigar
y sancionar a quienes infrinjan los reglamentos aeronáuticos; y modificar, adicionar, SUSPENDER o
cancelar los permisos de operación.
De tal manera que el término durante el cual el permiso de operación de la actora estuvo
suspendido durante cinco meses por orden de la entidad encargada de velar por el cumplimiento de
las normas aeronáuticas, debe computarse para efectos de la cancelación a que se refiere el numeral
3.6.3.2.12 del Reglamento Aeronáutico, de donde se colige que cuando se expidió el acto acusado la
actora se encontraba inmersa en la causal de cancelación.
De otra parte, también se encuentra acreditado en el proceso que la actora no tenía registrada
en la Aeronáutica Civil con permiso de aeronavegabilidad sino únicamente una aeronave (la HK
4045) y según el numeral 3.6.3.3.1.7. del Manual del Reglamento Aeronáutico dentro de los requisitos
especiales que deben cumplir las empresas de transporte público aéreo de aerotaxi se encuentra el
de “Poseer como mínimo dos (2) aeronaves con certificado de aeronavegabilidad vigente, ya sean
propias o arrendadas”. Luego la demandante se encontraba incursa en la circunstancia prevista en el
artículo 6 de la Resolución 13731 de 31 de agosto de 1990 que consagró una condición resolutoria:
modificar, suspender o cancelar el permiso cuando la sociedad deje de cumplir los requisitos exigidos
en los Reglamentos Aeronáuticos, circunstancia esta última que, por si sola bastaba para justificar la
expedición de los actos acusados.”
208 Ley 769 de 2002, Artículo 26. CAUSALES DE SUSPENSIÓN O CANCELACIÓN. Modificado por el
art. 7, Ley 1383 de 2010.” (…)
La licencia de conducción se cancelará:
1. Por disposición de las autoridades de tránsito basada en la imposibilidad permanente física o
mental para conducir, soportado en un certificado médico.
2. Por decisión judicial.
3. Por muerte del titular.
4. Reincidencia al encontrarse conduciendo en estado de embriaguez o bajo el efecto de drogas
alucinógenas determinado por autoridad competente.
5. Por reincidencia en la prestación del servicio público de transporte con vehículos particulares
sin justa causa.” (Negrillas fuera de Texto)
209 González Rodríguez Miguel, Derecho Procesal Administrativo. Editorial Universidad Sergio Arboleda.
Novena Edición 1999. Página 171-172. “La caducidad es la extinción del acto administrativo en razón
275
10. Pérdida de vigencia

El acto también pierde fuerza ejecutoria cuando ha sido objeto de
una declaración de nulidad, revocado o retirado. Estas expresiones
corresponden a la última causal de pérdida de fuerza ejecutoria, esto es,
agotamiento de la vigencia del acto administrativo.
También se presentaría cuando el acto está sometido a un término210
de observancia, o al cumplimiento de una situación o actuación específica
que una vez consumada implica el agotamiento de la decisión.
11. Instancias ante las cuales se declara la pérdida de fuerza

ejecutoria
La pérdida de fuerza ejecutoria es un fenómeno que puede producirse
dentro o por fuera de la órbita judicial.
El Juez interviene en su producción cuando en uso de su competencia
decreta la suspensión provisional del acto administrativo, imponiendo a
la autoridad la prohibición de ejecutar o reproducir el acto sujeto a esta
medida mientras subsistan las normas que constituyen el soporte de
la misma. Lo propio acontece cuando declara la nulidad de la decisión
administrativa.
Las causales 2, 3, y 4 del artículo 91 de la ley 1437 sólo pueden ser
declaradas por la autoridad administrativa para lo cual se requiere de la
expedición de un acto administrativo.
del incumplimiento por el interesado de una o algunas de las obligaciones que aquél le impone, lo
cual viene a constituir una especie de condición resolutoria a la cual se encuentra sometido el acto.
Un ejemplo de esta forma de extinción del acto podría ser el siguiente: una entidad oficial concede
una licencia o autorización para utilizar un bien del dominio público, una parte de la playa, la de las
ondas hertzianas, por ejemplo; en dicho acto administrativo se establece que el titular de la licencia o
permiso debe cubrir al tesoro público los derechos o regalías que, conforme a la ley o al mismo acto,
corresponden a la entidad estatal, o que la utilización del bien se haga dentro de ciertas condiciones o
requisitos señalados en la ley o en el mismo acto, y aquél no cumple esa esas obligaciones; es claro,
entonces, que la administración pública podrá declarar la caducidad del acto administrativo, una vez
que ha hecho la intimación o requerimiento previo al interesado, para hacer constar fehacientemente
la situación de mora.”
210 Ley 769 de 2002, Art.22. VIGENCIA DE LA LICENCIA DE CONDUCCIÓN. Modificado por el art. 6,
Ley 1383 de 2010. “Las licencias de conducción para vehículos particulares tendrán una vigencia
indefinida.
Las licencias de conducción para vehículos de servicio público tendrán una vigencia de 3 años,
al cabo de los cuales se solicitará su renovación adjuntando un nuevo certificado de aptitud física y
mental y el registro de información sobre infracciones de tránsito del período vencido.”
276
Es inadmisible que ante la jurisdicción contenciosa administrativa se

presente una demanda con el objeto de obtener la declaración de pérdida
de fuerza obligatoria de una decisión administrativa. Estos fenómenos
deben ser declarados directamente por la administración y no por los
jueces.
La no intervención de los jueces en tal declaración reside en que la
jurisdicción contenciosa solamente se ocupa de juzgar las decisiones de la
administración por motivos de legalidad.
Ley 1437 de 2011 trazó una distinción entre el acto que ha perdido fuerza
ejecutoria y el que resuelva la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria.
Respecto del primero es válido el argumento planteado anteriormente,
en el sentido que no puede ejercerse en su contra ninguna pretensión
anulatoria y mucho menos una que tenga por objeto la declaratoria de tal
fenómeno jurídico.
Pero no ocurre lo mismo respecto de la decisión que resuelve la
excepción de pérdida de fuerza ejecutoria, pues el artículo 92 de la ley 1437
dispuso que esta respuesta puede impugnarse por vía jurisdiccional.
12. Nulidad y pérdida de fuerza ejecutoria de los actos

administrativos
Las situaciones constitutivas de pérdida de fuerza ejecutoria no
pueden invocarse como fundamento para solicitar la nulidad de actos
administrativos. Por tanto, sería improcedente el empleo de las acciones
contenciosas administrativas con el objeto de obtener dicha declaratoria.
Hay que tener en cuenta que la nulidad se refiere a situaciones que
concurren o son concomitantes a la formación del acto administrativo,
mientas que las causales de pérdida de fuerza ejecutoria se desencadenan
con posterioridad a su expedición, y no suponen la violación de ninguna
norma o requisito de validez de la decisión.
Un acto administrativo, a pesar de estar viciado, es oponible a terceros,
puesto que se encuentra amparado por la presunción de legalidad, y así lo
será mientras no recaiga sobre él un decreto de suspensión provisional, o
una sentencia ejecutoriada que declare su nulidad.
Sin embargo, no se predica lo mismo respecto de la decisión que ha
perdido fuerza ejecutoria, pues ésta deja de ser obligatoria sin necesidad
277
de pronunciamiento judicial, a pesar que pueda resultar válida a la luz de las

normas que rigieron su proceso de formación.
Pero nada se opone a que se solicite la nulidad de un acto administrativo
en el cual concurran situaciones constitutivas de pérdida de fuerza
ejecutoria y de nulidad. En este caso, la labor del Juez debe centrarse en el
estudio de estas últimas causales211.
211 C. E. Sección 1ª. Sentencia de fecha primero (1o.) de febrero de dos mil uno (2001). Consejero
ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO. Radicación número: 11001-03-24-000-2000-
6062-01(6062). Actor: GILBERTO RINCON GONZALEZ. Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD. “Esta
Corporación ha sostenido que la acción de nulidad únicamente está instituida para que la Jurisdicción
Contencioso Administrativa se pronuncie sobre la legalidad de un acto administrativo, mas no para
declarar si respecto del mismo se produjo o no la pérdida de su fuerza ejecutoria; y que la ocurrencia
de este fenómeno no convierte al acto en anulable.
Es decir, que el hecho de que un acto, por ministerio de la ley, no esté llamado a producir efectos,
por haber perdido su fuerza ejecutoria, no significa que, per se, desconozca preceptos superiores y,
por lo mismo, se haga merecedor de la declaratoria de nulidad.
En efecto, en torno del tema analizado se ha dicho por esta Sección:
“Ha considerado la Sala que la acción de nulidad sólo tiene por objeto buscar un pronunciamiento
de nulidad de los actos acusados cuando sean contrarios a normas superiores de derecho, no siendo
procedente, en la parte resolutiva, declarar sobre la vigencia o no de determinado acto en razón de
la derogatoria, caducidad o de la pérdida de su fuerza ejecutoria…” (Sentencia de 4 de noviembre
de 1994, Expediente núm. 2719, Actor: Juan Jesús Francisco Rodríguez Vargas, Consejero ponente
doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz).
“...con la declaratoria de nulidad de la Resolución no. 000295 de 5 de Noviembre de 1987
desapareció el fundamento jurídico de la Resolución no. 00065 sub examine…. Sin embargo, cabe
señalar que este fenómeno jurídico, que produce el decaimiento del acto, por esta circunstancia no
amerita la nulidad del mismo, amén de que esta Jurisdicción solamente está facultada para declarar
la nulidad de los actos administrativos mas no la de la pérdida de su ejecutoria sobreviniente…”
(Sentencia de 24 de agosto de 1995, Actora: Transportes Los Muiscas S.A. Consejero ponente doctor
Ernesto Rafael Ariza Muñoz).
“…Las causales de nulidad de los actos administrativos se encuentran previstas en el artículo 84
del C.C.A., a saber…”
“...El fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria, no sólo es una situación que no encaja en
alguna de tales causales, sino que es una institución jurídica distinta a la de la anulación del acto
administrativo…”
“...Por lo mismo, tales causales de pérdida de ejecutoria, vienen a ser situaciones posteriores al
nacimiento del acto de que se trate, y no tienen virtud de provocar su anulación…” (Sentencia de 19
de febrero de 1998, Actores: Beatríz González Guillén y otra, Conejero ponente doctor Juan Alberto
Polo Figueroa).
“….De otra parte, la declaratoria de inexequibilidad de una norma legal reglamentada no es
necesariamente una causal de nulidad, sino que como lo ha reiterado la doctrina y en virtud de lo
dispuesto en el numeral 2 del artículo 66 del C.C.A., con ello se presenta el fenómeno del decaimiento
del acto administrativo que esté sustentado en la misma, situación que se considera posterior al
nacimiento del acto, con efectos ex-nunc y, por tanto, no susceptible de ser ubicado en causal de
nulidad alguna….” (Auto de 3 de agosto de 2000, Actor: Santiago Jaramillo Caro, Consejero ponente
doctor Juan Alberto Polo Figueroa).
El mismo criterio se esbozó en proveído de 28 de junio de 1996 (Expediente núm. 12005,
Consejero ponente doctor Carlos Betancur Jaramillo, al cual alude el señor Agente del Ministerio
Público, en el cual se afirmó:
“…Los casos de pérdida de fuerza ejecutoria buscan impedir que la administración le dé
cumplimiento a los actos administrativos y no son ni pueden ser causales de nulidad de los mismos…”.
Cabe resaltar que la Sala en providencia de 3 de agosto de 2000 ( Expediente núm. 5722,
Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero) precisó que el decaimiento del acto
278

“…Pese a la pérdida de fuerza ejecutoria del Decreto acusado, la Sala se
pronunciará de fondo dado que, como ya lo ha sentado esta Sección el
control de legalidad debe hacerse en referencia al momento de expedición
del acto administrativo demandado:212
“Pero si bien es cierto, como lo ha sostenido esta Corporación,213 que la
declaración de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no
puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo, pues no existe una
acción autónoma que lo permita, no lo es menos que nada impide que con
respecto a los actos administrativos respecto de los cuales se ha producido el
fenómeno del DECAIMIENTO, se produzca un fallo de nulidad, pues en este
evento se ataca la configuración de los elementos del acto administrativo al
momento de su nacimiento, y su concordancia con el régimen jurídico que
debió respetar tanto en su jerarquía normativa, como en el procedimiento
para su expedición, mientras que, el fenómeno producido por la desaparición
del fundamento de derecho de un acto administrativo, tiene efectos hacia
el futuro sin afectar la validez del acto por todo el tiempo de su existencia
jurídica.
En efecto, en la práctica bien pudo haberse producido la expedición de actos
administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas
con base en aquel del que se predica el fenómeno del DECAIMIENTO, por
declaratoria de inexequibilidad de la ley o por declaratoria de nulidad de la
norma sustento de derecho y, como quiera que tal fenómeno en nada afecta
la validez del acto administrativo, no se afecta el principio de la presunción de
legalidad del acto administrativo, ya que el juzgamiento de la legalidad de un
acto administrativo debe hacerse con relación a las circunstancias vigentes al
momento de su expedición.
No hay, por lo tanto, razón alguna que imposibilite proferir fallo de fondo
con respecto a la legalidad de un acto respecto del cual se ha producido el
administrativo por haber ocurrido nulidad o inexequibilidad de las normas que le sirven de sustento
no es obstáculo para que se declare su nulidad cuando se ha incurrido en violación de normas de
derecho superior desde su nacimiento hasta antes de su decaimiento; pero esta circunstancia no es
la que se presenta en el caso sub examine pues, como ya se dijo, en éste la demanda giró en torno
de la pérdida de fuerza ejecutoria y no de la ilegalidad del acto mientras estuvo vigente.
En consecuencia, estima la Sala, que la pretensión relativa a que se declare la nulidad del acto
acusado debe denegarse; y frente a la que concierne a la declaratoria de que operó el fenómeno de la
pérdida de su fuerza ejecutoria, se abstendrá de hacer pronunciamiento alguno en la parte resolutiva,
por no ser ello del resorte de la acción instaurada.”
212 Expediente 5722 de agosto 3 de 2000 Actor: Luis Fernando Velandia Rodríguez. Consejera Ponente:
Dra. OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO.
213 Auto de fecha junio 28 de 1996. Consejero Ponente Dr. Carlos Betancur Jaramillo. Expediente 12005.
Sección tercera del Consejo de Estado
279
fenómeno del DECAIMIENTO, entendiendo que dicho fallo abarcará el lapso

durante el cual dicho acto administrativo estuvo vigente, lapso durante el
cual el acto administrativo gozó de presunción de legalidad.
Lo anterior, por cuanto para que se produzca un fallo de mérito respecto
de un acto administrativo, no se requiere que el mismo se encuentre
produciendo efectos, tal como se sostuvo por esta Sección en providencia de
fecha junio 15 de 1992214 , pues sólo el fallo de nulidad, al producir efectos ex
tun, desvirtúa la presunción de legalidad que acompañó al acto administrativo
mientras éste produjo sus efectos215.”
13. Forma de hacer valer la pérdida de fuerza ejecutoria

Lo ideal sería que la administración declare la existencia de la pérdida de
fuerza ejecutoria de sus decisiones. Sin embargo, es posible que ésta, a
pesar de conocer la referida causal, o ignorándola, proceda a obtener
la efectividad del acto, obligando al particular a satisfacer la prestación
contenida en él.
Para evitar lo anterior el ordenamiento jurídico ha dotado a los
gobernados de una herramienta administrativa denominada excepción de
pérdida de fuerza ejecutoria, la cual busca oponerse a que la autoridad los
someta al cumplimiento de una obligación o un deber que se encuentra
fenecido.
Tal oposición no depende de una simple manifestación negativa de
cumplir el acto, pues según el artículo 92 de la ley 1437 de 2011, tal excepción
debe proponerse mediante un escrito en el que se indique la causal alegada
y los hechos en que se funda.
14. Medidas preventivas

La autoridad, previo al reconocimiento de la ocurrencia de las causales de
pérdida de fuerza ejecutoria, puede suspender las actividades emprendidas
para obtener el cumplimiento del acto administrativo.
La decisión de suspender los trámites tendientes a cumplir el acto
es meramente facultativa, es decir, que el afectado no puede exigir a la
214 Sección Primera. Expediente 1948, Consejero Ponente: Dr. Miguel González Rodríguez.
215 C. E. Sección 1ª Sentencia de fecha agosto catorce (14) del año dos mil tres (2003). Consejera
ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO. Bogotá, D.C., Radicación número: 08001-23-31-
000-1998-00620-01(8709). Actor: SOCIEDAD DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE
BARRANQUILLA S.A. E.S.P. Demandado: ALCALDE DISTRITAL DE BARRANQUILLA.
280
autoridad la adopción de tal posición, pues el artículo 92 del código de

procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo no
consagra esta medida como un deber para la entidad, sino como algo
potestativo.
La razón de ser de la suspensión reside en el hecho de evitar ocasionarle
al particular un daño que, siendo imputable a la autoridad, comprometa su
responsabilidad administrativa.
15. Plazo para resolver la excepción de pérdida de fuerza

ejecutoria
La autoridad ante la cual se presente la excepción de pérdida de fuerza
ejecutoria dispondrá de un plazo de 15 días para resolverla.
Estos días han de considerarse hábiles y no calendarios.
16. Recursos contra la decisión que resuelve la excepción

Contencioso Administrativo establece que contra el acto que resuelve la
solicitud o excepción de pérdida de fuerza ejecutoria no procede ningún
recurso en sede administrativa216.
216 Según el artículo 92 de la ley 1437 “El acto que decida la excepción no será susceptible de recurso
alguno, pero podrá ser impugnado por vía jurisdiccional.”
281
Capítulo XV
Revocación directa
El Consejo de Estado define esta herramienta jurídica como la “…potestad

legal otorgada a una autoridad para hacer desaparecer de la vida jurídica las
decisiones que ella misma ha expedido, bien sea por razones de legalidad
o por motivos de mérito (causales). Son razones de legalidad cuando
constituye un juicio estrictamente lógico jurídico, esto es, cuando se hace
una confrontación normativa, porque infringe el orden preestablecido
que constituye el principio de legalidad (num. 1º del art. 69 del C.C.A.).
Y de mérito, cuando el acto es extinguido por razones de oportunidad,
conveniencia pública, o cuando una persona determinada recibe un agravio
injustificado (num. 2º y 3º ibídem)217.” Aclaro que las normas a las cuales se
refiere este pronunciamiento son las previstas en el derogado decreto 01
de 1984.
Pero bien podemos expresar que es la actividad adelantada y decisión
adoptada por las autoridades con el fin de excluir del mundo jurídico,
por su propia mano y bajo el empleo de sus medios y recursos, un acto
administrativo cuando se presente cualquiera de las causales establecidas
en el artículo 93 de la ley 1437 de 2011, e incluso en alguna disposición
especial.
1. Naturaleza jurídica
La revocación directa podemos analizarla desde dos puntos de vista, según
que ella sea el producto de una solicitud, o de una actividad adelantada
oficiosamente por la administración.
217 C. E. Sección 2ª Subsección “A”. Sentencia de fecha veinte (20) de mayo de dos mil cuatro (2004).
Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA. Radicación número: 25000-23-25-000-1998-
3963-01(5618-02). Actor: JAVIER ALEXANDER SERNA ALVAREZ. Demandado: HOSPITAL SAN
RAFAEL DE GIRARDOT.
283
Desde la óptica de un peticionario sería el resultado de una solicitud, y

desde la óptica de la autoridad, una decisión.
Cuando es el resultado de una petición se toma como una herramienta
que el ordenamiento jurídico ha dispuesto a favor de los gobernados para
que soliciten a una autoridad la cancelación de una decisión que lo afecta,
debido a que está incursa en cualquiera de las causales señaladas en la
ley.
Personalmente prefiero denominar a esta figura como una “herramienta
de carácter administrativo” y no como un “recurso” porque el empleo de
este último vocablo puede generar confusión, y adicionalmente porque en
la ley 1437 no hay cabida para clasificar la solicitud de revocación directa
como un recurso ordinario ni extraordinario.
En tal sentido no comparto la denominación de recurso extraordinario
que le otorga el doctor Berrocal Guerrero218, y también el Consejo de Estado
en muchas de sus providencias.
Frente a la administración podemos decir que la revocación es una
decisión administrativa cuya competencia reside en la autoridad que
expidió un acto para excluirlo del mundo jurídico.
A pesar de las visiones que he proporcionado considero que la
revocación directa debe definirse desde la óptica de la autoridad que la
produce, puesto que su configuración siempre estará condicionada al
pronunciamiento de ésta. Es la autoridad quien de manera unilateral,
previa solicitud u oficiosamente, resuelve revocar la decisión que había
dejado sentada en otro acto que manó de su seno.
En este orden de ideas tenemos que la solicitud de revocación nunca
supondrá la extinción del acto administrativo.
En este sentido no es acertado intentar definir esta figura partiendo
del concepto de la “petición”, pues su esencia reposa en una decisión
administrativa que puede producirse independientemente de que exista
una solicitud.
Edición, 2004, Pág. 299 -300.
284
Revocación directa
2. Procedencia
Por regla general cualquier decisión administrativa es susceptible de ser
revocada, es decir, que bien podrían extinguirse por vía administrativa
actos discrecionales o reglados, particulares o impersonales, o cualquiera
otro indistintamente de la denominación que se le atribuya.
3. Causales de revocación directa

Las causales por las cuales puede darse la revocatoria de un acto
administrativo se encuentran señaladas en el artículo 93 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y son
las siguientes:
1) Por oposición manifiesta a la Constitución o la ley.
2) Que no sea conforme al interés público o social, o atente contra ellos.
3) Cuando se ocasione un agravio injustificado a una persona.
4. Violación Manifiesta de la Constitución o la ley

En el primer caso se observa que el acto administrativo desde el punto de
vista de su contenido o su forma atenta contra todas aquellas normas que
le son jerárquicamente superiores respecto de la materia que se encuentre
concretando.
La violación debe ser ostensible, evidente, que salte de bulto, de tal
manera que no sea necesario realizar exámenes jurídicos de fondo para
llegar a tal conclusión, sino que resulte de una simple confrontación del
acto con la norma jurídica. No otra reflexión puede hacerse cuando la
misma norma exige que la trasgresión jurídica sea manifiesta.
5. Afectación del interés público o social

El Consejo de Estado concibe el interés público “no sólo como el conjunto
de condiciones de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad públicas,
sino en su acepción más amplia del “bienestar general de la comunidad…219”
219 C. E. Sección 1ª. Sentencia de fecha dieciocho de mayo del año dos mil (2.000) Consejera ponente:
OLGA INES NAVARRETE BARRERO. Radicación número: 5280. Actor: GERMAN BARBERI
PERDOMO.
285
En este evento la autoridad debe realizar una confrontación de los

intereses que se encuentran en juego para luego identificar cuál de los
dos debe primar, situación en la cual la norma en estudio determina que
es el público o social, mas no el individual de una persona o grupo de
personas.
Podría ser el caso de actos en virtud de los cuales se autoriza el
funcionamiento de bares o expendio de bebidas alcohólicas sin límite de
horarios, situación respecto de la cual se advierte por experiencia que traerá
graves consecuencias a la sociedad en general, pues se verá alterada su
tranquilidad, seguridad y salubridad, entre otros factores que determinan
la necesidad de revocar tal permisión.
6. Agravio injustificado a una persona

En este evento tenemos que la decisión administrativa no resulta
incompatible con el ordenamiento jurídico, pero dadas las especiales
condiciones en que se encuentra la persona frente al Estado es dable
realizar un juicio de valoración en el cual se concluya que lo más justo y
equitativo es revocar la decisión. Esta causal pretende materializar el
deber de solidaridad consagrado en nuestra constitución política. Ejemplo:
Pensemos en una franja del territorio nacional donde se ha presentado un
desastre natural de gran magnitud, y en el que sus habitantes han perdido
todos sus bienes, e incluso la posibilidad de habitar el sitio por un período
prolongado de tiempo.
Dadas estas condiciones especiales es posible, cómo en efecto ha
ocurrido, que el Estado exima a los afectados de la carga de sufragar el
pago de servicios públicos domiciliarios, entre otras cargas que se declaran
a través de actos administrativos.
Estas causal también se configura cuando el sujeto afectado ha sido
víctima del delito de desplazamiento forzado. Sobre el particular la Corte
ha sostenido lo siguiente:
“En la sentencia T-726 de 2010, la Sala Tercera de Revisión conoció el caso
de una señora víctima del desplazamiento forzado contra la Electrificadora
de Santander, pues esta decidió cobrarle el pago del servicio de energía
durante el tiempo que ella estuvo desplazada, razón por la cual la accionante
solicitaba la exoneración del servicio consumido. En este caso, la Corte
aunque declaró improcedente la acción por existir hecho superado, mencionó
286
Revocación directa
que el desplazamiento es una situación de fuerza mayor que imposibilita a

los suscriptores a cumplir con la obligación de pagar por el servicio mientras
el inmueble no fue ocupado, para lo cual se debe comunicar a la empresa
prestadora del servicio para que gestionen los trámites necesarios para la
exoneración del pago220.”
Lo propio podría acontecer con el pago de determinados impuestos
respecto de los cuales puede eximirse a determinadas personas en atención
a su condición vulnerabilidad manifiesta y protección especial por parte del
Estado.
En esta oportunidad la Corte Constitucional expresó lo siguiente:
“…el artículo 121 de esta ley dispone unos mecanismos de reparación con
relación a los pasivos de las víctimas, generados durante el tiempo del despojo
o del desplazamiento forzado. Así, establece que las autoridades territoriales,
deberán crear “sistemas de alivio y/o exoneración de la cartera morosa del
impuesto predial u otros impuestos, tasas o contribuciones del orden municipal
o distrital relacionadas con el predio restituido o formalizado. Para estos efectos
las entidades territoriales establecerán mecanismos de alivio y/o exoneración
de estos pasivos a favor de las víctimas del despojo o abandono forzado.”
(…)
En conclusión, la Ley 1448 de 2011estableció una obligación en cabeza de
las entidades territoriales para generar sistemas de alivio o exoneración del
impuesto predial para aquellas personas que se vieron forzadas a abandonar
el predio o hayan sido despojados de este, razón por la cual corresponde a
los concejos municipales, mediante acuerdo, adoptar medidas para que las
víctimas del desplazamiento forzado disfruten del predio que fue restituido,
ya sea jurídica o materialmente.
(…)
El 27 de mayo de 2013, la Secretaria de Hacienda del municipio expidió la
factura de cobro 2-001178892, cobrándole por concepto de impuesto predial
un valor de $2.036.696 que comprende los periodos dejados de pagar desde
julio de 1998 hasta el 2013221.
Posteriormente, el Defensor del Pueblo de Medellín elevó una petición de
información a la Secretaría de Hacienda y Tesorería del municipio de Santa
Fe de Antioquia, en el que se solicitaba la condonación del impuesto predial
de la finca “Edén”. Sin embargo, por medio de Resolución No. 383 del 4 de
220 Corte Constitucional. Sentencia T-347 de 2014.

221 Folio 12.
287
junio del 2013, la Secretaría de Hacienda resolvió no acceder al beneficio

tributario solicitado222, porque el caso del accionante no se encuentra
previsto en los eventos que el municipio contempla para la exención del pago
del impuesto predial. En virtud de lo anterior, el accionante considera que el
Concejo Municipal ha vulnerado los derechos fundamentales de la población
desplazada, pues ha omitido adoptar sistemas de alivio tributario para esta
comunidad y, además, la Secretaría de Hacienda emitió una factura de cobro
del impuesto predial de un bien inmueble que él abandonó forzosamente.
(…)
5.5. Frente al primer problema jurídico planteado, respecto a la pretensión
del accionante de que el Concejo Municipal de Santa Fe de Antioquia expida
un Acuerdo Municipal y su respectiva reglamentación en las que establezca
medidas de exención y condonación del impuesto predial para la población
desplazada, considera la Sala que se trata de un hecho superado, pues ha
cesado el objeto jurídico de la acción de tutela, al restaurarse el derecho
fundamental amenazado o vulnerado, impidiendo que “el juez de tutela entre
a emitir una orden respecto de la situación fáctica que impulsó la interposición
de la acción.”223. Lo anterior, porque en términos generales el Acuerdo
transcrito prevé sistemas de alivio para la población desplazada, tal como lo
establece el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011. Así, aunque estaba en mora
de realizar políticas públicas encaminadas a dar cumplimiento a la legislación
descrita, finalmente profirió una normatividad encaminada a dar solución a
los problemas de la población desplazada.
5.5.1. Sin embargo, esto no significa que la vulneración de los derechos
fundamentales del accionante haya cesado, pues él pretende que se le
exonere del pago del impuesto predial de un inmueble de su propiedad y,
aunque el municipio a través del Acuerdo Municipal 053 estableció sistemas
de exoneración de impuestos, consagró que la medida tiene vigencia “a partir
de la fecha en que entra a regir el presente Acuerdo”, esto es, el 20 de diciembre
de 2013. Mientras que, el 27 de mayo de 2013, la Secretaria de Hacienda del
municipio le expidió al actor una factura para el cobro del impuesto predial por
un valor de $2.036.696 que comprende los periodos dejados de pagar desde
julio de 1998 hasta el 2013; lo cual implica que al accionante no lo cobijaría la
medida establecida en el Acuerdo Municipal 053 de diciembre de 2013, para la
exención del impuesto predial del bien despojado.
5.6. Tal como se estableció en las consideraciones de esta sentencia,
corresponde al Estado, en virtud del principio de solidaridad, y en virtud
222 Folios 16 a 20.

288
Revocación directa
del mandato establecido en el artículo 13 de la Constitución, el deber de

atender oportuna y efectivamente a la población desplazada con el fin de
superar el estado de extrema vulnerabilidad y propugnar por la estabilización
socioeconómica, para logar el goce efectivo de los derechos fundamentales
de las personas víctimas del desplazamiento forzado.
5.7. Así, en el caso concreto, se tiene que el señor Gabriel Rodríguez fue
víctima del desplazamiento forzado en el año 1997 del municipio de Santa
Fe de Antioquia, razón por la cual abandonó forzadamente y de manera
temporal los predios de su propiedad, lo cual le impidió durante más de 10
años ejercer una explotación económica y ejercer una administración sobre
los mismos.
5.7.1. La Unidad de Restitución de Tierras informó que el señor Gabriel
Ángel Rodríguez “no ha efectuado solicitud alguna (…) tendiente a la inclusión
del predio presuntamente abandonado en el Registro de Tierras Despojadas
y Abandonadas Forzosamente”224, sin embargo, tal como lo dispone la Ley
1448 de 2011, la restitución, entendida como la realización de medidas para el
restablecimiento de la situación anterior a las violaciones a los derechos de
las víctimas225. Además, señala que la restitución del inmueble despojado o
abandonado forzadamente puede ser jurídica o material226 y que son titulares
del derecho a restitución quienes fueron propietarios de predios y hayan visto
obligados a abandonarlo como consecuencia directa del conflicto armado
interno227.
5.7.2. Así las cosas, no es necesario que una víctima del desplazamiento
forzado acuda a los jueces especializados para solicitar la restitución jurídica
del predio, pues ésta también puede restablecerse materialmente, cuando
como en el caso del señor Rodríguez, se restablece los actos de señor y dueño
sobre el predio y consta en el certificado de tradición y de la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos de Santa Fe de Antioquia que el predio “El Edén”
es de propiedad del accionante. Por lo tanto, a la luz de lo establecido en el
artículo 121 de la Ley 1448 de 2011, corresponde a las autoridades municipales
generar sistemas de alivio o exoneración de la cartera morosa del impuesto
predial, como un mecanismo de reparación a las víctimas.
5.7.3. En los términos de dicha ley, el Concejo Municipal de Santa Fe de
Antioquia en el Acuerdo 053 de diciembre de 2013, artículo 454 estableció un
beneficio tributario para la población víctima del desplazamiento forzado, que
como el señor Rodríguez tuvo que abandonar el predio como consecuencia
224 Folios 45 al 47 del cuaderno No. 1.

225 Artículo 71 de la Ley 1448 de 2011.
289
del conflicto armado. Así, el mencionado Acuerdo establece que es necesario

que el beneficiario de los sistemas de alivio presente la constancia de
Inscripción en el Registro Único de Víctimas, el cual consta en el presente
expediente, pues por medio del auto de pruebas del 7 de mayo de 2014 fue
solicitado a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas,228
que informó que el señor Gabriel Rodríguez y su grupo familiar están inscritos
en el Registro Único de Víctimas desde el 20 de abril de 1998.
5.8. En este orden de ideas, como el municipio de Santa Fe de Antioquia
desconoció un mandato constitucional de protección a la población
que se encuentra en condiciones de extrema vulnerabilidad, víctima del
desplazamiento forzado, como el señor Rodríguez, al cobrar el impuesto
predial sobre un inmueble abandonado forzadamente, pues omitió dar
un trato preferente en virtud del artículo 13 y del principio de solidaridad
establecido en el artículo 95 de la Constitución, que se concreta en la
obligación de asistir a las personas que se encuentran en circunstancias de
debilidad manifiesta con el fin de garantizar el goce efectivo de los derechos
fundamentales. Así las cosas, aunque las medidas de exención previstas en
el Acuerdo municipal 053 de 2013 tienen vigencia a partir del 20 de diciembre
de dicho año, ello no es óbice para que, en virtud del principio de solidaridad
y del principio de igualdad material, se exonere al accionante del impuesto
predial causado mientras el actor no tuvo el uso, goce y disposición de su bien
inmueble.
5.9. En virtud de lo anterior, se revocarán las sentencias proferidas por
el Juzgado Promiscuo Municipal de Santa Fe de Antioquia que declaró
improcedente la acción de tutela y en segunda instancia, por el Juzgado
Promiscuo de Familia de Santa Fe de Antioquia y se concederá el amparo de los
derechos fundamentales de la población desplazada. Como consecuencia de
ello, se ordenará al municipio de Santa Fe de Antioquia que, de conformidad
con el artículo 454 del Acuerdo municipal 053 de 2013, exonere al señor
Gabriel Ángel Rodríguez del pago del impuesto predial de los predios de
su propiedad durante el lapso de tiempo en que el actor se vio forzado a
abandonar el predio el Edén, esto es, desde 1998 hasta el 2013.
6. Conclusión.
6.1. Síntesis del caso.
Se amparan los derechos de la población desplazada de una persona víctima
de desplazamiento forzado a quien el municipio decidió cobrar el impuesto
predial de un inmueble abandonado durante el lapso del desplazamiento y
que con posterioridad fue restituido materialmente, pues se desconoce un
mandato constitucional de protección a la población que se encuentra en
228 Folios 35 a 37 del cuaderno No. 1.
290
Revocación directa
condiciones de extrema vulnerabilidad, pues omitió dar un trato preferente

en virtud del artículo 13 y del principio de solidaridad establecido en el artículo
95 de la Constitución que se concreta en la obligación de asistir a las personas
que se encuentran en circunstancias de debilidad, con el fin de garantizar el
goce efectivo de los derechos fundamentales.
6.2. Razón de la decisión.
Se amparan los derechos de la población desplazada cuando un municipio
cobra el impuesto predial de un bien inmueble que fue abandonado
forzadamente o despojado, sin establecer mecanismos de alivio tributarios
en consideración de la situación de extrema vulnerabilidad de una víctima de
desplazamiento forzado229.”
Creería que muchas serán las situaciones que ameritarían la revocación

directa de actos administrativos que impongan cargas a los gobernados. Por
ello sería partidario que se aplique la misma solución a favor de los habitantes
de sectores donde el Estado no tenga presencia institucional y, por tanto,
quien reina e impera son las fuerza oscuras y la ley del más fuerte. Si a esas
personas se les cobra por parte de la entidad territorial el impuesto predial
es posible que por razones justificadas y conocidas se revoque el acto que
contiene la obligación, y en su lugar sean eximidas del pago.
7. Requisitos de procedencia de la revocación directa

Los requisitos varían según que el trámite se inicie a petición del interesado,
o de oficio por la administración.
8. Interesado
De ser el interesado quien promueva el trámite de revocación directa, la ley
condiciona la admisión de su solicitud a la circunstancia de:
• no haber ejercido los recursos administrativos y,
• que la acción sobre el acto a revocar no haya caducado.
9. Que no haya ejercicio los recursos administrativos

El artículo 70 del Decreto 01 de 1984 establecía esta improcedencia
respecto de las solicitudes de revocación sin importar la causal que se
229 Corte Constitucional. Sentencia T-347 de 2014.
291
hubiere invocado. Por tanto, era suficiente con que la autoridad advirtiera
que el acto cuya extinción se solicitaba hubiera sido objeto de debate en
sede administrativa para que automáticamente declarara improcedente la
petición.
El artículo 94 de la ley 1437, también restringe la procedencia de
peticiones de revocación directa, pero únicamente en el evento que la
solicitud esté fundada en motivos constitucionales o legales, y respecto de
actos que previamente hayan sido recurridos.
Es decir, que hoy en día, es procedente la solicitud de revocación
directa respecto de actos administrativos sobre los cuales se haya ejercido
recursos, siempre y cuando las razones que se aduzcan para ello sean la
inconformidad con el orden público o social, o el agravio injustificado a una
persona.
Para que se configure la improcedencia comentada es suficiente con
que se haya ejercido los recursos, por tanto, no es dable hacer disquisiciones
respecto a si los mismos han sido resueltos expresamente o a través de la
figura del silencio administrativo, o si por el contrario se ha desistido de
ellos para tratar de justificar la solicitud de revocación, pues en tal caso la
solución será la misma: inviabilidad jurídica de la solicitud.
Lo mismo se predica para aquellas situaciones en las que por omisión
se deja de presentar el recurso de apelación y se interpone solamente el de
reposición. En este evento, a pesar que no se agotó el recurso obligatorio
para acceder a la vía de jurisdiccional, tampoco se podrá solicitar la
revocación directa del acto controvertido.
Nótese que en los eventos planteados se configura el supuesto de hecho
a que hace alusión el artículo 94 de la ley 1437, es decir, la presentación de
los recursos, por tanto, la solicitudes de revocación directa que se llegaren
a formular en tales casos serán inadmisibles.
Pero la norma en mención no puede ser analizada de manera exegética,
por lo cual considero que la improcedencia de la solicitud no operará
cuando el ejercicio de los recursos ha sido extemporáneo, es decir, por
fuera de los términos permitidos, pues en tal caso debe entenderse que
los mismos nunca se formularon para efectos de resolver la petición de
revocación directa.
Tampoco se configura la causal de improcedencia cuando el afectado ha
ejercido un recurso contra un acto que no es susceptible de ser impugnado.
292
Revocación directa
En esta eventualidad estimo que, para efectos de resolver la petición de

revocación directa, el recurso debe considerar como inexistente, o como
si nunca se hubiere presentado, y más aún cuando la autoridad no tendrá
la posibilidad ni la competencia para refutar los motivos de inconformidad
del interesado porque la decisión que se emita sobre él no será de fondo.
En este orden de ideas observo que este análisis debe realizarse
únicamente en los eventos que el legislador consagra la procedencia de los
recursos y el administrado los ejerce.
Sin embargo, el requisito del no ejercicio de los recursos hay que
analizarlo exclusivamente respecto de las solicitudes de revocación directa
que se fundamentan en la causal primera del artículo 93 de la ley 1437, por
tanto, cuando el procedimiento de revocación encuentre su origen en la
actividad oficiosa de la administración, la circunstancia de haberse ejercido
algún recurso no constituirá un impedimento para que la autoridad extinga
su decisión.
Por otro parte, no es aconsejable que una persona se abstenga de
ejercer los recursos, concretamente el de apelación, para luego limitarse
a controvertir un acto administrativo mediante una petición de revocación
directa, pues en este último caso si la autoridad decide confirmar la
decisión se perderá la oportunidad de acudir ante los jueces para obtener
la declaración de nulidad del mismo y el consecuente restablecimiento del
derecho.
Para acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa en ejercicio
de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es menester haber
agotado la etapa de recursos mediante el ejercicio de la apelación, siempre
que sea procedente y se conceda la oportunidad de interponerlo.
Lo anterior supondría que, en principio, una persona no podrá gozar
del beneficio de la solicitud de revocación directa y al mismo tiempo de
la vía judicial, puesto que lo que exige ésta como presupuesto (agotar los
recursos), la estipula aquella otra como causal de improcedencia.
Pero ello no es absoluto, pues hay situaciones en las que procede la
solicitud de revocación directa en contra de un acto administrativo que
no ha sido recurrido, sin que resulte afectada la posibilidad de obtener la
intervención judicial.
En aquellos eventos en los que únicamente proceda el recurso de
reposición contra el acto, y no se ejerza, será procedente solicitar la
293
revocación directa e igualmente comparecer ante el juez competente

dentro del plazo de caducidad para controvertir la legalidad de la decisión.
10. Caducidad de la pretensión judicial

Este limitante, consagrado en el artículo 94 de la ley 1437, no estaba previsto
en el Código Contencioso anterior.
Ha de entenderse entonces que, si una persona ha dejado vencer el
plazo para ejercer el medio de control judicial procedente, posteriormente
no podrá solicitar la revocación directa del acto administrativo.
Pero este requisito, vigencia de la acción procedente contra el acto
administrativo, al igual que el de los recursos, es una limitante para el
peticionario, mas no para la autoridad, quien sí podrá pronunciarse sobre
su legalidad o conveniencia de manera oficiosa.
11. Frente a la autoridad

Los limitantes que le impiden a una autoridad revocar su propio acto son
los siguientes:
• Que se haya notificado auto admisorio de la demanda en contra de la
decisión administrativa.
• Que se trate de un acto creador de una situación particular.
12. Notificación del auto admisorio de la demanda

La autoridad competente, por regla general, y de manera oficiosa, puede
revocar los actos administrativos en cualquier tiempo, y sin importar que
se encuentren en firme, o si fueron objeto de recursos. Sin embargo, hay
que tener en cuenta, por simple lógica jurídica, que una autoridad no puede
revocar un acto que ha perdido su vigencia.
Pero la administración, por disposición de la ley, encuentra limitaciones,
concretamente prohibiciones para revocarlos, cuando la persona que
ha sido afectada con el acto acudió ante la jurisdicción contenciosa
administrativa y la autoridad se ha enterado de ello mediante la notificación
del auto admisorio de la demanda.
El artículo 95 de la ley 1437 al establecer esta prohibición indica que
ella rige desde el momento en que la autoridad tiene conocimiento de
294
Revocación directa
la movilización del aparato judicial del Estado en procura de obtener la

nulidad del acto administrativo, es decir, al tiempo de la notificación del
auto que admite la demanda.
Por tanto, si la notificación del auto admisorio de la demanda no se
surte, la autoridad puede revocar la decisión y notificar al beneficiario.
El artículo 22 del Decreto 2733 de 1959 no contemplaba esta limitación
a la competencia de las autoridades para revocar sus propios actos
administrativos, sino que disponía que ella podría cumplirse en cualquier
tiempo y en relación con providencias o actos ejecutoriados, o que se
hallen sometidos al control de los Tribunales Contencioso Administrativo,
siempre que en este último caso no se haya dictado sentencia definitiva.
En el mismo orden de ideas encontramos algunos trámites
administrativos especiales como el parágrafo del artículo 68 de la ley 80 de
1993 que, al igual que lo hizo el Decreto 2733 de 1959, dispone que los actos
administrativos contractuales podrán ser revocados en cualquier tiempo,
siempre que sobre ellos no haya recaído sentencia ejecutoriada.
El artículo 125 de la ley 734 de 2002, también hace extensiva la facultad
para revocar hasta antes de que se profiera sentencia definitiva. Sin
embargo, y pese a estar en medio una sentencia definitiva, el sancionado
podrá solicitar la revocación del acto que lo afecta, pero fundado en
causales distintas a las que originaron el fallo judicial.
13. Actos creadores de situaciones particulares

Otra de las limitaciones con las que se encuentra la administración para
revocar es cuando el acto sujeto a dicho trámite es de contenido particular
y concreto.
En este evento la ley condiciona la procedencia de la revocación a la
solicitud y obtención del consentimiento del particular beneficiario.
Ese consentimiento para que sea válido debe manifestarse por escrito
y de manera previa a la revocación.
Sobre este particular hay que tener en cuenta que la ley 1437 dio un
giro sustancial en lo que se refiere a la procedencia de la revocación directa
sobre los actos creadores de situaciones particulares.
295
No obstante lo anterior haré una explicación del régimen jurídico

aplicable según el Decreto 01 de 1984 y la ley 1437.
14. Revocación de actos particulares en vigencia del decreto 01

de 1984
El artículo 73 del decreto 01 de 1984 establecía tres postulados así:
• Imposibilidad de revocar actos administrativos creadores de situaciones
particulares.
• Procedencia de revocación de actos particulares, previo consentimiento
del afectado.
• Procedencia de revocación de actos particulares sin necesidad del
consentimiento del afectado.
Se parte de la base de que estas decisiones no son revocables. Es decir,
las autoridades administrativas, en principio, no disponían de competencia
para entrar a modificar sustancialmente las situaciones particulares y
concretas generadas por ellas mismas.
Pero, excepcionalmente, el artículo 73 del decreto 01 de 1984
autorizaba a las autoridades administrativas para emprender el camino de
la revocación, previa obtención del consentimiento del afectado.
No obstante lo anterior, la misma norma autoriza a las autoridades para
revocar un acto creador de una situación particular sin el consentimiento
del beneficiario en los siguientes casos:
• Que el acto sea el resultado del silencio positivo y en él estén presentes
las causales de revocación directa de que trata el artículo 69 del decreto
01 de 1984. En la práctica esta norma fue mal interpretada, pues
muchas autoridades consideraron que para revocar bajo el empleo de
esta causal era suficiente con que el acto fuese resultado del silencio
positivo, cuando lo cierto es que a él debían concurrir las causales del
artículo en mención, so pena de que la autoridad se viera en la necesidad
de obtener previamente el consentimiento del particular para activar
su competencia.
• Que la decisión se haya obtenido por medio ilegales. En este caso el
legislador persigue sancionar la conducta deshonesta y antijurídica
296
Revocación directa
de los sujetos que han actuado dentro de un trámite administrativo

con la conciencia reflexivamente enderezada a defraudar al Estado,
e igualmente evitar el mantenimiento existencial de una regla de
derecho que atenta de manera burda contra el ordenamiento jurídico.
Para estos efectos es menester que la ilegalidad o el fraude cometido
en sede administrativa se encuentre suficientemente acreditado, pues
la simple sospecha de que hay una irregularidad no puede ser alegada
por la autoridad como causa o motivo para revocar.
• Cuando sea necesario para corregir simples errores aritméticos o de
hecho que no incidan en el sentido de la decisión.
15. Revocación de actos de carácter particular según la ley 1437

La ley 1437 a diferencia del decreto 01 de 1984 trae dos postulados en
materia de revocación directa de actos particulares así:
• La imposibilidad de revocarlos sin el consentimiento previo, expreso y
por escrito del afectado.
• Deber de la autoridad de acudir ante la jurisdicción para demandar el
acto ante la ausencia del consentimiento para revocar.
De conformidad con el artículo 97 de la ley 1437 desapareció la facultad
que tenía la autoridad para extinguir, sin necesidad del consentimiento del
afectado, las decisiones obtenidas a través de medios fraudulentos o que
hayan sido el resultante del silencio administrativo en concurrencia de las
causales de revocación.
Es decir, que en vigencia de esa regla jurídica la única manera para
revocar un acto creador de situaciones particulares es mediante la
obtención previa del consentimiento del interesado. Esto indistintamente
de la forma en que se haya obtenido la decisión.
Pero la improcedencia de revocar el acto en ausencia de consentimiento
no se traduce en la imposibilidad de controvertirlo por otra vía, pues el
legislador Colombiano salvaguardó los derechos de las autoridades
al brindarles la posibilidad de solicitar ante la jurisdicción contenciosa
administrativa la declaratoria de nulidad.
Para estos efectos, la autoridad contará con el beneficio de no acudir
al procedimiento de conciliación extrajudicial de que trata el artículo 13 de
la ley 1285 de 2009, el decreto reglamentario 1716 y el artículo 161 de la ley
297
1437, siendo procedente comparecer directamente ante la jurisdicción con

el deber de solicitar la suspensión provisional.
Pero la simple afirmación indicada en una demanda consistente en
que un acto fue obtenido por medios ilegales no se traduce de manera
automática en que el juez debe acceder al decreto de la suspensión
provisional, pues para estos efectos se bebe cumplir con los requisitos de
procedencia de esta medida cautelar.
En consecuencia, no es procedente acceder a la solicitud de suspensión
provisional de un acto administrativo soportado en la simple afirmación
realizada por una autoridad en el sentido que el mismo ocurrió por medios
ilegales.
La actual posición del legislador es mejor que la anterior, pues recalca a
las autoridades el deber de indagar a plenitud y colmarse de los medios de
convicción suficientes antes de expedir una decisión administrativa.
La expedición de los actos administrativos no es una actividad alegre,
folclórica, descuidada e irresponsable, y menos ahora que desapareció
la posibilidad de revocarlos sin el consentimiento del beneficiario, por
lo tanto, las autoridades han de ser celosas en este sentido y verificar
cuidadosamente los asuntos sometidos a su consideración.
Ciertamente la posibilidad de revocar sin necesidad del consentimiento
del particular fue una potestad de la cual se abusó descaradamente,
pues muchas veces se procedía de tal forma sin que se presentaran los
presupuestos establecidos por el legislador.
Fue quizás esta herramienta la que habilitó a las autoridades a creer
que podían emitir decisiones erradas o sin sentido, bajo el entendido de
que contarían con licencia absoluta para revertir las situaciones jurídicas
creadas, incluso si ello suponía violar nuevamente la ley mediante la
trasgresión de los derechos fundamentales de los interesados, tal y como
venía ocurriendo.
En vigencia de la ley 1437, los errores cometidos por las autoridades
a través de sus actos administrativos únicamente podrán enmendarse
mediante el pronunciamiento que sobre ellos haga el juez competente, salvo
que se preste el consentimiento para revocarlos en sede administrativa.
Lo anterior aplica para los procedimientos regulados por el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues
298
Revocación directa
normas que consagran trámites especiales pueden disponer de manera

diversa y autorizar la revocación directa sin necesidad de obtener el
consentimiento del afectado, razón por la cual no puede afirmarse que
la imposibilidad de revocar los actos administrativos sin la anuencia del
interesado es absoluta.
Por tanto, en algunos trámites especiales el legislador, con el fin de
privilegiar los intereses superiores, el orden público, la salubridad, el goce
de un ambiente sano, etc., ha consagrado la posibilidad de revocar actos de
contenido particular y concreto sin necesidad del consentimiento previo y
por escrito del particular.
En tal permisión encontramos el artículo 62 de la ley 99 de 1993
disponiendo que la revocatoria o suspensión de una Licencia Ambiental no
requerirá consentimiento expreso o escrito del beneficiario de la misma.
Lo propio acontece con lo establecido en el inciso segundo del artículo
60 de la ley 1579 de 2012, el cual autoriza la revocación directa de las
inscripciones producidas con violación de las normas que la prohíben,
sin que sea necesario obtener el consentimiento de quien bajo dicha
circunstancia accedió al registro.
Otra situación especial se observa en lo previsto por el artículo 72
de la ley 160 de 1994230, la cual prevé que, el INCORA231 podrá revocar
directamente, y en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación
de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas
legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos. En este caso no se exigirá
el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
Hay que agregar que el hecho de que el legislador no exija el
consentimiento del particular en manera alguna está indicando que la
revocación puede ocurrir de manera sorpresiva y con desconocimiento
del derecho de audiencia y de defensa, pues es necesario que al momento
230 Por su parte el artículo 44 del decreto 1465 de 2013, en materia de revocación directa establece lo
siguiente: “De conformidad con lo establecido en los incisos 6° y 7° del artículo 72, de la Ley 160 de
1994, el INCODER podrá revocar directamente, de oficio o a solicitud de parte, en cualquier tiempo,
independientemente de la fecha en que se haya hecho la adjudicación, sin necesidad de solicitar el
consentimiento expreso y escrito del titular, las resoluciones de adjudicación de baldíos, cuando se
establezca la violación de las normas constitucionales, legales o reglamentarias vigentes al momento
en que se expidió la resolución administrativa correspondiente.
231 Hoy denominado Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER.)
299
de iniciarse dicho trámite la autoridad le comunique tal circunstancia al

beneficiario de la licencia para que pueda controvertir las razones en que
se funda la autoridad para tal fin.
16. Trámite de la revocación directa

El 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo establece que el trámite de revocación de actos creadores
de situaciones particulares debe garantizar el derecho de audiencia y
defensa.
Cuando el trámite de revocación se produzca oficiosamente debe
comunicarse de tal circunstancia al interesado, o a las personas que puedan
resultar perjudicadas con la decisión, a fin de que tengan la posibilidad de
ejercer su derecho de defensa y contradicción.
17. Plazo para resolver la petición del interesado

El término para resolver las solicitudes de revocación directa es de dos (2)
meses, contados a partir del día siguiente a su presentación.
18. Efectos de la revocación directa

• No revive términos legales para ejercer las acciones contenciosas
administrativas contra el acto sometido al trámite de revocación232.
232 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION PRIMERA.

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA. Auto de fecha veintitrés (23) de octubre de
dos mil catorce (2014). Radicación número: 25000-23-41-000-2014-00674-01. Actor: INGEOVISTA
LIMITADA. Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN.
Referencia: APELACION AUTO – MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL
DERECHO.
“(…)
Por su parte el artículo 96 del C.P.A.C.A., consagra que ni la petición de revocación de un acto,
ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para demandar el acto ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.
La jurisprudencia tiene precisado que en virtud de la misma, el acto que decida la solicitud de
revocación directa no tiene recursos, y el que la niegue no constituye acto administrativo definitivo,
ya que no hace parte de la vía gubernativa y no genera una situación jurídica nueva o distinta a
la del acto administrativo que se solicite revocar directamente, por lo cual no es susceptible de
acción contencioso administrativa. No así el acto que conceda la revocación directa, es decir, el acto
revocatorio, que justamente por significar una nueva situación jurídica frente a la del acto revocado,
pasa a ser un nuevo acto administrativo, de allí que se considere que la revocación directa es la
sustitución o supresión de un acto administrativo mediante otro acto administrativo.”
300
Revocación directa
• No da lugar a la consumación del silencio administrativo.

• Cuando la revocación recaiga sobre un acto ficto resultante del silencio
administrativo, y se haya obtenido el consentimiento del beneficiario,
se ordenará la cancelación de la escritura pública en la que se hubiere
protocolizado.
• Los efectos del acto revocatorio operan hacia el futuro, situación que
repercute en las eventuales reclamaciones de tipo indemnizatorio
que pretendan elevarse en sede administrativa, pues el fenómeno de
la revocatoria directa no afecta la presunción de legalidad del acto
revocado. Por tanto, cualquier inconformidad sobre este particular
debe ser ventilada en sede judicial.
Sobre este particular el Consejo de Estado ha puntualizado lo siguiente:
“La revocatoria de actos administrativos por parte de la Administración es
constitutiva del ejercicio del principio de la autotutela o auto control que le
otorga la Ley para excluir del ordenamiento jurídico sus propios actos, de
oficio o a solicitud de parte, de acuerdo a las causales y eventos legalmente
previstos.
En cuanto a los efectos y mecanismos para obtener la reparación del daño
con ocasión de la revocatoria de un acto administrativo, la misma sentencia
citada en precedencia,233 manifestó:
“
(…) Se declarará la nulidad del artículo tercero en lo pertinente a la orden de
reembolso de las sumas canceladas por concepto de la pensión de jubilación,
pues en este evento tales sumas sólo serán pasibles de ser recuperadas por la
administración a través del ejercicio de las acciones contenciosas pertinentes,
como lo es en este caso la acción de reparación directa consagrada en el
artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, o en el caso de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando la administración demanda
su propio acto ilícito.
Lo anterior, por cuanto el acto de revocación es una decisión administrativa
que rige hacia el futuro. En esa medida, la recuperación de los dineros
indebidamente pagados sólo es posible lograrlo por conducto del juez, que
es el competente para definir bien el restablecimiento del derecho y/o la
reparación del daño o éste solamente, según se trate de la acción contenciosa
que sea precisa instaurar.
….” (Se subraya).
233 Sentencia Sala Plena de 16 de julio de 2002. Rad. IJ 029. M.P. Ana Margarita Olaya Forero.
301
Así mismo, esta Subsección en sentencia de 15 de septiembre de 2013, Actor:

Amelia Guio Vergara, Exp. No. 2166-07 M.P., Doctor Gerardo Arenas Monsalve,
sostuvo que los efectos de la revocatoria de los actos administrativos por
parte de la Administración, son únicamente hacia el futuro. Se dijo:
“…
No obstante lo anterior, debe precisarse que tal expresión del principio de
la autotutela no trae consigo los efectos de la clásica declaración de ilegalidad
o inconstitucionalidad, a saber, del control judicial, sino que constituye un
“juicio de valor intrínseco234” que se traduce, como quedó visto, en la exclusión
del ordenamiento jurídico de los efectos del acto administrativo objeto de
dicha medida únicamente hacia el futuro, esto es, ex nunc.
…
Tal como lo sostiene, en forma mayoritaria, la doctrina y la jurisprudencia,
la revocatoria directa de un acto administrativo no puede proyectar sus
efectos de manera retroactiva, esto es, hacia el pasado, ex tunc, en primer
lugar, porque el acto revocatorio, o a través del cual se revoca, tiene el
carácter constitutivo de nuevas situaciones jurídicas, lo que implica que
sus efectos se producen a partir de su existencia, esto es, hacía el futuro y,
en segundo lugar, porque en virtud del principio de legalidad no hay duda
de que el acto administrativo ha cumplido sus efectos, a lo que se suma
su ejecutividad y ejecutoriedad, entendidas éstas como la eficacia que el
acto comporta de cara a su cumplimiento, así como la capacidad que tiene
la administración para hacerlo cumplir sin necesidad de la intervención de
autoridad distinta.
Atribuirle a la revocatoria directa de un acto administrativo particular
efectos, ex tunc, esto es, en forma retroactiva no sólo haría desaparecer del
mundo jurídico, bajo una ficción, los efectos que éste ha producido desde el
momento mismo en que nació a la vida jurídica sino que, como consecuencia
de ello, daría lugar, en sede administrativa, a un eventual reconocimiento de
los perjuicios irrogados a la parte que vio afectados sus derechos durante la
vigencia del acto.
Lo anterior, en abierto desconocimiento del principio clásico de la
separación de poderes, supondría que en el evento en que un particular
reclame los referidos perjuicios, la Administración asumiría el rol de Juez y
parte, en tanto entraría a tasar perjuicios sin dejar de lado su condición de
autoridad administrativa, con fundamento en la cual dio lugar a la expedición
del acto administrativo revocado”.
…” (Se subraya).
234 Ver sentencia de 13 de mayo de 2009. Rad. 15652. MP. Myriam Guerrero de Escobar. Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
302
Revocación directa
Lo anterior, esto es en relación con los efectos de la revocatoria de un

acto administrativo, no puede ser entendido de otra manera, toda vez
que el acto administrativo revocado ha producido sus efectos durante el
tiempo en que se encontró vigente, en virtud al principio de legalidad y a la
ejecutividad y ejecutoriedad, estas últimas características intrínsecas al acto
administrativo. Así las cosas, resulta innegable entonces la obligación a la que
se enfrenta la administración y el administrado de cumplir lo dispuesto en
un acto administrativo, en tanto conserve la presunción de legalidad, la cual
únicamente desaparece con ocasión de su revocatoria directa o en virtud
de una decisión judicial. Otorgarle efectos retroactivos, daría lugar, en sede
administrativa, a un eventual reconocimiento de los perjuicios causados.
Empero, lo expuesto en manera alguna deja desprovisto al interesado de los
mecanismos para obtener el resarcimiento de los perjuicios causados durante
la vigencia de un acto revocado. La parte afectada no queda desprovista
de medios o instrumentos judiciales que le permitan obtener el referido
resarcimiento. En efecto, se requiere de un pronunciamiento judicial para que
proceda el reconocimiento de los daños y perjuicios que pudo ocasionar un
acto administrativo revocado, durante su vigencia, que en el caso concreto,
para la Administración Distrital de Bogotá, tiene a su alcance las acciones
pertinentes de Ley, teniendo en cuenta para ello el término de caducidad
previsto por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo235.”
19. Recursos
Contra el acto contentivo de la revocación no es procedente ningún
recurso.
235 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA.

SUBSECCIÓN B. Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ. Sentencia de fecha
veintinueve (29) de enero de dos mil quince (2015). Radicación número: 25000-23-25-000-2011-
01324-01(3077-13). Actor: CONSUELO PATRICIA ALARCÓN GARCÍA. Demandado: DISTRITO
CAPITAL DE BOGOTA – SECRETARIA DE EDUCACION.
303
Bibliografía
Leyes y Decretos
Constitución Política de 1991
Decreto 01 de 1984
Ley 57 de 1985
Decreto 2241 de 1986
Decreto 2591 de 1991
Ley 99 de 1993.
Ley 136 de 1994
Ley 142 de 1994.
Ley 160 de 1994
Ley 594 de 2000
Ley 689 de 2001.
Ley 734 de 2002
Ley 769 de 2002
Ley 954 de 2005
Ley 962 de 2005
Ley 1098 de 2006
Ley 1150 de 2007
Ley 1383 de 2010
Decreto 235 de 2010.
Ley 1437 de 2011
Ley 1475 de 2011
Ley 1579 de 2012.
Ley 1712 de 2014
Ley 1755 de 2015.
305
Decreto reglamentario 103 de 2015.

Decreto Único Reglamentario 1081 de 2015
Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015.
Ley 1952 de 2019.
Ley 2080 de 2021.
Providencias del Consejo de Estado

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia ACU 189 de marzo13 de
1998, M. P. Juan de Dios Montes Hernández.
C. E. Sección 3 Sentencia de fecha dieciséis (16) de noviembre de dos

mil (2000). Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ.
Bogotá. Radicación número: CE-S3-EXP2000-NAC12391. Actor: Ramiro
Bejarano Guzmán. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE
CUNDINAMARCA. Referencia: ACCION DE TUTELA.
C. E. Sección 3 Sentencia de fecha dieciséis (16) de noviembre de dos
mil (2000). Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ.
Bogotá. Radicación número: CE-S3-EXP2000-NAC12391. Actor: Ramiro
Bejarano Guzmán. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE
CUNDINAMARCA. Referencia: ACCION DE TUTELA.
C. E. SECCION 1°. Auto de fecha doce (12) de julio de dos mil uno (2001).
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO. Bogotá,
D.C. Radicación número: 11001-03-24-000-2001-0059-01(6862). Actor:
RAMIRO BEJARANO GUZMÁN. Referencia: RECURSO DE SUPLICA.
C. E. Sección 5° Consejero ponente: MARIO ALARIO MÉNDEZ. Auto de
fecha treinta (30) de septiembre de mil novecientos noventa y
nueve (1.999). Radicación número: 2336. Actor: RAFAEL ANTONIO
DE LA CRUZ PICALÚA. Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE
SABANAGRANDE.
C. E. Sección 1ª. C. P. RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA. Sentencia
de fecha veintitrés (23) de febrero de dos mil seis (2006). Radicación
número: 11001-03-24-000-2003-00048-01. Actor: FABIO ERNESTO
CRUZ RUIZ. Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS
NACIONALES. Referencia: ACCION DE NULIDAD.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 8 de marzo de 2007, Exp.
14850; Actor: Bernardo Niño Infante; Demandado: Fondo Rotatorio
de la Policía Nacional.
306
Bibliografía
C. E. Sección 3ª Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ. Bogotá,

D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil siete 2007. Radicación número:
70001-23-31-000-1996-03070-01(16016). Actor: ALFREDO TASCON
AGUIRRE Y OTRO. Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 8 de marzo de 2007, Exp.
14850; Actor: Bernardo Niño Infante; Demandado: Fondo Rotatorio
de la Policía Nacional
C. E. Sección 1ª Sentencia de fecha veintidós de marzo de mil novecientos
noventa y seis .Consejero ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ.
Radicación número: 3467. Actor: MIGUEL LARA ZAMBRANO.
C. E. Sección 2° Subsección A. Sentencia de fecha septiembre trece (13)
de dos mil siete (2007). Radicación número: 05001-23-31-000-1998-
03829-01(3789-04) Actor: GUILLERMO ISAZA GARCIA Demandado:
MUNICIPIO DE MEDELLIN ANTIOQUIA Y OTRO.
C. E. Sección 1ª. Sentencia de fecha dos (2) de octubre de mil novecientos
noventa y siete (1.997). Radicación número: 4296. M. P. ERNESTO
RAFAEL ARIZA MUÑOZ. Actor: CORPORACION DE FERIAS Y
EXPOSICIONES S.A. Demandado: SUBGERENTE COMERCIAL DE LA
EMPRESA DE ENERGÍA ELÉCTRICA DE BOGOTÁ.
C. E. Sección Tercera, expediente 8993, M. P., Ricardo Hoyos Duque.
C. E.SECCION PRIMERA. Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO
FIGUEROA. Santa Fe de Bogotá D.C., quince de abril de mil novecientos
noventa y nueve. Radicación número: 5156. Actor: EMPRESA
ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTA E.S.P. Demandado:
GOBIERNO NACIONAL. Referencia: SOLICITUD ACLARACIÓN DE LA
SENTENCIA.
C. E. Sentencia. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION
PRIMERA, Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO, Bogotá, D.C., primero (1o.) de julio de dos mil cuatro
(2004), Radicación número: 47001-23-31-000-1996-04898-01(8186),
Actor: MARÍA DEL ROSARIO PÉREZ DE LOPERA, Demandado:
DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA – JUZGADO DE RENTAS Y
EJECUCIONES FISCALES DE MAGDALENA
C. E. Sección 1ª Sentencia de fecha veintiocho de octubre de mil
novecientos noventa y nueve. Consejero ponente: JUAN ALBERTO
POLO FIGUEROA Radicación número: 3443. Actor: EDICIFIO 9411 S.A.
Demandado: ALCALDE MAYOR DE SANTA FE DE BOGOTÁ.
307
C. E. Sección 1ª Sentencia de fecha veinticinco (25) de febrero de mil

novecientos noventa y nueve (1999). M. P. MANUEL S. URUETA AYOLA
Radicación número: 3544. Actor: LIBORIO BELALCAZAR MORAN
GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, MIGUEL, DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO,
Edit. UNIVERSIDAD SERGIO ARBOLEDA Novena Edición, 1999.
C. E. Sección 1ª Sentencia de fecha veintitrés (23) de octubre del dos mil
tres (2003) Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO.
Radicación número: 73001-23-31-000-1997-05610-01(5611). Actor:
DIEGO ARBELÁEZ JARAMILLO. Demandado: LA NACIÓN –
SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO.
C. E. Sección 1ª. Auto de fecha treinta y uno (31) de enero de dos mil tres
(2003) Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.
Radicación número: 25000-23-24-000-2002-0231-01(8162) Actor:
PROVEEDORA NACIONAL DE LA CONSTRUCCIÓN PRONALCO LTDA.
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO -
OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE BOGOTÁ
-ZONA NORTE. Recurso de apelación contra el auto de 9 de mayo de
2002, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
C. E. Sección 3ª. Sentencia de fecha marzo ocho (08) de dos mil siete (2007).
Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ. Radicación número:
85001-23-31-000-1999-00500-01(16228). Actor: DEPARTAMENTO DE
CASANARE. Demandado: LATINOAMERICANA DE SEGUROS y FELIX
ARNULFO HERNANDEZ TORRES.
GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, MIGUEL, DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO,
Edit. UNIVERSIDAD SERGIO ARBOLEDA Novena Edición, 1999, Pág.
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C. E. Sección 3ª. Sentencia de 26 de septiembre de 1996; exp. núm. 2431;
Consejero Ponente, Dr. Juan de Dios Montes Hernández; Actor,
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C. E. Sección 1ª Sentencia de fecha veintidós (22) de abril de dos mil
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OSCAR VANEGAS. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA.
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C. E. Sección 2ª Subsección “B”. Sentencia de fecha julio seis (6) de dos mil
(2000). Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA.
Radicación número: 20 78 - 98 - (647 - 2000). Actor: MARIA BENILDA
PRECIADO GUZMÁN. Demandado: CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL
DEL TOLIMA.
C. E. Sección 2ª - Subsección “A”. Sentencia de fecha julio dieciséis (16) de
mil novecientos noventa y ocho (1998). Consejera ponente: DOLLY
PEDRAZA DE ARENAS. -Radicación número: 14761. Actor: CARLOS
JULIO FLOREZ DE AGUAS. Demandado: DEPARTAMENTO DEL
MAGDALENA.
C. E. Sección 1ª. Sentencia de fecha veintiocho (28) de agosto de mil
novecientos noventa y siete (1.997). Consejero ponente: MANUEL
SANTIAGO URUETA. Radicación número: 4130. Actor: FRANCISCO
JOSE CRUZ PRADA. Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA.
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
SECCIÓN PRIMERA, Sentencia de 6 de junio de 1999, Rad. 5260, C.P.
Juan Alberto Polo.
SECCIÓN SEGUNDA, Sentencia de 31 de mayo de 1994, Rad. 7245, C.P.
Dolly Pedraza de Arenas.
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA, 19 de abril de 1991, Rad. 3151; Sentencia de 13 de
octubre de 1995, Rad. 6058, C.P. Delio Gómez Leyva; Sentencia de 23
de marzo de 2001, Rad. 11598, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié; 21 de
septiembre de 2001, Rad. 12200; Sentencia de 5 de mayo de 2003, Rad.
12248, C.P. María Inés Ortiz B.
SECCIÓN CUARTA, Sentencia de 5 de mayo de 2003, Rad. 12248, C.P.
María Inés Ortiz Barbosa.
C. E. Sección 3ª. Sentencia de fecha cinco (5) de julio de dos mil seis (2006).
Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO. Radicación
número: 25000-23-26-000-1999-00482-01(21051). Actor: MUNICIPIO
DE PUERTO BOYACA. Demandado: LA NACION-MINISTERIO DE
MINAS Y ENERGIA-FONDO NACIONAL DE REGALIAS.
309
C. E. Sección 1ª. Sentencia de fecha nueve (9) de marzo de dos mil

seis (2006).Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO. Radicación número: 25000-23-24-000-2001-00197-01. Actor:
AEROLINEAS COMERCIALES DEL META - ALCOM LTDA. Demandado:
AERONAUTICA CIVIL.
C. E. Sección 1ª. Sentencia de fecha primero (1o.) de febrero de dos mil uno
(2001). Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.
GILBERTO RINCON GONZALEZ. Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD.
Auto de fecha junio 28 de 1996. Consejero Ponente Dr. Carlos Betancur
Jaramillo. Expediente 12005. Sección tercera del Consejo de Estado
Sección Primera. Expediente 1948, Consejero Ponente: Dr. Miguel González
Rodríguez.
C. E. Sección 1ª Sentencia de fecha agosto catorce (14) del año dos mil
tres (2003).Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO.
Bogotá, D.C., Radicación número: 08001-23-31-000-1998-06200-
01(8709). Actor: SOCIEDAD DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y
ASEO DE BARRANQUILLA S.A. E.S.P. Demandado: ALCALDE DISTRITAL
DE BARRANQUILLA.
C. E. Sección 2ª Subsección “A”. Sentencia de fecha veinte (20) de mayo
de dos mil cuatro (2004). Consejero ponente: ALBERTO ARANGO
MANTILLA. Radicación número: 25000-23-25-000-1998-3963-01(5618-
02). Actor: JAVIER ALEXANDER SERNA ALVAREZ. Demandado:
HOSPITAL SAN RAFAEL DE GIRARDOT.
C. E. Sección 1ª. Sentencia de fecha dieciocho de mayo del año dos mil
(2.000) Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO.
Radicación número: 5280. Actor: GERMAN BARBERI PERDOMO.
C. E. Sección 4ª Auto de fecha veintinueve (29) de mayo de dos mil
catorce (2014). Consejera Ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE
RODRÍGUEZ. Radicación número: 13001233300020120004501. Actor:
DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR contra la DIAN. Número Interno: 20383.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca

T. A. de Cundinamarca. Sec. Primera. Sentencia 1141 de julio 7 de 1994. M.
P. Beatriz Martínez Quintero. Extractada del Código Contencioso
Administrativo comentado de Legis, Pág. 232 – 233, envío 73 de julio
de 2005.
310
Bibliografía
Providencias de la Corte Constitucional

Sentencia T-473 de 1992
Sentencia T–184 de 1994.
Sentencia C–531 de 1995.
Sentencia T-630 de 2002.
Sentencia T-204 de 1996.
Sentencia T-828 de 2014
Sentencia C-433 de 1996
Sentencia C-096 de 2001.
Sentencia T–630 de 2002.
Sentencia C- 634 de 2011
Doctrina
Luís E. Berrocal Guerrero. “MANUAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO” Tercera
Edición. Edit. Librería Ediciones Del Profesional. 2004.
SAYAGUES LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II,
Clásicos Jurídicos Uruguayos, Ed. Fundación de Cultura Universitaria,
Montevideo, 2005
VEDEL, George, Derecho Administrativo, Aguilar, Madrid, 1980.
RIVERO, Jean, Derecho Administrativo, Universidad Central de Venezuela,
Caracas, 1984, 9ª ed.
311
EDITORIAL JURÍDICA SÁNCHEZ R. S.A.S.
Calle 46 N.º 43-43
PBX: (57-4) 444 44 98
Medellín, Colombia
ISBN 958532589-0
9 789585 325890

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Contiene la reforma de la Ley 2080 de 2021

Esta edición y sus características

Calle 46 N.º 43-43

Hecho el depósito que exige la ley.

Muy especialmente a mis alumnos de la Escuela de Derecho de la Universidad

A mi socia Ximena Judith Vásquez Sierra, de quien profeso un profundo respeto

1.5. Relación de las pruebas que se acompañan con la petición............................ 46

29. Intervención de terceros en actuación administrativa de oficio............................. 93

33. Recurso en contra de la providencia que rechaza la solicitud................................. 164

5. Decisión tácita............................................................................................................ 181

8. Ejecución del acto administrativo............................................................................. 261

Bibliografía .................................................................................................................. 305

Nuevamente tengo la oportunidad de presentarme ante ustedes, esta vez

1 Manual De Derecho Probatorio Administrativo, Manual de Derecho Procesal Administrativo y ahora

administrativo y de lo contencioso administrativo, la cual incorpora

de producirse las decisiones expresas y presuntas, la manera de llevar al

De forma excepcional se aplica a las autoridades encargadas de

3 Ver artículo 34 de la ley 1437 de 2011.

naturaleza no implica el inicio ni la culminación de una actuación formal,

2. Objeto de las actuaciones administrativas

No obstante lo anterior, hay que señalar que la norma actual, siendo

Los principios que rigen la actuación administrativa están señalados en el

bajo su conocimiento. No obstante, serán objeto de trato y protección especial

procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho

El Código anterior no tenía un listado concreto y detallado de los derechos,

dependencia oficial en busca de un servicio y luego de varias horas son

1. Derechos de las personas ante las autoridades

2. Conocer, salvo expresa reserva legal, el estado de cualquier actuación

11. Cualquier otro que le reconozca la Constitución y las leyes.

2. Deberes de las personas

2. Obrar conforme al principio de buena fe, absteniéndose de emplear

3. Deberes de las autoridades en la atención al público

5. Expedir, hacer visible y actualizar anualmente una carta de trato digno

4. Deber de información al público

3. Las regulaciones, procedimientos, trámites y términos a que están

5. Exigir documentos no previstos por las normas legales aplicables a los

La manera como se inicia la actuación administrativa se encuentra indicada

1. Petición de interés general

Este tipo de peticiones puede formularse de manera individual o

2. Petición de interés particular

Y refuerza dicho planteamiento lo señalado en el artículo 5°, numeral

3. Petición en cumplimiento de un deber legal

4. Inicio de la actuación administrativa de oficio

¿Qué ocurre si la actuación, debiéndose iniciar de oficio, lo es como

FORMAS DE INICIO DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

Las peticiones de carácter general y particular, verbales o escritas,

1.1. La designación de la autoridad a la que se dirige

Según la autoridad a la que se dirija la petición, y el objeto sobre el

1.2. Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su

10 Ley 1755, art. 32.

El artículo 2.1.1.3.1.3 del decreto reglamentario único 1081 de 201512,

1.3. Objeto de la petición

1.4. Las razones en que se apoya

12 Derogatorio del Decreto reglamentario 103 de 2015.

1.5. Relación de las pruebas que se acompañan con la petición

1.6. Dirección donde recibirá correspondencia

13 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, art. 9° A las autoridades

Ello por cuanto el artículo 56 de la ley 1437, norma posterior en el

1.7. La firma del peticionario

2. Carácter respetuoso de la petición

2.1. Tratamiento durante la vigencia del decreto 01 de 1984

una respuesta exoneraba a la funcionaria correspondiente de cualquier

Por más esfuerzos intelectuales o actividades investigativas que se