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Manual de Procedimiento Administrativo
Manual de Procedimiento Administrativo
E-BOOK
Rosember Rivadeneira Bermúdez
Profesor de la materia
Manual de Procedimiento
Administrativo
Según la ley 1437 de 2011
3.a edición
© Rosember Rivadeneira Bermúdez
Manual de Procedimiento Administrativo
Según la ley 1437 de 2011
3.a edición, 2021
ISBN: 978-958-53258-9-0
Introducción .................................................................................................................. 17
Capítulo I
Procedimiento administrativo......................................................................................... 21
1. Ámbito de aplicación................................................................................................. 21
2. Objeto de las actuaciones administrativas............................................................... 24
Capítulo II
Principios que rigen las actuaciones y procedimientos administrativos..................... 27
Capítulo III
Derechos, deberes y prohibiciones de quienes intervinienen en los procedimientos
administrativos................................................................................................................. 31
1. Derechos de las personas ante las autoridades ...................................................... 32
2. Deberes de las personas............................................................................................ 33
3. Deberes de las autoridades en la atención al público.............................................. 34
4. Deber de información al público............................................................................... 35
Capítulo IV
Inicio de las actuaciones administrativas........................................................................ 39
1. Petición de interés general........................................................................................ 39
¿Quiénes pueden presentar este tipo de peticiones?.............................................. 39
2. Petición de interés particular.................................................................................... 40
3. Petición en cumplimiento de un deber legal............................................................ 41
4. Inicio de la actuación administrativa de oficio.......................................................... 41
Capítulo V
De las peticiones en interés general y particular........................................................... 43
1. Requisitos de la petición............................................................................................ 43
1.1. La designación de la autoridad a la que se dirige............................................. 43
1.2. Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante o
apoderado, con indicación del documento de identidad................................. 44
1.3. Objeto de la petición.......................................................................................... 45
1.4. Las razones en que se apoya............................................................................. 45
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Manual de Procedimiento Administrativo
Capítulo VI
Procedimiento administrativo común y principal.......................................................... 67
1. Forma de adelantarse los procedimientos administrativos..................................... 69
2. Estructura de la actuación administrativa iniciada con peticiones de interés
general o particular.................................................................................................... 69
3. Situaciones que se pueden generar con relación a la petición presentada............ 69
4. Hechos imputables al peticionario............................................................................ 70
5. Demora del trámite por causas imputables a la autoridad...................................... 71
6. Peticionario no legitimado........................................................................................ 71
7. Que se desista expresamente de la petición............................................................ 72
8. Que no se acompañen todos los documentos necesarios para que la adminis-
tración pueda resolver. Desistimiento tácito........................................................... 73
9. No pago de los gastos de publicación para la citación de los terceros................... 77
10. Negativa de recibir la petición................................................................................... 77
11. Petición dirigida a una autoridad incompetente...................................................... 78
12. Conflictos de competencia........................................................................................ 79
13. Carácter vinculante de la decisión que resuelve el conflicto de competencia ....... 80
14. Impedimentos............................................................................................................ 82
15. Causales de impedimento y recusación.................................................................... 83
16. Trámite del impedimento.......................................................................................... 85
17. Recusación................................................................................................................. 87
18. Efectos del impedimento y la recusación................................................................. 88
19. Recursos contra el acto que declara el impedimento.............................................. 88
20. Trámite regular de la petición.................................................................................... 88
21. Procedimiento............................................................................................................ 88
22. Formación de un expediente administrativo y acumulación de peticiones............ 89
23. Publicidad de expedientes administrativos.............................................................. 89
24. Terceros interesados en el trámite de la petición.................................................... 89
25. Contenido de la citación o publicación..................................................................... 90
26. Término para vincular al tercero............................................................................... 91
27. Forma de vinculación del tercero luego de expedida la decisión............................ 92
28. Intervención directa de terceros............................................................................... 93
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Índice general
Capítulo VII
Modalidades de petición.................................................................................................. 97
1. Petición de información............................................................................................. 97
2. Justificación del derecho de acceder a la información............................................ 98
3. Clases de información................................................................................................ 99
4. Clases de petición de información............................................................................ 102
5. Excepciones al deber de las autoridades a expedir copias de los documentos
solicitados en ejercicio del derecho de petición de información............................. 107
6. Tratamiento de los documentos clasificados y reservados..................................... 114
7. ¿Qué comprende la reserva legal?............................................................................. 114
8. Deber de permitir el acceso a documentos con reserva legal................................. 114
9. Consecuencias de la autorización para acceder a información reservada.............. 116
10. Inoponibilidad de la reserva legal............................................................................. 116
11. Extinción de la reserva legal...................................................................................... 117
12. ¿Cuándo pueden consultarse los documentos y obtener copia de los mismos?.... 118
13. Término para resolver las peticiones de información.............................................. 119
14. Decisión .................................................................................................................. 119
15. Notificación de la decisión de la petición de información....................................... 122
16. Consecuencia de la no respuesta a la petición de información............................... 122
17. ¿Cuántas veces se puede ejercer este derecho sobre un mismo asunto?............... 123
18. Negativa de permitir el conocimiento de la información......................................... 123
19. Naturaleza jurídica de la insistencia.......................................................................... 127
20. Autoridad competente para resolver la insistencia................................................. 128
21. Tribunal administrativo.............................................................................................. 128
22. Juzgado administrativo............................................................................................. 128
23. Trámite .................................................................................................................. 129
24. Plazo para resolver.................................................................................................... 129
25. Naturaleza jurídica de la decisión del juez................................................................ 129
26. Situación en vigencia de la ley 1437 y 1755................................................................ 131
27. Petición de consulta................................................................................................... 133
28. Término para resolver las consultas.......................................................................... 133
29. Consecuencia de la respuesta................................................................................... 133
30. Deber de responder................................................................................................... 134
31. Deber de consultar..................................................................................................... 135
32. Silencio administrativo en la petición de consulta................................................... 135
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Manual de Procedimiento Administrativo
Capítulo VIII
Extensión de jurisprudencia a favor de terceros............................................................ 137
1. Beneficios de la extensión de jurisprudencia........................................................... 138
2. Sentencias de unificación Jurisprudencial................................................................ 138
3. ¿Qué ocurre si la sentencia de unificación del consejo de estado no es pacífica
con la de otra corte?.................................................................................................. 139
4. Requisitos de procedencia........................................................................................ 141
5. Sentencia de unificación del consejo de estado reconociendo un derecho........... 141
6. Identidad de circunstancias de hecho y derechovcon quien obtuvo a su favor la
sentencia de unificación............................................................................................ 142
7. No caducidad del medio de control procedente ni prescripción del derecho........ 142
8. Estructura del procedimiento................................................................................... 145
9. Requisitos formales de la petición............................................................................ 145
10. Plazo para decidir....................................................................................................... 146
11. Trámite previo para resolver e intervención de la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado..................................................................................................... 146
12. ¿En qué eventos es necesaria la intervención de la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado?.................................................................................................... 146
13. ¿En qué plazo debe solicitarse el concepto a la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado?.................................................................................................... 148
14. Consecuencias de la intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica
del Estado .................................................................................................................. 150
15. Plazo para que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado dicte el
concepto .................................................................................................................. 151
16. ¿Puede prescindirse de la solicitud de conceptos a la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado?.................................................................................................... 154
17. Contenido del Concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.. 155
18. Naturaleza Jurídica del Concepto emitido por la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado..................................................................................................... 155
19. Decisión de la autoridad............................................................................................ 156
20. Decisión expresa........................................................................................................ 156
20.1. Positiva.............................................................................................................. 156
20.2 Negativa............................................................................................................ 156
21. Decisión presunta...................................................................................................... 159
22. Recursos en contra de la decisión............................................................................. 159
23. Control judicial........................................................................................................... 159
24. Efectos de la solicitud de extensión jurisprudencial................................................ 160
25. Período de suspensión y reanudación del término de caducidad........................... 160
26. Presupuestos para la reanudación de la caducidad en el evento que no se acuda
ante el Consejo de Estado......................................................................................... 161
27. Trámite ante el Consejo de Estado............................................................................ 161
28. Requisitos de la solicitud........................................................................................... 161
29. Inadmisión.................................................................................................................. 163
30. Rechazo .................................................................................................................. 163
31. Rechazo de plano....................................................................................................... 163
32. Autoridad Judicial que rechaza la solicitud de extensión de jurisprudencia.......... 163
10
Índice general
Capítulo IX
Procedimiento sancionatorio.......................................................................................... 169
1. Presupuestos del trámite sancionatorio................................................................... 169
2. Caducidad .................................................................................................................. 169
3. Formalidades de la actuación.................................................................................... 170
4. Estructura del procedimiento sancionatorio............................................................ 171
4.1. Inicio .................................................................................................................. 171
5. Indagación preliminar................................................................................................ 171
6. Investigación.............................................................................................................. 172
7. Formulación de cargos.............................................................................................. 172
8. Descargos .................................................................................................................. 172
9. Suspensión provisional en el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal.. 172
10. Competente para decretar la suspensión provisional............................................. 173
11. Efectos salariales de la suspensión provisional........................................................ 173
12. Trámite de consulta del acto de suspensión o el que decreta su prórroga............ 173
13. Revocatoria de la suspensión provisional................................................................. 174
14. PerÍodo probatorio.................................................................................................... 174
15. Alegatos de conclusión.............................................................................................. 174
16. Plazo para emitir la decisión...................................................................................... 175
17. Contenido de la decisión............................................................................................ 175
18. Criterios de graduación de las sanciones.................................................................. 175
19. Recursos procedentes .............................................................................................. 176
20. Término para presentar los recursos........................................................................ 176
21. Plazo para resolver los recursos................................................................................ 177
22. Consecuencias por la omisión de resolver los recursos oportunamente............... 178
23. Prescripción de la sanción......................................................................................... 178
Capítulo X
Decisión administrativa.................................................................................................... 179
1. Requisitos de la decisión expresa............................................................................. 179
2. Oportuna .................................................................................................................. 179
3. Garantizar el debido proceso administrativo........................................................... 179
4. Aplicación de la jurisprudencia de las Altas Cortes.................................................. 180
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Manual de Procedimiento Administrativo
Capítulo XI
Publicidad de la decisión administrativa......................................................................... 197
1. Beneficios del principio de publicidad...................................................................... 197
2. Consecuencias de la ausencia o errores en la publicidad del acto.......................... 197
3. Formas de publicidad................................................................................................. 199
4. Publicación................................................................................................................. 199
5. Procedimiento de la publicación............................................................................... 200
5.1. ¿Cómo se realiza la publicación?........................................................................ 200
6. Comunicación............................................................................................................. 200
7. Procedimiento de la comunicación........................................................................... 201
8. Notificación................................................................................................................ 202
8.1. ¿Qué actos se notifican?..................................................................................... 202
8.2. ¿Cómo se realiza la notificación?........................................................................ 203
8.3. ¿A quién se hace la notificación del acto?.......................................................... 203
9. Autorización para recibir notificaciones................................................................... 203
10. ¿Qué atribuciones se le conceden a quien recibe autorización para notificarse
de actos administrativos?.......................................................................................... 204
11. Modalidades de notificación..................................................................................... 204
12. Notificación personal................................................................................................. 205
12.1. Procedimiento................................................................................................... 205
12.1.1. Medios electrónicos............................................................................... 205
12.1.2. Estrados.................................................................................................. 206
12.1.3. Citación................................................................................................... 206
13. Notificación por aviso................................................................................................ 208
14. ¿Cómo se surte esta notificación?............................................................................. 208
15. Contenido del aviso................................................................................................... 209
16. Notificación de los actos de inscripción o registro .................................................. 210
17. Notificación por comisionado................................................................................... 213
18. Notificación por ejecución......................................................................................... 215
19. Notificación por correo.............................................................................................. 215
20. Notificación por conducta concluyente.................................................................... 221
21. Consecuencias de la falta o irregularidad de las notificaciones............................... 221
12
Índice general
Capítulo XII
Recursos administrativos................................................................................................. 225
1. Concepto .................................................................................................................. 225
2. Procedencia de la Fase de impugnación en vía administrativa................................ 228
3. Decisión de contenido particular y concreto............................................................ 228
4. Que la decisión sea definitiva.................................................................................... 229
5. Que el acto sea susceptible de ser recurrible........................................................... 230
6. Etapa de recursos no depende de la voluntad de la autoridad............................... 230
7. Recursos .................................................................................................................. 231
8. Clasificación de los recursos...................................................................................... 231
9. Negativa del funcionario para recibir los recursos................................................... 232
10. Reposición.................................................................................................................. 232
11. Forma de presentación.............................................................................................. 233
12. El recurso de reposición y su obligatoriedad............................................................ 233
13. Apelación .................................................................................................................. 235
14. Improcedencia del recurso de apelación.................................................................. 235
15. Término para interponer la apelación....................................................................... 236
16. Recurso de queja........................................................................................................ 236
17. Recurso de queja y su obligatoriedad....................................................................... 237
18. Requisitos de los recursos......................................................................................... 238
19. Rechazo del recurso................................................................................................... 240
20. Efecto en el que se conceden los recursos............................................................... 244
21. Desistimiento............................................................................................................. 244
22. Pruebas en la etapa de recursos............................................................................... 244
23. Duración del período probatorio.............................................................................. 245
24. Término para resolver los recursos........................................................................... 245
25. Notificación de la decisión......................................................................................... 249
26. Silencio administrativo procesal............................................................................... 249
27. Requisitos para su configuración.............................................................................. 250
28. Interposición del recurso........................................................................................... 250
29. Transcurso de dos meses........................................................................................... 251
30. Ausencia de notificación............................................................................................ 251
31. Que el afectado con el silencio acuda ante el juez a solicitar la nulidad................. 252
32. El vencimiento del plazo para responder no acarrea pérdida de competencia
para hacerlo................................................................................................................ 252
33. Pretensión de respuesta expresa.............................................................................. 253
Capítulo XIII
Conclusión del procedimiento administrativo............................................................... 255
1. Firmeza de los actos administrativos........................................................................ 255
2. Actos que quedan en firme....................................................................................... 256
3. Requisitos de la firmeza............................................................................................. 256
4. Diferencia entre la firmeza de los actos administrativos y la cosa juzgada............ 258
5. Consecuencias de la falta de firmeza........................................................................ 259
6. Obligatoriedad del acto en ausencia de publicidad................................................. 259
7. Efectos de la firmeza.................................................................................................. 260
13
Manual de Procedimiento Administrativo
Capítulo XIV
Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos............................................ 265
1. Actos que pierden fuerza ejecutoria......................................................................... 265
2. Causales de pérdida de fuerza ejecutoria................................................................. 266
3. Condición para que se configure la pérdida de fuerza ejecutoria........................... 266
4. Suspensión provisional.............................................................................................. 266
5. Desaparición de los fundamentos de hecho o de derecho..................................... 268
6. Desaparición de los fundamentos de hecho............................................................ 270
7. Desaparición de los fundamentos de derecho......................................................... 270
8. No ejecutarse al cabo de cinco años de estar en firme............................................ 274
9. Cumplimiento de la condición resolutoria ............................................................... 274
10. Pérdida de vigencia.................................................................................................... 276
11. Instancias ante las cuales se declara la pérdida de fuerza ejecutoria..................... 276
12. Nulidad y pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos...................... 277
13. Forma de hacer valer la pérdida de fuerza ejecutoria.............................................. 280
14. Medidas preventivas.................................................................................................. 280
15. Plazo para resolver la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria.......................... 281
16. Recursos contra la decisión que resuelve la excepción........................................... 281
Capítulo XV
Revocación directa........................................................................................................... 283
1. Naturaleza jurídica..................................................................................................... 283
2. Procedencia................................................................................................................ 285
3. Causales de revocación directa................................................................................. 285
4. Violación Manifiesta de la Constitución o la ley........................................................ 285
5. Afectación del interés público o social..................................................................... 285
6. Agravio injustificado a una persona.......................................................................... 286
7. Requisitos de procedencia de la revocación directa................................................ 291
8. Interesado .................................................................................................................. 291
9. Que no haya ejercicio los recursos administrativos................................................. 291
10. Caducidad de la pretensión judicial........................................................................... 294
11. Frente a la autoridad.................................................................................................. 294
12. Notificación del auto admisorio de la demanda....................................................... 294
13. Actos creadores de situaciones particulares............................................................ 295
14. Revocación de actos particulares en vigencia del decreto 01 de 1984.................... 296
15. Revocación de actos de carácter particular según la ley 1437................................. 297
16. Trámite de la revocación directa............................................................................... 300
17. Plazo para resolver la petición del interesado.......................................................... 300
18. Efectos de la revocación directa .............................................................................. 300
19. Recursos .................................................................................................................. 303
14
Del contrato estatal
15
Introducción
17
Manual de Procedimiento Administrativo
18
Introducción
19
Capítulo I
Procedimiento administrativo
1. Ámbito de aplicación
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo es una normatividad de carácter general que en principio se
aplica a todas las autoridades que ejercen funciones administrativas.
La mayoría de las autoridades que ejercen funciones administrativas
deben someterse a un procedimiento definido en la ley o el reglamento, el
cual bien puede ser el contenido en la ley 1437 o una norma especial.
Existiendo variedad de disposiciones encargadas de regular los
procedimientos administrativos es necesario definir qué autoridades y
procedimientos se encuentran sometidos a las disposiciones contendidas
en la ley 1437, y qué otras a una normativa especial.
El artículo 2° de la ley 1437 tiene una regulación similar a la que en su
momento consagraron los artículos 1° y 81 del Decreto 01 de 1984.
De la actual norma jurídica, al igual que la derogada2, se puede extraer
una regla de aplicación general, de sometimiento excepcional, y por último
una limitación a su radio de acción frente a determinadas actividades y
autoridades.
De manera general “se aplica a todos los organismos y Entidades que
conforman las Ramas del Poder Público en sus distintos órdenes, sectores
y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los
particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se
les dará el nombre de autoridades.”
2 Decreto 01 de 1894
21
Manual de Procedimiento Administrativo
22
Procedimiento administrativo
23
Manual de Procedimiento Administrativo
5
Los cuales se encuentran indicados en el artículo 2° de la Constitución Política
de 1991 así: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover
la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad
territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
del Estado y de los particulares.”
24
Procedimiento administrativo
6 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia ACU 189 de marzo13 de 1998, M. P. Juan de Dios
Montes Hernández.
25
Capítulo II
Principios que rigen las actuaciones
y procedimientos administrativos
7 Constitución Política de 1991, Art. 209.” La función administrativa está al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la
desconcentración de funciones.”
27
Manual de Procedimiento Administrativo
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Principios que rigen las actuaciones y procedimientos administrativos
29
Capítulo III
Derechos, deberes y prohibiciones de quienes
intervinienen en los procedimientos administrativos
31
Manual de Procedimiento Administrativo
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Derechos, deberes y prohibiciones de quienes intervinienen en los procedimientos administrativos
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Manual de Procedimiento Administrativo
8 Ley 1098 de 2006, artículo 41, numeral 7 OBLIGACIONES DEL ESTADO. El Estado es el contexto
institucional en el desarrollo integral de los niños, las niñas y los adolescentes. En cumplimiento de
sus funciones en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal deberá:
7. Resolver con carácter prevalente los recursos, peticiones o acciones judiciales que presenten
los niños, las niñas y los adolescentes, su familia o la sociedad para la protección de sus derechos.
Ley 962 de 2005 (DERECHO DE TURNO. Los organismos y entidades de la Administración Pública
Nacional que conozcan de peticiones, quejas, o reclamos, deberán respetar estrictamente el orden
de su presentación, dentro de los criterios señalados en el reglamento del derecho de petición de que
trata el artículo 32 del Código Contencioso Administrativo, sin consideración de la naturaleza de la
petición, queja o reclamo, salvo que tengan prelación legal. Los procedimientos especiales regulados
34
Derechos, deberes y prohibiciones de quienes intervinienen en los procedimientos administrativos
por la ley se atenderán conforme a la misma. Si en la ley especial no se consagra el derecho de turno,
se aplicará lo dispuesto en la presente ley.
En todas las entidades, dependencias y despachos públicos, debe llevarse un registro de
presentación de documentos, en los cuales se dejará constancia de todos los escritos, peticiones
y recursos que se presenten por los usuarios, de tal manera que estos puedan verificar el estricto
respeto al derecho de turno, dentro de los criterios señalados en el reglamento mencionado en el
inciso anterior, el cual será público, lo mismo que el registro de los asuntos radicados en la entidad u
organismo. Tanto el reglamento como el registro se mantendrán a disposición de los usuarios en la
oficina o mecanismo de atención al usuario.
Cuando se trate de pagos que deba atender la Administración Pública, los mismos estarán sujetos
a la normatividad presupuestal.
35
Manual de Procedimiento Administrativo
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Derechos, deberes y prohibiciones de quienes intervinienen en los procedimientos administrativos
37
Capítulo IV
Inicio de las actuaciones administrativas
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Manual de Procedimiento Administrativo
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Inicio de las actuaciones administrativas
9 Sobre el particular el artículo 27 del Decreto 01 de 1984 establecía que la actuación administrativa
se consideraba iniciada en cumplimiento de un deber legal: “Cuando una norma imponga el deber
de presentar una solicitud, una declaración tributaria o de otra clase o una liquidación privada, o
el realizar cualquier otro acto para iniciar una actuación administrativa, las autoridades no podrán
impedirlo ni negarse a recibir el escrito con el que se pretenda cumplir el deber.”
41
Manual de Procedimiento Administrativo
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Capítulo V
De las peticiones en interés general y particular
1. Requisitos de la petición
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Manual de Procedimiento Administrativo
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De las peticiones en interés general y particular
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De las peticiones en interés general y particular
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Manual de Procedimiento Administrativo
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De las peticiones en interés general y particular
14 Corte Constitucional, sentencia T-353 de 2000. Ver también sentencia T-495 de 1992.
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Manual de Procedimiento Administrativo
15 A través de esta ley el Congreso de la República Sustituyó el Título II, Derecho de Petición, Capítulo
1, Derecho de petición ante las autoridades -Reglas Generales, Capítulo II Derecho de petición ante
autoridades-Reglas especiales y Capítulo III Derecho de petición ante organizaciones e instituciones
privadas, artículos 13 a 33, de la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011.
16 Ver también artículo 32, parágrafo 2°de la misma ley, en el cual se establece idéntica regulación para
las peticiones dirigidas a las entidades privadas.
50
De las peticiones en interés general y particular
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Manual de Procedimiento Administrativo
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De las peticiones en interés general y particular
20 “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no
ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de
difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio.”
53
Manual de Procedimiento Administrativo
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De las peticiones en interés general y particular
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Manual de Procedimiento Administrativo
56
De las peticiones en interés general y particular
Las autoridades deberán dejar constancia y deberán radicar las peticiones verbales que se
reciban, por cualquier medio idóneo que garantice la comunicación o transferencia de datos de la
información al interior de la entidad.
La constancia de la recepción del derecho de petición verbal deberá radicarse de inmediato y
deberá contener, como mínimo, los siguientes datos:
1. Número de radicado o consecutivo asignado a la petición.
2. Fecha y hora de recibido.
3. Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante y/o apoderado, si es
el caso, con indicación de los documentos de identidad y de la dirección física o electrónica donde
se recibirá correspondencia y se harán las notificaciones. El peticionario podrá agregar el número de
fax o la dirección electrónica. Si el peticionario es una persona privada que deba estar inscrita en el
registro mercantil, estará obligada a indicar su dirección electrónica.
4. El objeto de la petición.
5. Las razones en las que fundamenta la petición. La no presentación de las razones en que se
fundamenta la petición no impedirá su radicación, de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 16
de la Ley 1437de 2011 sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
6. La relación de los documentos que se anexan para iniciarla petición. Cuando una petición
no se acompañe de los documentos e informaciones requeridos por la ley, en el acto de recibo la
autoridad deberá indicar al peticionario los documentos o la información que falten, sin que su no
presentación o exposición pueda dar lugar al rechazo de la radicación de la misma, de conformidad
con el parágrafo 2 del artículo 16 de la Ley 1437 de 2011 sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de
2015.
7. Identificación del funcionario responsable de la recepción y radicación de la petición.
8. Constancia explícita de que la petición se formuló de manera verbal.
PARÁGRAFO 1. Si el peticionario lo solicita, se le entregará copia de la constancia de la petición
verbal.
PARÁGRAFO 2. Las autoridades serán responsables de la gestión de las constancias de las
peticiones verbales presentadas y de la administración de sus archivos, para lo cual diseñaran,
implementaran o adecuarán los sistemas o herramientas que permitan la debida organización y
conservación, de acuerdo con los parámetros y lineamientos generales establecidos por el Archivo
General de la Nación.
57
Manual de Procedimiento Administrativo
58
De las peticiones en interés general y particular
59
Manual de Procedimiento Administrativo
60
De las peticiones en interés general y particular
29 Ver Corte Constitucional. Sentencia T-630 de 2002. “En relación con la oportunidad de la respuesta,
esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por
regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días
61
Manual de Procedimiento Administrativo
para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la
imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los
motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de
razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de
dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado
las decisiones de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de 15 días, en
caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes.” Corte Constitucional. Sentencia T- 204 de 1996. “…En relación con los términos
en que se deben resolver las peticiones, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido clara en
manifestar que, de acuerdo con lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, las solicitudes
de carácter particular deben ser resueltas dentro de los quince (15) días siguientes a su presentación,
y si durante ese término es imposible responder, así debe informarse al solicitante, señalando los
motivos, y la fecha en que se resolverá de fondo. Sin embargo, el nuevo término no puede ser
arbitrario ni ilimitado en el tiempo, de tal forma que anule el contenido del derecho; por el contrario,
dicho término debe ser razonable, de tal forma que debe consultar no sólo la importancia que reviste
el asunto para el particular, si no la dificultad en la resolución de la petición, y la trascendencia de los
derechos que se encuentren en juego.
Al respecto dijo esta Sala:
“La Corte no desconoce el hecho evidente de que las entidades públicas, así como las
organizaciones particulares, deben contar con un término razonable para resolver las peticiones que
se le formulen por cualquier persona; pero ese término razonable debe ser lo más corto posible, ya
que como lo estipula el mandato superior, la resolución debe ser “pronta”. El prolongar más allá de
lo razonable la decisión sobre la petición, como lamentablemente ocurre a menudo por negligencia,
por ineficiencia, por irresponsabilidad o, lo que es más grave aún, por una deliberada intención de
causarle daño al peticionario, implica ni más ni menos que incurrir en flagrante violación de la norma
constitucional.
“El ejercicio de este derecho se hace tal vez más evidente en determinadas situaciones, donde el
pronunciamiento de la entidad permite al particular definir una expectativa, que a su vez es fundamento
para la protección de algunos de sus derechos fundamentales. Tal es el caso de las personas de
la tercera edad o de quienes por circunstancias de la vida se enfrentan a la imposibilidad física de
ejercer una actividad económicamente productiva. En casos como estos, no resolver oportunamente
una solicitud, significa prolongar en el tiempo el estado de imposibilidad para contar con los medios
necesarios de subsistencia y así poder disfrutar de la salud, el bienestar, y la dignidad a que toda
persona tiene derecho.”
62
De las peticiones en interés general y particular
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Manual de Procedimiento Administrativo
la prórroga para resolver las peticiones, las cuales debieron ser empleadas
a modo de referencia por el Congreso de la República para diseñar de
mejor forma el artículo 14 del código de procedimiento administrativo y de
lo contencioso administrativo. De esta manera no se crearía incertidumbre
respecto a esta situación ni se abandonaría la problemática a los vaivenes
de la jurisprudencia o la doctrina.
En todo caso, cuando no pueda atenderse oportunamente una petición,
y se haya comunicado tal situación al interesado en la forma legalmente
establecida, se entenderá que el nuevo plazo que fije la autoridad para
resolver será razonable en la medida que sea igual o inferior al doble del
inicialmente pactado.
Pese a lo anterior, no hay que incurrir en el error de creer que esta norma
impide la intervención del juez de tutela para efectos de controvertir el
plazo que fije una autoridad cuando el mismo, si bien se enmarque dentro
de la preceptiva del artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo
y de Contencioso Administrativo, se considere irrazonable en un caso
particular y concreto por las circunstancias que rodean al peticionario.
Esto para indicar que, no en todos los casos el plazo máximo a que
hace referencia la norma en mención se considerará razonable, pues habrá
situaciones que demanden la fijación de un tiempo menor para la pronta
resolución.
64
De las peticiones en interés general y particular
30 Este deber también estaba consagrado en el numeral 8 del artículo 35 de la ley 734 de 2002.
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Manual de Procedimiento Administrativo
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Capítulo VI
Procedimiento administrativo común y principal
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Manual de Procedimiento Administrativo
Etapa de Recursos
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Procedimiento administrativo común y principal
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Manual de Procedimiento Administrativo
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Procedimiento administrativo común y principal
6. Peticionario no legitimado
Recordemos que las peticiones en interés general pueden ser presentadas
por cualquier sujeto de derecho. Por tanto, en estos eventos el funcionario
que asume la competencia para resolverlas no puede hacer un examen de
legitimación, pues se entiende que todas las personas están autorizadas
por la ley para ejercerlas.
Sin embargo, la regla anterior se rompe cuando estamos en presencia
de una petición que tiene por objeto la consecución de un interés particular
y concreto, puesto que en este evento es el directo interesado en la
satisfacción del derecho quien debe presentarla.
Lo anterior porque ya no estamos en presencia de asuntos que interesan
a todos, sino a una específica persona o grupo de personas debidamente
identificadas.
Según el artículo 35 del anterior Código Contencioso Administrativo, el
trámite en este caso se limitaba a negar la petición, notificando la decisión
71
Manual de Procedimiento Administrativo
31 Ley 1579 de 2012. Artículo 26. Desistimiento. Una vez que ingrese un instrumento para su inscripción,
el(los) titular(es) del respectivo derecho, de común acuerdo podrán solicitar por escrito el desistimiento
del registro, el cual será concedido mediante acto administrativo de cúmplase, siempre y cuando el
proceso de registro no haya superado la etapa de inscripción
72
Procedimiento administrativo común y principal
32 Decreto 1375 de 2013. Por el cual se Reglamentan las colecciones biológicas. Artículo 7. Trámite del
registro: El trámite para el registro de la colección biológica es el siguiente:
a) Diligenciar el Formato de Registro y Actualización de Colecciones Biológicas y radicarlo en el
Instituto de Investigación de Recursos Biológicos “Alexander von Humboldt”.
b) Recibida la solicitud de registro con el lleno de los requisitos, el Instituto de Investigación de
Recursos Biológicos “Alexander von Humboldt”, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a
la radicación de la misma y previa verificación de la información, emitirá documento firmado por su
representante legal en el cual se certifica el registro de la colección.
c) En caso que la información que proporcione el interesado se encuentre incompleta o sea
inconsistente, el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos “Alexander von Humboldt” le
requerirá por escrito y por una sola vez la información faltante.
Este requerimiento interrumpirá el término con que cuenta el Instituto de Investigación de
Recursos Biológicos “Alexander von Humboldt” para decidir, y una vez el interesado cumpla con
dichos requerimientos, comenzarán a correr nuevamente los términos para emitir el certificado del
registro. Si transcurrido un (1) mes a partir del requerimiento de dicha información ésta no ha sido
aportada, se entenderá que se ha desistido de la solicitud y se procederá a su archivo o en el evento
de no subsanarse las inconsistencias, el Instituto se abstendrá de efectuar el registro de la colección.
33 Ley 962 de 2005 “Artículo 14. Solicitud oficiosa por parte de las entidades públicas. Cuando las
entidades de la Administración Pública requieran comprobar la existencia de alguna circunstancia
necesaria para la solución de un procedimiento o petición de los particulares, que obre en otra entidad
73
Manual de Procedimiento Administrativo
concederá un plazo máximo de un mes34.
Si el plazo no es suficiente para cumplir con el requerimiento, la
autoridad, a solicitud del peticionario, puede prorrogarlo hasta por un
término igual.
El requerimiento al peticionario interrumpe los términos para resolver,
por lo cual, una vez que la información haya sido aportada, se reanudará el
plazo para decidir.
Para estos efectos se asume que el plazo para resolver la petición
principia en el momento que se suministra la información o se aportan los
documentos.
Es posible que el peticionario cumpla con el requerimiento de la
autoridad antes del vencimiento del plazo que se le ha concedido. En este
evento el funcionario público no debe esperar que el término continúe
hasta su vencimiento, sino que, tal y como lo impera el artículo 17 del código
de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, a
partir del día siguiente de la ocurrencia de tal circunstancia se reactivará el
término para resolver la solicitud.
Pero en el evento que lo ocurrido sea lo contrario, es decir, que se venza
el plazo concedido sin que el peticionario cumpla con la carga que le indicó
la autoridad, se entenderá que ha desistido tácitamente de la solicitud y se
archivará el expediente administrativo.
Este desistimiento, que se considera tácito, se declarará mediante
decisión motivada que será notificada personalmente al interesado, y
contra la cual solamente procede el recurso de reposición.
pública, procederán a solicitar a la entidad el envío de dicha información. En tal caso, la carga de la
prueba no corresponderá al usuario.
Será permitido el intercambio de información entre distintas entidades oficiales, en aplicación del
principio de colaboración.
El envío de la información por fax o cualquier otro medio de transmisión electrónica, proveniente
de una entidad pública, prestará mérito suficiente y servirá de prueba en la actuación de que se trate
siempre y cuando se encuentre debidamente certificado digitalmente por la entidad que lo expide y
haya sido solicitado por el funcionario superior de aquel a quien se atribuya el trámite.
Cuando una entidad pública requiera información de otra entidad de la Administración Pública,
esta dará prioridad a la atención de dichas peticiones, debiendo resolverlas en un término no mayor
de diez (10) días, para lo cual deben proceder a establecer sistemas telemáticos compatibles que
permitan integrar y compartir información de uso frecuente por otras autoridades”)
34 Ley 1581 de 2012. Art. 15. N° 1°. El reclamo se formulará mediante solicitud dirigida al Responsable
del Tratamiento o al Encargado del Tratamiento, con la identificación del Titular, la descripción de
los hechos que dan lugar al reclamo, la dirección, y acompañando los documentos que se quiera
hacer valer. Si el reclamo resulta incompleto, se requerirá al interesado dentro de los cinco (5) días
siguientes a la recepción del reclamo para que subsane las fallas. Transcurridos dos (2) meses desde
la fecha del requerimiento, sin que el solicitante presente la información requerida, se entenderá que
ha desistido del reclamo.
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Procedimiento administrativo común y principal
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Manual de Procedimiento Administrativo
35 Decreto 235 de 2010. Artículo 1°. Los requerimientos de información que se hagan por entidades
estatales en cumplimiento de una función administrativa o en ejercicio de una facultad legal, o por los
particulares encargados de una función administrativa, a otras entidades del Estado, no constituyen
solicitud de un servicio y, por ende, no generan costo alguno para la entidad solicitante.
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Procedimiento administrativo común y principal
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Manual de Procedimiento Administrativo
36 En el artículo 21 de la ley 1437 de 2011 el plazo era de diez (10) días, pero en la nueva legislación se
disminuyó a cinco (5) días.
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Procedimiento administrativo común y principal
37 Antecedente normativo. Decreto 2733 de 1959. Artículo 6o.- El funcionario o agente a quien
corresponda resolver una petición, deberá hacerlo en términos definidos, es decir, concediendo
o negando lo que se pide, si tal es su sentido, o absolviendo la consulta propuesta, si ello es lo
procedente.
Parágrafo. - Si la petición no fuere de la incumbencia directa del funcionario o agente a quien va
dirigida, este deberá enviarla, en el término de ocho días contados a partir de su recibo, al agente o
funcionario que sea competente, informando de ello al interesado.
38 Valga la pena recordar que esta modificación inicialmente fue introducida por el artículo 21 de la ley
1437 de 2011, el cual fue declarado inexequible por la Corte Constitucional.
39 A modo de marco legal comparativo. Ley 1476 de 2011. ARTÍCULO 27. COLISIÓN DE
COMPETENCIAS. El funcionario que se considere incompetente para conocer y fallar un informativo
administrativo, deberá expresarlo, remitiéndolo en el estado en que se encuentre dentro de los
cinco (5) días siguientes, a quien de conformidad con lo dispuesto en esta ley tenga atribuida la
competencia.
Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento
del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato con atribución administrativa,
quien resolverá el conflicto. Contra esta decisión no procede recurso alguno.
Este mismo procedimiento se aplicará cuando existan dos (2) o más funcionarios que se
consideren competentes.
El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero
podrá exponer las razones que le asisten y este resolverá de plano.
40 Artículo 39 de la ley 1437 de 2011.
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Manual de Procedimiento Administrativo
41 Anteriormente este plazo era de tres días de conformidad con lo establecido en el artículo 4° de la ley
954 de 2005, el cual había adicionado un parágrafo al artículo 33 del Decreto 01 de 1984.
42 La ley 1437 de 2011, artículo 39, consagraba un término de 20 días para resolver.
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Procedimiento administrativo común y principal
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Manual de Procedimiento Administrativo
14. Impedimentos
De conformidad con el artículo 11 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el interés propio del
servidor público no debe prevalecer respecto del perseguido por la función
pública.
Sin embargo, cuando quiera que dichos intereses colisionen, el servidor
público encargado de resolver la petición debe declararse impedido, o en
su defecto ser recusado por el peticionario.
La recusación y el impedimento son instrumentos que tienen por
objeto garantizar la imparcialidad del funcionario encargado de resolver
la petición, adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, practicar
pruebas y realizar investigaciones.
Lo pretendido por el Legislador es que la decisión que se expida sea
acorde al ordenamiento jurídico y al objeto de la actuación administrativa,
cumpliendo de ese modo el principio de imparcialidad.
El Código Contencioso Administrativo derogado no contaba con un
listado autónomo de causales de impedimento o recusación, por tal motivo
el artículo 3044 del Decreto 01 de 1984 se remitía a las consagradas en el
artículo 150 del Código de Procedimiento Civil.
44 Pese a que el artículo 30 del Decreto 01 de 1984 se remitía a las causales de recusación del Código
de Procedimiento Civil también estableció dos causales especiales así:
• Haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o
integradas también por el interesado.
• Haber sido recomendado por él para llegar al cargo que ocupa el funcionario o haber sido designado
por éste como referencia con el mismo fin.”
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Procedimiento administrativo común y principal
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Manual de Procedimiento Administrativo
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Procedimiento administrativo común y principal
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Manual de Procedimiento Administrativo
48 Ley 63 de 1923. ARTÍCULO 8o. En los casos de impedimento o recusación de un Ministro del
Despacho para resolver cualquier asunto de los que por la constitución, por la ley, o por delegación
del Presidente de la República se le haya encomendado, corresponde al Consejo de Ministros-
verdad sabida y buena fe guardada- decidir sobre la causal de impedimento o recusación alegada.
Pero en el caso de que el Ministro impedido o recusado hubiere de separarse del conocimiento del
negocio, será el Presidente de la República y no el Consejo de Ministros, quien adscriba la decisión
del asunto a otro cualquiera de los Ministros del Despacho
49 Ver, a modo de ejemplo, el decreto presidencial 1314 de 21 de junio de 2013, por el cual se designa
director General de INVIAS Ad Hoc.
50 Ley 142 de 1994. ARTÍCULO 110. IMPEDIMENTO Y RECUSACIONES. Cuando haya lugar a
impedimentos y recusaciones y la persona que los declare o contra quien se formulen no tenga
superior jerárquico inmediato, el Superintendente de Servicios Públicos asumirá las funciones
que el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo atribuye al superior inmediato. Si el
Superintendente se declarare impedido o fuere recusado, la persona que designe el Presidente de la
República asumirá sus funciones
51 Sobre el particular ver pronunciamiento de fecha 3 de febrero de 2015 emitido por la Sala de Consulta
y Servicio Civil del Consejo de Estado al interior del asunto planteado con ocasión a un Conflicto
negativo de competencias administrativas entre el Presidente de la República y el Procurador General
de la Nación por la designación del Alcalde Mayor Ad Hoc de Bogotá D. C. Radicación interna: 00006.
Número Único: 11001-03-06-000-2015-00006-00.
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Procedimiento administrativo común y principal
17. Recusación
A diferencia de lo que ocurre con la manifestación de impedimento, en el
que la ley impone un plazo para que se exprese, en la recusación no se
definió un término perentorio para alegarla.
No obstante, debe expresarse antes de que se practique la prueba,
se sustancie la actuación administrativa, se realice la investigación, o se
profiera la decisión definitiva, pues luego de ello no tendría razón de ser.
No podemos caer en el error de confundir las causales de impedimento
con las de nulidad. De ahí la importancia de no perder la oportunidad de
formular las recusaciones que sean procedentes. Y en el evento que se
omita alegarlas, posteriormente no podremos invocar dicha circunstancia
como causal de nulidad, pues son taxativas, y dentro de ellas no se ha
señalado como tal “el haber resuelto una actuación pese a estar impedido”.
El artículo 12 de la ley 1437 no establece la manera en que debe
formularse la recusación, esto es, si verbalmente o por escrito.
Considero que la formulación de la recusación puede hacerse por
escrito o verbalmente, según sea la forma en la que se haya presentado
la petición. Para efectos probatorios es recomendable hacerlo por escrito,
o si la petición es verbal, y se manifestó al funcionario en el momento
de su presentación, solicitar constancia tanto de la petición como de la
recusación interpuesta.
La autoridad debe resolver la recusación dentro de los cinco (5) días
siguientes a su presentación. Al admitirse su configuración debe surtirse el
mismo trámite establecido para el impedimento.
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Manual de Procedimiento Administrativo
21. Procedimiento
Las actuaciones administrativas, salvo norma en contrario, deben
sujetarse al procedimiento común y principal de que trata el artículo 34
de la ley 1437.
52 Ley 1437, Art. 75. No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite,
preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.
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Procedimiento administrativo común y principal
53 Anteriormente el artículo 29 del Decreto 01 de 1984 consagraba un plazo de tres (3) días para
entregar las copias o certificaciones de expedientes administrativos.
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Procedimiento administrativo común y principal
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Manual de Procedimiento Administrativo
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Procedimiento administrativo común y principal
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Procedimiento administrativo común y principal
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Capítulo VII
Modalidades de petición
1. Petición de información54
Esta modalidad de petición es un instrumento concebido por el ordenamiento
jurídico para satisfacer la necesidad de acceder a la información que reposa
en los archivos de las autoridades o de los particulares, y en especial para
obtener copia de los mismos.
Esta herramienta encuentra su fundamento en el artículo 19 de
la Declaración Universal de los Derechos Humanos, artículo 74 de la
Carta Política de 1991, artículo 27 de la ley 594 de 2000, artículos 13, 24 y
siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, ley 1712 de 201455, y el decreto único reglamentario 1081 de
2015, entre otras normas que regulan la materia.
Establecen las mencionadas normas lo siguiente:
54 El artículo 4° de la ley 1712 de 2014 define esta modalidad de petición de la siguiente forma: “En
ejercicio del derecho fundamental de acceso a la información, toda persona puede conocer sobre la
existencia y acceder a la información pública en posesión o bajo control de los sujetos obligados. El
acceso a la información solamente podrá ser restringido excepcionalmente. Las excepciones serán
limitadas y proporcionales, deberán estar contempladas en la ley o en la Constitución y ser acordes
con los principios de una sociedad democrática.
El derecho de acceso a la información genera la obligación correlativa de divulgar proactivamente
la información pública y responder de buena fe, de manera adecuada, veraz, oportuna y accesible a
las solicitudes de acceso, lo que a su vez conlleva la obligación de producir o capturar la información
pública. Para cumplir lo anterior los sujetos obligados deberán implementar procedimientos
archivísticos que garanticen la disponibilidad en el tiempo de documentos electrónicos auténticos.”
La ley 1712 también nos ofrece las siguientes definiciones: “Artículo 24. Del Derecho de acceso
a la información. Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier sujeto
obligado, en la forma y condiciones que establece esta ley y la Constitución.
Artículo 25. Solicitud de acceso a la Información Pública. Es aquella que, de forma oral o escrita,
incluida la vía electrónica, puede hacer cualquier persona para acceder a la información pública.
Parágrafo. En ningún caso podrá ser rechazada la petición por motivos de fundamentación
inadecuada o incompleta.”
55 Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información
Pública Nacional y se dictan otras disposiciones.
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Manual de Procedimiento Administrativo
98
Modalidades de petición
3. Clases de información
El artículo 6° de la ley 1712 de 2014 introdujo una clasificación respecto a
la información que reposa en los archivos de las autoridades públicas, y
dependiendo de su naturaleza jurídica, la autoridad que la custodia deberá
autorizar el acceso a la misma, o en su defecto impedirlo.
• Información pública. Es toda información que un sujeto obligado
genere, obtenga, adquiera, o controle en su calidad de tal.
• Información pública clasificada. Es aquella información que estando en
poder o custodia de un sujeto obligado en su calidad de tal, pertenece
al ámbito propio, particular y privado o semiprivado de una persona
natural o jurídica por lo que su acceso podrá ser negado o exceptuado,
siempre que se trate de las circunstancias legítimas y necesarias y los
derechos particulares o privados consagrados en el artículo 18 de esta
ley.
• Información pública reservada. Es aquella información que estando
en poder o custodia de un sujeto obligado en su calidad de tal, es
exceptuada de acceso a la ciudadanía por daño a intereses públicos y
bajo cumplimiento de la totalidad de los requisitos consagrados en el
artículo 19 de esta ley.
Por otra parte, el artículo 3 de la ley 1266 de 2008 nos ofrece otra
clasificación de los documentos, así:
“e) Dato personal. Es cualquier pieza de información vinculada a una o varias
personas determinadas o determinables o que puedan asociarse con una
persona natural o jurídica. Los datos impersonales no se sujetan al régimen
de protección de datos de la presente ley. Cuando en la presente ley se haga
56 Sentencia C-274 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa. Ver también Sentencia T-828 de 2014.
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Manual de Procedimiento Administrativo
100
Modalidades de petición
ofrecida sin reserva alguna y sin importar si la misma sea información general,
privada o personal.”61 Cuando se trata de esta información no se requiere
la intervención de ninguna autoridad a efectos de autorizarla, ni se exige
presentar una justificación particular para su conocimiento. En estos casos lo
que ocurre, en realidad, es que el derecho a la intimidad se torna irrelevante.
wRespecto de esta información, la resistencia a su divulgación es reducida
en tanto corresponde a materias que, a pesar de referirse al individuo, revisten
una importancia clara y significativa para el cumplimiento de funciones o tareas
asignadas a otras personas. En estos eventos, las razones constitucionalmente
admisibles para acceder a la información, están vinculadas al cumplimiento de
las tareas o funciones ejercidas por quien tiene interés en conocerla. Se trata
entonces de información que tiene una vocación de circulación restringida.
El desconocimiento de los fines previstos para su circulación así como de las
condiciones para su divulgación, constituye una infracción no solo del derecho
a la intimidad, sino también de otras garantías como el habeas data.
A su vez, (iii) la información privada es aquella “que por versar sobre
información personal o no, y que por encontrarse en un ámbito privado, sólo
puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad judicial en el cumplimiento
de sus funciones”62. Comprende la relativa a “los libros de los comerciantes,
(…) los documentos privados, (…) las historias clínicas o (…) la información
extraída a partir de la inspección del domicilio o luego de la práctica de pruebas
en procesos penales sujetas a reserva”63. Igualmente reviste la naturaleza de
información privada la información genética que reposa en bancos de sangre,
esperma, laboratorios, consultorios médicos u odontológicos o similares64.
En estos casos, el tipo de información revela dimensiones particularmente
importantes de la vida personal, social y económica de las personas y que,
debido a expresa disposición constitucional (arts. 15 y 250) o a su naturaleza,
solo puede ser divulgada por autorización de la persona a la que se refiere o
por la existencia de una decisión judicial. En estos casos, la justificación que
explica la posibilidad de divulgar la información, en contra de la voluntad de
la persona a la que se refiere, puede hallarse en finalidades especialmente
importantes como ocurre, por ejemplo, con la búsqueda de la verdad en un
proceso penal.
101
Manual de Procedimiento Administrativo
65 C-490 de 2011
66 Sentencia T-729 de 2002. La clasificación de la información contenida en esta sentencia ha sido
retomada por este Tribunal en providencias posteriores. Entre ellas se encuentran, por ejemplo, las
sentencias de tutela T-216 de 2004, T-787 de 2004, T-547 de 2008, T-947 de 2008, T-414 de 2010,
T-161 de 2011 y T-427 de 2013 y T-276 de 2015, de una parte, y las sentencias de constitucionalidad
C-640 de 2010, C-274 de 2013 y C-339 de 2014, de otra.
102
Modalidades de petición
67 Ejemplo de esta modalidad de petición es a la que se refiere la Ley 1712 de 2014. Artículo 11.
Información mínima obligatoria respecto a servicios, procedimientos y funcionamiento del sujeto
obligado. Todo sujeto obligado deberá publicar la siguiente información mínima obligatoria de manera
proactiva:
a) Detalles pertinentes sobre todo servicio que brinde directamente al público, incluyendo normas,
formularios y protocolos de atención;
b) Toda la información correspondiente a los trámites que se pueden agotar en la entidad,
incluyendo la normativa relacionada, el proceso, los costos asociados y los distintos formatos o
formularios requeridos;
c) Una descripción de los procedimientos que se siguen para tomar decisiones en las diferentes
áreas;
d) El contenido de toda decisión y/o política que haya adoptado y afecte al público, junto con sus
fundamentos y toda interpretación autorizada de ellas;
e) Todos los informes de gestión, evaluación y auditoría del sujeto obligado;
f) Todo mecanismo interno y externo de supervisión, notificación y vigilancia pertinente del sujeto
obligado;
g) Sus procedimientos, lineamientos, políticas en materia de adquisiciones y compras, así como
todos los datos de adjudicación y ejecución de contratos, incluidos concursos y licitaciones;
h) Todo mecanismo de presentación directa de solicitudes, quejas y reclamos a disposición del
público en relación con acciones u omisiones del sujeto obligado, junto con un informe de todas las
solicitudes, denuncias y los tiempos de respuesta del sujeto obligado;
i) Todo mecanismo o procedimiento por medio del cual el público pueda participar en la formulación
de la política o el ejercicio de las facultades de ese sujeto obligado;
j) Un registro de publicaciones que contenga los documentos publicados de conformidad con la
presente ley y automáticamente disponibles, así como un Registro de Activos de Información;
k) Los sujetos obligados deberán publicar datos abiertos, para lo cual deberán contemplar las
excepciones establecidas en el título 3 de la presente ley. Adicionalmente, para las condiciones
técnicas de su publicación, se deberán observar los requisitos que establezca el Gobierno Nacional
a través del Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones o quien haga sus
veces.
68 LEY 136 DE 1994. “ARTÍCULO 70. CONFLICTO DE INTERÉS. Cuando para los concejales exista
interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o
compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o
segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse
impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.
Los concejos llevarán un registro de intereses privados en el cual los concejales consignarán
la información relacionada con su actividad económica privada. Dicho registro será de público
conocimiento. Cualquier ciudadano que tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún
concejal, que no se haya comunicado a la respectiva corporación, podrá recusarlo ante ella.”
103
Manual de Procedimiento Administrativo
69 Decreto 2241 de 1986. Artículo 213. Toda persona tiene derecho a que la Registraduría le informe
sobre el número, lugar y fecha de expedición de documentos de identidad pertenecientes a terceros.
Tienen carácter reservado las informaciones que reposen en los archivos de la Registraduría
referentes a la identidad de las personas, como son sus datos biográficos, su filiación y fórmula
dactiloscópica. De la información reservada sólo podrá hacerse uso por orden de autoridad
competente.
Con fines investigativos, los jueces y los funcionarios de policía y de seguridad tendrán acceso a
los archivos de la Registraduría.
Cualquier persona podrá inspeccionar en todo tiempo los censos electorales, pero en ningún caso
se podrá expedir copias de los mismos.
70 Artículo 36, Inciso 3° Ley 1437. “Cualquier persona tendrá derecho a examinar los expedientes en
el estado en el que se encuentren, salvo los documentos o cuadernos sujetos a reserva y a obtener
copias y certificaciones sobre los mismos, las cuales se entregarán en los plazos señalados en el
artículo 14.”
104
Modalidades de petición
71 De conformidad a lo establecido en el parágrafo del artículo de la ley 1712 de 2014, esta información
debe actualizarse mínimo cada mes.
105
Manual de Procedimiento Administrativo
106
Modalidades de petición
107
Manual de Procedimiento Administrativo
(i) Donde quiera que no exista reserva legal expresa, debe imperar el derecho
fundamental de acceso a la información. Lo anterior implica que las normas
que limitan el derecho de acceso a la información deben ser interpretadas
de manera restrictiva y toda limitación debe estar adecuadamente motivada.
(ii) Los límites del derecho de acceso a la información pública tienen
reserva de ley.
(iii) La ley que restringe el derecho fundamental de acceso a la libertad de
información debe ser precisa y clara al definir qué tipo de información puede
ser objeto de reserva y qué autoridades pueden establecer tal limitación.
(iv) La reserva puede operar respecto del contenido de un documento
público, pero no en relación con su existencia.
(v) La reserva legal sólo puede operar sobre la información que
compromete derechos fundamentales o bienes constitucionales, pero no
sobre todo el proceso público dentro del cual dicha información se inserta.
(vi) Cualquier decisión destinada a mantener en reserva determinada
información debe ser motivada y la interpretación de la norma sobre reserva
debe ser restrictiva.
(vii) La reserva legal no puede cobijar información que por decisión
constitucional deba ser pública.
(viii) Los límites al derecho de acceso a la información, sólo serán
constitucionalmente legítimos si se sujetan estrictamente a los principios de
razonabilidad y proporcionalidad.
(ix) Existen recursos para impugnar la decisión de no revelar determinada
información cuando se aduce que está sujeta a reserva legal.
De las anteriores condiciones es preciso concluir que cuando una
autoridad administrativa se niegue a suministrar determinada información,
deberá motivar su decisión en una reserva consagrada en la ley, la cual ha
de ser interpretada de forma restrictiva y sólo podrá operar respecto de la
información que comprometa derechos fundamentales.”
Tal y como lo indica la ley 1712 de 2014, las restricciones para acceder a la
información pretenden evitar daños a los derechos de personas naturales
o jurídicas o a los intereses públicos, y es precisamente ello el fundamento
por el cual se ha dado el carácter de reservado a ciertas informaciones.
Cualquier norma que establezca excepciones al acceso a la información se
funda en estas razones.
El artículo 24 del código de procedimiento administrativo y de lo
contencioso administrativo ofrece un listado de documentos que gozan
108
Modalidades de petición
de reserva legal, y aunque no indique el motivo por el cual los excluye del
dominio público, se entiende que es por las mismas razones a que hacen
referencia los artículos 18 y 19 de la ley 1712 de 2014, así:
1. Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales.
2. Las instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones
reservadas.
3. Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas,
incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes
pensiónales y demás registros de personal que obren en los archivos
de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica.
4. Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de
crédito público y tesorería que realice la nación, así como a los estudios
técnicos de valoración de los activos de la nación. Estos documentos e
informaciones estarán sometidos a reserva por un término de seis (6)
meses contados a partir de la realización de la respectiva operación.
5. Los datos referentes a la información financiera y comercial, en los
términos de la Ley Estatutaria 1266 de 2008.
6. Los protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los planes
estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos73.
7. Los amparados por el secreto profesional74.
8. Los datos genéticos humanos.
La ley 1712 de 2014 contiene un espectro más amplio de excepciones
que la ley 1437, y ofrece la siguiente clasificación:
“Artículo 18. Información exceptuada por daño de derechos a personas
naturales o jurídicas. Es toda aquella información pública clasificada, cuyo
acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por escrito,
siempre que el acceso pudiere causar un daño a los siguientes derechos:
109
Manual de Procedimiento Administrativo
75 Respecto a esta norma la Corte Constitucional, mediante sentencia C-274 de 2013, manifestó lo
siguiente: “Tal como quedó finalmente redactado el inciso primero del artículo 19, parecería que no
cumple en la actualidad los estándares constitucionales que garantizan que la restricción de acceso
no sea el resultado de un acto arbitrario del sujeto obligado, como señalan algunos intervinientes. No
obstante, una lectura sistemática de este artículo con el artículo 29 del proyecto, permite concluir que
en realidad el proyecto sí exige el cumplimiento de ciertas circunstancias que deben ser probadas por
el sujeto obligado.
A pesar de que el texto del artículo 19 no expresa tales criterios ni cualifica la motivación que debe
presentar el sujeto obligado, la carga probatoria que debe cumplir este, fue expresamente recogida
110
Modalidades de petición
en el artículo 29 de este proyecto. Por ello, el sujeto obligado que niegue el acceso a un documento
información pública, alegando su carácter reservado deberá (i) hacerlo por escrito y demostrar que
(ii) existe un riesgo presente, probable y específico de dañar el interés protegido, y (iii) que el daño
que puede producirse es significativo. Por lo que no encuentra la Corte que respecto del artículo 19
exista reproche constitucional.
En cuanto el listado de intereses públicos protegidos señalados en los literales del artículo 19,
a la luz de lo dicho previamente, a pesar de la aparente generalidad de los términos empleados por
el legislador estatutario para su consagración, la posibilidad de que tales intereses en concreto den
lugar a una prohibición de publicidad o al establecimiento de una reserva depende en todo caso
de que dicha restricción obedezca a un interés legítimo e imperioso y no exista otro medio menos
restrictivo para garantizar dicho interés.
No sobra resaltar que la aplicación de la reserva en estas materias, debe estar expresamente
consagrada en la ley o en la Constitución, en términos precisos; (i) y motivarse en cada caso concreto
(ii) que existe un riesgo real, probable y específico de dañar el interés protegido, y (iii) que el daño que
puede producirse sea significativo, si se autoriza el acceso a esa información. En otras palabras, el
acceso se limita a la información calificada como reservada, no a las razones de la reserva, que son
públicas y objeto de control y de debate.
Por lo anterior, la Corte declarará exequible el artículo 19, en el entendido de que la norma legal que
establezca la prohibición del acceso a la información debe (i) obedecer a un fin constitucionalmente
legítimo e imperioso; y ii) no existir otro medio menos restrictivo para lograr dicho fin. Restringir el
acceso a una información no es una función discrecional, sino restringida, necesaria y controlable.”
111
Manual de Procedimiento Administrativo
112
Modalidades de petición
113
Manual de Procedimiento Administrativo
• Entre otras.
114
Modalidades de petición
77 Decreto 1081 de 2015. Artículo 2.1.1.4.3.3. Coordinación interinstitucional. Si un sujeto obligado remite
o entrega información pública calificada como clasificada o reservada a otro sujeto obligado, deberá
advertir tal circunstancia e incluir la motivación de la calificación, para que este último excepcione
también su divulgación.
78 Sobre este particular ver parágrafo del artículo 18 de la ley 1712 de 2014. También artículo 6° de la
ley 1581 de 2012, literal a): “Artículo 6°. Tratamiento de datos sensibles. Se prohíbe el Tratamiento de
datos sensibles, excepto cuando:
a) El Titular haya dado su autorización explícita a dicho Tratamiento, salvo en los casos que por ley
no sea requerido el otorgamiento de dicha autorización.”
79 Artículo 6. Tratamiento de datos sensibles. Se prohíbe el Tratamiento de datos sensibles, excepto
cuando:
a) El Titular haya dado su autorización explícita a dicho Tratamiento, salvo en los casos que por
ley no sea requerido el otorgamiento de dicha autorización;
b) El Tratamiento sea necesario para salvaguardar el interés vital del Titular y este se encuentre
física o jurídicamente incapacitado. En estos eventos, los representantes legales deberán otorgar su
autorización;
c) El Tratamiento sea efectuado en el curso de las actividades legítimas y con las debidas
garantías por parte de una fundación, ONG, asociación o cualquier otro organismo sin ánimo de lucro,
cuya finalidad sea política, filosófica, religiosa o sindical, siempre que se refieran exclusivamente a
sus miembros o a las personas que mantengan contactos regulares por razón de su finalidad. En
estos eventos, los datos no se podrán suministrar a terceros sin la autorización del Titular;
d) El Tratamiento se refiera a datos que sean necesarios para el reconocimiento, ejercicio o
defensa de un derecho en un proceso judicial;
e) El Tratamiento tenga una finalidad histórica, estadística o científica. En este evento deberán
adoptarse las medidas conducentes a la supresión de identidad de los Titulares.
80 Artículo 10. Casos en que no es necesaria la autorización. La autorización del Titular no será necesaria
cuando se trate de:
a) Información requerida por una entidad pública o administrativa en ejercicio de sus funciones
legales o por orden judicial;
b) Datos de naturaleza pública;
c) Casos de urgencia médica o sanitaria;
d) Tratamiento de información autorizado por la ley para fines históricos, estadísticos o científicos;
e) Datos relacionados con el Registro Civil de las Personas.
Quien acceda a los datos personales sin que medie autorización previa deberá en todo caso
cumplir con las disposiciones contenidas en la presente ley.
115
Manual de Procedimiento Administrativo
81 Ver Decreto 103 de 2015. Artículo 26. Compilado hoy en día en el Artículo 2.1.1.4.1.2 del
decreto reglamentario único 1081 de 2015. Acceso a datos personales en posesión de los sujetos
obligados. Los sujetos obligados no podrán permitir el acceso a datos personales sin autorización
del titular de la información, salvo que concurra alguna de las excepciones consagradas en los
artículos 6 y 10 de la Ley 1581 de 2012.
Tampoco podrá permitirse el acceso a los datos personales de niños, niñas y adolescentes, salvo
aquellos que sean de naturaleza pública, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7° de la Ley 1581
de 2012.
Parágrafo 1°. Permitir el acceso de un dato semiprivado, privado o sensible no le quita el carácter
de información clasificada, ni puede implicar su desprotección.
Parágrafo 2°. Salvo que medie autorización del titular, a los datos semiprivados, privados y
sensibles contenidos en documentos públicos solo podrá accederse por decisión de autoridad
jurisdiccional o de autoridad pública o administrativa competente en ejercicio de sus funciones.
82 Decreto reglamentario único 1081 de 2015. Artículo 2.1.1.5.4.7. Documentos y archivos de
derechos humanos. Los archivos de derechos humanos corresponden a documentos que, en sentido
amplio, se refieren a violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional
Humanitario. Los archivos de derechos humanos deben ser objeto de las medidas de preservación,
protección y acceso definidas en el marco internacional de los derechos humanos, la jurisprudencia,
la legislación interna, y en particular, el inciso final del artículo 21 de la Ley 1712 de 2014.
Para la identificación de los documentos de derechos humanos, se tendrán en cuenta, entre otros:
(1) Documentos producidos por entidades del Estado con funciones legales en torno a los
Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario de acuerdo con las instrucciones que
imparta el Archivo General de la Nación.
(2) Documentos producidos por las víctimas y sus organizaciones relativos a violaciones a los
Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
(3) Documentos e informes académicos y de investigación relativos a violaciones a los Derechos
Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
(4) Documentos de entidades internacionales relativos a violaciones a los Derechos Humanos y
el Derecho Internacional Humanitario.
(5) Documentos de entidades privadas o entidades privadas con funciones públicas relativos a
violaciones a los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario. (Decreto Reglamentario
Único 1081 de 2015. Artículo 2.1.1.5.4.7.
83 Ley 1712 de 2014. “Artículo 21. Divulgación parcial y otras reglas. En aquellas circunstancias en
que la totalidad de la información contenida en un documento no esté protegida por una excepción
116
Modalidades de petición
contenida en la presente ley, debe hacerse una versión pública que mantenga la reserva únicamente
de la parte indispensable. La información pública que no cae en ningún supuesto de excepción deberá
ser entregada a la parte solicitante, así como ser de conocimiento público. La reserva de acceso a la
información opera respecto del contenido de un documento público pero no de su existencia.
Ninguna autoridad pública puede negarse a indicar si un documento obra o no en su poder o
negar la divulgación de un documento.
Las excepciones de acceso a la información contenidas en la presente ley no aplican en casos de
violación de derechos humanos o delitos de lesa humanidad, y en todo caso deberán protegerse los
derechos de las víctimas de dichas violaciones.” (Negrillas y subrayado fuera de texto.)
84 “Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito público y tesorería que
realice la Nación, así como a los estudios técnicos de valoración de los activos de la Nación. Estos
documentos e informaciones estarán sometidos a reserva por un término de seis (6) meses contados
a partir de la realización de la respectiva operación.”
85 Ley 57 de 1985, art. 13. “La reserva legal sobre cualquier documento cesará a los treinta (30) años
de su expedición.
Inc. 2° Modificado. Ley 594 de 2000, art. 28°. La reserva legal sobre cualquier documento cesará
a los treinta años de su expedición. Cumplidos éstos, el documento por este solo hecho no adquiere
el carácter histórico y podrá ser consultado por cualquier ciudadano, y la autoridad que esté en su
posesión adquiere la obligación de expedir a quien lo demande copias o fotocopias del mismo.
86 Recordemos que este decreto se integró al decreto 1081 de 2015 que constituye el Decreto
Reglamentario Único del Sector Presidencia de la República
117
Manual de Procedimiento Administrativo
87 Ley 1437, Art. 7°, Núm. 3. Deberes de las autoridades en la atención al público. “Atender a todas las
personas que hubieren ingresado a sus oficinas dentro del horario normal de atención.”
118
Modalidades de petición
14. Decisión88
Luego de evaluada la solicitud formulada y dentro del plazo legal para
responder, la autoridad administrativa puede asumir dos posiciones.
En primer lugar, ante la ausencia de una norma que clasifique la
información de reservada, debe permitir la consulta y obtención de copias
del documento solicitado.
Cuando se trate de documentos que han sido publicados se informará
de tal circunstancia al peticionario, indicándose el número y la fecha del
diario, boletín o gaceta en que se divulgó. En este evento la autoridad no
está en el deber de entregar copias del documento.
Sin embargo, si estuviera agotado el diario, gaceta o boletín en que se
surtió la publicación de la información solicitada, la autoridad administrativa
debe entregar al peticionario las copias requeridas, o permitir la consulta
del documento89.
Hay que tener en cuenta que el precio de las copias no podrá exceder
del costo de reproducción, los cuales corren por cuenta del peticionario90. El
Artículo 2.1.1.3.1.6 del decreto reglamentario único 1081 de 2015 determinó
que debe entenderse por costos de reproducción todos aquellos valores
directos que son necesarios para obtener la información pública que el
88 Ley 1712 de 2014. Artículo 26. Respuesta a solicitud de acceso a información. Es aquel acto
escrito mediante el cual, de forma oportuna, veraz, completa, motivada y actualizada, todo sujeto
obligado responde materialmente a cualquier persona que presente una solicitud de acceso a
información pública. Su respuesta se dará en los términos establecidos.
La respuesta a la solicitud deberá ser gratuita o sujeta a un costo que no supere el valor de la
reproducción y envío de la misma al solicitante. Se preferirá, cuando sea posible, según los sujetos
pasivo y activo, la respuesta por vía electrónica, con el consentimiento del solicitante.
89 Ley 57 de 1985, Art. 22.
90 Artículo 29 código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ver
también Ley 1712 de 2014. Artículo 26. “Respuesta a solicitud de acceso a información. Es aquel
acto escrito mediante el cual, de forma oportuna, veraz, completa, motivada y actualizada, todo
sujeto obligado responde materialmente a cualquier persona que presente una solicitud de acceso a
información pública. Su respuesta se dará en los términos establecidos.”
119
Manual de Procedimiento Administrativo
91 Decreto Reglamentario Único 1081 de 2015. Artículo 2.1.1.3.1.6. Motivación de los costos de
reproducción de información pública. Los sujetos obligados deben determinar, motivadamente,
mediante acto administrativo o documento equivalente según el régimen legal aplicable, los costos
de reproducción de la información pública, individualizando el costo unitario de los diferentes tipos de
formato a través de los cuales se puede reproducir la información en posesión, control o custodia del
mismo, y teniendo como referencia los precios del lugar o zona de domicilio del sujeto obligado, de
tal forma que estos se encuentren dentro de parámetros del mercado.
El acto mediante el cual se motiven los valores a cobrar por reproducción de información pública
debe ser suscrito por funcionario o empleado del nivel directivo y debe ser divulgado por el sujeto
obligado, conforme a lo establecido en el artículo 4° del presente decreto.
Parágrafo 1°. Para establecer los costos de reproducción de información, el sujeto obligado debe
tener en cuenta que la información pública puede ser suministrada a través de los diferentes medios
de acuerdo con su formato y medio de almacenamiento, entre ellos: fotocopias, medios magnéticos
o electrónicos, memorias USB, Discos Compactos, DVD u otros que permitan reproducción, captura,
distribución, e intercambio de información pública.
Parágrafo 2°. Cuando se trate de solicitudes de información relacionadas con la prestación
de un trámite a cargo del sujeto obligado, los costos de reproducción de la información solicitada
estarán sujetos a las tasas o tarifas establecidas para la realización del trámite, según las normas que
reglamentan el mismo.
92 Decreto Reglamentario Único 1081 de 2015. Artículo 2.1.1.4.3.1. Identificación de la norma que
dispone que la información sea clasificada o reservada. Para asignar el carácter de clasificada
o reservada a la información pública que se encuentra bajo su posesión, control o custodia, los
sujetos obligados deben identificar las disposiciones constitucionales o legales que expresamente así
lo dispongan.
120
Modalidades de petición
93 Ley 57 de 1985, Art. 19, Parágrafo. “Si un documento es reservado el secreto se aplicará
exclusivamente a dicho documento y no a las demás piezas del respectivo expediente o negocio.” En
el mismo sentido Art. 25, Inc. 2° Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso
Administrativo. “La restricción por reserva legal no se extenderá a otras piezas del respectivo
expediente o actuación que no estén cubiertas por ella.”
94 Artículo 21. Divulgación parcial y otras reglas. En aquellas circunstancias en que la totalidad
de la información contenida en un documento no esté protegida por una excepción contenida en
la presente ley, debe hacerse una versión pública que mantenga la reserva únicamente de la parte
indispensable. La información pública que no cae en ningún supuesto de excepción deberá ser
entregada a la parte solicitante, así como ser de conocimiento público. La reserva de acceso a la
información opera respecto del contenido de un documento público, pero no de su existencia.
Ninguna autoridad pública puede negarse a indicar si un documento obra o no en su poder o
negar la divulgación de un documento.
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Manual de Procedimiento Administrativo
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Modalidades de petición
123
Manual de Procedimiento Administrativo
98 Ley 1712 de 2014. Artículo 27. RECURSOS DEL SOLICITANTE. Cuando la respuesta a la solicitud
de información invoque la reserva de seguridad y defensa nacional o relaciones internacionales, el
solicitante podrá acudir al recurso de reposición, el cual deberá interponerse por escrito y sustentando
en la diligencia de notificación, o dentro de los tres (3) días siguientes a ella.
Negado este recurso corresponderá al Tribunal administrativo con jurisdicción en el lugar donde
se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito
Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales, decidir
en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente, la petición formulada.
Para ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al tribunal o al juez
administrativo en un plazo no superior a tres (3) días. En caso de que el funcionario incumpla esta
obligación el solicitante podrá hacer el respectivo envío de manera directa.
El juez administrativo decidirá dentro de los diez (10) días siguientes. Este término se interrumpirá
en los siguientes casos:
1. Cuando el tribunal o el juez administrativo solicite copia o fotocopia de los documentos sobre
cuya divulgación deba decidir, o cualquier otra información que requieran, y hasta la fecha en la cual
las reciba oficialmente.
2. Cuando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que el reglamento disponga,
asumir conocimiento del asunto en atención a su importancia jurídica o con el objeto de unificar
criterios sobre el tema. Si al cabo de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide no avocar
conocimiento, la actuación continuará ante el respectivo tribunal o juzgado administrativo.
PARÁGRAFO. Será procedente la acción de tutela para aquellos casos no contemplados en el
presente artículo, una vez agotado el recurso de reposición del Código Contencioso Administrativo.
124
Modalidades de petición
tres (3) días hábiles, contados a partir del día siguiente a la notificación de
la respuesta.
Dicho recurso debe ser resuelto por la misma autoridad que dictó la
decisión. En caso que se decida de manera desfavorable para el interesado,
la autoridad, en un plazo no mayor de tres (3) días, debe remitir el
expediente al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde
se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales,
departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo
si se trata de autoridades distritales y municipales, con el objeto de decidir
en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente, la petición
formulada.
El solicitante o interesado podrá remitir la información ante el Tribunal
o Juzgado Administrativo cuando el funcionario incumpla con dicho deber.
La autoridad judicial en este evento cuenta con un plazo de diez (10)
días para resolver, los cuales se computan a partir del día siguiente al
recibo del expediente. Sin embargo, este término se interrumpirá en los
siguientes casos:
1. Cuando el tribunal o el juez administrativo solicite copia o fotocopia
de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir, o cualquier
otra información que requieran, y hasta la fecha en la cual las reciba
oficialmente.
2. Cuando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que
el reglamento disponga, asumir conocimiento del asunto en atención
a su importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre el
tema. Si al cabo de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide
no avocar conocimiento, la actuación continuará ante el respectivo
tribunal o juzgado administrativo.
En esta eventualidad observamos que el procedimiento se desarrolla
con ocasión del recurso de reposición, el cual involucra a dos autoridades
en su resolución, es decir, la administrativa que negó el acceso a la
información por los motivos mencionados, y la judicial, representada por
la jurisdicción contenciosa administrativa, que se encargará de revisar la
decisión que resolvió negativamente el recurso formulado.
Sin embargo, cuando la causal de reserva legal que se alegue sea
diversa, esto es, distinta a la seguridad y defensa nacional o relaciones
internacionales, a pesar de consagrarse el recurso de reposición contra la
125
Manual de Procedimiento Administrativo
PETICIÓN DE INFORMACIÓN
Criterio diferencial Ley 1721 de 2014 Ley 1755 de 2015
Recursos contra la Reposición, cuando la negativa Establece que contra
decisión que niega se funda en motivos de seguridad la decisión no procede
el acceso a la infor- y defensa nacional o relaciones ningún recurso, pero
mación. internacionales. Reposición y lue- consagra la posibilidad
go acción de Tutela, cuando la ne- de “insistir”.
gativa para el acceso a la informa-
ción se funda en otras causales.
99 Ley 153 de 1887. Artículo 2. “La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley
posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley
posterior.”
“Artículo 3. Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, ó
por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, ó por existir una ley nueva que regula
íntegramente la materia á que la anterior disposición se refería.”
126
Modalidades de petición
PETICIÓN DE INFORMACIÓN
Criterio diferencial Ley 1721 de 2014 Ley 1755 de 2015
Plazo para contro- El recurso de reposición debe Esta ley establece un
vertir la decisión. presentarse dentro de los tres plazo de diez (10) días
días siguientes a la notificación. para insistir en la infor-
mación.
100 C. E. Sección 3 Sentencia de fecha dieciséis (16) de noviembre de dos mil (2000). Consejera ponente:
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ. Bogotá. Radicación número: CE-S3-EXP2000-NAC12391. Actor:
Ramiro Bejarano Guzmán. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA.
Referencia: ACCION DE TUTELA. (…) “El mecanismo de impugnación lo denominó de “insistencia”.
Tal adjetivación del recurso es totalmente lógica, porque la persona que lo utiliza “insiste” en la
expedición de copias. Ese medio de impugnación constituye un recurso especial contra un tipo
específico de acto administrativo.
Los recursos son medios de impugnación de las providencias, a través de los cuales el interesado
persigue que la autoridad que tomó una decisión, o su superior, la revise para que la aclare, la
modifique o la revoque, con el fin de que se corrijan los errores que a juicio del peticionario se
cometieron con su expedición. No cabe duda que la “insistencia“, como medio de impugnación es un
recurso.
Efectivamente, con la insistencia se busca que se revise una decisión tomada por una autoridad
administrativa mediante la cual no se permitió acceder a unos documentos, para que el Tribunal
Administrativo la revoque o modifique, porque la persona “insiste” en que la Administración cometió
un error de juicio al negar su petición.
La única diferencia radica en que en el recurso de insistencia es decidido por un organismo judicial
que no es ni el funcionario que expidió el acto recurrido ni es el superior orgánico del funcionario que
lo profirió.
No se puede tomar al Tribunal Administrativo como superior orgánico de la Administración dadas
sus características de organismo de la Rama Judicial, pero ello no es óbice para que el Tribunal
obrando, como obra en estos casos, en función administrativa revise la actuación de la Administración
por medio de un recurso previsto por la ley y que dentro del régimen teórico de los recursos se podría
ubicar como superior “jerárquico impropio”.
De lo estudiado se concluye que las decisiones de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo
respecto del recurso de insistencia frente a decisiones denegatorias de la Administración, respecto de
peticiones de acceso a documentos son constitutivas de acto administrativo.”
101 El artículo 25 de la ley 1755 de 2015 establece que contra la decisión que niegue el acceso a una
información por motivos de reserva legal no procede ningún recurso, pero indica que se podrá insistir.
La lectura de esta norma permite afirmar que la “insistencia” no es un recurso, sino una herramienta
127
Manual de Procedimiento Administrativo
diversa. Sin embargo, el parágrafo del artículo 26 de la misma ley dispone el “recurso de insistencia
deberá interponerse por escrito y sustentado en la diligencia de notificación, o dentro de los diez
(10) días siguientes a ella. Esta norma en lo que a la identificación de la naturaleza jurídica de la
“insistencia” se refiere genera confusión, pues por una parte se afirma que no es un recurso y por
otra que sí lo es. En todo caso, entiendo que la afirmación de no ser un recurso es con el objeto de
distinguirlo de la reposición y apelación que se resuelven en sede administrativa. Contradicciones
como las mencionadas nos permiten advertir que en el Congreso de la República las normas son
aprobadas sin el cuidado suficiente, y por el contrario pareciere que tomaran tal actividad como un
juego de niños.
128
Modalidades de petición
23. Trámite
Presentado el recurso de insistencia, la autoridad administrativa debe
remitir la actuación surtida ante el juez competente para que decida sobre
el particular.
102 C. E. Sección 3 Sentencia de fecha dieciséis (16) de noviembre de dos mil (2000). Consejera ponente:
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ. Bogotá. Radicación número: CE-S3-EXP2000-NAC12391. Actor:
Ramiro Bejarano Guzmán. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA.
Referencia: ACCION DE TUTELA. (…) “De lo estudiado se concluye que las decisiones de los
Tribunales de lo Contencioso Administrativo respecto del recurso de insistencia frente a decisiones
denegatorias de la Administración, respecto de peticiones de acceso a documentos son constitutivas
de acto administrativo.”
129
Manual de Procedimiento Administrativo
103 C. E. SECCION 1°. Auto de fecha doce (12) de julio de dos mil uno (2001). Consejero ponente: GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO. Bogotá, D.C. Radicación número: 11001-03-24-000-2001-0059-
01(6862). Actor: RAMIRO BEJARANO GUZMÁN. Referencia: RECURSO DE SUPLICA.
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Modalidades de petición
104 C. E. Sección 5° Consejero ponente: MARIO ALARIO MÉNDEZ. Auto de fecha treinta (30) de
septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1.999). Radicación número: 2336. Actor: RAFAEL
ANTONIO DE LA CRUZ PICALÚA. Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE SABANAGRANDE.
105 Ley 1755 de 2015. Art. 25.
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Manual de Procedimiento Administrativo
PETICIÓN DE INFORMACIÓN
Plazo para Respuesta Respuesta Recurso Omisión de
responder Positiva Negativa notificar respuesta
10 días Há- Entrega de Deber de Insistencia, la •Pérdida de com-
biles conta- documen- n o t i f i c a r cual debe formu- petencia de la auto-
dos a par- tos al peti- la decisión larse dentro de ridad para proferir
tir del día cionario. motivada los diez (10) días decisión negativa.
siguiente a con indica- siguientes a la •Configuración del
la presen- ción de la notificación de la Silencio Adminis-
tación de la norma ju- decisión, y se sur- trativo positivo.
petición. rídica que te ante el Tribunal
•Entrega al peti-
establece Administrativo si
cionario de copias
la reserva. se trata de autori-
solicitadas dentro
dades nacionales,
de los tres días (3)
departamentales
siguientes a la con-
o del distrito ca-
figuración del silen-
pital de Bogotá. O
cio administrativo.
ante los Juzgados
Administrativos
tratándose de au-
toridades Distrita-
les o Municipales,
o ante cualquier
juez si en el lugar
no hay juzgados
administrativos.
132
Modalidades de petición
106 C. E. Sección 1ª. C. P. RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA. Sentencia de fecha veintitrés (23)
de febrero de dos mil seis (2006). Radicación número: 11001-03-24-000-2003-00048-01. Actor: FABIO
ERNESTO CRUZ RUIZ. Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES.
Referencia: ACCION DE NULIDAD “Los conceptos dados por las autoridades en respuesta a consultas
que se le formulen en relación con las materias a su cargo, por regla general no comprometen su
responsabilidad “ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”, según el artículo 25 del C.C.A.
Es decir, que, a pesar de ser expedidos unilateralmente en ejercicio de una función administrativa,
como es la atender o satisfacer el derecho de petición, que en este caso es un derecho de petición
de consulta, no constituyen acto administrativo.
Sin embargo, por excepción y en virtud de norma o regulación especial que así lo señale, tales
conceptos, bajo determinadas circunstancias o presupuestos formales, pueden ser obligatorios o
vinculantes para decisiones posteriores de las autoridades sobre la materia respectiva a su cargo,
como es el caso, justamente de los conceptos emitidos por la Subdirección Jurídica de la DIAN con
fundamento en el artículo 57 del Decreto 2117 de 1992, en concordancia con el artículo 264 de la Ley
223 de 1995, que a la letra dice:
“Los contribuyentes que actúen con base en conceptos escritos de la Subdirección Jurídica
de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrán sustentar sus actuaciones en la
vía gubernativa y en la jurisdiccional con base en los mismos. Durante el tiempo en que tales
conceptos se encuentren vigentes, las actuaciones tributarias realizadas a su amparo no podrán
ser objetadas por las autoridades tributarias. Cuando la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales cambie la posición asumida en un concepto previamente emitido por ella deberá
publicarlo.”
De esa forma, tales conceptos pasan a ser actos administrativos y consecuencialmente
susceptibles de ser examinados por esta jurisdicción. Así lo ha dicho la Sala, v. gr. en la sentencia
citada por el actor, de 21 de septiembre de 2000, expediente núm. 5796, consejera ponente doctora
Olga Inés Navarrete Barrero, en la cual se dijo:
“...los conceptos pueden ser acusados ante la jurisdicción, sólo en cuanto sean actos
administrativos, esto es, “conductas y abstenciones capaces de producir efectos jurídicos y en
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Manual de Procedimiento Administrativo
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Modalidades de petición
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Capítulo VIII
Extensión de jurisprudencia a favor de terceros
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108 (11) Nota original de la sentencia. Sobre este particular aspecto en las memorias de la Ley 1437 de
2011, el Dr. Zambrano indicó: «es decir, una decisión de Sala Plena o una sentencia de unificación,
como se quiera llamar, en que haya certeza de que es una decisión que se impone a todo el mundo»
(cfr. Volumen III, parte B, página 496).
109 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA.
Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Providencia de fecha diecisiete (17) de octubre
de dos mil dieciocho (2018). Radicado Núm.: 11001-03-25-000-2013-01177-00. Número Interno:
2882-2013. Solicitante: Luis Fernando Tobón Sierra.
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Extensión de jurisprudencia a favor de terceros
4. Requisitos de procedencia
La procedencia de la extensión de jurisprudencia está sujeta al cumplimiento
de los siguientes requisitos:
1. La petición debe recaer sobre una sentencia de Unificación del Consejo
de Estado.
2. La Sentencia de unificación debe reconocer un derecho.
3. El Interesado debe encontrarse en las mismas circunstancias de hecho
y derecho de quien obtuvo a su favor la sentencia de unificación.
4. La petición debe recaer sobre un derecho que no haya prescrito.
5. El medio de control judicial previsto para reclamar el derecho debe
estar vigente.
6. Radicación de la petición ante la autoridad competente.
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Extensión de jurisprudencia a favor de terceros
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Extensión de jurisprudencia a favor de terceros
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Manual de Procedimiento Administrativo
7. Fundamentos jurídicos.
8. Notificaciones.
9. Firma.
110 Ley 1444 de 2011. ARTÍCULO 5o. SECTOR ADMINISTRATIVO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO. El
Sector Administrativo de Justicia y del Derecho estará integrado por el Ministerio de Justicia y del
Derecho, las Superintendencias y demás entidades que la ley defina como adscritas o vinculadas al
mismo.
PARÁGRAFO. Créase la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación como una Unidad
Administrativa Especial, que como entidad descentralizada del orden nacional, con personería
jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio adscrita al Ministerio de Justicia
y del Derecho, tendrá como objetivo la estructuración, formulación. aplicación, evaluación y difusión
146
Extensión de jurisprudencia a favor de terceros
del decreto ley 4085 de 2011 dispuso que podría suministrarle sus servicios
de representación judicial previa suscripción de convenios.
Atendiendo a la lógica de que la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado no cumplía funciones en el contexto de las entidades
territoriales, pues fue creada principalmente para defender los intereses
litigiosos de la Nación111, consideré en la edición anterior que si el trámite
de extensión de jurisprudencia se surtía ante una autoridad territorial
resultaba improcedente solicitar el concepto previo a dicha entidad. Es
decir, que únicamente debía agotarse tal procedimiento cuando la petición
se formulaba ante una entidad del nivel nacional.
Sin embargo, reflexiones posteriores sobre la norma me condujeron a
cambiar de parecer.
Ello porque el artículo 614 del Código General del Proceso asignó a
la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado la función de emitir
conceptos al interior de los trámites administrativos de extensión de
jurisprudencia sin distinción del nivel al que pertenezca la autoridad que
debe resolver la petición, esto es, si se trata de una entidad nacional o
territorial.
de las políticas de prevención del daño antijurídico, así como la defensa y protección efectiva de los
intereses litigiosos de la Nación, en las actuaciones judiciales de las entidades públicas, en procura
de la reducción de la responsabilidad patrimonial y la actividad litigiosa. Para ello, tiene como misión
planificar, coordinar, ejercer, monitorear y evaluar la defensa efectiva de la Nación, a fin de prevenir
el daño antijurídico y fomentar el respeto de los derechos fundamentales.
111 Decreto ley 4085 de 2011. Artículo 2o. OBJETIVO. La Agencia tendrá como objetivo el diseño de
estrategias, planes y acciones dirigidos a dar cumplimiento a las políticas de defensa jurídica de la
Nación y del Estado definidas por el Gobierno Nacional; la formulación, evaluación y difusión de las
políticas en materia de prevención de las conductas antijurídicas por parte de servidores y entidades
públicas, del daño antijurídico y la extensión de sus efectos, y la dirección, coordinación y ejecución
de las acciones que aseguren la adecuada implementación de las mismas, para la defensa de los
intereses litigiosos de la Nación.
PARÁGRAFO. Para efectos este decreto, entiéndase por intereses litigiosos de la Nación, los
siguientes:
a) Aquellos en los cuates <sic> esté comprometida una entidad de la Administración Pública del
orden nacional por ser parte en un proceso.
b) Aquellos relacionados con procesos en los cuales haya sido demandado un acto proferido por
una autoridad pública o un órgano estatal del orden nacional, tales como leyes y actos administrativos,
así como aquellos procesos en los cuales se controvierta su interpretación o aplicación.
c) Aquellos relacionados con procesos en los cuales se controvierta una conducta de un servidor
público del orden nacional.
d) Aquellos relacionados con procesos en el orden regional o internacional en los cuales haya sido
demandada la Nación.
e) Los demás que determine el Consejo Directivo de esta Agencia dentro de los lineamientos y
prioridades señalados por el Gobierno Nacional.
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Extensión de jurisprudencia a favor de terceros
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Manual de Procedimiento Administrativo
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Extensión de jurisprudencia a favor de terceros
114 Considero que la redacción del artículo 614 de la ley 1564 de 2012 no es clara respecto a la
determinación del plazo para rendir el concepto, razón por la cual puede generarse una duda en
el sentido de si son veinte (20) 0 treinta (30) días en total para tal fin. Por ello, el ciudadano Efraín
Armando López Amaris, estudiante de la Universidad Sergio Arboleda de Santa Marta, en aras de
resolver la duda académica, formuló una petición ante la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado para que esta entidad informara de qué forma está computando el mencionado plazo, y ante
lo cual obtuvo la siguiente respuesta:
“Bogotá D. C. Al contestar favor cite estos datos:
No. Radicado 20142400065731 –AC
Fecha de radicado: 17-10.2014
Señor:
EFRAÍN LÓPEZ AMARIS
Calle 24 N° 4-119
Efrar93@hotmail.com
Magdalena-Santa Marta
Asunto radicado No. 20142401096232
Apreciado señor López:
De conformidad con su petición recibida en la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
y radicada bajo el número del asunto, por la cual eleva una solicitud de consulta en los siguientes
términos “(…) ¿Cuál es el término que tiene una autoridad del orden nacional al momento en que le
presentan una petición de Extensión de Jurisprudencia, para solicitar concepto sobre dicha petición
a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado?; puesto que la ley calla en cuanto a ello, y no
se estipula un tiempo límite (…)”; me permito señalarle lo siguiente:
En primer término conviene señalar que de conformidad con los establecido en el artículo 614 del
Código General del Proceso, se dispuso que “Con el objeto de resolver las peticiones de extensión
de la jurisprudencia a que se refieren los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, las entidades
públicas deberán solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado,
en el término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública respectiva, su intención de
rendir concepto. La emisión del concepto por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado se deberá producir en un término de máximo veinte (20) días hábiles”.
De lo escrito, y tal como lo advierte en su derecho de petición, el legislador no previó un plazo
dentro del cual la entidad pública debe enviar la solicitud de concepto previo a la Agencia; sin embargo,
resulta oportuno señalar que el término a que se refiere el inciso 4° del numeral 3 del artículo 102 de la
ley 1437 de 2011 (Código Contencioso Administrativo Y De Lo Contencioso Administrativo), conforme
lo establece el artículo 614 del Código General del Proceso, empezará a correr al día siguiente de
recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento de los
términos que tiene la Agencia para pronunciarse sobre la solicitud de concepto, conforme lo establece
el mencionado artículo 614.
No obstante lo anterior, y respecto al objeto de su solicitud, se considera por parte de esta
entidad, que ante el vacío normativo antes descrito podría resultar de aplicación analógica, el término
de respuesta de diez (10) días previsto para los derechos de petición entre autoridades públicas,
consagrado en el artículo 30 de la ley 1437 de 2011, que reza bajo el siguiente tenor: “cuando una
autoridad formule una petición de información a otra, esta deberá resolverla en un término no mayor
de diez (10) días (…)”.
Finalmente se estima pertinente señalar, que una vez recibida una solicitud de concepto previo
de extensión de jurisprudencia por parte de la Agencia, esta entidad procede de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 614 ibídem y en su intención o no de rendir el concepto previo solicitado, y
en caso afirmativo, rinde el concepto previo dentro de los veinte (20) días siguientes a la autoridad
solicitante, a quien corresponderá dar respuesta a la solicitud de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 102 de la ley 1437 de 2011 y el artículo 5 del Decreto 1365 de 2013.
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Manual de Procedimiento Administrativo
115 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejera Ponente Lucy
Jeannette Bermúdez Bermúdez. Providencia de fecha 5 de febrero de 2015. Radicación número
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Manual de Procedimiento Administrativo
116 Decreto único reglamentario 1069 de 2015, artículo 2.2.3.2.1.6. Alcance de los conceptos sobre
extensión de jurisprudencia. Los conceptos que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
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Extensión de jurisprudencia a favor de terceros
rinda a una entidad pública serán aplicables a todas las demás peticiones de extensión de jurisprudencia
que se presenten ante ella con base en la misma sentencia o en otra que reitere su contenido.
Si la’ entidad pública solicita un nuevo concepto sobre el mismo fallo, la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado podrá remitirse a los conceptos anteriores, en virtud de lo dispuesto en el inciso
segundo del artículo 19 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
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Manual de Procedimiento Administrativo
20.2 Negativa
Las razones en virtud de las cuales la decisión puede ser negativa y, por
tanto, impedir el efecto extensivo de la jurisprudencia de unificación al caso
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Extensión de jurisprudencia a favor de terceros
117 “1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se
surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar
que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuáles
son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios
probatorios ya mencionados.
2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la
resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos.
3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no
deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo
de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su
posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269.” (Esta causal
fue derogada por el artículo 17 de la ley 2080 de 2021.)
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118 Ver Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “A”. CP: Gustavo Eduardo Gómez
Aranguren. Auto del 11 de diciembre de 2013, radicado 110010325000201300645-00. Ver Consejo
de Estado – Sección Segunda – Subsección “A”. CP: Luis Rafael Vergara Quintero. Auto del 27
de febrero de 2013, radicado 11001-03-25-000-2013-01253-00. Ver Consejo de Estado Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Auto de fecha dos (02) de marzo de dos mil quince (2015). Radicación número: 11001-03-27-000-2014-
00026-00(21073). Actor: IVAN RESTREPO LINCE. DEMANDADO: DIRECCION DE IMPUESTOS
Y ADUANAS NACIONALES – DIAN. Ver CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. SECCION QUINTA. Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMUDEZ
BERMUDEZ. Sentencia de fecha cinco (5) de febrero de dos mil quince (2015). Radicación número:
11001-03-15-000-2014-01312-01(AC). Actor: FIDEL DE JESUS LAVERDE Y OTRA. Demandado:
CONSEJO DE ESTADO, SECCION TERCERA, SUBSECCION B.
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Extensión de jurisprudencia a favor de terceros
29. Inadmisión
30. Rechazo
La solicitud será rechazada si transcurre el término de diez días sin que sea
subsanada.
163
Manual de Procedimiento Administrativo
34. Admisión
El Consejo de Estado admitirá la solicitud, si reúne los requisitos formales,
y del escrito se dará traslado a la entidad frente a la cual se solicita la
extensión, e igualmente a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado, por el término común de treinta (30) días para que aporten las
pruebas que consideren pertinentes.
La entidad convocada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado pueden oponerse a la pretensión de extensión de jurisprudencia
únicamente por las razones señaladas en el artículo 102 del código de
procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, es decir,
los argumentos con que cuenta la autoridad administrativa para negar la
extensión de jurisprudencia.
35. Alegaciones
Agotado el término de traslado de 30 días, las partes y el Ministerio Público
podrán presentar por escrito sus alegaciones en el término común de diez
(10) días, sin necesidad de auto que lo ordene.
119 Consejo de Estado. Sección Tercera, radicado No. 45629. C. P. Stella Conto Días del Castillo.
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Manual de Procedimiento Administrativo
120 Consejo de Estado. Sección Segunda Subsección A, expediente No. 3918-2013. C. P. Luis Rafael
Vergara Quintero.
121 Consejo de estado. Sala de lo contencioso administrativo. Sección primera. Consejero ponente:
GUILLERMO VARGAS AYALA. Auto de fecha veintinueve (29) de abril del dos mil quince (2015).
Radicación número: 11001-03-24-000-2012-00368-00. Actor: ENRIQUE CASTILLO MUÑOZ.
Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.
“3.7.- Sumado a lo dicho se debe reiterar la consideración expuesta en el auto de 28 de agosto de
2014 en la cual se dijo:
“5.10.- Finalmente, la Sala estima oportuno señalar que en casos como éste, en los cuales es
posible verificar ab initio y mediante una simple valoración formal del expediente el cumplimiento
o no de los presupuestos formales señalados en el apartado 5.3 de esta providencia, en aras de
asegurar el correcto funcionamiento de la Administración de Justicia, como forma de prevenir la
congestión excesiva del Consejo de Estado y en desarrollo de los principios de eficacia y economía
procesal, no resulta forzoso efectuar un pronunciamiento de fondo sobre el asunto en los términos
del artículo 269 CPACA, siendo suficiente declarar su improcedencia al momento en que se debería
avocar conocimiento del asunto. La facultad prevista por la disposición en comento, esto es, la
potestad de resolver una determinada controversia de conformidad con la regla jurisprudencial
fijada en una oportunidad anterior y que se invoca como fundamento de la solicitud elevada, debe
entonces entenderse reservada para aquellos eventos en los cuales (i) la solicitud presentada ente la
Administración cumpla con los presupuestos formales precitados; (ii) el recurso al Consejo de Estado
se haya presentado en tiempo, a saber: dentro de los treinta días siguientes al acto administrativo
que denegó la extensión o al vencimiento del término concedido a la entidad requerida para que se
pronunciara; y, además, (ii) se esté en presencia de un acto administrativo expreso de denegación
de la extensión de jurisprudencia fundamentado en alguna de las razones señaladas por el inciso
quinto del artículo 102, reseñadas en el apartado 4.4 de este fallo, o la denegación sea producto del
silencio guardado por la Administración en relación con la solicitud efectuada. En los demás casos la
improcedencia del mecanismo podrá, conforme se señaló anteriormente, declararse al momento de
pronunciarse sobre su admisión o no.”
166
Extensión de jurisprudencia a favor de terceros
167
Manual de Procedimiento Administrativo
40. Recursos
La ley 2080 consagra que, contra la decisión que liquide el derecho
patrimonial procede el recurso de reposición, exclusivamente por
desacuerdo en su monto.
Los recursos no pueden emplearse en este evento para reabrir el debate
de la extensión de la jurisprudencia, sino exclusivamente para controvertir
el valor fijado en la condena que resulte liquidado por vía incidental.
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Capítulo IX
Procedimiento sancionatorio
2. Caducidad
La caducidad de la acción sancionatoria es un factor limitante de la
competencia de la autoridad para dar inicio al trámite administrativo, o
para continuar con él.
De conformidad con el artículo 52 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la potestad sancionatoria
que posee la autoridad caduca en tres (3) años.
122 Procedimiento sancionatorio por daño, pérdida o deterioro de bienes del Estado en el sector de la
Fuerza Pública.
169
Manual de Procedimiento Administrativo
CADUCIDAD
Conducta instantánea Conducta sucesiva
Tres años desde de la ocurrencia del Tres años a partir del día siguiente a
hecho, la conducta o la omisión que aquél en que cesó la infracción y/o la
puede generarla. ejecución.
3. Formalidades de la actuación
Estos procedimientos deben adelantarse por escrito123.
170
Procedimiento sancionatorio
5. Indagación preliminar
Esta fase se adelanta cuando exista duda sobre la procedencia del trámite
sancionatorio. Su objeto, al igual que el señalado en el artículo 150 de la ley
734 de 2002, será el de verificar la existencia de la conducta, su carácter
sancionable por así establecerlo el legislador, quién es el responsable y la
existencia de causales de exoneración de responsabilidad.
El propósito es evitar el adelantamiento injustificado de una
investigación.
124 Ley 734 de 2002, art. 69. “La acción disciplinaria se iniciará y adelantará de oficio, o por información
proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada
por cualquier persona, y no procederá por anónimos, salvo en los eventos en que cumpla con los
requisitos mínimos consagrados en los artículos 38 de la ley 190 de 1995 y 27 de la ley 24 de 1992.”
171
Manual de Procedimiento Administrativo
6. Investigación
Se iniciará el trámite sancionatorio cuando se tenga identificada la conducta
cometida y al posible responsable, debiéndose comunicar a éste de tal
determinación.
7. Formulación de cargos
Los cargos se formularán mediante un acto administrativo de trámite
contra el cual no proceden recursos en sede administrativa.
Esta decisión debe precisar lo siguiente:
• Hechos que la motivan.
• Personas naturales o jurídicas investigadas.
• Normas jurídicas aparentemente trasgredidas.
• Sanciones que serían procedentes por violación de las disposiciones
anteriores.
El pliego de cargos debe ser notificado personalmente al afectado.
8. Descargos
Dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación del acto contentivo
de la formulación de cargos los investigados tendrán la posibilidad de
presentar sus descargos, aportar pruebas y/o solicitar su práctica.
El artículo 3 de la ley 2080 dispuso que en los procedimientos
administrativos sancionatorios fiscales el término para presentar descargos
y solicitar o aportar pruebas será de cinco (5) días.
172
Procedimiento sancionatorio
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Manual de Procedimiento Administrativo
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Procedimiento sancionatorio
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Manual de Procedimiento Administrativo
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Procedimiento sancionatorio
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Manual de Procedimiento Administrativo
178
Capítulo X
Decisión administrativa
2. Oportuna
La decisión debe ser oportuna, por tanto, es necesario que se expida dentro
de los términos indicados por la ley.
Cuando se trata de una petición de interés general o particular la
respuesta debe proferirse dentro de los quince (15) días hábiles siguientes
a su recepción. En diez (10) días respecto a peticiones de información, y
treinta (30) días en las de consulta.
Este requisito tiene serias implicaciones, pues hay eventos en los que el
vencimiento del plazo priva a la autoridad de la competencia para resolver.
179
Manual de Procedimiento Administrativo
126 C. Constitucional Sentencia T – 630 -2002. “…c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos:
1. Oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, en forma clara, precisa y de manera congruente con
lo solicitado 3. La propuesta debe ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con
estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.”
127 Esto norma fue declarada exequible condicionalmente por la Corte Constitucional mediante sentencia
C-539 de 2011 bajo el entendido de que dentro de los precedentes jurisprudenciales a tener en cuenta
por las autoridades administrativas, se encuentran también los que realice la Corte Constitucional y
no solamente la jurisdicción Contenciosa Administrativa.
128 Pensiones de jubilación, prestaciones sociales y salariales de sus trabajadores o afiliados, o
comprometidas en daños causados con armas de fuego, vehículos oficiales, daños a reclusos,
conscriptos, o en conflictos tributarios o aduaneros.
180
Decisión administrativa
5. Decisión tácita
Se conoce como silencio administrativo, y presenta dos modalidades, así:
positivo y negativo.
129 “Artículo 10. Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de
su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias
de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este
propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias
de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas
normas.”
130 Ver en anexos de este libro Corte Constitucional Sentencia C-634/11.
181
Manual de Procedimiento Administrativo
6. Silencio negativo
Esta modalidad de silencio constituye la regla general, y se entenderá que
la petición ha sido resuelta de manera desfavorable.
El artículo 83 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo condiciona la configuración del silencio
administrativo sustancial o inicial a la concurrencia de los siguientes
requisitos:
131 ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 8 de marzo de 2007, Exp.
14850; Actor: Bernardo Niño Infante; Demandado: Fondo Rotatorio de la Policía
Nacional, la cual fue citada por C. E. Sección 3ª Consejero ponente: MAURICIO
FAJARDO GOMEZ. Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil siete 2007.
Radicación número: 70001-23-31-000-1996-03070-01(16016). Actor: ALFREDO
TASCON AGUIRRE Y OTRO. Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA.
“…Por regla general, en el derecho colombiano, el acto ficto o presunto se debe
entender como respuesta negativa de lo solicitado, el cual opera tanto en relación
con la petición inicial, cuestión que da lugar a la configuración del denominado
silencio administrativo sustancial o inicial, como en relación con los recursos que
se interponen en debida forma en vía gubernativa contra actos administrativos
previos -ora expresos, ora fictos o presuntos-, caso éste en el cual se denomina
silencio administrativo procesal o adjetivo…”
182
Decisión administrativa
132 ibídem “De otra manera, si lo que se eleva ante la Administración, bajo la apariencia formal de
petición, en realidad no contiene una solicitud específica, concreta y clara, sino que se limita a
realizar consideraciones o reflexiones acerca de una o diversas materias de cualquier índole -jurídica,
política, social, etc.-, o simplemente se contrae a formular aspiraciones vagas, imprecisas, amplias
e incluso contradictorias entre sí, por razones de simple lógica formal resultará imposible que tales
manifestaciones, ante la ausencia de respuesta expresa por parte de la Administración, puedan
entenderse resueltas, en algún sentido, por razón de la configuración del silencio administrativo,
puesto que mal podría concluirse que la Administración hubiere decidido negar -caso del silencio
administrativo negativo-, o aceptar -caso del silencio administrativo positivo-, las apreciaciones, las
consideraciones, las reflexiones, las tesis, las recomendaciones u otra clase de expresiones que
hubiere expuesto el aparente peticionario, como quiera que aun en el supuesto de asumir que pudiere
formarse un acto administrativo ficto o presunto, lo cierto es que el mismo no contendría, ni podría
contener, decisión alguna de fondo que además pudiere ser impugnada posteriormente ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”
183
Manual de Procedimiento Administrativo
9. Ausencia de notificación
Muchas autoridades incurren en el error de considerar que la configuración
del silencio administrativo está condicionado a la falta de elaboración o
proyección de una decisión administrativa. Por tanto, opinan erradamente
que elaborando un acto y colocándole una fecha anterior evitarán la
ocurrencia de este fenómeno.
Esto es un error, pues una de las condiciones o supuesto del silencio
es la falta o ausencia de notificación de las decisiones. Por tanto, acarrea
la misma consecuencia el que no se expida la respuesta, o que lo sea y no
se ponga en conocimiento del interesado, para que en concurrencia de los
otros requisitos explicados se presuma la configuración de una decisión
ficta.
184
Decisión administrativa
133 Ver Luís E. Berrocal Guerrero. “MANUAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO” Tercera Edición. Edit.
Librería Ediciones Del Profesional. 2004. Pág. 239-240.” La efectividad del silencio administrativo
negativo, y por tanto la configuración del acto presunto, queda dependiendo de que el peticionario
lo invoque para interponer los recursos gubernativos contra el mencionado acto, como lo autoriza
el inciso primero del artículo 51 del C. C. A., en cuanto dispone que los recursos contra los actos
que resultan del silencio administrativo se pueden interponer en cualquier tiempo. Por el contrario,
el interesado puede no invocarlo y procurar a través de otros medios de que hoy dispone (insistir en
la petición, acción de tutela en amparo del derecho de petición, queja disciplinaria ante autoridad
competente), o simplemente esperar hasta que el funcionario tenga a bien decidir. Es el interesado
entonces el que consolida o no los efectos del silencio administrativo negativo, es decir, la decisión
ficta negativa, más cuando el acto ficto lo puede recurrir en cualquier tiempo.”
185
Manual de Procedimiento Administrativo
134 El término mínimo consagrado como requisito para que opera el silencio administrativo, según
las normas legales vigentes es de tres (3) meses para el caso del silencio administrativo negativo
sustancial o inicial, de conformidad con los dictados del artículo 40 del C.C.A., y de dos (2) meses
para el evento del silencio administrativo negativo procesal o adjetivo, según lo dispone el artículo 60
de esa misma codificación.”
135 Por regla general –salvo lo dispuesto en normas especiales-, para resolver las peticiones que le sean
formuladas, la Administración cuenta con un término de quince (15) días, de conformidad con las
previsiones del artículo 6 del C.C.A.
136 C.C.A. art. 40, inciso 2°.
137 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 8 de marzo de 2007, Exp. 14850; Actor: Bernardo
Niño Infante; Demandado: Fondo Rotatorio de la Policía Nacional
186
Decisión administrativa
138 Decreto 01 de 1984. Art. 40. Inc. 2° “La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de
responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo
que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra
el acto presunto.”
139 Ley 1437. Art. 83. inc. 3° “La ocurrencia del silencio administrativa negativo no eximirá de
responsabilidad a las autoridades. Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial
salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo
acudido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo se haya notificado auto admisorio de la
demanda.”
187
Manual de Procedimiento Administrativo
140 C. E. Sección 1ª Sentencia de fecha veintidós de marzo de mil novecientos noventa y seis. Consejero
ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ. Radicación número: 3467. Actor: MIGUEL LARA
ZAMBRANO. “…basta con que el actor haya alegado en la demanda la ocurrencia del fenómeno
jurídico del silencio administrativo negativo respecto de los recursos interpuestos contra la Resolución
número 1506 de 1990, para que, con base en su demostración, la cual se encuentra debidamente
acreditada en el proceso, el juez administrativo pueda estimar impetrada la nulidad de dicho acto
presunto y emprenda el estudio de fondo del asunto sometido a su consideración, como al efecto
procedió el tribunal a quo.”
188
Decisión administrativa
189
Manual de Procedimiento Administrativo
143 C. E. Sección 2° Subsección A. Sentencia de fecha septiembre trece (13) de dos mil siete (2007).
Radicación número: 05001-23-31-000-1998-03829-01(3789-04) Actor: GUILLERMO ISAZA GARCIA
Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN ANTIOQUIA Y OTRO. “No obstante, es del caso determinar
si la sola expedición del acto administrativo es suficiente o por el contrario se requiere que ésta sea
notificada al interesado, para lo cual es necesario acudir a la parte general del Código Contencioso
Administrativo, que regula lo atinente a los procedimientos administrativos.
Tratándose de acto de contenido particular, que ponga término a una actuación administrativa, el
artículo 44 del C.C.A., dispone que debe notificarse personalmente al interesado o a su representante
o apoderado.
La Entidad, expresa que fue imposible notificar al actor, por cuanto había solicitado permiso para
no laborar los días 17 y 21 de julio y el 22 no se presentó a trabajar.
No obstante lo anterior, el Código Contencioso Administrativo, previendo circunstancias como la
anotada, dotó a la administración de otras herramientas para efecto de dar a conocer sus decisiones
y entre ellas autoriza el envío por correo certificado de una citación a la dirección informada por el
interesado, envío que se debe hacer dentro de los 5 días siguientes a la expedición del acto y además
se debe anexar la constancia de envío al expediente que se haya formado para el efecto.
Si aún enviada la citación el interesado no comparece, puede hacer la notificación por edicto, al
cabo de los cinco días del envío de la citación, actuaciones todas ellas, que se echan de menos en el
procedimiento gubernativo adelantado.
Sin los anteriores requisitos, no se tiene por practicada la notificación, ni produce efectos legales
la decisión. Así lo dispone el artículo 48 del C.C.A.
La omisión en el cumplimiento de las anteriores actuaciones, es aceptada por el propio municipio,
cuando al responder un oficio suscrito por el actor, con el fin de que le fuera expedida constancia de
haberle sido cursada citación para efectos de la notificación personal requerida, expresó:
El Acto Administrativo de Declaratoria de Insubsistencia es susceptible de los recursos de
la vía gubernativa, los cuales suspenden la decisión mientras se resuelven y en tal sentido
este Acto Administrativo tiene que notificarse para otorgar la accionante la oportunidad
legal de interponerlos. No ocurre lo mismo con el Acto Administrativo que resuelve esos
recursos, para lo cual la Entidad goza de un plazo especial de 45 días, pero sólo para su
pronunciamiento, toda vez que la notificación propiamente dicha además de no consagrarla
la ley para el caso en examen, se torna nugativa (sic) e ineficaz, ya que la misma tiene
190
Decisión administrativa
15.
Obligatoriedad del acto ficto resultante del silencio
administrativo
No podemos confundir la configuración del silencio administrativo con su
obligatoriedad.
sentido solamente cuando el interesado puede ejercer las acciones tendientes a solicitar la
revocatoria del Acto Administrativo inicialmente adoptado por la Entidad.
Contrario a lo afirmado por la Entidad, no basta con “pronunciarse”, pues como ya se vio, las
normas que regulan lo atinente a las actuaciones administrativas, exigen, so pena de que los actos no
produzcan efectos legales, la notificación de todo acto que ponga fin a una actuación administrativa,
como era el caso de la decisión del recurso de reposición interpuesto contra el acto de insubsistencia.
Es tan obligatoria la notificación, que el desconocimiento por parte del interesado de la decisión
tomada por la administración, lleva a la configuración del silencio administrativo positivo y a dar por
revocada la decisión inicial.”
144 Que bien podría revocarlo directamente con el cumplimiento de los procedimientos, formalidades y
concurrencia de las causales establecidas en la ley, tal y como se desprende de los artículos 84 y 93
a 97 de la ley 1437.
191
Manual de Procedimiento Administrativo
192
Decisión administrativa
147 Ver C. E. Sección Tercera, expediente 8993, M. P., Ricardo Hoyos Duque.
148 SECCION PRIMERA. Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA. Santa Fe de Bogotá
D.C., quince de abril de mil novecientos noventa y nueve. Radicación número: 5156. Actor: EMPRESA
ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTA E.S.P. Demandado: GOBIERNO NACIONAL.
Referencia: SOLICITUD ACLARACIÓN DE LA SENTENCIA. “De esta manera, si lo previsto en el
artículo 9° del decreto 2223 de 1.996 constituye parte de un procedimiento especial, que, por lo
demás, reproduce en su integridad el artículo 123 del decreto ley 2150 de 1.995, el cual fue dictado
con el propósito de suprimir trámites administrativos, síguese que él se aplica con independencia de
lo dispuesto en los artículos 41 y 42 del C.C.A.
Consecuencia natural y obvia de lo anterior es la de que como es deber de las empresas
prestadoras de servicios públicos domiciliarios reconocer los efectos del silencio administrativo
positivo dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término de los quince
(15) días hábiles que la ley les otorga para responder al usuario, salvo que se demuestre que el
193
Manual de Procedimiento Administrativo
suscriptor o usuario auspició la demora o que se requería la práctica de pruebas, debe entenderse
que la consagración de este procedimiento especial implica que no sea necesaria la protocolización
establecida en el mencionado artículo 42.”
194
Decisión administrativa
195
Capítulo XI
Publicidad de la decisión administrativa
197
Manual de Procedimiento Administrativo
198
Publicidad de la decisión administrativa
3. Formas de publicidad
La publicidad, como principio y forma de llevar al conocimiento de los
interesados los actos administrativos, es una figura genérica, puesto que
ella reviste maneras especiales, así:
• Publicación.
• Comunicación.
• Notificación.
Estos fenómenos son diligencias tendientes a cristalizar el principio de
publicidad, y a las cuales se acude no por capricho, sino en atención a la
naturaleza jurídica de la decisión que se ha emitido (General, particular,
discrecional, reglada).
4. Publicación
Es la herramienta prevista para difundir masivamente a las decisiones
administrativas de carácter general, abstracto e impersonal, e igualmente
a los actos de nombramiento y elección distintos a los del voto popular.
Actos de elección distintos a los del voto popular son, entre otros, la
decisión del Concejo Distrital o Municipal en virtud de la cual se elige al
Personero Municipal o Distrital e igualmente la ordenanza expedida por
la respectiva Asamblea Departamental que designa al Contralor en su
respectivo nivel administrativo, entre otros.
151 C. E. Sección 1ª Sentencia de fecha veinticinco (25) de febrero de mil novecientos noventa y nueve
(1999). M. P. MANUEL S. URUETA AYOLA Radicación número: 3544. Actor: LIBORIO BELALCAZAR
MORAN “De todas maneras, la Sala aclara que tal y como lo expresó el representante del Ministerio
Público, la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que la falta de notificación o notificación
irregular de un acto por regla general no afecta su validez, sino su eficacia, es decir, que no se
podrá exigir su cumplimiento, hasta tanto no se realice en la forma prevista por la ley la respectiva
notificación.”
199
Manual de Procedimiento Administrativo
5. Procedimiento de la publicación
5.1. ¿Cómo se realiza la publicación?
Mediante la inserción del acto en el diario oficial, o en las gacetas
territoriales, o en cualquier otro medio de publicación oficial.
Cuando se trate de los actos administrativos electrónicos de que
trata el artículo 57 de la ley 1437, se deberán publicar en el Diario Oficial o
gaceta territorial conservando las garantías de autenticidad, integridad y
disponibilidad.
Cuando los entes de la administración central y descentralizada del nivel
territorial no cuenten con un órgano oficial de publicidad podrán divulgar
esos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes,
la inserción en otros medios, la publicación en la página electrónica, o
cualquier canal digital habilitado por la entidad, o por bando, en tanto
estos medios garanticen amplia divulgación.
Si por razones de fuerza mayor no es posible la divulgación del acto
administrativo en el diario oficial, el Gobierno Nacional podrá autorizar la
publicación por cualquier otro medio masivo de comunicación eficaz.
6. Comunicación
Esta modalidad de publicidad se emplea para dar a conocer:
• Respuestas a peticiones en interés general.
• Actos expedidos en ejercicio de una facultad discrecional152.
• Actos condición, como la designación o nombramiento de un servidor
público.
152
GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, MIGUEL, DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO, Edit.
UNIVERSIDAD SERGIO ARBOLEDA Novena Edición, 1999, Pág.91. “Traslados, encargos,
comisiones, la insubsistencia, la licencia, el otorgamiento de vacaciones, etc., y en general, toda
providencia que sea o no corresponda a la conclusión de una actuación administrativa no se notifica,
sino que se comunica al interesado y con ello surte sus efectos jurídicos.”
200
Publicidad de la decisión administrativa
7. Procedimiento de la comunicación
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo en el artículo 65 no regula el procedimiento para diligenciar
la comunicación de las decisiones administrativas.
No indica si el principio de publicidad resulta garantizado con el simple
hecho de remitir y entregar al interesado un documento en el que se le
informe de la expedición del acto administrativo, o si adicionalmente debe
entregarse copia autentica del mismo.
Algunos autores153 consideran que la comunicación no debe
acompañarse de la decisión proferida, sino que se surte mediante la
entrega de un documento diferente en el que se hace referencia al acto
administrativo expedido y la determinación adoptada. Lo anterior fundado
en que se trata de pronunciamientos respecto de los cuales no proceden
recursos administrativos.
A pesar que en esta modalidad de publicidad no se concede la
posibilidad de interponer recursos, considero que con la comunicación
debe acompañarse la copia de la decisión para que el afectado pueda
conocerla, y si es del caso, en los eventos autorizados por la ley, ejercer las
respectivas acciones contenciosas administrativas.
Ello porque la comunicación sólo da cuenta de la expedición de un
acto administrativo, su fecha, denominación y objeto, pero no expresa las
razones o motivos tenidos en cuenta por la administración para adoptar la
determinación y que indudablemente van a ser del interés del afectado154.
Además porque en el evento que el interesado no esté de acuerdo
con la decisión y desee comparecer ante la jurisdicción deberá acompañar
con el texto de la demanda una copia de la decisión administrativa, lo cual
153 Berrocal Guerrero, Luís Enrique, MANUAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, SEGÚN LA LEY, LA
JURISPRUDENCIA Y LA DOCTRINA, LIBRERÍA EDICIONES DEL PROFESIONAL LTDA, Tercera
Edición, 2004, Pág. 151-152. “Consiste en enterar al afectado mediante la entrega personal o el
envío de un oficio o mensaje escrito, que puede ser telegráfico o por correo certificado, en el que
simplemente se le informa de la expedición del acto administrativo de que se trate y de la decisión
que contiene.”
154 Se podría alegar que normalmente se trata de actos inmotivados, sin embargo, ello no es excusa
para omitir la entrega de un duplicado de la decisión, pues el hecho de que no sean susceptibles de
controversia en sede administrativa no quiere decir que estén excluidos de control judicial, lo cual se
podrá ejercer cabalmente en la medida que el interesado tenga en su poder la copia de la decisión
administrativa.
201
Manual de Procedimiento Administrativo
8. Notificación
En este tipo de publicación se entera al gobernado de manera directa
de la decisión administrativa, es decir, se le permite conocer en la misma
diligencia del acto que se expidió y su contenido, así como de los recursos
que contra él son procedentes, el funcionario ante el cual se deben
presentar y el plazo para ello.
155 Berrocal Guerrero, Luís Enrique, MANUAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, SEGÚN LA LEY, LA
JURISPRUDENCIA Y LA DOCTRINA, LIBRERÍA EDICIONES DEL PROFESIONAL LTDA, Tercera
Edición, 2004, Pág. 152-153.
202
Publicidad de la decisión administrativa
156 Ley 962 de 2005, Art. 5° “Cualquier persona natural o jurídica que requiera notificarse de un acto
administrativo, podrá delegar en cualquier persona el acto de notificación, mediante poder, el cual
no requerirá presentación personal, el delegado sólo estará facultado para recibir la notificación y
toda manifestación que haga en relación con el acto administrativo se tendrá, de pleno derecho, por
no realizada. Las demás actuaciones deberán efectuarse en la forma en que se encuentre regulado
el derecho de postulación en el correspondiente trámite administrativo. Se exceptúa de lo dispuesto
en este artículo la notificación del reconocimiento de un derecho con cargo a recursos públicos, de
naturaleza pública o de seguridad social.”
203
Manual de Procedimiento Administrativo
204
Publicidad de la decisión administrativa
157 Ley 2080, artículo 9. Modifíquense los incisos primero y segundo del artículo 54 de la Ley 1437 de
2011, el cual quedará así: Artículo 54. Registro para el uso de medios electrónicos. Toda persona
tiene el derecho de actuar ante las autoridades utilizando medios electrónicos, caso en el cual deberá
realizar sin ningún costo un registro previo como usuario ante la autoridad competente. Sí así lo hace,
las autoridades continuarán la actuación por este medio.
Las peticiones de información y consulta hechas a través de medios electrónicos no requerirán
del referido registro y podrán ser atendidas por la misma vía. El registro del que trata el presente
artículo deberá contemplar el Régimen General de Protección de Datos Personales.
158 Ley 2080, art 8.
205
Manual de Procedimiento Administrativo
12.1.2. Estrados
Se aplicará para las decisiones que se expidan en el curso de las audiencias
públicas, caso en el cual se dejará expresa constancia de los actos proferidos
y la circunstancia de entenderse notificados en la misma.
Esta modalidad de notificación no estaba prevista en el anterior Código
Contencioso Administrativo, aunque normas que regulan procedimientos
administrativos especiales sí la empleaban, por ejemplo, el Estatuto de
Contratación Estatal, en el cual se establece que el acto de adjudicación se
entiende notificado en estrados159.
12.1.3. Citación
En el evento de no contar con otro medio eficaz para notificar personalmente
al interesado, la autoridad le enviará una citación a la dirección física o
electrónica que haya suministrado, al número fax o a cualquier otra que
repose en el expediente.
La citación debe remitirse al interesado dentro de los cinco días
siguientes a la expedición del acto administrativo, y de ello se dejará
constancia en el expediente.
Si se desconoce la dirección del interesado, la citación se surtirá
mediante la publicación de la misma en la página electrónica o en un lugar
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Publicidad de la decisión administrativa
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Manual de Procedimiento Administrativo
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Publicidad de la decisión administrativa
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Manual de Procedimiento Administrativo
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Publicidad de la decisión administrativa
160 Ley 1579. Artículo 24. “NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS DE INSCRIPCIÓN. Los actos de inscripción
o registro se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación. Si el acto
de inscripción hubiere sido solicitado por Entidad o persona distinta de quien aparezca como titular
del derecho, la inscripción deberá comunicarse a dicho titular por cualquier medio idóneo, dentro de
los cinco (5) días siguientes a la correspondiente anotación.
El titular del derecho podrá autorizar a otra persona para que se notifique en su nombre, mediante
escrito que no requerirá presentación personal. El autorizado solo estará facultado para recibir la
notificación y, por lo tanto, cualquier manifestación que haga en relación con el acto administrativo se
tendrá, de pleno derecho, por no realizada.
PARÁGRAFO. Todos aquellos títulos o documentos referidos a inscripciones de medidas
cautelares serán remitidos por el Registrador de Instrumentos Públicos al respectivo despacho
judicial, bien sea con la constancia de inscripción o con la nota devolutiva, según el caso, dentro
de los términos establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, o de la norma que lo adicione o modifique.”
161 C. E. Sección 1ª Sentencia de fecha veintitrés (23) de octubre del dos mil tres (2003) Consejera
ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO. Radicación número: 73001-23-31-000-1997-05610-
01(5611). Actor: DIEGO ARBELÁEZ JARAMILLO. Demandado: LA NACIÓN – SUPERINTENDENCIA
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Manual de Procedimiento Administrativo
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Publicidad de la decisión administrativa
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163 T. A. de Cundinamarca. Sec Primera. Sentencia 1141 de julio 7 de 1994. M. P. Beatriz Martínez
Quintero. Extractada del Código Contencioso Administrativo comentado de Legis, Pág. 232 – 233,
envío 73 de julio de 2005.
214
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217
Manual de Procedimiento Administrativo
de Co.-, que para entender que una oferta fue recibida, se debe sumar, según
el medio de comunicación elegido, el término de la distancia -artículo 852 C.
de Co.-, que lo enviado se conserva en el patrimonio del remitente, hasta que
no se produzca su entrega real al destinatario -artículos 915 y 929 C. de Co.-.
Y, la Ley 527 de 1999 dispone que la recepción de un mensaje de datos tiene
lugar, no en el momento del envío por el iniciador, sino cuando ingrese en el
sistema designado por el destinatario para su recepción -Artículo 24 literal a-.
Entonces la expresión en estudio deberá ser evaluada a fin de determinar
si, con la simple introducción al correo, se da cumplimiento a la exigencia
constitucional de que la función administrativa se desarrolle conforme
al principio de publicidad -artículo 209- y si es dable tener como surtida la
notificación del acto, por su simple remisión, teniendo en cuenta que
este entendimiento determina el inicio del conteo de los términos para
contradecirlo, derecho que le asiste, en todo caso, al afectado, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 29 superior.
Ahora bien, para la Corte no se puede considerar que se cumplió
con el principio de publicidad, que el artículo 209 superior exige, por la
simple introducción al correo de la copia del acto administrativo que el
administrado debe conocer, sino que, para darle cabal cumplimiento a la
disposición constitucional, debe entenderse que se ha dado publicidad a
un acto administrativo de contenido particular, cuando el afectado recibe,
efectivamente, la comunicación que lo contiene. Lo anterior por cuanto los
hechos no son ciertos porque la ley así lo diga, sino porque coinciden con
la realidad y, las misivas que se envían por correo no llegan a su destino en
forma simultánea a su remisión, aunque para ello se utilicen formas de correo
extraordinarias.
Con relación a la publicidad de los actos del Estado ha dicho la Corte:
“El Estado de derecho se funda, entre otros principios, en el de la publicidad,
el cual supone el conocimiento de los actos de los órganos y autoridades
estatales, en consecuencia, implica para ellos desplegar una actividad efectiva
para alcanzar dicho propósito; dado que, la certeza y seguridad jurídicas
exigen que las personas puedan conocer, no sólo de la existencia y vigencia
de los mandatos dictados por dichos órganos y autoridades estatales, sino, en
especial, del contenido de las decisiones por ellos adoptadas, para lo cual, la
publicación se instituye en presupuesto básico de su vigencia y oponibilidad,
mediante los instrumentos creados con tal fin.
Es más, el referido principio constituye un fin esencial del Estado social de
derecho, por cuanto permite enterar a la comunidad y mantenerla informada
sobre los hechos que ocurren a su alrededor, así como de los fundamentos
que motivan las decisiones adoptadas por las autoridades
218
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21.
Consecuencias de la falta o irregularidad de las
notificaciones165
Cuando la notificación no cumpla con los requisitos señalados en el Código
Contencioso Administrativo las consecuencias serán las siguientes:
221
Cuando la notificación no cumpla con los requisitos señalados en el Código
Contencioso
Manual Administrativo
de Procedimiento las consecuencias serán las siguientes:
Administrativo
222
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223
Capítulo XII
Recursos administrativos
1. Concepto
225
Manual de Procedimiento Administrativo
226
Recursos administrativos
227
Manual de Procedimiento Administrativo
168 El artículo 17 del Decreto 2733 de 1959 consagraba que los recursos de reposición y apelación no
proceden contra los actos administrativos creadores de una situación jurídica general, impersonal u
objetiva, como los decretos y resoluciones de carácter reglamentario.
228
Recursos administrativos
169 Ley 1437, Art. 75. “No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite,
preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.”
229
Manual de Procedimiento Administrativo
230
Recursos administrativos
7. Recursos
Los recursos previstos para controvertir la decisión que coloca fin a la
actuación administrativa son el de reposición y apelación. El de queja no es
útil para agotar esta etapa, pues se trata de un instrumento previsto para
refutar la negativa de la autoridad en admitir la apelación, según veremos
posteriormente.
170
GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, MIGUEL, DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO, Edit.
UNIVERSIDAD SERGIO ARBOLEDA Novena Edición, 1999, Pág. 105 – 106.
231
Manual de Procedimiento Administrativo
10. Reposición
Este recurso se interpone ante el mismo funcionario que expidió el acto
administrativo con el fin de que lo aclare, modifique o revoque.
Este recurso puede fundarse en motivos legales, jurídicos o de
conveniencia. Pero se aclara que en el evento de no resolverse el recurso a
favor del interesado, éste no podrá acudir a la vía de acción si el reproche
que le imputa a la decisión es de conveniencia y no de juridicidad. Ello porque
la jurisdicción contenciosa no compromete su actividad por cuestiones
diversas a las que constituyen un atentado para el ordenamiento jurídico.
171 Por su parte el parágrafo segundo del artículo 32 de la ley 1755 establece que los personeros
municipales y distritales y la Defensoría del Pueblo prestarán asistencia eficaz e inmediata a toda
persona que lo solicite, para garantizarle el ejercicio del derecho constitucional de petición que
hubiere ejercido o desee ejercer ante organizaciones o instituciones privadas.
232
Recursos administrativos
172 También se prevé un término de cinco días para formular el recurso de reposición según lo previsto
en el artículo 154 de la ley 142 de 1994. “DE LOS RECURSOS. El recurso es un acto del suscriptor o
usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o
la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y
facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos
en que expresamente lo consagre la ley.
No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos
se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.
El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe
interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En
ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber
sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera
el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en
que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las
condiciones uniformes del contrato.
Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee
un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los
recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la
superintendencia.”
233
Manual de Procedimiento Administrativo
173 Ley 1579 de 2012. Artículo 89. Consagra que contra las resoluciones que expida el Consejo Superior
para la Carrera Registral procederá únicamente el recurso de reposición.
234
Recursos administrativos
13. Apelación
Se interpone ante el funcionario que expidió la decisión, pero destinado a ser
resuelto por el superior jerárquico, y con los mismos fines de la reposición.
También se fundamenta en razones de juridicidad o conveniencia.
Este recurso se puede presentar directamente o como subsidiario
del de reposición. No es válido por tanto, formular primero el recurso de
reposición, y luego cuando se resuelva o fracase, interponer el de apelación,
porque en este evento el recurso se estaría intentando por fuera del
término a que hace referencia el artículo 76 de la ley 1437.
Sin embargo, en materia de servicios públicos el artículo 20 de la ley
689 de 2001 dispone que el recurso de apelación no puede presentarse
directamente, sino como subsidiario del de reposición174. Es decir, que en
este procedimiento administrativo especial la apelación siempre tendrá un
carácter subsidiario.
174 Ley 689 de 2001. Artículo 20. Modifícase el artículo 159 de la Ley 142 de 1994, el cual quedará
así: “Artículo 159. De la notificación de la decisión sobre peticiones y recursos. La notificación de la
decisión sobre un recurso o una petición se efectuará en la forma prevista por el Código Contencioso
Administrativo. El recurso de apelación sólo se puede interponer como subsidiario del de reposición
ante el Gerente o el representante legal de la Empresa, quien deberá en tal caso remitir el expediente
a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Una vez presentado este recurso al mismo
se le dará el trámite establecido en el Código Contencioso Administrativo. Si dentro del trámite de
la apelación, la Superintendencia de Servicios Públicos estima necesario practicar pruebas o el
recurrente las solicita, deberá informar por correo certificado a las partes, con la indicación de la fecha
exacta en que vence el término probatorio, que no puede ser superior a treinta (30) días hábiles,
prorrogables hasta por otro tanto. Parágrafo. Una vez presentado en forma subsidiaria el recurso de
apelación, las partes podrán sustentar y aportar pruebas a la Superintendencia para que sean tenidas
en cuenta al momento de resolver en segunda instancia”.
235
Manual de Procedimiento Administrativo
Por su parte también hay normas que consagran plazos inferiores a los
establecidos en la ley 1437. Por ejemplo, el consagrado en el artículo 63 de
la ley 1476 el cual establece que “Los recursos de reposición y apelación
podrán interponerse y sustentarse dentro de los cinco (5) días siguientes a
la diligencia de notificación de la decisión administrativa.
175 Ley 1579 de 2012. Artículo 89. “RECURSOS. Contra las resoluciones del Consejo Superior para la
Carrera Registral procederá únicamente el recurso de reposición.”
176 Citada por González Rodríguez, Miguel. Ob. Citada, Pág. 119.
236
Recursos administrativos
177 El código de procedimiento civil fue derogado por la ley 1564 de 2012, que constituye el código
general del proceso, y el recurso de queja y su trámite está previsto en los artículos 352 y 353.
178 Ley 1437, Art. 76.
237
Manual de Procedimiento Administrativo
238
Recursos administrativos
239
Manual de Procedimiento Administrativo
179 ARTÍCULO 142. RECURSOS. “Contra las providencias que se dicten dentro del proceso procederán
los recursos de reposición y apelación.
El recurso de reposición procede contra los autos ante el mismo funcionario y deberá interponerse
y sustentarse en la propia audiencia en la que se pronuncie.
El recurso de apelación procede sólo contra las resoluciones que pongan fin a la primera instancia
y deberá interponerse oralmente y sustentarse en la audiencia en que se profiera.
Toda providencia queda en firme cuando vencido el término de su ejecutoria, no se ha interpuesto
recurso alguno o éste ha sido negado.”
240
Recursos administrativos
180 El artículo 53 del anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) no era tan preciso
al momento de identificar los requisitos cuya ausencia se sancionaba con el rechazo. Simplemente se
limitaba a indicar que el recurso no cumplía con los requisitos expuestos en el artículo 52 debía ser
rechazado por el funcionario competente.
Sin embargo, aún dentro de esta regulación se entendía que no toda ausencia de requisitos era
motivo para que las autoridades rechazaran los recursos. Así, por ejemplo, cuando en el escrito que
lo contenía no se solicitara la práctica de alguna prueba.
241
Manual de Procedimiento Administrativo
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Recursos administrativos
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Manual de Procedimiento Administrativo
21. Desistimiento
Desde el momento de la notificación del acto, y hasta antes que sean
resueltos, puede desistirse de los recursos. Si el acto que resuelve el recurso
ha sido expedido pero no se ha notificado y se presenta el desistimiento,
la autoridad podrá optar entre retirar el acto, o negar el desistimiento y
notificar la decisión.
244
Recursos administrativos
184 El artículo 58 del Decreto 01 de 1984 contenía una regla que fijaba un plazo mínimo de 10 días y
máximo de 30 para practicar las pruebas. Pero igual que el artículo 79 de la ley 1437 permitía la
prórroga, por una sola vez de los plazos inferiores a 30 días, pero sin que excedieran de este término.
245
Manual de Procedimiento Administrativo
185 Que corresponde a la regulación del artículo 60 del derogado Decreto 01 de 1984.
246
Recursos administrativos
247
Manual de Procedimiento Administrativo
186 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación número: 11001-03-06-000-2012-
00084-00(2123). Consejero Ponente: Luis Fernando Álvarez Jaramillo. Actor: Departamento Nacional
de Planeación. Temas: Consulta a la Sala sobre el término para contestar los recursos administrativos
en la ley 1437 de 2011, nuevo Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso
administrativo – CPACA. “…Si con los recursos no se aportaron o solicitaron pruebas o la autoridad
no las decretó de oficio, estos deberán resolverse de plano y se aplicará el término general de 15 días
hábiles para su oportuna resolución, tal como concluyó la Sala en el punto anterior.
b) Si con los recursos se aportaron pruebas por parte del recurrente, y la Administración no
decreta pruebas de oficio, es decir, el recurso se decidirá solamente con las pruebas aportadas, se
aplicará igualmente el término general de 15 días hábiles para su oportuna resolución.
En el día a día de la Administración ello es así, toda vez que no se requerirá estrictamente de un
período probatorio para la práctica de pruebas, sino simplemente tener como tales las aportadas con
el recurso.
Exceptuase el caso en el que el aporte de pruebas se da en el trámite de recursos en donde
interviene más de una parte (Administración, parte A, parte B), según se explica a continuación.
Si con el recurso se solicitaron pruebas, es decir se ejerció materialmente el derecho de defensa
por parte del recurrente, y por lo mismo, se requiere de un término para la práctica de las mismas, se
deberá, una vez vencido el período probatorio, correr traslado a los intervinientes por un término de 5
días, vencidos los cuales deberá adoptarse la decisión.
Lo anterior no sólo se deriva de la interpretación sistemática de los artículos 79 y 80 del CPACA,
sino del artículo 40 que textualmente establece: “…el interesado contará con la oportunidad de
controvertir las pruebas aportadas o practicadas dentro de la actuación, antes de que se dicte una
decisión de fondo…”.
Así las cosas el traslado previsto en el artículo 79 se dará no sólo cuando interviene más de una
parte (Administración, parte A, parte B) y resulte necesario practicar pruebas, sino también en el caso
en que solo interviene una parte (Administración – parte) pero esta solicita la práctica de pruebas,
todo por expresa disposición del artículo 40 del CPACA o en el caso en que
En la práctica ello quiere decir que radicado el recurso, el término general 15 días hábiles
comenzará a correr y se suspenderá mientras dura la práctica de las pruebas decretadas, cuyo
término máximo corresponderá a 30 días hábiles, el cual incluye la prórroga de los términos inferiores.
Vencido el periodo probatorio deberá darse traslado por un término de 5 días hábiles, transcurrido
el cual se reanudará el término que haya corrido y la autoridad deberá adoptar la decisión sin que
exceda los 15 días del plazo general.
Un ejemplo ilustra la situación: Al día 2 de presentado el recurso, la autoridad decide que las
pruebas solicitadas son pertinentes y conducentes para adoptar la decisión. Por la complejidad de
las mismas se decreta un periodo probatorio de 30 días. Vencido este, se reanuda el término para
decidir y el día 3 el funcionario competente corre traslado de las pruebas practicadas. El término se
suspende durante los 5 días que dura el traslado, vencido el cual sólo cuenta con 12 días hábiles
siguientes para decidir el recurso, respetándose de esta forma el término general de 15 días hábiles.
Reitera la Sala que cuando se solicitan pruebas y hay práctica de las mismas, el traslado debe
darse no sólo cuando interviene más de una parte (Administración, parte A, parte B), sino también
cuando solo interviene una parte (Administración – parte), por expresa disposición del artículo 40 del
CPACA, norma que hace énfasis en el derecho de contradicción probatoria, el cual integra el derecho
constitucional al debido proceso.
Ahora, cuando interviene más de una parte (Administración, parte A, parte B), y se aportan pruebas,
también deberá darse el traslado de 5 días hábiles, respetándose así el derecho de contradicción en
248
Recursos administrativos
esa actuación, también por expresa disposición del artículo 40 del CPACA, en concordancia con el
artículo 79 ibídem.
En cualquier caso si las pruebas son decretadas de oficio, simplemente se señalará un periodo
probatorio para su práctica, vencido el cual se correrá traslado por 5 días hábiles, adoptándose
la decisión correspondiente, descontando tanto el período probatorio como el traslado del término
general de 15 días.
Conforme a lo anterior, la Sala concluye que para resolver los recursos administrativos las
autoridades competentes tienen un plazo general y expreso de 15 días hábiles, de conformidad con
los artículos 13 y 14 del CPACA, salvo disposición legal especial en contrario. Y si no fuere posible
resolverlos en dicho término, por concurrir de manera excepcional las condiciones fácticas y jurídicas
descritas en el parágrafo del artículo 14, deberán resolverse en un plazo que no exceda los 30 días
desde su oportuna interposición.
No obstante, cuando en los recursos sea del caso practicar pruebas, bien sea porque se
solicitaron, aportaron o se decretaron de oficio, el término general de 15 día hábiles se suspende
mientras dura el periodo probatorio (que en ningún caso será superior a 30 días hábiles), y se corre
traslado de las pruebas practicadas, vencido el cual deberá proferirse la decisión.” Ver concepto en:
JURSPRUDENCIA PQRSD-2019.pdf (dnp.gov.co)
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Manual de Procedimiento Administrativo
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Recursos administrativos
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Recursos administrativos
253
Capítulo XIII
Conclusión del procedimiento administrativo
187 Ello sin perjuicio de los mecanismos de defensa judicial dispuestos por el legislador para controvertirlos,
e incluso los administrativos, como lo es la revocación directa.
255
Manual de Procedimiento Administrativo
3. Requisitos de la firmeza
¿Cuál es el supuesto condicionante de la firmeza de las decisiones
administrativas? El supuesto de hecho de la firmeza lo constituye la
publicidad del acto administrativo, por tanto, su ausencia, al traducirse
en inoponibilidad, impide la adquisición de obligatoriedad para sus
destinatarios.
Sobre el particular el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente:
Ahora bien, es cierto que mientras un acto no sea debidamente notificado es
inoponible, y así sucedió en este caso, pues no fue notificado personalmente,
y su notificación por edicto también fue irregular en la medida en que no
se surtió la citación previa que debe hacerse al interesado de acuerdo con
lo establecido en el artículo 45 del CCA. Tampoco se puede aducir que el
actor se notificó por conducta concluyente, porque según el artículo 48
CCA. ésta se configura cuando el administrado conviene en la decisión o
se vale oportunamente de los recursos legales, hipótesis que no se dieron
en el presente caso, pues, se reitera, aquél acudió directamente ante esta
jurisdicción en procura de su nulidad.
Según el artículo 62 del CCA., los actos administrativos adquieren firmeza
cuando contra ellos no procede ningún recurso, o cuando los recursos
interpuestos se deciden; cuando no se interponen recursos o se renuncia
expresamente a ellos, o cuando hay lugar a la perención o se aceptan los
desistimientos.
De acuerdo con lo anterior, le asiste razón al actor en cuanto a que el
acto acusado no se encontraba en firme, ya que no se le dio oportunidad
de interponer los recursos procedentes. Sin embargo, la falta de firmeza es
un vicio ajeno a la legalidad del acto, en la medida en que es posterior a su
expedición, es decir, que le es extrínseco y, por ello, la ejecución material que
de tal acto hizo la Administración al hacer efectiva la orden de cerramiento
definitivo del establecimiento constituye una operación administrativa cuya
legalidad debe ser discutida a través de la acción de reparación directa de que
trata el artículo 86 del CCA.
256
Conclusión del procedimiento administrativo
188 C. E. Sección 3ª. Sentencia de 26 de septiembre de 1996; exp. núm. 2431; Consejero Ponente, Dr.
Juan de Dios Montes Hernández; Actor, Turriago Suárez Espinosa Limitada.
189 C. E. Sección 1ª Sentencia de fecha veintidós (22) de abril de dos mil cuatro (2004). Consejero
ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE. Radicación número: 25000-23-24-000-1999-00389-
02(5743). Actor: OSCAR VANEGAS. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA.
257
Manual de Procedimiento Administrativo
ley, salvo que se trate de actos que deban ser conocidos a través de su
ejecución.
Las situaciones en las que se genera la firmeza de los actos
administrativos están señaladas en el artículo 87 de la ley 1437 así:
• Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente
al de su notificación, comunicación o publicación según el caso. Es raro
que contra un acto, por ejemplo, de carácter particular y concreto
no proceda ningún recurso. Sin embargo, es posible que dentro de
los procedimientos especiales se establezca la improcedencia de los
mismos, como el caso de las cartas de naturalización de que trata la ley
43 de 1993, los de nombramiento en cargos de libre nombramiento y
remoción, entre otros.
• Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación
de la decisión sobre los recursos. Esta decisión del recurso puede ser
expresa, o tácita en razón de haber transcurrido el término de dos
meses para resolverlos y haberse llevado el problema a instancia judicial
por el directo interesado. A pesar que la norma no lo diga, considero
que en el caso del silencio administrativo negativo se entenderá que el
acto adquiere firmeza una vez que a la autoridad administrativa se le ha
notificado del auto admisorio de la demanda.
• Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer
los recursos, si estos no fueron interpuestos o se hubiere renunciado
expresamente a ellos.
• Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del
desistimiento de los recursos.
• Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85
del nuevo código contencioso.
258
Conclusión del procedimiento administrativo
259
Manual de Procedimiento Administrativo
toda vez que para el caso en cuestión, a más de inexacto un tal planteamiento
resultaría contrario al sentido de justicia. En efecto, recuérdese que en
relación con la eficacia de los actos administrativos a partir de la fecha de su
expedición, esta Corporación ha resaltado las siguientes precisiones:
“El acto administrativo no publicado, general o particular, hay que mirarlo
en sus relaciones con la propia Administración y con los particulares. Por el
primer aspecto, el acto no publicado es oponible a la propia administración
(sic), surte efectos respecto de ella, ya que lo conoce por haber sido quien le
dio origen o nacimiento.
“Por el segundo aspecto, hay que distinguir si el acto administrativo
concede un derecho o impone una obligación al particular. Si el acto otorga
un derecho al particular, este (sic) puede reclamarlo de la administración (sic),
aunque el acto no haya sido publicado. Si, por el contrario, el acto impone una
obligación, ésta no puede exigirse hasta tanto no sea (sic) publicado, aunque
se haya dicho en el propio acto que podía serlo antes”.190
Cierto es que en el caso de autos la Ordenanza 032 de 1998 ni concedió
un derecho ni impuso una obligación en relación con la libelista; pero es
también evidente que aquélla generó una situación que en modo alguno
podría considerarse una “gracia”, tal como lo pueden corroborar muchas de
las personas que en diferentes tiempos y circunstancias han sido retiradas
del servicio. En todo caso, siempre que un acto administrativo no esté
reconociendo derechos o prerrogativas en favor de un particular, deberá
publicarse para que su eficacia pueda tener ocurrencia191. “
7. Efectos de la firmeza
• Coloca fin a la posibilidad de controvertir el acto administrativo ante la
autoridad que lo profirió.
• Integra la decisión al ordenamiento jurídico.
• Sobre la decisión reposa la presunción de legalidad.
• Constituye el punto de partida de la vigencia del acto administrativo.
• Activa el carácter imperativo del acto administrativo y, por tanto, puede
ser ejecutado por la autoridad.
260
Conclusión del procedimiento administrativo
192 Según el artículo 90 de la ley 1437 las multas pueden oscilar entre uno (1) y quinientos (500)
salarios mínimos mensuales vigentes los cuales serán impuestas con criterios de razonabilidad y
proporcionalidad.
193 Ley 769 de 2002. Art. 140 Los organismos de tránsito podrán hacer efectivas las multas por razón
de las infracciones a este código, a través de la jurisdicción coactiva, con arreglo a lo que sobre
ejecuciones fiscales establezca el Código de Procedimiento Civil.
261
Manual de Procedimiento Administrativo
262
Conclusión del procedimiento administrativo
Por otra parte no hay que dejar a un lado que la firmeza es una condición
necesaria para ejecutar el acto administrativo, cumplirlo y hacerlo cumplir,
mientras que el agotamiento de los recursos es un presupuesto de la acción
contenciosa administrativa.
También evidenciamos que un acto no adquiere firmeza si está
pendiente su publicidad, por tanto, es susceptible de ser recurrido cuando
con él se finaliza la actuación administrativa.
Por el contrario un acto que ha quedado en firme ya no es susceptible
de ser recurrido en sede administrativa, pues la firmeza constituye un
impedimento para el ejercicio de los recursos.
Así mismo se tiene que el ejercicio de los recursos no es procedente
en contra de todas las decisiones de la administración. Pero la firmeza sí
se predica de todos los actos administrativos independientemente de que
sean generales, particulares, reglados o discrecionales, etc.
La firmeza no supone ni implica un debate o controversia, mientras
que la fase de impugnación fue implementada por el Legislador con miras
a emprender una confrontación motivada por intereses legales o de
conveniencia.
263
Capítulo XIV
Pérdida de fuerza ejecutoria
de los actos administrativos
265
Manual de Procedimiento Administrativo
a perder su fuerza ejecutoria por las causales de que trata la ley 1437, o
alguna disposición especial, según el caso.
4. Suspensión provisional
Se trata de un mecanismo procesal decretado primordialmente por
el juez contencioso administrativo194, y excepcionalmente por el juez
constitucional.
194 Constitución Política de 1991. Art. 238. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá
suspender provisionalmente por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de
los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.”
266
Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativo
267
Manual de Procedimiento Administrativo
268
Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativo
culminaba el 31 de diciembre de 1994. Sin embargo, para la Sala es claro que tal
circunstancia no cambia en nada su situación, como quiera que su destitución
se produjo antes de entrar a regir la nueva ley y con base en la causal señalada
en el artículo 17 literal a) de la Ley 78 de 1986, subrogado por el artículo 6
literal a) de la Ley 49 de 1987 que imponía decretar la destitución cuando
mediaba contra el funcionario resolución de acusación. El acto de destitución,
como es sabido, una vez en firme es de ejecución inmediata, es decir, su
cumplimiento opera ipso facto y la situación jurídica que de él devino, quedó
consolidada al proferirse la decisión y por ello, la modificación posterior de la
ley no puede generar vicio alguno en el acto, ni puede retrotraer las cosas a
su estado anterior como lo pretende el demandante.
Por otra parte la desaparición de los fundamentos de derecho de un acto,
originan la pérdida de su fuerza ejecutoria sólo cuando el acto aún surte
efectos en el tiempo, no cuando ha creado una situación consolidada a la luz
de la legislación anterior.
Y tampoco puede invocarse la aplicación de la ley más favorable porque
aunque evidentemente la norma posterior hubiera favorecido al actor y
hubiere podido aplicarse dentro de la vía gubernativa cuando la decisión
no había adquirido firmeza, una vez en firme el acto ya no era aplicable por
tratarse de situación consolidada que había surtido sus efectos.
Diferente es la situación que plantea el actor de los alcaldes que fueron
reintegrados a sus cargos en virtud de la vigencia de la Ley 136 de 1994. Al
momento de entrar a regir la citada ley, aquellos se hallaban cumpliendo
la sanción de suspensión que les fue impuesta en virtud de una disposición
derogada dentro del lapso de su ejecución; no cabe duda que en este caso el
acto no había agotado sus efectos, lo que permitía entrar a discutir si operó
el decaimiento del acto197.”
197 C. E. Sección 2ª - Subsección “A”. Sentencia de fecha julio dieciséis (16) de mil novecientos noventa y
ocho (1998). Consejera ponente: DOLLY PEDRAZA DE ARENAS. -Radicación número: 14761. Actor:
CARLOS JULIO FLOREZ DE AGUAS. Demandado: DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA.
269
Manual de Procedimiento Administrativo
198 C. E. Sección 1ª. Sentencia de fecha veintiocho (28) de agosto de mil novecientos noventa y siete
(1.997). Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA. Radicación número: 4130. Actor:
270
decreto distrital. Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativo
Pero también puede ocurrir que el soporte jurídico del acto desaparezca
porque el Legislador puso fin a la vigencia de la norma reglamentada, a
través de la derogatoria199, o por la simple limitación en el tiempo de la
regla jurídica, como por ejemplo, que regirá hasta el día 18 de enero de
2015. Se entiende entonces que luego de esa fecha, todos los decretos que
se hayan expedido para reglamentar dicha ley pierden su fuerza ejecutoria.
En este evento no hay que confundir la pérdida de vigencia de la ley con la
desaparición del fundamento de derecho del acto administrativo.
Lo expresado tiene plena aplicación en materia de actos administrativos
de carácter general.
Respecto de los actos administrativos de carácter particular y concreto
no será aplicable esta causal de pérdida de fuerza ejecutoria siempre y
cuando reúna los siguientes requisitos200:
FRANCISCO JOSE CRUZ PRADA. Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA “El acto acusado
decreto 1421 de 1996 indica los proyectos, obras o actividades que podrán iniciarse con la simple
presentación del Plan de Manejo Ambiental ante la autoridad competente, sin que medie licencia
ambiental o autorización alguna, y además, fija los requisitos que deben reunir dichos planes. Ese
acto tuvo su fundamento legal en el artículo 134 del decreto ley 2150 de 1995, dictado en virtud de las
facultades extraordinarias conferidas por el artículo 83 de la ley 190 de 1995, con el objeto de suprimir
o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración
pública, con la limitante de que en ejercicio de dichas facultades no podrá el Gobierno modificar
códigos, ni leyes estatutarias u orgánicas.
Pero el artículo 134 del Decreto 2150 facultó al Gobierno para determinar los casos en los cuáles
bastará la presentación de un plan de manejo ambiental para iniciar actividades”, sin necesidad de
obtener licencia ambiental previa. Esta norma, así como el artículo 133, en concepto de la Corte
Constitucional, excedió el marco de las facultades atribuidas al Gobierno, por lo que fue declarada
inexequible, pues “ La supresión o reforma de los procedimientos o trámites innecesarios, sólo podrá
llevarse a cabo por el Gobierno, actuando como Legislador extraordinario, dentro de los seis meses
siguientes a la promulgación de la Ley 190 de 1995, no así a través de un simple decreto reglamentario
y en cualquier tiempo. La disposición acusada, en el fondo, pretende perpetuar las facultades
extraordinarias y, adicionalmente, degradar el rango normativo de las regias que lo desarrollan Corte
Constitucional, sentencia C - 433, de septiembre 12 de 1996, Mag. Pon. Dr. Eduardo Cifuentes, pág.
13).
Declarado inexequible el artículo 134 del decreto 2150 de 1995, desapareció el fundamento de
derecho del decreto reglamentario acusado y a partir de ese momento quedó afectada su fuerza
ejecutoria por el fenómeno del decaimiento, en los términos del artículo 66 del C.C.A.”
199 Sobre el particular ver Berrocal Guerrero, Luís Enrique, MANUAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO,
SEGÚN LA LEY, LA JURISPRUDENCIA Y LA DOCTRINA, LIBRERÍA EDICIONES DEL PROFESIONAL
LTDA, Tercera Edición, 2004, Pág. 291. “Que la desaparición se deba a derogación de la norma
reglamentada por cambios en el ordenamiento jurídico. En esta situación, el decaimiento se dará en
la medida en que las disposiciones de los actos administrativos reglamentarios resulten incompatibles
con las nuevas disposiciones superiores, derogatorias de las reglamentadas, circunstancia que
equivale a lo que se conoce usualmente como ilegalidad sobreviniente, y que preferimos denominar
antijuridicidad sobreviniente para ser más precisos, en tanto abarca todos los niveles jerárquicos del
ordenamiento jurídico.”
200 Ver Corte Constitucional, Sentencia C – 531 de 1995. Citada también por Berrocal Guerrero, Luís
Enrique, MANUAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, SEGÚN LA LEY, LA JURISPRUDENCIA Y LA
DOCTRINA, LIBRERÍA EDICIONES DEL PROFESIONAL LTDA, Tercera Edición, 2004, Pág. 292.
271
Manual de Procedimiento Administrativo
272
Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativo
Hincapié; 21 de septiembre de 2001, Rad. 12200; Sentencia de 5 de mayo de 2003, Rad. 12248,
C.P. María Inés Ortiz B.
204 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA,
Sentencia de 5 de mayo de 2003, Rad. 12248, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.
205 La doctrina es uniforme al estudiar este acápite del derecho administrativo. Así para Sayaguez Laso:
“Al dictarse sentencia anulatoria, el acto se extingue de pleno derecho en virtud de pronunciamiento
jurisdiccional. Además, como la extinción se funda en la invalidez del acto, considérase que ésta
no ha tenido existencia válida y por tanto los efectos de la extinción se proyectan hacia el pasado
(Giorgi). Pero la retroactividad no puede hacer desaparecer ciertos efectos del acto ya consumados
definitivamente. Esto obliga a examinar cada caso para determinar el alcance de la extinción en el
pasado (Weil)”: SAYAGUES LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Clásicos
Jurídicos Uruguayos, Ed. Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 2005, No. 1068, p. 548
y 549. A su vez el decano Vedel con criterio similar advierte que: “la anulación tiene como efecto el
hacer desaparecer el acto, y por consiguiente, sin necesidad de hablar de retroactividad, implica la
invalidez del acto a partir de su nacimiento (…) El acto anulado se considera entonces como si no
se hubiera producido nunca, pero por razones prácticas esta regla se suaviza en dos puntos (…)”:
VEDEL, George, Derecho Administrativo, Aguilar, Madrid, 1980, p. 518 y ss. Rivero también indica
que “la anulación hace desaparecer el acto, esta desaparición es absoluta: la anulación tiene efecto
erga omnes, contrariamente a la regla habitual de la autoridad relativa de la cosa juzgada que limita
a las partes el efecto de los fallos. Además, es prácticamente retroactiva: se considera que el acto no
ha sido dictado; la administración está obligada jurídicamente a hacer desaparecer todos sus efectos
(…)” RIVERO, Jean, Derecho Administrativo, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1984, 9ª
ed. No. 268 p. 288 y ss.
206 C. E. Sección 3ª. Sentencia de fecha cinco (5) de julio de dos mil seis (2006). Consejera ponente:
RUTH STELLA CORREA PALACIO. Radicación número: 25000-23-26-000-1999-00482-01(21051).
Actor: MUNICIPIO DE PUERTO BOYACA. Demandado: LA NACION-MINISTERIO DE MINAS Y
ENERGIA-FONDO NACIONAL DE REGALIAS.
273
Manual de Procedimiento Administrativo
207 C. E. Sección 1ª. Sentencia de fecha nueve (9) de marzo de dos mil seis (2006). Consejero ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO. Radicación número: 25000-23-24-000-2001-00197-01.
274
Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativo
Actor: AEROLINEAS COMERCIALES DEL META - ALCOM LTDA. Demandado: AERONAUTICA CIVIL.
“Para la Sala la norma transcrita no condiciona la suspensión únicamente a la actuación de la empresa
aérea prestataria del servicio. Es decir, que la cancelación del permiso de operación procede siempre
que se suspenda la prestación del servicio por el término de un año, independientemente de si la
suspensión proviene de la voluntad de la beneficiaria del permiso o de la entidad encargada de velar
por el cumplimiento de las normas aeronáuticas; y con mayor razón procede la cancelación si, como
en este caso, la AERONAUTICA CIVIL se vio precisada a SUSPENDER como medida preventiva el
permiso de operación de la sociedad, al encontrar 15 irregularidades que constituían violación a las
normas del Manual del Reglamento Aeronáutico lo que, por ende, ponía de manifiesto la inseguridad
área, con grave perjuicio para los usuarios del servicio.
Cabe observar que, como lo destacó el a quo, la Resolución 13731 de 31 de agosto de 1990,
emanada del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, que concedió permiso de operación
a la actora, en su artículo 6º previó que dicho permiso podría ser modificado, suspendido o cancelado
si la sociedad dejaba de cumplir los requisitos exigidos en los Reglamentos Aeronáuticos; y según el
artículo 1º, numeral 12 del Decreto 2724 de 1993, en armonía con la Resolución 00786 de 24 de marzo
de 1994, expedida por el Director de la Aeronáutica Civil, a dicha entidad le corresponde investigar
y sancionar a quienes infrinjan los reglamentos aeronáuticos; y modificar, adicionar, SUSPENDER o
cancelar los permisos de operación.
De tal manera que el término durante el cual el permiso de operación de la actora estuvo
suspendido durante cinco meses por orden de la entidad encargada de velar por el cumplimiento de
las normas aeronáuticas, debe computarse para efectos de la cancelación a que se refiere el numeral
3.6.3.2.12 del Reglamento Aeronáutico, de donde se colige que cuando se expidió el acto acusado la
actora se encontraba inmersa en la causal de cancelación.
De otra parte, también se encuentra acreditado en el proceso que la actora no tenía registrada
en la Aeronáutica Civil con permiso de aeronavegabilidad sino únicamente una aeronave (la HK
4045) y según el numeral 3.6.3.3.1.7. del Manual del Reglamento Aeronáutico dentro de los requisitos
especiales que deben cumplir las empresas de transporte público aéreo de aerotaxi se encuentra el
de “Poseer como mínimo dos (2) aeronaves con certificado de aeronavegabilidad vigente, ya sean
propias o arrendadas”. Luego la demandante se encontraba incursa en la circunstancia prevista en el
artículo 6 de la Resolución 13731 de 31 de agosto de 1990 que consagró una condición resolutoria:
modificar, suspender o cancelar el permiso cuando la sociedad deje de cumplir los requisitos exigidos
en los Reglamentos Aeronáuticos, circunstancia esta última que, por si sola bastaba para justificar la
expedición de los actos acusados.”
208 Ley 769 de 2002, Artículo 26. CAUSALES DE SUSPENSIÓN O CANCELACIÓN. Modificado por el
art. 7, Ley 1383 de 2010.” (…)
La licencia de conducción se cancelará:
1. Por disposición de las autoridades de tránsito basada en la imposibilidad permanente física o
mental para conducir, soportado en un certificado médico.
2. Por decisión judicial.
3. Por muerte del titular.
4. Reincidencia al encontrarse conduciendo en estado de embriaguez o bajo el efecto de drogas
alucinógenas determinado por autoridad competente.
5. Por reincidencia en la prestación del servicio público de transporte con vehículos particulares
sin justa causa.” (Negrillas fuera de Texto)
209 González Rodríguez Miguel, Derecho Procesal Administrativo. Editorial Universidad Sergio Arboleda.
Novena Edición 1999. Página 171-172. “La caducidad es la extinción del acto administrativo en razón
275
Manual de Procedimiento Administrativo
del incumplimiento por el interesado de una o algunas de las obligaciones que aquél le impone, lo
cual viene a constituir una especie de condición resolutoria a la cual se encuentra sometido el acto.
Un ejemplo de esta forma de extinción del acto podría ser el siguiente: una entidad oficial concede
una licencia o autorización para utilizar un bien del dominio público, una parte de la playa, la de las
ondas hertzianas, por ejemplo; en dicho acto administrativo se establece que el titular de la licencia o
permiso debe cubrir al tesoro público los derechos o regalías que, conforme a la ley o al mismo acto,
corresponden a la entidad estatal, o que la utilización del bien se haga dentro de ciertas condiciones o
requisitos señalados en la ley o en el mismo acto, y aquél no cumple esa esas obligaciones; es claro,
entonces, que la administración pública podrá declarar la caducidad del acto administrativo, una vez
que ha hecho la intimación o requerimiento previo al interesado, para hacer constar fehacientemente
la situación de mora.”
210 Ley 769 de 2002, Art.22. VIGENCIA DE LA LICENCIA DE CONDUCCIÓN. Modificado por el art. 6,
Ley 1383 de 2010. “Las licencias de conducción para vehículos particulares tendrán una vigencia
indefinida.
Las licencias de conducción para vehículos de servicio público tendrán una vigencia de 3 años,
al cabo de los cuales se solicitará su renovación adjuntando un nuevo certificado de aptitud física y
mental y el registro de información sobre infracciones de tránsito del período vencido.”
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Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativo
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Manual de Procedimiento Administrativo
211 C. E. Sección 1ª. Sentencia de fecha primero (1o.) de febrero de dos mil uno (2001). Consejero
ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO. Radicación número: 11001-03-24-000-2000-
6062-01(6062). Actor: GILBERTO RINCON GONZALEZ. Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD. “Esta
Corporación ha sostenido que la acción de nulidad únicamente está instituida para que la Jurisdicción
Contencioso Administrativa se pronuncie sobre la legalidad de un acto administrativo, mas no para
declarar si respecto del mismo se produjo o no la pérdida de su fuerza ejecutoria; y que la ocurrencia
de este fenómeno no convierte al acto en anulable.
Es decir, que el hecho de que un acto, por ministerio de la ley, no esté llamado a producir efectos,
por haber perdido su fuerza ejecutoria, no significa que, per se, desconozca preceptos superiores y,
por lo mismo, se haga merecedor de la declaratoria de nulidad.
En efecto, en torno del tema analizado se ha dicho por esta Sección:
“Ha considerado la Sala que la acción de nulidad sólo tiene por objeto buscar un pronunciamiento
de nulidad de los actos acusados cuando sean contrarios a normas superiores de derecho, no siendo
procedente, en la parte resolutiva, declarar sobre la vigencia o no de determinado acto en razón de
la derogatoria, caducidad o de la pérdida de su fuerza ejecutoria…” (Sentencia de 4 de noviembre
de 1994, Expediente núm. 2719, Actor: Juan Jesús Francisco Rodríguez Vargas, Consejero ponente
doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz).
“...con la declaratoria de nulidad de la Resolución no. 000295 de 5 de Noviembre de 1987
desapareció el fundamento jurídico de la Resolución no. 00065 sub examine…. Sin embargo, cabe
señalar que este fenómeno jurídico, que produce el decaimiento del acto, por esta circunstancia no
amerita la nulidad del mismo, amén de que esta Jurisdicción solamente está facultada para declarar
la nulidad de los actos administrativos mas no la de la pérdida de su ejecutoria sobreviniente…”
(Sentencia de 24 de agosto de 1995, Actora: Transportes Los Muiscas S.A. Consejero ponente doctor
Ernesto Rafael Ariza Muñoz).
“…Las causales de nulidad de los actos administrativos se encuentran previstas en el artículo 84
del C.C.A., a saber…”
“...El fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria, no sólo es una situación que no encaja en
alguna de tales causales, sino que es una institución jurídica distinta a la de la anulación del acto
administrativo…”
“...Por lo mismo, tales causales de pérdida de ejecutoria, vienen a ser situaciones posteriores al
nacimiento del acto de que se trate, y no tienen virtud de provocar su anulación…” (Sentencia de 19
de febrero de 1998, Actores: Beatríz González Guillén y otra, Conejero ponente doctor Juan Alberto
Polo Figueroa).
“….De otra parte, la declaratoria de inexequibilidad de una norma legal reglamentada no es
necesariamente una causal de nulidad, sino que como lo ha reiterado la doctrina y en virtud de lo
dispuesto en el numeral 2 del artículo 66 del C.C.A., con ello se presenta el fenómeno del decaimiento
del acto administrativo que esté sustentado en la misma, situación que se considera posterior al
nacimiento del acto, con efectos ex-nunc y, por tanto, no susceptible de ser ubicado en causal de
nulidad alguna….” (Auto de 3 de agosto de 2000, Actor: Santiago Jaramillo Caro, Consejero ponente
doctor Juan Alberto Polo Figueroa).
El mismo criterio se esbozó en proveído de 28 de junio de 1996 (Expediente núm. 12005,
Consejero ponente doctor Carlos Betancur Jaramillo, al cual alude el señor Agente del Ministerio
Público, en el cual se afirmó:
“…Los casos de pérdida de fuerza ejecutoria buscan impedir que la administración le dé
cumplimiento a los actos administrativos y no son ni pueden ser causales de nulidad de los mismos…”.
Cabe resaltar que la Sala en providencia de 3 de agosto de 2000 ( Expediente núm. 5722,
Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero) precisó que el decaimiento del acto
278
Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativo
administrativo por haber ocurrido nulidad o inexequibilidad de las normas que le sirven de sustento
no es obstáculo para que se declare su nulidad cuando se ha incurrido en violación de normas de
derecho superior desde su nacimiento hasta antes de su decaimiento; pero esta circunstancia no es
la que se presenta en el caso sub examine pues, como ya se dijo, en éste la demanda giró en torno
de la pérdida de fuerza ejecutoria y no de la ilegalidad del acto mientras estuvo vigente.
En consecuencia, estima la Sala, que la pretensión relativa a que se declare la nulidad del acto
acusado debe denegarse; y frente a la que concierne a la declaratoria de que operó el fenómeno de la
pérdida de su fuerza ejecutoria, se abstendrá de hacer pronunciamiento alguno en la parte resolutiva,
por no ser ello del resorte de la acción instaurada.”
212 Expediente 5722 de agosto 3 de 2000 Actor: Luis Fernando Velandia Rodríguez. Consejera Ponente:
Dra. OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO.
213 Auto de fecha junio 28 de 1996. Consejero Ponente Dr. Carlos Betancur Jaramillo. Expediente 12005.
Sección tercera del Consejo de Estado
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Manual de Procedimiento Administrativo
214 Sección Primera. Expediente 1948, Consejero Ponente: Dr. Miguel González Rodríguez.
215 C. E. Sección 1ª Sentencia de fecha agosto catorce (14) del año dos mil tres (2003). Consejera
ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO. Bogotá, D.C., Radicación número: 08001-23-31-
000-1998-00620-01(8709). Actor: SOCIEDAD DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE
BARRANQUILLA S.A. E.S.P. Demandado: ALCALDE DISTRITAL DE BARRANQUILLA.
280
Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativo
216 Según el artículo 92 de la ley 1437 “El acto que decida la excepción no será susceptible de recurso
alguno, pero podrá ser impugnado por vía jurisdiccional.”
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Capítulo XV
Revocación directa
1. Naturaleza jurídica
La revocación directa podemos analizarla desde dos puntos de vista, según
que ella sea el producto de una solicitud, o de una actividad adelantada
oficiosamente por la administración.
217 C. E. Sección 2ª Subsección “A”. Sentencia de fecha veinte (20) de mayo de dos mil cuatro (2004).
Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA. Radicación número: 25000-23-25-000-1998-
3963-01(5618-02). Actor: JAVIER ALEXANDER SERNA ALVAREZ. Demandado: HOSPITAL SAN
RAFAEL DE GIRARDOT.
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Manual de Procedimiento Administrativo
218 Berrocal Guerrero, Luís Enrique, MANUAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, SEGÚN LA LEY, LA
JURISPRUDENCIA Y LA DOCTRINA, LIBRERÍA EDICIONES DEL PROFESIONAL LTDA, Tercera
Edición, 2004, Pág. 299 -300.
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Revocación directa
2. Procedencia
Por regla general cualquier decisión administrativa es susceptible de ser
revocada, es decir, que bien podrían extinguirse por vía administrativa
actos discrecionales o reglados, particulares o impersonales, o cualquiera
otro indistintamente de la denominación que se le atribuya.
219 C. E. Sección 1ª. Sentencia de fecha dieciocho de mayo del año dos mil (2.000) Consejera ponente:
OLGA INES NAVARRETE BARRERO. Radicación número: 5280. Actor: GERMAN BARBERI
PERDOMO.
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Manual de Procedimiento Administrativo
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Revocación directa
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Revocación directa
8. Interesado
De ser el interesado quien promueva el trámite de revocación directa, la ley
condiciona la admisión de su solicitud a la circunstancia de:
• no haber ejercido los recursos administrativos y,
• que la acción sobre el acto a revocar no haya caducado.
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Manual de Procedimiento Administrativo
hubiere invocado. Por tanto, era suficiente con que la autoridad advirtiera
que el acto cuya extinción se solicitaba hubiera sido objeto de debate en
sede administrativa para que automáticamente declarara improcedente la
petición.
El artículo 94 de la ley 1437, también restringe la procedencia de
peticiones de revocación directa, pero únicamente en el evento que la
solicitud esté fundada en motivos constitucionales o legales, y respecto de
actos que previamente hayan sido recurridos.
Es decir, que hoy en día, es procedente la solicitud de revocación
directa respecto de actos administrativos sobre los cuales se haya ejercido
recursos, siempre y cuando las razones que se aduzcan para ello sean la
inconformidad con el orden público o social, o el agravio injustificado a una
persona.
Para que se configure la improcedencia comentada es suficiente con
que se haya ejercido los recursos, por tanto, no es dable hacer disquisiciones
respecto a si los mismos han sido resueltos expresamente o a través de la
figura del silencio administrativo, o si por el contrario se ha desistido de
ellos para tratar de justificar la solicitud de revocación, pues en tal caso la
solución será la misma: inviabilidad jurídica de la solicitud.
Lo mismo se predica para aquellas situaciones en las que por omisión
se deja de presentar el recurso de apelación y se interpone solamente el de
reposición. En este evento, a pesar que no se agotó el recurso obligatorio
para acceder a la vía de jurisdiccional, tampoco se podrá solicitar la
revocación directa del acto controvertido.
Nótese que en los eventos planteados se configura el supuesto de hecho
a que hace alusión el artículo 94 de la ley 1437, es decir, la presentación de
los recursos, por tanto, la solicitudes de revocación directa que se llegaren
a formular en tales casos serán inadmisibles.
Pero la norma en mención no puede ser analizada de manera exegética,
por lo cual considero que la improcedencia de la solicitud no operará
cuando el ejercicio de los recursos ha sido extemporáneo, es decir, por
fuera de los términos permitidos, pues en tal caso debe entenderse que
los mismos nunca se formularon para efectos de resolver la petición de
revocación directa.
Tampoco se configura la causal de improcedencia cuando el afectado ha
ejercido un recurso contra un acto que no es susceptible de ser impugnado.
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Revocación directa
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Revocación directa
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Revocación directa
230 Por su parte el artículo 44 del decreto 1465 de 2013, en materia de revocación directa establece lo
siguiente: “De conformidad con lo establecido en los incisos 6° y 7° del artículo 72, de la Ley 160 de
1994, el INCODER podrá revocar directamente, de oficio o a solicitud de parte, en cualquier tiempo,
independientemente de la fecha en que se haya hecho la adjudicación, sin necesidad de solicitar el
consentimiento expreso y escrito del titular, las resoluciones de adjudicación de baldíos, cuando se
establezca la violación de las normas constitucionales, legales o reglamentarias vigentes al momento
en que se expidió la resolución administrativa correspondiente.
231 Hoy denominado Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER.)
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Revocación directa
233 Sentencia Sala Plena de 16 de julio de 2002. Rad. IJ 029. M.P. Ana Margarita Olaya Forero.
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234 Ver sentencia de 13 de mayo de 2009. Rad. 15652. MP. Myriam Guerrero de Escobar. Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
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Revocación directa
19. Recursos
Contra el acto contentivo de la revocación no es procedente ningún
recurso.
303
Bibliografía
Leyes y Decretos
Constitución Política de 1991
Decreto 01 de 1984
Ley 57 de 1985
Decreto 2241 de 1986
Decreto 2591 de 1991
Ley 99 de 1993.
Ley 136 de 1994
Ley 142 de 1994.
Ley 160 de 1994
Ley 594 de 2000
Ley 689 de 2001.
Ley 734 de 2002
Ley 769 de 2002
Ley 954 de 2005
Ley 962 de 2005
Ley 1098 de 2006
Ley 1150 de 2007
Ley 1383 de 2010
Decreto 235 de 2010.
Ley 1437 de 2011
Ley 1475 de 2011
Ley 1579 de 2012.
Ley 1712 de 2014
Ley 1755 de 2015.
305
Manual de Procedimiento Administrativo
306
Bibliografía
307
Manual de Procedimiento Administrativo
308
Bibliografía
C. E. Sección 2ª Subsección “B”. Sentencia de fecha julio seis (6) de dos mil
(2000). Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA.
Radicación número: 20 78 - 98 - (647 - 2000). Actor: MARIA BENILDA
PRECIADO GUZMÁN. Demandado: CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL
DEL TOLIMA.
C. E. Sección 2ª - Subsección “A”. Sentencia de fecha julio dieciséis (16) de
mil novecientos noventa y ocho (1998). Consejera ponente: DOLLY
PEDRAZA DE ARENAS. -Radicación número: 14761. Actor: CARLOS
JULIO FLOREZ DE AGUAS. Demandado: DEPARTAMENTO DEL
MAGDALENA.
C. E. Sección 1ª. Sentencia de fecha veintiocho (28) de agosto de mil
novecientos noventa y siete (1.997). Consejero ponente: MANUEL
SANTIAGO URUETA. Radicación número: 4130. Actor: FRANCISCO
JOSE CRUZ PRADA. Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA.
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
SECCIÓN PRIMERA, Sentencia de 6 de junio de 1999, Rad. 5260, C.P.
Juan Alberto Polo.
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
SECCIÓN SEGUNDA, Sentencia de 31 de mayo de 1994, Rad. 7245, C.P.
Dolly Pedraza de Arenas.
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA, 19 de abril de 1991, Rad. 3151; Sentencia de 13 de
octubre de 1995, Rad. 6058, C.P. Delio Gómez Leyva; Sentencia de 23
de marzo de 2001, Rad. 11598, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié; 21 de
septiembre de 2001, Rad. 12200; Sentencia de 5 de mayo de 2003, Rad.
12248, C.P. María Inés Ortiz B.
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
SECCIÓN CUARTA, Sentencia de 5 de mayo de 2003, Rad. 12248, C.P.
María Inés Ortiz Barbosa.
C. E. Sección 3ª. Sentencia de fecha cinco (5) de julio de dos mil seis (2006).
Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO. Radicación
número: 25000-23-26-000-1999-00482-01(21051). Actor: MUNICIPIO
DE PUERTO BOYACA. Demandado: LA NACION-MINISTERIO DE
MINAS Y ENERGIA-FONDO NACIONAL DE REGALIAS.
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Manual de Procedimiento Administrativo
Doctrina
Luís E. Berrocal Guerrero. “MANUAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO” Tercera
Edición. Edit. Librería Ediciones Del Profesional. 2004.
SAYAGUES LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II,
Clásicos Jurídicos Uruguayos, Ed. Fundación de Cultura Universitaria,
Montevideo, 2005
VEDEL, George, Derecho Administrativo, Aguilar, Madrid, 1980.
RIVERO, Jean, Derecho Administrativo, Universidad Central de Venezuela,
Caracas, 1984, 9ª ed.
311
EDITORIAL JURÍDICA SÁNCHEZ R. S.A.S.
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