Referentes de la evolución del pensamiento administrativo en la legislación

de contrataciones del Estado en el Perú

Grupo de trabajo1

I.- Antecedentes.

Los primeros intentos fragmentarios correspondieron a los Ministerios de Hacienda y Comercio

(D.S. de 03.FEB.1950) y del de Fomento y Obras Públicas (D.S. de 23.2.1950). Con este "sustento
legal" se inicio el festín de las grandes obras públicas y compras del gobierno de Facto de Manuel
A. Odría 1948 a 1956, en que se ejecutaron obras mayormente en el campo educativo, la
construcción de las "grandes unidades escolares" en las principales ciudades del país así como
hospitales e, incluso, el estadio nacional y las unidades vecinales.

Hasta diciembre de 1977 en que se expidió el Decreto Ley No. 22056 instituyendo en
la administración pública el sistema de abastecimiento con el fin de dar unidad, racionalidad
y eficiencia a los procesos técnicos del abastecimiento de bienes y servicios no personales, dentro
de los principios fundamentales de moralidad y austeridad.

Las adquisiciones en las entidades públicas, sea con dinero del tesoro público recursos o ingresos
propios donaciones o fondos provenientes de convenios de préstamos internacionales se hacía de
acuerdo a las normas internas que para el efecto existían solo en algunas dependencias,
ocasionando compras indiscriminadas, stocks innecesarios gastos indebidos, etc.

La puesta en vigencia del sistema de abastecimiento a partir del 01.ENE.78 trajo como
consecuencia un cierto ordenamiento del proceso de adquisición de bienes y de servicios en las
entidades públicas, ya el ex –INAP (Instituto Nacional de Administración Pública) a través de la
Dirección Nacional de Abastecimientos, empezó a emitir y divulgar una serie de normas regulando
dicho proceso, hecho que se complementaba con la correspondiente capacitación especializada
en la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Institución hoy desaparecida. Entre las

1
Grupo de trabajo de la maestría en contrataciones del Estado U.S.M.P. – O.S.C.E. conformado por Iván
Pereyra Villanueva, abogado por la universidad de Lima; Víctor Hugo Quijada Tacuri, abogado por la
universidad de San Martín de Porres; Guillermina Pacompea Rivera, abogada por la universidad de San
Martín de Porres, María Claudia Legua Pérez, abogada por la universidad San Luis Gonzaga.

1
normas más importantes se tiene las Normas Generales del Sistema de Abastecimiento aprobadas
a través de la Resolución Jefatural No. 118-80- INAP del 25.JUL.80.

II.- Línea de tiempo de la legislación.

Fuente: Boletín Contratando

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III.- Reglamento Único de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas – RULCOP.

1.- Precedente:

Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas, aprobado por Decreto

Supremo No. 36 de fecha 06 de Octubre de 1961.

2.- Aprobación y publicación.

Mediante Decreto Supremo No. 034-80-VC, del 22 de Noviembre de 1980, se aprueba el

Reglamento Único de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas, siendo publicado en el Diario
Oficial El Peruano el 24 de Noviembre de 1980, posteriormente el Supremo Gobierno le dio fuerza
de ley en virtud a la Ley No. 23350, ratificado por la Ley No. 24422 y el Decreto Legislativo No. 398.

3.- Vigencia.

El RULCOP tuvo vigencia desde el año 1980 hasta 1997. Fue derogado expresamente por la
Tercera Disposición Final de la Ley No. 26850.

4.- Características.

- El RULCOP tuvo como finalidad unificar las diferentes normas que se habían dictado hasta ese
momento sobre la materia a efectos de garantizar eficacia en las licitaciones y contrataciones de
obras públicas.

- Su objeto fue establecer las normas con sujeción a las cuales se regirían sin excepción alguna las
licitaciones convocadas para la ejecución de obras públicas, los contratos de ejecución de obras
públicas, las obligaciones y derechos de las Entidades licitantes y/o contratantes, así como, de los
postores y contratistas.

- Regula los diversos recursos impugnativos como son la reconsideración, apelación y revisión,
siendo lo resuelto por el Consejo Superior la última instancia administrativa.

- Lo que no establecía el RULCOP en su regulación era la posibilidad de acceder a la solución de los

conflictos por la vía del arbitraje. No obstante, la LGA no hacía excepciones en su aplicación.

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- Las características del Consejo Superior de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas era
patrimonialista y burocrática.

5.- Regulaciones importantes.

- Establece las funciones y atribuciones del Consejo Superior de Licitaciones y Contratos de Obras
Públicas. Precedente inmediato del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado, actualmente Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado.

- Regula diferenciadamente las normas generales del proceso de Licitación y el de Contratación de

ejecución de Obras.

- Aun cuando el derecho a recurrir a los órganos jurisdiccionales para conseguir la tutela
jurisdiccional efectiva respecto de las acreencias que resultan de la liquidación de un contrato de
obra no se encontraba expresamente previsto en el RULCOP, se reconoce la existencia de tal
derecho.

- El Código Civil era de aplicación supletoria a los contratos de ejecución de obras públicas
suscritos bajo la vigencia del RULCOP, en aquello que resulte compatible con la naturaleza y
características propias de estos contratos administrativos.

- Durante la vigencia del RULCOP se le da fuerza de ley y se extiende su ámbito de aplicación a la

totalidad de empresas del Estado.

- Posteriormente se establece la obligatoriedad de su aplicación a empresas en que el Estado tiene

más del 50% del capital social.

6.- Filosofía.

La normativa contenida en el Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas

está destinada a regular las acciones relacionadas con licitaciones para la ejecución de obras
públicas, los contratos de ejecución de obras públicas, las obligaciones y derechos de las Entidades
licitantes y/o contratantes, así como, de los postores y contratistas del Gobierno Central, las
Instituciones, Empresas y Entidades del Sector Público Nacional, los Gobiernos Locales, el Instituto
Peruano de Seguridad Social, las Sociedades de Beneficencia Pública, las Empresas de Patrimonio
del Estado y las Empresas en las que el Estado tenga más del 50% de capital social y cualquier otra
Entidad que ejecute obras con utilización de fondos públicos.

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Este Reglamento tiene vigencia (1980 - 1997) durante la transición de la evolución del
pensamiento administrativo a finales del momento de la planificación normativa y gestión
burocrática (1960-1980), durante el apogeo de la escuela post neoclásica.

Asimismo, esta normativa fue testigo de los avances tecnológicos que en materia administrativa se
fueron desarrollando y aplicando a finales de su vigencia junto con la globalización que tuvo
incidencia inevitable en los medios de comunicación y las herramientas utilizadas en los diversos
trámites de los administrados como son el uso de Internet, el correo electrónico, los sistemas de
trámite documentario, el inicio de la “despapelización” a través de la digitalización de
documentos, las firmas electrónicas, entre otros.

Respecto a los procesos de gestión si bien la normativa intentaba generar actuaciones eficientes y
eficaces, aún mantenía la exigencia de formalidades que actualmente se consideran como excesos
en la administración pública como son las publicaciones en el Diario Oficial El Peruano, la
personería jurídica para ser contratista, copias regazadas o autenticadas, papel sellado, firma de
abogado para recursos impugnativos, etc., y plazos ahora reducidos.

IV.- Reglamento Único de Adquisiciones para el Suministro de Bienes y la Prestación de

Servicios No Personales – RUA.

1.- Aprobación y publicación.

Posterior al Decreto Ley No. 22506, con fecha 19.JUL.85 se expide el Decreto Supremo No. 065-85-
PCM, mediante el cual se aprueba el Reglamento Único de Adquisiciones para el Suministro de
Bienes y la Prestación de Servicios No Personales, para el Sector Público (más conocido como RUA)
con el fin de sistematizar el procedimiento de adquisición y de racionalizar el gasto público dentro
de los principios fundamentales de moralidad y austeridad.

2.- Vigencia.

El RUA tuvo vigencia desde el 20 de julio hasta 03 de Agosto de 1997 al ser derogada por la Ley No.
26850 Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.

3.- Características.

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- Doctrinariamente el RUA es un Reglamento praeter legem, es decir aparecido a la vida jurídica
sin ley previa, solo en mérito al Art.143 de la Constitución Política del Perú, que establecía que las
adquisiciones de bienes y servicios no personales, efectuados con fondos públicos, se efectúen
por las modalidades de licitación pública y concurso público según los casos.

- Anualmente la Ley del Presupuesto del sector Público establecía referencias monetarias para
definir cada modalidad de adquisición, así como las excepciones sobre la materia.

4.- Regulaciones importantes.

A fin de sintetizar los procedimientos de adquisiciones y racionalizar el gasto en el Sector Público

se aprobó éste reglamento, cuya finalidad se establecía en su artículo 1.1.2 a) uniformizar los
procedimientos técnicos – administrativos, b) presentar una secuencia coherente y eficaz,
c)establecer las facultades y responsabilidades de quienes intervienen en las formas de
adquisición que se describen.

En este Reglamento se habla de la responsabilidad compartida.

Modalidades de adquisición que regula el RUA.

- La licitación pública.
- Concurso público.
- Adjudicación directa y otras excepciones.

Hay algunas excepciones, trata además de los siguientes capítulos del conocimiento de necesidad
de adquirir; de las especificaciones técnicas, de las bases administrativas, de la indagación
preliminar de fuentes de suministro, los órganos que intervienen en las adquisiciones (Consejo de
Adquisiciones, Comité de Adjudicación, Órgano de Abastecimiento), las licitaciones públicas y
concursos públicos (la convocatoria; de los postores y presentación de propuestas, del acto
público de licitación o concurso, de la adjudicación), las modalidades excepcionales (de las
licitaciones con financiamiento, de las licitaciones internacionales, de las licitaciones selectivas, de
los concursos selectivos, de la adjudicación directa), las formalizaciones (de los contratos, de las
órdenes de compra u órdenes de servicios, de la recepción de bienes y servicios no personales
adquiridos, de la eficiencia de los pagos), sanciones (de las sanciones directas, de las sanciones por

6
el Consejo de Adquisiciones Departamental), las reclamaciones y las impugnaciones (de las
impugnaciones).

A pocos años de entrar en vigencia el RUA varias entidades públicas comprendidas en él,
solicitaran ser excluidas del mismo, ya que debido a su carácter y naturaleza empresarial de las
mismas, su aplicación les ocasionaba retrasos, desfases, en la ejecución de sus procesos
productivos. Como consecuencia de las justificaciones hechas por dichas entidades, los sucesivos
gobiernos optaron por excluir a algunas entidades de los alcances del RUA, autorizándolas
mediante leyes expresas a través de las leyes anuales de Presupuesto a exonerarse de las
modalidades establecidas para la adquisición de bienes o servicios.

5.- Filosofía.

Este Reglamento tiene vigencia (1985 - 1997), Se dio en un momento de la evolución del
pensamiento administrativo, en un Estado hiper reglamentado que otorga prioridad a los
procedimientos, es el momento de apogeo de la administración y planeamiento estratégico
(1985-1993), es pues que el 03 de agosto de 1997 fue publicada la Ley No. 26850 - Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y conto con su respectivo reglamento aprobado por
Decreto Supremo No. 039-98-PCM publicado el 28 de setiembre de 1998. Esta Ley se dio con el
objetivo de unificar en un solo cuerpo legal, que comprenda la compra y suministro de bienes,
arrendamiento, la ejecución de obras, la contratación de servicios y de consultaría, y que en cuyo
artículo 2 del ámbito de aplicación se comprende a todas las entidades del sector público con
personería jurídica de derecho público, las entidades comprendidas en la Ley No. 26703 de
Gestión Presupuestaria del Estado, las empresas de Estado de derecho público o privado ya sean
de propiedad del Gobierno Central, Regional o local, y las empresas mixtas en las cuales el control
de las decisiones de los órganos de gestión está en manos del Estado y en general los organismos y
dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos.

Así mismo esta ley en su segunda disposición final, crea el Consejo Superior de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado -CONSUCODE-, sobre la base del Consejo Superior de Licitaciones y
contratos de obras Públicas-CONSULCOP y del Consejo Nacional Superior de Consultaría -
CONASUCO.

Se hicieron un total de 12 modificaciones en tres años, lo que origino que se publique

el TEXTO UNICO ORDENADO DE CONTRATACIONES Y ADQUISICIONES DEL ESTADO promulgado

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con D.S. No. 012-2001-PCM, y su Reglamento se aprueba mediante D.S. No. 013-2001-PCM.
posteriores modificatorias hicieron que el año 2004 se publicara otro TUO el D.S. 083-2004-PCM y
su reglamento el D.S. No. 084-2004-PCM, que hasta el 2008 contaba ya con 8 modificatorias.

V.- Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento - TUO.

1.- Promulgación.

Mediante Ley No. 26850, publicado el 03 de Agosto de 1997 (se fusionan el RUA, RULCOP Y
REGAC), se establece las normas que regulan los procesos de contrataciones y adquisiciones de
bienes, servicios u obras, que deben observar las Entidades del sector público. Así mismo, el
Reglamento de la Ley No. 26850, fue aprobado por D.S. N° 039-1998-PCM, publicado el 28 de
septiembre de 1998. Posteriormente, mediante Ley Nro. 27330 se efectúan modificaciones a la
Ley No. 28650.

Por otro lado, en razón a Ley No. 28267, se realiza una nueva modificación a la Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Sin embargo, en el artículo 5 de las disposiciones
complementarias, establece que en un plazo de 30 (treinta) días naturales la elaboración de un
Texto Único Ordenado (TUO) para la Ley y el Reglamento, en razón de las diversas modificaciones
que sufría la norma. Es así que en el año 2001 mediante Decreto Supremo No. 012-2001-PCM se
sancionó el Texto Único Ordenado de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y se reglamenta
mediante Decreto Supremo No. 013-2001-PCM. Posteriormente, hasta el año 2004, hubieron
diversas modificaciones, por lo que se volvió a aprobar otro Texto Único Ordenado, por D. S. No.
083-2004-PCM, además de aprobarse también su Reglamento, por D. S. No. 084-2004-PCM.
Finalmente, previa a la legislación actúale existente, se modificó el TUO, por Ley No. 28267.

La Ley No. 26850, madre y esencia de la legislación de los TUOs posteriores, fue promulgada,
durante el gobierno de ex presidente, Ing. Alberto Fujimori Fujimori, y tuvo vigencia hasta el 01 de
febrero del 2009, durante el gobierno del Presidente Dr. Alan García Pérez.

2.- Vigencia.

La Ley, estableció que entrará en vigencia a partir del día siguiente de la publicación del
Reglamento, es decir, a partir del 29 de septiembre de 1998, hasta el 31 de enero de 2009.

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3.- Características.

- Esta normativa tiene como característica muy importante, su volatilidad, en razón de que se
producen más de 3 importantes modificaciones en la norma, lo cual genera la incertidumbre de
los funcionarios.

- Otra característica importante de la norma, es su complejidad, en razón de la contradicción

jurídica que se plasmo debido a las Directivas del CONSUCODE, de Contraloría General de la
República, con el conjunto de normas reglamentarias de la propia Ley.

- El desconocimiento de la realidad nacional, es una característica de ésta norma. Ello, debido a

que no se valorar las diferencias en razón de geografía, educativas y económicas de las diversas
entidades públicas del Estado.

- La elaboración del Texto Único Ordenado de la Ley y su reglamento, tiene como base las
negociaciones con del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. Así como, las alianzas
comerciales que se realizaron en ese momento.

- Se crea el CONSUCODE, las características de entidad es gerencialista y burocrática.

4.- Cambios trascendentes.

- Se establece en su segunda disposición final de la Ley No. 26850 que: el Consejo Superior de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado - CONSUCODE se conformará sobre la base del
CONSULCOP (Consejo Superior de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas), CONASUCO
(Consejo Nacional Superior de Consultaría) y el CADELI (Consejo Departamental de Adquisiciones
de Lima).

- La bolsa de productos fue eliminada y se creó la subasta inversa, la cual tiene el espíritu de la
bolsa de productos.

- Se introdujeron el convenio marco de precios, las compras corporativas y el sistema de

contrataciones electrónicas, las cuales constituyen un aporte en el proceso de modernización del
Estado y de la gestión pública.

- Se crea el Registro Nacional de Proveedores y su incorporación es paulatina.

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- Se crea el Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado, SEACE. En sus
inicios, fue un programa píloto su incorporación se realizo en dos etapas.

- Se crea el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, la cual constituye la última

instancia administrativa y sus resoluciones son de cumplimiento obligatorio.

- Se establece como mecanismo de solución de conflictos la conciliación y el arbitraje.

Estableciendo para ello, la obligatoriedad de la clausula arbitral tipo del Sistema Nacional de
Conciliación y Arbitraje (SNCA) del Consucode.

5.- Filosofía.

La ley de contrataciones y adquisiciones del Estado y el Consejo Superior de Contrataciones y

Adquisiciones del Estado (CONSUCODE), fueron concebidos por modelos burocráticos y
gerencialitas.

Sin embargo, las diversas modificaciones que dieron lugar al Texto Único Ordenado de la Ley No.
26850 y su reglamento, arrastraban pensamientos diversos que se dieron durante ese tiempo, así
tenemos el inicio de la nueva gestión pública (1998-2000), como también el de la del desarrollo
organizacional, el enfoque de contingencias, la escuela de sistemas.

El sistema de contrataciones electrónicas, el convenio marco y las compras corporativas, son

procesos de contrataciones que fueron poco a poco implementándose hasta lograr su
perfeccionamiento.

VI.- Actual Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento.

1.- Promulgación.

El Decreto Legislativo No. 1017 – Ley de Contrataciones del Estado, y su Reglamento aprobado
mediante Decreto Supremo No. 184-2008-EF fue promulgado y sancionado en el gobierno de Alan
García Pérez.

2.- Vigencia.

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La Ley y su Reglamento entraron en vigencia a partir del 01 de febrero del 2009, encontrándose
activa hasta la fecha.

3.- Características.

- Esta normativa se creó con la finalidad de adecuarnos a estándares internacionales, como fue
la implementación del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de Norteamérica, con la
finalidad de consolidar el crecimiento e intercambio económico.
- Esta normativa es importante para nuestro sistema de contratación estatal a nivel histórico,
porque exige un esfuerzo conjunto por parte de los operadores jurídicos, como funcionarios,
proveedores, fiscalizadores, entre otros, porque favorece a la gestión eficiente.
- Por medio de esta normativa se creó el OSCE en reemplazo del CONSUCODE, las características
de esta última entidad es gerencialista y burocrática.

4.- Cambios trascendentes.

- Se han introducido nuevos criterios de contratación pública, disponiendo que las Entidades
puedan exigir que los proveedores del Estado cumplan con especificaciones técnicas y criterios de
evaluación orientados a garantizar la sostenibilidad ambiental y promoción del desarrollo humano.
- La solicitud de licencia de funcionamiento municipal ha sido eliminada como requisito para la
inscripción del RNP.
- Las entidades pueden requerir prestaciones adicionales al ganador de la buena pro hasta por
el 25% del valor del contrato, evitando así nuevos procesos de contratación.
- Los recursos de apelación hasta 600 UIT de valor referencial se dirimirán por el Titular de la
Entidad lo que agiliza la etapa impugnativa en los procesos de selección. Porque la mayoría de
contrataciones a nivel nacional no llegan hasta dicho valor.
- Referente a la organización del OSCE, esta es más transparente y eficiente, muchos trámites
han sido automatizados, se cuenta con una página web donde se pueden encontrar varias
instrucciones sobre contrataciones del Estado.
- Como consecuencia de la actual normativa también se creó el SEACE, web amigable, que nos
permite informarnos, revisar, acceder y participar en procesos de selección regidos bajo la
normativa de contrataciones del Estado, a nivel nacional.

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5.- Filosofía.

La normativa actual de contrataciones del Estado y el OSCE, fueron concebidos con los actuales
pensamientos administrativos, como el de calidad total, mejoramiento continuo, calidad de
servicio y la reingeniería.

Referente a la calidad total y mejoramiento continuo, los procesos de selección, sistemas de

contratación implantados en la actualidad son más eficientes y eficaces que con normas pasadas,
esta corriente acorta los tiempos, se trata de producir más con menos.

La implantación de la calidad total y el mejoramiento continuo como sistema de gestión, supone

un proceso largo y complicado, y lleva consigo un cambio en la forma de gobernar y gestionar la
Entidad, contempla los siguientes aspectos:

- Satisfacer las necesidades de los usuarios.

- Satisfacer las necesidades de sus trabajadores.
- Satisfacer las necesidades de la sociedad en general.

La mejora continua busca el desempeño eficiente global de la organización. Al respecto de la

calidad del servicio, ahora vemos que esta ha evolucionado a favor de los usuarios, tenemos
trámites más rápidos y automatizados antes el OSCE y Entidades que operan la normativa de
contrataciones del Estado. También los tiempos se han acortado en un proceso de selección, la
norma ha agilizado muchos procedimientos administrativos.

La reingeniería también se aplicó con la actual normativa, porque se rediseñaron los procesos para
lograr la optimización de los recursos de las organizaciones, además de establecerse objetivos a
corto, mediano y largo plazo. Así también, tenemos que se contrató a personal técnico más
capacitado que trabajan en el OSCE y Entidades, las organizaciones se han renovado, sus
estructuras han cambiado.

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