El leviatán azul: Policía y política en la Argentina

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Prefacio. El encuentro de dos mundos

Parte I. Entre la pluma y la gorra. Anatomía de la seguridad pública

1. Sin ley ni control. La cuestión policial en la Argentina

2. Qué es y qué hace la policía. Conceptualizaciones en torno al gobierno y la institución policial

3. El modelo tradicional de policía. Causas y consecuencias del colapso institucional de la policía

Parte II. Qué hacer. Hacia la construcción de una nueva institución policial (civil y ciudadana)

4. Sobran planes, pero faltan hacedores. Lineamientos para una reforma policial

5. La seguridad pública y la policía: una cuestión política. Conclusiones y principales desafíos

Referencias bibliográficas

colección

sociología y política

Marcelo Sain

EL LEVIATÁN AZUL

Policía y política en la Argentina

NUEVA EDICIÓN

Sain, Marcelo

El Leviatán azul: Policía y política en la Argentina.- 1ª ed.- Buenos Aires: Siglo Veintiuno Editores, 2015.- (Sociología y política)

EPUB

ISBN 978-987-629-613-7

1. Policía. 2. Políticas Públicas. I. Título.

CDD 353.36

© 2015, Siglo Veintiuno Editores Argentina S.A.

Diseño de cubierta: Peter Tjebbes

Digitalización: Departamento de Producción Editorial de Siglo XXI Editores Argentina

Primera edición en formato digital: octubre de 2015

Hecho el depósito que marca la ley 11.723

ISBN edición digital (ePub): 978-987-629-613-7

A Kary,

mi compañera, mi amiga, mi amor.

Prefacio

El encuentro de dos mundos

A pesar de las responsabilidades que la policía posee en una sociedad libre, es irónico que […] hayamos prestado tan poca atención –continua y de forma positiva– a sus necesidades para llevar a cabo su trabajo. Hasta hace muy poco, las funciones policiales no eran tema de estudios sistemáticos. El interés público en el trabajo interno de los departamentos de policía –su administración, políticas, prácticas y las leyes bajo las cuales operan– se ha dado, la mayoría de las veces, en respuesta a denuncias de excesos policiales o ante el súbito descubrimiento de que las acciones de la policía en el pasado dejaron de ser apropiadas para el presente. […] La mayoría de las manifestaciones repentinas de interés público en el trabajo policial fueron resultado de acontecimientos locales, como denuncias de corrupción o algún otro desmán.

Goldstein (2003: 13-14)

En la novela El hombre sonriente, el brillante escritor sueco Henning Mankell narra un diálogo entre Kurt Wallander, un experimentado inspector de la División de Homicidios de la Policía de Ystad, una pequeña ciudad de Suecia, y la joven e inteligente agente Ann-Britt Hoglund, recién incorporada a dicha unidad, acerca de los cambios producidos en la criminalidad y en la institución policial:

–Las cosas empezaron a cambiar –indicó Wallander–. Dicen que Suecia empezó a modificar su apariencia despacio, sin sentirlo. Aunque, en mi opinión, todo era completamente evidente y previsible, para quien estuviera dispuesto a abrir los ojos.

–Cuéntame cómo era antes y qué fue lo que pasó –le pidió ella.

–Pues no sé si sabré hacerlo –confesó él tras un breve silencio–. Mis opiniones son las de cualquier otro ciudadano. Sin embargo, en el trabajo diario, incluso en una ciudad tan pequeña y, en cierto modo, insignificante como Ystad, se percibía la diferencia. Los delitos aumentaban en número y cambiaban de naturaleza, se volvían más brutales y complejos. Y empezamos a encontrar delincuentes entre personas que, hasta entonces, habían sido ciudadanos impecables. Lo que no sé decirte es el porqué de toda esa transformación.

–En cualquier caso, eso no explica las causas de que tengamos uno de los peores índices de resolución de casos del mundo. La policía sueca soluciona menos casos de actos delictivos que casi todos los demás cuerpos de policía –afirmó su colega. […].

–Tiene que haber una explicación, digo yo –insistió ella–. Me niego a creer que se deba a la falta de personal o a la carencia de esos recursos de los que todos hablan sin que nadie sea capaz de precisar en qué consisten.

–Es como el encuentro de dos mundos –aventuró Wallander–. Muchos policías experimentan la misma sensación que yo, y piensan que nosotros recibimos la instrucción y atesoramos la experiencia en un tiempo en que todo era diferente: los delitos, más transparentes, la moral, más firme, la autoridad de la policía, incuestionable. Hoy tendríamos que vivir, en nuestra formación, otras experiencias y recibir otros conocimientos para ser tan útiles como antes. Pero no es así. Por otro lado, los nuevos agentes, los policías como tú, tienen pocas posibilidades de ejercer su influencia sobre el trabajo diario, de decidir a qué debemos dar prioridad. A veces me da la impresión de que la ventaja que nos llevan los delincuentes aumenta sin ningún tipo de trabas. Y la sociedad responde manipulando los datos estadísticos. En lugar de permitir que la policía solucione los crímenes que se cometen, hacen que estos prescriban. Lo que, hace diez años, se consideraba como acciones ilícitas, hoy se tiene por actitudes no delictivas. Se produce a diario una especie de corrimiento. Lo que ayer se castigaba puede hoy pasar inadvertido o haber prescrito poco después de haberse producido. A lo sumo, se redacta un informe destinado a desaparecer en alguna prensa de papel usado y lo único que queda de todo ello es algo que, en realidad, nunca sucedió.

–Vaya. Pues eso no resulta muy halagüeño –sentenció ella, recalcando cada palabra.

Wallander le lanzó una mirada.

–¿Y quién ha dicho que lo sea? (Mankell, 2005: 155-157).

El abordaje, los dilemas y las encrucijadas del inspector Wallander respecto de los cambios en la criminalidad, en las percepciones sociales acerca de lo lícito y lo ilícito y en la policía parecen un retrato apropiado de los desafíos actualmente existentes en la institucionalidad policial acerca de la problemática delictiva de nuestro país. Aquí, en la Argentina, la criminalidad también ha crecido y se ha tornado más compleja sin que nos diéramos cuenta o sin que quisiéramos verlo; además, la policía no se ha desarrollado institucionalmente al compás de esos cambios, mientras que la sociedad es cada vez más permisiva a la ilicitud. Aquí también lo evidente y previsible fue desoído. Aquí también, sin más, el panorama es poco halagüeño.

Los miembros de las instituciones policiales, y en particular sus mandos superiores, resisten con mayor o menor temple corporativo todo tipo de escudriñamiento, inspección o examen de parte de cualquier instancia política, periodística, institucional, judicial o académica que sea externa a ellas. En gran medida, dicha renuencia se orienta a ocultar un conjunto de prácticas institucionales signadas por la corrupción, la protección y la regulación de actividades delictivas cometidas cotidianamente por policías contra ciudadanos. También se busca disimular las deficiencias en el desempeño de sus funciones, en gran medida derivadas de los anacronismos doctrinarios y las anomalías organizacionales que pesan sobre estas instituciones.

El mundo de la política tampoco se inclina demasiado al escrutinio de su propio desempeño en materia de seguridad pública, específicamente en todo lo atinente a la relación histórica establecida con las instituciones policiales. Tales resistencias se deben a que la dirigencia de nuestro país no tiene mucho para mostrar, ya que su comportamiento al respecto ha estado caracterizado por el desgobierno político sobre los asuntos de la seguridad y por la delegación de la conducción de esas cuestiones a las propias instituciones policiales. Ni las autoridades gubernamentales ni los legisladores han mostrado interés en hacer un abordaje integral de las complejas problemáticas de la seguridad pública. Los partidos políticos tampoco han llenado ese vacío, sino que sólo se han limitado a reproducirlo.

Y, finalmente, los cientistas sociales han mostrado un interés escaso en investigar el comportamiento de las instituciones policiales y de la clase política sobre los asuntos de la seguridad pública. En pocas ocasiones se han abordado los factores determinantes y condicionantes de las prácticas abusivas que se desarrollan dentro de esas instituciones, así como tampoco se ha estudiado la incidencia de la clase política en la reproducción de esas organizaciones y prácticas. El mundo académico ha estado signado por un sinnúmero de prejuicios y cegueras ante instituciones consideradas per se como grandes aparatos represivos y corruptos, como si las ciencias sociales sólo debieran dedicarse a analizar las condiciones de la bondad humana o los determinantes de la felicidad de los niños.

* * *

En el campo de la seguridad pública argentina, la institución policial constituye un verdadero Leviatán hobbesiano, portador de una significativa impronta absolutista en la gestión casi monopólica de dicho campo. Pero lo significativo –y poco visto– es que ese Leviatán azul no es el resultado de una proyección autosustentada de la institución policial, sino, más bien, de un conjunto de orientaciones y prácticas tradicionales llevadas a cabo por la clase política local con relación a la policía, y de un conjunto de perspectivas predominantes en la sociedad civil acerca de esa institución. La policía ha sido depositaria de una enorme expectativa social y política, asentada en una concepción decimonónica según la cual constituye la institución estatal que debe y puede erradicar las conflictividades y los hechos disvaliosos que producen daños irreparables sobre la sociedad y, además, proyectarse como instancia de control social y político al servicio del poder gubernamental. Por su parte, el papel derivado de esta expectativa ha sido activamente aceptado por la policía. Así, la delegación política y social ha tenido como contracara la plena asunción policial de semejante función institucional. Y esto ha sido así por más de una centuria, sin ser puesto en tela de juicio ni siquiera después de la instauración democrática de 1983.

Sin embargo, las profundas transformaciones sociales, políticas y culturales producidas en nuestra sociedad durante las últimas tres décadas han puesto en evidencia el carácter ilusorio y errático de semejante concepción y de los dispositivos institucionales derivados de ella.

En ese marco, la construcción de una democracia impone la necesidad de reformular las misiones y funciones de la institución policial en torno al control del delito y el cuidado de la paz social, a fin de reconvertir sus bases doctrinales y sus estructuras organizativas y funcionales antiguas y desactualizadas, y dotarla de una nueva modalidad de conducción, en manos de las autoridades gubernamentales electas a través del sufragio universal. Se trata, en consecuencia, de someter al Leviatán azul a un proceso de metamorfosis que lo convierta en otra cosa, y que, como consecuencia de ese cambio, transforme también la relación de la política y la sociedad con la seguridad y la policía. De eso trata este libro.

* * *

Como toda dimensión del espacio social, la seguridad pública[1] constituye un campo conformado por actores que detentan diferentes orientaciones e intereses acerca de ese espacio y, específicamente, sobre los conflictos que en él se producen y reproducen, de sus abordajes conceptuales y fácticos, y sus modalidades de resolución. A partir de ello, esos actores también desarrollan un conjunto de acciones y prácticas que se inscriben en una trama compleja de relaciones de poder y, particularmente, de poder político.

Ello implica un hecho fundamental: la seguridad pública es una cuestión política y, como tal, está atravesada por antagonismos ideológicos y prácticos, que, lejos de suponer una negación de la democracia, constituyen, en sí, el basamento fundamental de esta. Y, en concreto, sostener que es arcaica la dicotomía estructurada sobre la base de visiones y proyecciones políticas acerca de la seguridad pública –como de cualquier otro aspecto del espacio social– que pueden ser etiquetadas como de derecha o de izquierda, conservadoras o progresistas, no es más que una forma de negar esos antagonismos. En consecuencia, el agnosticismo ideológico y la neutralidad política no parecen tener lugar en el abordaje de las cuestiones que serán analizadas en este libro.

Al respecto, resulta pertinente la invitación hecha por la politóloga Chantal Mouffe de superar la actual concepción política liberal predominante tendiente a negar los antagonismos de la vida política en el marco de un mundo globalizado, esto es, de rechazar el carácter ambivalente de la socialidad humana y el hecho de que reciprocidad y hostilidad no pueden ser disociadas o, más precisamente, la discriminación nosotros/ellos. La conformación de una esfera pública vibrante de lucha ‘agonista’, donde puedan confrontarse diferentes proyectos hegemónicos, constituye, para Mouffe, una condición sine qua non para el ejercicio efectivo de la democracia (Mouffe, 2007: 10-11). Y ello también implica rechazar aquellas concepciones que reducen la política a un mero recurso técnico limitado al universo de los expertos. Porque, como dice la autora: Las cuestiones propiamente políticas siempre implican decisiones que requieren que optemos entre alternativas en conflicto (2007: 17).

En este entendimiento se inscribe el presente texto. Ello significa que no se trata sólo de una obra académica, sino de un trabajo político que intenta ir más allá de la lógica propia de las tribus académicas autorreferenciales, a los efectos de que sirva para conocer, reflexionar e intervenir sobre cuestiones opacas (casi por igual) tanto al mundo académico como al político.

* * *

A principios del siglo XX, Max Weber advertía que el estudio de la realidad social, siempre compleja e infinita para la cognición humana, supone un proceso de selección mediante el cual se escogen aquellas dimensiones que constituirán su objeto y que serán su base de descripción e interpretación. También sostenía que esa selectividad sólo es posible a través de la elaboración de un conjunto de conceptos básicos mediante los cuales producir un ordenamiento de la realidad. Esos conceptos se convierten, así, en herramientas del conocimiento, y se conforman, en consecuencia, a partir de los presupuestos o juicios de valor que guían la indagación de aquella parcela de la realidad social, cuya significación plena sólo puede ser atribuida –y comprendida– dentro del marco de tales presupuestos. Ello es así porque la realidad social posee un carácter indeterminado ya que, en sí misma, no proporciona ningún punto de vista específico desde el cual se pueda echar luz sobre la significación de determinados elementos de la cultura o, mejor, de lo social (1993: 67).

Esos tipos ideales son instrumentos empíricos y heurísticos. Son empíricos porque

se los obtiene mediante el realce unilateral de uno o de varios puntos de vista y la reunión de una multitud de fenómenos singulares, difusos y discretos, que se presentan en mayor medida en unas partes que en otras o que aparecen de manera esporádica, fenómenos que encajan en aquellos puntos de vista, escogidos unilateralmente, en un cuadro conceptual en sí unitario.

Y son heurísticos porque, pese a que constituyen una utopía que es inhallable empíricamente en la realidad, permiten exponer, ilustrar y describir la realidad social así como interpretarla, explicarla (Weber, 1993: 79 y ss.).

En ese marco, la primera parte del presente libro –capítulos 1, 2 y 3– constituye un ensayo de construcción conceptual de una sistemática referida a un aspecto puntual de las cuestiones de la seguridad pública en la Argentina, a saber, la relación constitutiva entre gobierno e institución policial. Apunta a construir una anatomía conceptual del desempeño de los gobiernos políticos en materia de seguridad pública y, particularmente, en lo atinente a los asuntos policiales, así como de la estructuración doctrinal, organizativa y funcional de la institución policial y, en ese marco, de su reforma institucional. No se trata de un trabajo de investigación empírica, sino de un intento de ordenamiento lógico en el contexto de una perspectiva sociopolítica inscrita en el ámbito de la sociología política e institucional. Si se quiere, se trata de un ensayo de tipo ideal de ese conjunto de problemáticas.

Esta sistemática tiene como objetivo fundamental el establecimiento de un conjunto de parámetros interpretativos del tema en cuestión que sirvan de basamento descriptivo y explicativo de las referidas problemáticas. A partir de él se procura ensayar un conjunto de lineamientos generales de reforma institucional del sector –que intenta superar ciertas visiones parciales tan de moda en nuestro país–, que constituye la segunda parte de este libro.

En algunos círculos políticos, policiales, mediáticos y hasta académicos, es habitual reducir las reformas del ámbito de la seguridad pública a las reformas policiales y, al mismo tiempo, considerarlas como meros procesos de cambio institucional llevados a cabo por los propios uniformados, pero no por las autoridades gubernamentales encargadas de la conducción del sector. En esta visión reduccionista, las reformas se limitan a los meros cambios en las estructuras curriculares o pedagógicas de las escuelas policiales, a la conformación de mecanismos limitados y puramente formales de control externo de la policía o a la sanción y aprobación de nuevas leyes y reglamentos de escaso cumplimiento efectivo.

Casi nunca se ha postulado, como lo haremos aquí, que las reformas institucionales de la seguridad pública deben desencadenarse a partir de la conformación de estructuras y dispositivos gubernamentales de gestión del sector y de conducción institucional de las policías, a los efectos de construir gobernabilidad política sobre problemáticas complejas que han sido históricamente dejadas en manos de las policías. Asimismo, tampoco se ha proclamado que, en verdad, no hay reforma policial que no implique la reestructuración de los basamentos doctrinales de la institución, de sus estructuras de mando, de sus modalidades de conducción y dirección superior, de sus circuitos administrativos, de sus estructuras orgánicas y de despliegue, de sus regímenes profesionales, de sus dispositivos de formación y capacitación, de sus sistemas de control interno y, fundamentalmente, de sus prácticas cotidianas, sus rutinas regulares y su cultura institucional, sean cuales fueren las orientaciones ideológicas o los lineamientos dogmáticos sobre la base de los cuales se lleve a cabo el proceso reformista.

Dicho de otro modo, la reforma integral de la seguridad pública tiene dos ejes fundamentales, aunque no exclusivos: la construcción de estructuras de gestión política de la seguridad y, desde ahí, la reestructuración doctrinaria, orgánica y funcional de las instituciones policiales, todo ello en función de revertir el desgobierno político histórico de la seguridad y su consecuente policialización.

* * *

Este libro es el corolario de algunos años de reflexión e investigación académica sobre los asuntos de la seguridad y, específicamente, sobre el desempeño de la clase política local frente a ellos. Pero más recientemente, he prestado atención al vínculo articulado entre la política –en especial, los gobiernos– y las policías. Las relaciones político-policiales han constituido –y constituyen– un ámbito problemático en el que confluyen los desaciertos políticos y el anacronismo de las instituciones policiales, todo ello atravesado por el desinterés gubernamental, o por el uso instrumental de estas policías tanto para disciplinar a los marginalizados que sobran como para regular soterradamente ciertas modalidades de la criminalidad compleja. Ello impulsó un intento de adentrarme en el conocimiento de los intersticios de la institución policial, un conocimiento que saltara el cerco formalista de los análisis normativos y periféricos del tema y que hiciera uso del conjunto de recursos teóricos, conceptuales y analíticos propios de las ciencias sociales, o de algunas de sus corrientes.

Las instituciones se producen y reproducen a través de las prácticas, las rutinas y las bases simbólicas de sus miembros. Las plataformas normativas y las estructuras organizacionales son el resultado de esas prácticas y, al mismo tiempo, adquieren vida a través de ellas. Lo más interesante y elocuente de este intento de auscultación es dar cuenta –describir e interpretar– de aquello que no figura en la letra de las normas ni en las casillas de las estructuras organizativas, pero que nutre a la institución policial.

Al respecto, cabe una aclaración. El recorrido analítico de este texto se vale del aporte de numerosos científicos sociales, analistas y académicos nacionales y extranjeros. Pese a que el objeto de estudio es el sistema de seguridad de nuestro país, y en particular la institución policial argentina, he apelado a esos referentes –la mayoría de los cuales no se interroga por el caso argentino– porque entiendo que el parecido de familia de nuestro país con la configuración del sistema de seguridad y policial en América Latina y con otras realidades abordadas por ellos justifica sus citas y menciones. Ello también indica que el caso argentino no es tan original como a veces se cree.

Por otra parte, desde hace una década y media he ocupado algunos puestos institucionales de gestión de la seguridad pública, dirección policial y reforma de la inteligencia estatal, en los ámbitos provincial y nacional. Y aun cuando me formé para ser un científico social, un académico de tiempo completo abocado al estudio de estos asuntos, y no para desempeñarme en esos puestos institucionales, tal intervención quizás encuentre justificación en la desidia con la que, tradicionalmente, la clase política ha tratado estos asuntos, y en la consecuente falta de funcionarios y cuadros de gestión gubernamental en la materia. Lo cierto es que esta experiencia política me ha sumergido –aunque siempre con una inevitable mirada sociológica– en mi base empírica, como decía el epistemólogo argentino Gregorio Klimovsky, pero no como analista, sino como actor y protagonista de hechos y sucesos notables que, de alguna manera, me han permitido corroborar el abordaje interpretativo que elaboré en la primera edición de El Leviatán azul.

* * *

Esta nueva edición da cuenta de una evidencia significativa: que el desdeño político ante los asuntos de la seguridad y, en particular, de las cuestiones policiales ha sido una constante en todo este tiempo.

En una fría mañana de fines de octubre de 2013, en un seminario internacional organizado por el Woodrow Wilson Center en Washington, el querido colega colombiano Juan Carlos Garzón Vergara, luego de mi exposición sobre las formas en que la policía argentina regula ciertas actividades criminales complejas, indicó que todas las policías del mundo tienen relaciones con delincuentes y, de alguna manera, todas ellas gestionan los delitos, por lo que el caso argentino no era excepcional. Mi respuesta fue que la excepcionalidad de nuestro caso reside en que la regulación policial de la criminalidad compleja se inscribe en –y está determinada por– una forma de gobernabilidad política del crimen, asentada en un doble pacto: el político-policial, por el cual la política y, en particular, los gobiernos han delegado a las policías la gestión de la seguridad y el autogobierno de sus propias instituciones, y el pacto policial-criminal, por medio del cual las policías han acordado con las redes criminales activas el desarrollo de determinada actividad