Módulo 3. Administración Pública:: Gestión Ciudadana y Conciencia Colectiva

Módulo 3.
Administración Pública:
Gestión Ciudadana y Conciencia
Colectiva
Segundo semestre
Clave:
37161203
Unidad 2. Problemas públicos, políticas

públicas y gestión ciudadana
Sesión 6. El proceso de las

políticas públicas
Unidad 2. Problemas públicos, políticas públicas y gestión
ciudadana
Sesión 6. El proceso de las políticas públicas
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Índice
Índice ......................................................................................................................................... 1
Introducción ............................................................................................................................... 2
El ciclo de políticas públicas ...................................................................................................... 2
Análisis de las políticas públicas ............................................................................................ 7
Análisis para las políticas públicas ......................................................................................... 8
El Diseño de las Políticas .......................................................................................................... 8

La Implementación de las Políticas ......................................................................................... 13
Los enfoques Top-Down [arriba-abajo] y Bottom-Up [abajo-arriba] ..................................... 17
¿Las instituciones importan? ................................................................................................ 21
La evaluación de las Políticas ................................................................................................. 23

La evaluación centrada en objetivos .................................................................................... 25
La evaluación no centrada en objetivos o libre de objetivos ................................................ 25
Cierre de sesión ...................................................................................................................... 26

Para saber más ....................................................................................................................... 27
Fuentes de consulta ................................................................................................................ 27
División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 1

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Introducción
A continuación, se analizará el ciclo completo de políticas públicas. Desde el diseño hasta la

evaluación de éstas. Se contemplan a los distintos autores y sus diferentes propuestas, así
como la multiplicidad de tipos de evaluación de políticas que hoy en día existen.
El ciclo de políticas públicas
El ciclo de políticas públicas es un conjunto de etapas de decisiones y acciones. En términos

de Knoepfel (2003); el ciclo es una herramienta que sirve para buscar sentido en el flujo de
decisiones y procedimientos que forman una política pública. Por su parte, Luis Aguilar
Villanueva (1992:27) explica que la noción policy process [o proceso de política] es
propiamente un instrumento analítico, intelectualmente construido para fines de modelación,
ordenamiento, explicación y prescripción de una política. Como tal, pertenece más al orden
lógico de las acciones y cómo se ejecutan que al cronológico, por lo que no pretende ser la
representación descriptiva de una secuencia temporal y actos que en efecto suceden uno tras
otro. Villanueva resume; “es un artificio para denotar solo los componentes lógicamente
necesarios e interdependientes de toda política integrados a manera de proceso”. Es decir; el
ciclo de las políticas refleja los pasos a seguir dentro del proceso de toma de decisiones. No
necesariamente se dan de manera ordenada y lógica, se puede avanzar y retroceder en
alguno o varios puntos.
Lo anterior se debe a que, en la práctica, el proceso de las políticas públicas no es lineal: las
etapas pueden sobreponerse y suponerse una a las otras, condensarse alrededor de una de
ellas anticiparse o retrasarse, repetirse, etc. El proceso real puede constituirse por eventos no
sucesivos e inseparables.

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El ciclo de políticas públicas o enfoque por etapas se ha mantenido como el análisis

predominante para el proceso de políticas públicas como del análisis en y para el proceso de
las mismas. Hacia la década de 1970 y 1980 de plantearon diversas etapas con el fin de
trazar un mapa de este proceso que incluyera el tipo de formulación que se presentan en el
diagrama siguiente:
El cuadro anterior muestra de manera conceptual como se puede imaginar el proceso de las
etapas del ciclo de las políticas públicas. No existe un consenso único, los distintos autores
pueden proponer más o menos etapas. Comúnmente, lo más aceptado es considerar al
menos tres etapas: diseño, implementación y evaluación.
A fines de los años setenta se revisó el concepto de políticas públicas en una colección de
documentos editado por Judith May y Aron Wildavsky (1978). Libro que es referencia obligada
para todos aquellos interesados en profundizar en el estudio de dicho concepto. A
continuación, se presenta un cuadro que sistematiza las posturas de distintos autores ante el
ciclo de políticas públicas.

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May y Wildavsky (1978) centraron la atención del lector en “el conocimiento de”, es decir, el
funcionamiento del proceso de las políticas como algo orientado por el proceso” (de León,
1997). Ello también consideran que las etapas o fases de la política pública son: la fijación de
la agenda, el análisis de la cuestión, la implementación, la evaluación y la terminación. Estas
fases son diferentes a las propuestas por Eugene Bardach: definición del problema, obtención
de la información, construcción de alternativas, selección de criterios, proyección de
resultados, confrontación de costos, decisiones y la narración de la historia. Veamos en el
siguiente cuadro algunas otras clasificaciones.
El ciclo de las políticas públicas
H.A. Simon, H.D. R. Mack, R. Rose, Comparing W. Jenkins, Policy B.W. Hogwood y
Administrativ Lasswell, Planning and Public Policy, 1973 Analysis: A political L.A. Gunn Policy
e Behavoir, The Decision Uncertainty an organizational Analysis for real
1947. Process 1971 perspective, 1978. world
1956.
-Inteligencia -Inteligencia -Decidirse a -Reconocimiento -Iniciación -Decidirse a
-Diseño -Promoción decidir: público de la -Información decidir: búsqueda
-Elección -Prescripción reconocimiento necesidad de contar -Consideración de problemáticas
-Invocación del problema con una política -Decisión o definición de
-Aplicación -Formular pública. -Implementación agenda
-Impacto alternativas y -Cómo se establecen -Evaluación -Decidir cómo
-Evaluación criterios las problemáticas en la -Terminación decidir: filtración
-Ajustar la agenda de la de problemáticas
decisión controversia pública -Pronóstico
-Llevar a efecto -Cómo se presentan -Establecer
-Corregir y las demandas objetivos y
complementar -Forma de gobierno prioridades
implicada en la -Analizar
formulación de opciones
políticas públicas Implementación
-Recursos y seguimiento y
limitaciones control de las
-Decisiones de política políticas públicas
pública -Evaluación y
-Qué determina la revisión
elección -Mantenimiento
gubernamental sucesión y
-La elección en su terminación de las
propio contexto políticas públicas
-Implementación
-Resultados
-Evaluación
-Retroalimentación
Fuente. Elaboración propia. A partir de Pavel, Gómez David (2013). Ciclo de políticas públicas. Disponible en:

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Este modelo por etapas que hemos analizado no está ausente de críticas (Lindblom 1963,
Sabatier y Jenkins-Smith, 1993) que lo acusan de crear una visión falsa de la formulación de
las políticas públicas. Los críticos sostienen que el mundo es mucho más complejo y que no
se define a partir de pasos o etapas nítidas y puros. La idea de dividir la formulación de
políticas públicas en etapas exagera la racionalidad de la formulación y presenta en un
extremo la definición de la agenda y en el otro la evaluación. Sabatier y Jenkins-Smith (1993:
1-4) plantearon cinco grandes críticas a dicho enfoque:
1. No aporta ninguna explicación causal acerca del paso de las políticas públicas de una
etapa a la siguiente.
2. No puede someterse a pruebas empíricas.
3. Caracteriza la formulación de políticas como un proceso básicamente de arriba hacia
abajo y, por lo general, no se toman en cuenta otros actores y sus interacciones.
4. El ciclo de las políticas públicas desconoce los múltiples niveles gubernamentales y
ciclos de interacción.
5. No da paso a una visión integral del análisis
Aunque como ya se explicó, el enfoque por etapas de políticas públicas es el más usado,
existen otros enfoques para realizar el mismo análisis.
 Enfoque por etapas: Conciben la formulación de políticas como un proceso compuesto

por una serie de pasos o secuencias, derivado de Lasswell 1992, Simon e Easton,
1965, y Almond, 1966. Este enfoque analiza las políticas como procesos que empiezan
con la definición de la agenda y termina con la evaluación y el resultado de las políticas
públicas.
 Enfoque pluralista-elitista: Se concentra en el poder y su distribución entre los grupos y

élites (triángulo de hierro), en la forma en que definen la formulación de políticas.

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Autores que trabajan dicho enfoque; Dahl y Lindblom, 1963, Cobb y Elder, 2003,
Bardarch y Bratz, 2003.
 Enfoque neomarxista: Se preocupa por la aplicación de las ideas de Marx a la

explicación de la formulación de políticas públicas en la sociedad capitalista. Entre sus
autores; Miliband, 1982, O´Connor, 1973, Cockburn, 1977, Offe, 1995.
 Enfoque subsistémico: Analiza la formulación de políticas públicas en función de

nuevas imágenes como redes, comunidades, subsistemas, etc. Heclo, 1978,
Richardson, 1979, Rhodes, 1988, Atkinson y Coleman, 1992, Sabatier y Jenkins, 1993.
 Enfoque del discurso de política pública: Estudia el proceso de las políticas públicas en
cuanto al uso del lenguaje y la comunicación. Se base en la obra de teóricos franceses
y alemanes como Foucault y Habermas. Sus autores son; Edelman, 1967, Fischer y
Forester, 1993.
 Institucionalismo: Tiene un desarrollo menos depurado que los enfoques anteriores,

pero empieza a perfilarse como un nuevo conjunto de enfoques importantes para el
proceso de políticas públicas. Almond, Skocpol, 1993, Hall, 1986, Weaver y Rockman,
1993.
Es importante clarificar qué se analiza cuando analizamos las políticas públicas. Dado que ha
sido éste un tema con mucho auge los últimos 40 años y su literatura se ha ampliado de
manera importante, se hace aquí una breve referencia a los objetivos del análisis de las
políticas y la relación que tienen estos con el proceso de políticas públicas.
Es posible pensar en diversos tipos de análisis de las políticas públicas como parte de una
gama de actividades dentro del proceso de las políticas públicas. Se concibe el conocimiento

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para el proceso de las políticas públicas y el conocimiento acerca del proceso de las mismas.
Gordon (1997) explica este contínuum como se muestra en el siguiente cuadro:
Variedades de análisis de las políticas públicas
Análisis de las PP Análisis para las PP
1 2 3 4 5
Análisis de las Análisis del Seguimiento y Información para Defensa de las
determinantes de contenido de las evaluación de las las políticas políticas públicas
las políticas políticas públicas políticas públicas públicas
públicas
• Marco teórico/ de valores que busca ofrecer una crítica de las políticas públicas.
• La determinación de las políticas públicas: se ocupa del cómo el porqué, el cuándo, él para
quién de la formulación de las políticas públicas.
Fuente. Elaboración propia.
Análisis de las políticas públicas
Incluye: el contenido de las políticas públicas: puede implicar la descripción de una política en
particular y la forma en que ésta se desarrolló en relación con otras políticas parecidas, o bien
basarse en un seguimiento y evaluación de las políticas públicas, análisis que implicará
el análisis dedicado a examinar el desempeño práctico de las políticas al comparar el
resultado con los objetivos y al evaluar el impacto que las políticas pueden haber tenido en
determinado problema.

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Análisis para las políticas públicas
Comprende:
 La información para las políticas públicas: Este análisis pretende alimentar las
actividades propias de la formulación de políticas. Puede tomar la forma de una
investigación interna/externa detallada o la de una asesoría de tipo cualitativo o
sentencioso. Puede ayudar a evaluar o sugerir opciones de política pública.
 La defensa de las políticas públicas: investigación y elaboración de argumentos para

influir en la agenda de las políticas públicas dentro y/o fuera del gobierno.
Como término, el “análisis de las políticas públicas” está más estrechamente vinculado con el
uso de diversas técnicas para mejorar o racionalizar el proceso de toma de decisiones.
El Diseño de las Políticas
Como su nombre lo indica, una política pública tiene como condición

primaria la atención a un problema público y en segundo lugar que,
en la fase del diseño, se incorpore la voz de diversos grupos. Es
decir, para considerar una política pública como tal, se requiere la
existencia de una arena o momento en donde los interesados puedan
incorporar o someter sus demandas, en donde todos los afectados
por el problema público a atender, tengas posibilidad de participación.
En algunos casos y para ciertos temas, inclusive, el gobierno Incorporación de la voz de diversos grupos
Fuente: http://bit.ly/1MnRgJN
mexicano desarrolla consultas ciudadanas como un elemento que

denota la visión de los ciudadanos en una política pública.

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Se puede entender que las políticas públicas emergen de un proceso de toma de decisiones
que involucra una multiplicidad de actores políticos que interactúan en una variedad de
escenarios, este “juego” va más allá de la ruta que finalmente decidamos tomar o de las
acciones en concreto que derivan del acuerdo al que se llegue. La fase del diseño involucra
desde el problema público que pretendemos atender, los actores que se involucran y la
configuración de la política pública que posteriormente se implementará.
Para explicar de mejor manera el diseño de las políticas públicas se retoma un estudio
realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que describe el juego político o
proceso de formulación de políticas (PFP). Es decir, explica el proceso fundamental que da
forma a las políticas, las impulsa desde la idea hasta la implementación y lo que las sostiene
(o no) a lo largo del tiempo. Este enfoque se basa en la creencia de que el potencial de las
recetas de política para lograr resultados positivos depende, en gran medida, de la calidad del
proceso de formulación de políticas a través del cual se debaten, se aprueban y se
implementan. Aun las mejores ideas pueden no lograr sus frutos si el proceso no es el
adecuado.
En el siguiente esquema, los autores que desarrollaron el enfoque del proceso de formulación
de política proponen observar los elementos que influyen en el proceso de formulación de las
políticas y en las características mismas de éstas.

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Características de Proceso de Instituciones

Funcionamiento de
las políticas públicas formulación de básicas e historia
las instituciones
políticas
políticas (reglas de
juego de Políticas)
Características de
determinadas cuestiones
de política Interacciones de equilibrio
general
FUENTE: Spiller y Tomassi 2003.
Tal como puede observarse en el esquema, los conceptos centrales del modelo son:
resultados de políticas públicas (más allá de las características de éstas), proceso de toma de
decisiones, reglas institucionales e instituciones básicas e historia.
Tanto en el proceso de toma de decisiones, como en el PFP generado en un escenario

democrático, existe una variedad de actores políticos (o jugadores) entre los que se
encuentran los organismos oficiales del Estado y los políticos profesionales (presidentes,
líderes de los partidos, legisladores, jueces, gobernadores, burócratas), así como grupos
empresariales, sindicatos, medios de comunicación, y otros miembros de la sociedad civil que
interactúan en diferentes ámbitos –formales o informales y más o menos transparentes.
“El PFP puede entenderse como un proceso de negociaciones e intercambios (o

transacciones) entre actores políticos. Algunos de éstos son consumados de manera
instantánea (transacciones de tipo “spot”). En otros casos, las acciones que ocurren en el
presente (como un voto en el Congreso o la transferencia de recursos para un proyecto), se
intercambian por promesas de acciones o recursos futuros (transacciones intertemporales). El
tipo de transacción en la que los actores políticos pueden comprometerse dependerá de las

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posibilidades provistas por el entorno institucional”. (Scartini, C., Pablo Spiller, Ernesto Stein,
Mariano Tommasi, 2011:9)
Esto implica que los PFP son complejos y no pueden entenderse si únicamente se centra la
atención en las características de las instituciones. No puede dejarse de lado la multiplicidad
de actores que intervienen cuyo comportamiento depende de: sus preferencias, incentivos, las
restricciones que enfrentan, las expectativas del comportamiento de los otros actores y del
funcionamiento de las instituciones políticas, las normas que determinan las funciones de
cada uno de los actores y, las reglas de enfrentamiento entre ellos (Scartini, C., Pablo Spiller,
Ernesto Stein, Mariano Tommasi, 2011)
De acuerdo al modelo sistematizado por el BID (Spiller, P. y M. Tommasi, 2003:146), son seis
las características clave de las políticas:
1. Estabilidad. Qué tan estables son las políticas a través del tiempo. Los autores no
buscan políticas “invariables” sino mapear si los cambios responden a cambios
económicos y/o políticos.
2. Adaptabilidad. Qué tan ajustables pueden ser las políticas cuando cambian los
contextos cambian o cuando no están cumpliendo los fines para las que fueron
diseñadas.
3. Coherencia y Coordinación. En qué medida son afines a otras políticas y qué tanto
son el resultado de la coordinación de los actores que participan en la formulación e
implementación de las políticas.
4. Calidad de la implementación y de la efectiva aplicación. Objeto de estudio que se
medirá a partir de la puesta en marcha de las políticas diseñadas, su permanencia a
través del tiempo contemplado durante el proceso de su formulación y la obtención
de los resultados esperados.

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5. Orientación al interés público. Rastrear si las políticas están dirigidas a resolver un

problema público o a conferir beneficios privados.
6. Eficiencia. Capacidad del Estado para asignar recursos a las políticas públicas.
El estudio del BID plantea que el marco institucional debe ser entendido de forma sistémica;
es decir, en equilibrio, en donde se consideran múltiples dimensiones institucionales clave y
sus interacciones, tanto como las dinámicas históricas y culturales.
Para desarrollar un buen análisis del proceso de formulación de la política se pueden retomar
las preguntas del conjunto de estudios del BID, como: a) quiénes son los actores clave que
participan en el proceso de formulación de las políticas; b) cuáles son sus facultades y
funciones; c) cuáles son sus preferencias, incentivos y capacidades; d) cuáles son sus
horizontes temporales; e) en qué escenarios interactúan y f) cuáles son las características de
los mismos; y g) cómo son los intercambios o transacciones que emprenden (Scartini, C.,
Pablo Spiller, Ernesto Stein, Mariano Tommasi, 2011:19)
Es fundamental la importancia que éste esquema otorga a la cooperación y acuerdos

intertemporales entre los actores políticos, como condicionantes para una buena calidad de
las políticas públicas. Scartascini, Spiller, Steiny y Tommasi (2011: 9) retomando la literatura
de teoría de juegos, señalan la existencia de al menos cuatro determinantes de la cooperación
política.
a) Número de actores con poder sobre una decisión

dada. En donde, bajo ciertas circunstancias, la
teoría predice que, a mayor número de jugadores,
los parámetros de cooperación podrían ser
menores. Es decir, la cooperación es más
Esquematización del despliegue de la teoría de juegos en una situación
probable con un número pequeño de actores Fuente: http://bit.ly/1MAI9c1

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políticos clave (Tsebelis, G., 2006)
b) Las relaciones intertemporales entre actores políticos clave. El estudio del BID lo enuncia como
los horizontes temporales de largo plazo que tienen los actores clave. Lo que destaca aquí es
la relación de individuos, en posiciones formales, a través de periodos extendidos de tiempo, a
diferencia de relaciones bajo los mismos constreñimientos, pero con cortes temporales
frecuentes.
c) Escenarios institucionalizados en donde los actores pueden realizar sus intercambios de

manera visible [Timing and observability of moves]. En donde la cooperación es más
improbable, si lo movimientos de cualquiera de las partes no se pueden ver ni verificar.
d) La disponibilidad de tecnologías para asegurar el cumplimiento de las políticas. Como señalan

Spiller y Tomassi, tales tecnologías podrían implicar la fijación de reglas que evitaran el
comportamiento oportunista, como el de que se menciona en el inciso anterior o delegar las
políticas a una burocracia independiente.
La Implementación de las Políticas
La implementación de las políticas públicas es la fase en donde se ponen en acción aquellas

decisiones que en la fase anterior (en el diseño) se consideraron las más convenientes para
atender el problema público a atender.
Recordando:
1) Existe un problema público a atender

2) Éste problema público llega a la agenda gubernamental
3) Una serie de actores debate y se ponen de acuerdo para esgrimir sus deseos y
necesidades

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4) Entonces se entiende que, lo que emerge de esa discusión, las propuestas, acciones o
puntos a desarrollar, es el diseño de la política pública.
5) Ahora hay que implementar, es decir; que esas acciones pasen por el aparato
burocrático correspondiente y en efecto se cumpla lo que en el Diseño de la Política se
planteó.
6) Finalmente habría que hacer una evaluación de la política [tema de nuestro siguiente
apartado]
Teóricamente, el estudio de la implementación es un área relativamente reciente de análisis,

fueron Pressman y Wildavsky (1973) quienes por primera vez llamaron la atención de los
especialistas hacia este campo y fortalecieron la importancia de ésta área de estudio.
Tradicional y erróneamente, se creía que una vez tomada la decisión sobre qué acciones
llevar a cabo, la sola instrucción aplicada emergería los resultados deseados. Dicha idea
demostró, con los años, que no era así.
Por lo general, uno de los grandes problemas a los que se enfrenta la implementación es que
los diseñadores de las políticas NO consideran el aparato burocrático o instituciones a través
de las cuales se tiene que implementar, es decir, de las oficinas que deben hacer en efecto el
trabajo de implementación. Además, los
actores que diseñan las políticas nunca son
los mismos que las implementan. En el
primer caso se tienen a tomadores de
decisión y diversos funcionarios de alto nivel
mientras que en la implementación se
concentran en la burocracia de la estructura
media.
El aparato burocrático en el diseño de políticas
Fuente: http://bit.ly/1SiWI41

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Esto nos lleva a encontrar en los estudios de implementación toda una vena para ser
explorada y la cual ofrece un enorme potencial. Van Meter y Van Horn (1975) señalan que la
implementación de políticas abarca acciones de individuos o grupos públicos y privados que
buscan el cumplimiento de los objetivos previamente decididos. Sus acciones son pequeños
esfuerzos con el objeto de transformar las decisiones en principios operativos, así como
esfuerzos prolongados para cumplir los cambios, pequeños o grandes, ordenados por las
decisiones políticas.
Sabatier y Mazmanian (1981: 5) consideran que la implementación es la forma de llevar a

cabo una decisión de política básica. Para Pressman y Wildavsky (1976: XV) la
implementación debe ser vista como un proceso de interacción entre el establecimiento de
metas y las acciones generadas para lograrlas. Bardach (1978: 57- 58) establece que el
proceso de implementación es: 1) un proceso de ensamblaje de elementos requeridos para
producir un resultado programático particular, y 2) el agotamiento de un número de juegos
vagamente interrelacionados en donde estos elementos son contenidos o entregados al
proceso de ensamblaje en términos particulares.
Uno de los primeros asuntos que necesitan clarificación es la noción de qué es lo que se va a
implementar. La literatura sobre implementación no es específica en este asunto. Parece que
el término implementación puede ser aplicado a un amplio rango de “políticas”. Muchos
estudios –como se muestra más adelante– no establecen con precisión las características de
la “política” en cuanto objeto de estudio. Es decir, no hay certeza acerca de si la política que
se implementa es una decisión administrativa hecha por el ejecutivo o por uno de los
ministros, bajo la forma de un plan o programa. Si se trata de un instrumento más formal,
como un decreto administrativo expedido por el ejecutivo; o, incluso, si se refiere a una ley
que requirió formalmente la aprobación del legislativo.

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El estudio de Van Meter y Van Horn (1975) no es explícito en relación con el tipo de política
que se ha implementado. Ellos se refieren indistintamente a una ley promulgada, resolución
judicial, decreto o programa, sin ofrecer explicaciones adicionales en relación con las posibles
diferencias entre estos diversos tipos de políticas. De manera similar, Dolbeare y Hammond
(1971) se refieren a una decisión,
ley o política como conceptos similares sin entrar en mayores detalles.
Varios estudios, como el de Weatherley y Lipsky (1977), y Pressman y Wildavsky (1973),

trabajan en torno a una pieza de normatividad normalmente formulada como ley. No obstante,
ellos no discuten las posibles variaciones en el proceso de implementación o en sus
resultados que puedan estar relacionadas con las características de las políticas.
Sabatier y Mazmanian (1981: 5) en su clásico enfoque top-down [arriba-abajo] parecen ser

claros al referirse a la implementación de un estatuto. A pesar de ello, más adelante señalan
que las decisiones de la corte o las órdenes importantes del ejecutivo también pueden ser
incluidas. Infortunadamente, estos autores no ofrecen más explicación de las características o
formalidades de dichas órdenes ejecutivas.
Los primeros estudios de implementación estuvieron centrados en analizar el rol de las

organizaciones. En particular, un buen número de estudios investigaron el rol de la burocracia
como la única o principal variable en el proceso de implementación. Desde el estudio de
Etzioni (1980) un gran cúmulo de estudios aparecieron poniendo énfasis en las
organizaciones y burocracias, así como en el papel que éstas jugaban para implementar las
políticas. Muchos de estos trabajos se refieren y critican los principios clásicos de Max Weber
(1960) de acuerdo con los cuales la implementación es concebida como una consecuencia
automática de los objetivos originales (Schef 1961; Crozier 1964; Mechanic 1962).

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De manera similar, podemos encontrar un fuerte énfasis sobre

los asuntos administrativos en Kaufman (1973). Este autor
identifica tres variables relacionadas con el fracaso en la
implementación de políticas: el proceso de comunicación, las
capacidades y las actitudes hacia la política. Esencialmente
Kaufman considera que los asuntos burocráticos son el principal
problema de la implementación.
George S. Kaufman
Fuente: http://bit.ly/1PCtCO1
Los modelos organizacionales expuestos por Elmore (1978) –quien es uno de los más
conocidos defensores del enfoque de bottom-up [abajo-arriba] están directamente asociados
con la burocracia. El énfasis más fuerte de este enfoque se localiza precisamente en la
burocracia y a partir de ahí explica el éxito o fracaso de la implementación. De manera similar,
autores como Bailey y Mosher (1968), Pressman y Wildavsky (1973), entre otros, consideran
a las relaciones intergubernamentales como el principal asunto que afecta la implementación.
Así mismo, el marco conceptual ofrecido por Van Meter y Van Horn (1975) subraya la
importancia dada a la organización, comunicación, métodos, regulación y características de la
burocracia. Al menos cuatro de las seis variables que involucra su modelo están conectadas
con asuntos burocráticos. Más notable aún es el hecho de que estudios recientes como los de
Huang (1999) y Whitford (2002) siguen considerando a los asuntos burocráticos como el
centro del problema de la implementación.
Los enfoques Top-Down [arriba-abajo] y Bottom-Up [abajo-arriba]
Se han desarrollado diversos enfoques para comprender el proceso de implementación, sin

embargo, dentro de la literatura han predominado dos: el enfoque Top-Down [arriba-abajo] y
posteriormente el Bottom-up [abajo-arriba]

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Uno de los más reconocidos especialistas del enfoque top-down [arriba-abajo] es Sabatier. El
enfoque top-down [arriba-abajo] comienza con el análisis de la toma de decisiones –
usualmente un estatuto–, y después examina el grado en que sus objetivos, legalmente
ordenados, fueron alcanzados en el tiempo y por qué. Este enfoque analiza: a) el
comportamiento de los burócratas y de los grupos objetivo hacia la decisión política; b) el
logro de objetivos a través del tiempo; c) los factores principales que afectan los impactos de
la política y sus resultados, y d) la reformulación de la política.
Este enfoque ha sido criticado por tener limitaciones en relación con la idea de existencia de
un control jerárquico de programación, ello toda vez que diversos estudios han documentado
las posibles desviaciones causadas por los burócratas de primer piso. De manera similar, el
enfoque supone la existencia de objetivos “claros y consistentes” en el estatuto. Este hecho
no es fácil de probar o evaluar, de tal suerte que los investigadores deben conformarse con
“valores aceptables”.
Igualmente, se argumenta que la perspectiva top-down [arriba-abajo] no provee una buena

estructura para observar el cambio de política, ni el proceso de aprendizaje de la misma.
Adicionalmente, su punto de vista centralista descuida las acciones y estrategias de otros
actores tales como organizaciones particulares, actores independientes, periodistas,
burócratas de primer piso, académicos, etc.
Considerado como una alternativa y también como una seria crítica del enfoque top-down
[arriba-abajo], surge el enfoque bottom-up [abajo-arriba] para finales de los años setenta. Uno
de los pioneros de este enfoque es Elmore (1979-1980) con su retrospectiva “levantamiento
hacia atrás”. Su estudio percibe las debilidades o “noble mentira” del enfoque top-down
[abajo-arriba] cuando señala: “El más serio problema del levantamiento hacia delante es su
implícita y no cuestionada suposición de que los creadores de la política controlan los

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procesos organizacionales, políticos y tecnológicos que afectan la implementación” (1979-

1980: 605).
El diseño del enfoque bottom-up [abajo-arriba] comienza a partir del nivel más bajo del
proceso de implementación fortaleciendo la comprensión de la organización como un
elemento esencial para el análisis de la implementación. Se enfoca en analizar qué ocurre en
la relación personal entre los burócratas llamados de primer piso y quienes reciben la política.
Como resultado, la investigación se construye de abajo hacia arriba, analizando en cada nivel
la capacidad para afectar el comportamiento de la política y los recursos necesarios para
alcanzar los objetivos. Este diseño sostiene que el comportamiento de los burócratas de
menor nivel puede desviar las intenciones de los burócratas de alto nivel. Por esta razón se
sostiene: “... lo más cercano que uno se encuentre al lugar de los problemas, la mayor
habilidad para influirlos; y la habilidad de los sistemas complejos para problemas no depende
de controles jerárquicos sino en maximizar la discreción en el punto donde el problema es
más inmediato”.
Elmore (1978) sostiene que mientras más rígida sea la estructura legal,
o mientras mayor sea el uso de múltiples instrumentos de política
convencional, existe menor posibilidad de lograr una implementación
exitosa. Elmore analiza la implementación a través de cuatro modelos
organizacionales: a) Implementación como administración de sistemas,
en donde los problemas de administración son producto de las Estructura legal
Fuente: http://bit.ly/20Mvt8c
deficiencias en planeación, especificación y control; b) Implementación
como un proceso burocrático, en cual refiere a la rutina de la actividad
de los burócratas y los problemas derivados al momento de introducir
nuevas políticas.

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Este modelo sugiere la observación del comportamiento de los burócratas con objeto de
intentar adaptarlos a los objetivos de la política. c) Implementación como desarrollo
organizacional. Este enfoque determina cómo la falta de consenso y obligación entre los
responsables de la implementación es una de las razones fundamentales para su fracaso.
También sostiene que mientras más democrática sea la organización, más eficiente será. d)
Implementación como conflicto y negociación.
Este elemento no es burocrático y por tanto no se encuentra en los tres enfoques previos. La
idea es que existe un proceso permanente de negociación e influencia entre los actores
sociales y políticos. Así, la expectativa de beneficios se maximiza mientras los actores
permanezcan en la arena de negociación. El éxito o fracaso de la implementación es relativo y
está relacionado con los intereses de cada uno de los participantes. Consecuentemente, no
hay una evaluación precisa e los objetivos originales de la política.
El enfoque bottom-up [abajo-arriba] ofrece una metodología útil para identificar la “estructura
de implementación”. Similarmente, ofrece a los especialistas la libertad para evaluar la
capacidad de las organizaciones privadas y las fuerzas del mercado para solucionar
problemas e identificar consecuencias. El enfoque se encarga de la interacción de una
multitud de programas públicos y privados en donde ninguno de ellos es prominente. Así
mismo, se encarga de las acciones estratégicas de los actores a través del tiempo, poniendo
énfasis en el proceso de aprendizaje de la política o “policy learning”. No obstante, algunas de
sus ventajas, este enfoque ha sido criticado por sobre enfatizar la importancia de la periferia
en relación con el centro, por descuidar la importancia de la ley como un instrumento para
inducir cambios en el comportamiento (toda vez que el enfoque se basa en las percepciones,
actividades e interacciones de los participantes), y por fracasar en la evaluación del éxito o
fracaso de acuerdo con las intenciones originales establecidas en el estatuto o política.

ciudadana
Texto apoyo
¿Las instituciones importan?
¿Do Institutions Matter? Es el título del libro editado por Weaver y Rockman (1993) en donde
presentan diversos estudios de caso que abordan la cuestión del impacto que las instituciones
han tenido en el proceso de las políticas públicas y en el resultado e impacto de dichas
políticas.
Este estudio postula un modelo en el que el resultado de las políticas está determinado por las
limitaciones institucionales y las características de la toma de decisiones de los sistemas
políticos. Sin embargo, los estudios de caso que analiza el libro revelan que solo en algunos
casos las instituciones tienen una influencia fuerte, unidireccional, clara y contundente sobre
la política pública mientras en las mayorías es una influencia vaga, sutil e indirecta. (Rockman
Y Weaver, 1993: 446) y presentan las siguientes nueve conclusiones:
 Si bien las instituciones afectan las capacidades del gobierno, su efecto es contingente.
 Las disposiciones institucionales concretas suelen generar tanto oportunidades como
riesgos para las capacidades gubernamentales individuales.
 Las capacidades para la formulación de políticas también pueden ser muy distintas
entre las diversas áreas que conforman el sistema político.
 Los efectos institucionales en las capacidades gubernamentales se canalizan a través
de las características de la toma de decisiones del gobierno.
 Las diferencias entre las reglas y normas electorales que orientan la formación de los
gobiernos pueden tener tanto impacto como las propias instituciones.
 Los sistemas parlamentarios no son mejores que los sistemas presidenciales, y
viceversa.
 La división partidista del control del ejecutivo o el legislativo exacerba el problema de la
gobernanza, particularmente el problema del establecimiento de las prioridades de las
políticas públicas.

ciudadana
Texto apoyo
 Las disposiciones institucionales implican concesiones negociadas en cuanto a

capacidades.
 Los gobiernos no pueden escapar a las limitaciones institucionales mediante la
generación de mecanismos de contrapeso.
El modelo de los impactos institucionales de Weaver y Rockman
Las limitaciones institucionales

Alientan o desalientan ciertos
tipos de
Atributos de los procesos de

toma de decisiones Que posibilitan o frenan el
seguimiento de
Capacidades de formulación
de política
Que influyen en la capacidad
del gobierno de tomar
Decisiones estratégicas de
políticas públicas
Que influyen, pero no
necesariamente determinan la
Impactos sociales y
calidad de los
económicos de las políticas
Fuente: Elaboración propia a partir de Weaver y Rockman, 1993.
En resumen, el estudio argumenta que la influencia de las instituciones en el resultado e

impacto de las políticas se aprecia mejor en la manera en que las disposiciones institucionales
confieren riesgo y oportunidades, y que no es raro que el éxito y el fracaso en las políticas
públicas depende en la forma en que las condiciones sociales y políticas, entre otras, hayan

ciudadana
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influido en la predominancia de riesgo u oportunidades en momentos específicos. Los autores

afirman que los resultados exitosos en las políticas públicas entrañan “hacer coincidir a las
instituciones políticas con una serie de problemas que determinan qué capacidades son más
necesarias y con las condiciones políticas y sociales de un país que determinen si las
disposiciones institucionales tienen probabilidades de enriquecer o inhibir cierta capacidad.
(Weaver y Rockman, 1993:461)
La evaluación de las Políticas
La Evaluación de Políticas Públicas es un área de investigación aplicada cuya finalidad es

valorar la utilidad y bondad de la intervención pública mediante la aplicación de un conjunto de
técnicas que se emplean en otros campos de las ciencias sociales.
Algunos de los principales autores dedicados al estudio de esta materia la definen como:
1) “Es el análisis objetivo y científico de los efectos a corto y largo plazo de las políticas,
tanto sobre los grupos sociales o situaciones para los cuales se diseñó la política como
sobre la sociedad en general, y el análisis de la ratio de costes actuales y futuros sobre
cualquiera de los beneficios identificados” (Dye, 1995).
2) “La evaluación de programas conlleva el empleo de métodos científicos para medir la
ejecución y resultado de programas para ser utilizados en la toma de decisiones”
(Ruthman, en Alvira, 1991).
3) “Consiste en la recopilación sistemática de información sobre actividades,
características y resultados de un programa para su utilización por un grupo específico,
de cara a reducir incertidumbres, mejorar la eficacia y tomar decisiones en función de
qué se está haciendo con el programa y a quién está afectando” (Patton, 1987).

ciudadana
Texto apoyo
4) Eficiencia de un programa. Esto implica la recogida, análisis e interpretación de la

información sobre el logro de los objetivos del programa en relación con las
previsiones” (Epstein y Tripodi, 1977).
Todas estas definiciones ponen el énfasis en la valoración a posteriori (posteriormente) de los

resultados de la política o programa; la evaluación es después de la planificación. Sin
embargo, se considera que la evaluación debe, además, ocuparse de analizar el diseño, los
sistemas de gestión y seguimiento, y el proceso de ejecución de las políticas y programas
desarrollados puesto que todos estos elementos condicionan sus resultados. En esta
concepción, evaluación y planificación son procesos relacionados.
Durante las décadas de los 60 y 70 se asienta la evaluación como área de investigación y

estudio de diversas disciplinas científicas y sociales llegando a constituirse como una
“industria en crecimiento” en los Estados Unidos (Rossi y Freeman, 1993), donde:
 Aparece una amplia relación de bibliografía al respecto en la que se analizan y critican
las técnicas y enfoques metodológicos utilizados hasta el momento,
 Se recopilan experiencias de prácticas en evaluación,
 Se elaboran textos y manuales formativos,
 Proliferan los foros de debate académicos y políticos,
La General Accounting Office se
y
fundó como agencia
 Se publican revistas y boletines especializados. independiente por el Bugdegt
and Accounting Act, para llevar
a cabo estudios de evaluación.
En sus inicios se limitó a realizar
Este proceso evolutivo se vio favorecido por la creación de
controles contables y no es hasta
instituciones como la General Accounting Office (1921) en después de la II Guerra Mundial
cuando dedica sus esfuerzos a
Estados Unidos, la Audit Commission o la National Audit investigar cómo habían sido
utilizados los recursos públicos, el
Office (1988) en el Reino Unido, y la puesta en marcha de
personal y los medios asignados,
iniciativas encaminadas a modificar los procesos internos y así como a medir la eficacia
global de la política.
estructuras organizativas de las agencias públicas en aras a

ciudadana
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desarrollar en ellas la capacidad necesaria para la evaluación de políticas. la creación del

Comité Interministerial de la Evaluación (CIME) y el Fondo Nacional para el Desarrollo de la
Evaluación (FNDE) en Francia.
Es a partir de los años 80 cuando se produce la aplicación sistemática y generalizada de la

evaluación en la mayoría de los países desarrollados. En este proceso de introducción y
expansión de la evaluación, se observa la creación de aproximaciones metodológicas que,
para evaluar un programa, van desde los que toman como referencia los objetivos explicitados
en el mismo, hasta los que tratan de medir los logros alcanzados, estuvieran previstos o no.
Así, nos encontramos con:
La evaluación centrada en objetivos
El modelo de Tyler (1950) utiliza como parámetro de referencia los objetivos de la política
evaluada para efectuar mediciones comparadas, entre lo que pretendía inicialmente y lo
realmente conseguido. Los objetivos de referencia permiten concretar y delimitar los cambios
buscados, y su conocimiento es lo que orienta la elección de las variables dependientes en el
análisis y los criterios a utilizar. Este enfoque, recogido también por Weiss (1972 y 1983), se
ha extendido y es, en la actualidad, uno de los más aplicados, al menos en Europa.
La evaluación no centrada en objetivos o libre de objetivos
Los trabajos de Scriven (1967 y 1973) rompen con los enfoques anteriores al considerar
objeto de evaluación todos los efectos provocados por el programa y no sólo aquellos que
estaban previstos inicialmente en su definición. Toma como referencia para la evaluación de
los efectos realmente producidos las necesidades “fundamentales” detectadas, lo que hace
que el análisis sea menos sesgado y más completo que si se consideran como parámetro de
valoración sólo los objetivos, puesto que tiene en cuenta la realidad de la que se parte y se
quiere modificar. Incluso propone que se obvie deliberadamente, por parte del evaluador, el

ciudadana
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conocimiento a priori de esos objetivos. Su aplicación exige deslindar del cambio total en la
sociedad el provocado por el programa, esto es, su efecto neto. Se deben analizar, por tanto:
 El impacto sobre la situación o población objetivo.

 El impacto sobre situaciones o grupos que no son objetivo.
 El impacto sobre las condiciones actuales y futuras.
 Los costes directos, en términos de los recursos utilizados en el programa.
 Los costes indirectos o costes de oportunidad.
Aunque en México aún carecemos de evaluación en la mayoría de las políticas públicas, las
evaluaciones que la Administración Pública Federal más utiliza son:
 Evaluación de Consistencia y resultados
 Evaluación de Impacto
Cierre de sesión
A lo largo de esta sesión pudimos observar el ciclo completo de las políticas públicas. Desde
su conceptualización hasta lo que sucede en cada una de las fases o momentos. Es
indispensable recordar que cuando se habla del ciclo de las políticas públicas estamos
hablando de continuo, es decir; de un proceso, de un ir y venir en donde ninguna fase es
estática, todas se entremezclan y hacer una separación por etapas es un apoyo conceptual.
En términos ideales, tras realizar la evaluación de una política, esos resultados debiesen de
alimentar a los diseñadores para que éstos, a su vez, modificaran y ajustaran aquello que
resulto de la evaluación.

ciudadana
Texto apoyo
Para saber más
 Aguilar, Luis. (2005) Gobernanza y Gestión Pública, Fondo de Cultura Económica.

 Aguilar, Luis. (2007). El aporte de la política pública y la Nueva Gestión Pública a la
gobernanza. Conferencia. XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administración Pública, Sto. Domingo, Rep. Dominicana.
 Bardach, E “Problemas de la definición de problemas en el análisis de políticas” En:
Luis F. Aguilar Villanueva (comp.) Problemas públicos y agenda de gobierno.
(Antología de políticas públicas Vol. 3) México, Miguel Ángel Porrúa. 2003.
Fuentes de consulta
 Aguilar, Luis F. (1997), “Estudio Introductorio”, en Giandomenico Majone, Evidencia,

Argumentación y Persuasión en la Formulación de Políticas, México: FCE.
 Aguilar, Luis. (2004). Políticas públicas en México. Revista de Sociología, año 19,
número 54. México.
 Dahl, R. Politics, economics, and welfare: planning and político-economic systems
resolved into basic social processes. with Charles E. Lindblom. New York, Harper.
1963.
 Elder, C. & Cobb, R. (2003). Formación de la Agenda: El caso de la política de los
ancianos. (Senzek, A. Trad.). En (ed) L.F. Aguilar Villanueva, Problemas políticos y
Agenda de Gobierno (77 – 104). México: Grupo Editorial Miguel Angel Porrua.
 Etzioni, Amitai (1980). La sociedad activa: una teoría de los procesos societales y
políticos. Aguilar.
 Guy, P., (2003), El nuevo institucionalismo: la teoría institucional en ciencia política,
Barcelona: Gedisa.
 Laswell, H, (1992), El estudio de las políticas públicas, México: Porrúa.

ciudadana
Texto apoyo
 May, J. V., & Wildavsky, A. B. (Eds.). (1979). The policy cycle (Vol. 5). SAGE
Publications, Incorporated.
 Lindblom, Charles E.; Braybrooke, David (1963), A strategy of decision: policy
evaluation as a social process. Free Press.
 North, D. (1990). Institutions, Institutional Change and Economic Performance.
Cambridge University Press.
 Parsons, Wayne. Políticas Públicas. Una introducción a la teoría y práctica del análisis
de políticas públicas. FLACSO México. 2007. Argentina.
 Sabatier, P. A., & Jenkins-Smith, H. C. (1993). Policy change and learning: An
advocacy coalition approach. Westview Pr.
 Scartini, C., Pablo Spiller, Ernesto Stein, Mariano Tommasi (eds.). El juego político en
América Latina. ¿Cómo se deciden las políticas públicas? Washington: Banco
Interamericano de Desarrollo, 2011.
 Spiller, P. y M. Tommasi (2003) “The Institutional Foundations of Public Policy: A
Transactions Approach with Application to Argentina” Forthcoming Journal of Law,
Economics and Organization; y BID. 2006. Pp. 146.
 Subirats, J., Knoepfel, P., Larrue, C., et al. (2008). Análisis y gestión de las políticas
públicas. Barcelona:Ariel.
 Subirats, Joan. Análisis de políticas públicas y eficacia de la Administración. Ministerio
para las administraciones públicas. 1994. Madrid
 Weaver, R. K., & Rockman, B. A. (Eds.). (2010). ¿Do institutions matter? Government
capabilities in the United States and abroad. Brookings Institution Press.

Módulo 3. Administración Pública:: Gestión Ciudadana y Conciencia Colectiva

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Módulo 3.

Unidad 2. Problemas públicos, políticas

Sesión 6. El proceso de las

El Diseño de las Políticas .......................................................................................................... 8

La evaluación de las Políticas ................................................................................................. 23

Cierre de sesión ...................................................................................................................... 26

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 1

A continuación, se analizará el ciclo completo de políticas públicas. Desde el diseño hasta la

El ciclo de políticas públicas

El ciclo de políticas públicas es un conjunto de etapas de decisiones y acciones. En términos

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 2

El ciclo de políticas públicas o enfoque por etapas se ha mantenido como el análisis

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 3

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 4

 Enfoque por etapas: Conciben la formulación de políticas como un proceso compuesto

 Enfoque pluralista-elitista: Se concentra en el poder y su distribución entre los grupos y

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 5

 Enfoque neomarxista: Se preocupa por la aplicación de las ideas de Marx a la

 Enfoque subsistémico: Analiza la formulación de políticas públicas en función de

 Institucionalismo: Tiene un desarrollo menos depurado que los enfoques anteriores,

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 6

Variedades de análisis de las políticas públicas

Análisis de las PP Análisis para las PP

Fuente. Elaboración propia.

Análisis de las políticas públicas

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Análisis para las políticas públicas

 La defensa de las políticas públicas: investigación y elaboración de argumentos para

El Diseño de las Políticas

Como su nombre lo indica, una política pública tiene como condición

mexicano desarrolla consultas ciudadanas como un elemento que

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 8

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 9

Características de Proceso de Instituciones

FUENTE: Spiller y Tomassi 2003.

Tanto en el proceso de toma de decisiones, como en el PFP generado en un escenario

“El PFP puede entenderse como un proceso de negociaciones e intercambios (o

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División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 11

5. Orientación al interés público. Rastrear si las políticas están dirigidas a resolver un

Es fundamental la importancia que éste esquema otorga a la cooperación y acuerdos

a) Número de actores con poder sobre una decisión

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políticos clave (Tsebelis, G., 2006)

c) Escenarios institucionalizados en donde los actores pueden realizar sus intercambios de

d) La disponibilidad de tecnologías para asegurar el cumplimiento de las políticas. Como señalan

La Implementación de las Políticas

La implementación de las políticas públicas es la fase en donde se ponen en acción aquellas

1) Existe un problema público a atender

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Teóricamente, el estudio de la implementación es un área relativamente reciente de análisis,

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Sabatier y Mazmanian (1981: 5) consideran que la implementación es la forma de llevar a

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Varios estudios, como el de Weatherley y Lipsky (1977), y Pressman y Wildavsky (1973),

Sabatier y Mazmanian (1981: 5) en su clásico enfoque top-down [arriba-abajo] parecen ser

Los primeros estudios de implementación estuvieron centrados en analizar el rol de las

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De manera similar, podemos encontrar un fuerte énfasis sobre

Los enfoques Top-Down [arriba-abajo] y Bottom-Up [abajo-arriba]

Se han desarrollado diversos enfoques para comprender el proceso de implementación, sin

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