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“Año del Fortalecimiento de la Soberanía Nacional”


“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres”

Lima, 31 de enero de 2022

OFICIO N.º 0042-2022-DP

Señora
María del Carmen Alva Prieto
Presidenta del Congreso de la República
Lima. -

De mi mayor consideración:

Es grato dirigirme a usted para saludarla cordialmente y, a la vez,


expresarle la preocupación de la Defensoría del Pueblo respecto del Proyecto
de Ley n.° 904-2021-CR, Proyecto de Ley que impulsa la calidad de los
materiales y recursos educativos en el Perú.

El referido proyecto de ley aborda, principalmente, el tema de la


participación de los padres y madres de familia en la definición del contenido
de los materiales y recursos educativos que el Ministerio de Educación
(Minedu) elabora y distribuye gratuitamente a la población escolar. En esa
línea, plantea modificaciones a las siguientes normas: Ley 28044, Ley General
de Educación; Ley 28628, Ley que regula la participación de las asociaciones
de padres de familia en las instituciones educativas públicas; Ley 31224, Ley
de Organización y Funciones del Ministerio de Educación; además, crea el
Registro de Dirigentes de Organizaciones de Padres de Familia.

En opinión de la Defensoría del Pueblo, la citada propuesta legislativa y


su exposición de motivos contienen medidas que contravienen directamente la
Constitución Política y no están alineadas a los objetivos de la Política Nacional
Multisectorial para las Niñas, Niños y Adolescentes al 2030; la Política
Nacional de Igualdad de Género; el Proyecto Educativo Nacional al 2036; el
Currículo Nacional de la Educación Básica (CNEB) y los nuevos Lineamientos
de Educación Sexual Integral (ESI) para la Educación Básica. De igual modo,
dicha propuesta no está acorde con los derechos y principios consagrados en
la Convención sobre los Derechos del Niño y otros instrumentos
internacionales de derechos humanos.

Por consiguiente, la referida propuesta impediría el cumplimiento de


medidas de política pública vigentes que responden al ordenamiento jurídico
interno y a obligaciones internacionales asumidas por el Estado peruano.
Asimismo, tendría un impacto negativo en el proceso de elaboración de los
materiales, textos y recursos educativos, los cuales son parte de la política
pedagógica nacional y un factor muy importante para alcanzar la calidad
educativa a la que tienen derecho las/los estudiantes.

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En tal sentido, en ejercicio de las atribuciones constitucionales de la


Defensoría del Pueblo, considero oportuno expresar las siguientes
observaciones al precitado proyecto de ley:

1. Sobre la definición de la política educativa y pedagógica nacional

La Constitución Política regula las competencias y funciones de los


diversos órganos del Estado. Con relación al Poder Ejecutivo, el artículo 119
precisa que la dirección y gestión de los servicios públicos “están confiadas al
Consejo de ministros y a cada ministro” en los asuntos de competencia de su
cargo.

En esa línea, el artículo 4 de la Ley n.° 29158, Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo (LPE), establece que diseñar y supervisar políticas nacionales y
sectoriales es una competencia exclusiva del Poder Ejecutivo, del cual forma
parte el Ministerio de Educación (Minedu).

En coherencia con dicho marco normativo constitucional, la Ley n.°


28044, Ley General de Educación (LGE), establece que el Ministerio de
Educación es el órgano del Gobierno Nacional que tiene por finalidad “definir,
dirigir y articular la política de educación, cultura, recreación y deporte, en
concordancia con la política general del Estado”.1 Asimismo, precisa que tiene
como función definir, dirigir, regular y evaluar la política educativa y
pedagógica nacional.2

Por su parte, es preciso mencionar que el artículo 21 del Reglamento de


la LGE señala que la política pedagógica nacional tiene por objetivo asegurar
el logro de los aprendizajes fundamentales de los estudiantes, articular los
factores de calidad señalados en la ley e incluir lineamientos y acciones
fundamentales respecto al “diseño, validación, utilización y evaluación de los
materiales y recursos educativos y centros de recursos”.3

Como se puede advertir del marco normativo mencionado, el Minedu es


el órgano rector y responsable de definir, dirigir, regular y evaluar la política
educativa y pedagógica nacional; asimismo, es el órgano del Estado
competente para diseñar, validar, utilizar y evaluar los materiales y recursos
educativos.

Por ello, nos llama la atención que la propuesta legislativa contenga


disposiciones que conllevan concluir que el Minedu cede la definición de los
contenidos de los materiales a la opinión que puedan expresar algunos padres
y madres de familias organizados institucionalmente, pues ello contraviene el
ordenamiento jurídico interno que establece las funciones y competencias de
dicho ministerio.

1 Ley n.° 28044, Ley General de Educación, artículo 79.


2 Ley n.° 28044, Ley General de Educación, artículo 80 literal a.
3 Reglamento de la Ley 28044, Ley General de Educación, artículo 21, literal f.
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2. Sobre el derecho a la participación de los padres y madres de familia


conforme a la legislación y jurisprudencia

El artículo 13 de la Constitución Política reconoce el derecho de los


padres y madres de familia a participar en el proceso educativo de sus hijos e
hijas, y de escoger el centro de estudios. Asimismo, este derecho ha sido
analizado y desarrollado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC)
y, sobre todo, en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la República
(CSJR), respecto a la demanda de Acción Popular contra la resolución
ministerial que aprobó el Currículo Nacional de la Educación Básica (CNEB)4.

Cabe indicar que el TC expuso de manera clara que el referido derecho


no implica que los padres “puedan reemplazar al Estado en sus funciones y
competencias constitucionales”, sino que ellos deben coadyuvar para alcanzar
el fin constitucional de la educación, que no es otro que el desarrollo integral
de las y los educandos.5

Por su parte, la CSJR estableció que, si bien del derecho a la educación


se desprende el derecho de los padres y madres a intervenir en el proceso
educativo de sus hijos e hijas, ello “de ninguna forma implica que los padres
de familia tengan la potestad de reemplazar las atribuciones que están
reservadas por mandado constitucional y/o legal al Estado”6.

En este sentido, la Defensoría del Pueblo expresa su desacuerdo con


diversas disposiciones contenidas en el Proyecto de Ley n.° 904-2021-CR, toda
vez que las mismas contravienen la jurisprudencia reseñada. En efecto,
diversas disposiciones de los artículos 2, 4 y 5 contenidos en la propuesta
legislativa se alejan del ámbito del derecho a la participación de padres y
madres de familia y, por el contrario, plantean la instauración de un derecho
de veto por parte de ellos y ellas sobre la definición, procedimiento de
elaboración, aprobación y distribución de los materiales educativos; también,
establecen responsabilidades y sanciones para las/os funcionarias/os y
servidoras/es del sector educación. Esto último, además, pretendería
criminalizar el cumplimiento de sus funciones conforme a ley.

Cabe indicar que la exposición de motivos del proyecto de ley no expone


argumentos para sustentar la necesidad de que los padres y madres de familia
deban emitir un consentimiento o aprobación sobre el contenido de los
materiales educativos, tampoco brinda razones por las cuales las disposiciones
legales que plantea serían idóneas para garantizar el derecho a la educación
de las/los estudiantes.

Antes bien, aunque el proyecto de ley haga referencia al derecho a la


participación de los padres y madres de familia, sustancialmente, establece un

4 Sentencia de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de


Justicia de la República, Acción Popular Expediente N°23822 – 2017 Lima.
5 Sentencia del Tribunal Constitucional, recaída en el Expediente n.° 02018-2015-PA/TC,

fundamento 27.
6 Acción Popular Expediente n.° 23822-2017-Lima, fundamento 13.2 del voto singular del señor

Juez Supremo Toledo Toribio.


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derecho de veto a favor de cualquier persona que desee frenar el normal


proceso de la gestión educativa, en detrimento de las competencias legalmente
asignadas al Ministerio de Educación, como ente rector de la política educativa
y pedagógica nacional.

En el mismo sentido, la Defensoría del Pueblo recuerda que nuestra


Constitución Política y las leyes que desarrollan el derecho a la educación no
contemplan un derecho a veto de los padres y madres de familia respecto de
la política educativa y pedagógica nacional relacionada a los materiales
educativos, ni tampoco les otorga competencia para intervenir en la definición,
elaboración de contenidos y distribución de los mismos, tal como se menciona
previamente.

Tal y como se mencionó al inicio del presente documento, corresponde


al ente rector en la materia la definición del contenido de la política educativa
actual, de acuerdo con lo determinado en la legislación e interpretado por la
jurisprudencia constitucional y ordinaria, a partir de los mandatos
internacionales y nacionales y no de la opinión subjetiva de un sector de la
población o incluso de los/as propios funcionarios/as del Estado. Sin
embargo, ello no excluye las consultas que la autoridad educativa deba realizar
a especialistas en la materia, así como a la sociedad en conjunto, quien es la
destinataria de las políticas de Estado, asegurándose de preservar, en la
evaluación de sus aportes, la objetividad que garantice la educación integral y
el interés superior del educando.

Es importante tener presente que, inclusive, los órganos del Estado no


tienen discrecionalidad absoluta en la elaboración de las políticas públicas,
pues estas deben responder a los fines, derechos y principios establecidos en
la Constitución y la Ley. En el caso del Minedu, dicho ente rector no tiene una
discrecionalidad total, porque el artículo 79° de la propia LGE establece que
aquél define la política educativa nacional en coherencia con la política general
del Estado; además dicha política debe concordar con las otras políticas
nacionales aprobadas y responder a las obligaciones internacionales asumidas
en diversos tratados de derechos humanos.

En tal sentido, resulta inadmisible que en un Estado constitucional de


derecho como el que tenemos en el Perú, se pretenda dejar la deliberación y
definición de políticas públicas, así como la realización de derechos
fundamentales como la educación, a la dictadura de la mayoría o de grupos de
interés y poder.

Al respecto, en la precitada sentencia sobre la demanda de acción


popular contra el Currículo Nacional de la Educación Básica (CNEB), la Corte
Suprema de Justicia de la República desarrolló un razonamiento en esta
misma línea cuando señaló lo siguiente: “hasta dónde debe llegar el respeto
que deben la Sociedad y el Estado a las creencias en el ámbito público; la
respuesta a esta interrogante solo la puede dar, en sociedades jurídicamente
seculares como la nuestra, la Constitución Política del Estado”.7 La misma

7 Acción Popular Expediente n.° 23822-2017-Lima, fundamento décimo cuarto.


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sentencia agrega que la participación de la sociedad en la formulación de


políticas públicas en educación “en forma alguna puede poner en riesgo los
derechos de la persona humana”, y, en consecuencia, la implementación de
enfoques educativos para formar a niños y niñas en valores democráticos y
respeto de derechos humanos “no está sujeta a deliberación”.

Siguiendo esta línea de pensamiento, otorgar un derecho de veto por


mandato de ley a padres y madres de familia para que puedan deliberar y
definir el contenido de materiales educativos y, por ende, del CNEB,
constituiría un despropósito en un ordenamiento constitucional. La política
educativa debe responder al fin constitucional de la educación, que es el
desarrollo integral de la persona, y, además, fundamentarse en el respeto de
la dignidad, libertad e igualdad del ser humano reconocidos por la propia
Constitución Política. Asimismo, dicha política debe ser coherente, con otras
conformantes de la política general del gobierno, tales como la Política Nacional
Multisectorial para las Niñas, Niños y Adolescentes al 20308, la Política
Nacional de Igualdad de Género9, entre otras.

Por ello, la Defensoría del Pueblo considera que la aprobación del


Proyecto de Ley n.° 904-2021-CR originaría un peligroso precedente para todas
las políticas públicas, pues institucionalizaría -a través de una ley- un derecho
a veto por parte de personas con creencias o prejuicios, generando
inestabilidad y falta de seguridad jurídica para la protección de los derechos
humanos de las personas, y particularmente, de las y los estudiantes. Además,
de impactar negativamente en una serie de lineamientos importantes para el
adecuado desarrollo del año escolar, entre ellos, el de dotación de los
materiales educativos para la educación básica, emitidos por el Ministerio de
Educación.10

3. Sobre el derecho a la Educación Sexual Integral (ESI) de las niñas,


niños y adolescentes

El artículo 2 del proyecto de ley propone que los contenidos de los


materiales educativos deben estar orientados a promover y proteger el
desarrollo integral de la personalidad mediante el desarrollo de valores para la
educación sexual, entre otros. No obstante, de una lectura integral del proyecto
de ley se desprende que el Ministerio de Educación no podría aprobar o
publicar materiales, textos ni recursos educativos, en cuya elaboración no
hubieren participado y consentido los padres y madres de familia.

En ese sentido, se deduce que, por ejemplo, los contenidos referidos a


la ESI, estarían condicionados a la obtención del consentimiento o la
aprobación de los progenitores, medida que contradice la rectoría y las
funciones del Minedu, tal como se ha señalado en los puntos anteriores.

8 Aprobada por Decreto Supremo n.° 008-2021-MIMP.


9 Aprobada por Decreto Supremo n.° 008-2019-MIMP.
10 Resolución Viceministerial n.° 053-2019-Minedu, que aprueba los “Lineamientos para la

dotación de materiales educativos para la educación básica".


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Además, cabe señalar que el Minedu, en cumplimiento de sus


obligaciones internacionales, normativa y políticas internas, ha aprobado los
Lineamientos de Educación Sexual Integral para la Educación Básica11. Con
base en ese instrumento, le corresponde elaborar y difundir materiales
educativos de orientación sobre la implementación de la ESI para diferentes
actores de la comunidad educativa12.

De otro lado, si los contenidos son aprobados por los padres de familia
conforme lo plantea la propuesta legislativa, se corre el riesgo de que tales
contenidos dependan de las concepciones y creencias de los progenitores,
quienes podrían estar influenciados por prejuicios o nociones equivocadas
sobre la ESI y, por lo tanto, esa situación podría repercutir negativamente en
la formación y desarrollo integral de niñas, niños y adolescentes.

Un ejemplo de ello se observa de la revisión del predictamen de la


Comisión de Educación, donde se resalta la opinión de la representante de la
Coordinadora Regional por la Vida de Arequipa, quien, sin mostrar evidencia
alguna, afirma que los materiales y contenidos de la ESI “son, a juicio de miles
de padres de familia, de escasa calidad educativa e inadecuados para un
menor de edad”.

Como se ha señalado en líneas previas, a la falta de fundamentación del


proyecto del ley se suma la inexistente valoración por parte de la Comisión de
Educación, de las opiniones de otros padres o madres que están a favor de la
ESI, así como de otros actores importantes para una deliberación amplia sobre
la materia, como la Comisión Especial Multipartidaria de Protección a la
Infancia del Congreso, o la de entidades como el Ministerio de Educación, el
Ministerio de la Mujer y el Ministerio de Salud.

Ahora bien, se debe recordar que el derecho a la educación sexual


integral es parte del derecho a la educación y, además, la obligación estatal
relativa al derecho a la salud sexual y reproductiva implica brindar educación
e información integrales teniendo en cuenta las capacidades evolutivas de
niños y adolescentes, tal como lo ha señalado la Corte Interamericana de
Derechos Humanos.13

En ese sentido, es pertinente mencionar que el artículo 15, literal g) del


Código de los Niños y los Adolescentes señala que el Estado garantiza que la
educación básica comprenda la orientación sexual y la planificación familiar.
Por su parte, el CNEB define la ESI como “el espacio sistemático de enseñanza
y aprendizaje que promueve valores, conocimientos, actitudes y habilidades
para la toma de decisiones conscientes y críticas con relación al cuidado del
propio cuerpo, las relaciones interpersonales, el ejercicio de la sexualidad”.
Asimismo, agrega que “tiene como finalidad principal que los estudiantes vivan

11 Aprobado mediante Resolución Viceministerial N.º 169-2021-MINEDU.


12 Lineamientos de Educación Sexual Integral para la Educación Básica. Disposición 7.4.
13 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Guzmán Albarracín y otras VS Ecuador.

Párrafo 139.
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su sexualidad de manera saludable, integral y responsable en el contexto de


relaciones interpersonales democráticas, equitativas y respetuosas”14.

En adición, la ESI es parte del tercer propósito del Proyecto Educativo


Nacional al 2036 (bienestar socioemocional), donde se establece que esta área
de la educación dota, de modo graduado y con una sensibilidad acorde con la
edad de niñas, niños, adolescentes, de conocimientos, habilidades, actitudes
y valores que les permiten vivir la sexualidad de modo auténtico, saludable y
responsable. Además, le prepara para prevenir situaciones adversas para su
bienestar, como la violencia y los embarazos tempranos.

De otro lado, en materia de políticas públicas, la ESI es considerada


como objetivo prioritario de la Política Nacional Multisectorial para las Niñas,
Niños y Adolescentes 2030, relacionada con disminuir el riesgo de
desprotección de niñas, niños y adolescentes. También el fortalecimiento de la
implementación de la ESI en el sistema educativo constituye un lineamiento
de uno de los objetivos prioritarios de la Política Nacional de Igualdad de
Género15; además, a través del Plan Nacional Multisectorial para la Prevención
del Embarazo Adolescente 2013-2021, se buscó asegurar la inclusión de la ESI
en el Marco Curricular Nacional para que las regiones tengan condiciones y
recursos educativos a fin de implementar la ESI.

En consecuencia, existe un marco normativo y de política pública


nacional que obliga al Estado a implementar la ESI en el entorno escolar, sin
injerencia alguna que impida que las y los estudiantes accedan a ella sobre la
base de su interés superior. Es decir, los padres y madres de familia no podrían
oponerse al derecho que tienen sus hijas e hijos de recibir educación sexual
integral, conforme a su edad, ni al contenido de los materiales que elabora el
Minedu sobre la materia. Ello, sobre todo, en un contexto nacional donde las
cifras de embarazo en niñas y adolescentes y las cifras de violencia sexual
hacia la niñez y adolescencia, son históricamente altas, recurrentes y
muestran la vulneración de diversos derechos, como el de integridad, buen
trato, no discriminación, entre otros.

Por lo mismo, resulta impostergable la implementación de la ESI,


tomando en cuenta que las/los estudiantes son el centro del proceso y del
sistema educativo16 y, además, en el contexto actual resulta necesario superar
las limitaciones que pueda acarrearles cualquier situación de vulnerabilidad,
que afecta sus derechos y su interés superior.

La observancia del interés superior de la niñez y adolescencia, según la


Convención de los Derechos del Niño, debe primar en todas las medidas
concernientes a niñas, niños y adolescentes que se dispongan, por parte de
las instituciones públicas y privadas, los tribunales, las autoridades

14 Ministerio de Educación. Currículo Nacional de la Educación Básica, p. 193.


15 Política Nacional de Igualdad de Género. Lineamiento 2.2 de la OP2: Garantizar el ejercicio de
los derechos a la salud sexual y reproductiva de las mujeres. Aprobada por Decreto Supremo
N.° 008 -2019-MIMP.
16 Ley General de Educación. Artículo 53.

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administrativas o los órganos legislativos17; en ese sentido, “lo que a juicio de


un adulto es el interés superior del niño no puede primar sobre la obligación
de respetar todos los derechos del niño enunciados en la Convención"18.

De acuerdo con lo expresado y en el marco de las atribuciones


constitucionales otorgadas a la Defensoría del Pueblo por el artículo 162 de la
Constitución Política, solicitamos que, en el debate en el pleno del Congreso
sobre el Proyecto de Ley n.° 904-2021-CR, se considere los argumentos
anteriormente expuestos y, en consecuencia, dicha iniciativa legislativa sea
rechazada y archivada.

Atentamente,

Walter Gutiérrez Camacho


Defensor del Pueblo

WGC/aae y ana

17Convención de los Derechos del Niño. Artículo 3, párrafo 1.


18Comité de los Derechos del Niño. Observación general N.º 14 (2013) sobre el derecho del niño
a que su interés superior sea una consideración primordial. Párrafo 4.
8

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