Agenda Ecuador 2030:

Una visión prospectiva frente al cambio

Arturo Villavicencio

25/03/2011

Cuadernos de Prospectiva No.1

Decanato de Investigación

0
La serie Cuadernos de Prospectiva presenta los avances metodológicos y análisis llevados a
cabo por el Decanato de Investigación del IAEN en el marco del proyecto multidisciplinario
Agenda Ecuador 2030. Los criterios expresados en las publicaciones son de responsabilidad
única de los autores.

1
 Resumen
Al iniciar la construcción de una visión prospectiva del país, la Agenda
Ecuador 2030, dos preguntas son pertinentes: ¿porque la necesidad urgente,
en las circunstancias actuales, de emprender un ejercicio de reflexión sobre
el futuro? y, ¿cuáles son los grandes desafíos que desde ya exigen la
anticipación de respuestas? Estos dos temas son abordados en el presente
trabajo. En una primera parte del documento se examina el contenido y
significado de una serie de rupturas que confronta el país en las
circunstancias presentes que incluyen la discontinuidad política e
institucional, el desarrollo de nuevas dinámicas y la inestabilidad e
incertidumbre de los procesos en marcha. Las contradicciones entre los
tiempos políticos, las expectativas de cambio y la inercia social son
brevemente abordados a continuación. A partir de la hoja de ruta hacia un
desarrollo endógeno sostenible de acumulación y redistribución económica
planteada en el Plan Nacional para el Buen Vivir (SENPLADES), se
esbozan los grandes interrogantes y desafíos que alrededor de los cuales se
articularán los temas de la Agenda. Empezando por el entorno
internacional, el documento plantea los temas de transición demográfica, el
cambio de modelo de desarrollo, la economía del bio-conocimiento, la
seguridad alimentaria, la cuestión energética y los retos del sistema de
educación. La lista de temas de ninguna manera es exhaustiva. Nuevos
temas, así como un tratamiento detallado y riguroso de los mismos
(incluyendo los mencionados) serán objeto de posteriores Documentos de
Trabajo. Una breve descripción de los fundamentos metodológicos para la
elaboración de la Agenda se presenta al final del documento.

2
 Contenido

Introducción 4
Porque la preocupación por el futuro 4
Un tiempo de rupturas 5
- La discontinuidad
- El derrumbe de los puntos de referencia
- El desarrollo de nuevas dinámicas
- Lo singular y la inestabilidad
Un horizonte de contradicciones 8
Los grandes desafíos 12
- Un mundo en transición
- ¿Transición demográfica?
- ¿Hacia una economía post-petrolera?
- ¿Una economía del bio-conocimiento?
- Cambio de la matriz energética
- Soberanía alimentaria
- Una educación para el Siglo XXI
La Prospectiva de sistemas 22
- Predicción, previsión y prospectiva
- La prospectiva estratégica
- El proceso de construcción de la Agenda

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 Agenda Ecuador 2030:
Una visión prospectiva frente al cambio 1

Arturo Villavicencio
Instituto de Altos Estudios Nacionales – IAEN
arturo.villavicencio@iaen.edu.ec

Introducción

Cualquier visión de futuro de una sociedad tiene sentido si a través de ella nos proponemos
corregir rutas y construir un futuro diferente. Más aun, imaginar el avenir significa cambiar ya
el presente: la utopía de hoy se convierte en la realidad del mañana. Dos son las razones que en
el momento actual nos exigen una reflexión sobre el futuro del país: la primera es tender un
puente o asegurar la continuidad del tiempo social en circunstancias donde los cambios y
transformaciones tienden a echar abajo pivotes de anclaje y continuidad social a tal punto de
hacernos perder „las imágenes del futuro‟. Desde hace ya cuatro años, el país ha entrado en un
proceso de cambio que todavía no termina por consolidarse y cuyos frutos son aun inciertos.
Anticipar los posibles resultados y efectos del cambio emprendido es ya un ejercicio meritorio;
no solamente para adaptarse al cambio sino, lo que es aun mejor, para orientar el cambio hacia
nuestras aspiraciones como sociedad. La segunda razón, y como prolongación de la primera,
tiene una connotación histórica, lo que aumenta su proyección hacia el futuro: nos acercamos a
los doscientos años de vida como republica, un momento oportuno para pensar hacia dónde
vamos y el país que queremos al iniciar el tercer siglo de vida republicana. Estas preguntas se
tornan aun más apremiantes por una sensación (justificada o no) de estar lejos de resolver los
grandes problemas de pobreza, desigualdad, inseguridad, deterioro de nuestro entorno, para citar
unos pocos; los cuales podrían agravarse aun mas en el futuro. Reflexionar sobre estos
cuestionamientos y explorar posibles respuestas son los objetivos de la Agenda Ecuador 2030,
un proyecto multidisciplinario emprendido por el Decanato de Investigación del IAEN.

¿Porqué la preocupación por el futuro?2

El Ecuador, como un sistema complejo que engloba dimensiones sociales, económicas,

culturales y tecnológicas, está sometido a dos fuerzas: diversidad y conectividad; fuerzas que
interactúan en sentidos opuestos en el proceso de aumento de complejidad de los sistemas.
Diversidad corresponde a variedad, heterogeneidad, al hecho que los diferentes elementos de un
sistema actúan diferente. Conectividad corresponde al hecho de que estos elementos tienden a
aumentar su interdependencia. Estas dos fuerzas constituyen la dualidad básica que empujan los
sistemas, y concretamente los sistemas sociales, en dos direcciones: diversidad, que en el límite,
conduce al desorden, descoordinación de comportamiento, al caos; es decir, al aumento de la
entropía social. Por otra parte, la conectividad conduce a la pérdida de flexibilidad, incapacidad
de adaptación, falta de innovación; es decir, a una suerte de nagentropía. Los sistemas sociales

1
Versión preliminar. No citar
2
La respuesta de Woody Allen es quizá la más simple y convincente: sencillamente, porque es ahí
donde vamos a pasar el resto de nuestros días.

4
requieren un proceso continuo de auto-invención para evitar el deslizamiento hacia cualquiera
de estos polos de atracción o atractores, en la terminología de teoría de sistemas.

El equilibrio inestable entre estas fuerzas opuestas: orden y cambio, alcanza niveles de tensión
que provoca una ruptura en la configuración de los componentes y sus relaciones sistémicas
dando lugar a la emergencia de una nueva estructura u orden; es el caso presente del Ecuador al
inicio de una nueva etapa de transformación política, institucional y social marcada por la
vigencia de una nueva Constitución Política. La aceleración de este cambio unida a la
aceleración de las transformaciones tecnológicas, económicas y culturales del entorno,
producen una suerte de aceleración del tiempo que tiende a desdibujar las perspectivas futuras
y la idea misma de desarrollo y progreso. En estas circunstancias, la idea del futuro y las
expectativas que se crean dejan de funcionar como horizontes de sentido y direccionamiento,
produciéndose una suerte de discontinuidad histórica o una ruptura entre el „presente venidero
y el futuro actual‟3 que afectaría a la política, la gobernabilidad y el funcionamiento mismo de
la sociedad e incidiría en las recurrentes crisis de continuidad.

Sin embargo, la gobernabilidad de la sociedad requiere de un horizonte de progreso, o al menos,

señales o códigos que proporcionen a los actores sociales un sentido de orientación y
compromiso alrededor de los cuales que sea posible organizar un proyecto político. Es decir, se
necesita construir un tiempo social que no esté limitado por intereses inmediatos o coyunturales
y que viabilice la capacidad integradora de la política y por consiguiente, la gobernabilidad.
Esta es precisamente el fundamento para emprender en la formulación de una agenda o visión
de país de largo plazo, sustentada en una exploración prospectiva de futuros posibles y
deseables. Una agenda política, social y económica pretende crear puntos de anclaje que
proporcionen un sentido y dirección a la acción política; intenta reconstituir identidades,
significado y reconocimiento mutuo; es decir, contribuir al establecimiento de una base sobre la
cual confianza y competencias puedan ser construidas para la movilización de los recursos de la
sociedad. En resumen, gestionar el tiempo, la incertidumbre y la pluralidad de intereses es una
tarea imprescindible a cuya realización la Agenda Ecuador 2030 sobre el futuro pretende
contribuir.

Un tiempo de rupturas

El Ecuador ha entrado en una situación de rupturas, es decir de una discontinuidad irreversible

de normas, instituciones y prácticas que provoca la descomposición y la recomposición de los
principios fundadores y reguladores de un conjunto de sistemas interdependientes que han
venido funcionando hasta hoy. La imagen de un sistema que ha alcanzado un punto de

3
La distinción entre futuro actual y presente venidero que hace Luhmann puede ser útil al respecto.
„Para este autor, todo presente tiene un “futuro actual” entendido como horizonte de sus posibilidades.
Somos contemporáneos de un futuro que sólo de modo parcial será nuestro presente más adelante,
pues al avanzar se generan nuevos presentes y –al mismo tiempo– nuevos horizontes futuros. Es decir,
el “futuro actual” permanentemente se concentra en un “presente venidero” que, a la vez, produce un
“nuevo futuro”. En la medida en que el “futuro actual” y el “presente venidero” se mantengan
comunicados se va produciendo duración. Cuando algún acontecimiento imprevisto “interfiere”
aparecen discontinuidades entre el “futuro actual” y el “presente venidero”; la conciencia de tales
discontinuidades hace incrementar la incertidumbre.‟ (Equidad y Gobernabilidad Democrática:
reflexiones preliminares. Proyecto PAPED, febrero 2007)

5
bifurcación4 sirve para ilustrar los dilemas o alternativas en un espacio de posibilidades
caracterizado por la discontinuidad, el derrumbe de puntos de referencia, la aparición de nuevas
dinámicas y la presencia de lo singular y la inestabilidad.

La discontinuidad
Casi nos habíamos acostumbrado a la idea de crisis permanentes, bajo la idea de que una vez
resuelta la crisis del momento podíamos regresar a un estado normal de las cosas. Sin embargo,
la idea de crisis, como una situación que nos aleja momentáneamente de una situación de
equilibrio no tiene más cabida. Tampoco se trata de una inflexión de tendencias, sino de un
momento de bifurcación. La ruptura, quizá la de mayor peso en el futuro inmediato es de
carácter político. Hemos entrado en una etapa de reconfiguración fundamental de las relaciones
y normas que rigen el funcionamiento de la sociedad. Los límites alcanzados por los sistemas de
representación y la desconfianza institucional generalizada, particularmente hacia el sistema
político y los sistemas de intermediación han ido progresivamente generando una ciudadanía
mas autónoma y critica, contribuyendo al surgimiento de nuevos espacios públicos de
participación, conflicto y dialogo, a la participación de comunidades locales, de nuevos
movimientos sociales, culturales y de género que están desembocando en la reconfiguración de
nuevos mecanismos de representación y control social.

El derrumbe de los puntos de referencia

Estamos en presencia de la pulverización de puntos de referencia que habían venido
apuntalando un andamiaje que hoy se revela caduco y obsoleto. El triunfalismo de la ideología
neoliberal alrededor de la tesis del mercado como único mecanismo de regulación del conjunto
de actividades ha perdido vigencia. Hemos llegado a la dolorosa constatación de que la idea
según la cual la minimización del estado, reduciendo al mínimo su campo de actividad, traería
una mayor eficacia global y, por lo tanto mayor bienestar, ha conducido al aumento de los
niveles de pobreza y al acentuar la desigualdad en la repartición de la riqueza. El resultado es
una concentración de la riqueza que resulta moralmente obscena y socialmente explosiva. Nos
encontramos entonces frente a una situación de disolución de aquellos paradigmas de
referencia fundadores y estructurantes que nos habían hecho perder el sentido de lo político y
nos habían encerrado en discursos economicistas estrechos: desde una perspectiva global, los de
la mundialización, para explicar que todo podía administrarse con los mercados financieros; los
de la globalización, que daban la ilusión de que unos cuantos patrones tecnológicos traerían el
bienestar a las sociedades.

Estos discursos han justificado el problema del desarrollo como un problema técnico, que podía
ser resuelto por políticas técnicamente correctas. Desde esta perspectiva, la concepción que ha
prevalecido ha sido la de adoptar políticas oportunas derivadas de la correcta aplicación de los
principios sacrosantos de la „ciencia económica‟. En este contexto, las instituciones han sido
percibidas como un mero factor residual en el proceso de implementación de las políticas
asumiendo implícitamente su carácter neutral y meramente instrumental. La experiencia ha

4
En los sistemas complejos, pequeños cambios en ciertos parámetros pueden producir cambios
dramáticos en el comportamiento y características de los sistemas. Sus espacios de „estabilidad‟
(atractores) tienden a reconfigurarse con la desaparición o creación de nuevos espacios. Estos
sistemas son denominados estructuralmente inestables y los puntos críticos de inestabilidad, „puntos
de bifurcación‟. Estos son puntos de ramificación donde las tendencias en la evolución de los sistemas
cambian súbditamente y nuevas formas de estabilidad aparecen.

6
demostrado que el desarrollo depende no tanto de elegir las políticas correctas desde un punto
de vista técnico, sino en negociarlas, aprobarlas e implementarlas de forma que ayuden a su
supervivencia política y a su aplicación efectiva.

El desarrollo de nuevas dinámicas

Nuevos patrones sociales están emergiendo. Las relaciones entre instituciones y grupos
sociales, sean estos de carácter cultural, genero, etnicidad o sencillamente de carácter gremial,
han dejado de ser parte de le esfera de la reproducción del orden social y han pasado a ser parte
del dominio de un cuestionamiento y búsqueda de patrones alternativos. A lo largo de este
proceso se van configurando nuevas relaciones de fuerza entre los actores, aparecen con
diversas intensidades nuevos conflictos sociales que dan lugar a la gestación de mapas político-
institucionales caracterizados por la pluralidad de referentes a la vez ambiguos y
contradictorios.

En la esfera político-institucional, nuevas dinámicas de poder están en proceso de configurarse

como resultado de la reapropiación del Estado de esferas de actividad cuyo control se había
reducido significativamente en nombre de la eficiencia y por consiguiente, de mayor bienestar.
Concretamente, el control del Estado de los recursos y actividades energéticas (extracción e
industrialización del petróleo y gas, generación y distribución de electricidad), el
emprendimiento directo por parte del Gobierno de grandes obras de infraestructura (vialidad,
comunicaciones) y la intervención en la provisión de servicios básicos (salud, seguridad social,
educacion) tiene una repercusión importante en la reconfiguración del tejido político,
institucional y económico.

En principio, „la implementación de políticas debería ocurrir en espacios institucionales

relativamente autónomos, abiertos a la participación social, y con atribuciones y
responsabilidades claramente definidas. En la práctica, fuertes probabilidades pueden conducir
a que esto no acurra así, aunque a primera vista las apariencias puedan sugerir lo contrario. A
pesar de los cambios en marcha, es posible que los temas no sean procesados y resueltos en los
espacios que les corresponderían, sino fuera de ellos. Se puede imaginar situaciones donde las
decisiones las tomen autoridades legitimas actuando ilegítimamente (porque exceden
ampliamente sus atribuciones institucionales), o, directamente, autoridades ilegitimas y/o
poderes facticos (asesores, lideres partidistas, o círculos de confianza cercanos a los centros de
poder)5. Todas estas posibilidades deben ser tomadas en cuenta al momento de reflexionar sobre
las tendencias y evolución de los cambios emprendidos.

Lo singular y la inestabilidad

La ruptura opera en contextos susceptibles de efectos mariposa6 incomprensibles: un pequeño

desvío, un acontecimiento singular pueden desencadenar efectos que se amplifican y pueden
desestabilizar el sistema en su conjunto. En realidad, el sistema social-económico-político no

5
Achard, D., L. E. Gonzalez (2006): Los Proyectos „Análisis Político y Escenarios Posibles‟: métodos,
instrumentos y rasgos distintivos. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo; Buenos Aires.
6
Los sistemas caóticos se caracterizan por una sensibilidad extrema ante sus condiciones iniciales.
Cambios insignificantes en el estado inicial de un sistema pueden conducir a consecuencias
impredecibles de su comportamiento en el tiempo. En la Teoría del Caos, este fenómeno se lo conoce
como „efecto mariposa‟: el aleteo de una mariposa en Beijing puede desencadenar una tormenta en
New York‟.

7
enfrenta una única ruptura o rupturas individuales. Se trata de una serie de rupturas que se
encadenan unas con otras y en donde es difícil encontrar ejes de causalidad claramente
identificables. Por otra parte, los fenómenos causa-efecto se acumulan. Estamos frente a
dinámicas envolventes, que no dejan fuera del juego ningún elemento y en donde el enfoque
analítico de abordar por separado los componentes para luego reconstituir el sistema no tiene ya
cabida.

La complejidad de las situaciones tiende a amplificarse. La identificación de los síntomas de

cada problema nos remite a cuestiones más amplias que superan el entorno y los actores
originales. En el mismo instante en que se perciben las descomposiciones en curso, las
recomposiciones están en funcionamiento siguiendo lógicas y dinámicas que en gran medida
escapan a las posibilidades de comprensión y/o de acción de los actores. „Semejantes desajustes
corren el riesgo de producir, de inmediato, reacciones de denegación, de evitación y de
racionalización tendientes a obnubilar instantáneamente el sentido de control‟7. Eso también
forma parte del cuadro de rupturas.

Un horizonte de contradicciones
Con la adopción de una nueva carta política el país ha entrado en una etapa de reconfiguración
institucional. Se trata de un proceso que implica la emergencia de nuevas estructuras, códigos y
patrones de comportamiento de las instituciones que requieren legitimarse y funcionar en el
contexto social y estabilizarse y persistir en el tiempo. Las estructuras resultantes serán en parte
la consecuencia de diseños deliberados pero también la consecuencia no intencional de la acción
humana y la interacción social. ¿Cómo lograr que las nuevas estructuras y arreglos
institucionales se consoliden, produzcan externalidades positivas, ganen significado y adquieran
valor en sí mismos de tal manera que se constituyan en el marco normativo de soporte para el
funcionamiento de la sociedad asegurando estabilidad y significado al comportamiento social?
Esta es la pregunta clave que sin duda va moldear el futuro en los próximos años. La tarea no es
fácil y enfrenta fuertes contradicciones que de otra manera tendrán que empezar a resolverse en
un futuro inmediato. Estas contradicciones se manifiestan principalmente en: (i) la inercia del
ordenamiento existente a ser substituido; (ii) la disparidad entre el horizonte temporal requerido
para los procesos de cambio y las expectativas de corto plazo; y (iii) las contradicciones
generadas por la inestabilidad de la identidad y preferencias de los actores.

Inercia social

El país se ha lanzado en la exploración de nuevos arreglos institucionales. Es una estrategia que

implica riesgos, experimentación, invención y la aceptación, por lo menos en un corto plazo, de
convivir con la ambigüedad. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que la existencia de una
mezcla de prácticas y reglas pre-existentes que no pueden ser fácilmente ignoradas y
alternativamente, nuevas configuraciones emergentes que tratan de encontrar significado y
legitimación. En el primer caso se trata de de un proceso de exploración que genera
variabilidad; en el segundo, explotación de formas existentes que genera estabilidad. El dilema
se presenta por el hecho de que la evolución de los sistemas requiere de ambas fuerzas;
variabilidad y estabilidad son valoradas por los actores y ambas presentan consecuencias
productivas y contra-productivas.

7
Guilhou, X., P. Lagadec (2004): La fin du risque zero. Editions d‟Organisation, Paris, France.

8
 Corto plazo versus largo plazo

El reordenamiento institucional se enfrenta a una contradicción recurrente entre el corto y el

largo plazo. Bajo un proceso de transformaciones y cambios el horizonte temporal para las
decisiones y acciones tiende a acortarse simplemente porque las expectativas de los actores de
la sociedad requieren respuestas inmediatas. En este contexto, retroalimentaciones positivas y
rápidas son necesarias para mantener el proceso de cambio iniciado. La ausencia de este tipo de
retroalimentaciones conduce al desencanto de las expectativas y al debilitamiento de la acción.
Pero al mismo tiempo, la consolidación de nuevos arreglos institucionales generalmente
requiere „inversiones‟ que rinden retornos en el largo plazo con la presencia de circuitos de
retroalimentación de efecto retardado.

La emergencia de nuevas estructuras complejas y coordinadas es un proceso evolutivo lento y

complejo que necesita pasos intermedios. Se requiere tiempo para generar múltiples opciones y
explorar su factibilidad y consecuencias. Los procesos de retroalimentación de información son
lentos y ambiguos, sus efectos son inciertos y rezagados en el tiempo. De esta manera, si los
actores dan prioridad a retroalimentaciones rápidas y de corto plazo, existe el riesgo de crear
condiciones que inhiban compromisos a largo plazo y que imposibiliten la adopción de
soluciones de largo aliento y de esta manera posponer indefinidamente un verdadero proceso de
construcción institucional. Por otra parte, una estrategia enfocada en soluciones de corto plazo
corre el riesgo de ser insuficiente para los esfuerzos y expectativas creadas y mantener el
proceso en marcha. Resolver este dilema no es una tarea sencilla, simplemente porque los
actores no solamente tienen expectativas diferentes sino horizontes de tiempo diferentes para la
satisfacción de sus expectativas.

Identidad y preferencia de los actores

Durante un periodo de transición institucional, identidades, preferencias y expectativas se tornan

extremadamente sensibles a contingencias. La experiencia cotidiana nos muestra que los nuevos
ordenamientos institucionales están lejos de generar desde un inicio altos beneficios que
satisfagan las expectativas de todos los actores de la sociedad. Estos pueden materializarse en el
largo plazo a medida de la acumulación de la experiencia empiece a generar los retornos
esperados. Ahora bien, el orden institucional en democracia está definido por su carácter plural,
conflictivo y abierto. El carácter plural se relaciona con el reconocimiento de la diversidad
constitutiva de las sociedades; el conflictivo, con el reconocimiento de relaciones sociales e
intereses contrapuestos; mientras que el carácter abierto estaría asociado con la idea de que el
orden democrático necesita para permanecer, cambiarse y adecuarse permanentemente a los
cambios históricos y culturales de las mismas sociedades. En términos políticos, las
instituciones, constituidas por un conjunto de organizaciones, aparatos y procedimientos
destinados a la elaboración de normas y decisiones legítimas, tienen el papel de reproducir
relaciones sociales, regular conflictos y elaborar políticas públicas, así como a procesar
demandas sociales, por lo general, provenientes de necesidades colectivas. Los problemas se
generan cuando las instituciones no son capaces de reconocer conflictos, protestas y demandas
sociales que buscan institucionalizarse en los juegos legítimos de poder.

9
La incertidumbre política

Una agenda sobre el futuro está asociada con tres tipos de temporalidades que emergen de la
situación presente que atraviesa el Ecuador. Estas temporalidades se superponen de tal manera
que las opciones y posibilidades de largo plazo se ven constreñidas por las decisiones presentes.
Así se presenta en primer lugar el tiempo de la apertura de un nuevo ciclo social, económico y
político que se inicia con la adopción de la nueva Constitución Política y que aun no termina
por consolidarse. Se trata del tiempo de la gobernabilidad democrática. En segundo lugar se
presenta tiempo político de mediano plazo, de consolidación del nuevo modelo donde los
tiempos electorales, la inmediatez de los programas de gobierno y la urgencia de las presiones
sociales confluyen en un panorama confuso y precario. Por último, se presenta el tiempo de las
grandes incertidumbres y problemas del largo plazo que plantean interrogantes sobre la
sustentabilidad o viabilidad misma de los cambios emprendidos.

Fig.1 Periodos de transición y consolidación de cambio

En este contexto de alta incertidumbre, la tarea de imaginar un proyecto de sociedad hacia el

año 2030 se torna aun más compleja. Frente a esta situación compleja de cambio, el problema
inmediato que se plantea es el de la gobernabilidad democrática, entendida como la capacidad
del sistema político y de los actores sociales de estructurar un equilibrio dinámico entre las
demandas de la sociedad y la capacidad de respuesta del sistema político. Se trata de explorar
las posibilidades de nuevas relaciones entre la sociedad, el estado y la economía que busquen
articular el proyecto político inmediato con un modelo de crecimiento de calidad que genere
mayor equidad social y reduzca los niveles de pobreza. Un ejercicio exploratorio de esta
naturaleza necesariamente conduce a la preguntarse ¿Cómo este crecimiento afectará la
dinámica socio institucional y cómo las orientaciones del crecimiento económico promoverán
dinámicas de equidad social y, cuál será el rol del Estado?

La magnitud y la complejidad de la cuestión social, sobre todo en términos de equidad y

pobreza requieren tanto un orden institucional legítimo como estrategias innovadoras de
desarrollo económico. Entre la equidad y la institucionalidad están instaladas demandas
ciudadanas, entendidas como una expansión de expectativas, que reclaman tanto un orden
institucional legitimo como mayor justicia social. En el fondo, los cambios en la desigualdad y
la pobreza, así como las políticas sociales y económicas, se asocian directamente con relaciones
desiguales de poder. Una transformación socio-institucional como la adoptada con la nueva
Constitución supone cambios en las relaciones de poder. El nuevo marco institucional es una
condición necesaria pero no suficiente para asegurar estos cambios. La efectividad y dirección

10
del cambio dependen de un complejo sistema de interrelaciones que pueden desembocar en
procesos sociales peligrosos e irreversibles, por lo menos en el corto y mediano plazo.

A manera de ejemplo es posible visualizar varios escenarios que combinan dos dimensiones
básicas en la evolución del sistema social: la gobernabilidad democrática (consolidación del
nuevo orden institucional), y las políticas sociales (disminución de inequidad y pobreza). En
este caso se podría pensar en los escenarios siguientes (fig. 2):

Gobernabilidad
democrática +

Equilibrio inestable: Gobernabilidad

‘maquillaje’ institucional Progresiva y
+ reformas sociales sostenible
mínimas

+
Reformas
sociales
Fragmentación social,
explosión de conflictos, Proceso trunco,
quiebres institucionales limites de ‘gestión’,
crisis de legitimidad:
populismo

Fig. 2 Gobernabilidad y política social: escenarios posibles

(i) Un primer escenario de gobernabilidad y política social efectivas donde se lograría un

círculo virtuoso entre reformas sociales y transformaciones institucionales con una
alta capacidad de anticipación y de gestión del conflicto. El resultado sería una
gobernabilidad progresiva y sostenible.

(ii) En un segundo escenario de carácter inercial, persistiría un divorcio entre lo social y

lo institucional: se realizarían reformas políticas y sociales mínimas indispensables
para mantener una gobernabilidad sistémica; las capacidades de anticipación y gestión
de conflictos serían irregulares.

(iii) En un tercer escenario, se generarían explosiones sociales, fragmentación de

conflictos y quiebres institucionales que pueden llegar incluso a situaciones de caos
social y regresiones democráticas. La capacidad de gestión del conflicto y de
anticipación sería muy baja.

(iv) Un cuarto escenario caracterizado por un proceso trunco, limites de gobernabilidad e

instituciones, crisis de legitimidad, populismo para atenuar la presión social

En realidad, los escenarios estarán restringidos por las capacidades políticas de los actores
nacionales para articular los cambios internos a las que se agregan los condicionamientos

11
dictados por el contexto internacional. Probablemente, con distintos pesos en cada componente
y con trayectorias políticas diversas, los escenarios se situarán entre los tres parámetros
mencionados, combinando de diferentes maneras institucionalidad, equidad-pobreza y
capacidad de innovación por parte de los actores del sistema político. Posiblemente. Algunos
privilegiarán avances en institucionalidad y buscarán disminuir la pobreza, mientras que otros
buscarán equidad con escasos avances institucionales. Quizás otros busquen combinaciones sui
generis. En fin, se presentarán diversas combinaciones como resultado de las acciones, las
relaciones de fuerza entre los actores y sobre toda la manera como se enfrenten los grandes
desafíos, especialmente económicos, tanto internos como externos.

Los grandes desafíos

La utilidad de los estudios prospectivos no reside en su capacidad de predicción sino en su

contribución para estimular el debate sobre imágenes posibles del futuro bajo la hipótesis de
que esas imágenes serán en gran medida el resultado de las decisiones que se adopten en el
presente. Como se señalaba anteriormente, en un periodo de transformaciones y de rupturas esas
imágenes del futuro se tornan difusas, la incertidumbre gana terreno y la idea misma de
progreso (desarrollo) empieza a erosionarse. Una cierta idea de discontinuidad temporal
(histórica) tiende a penetrar en el discurso social. Los interrogantes sobre cómo se resolverán
los grandes desafíos del futuro que ponen en duda los pilares de la actual construcción social no
encuentran explicación y más aun, no alcanzan a ser formulados con claridad.

En este sentido, quizá la contribución más relevante de la nueva planificación puesta en marcha
por la SENPLADES, además de las innovaciones metodológicas e instrumentales, ha sido la de
haber sentado las bases para la construcción de ejes de anclaje, de orientación y compromiso
alrededor de los cuales un nuevo proyecto de sociedad no solamente es deseable sino
moralmente imperativo. El Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2010 primero, y luego el Plan
Nacional para el Buen Vivir 2009 – 2013 han recuperado para el Estado la capacidad de
gestión, planificación y regulación y sobre todo, han recuperado para la sociedad la convicción
de que otro futuro es posible y de que ese futuro se lo construye hoy.

Los nuevos esquemas de planificación marcan una ruptura conceptual con los recetarios
impuestos por el Consenso de Washington con sus políticas estabilizadoras, de ajuste estructural
y de reducción del Estado a su mínima expresión y el neoliberalismo aplicado en su versión
criolla. El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 – 20138 define los objetivos y metas de
desarrollo del Ecuador en el corto plazo (ver Tabla 1). A pesar del limitado alcance temporal
del plan, tanto las metas propuestas así como los mecanismos institucionales para su
consecución van a tener efectos más allá del horizonte de planeamiento. Es probable que
algunos objetivos sean replanteados en el proceso ejecución del plan; sin embargo, la inercia del
cambio propuesto va a tener repercusiones que necesariamente van a moldear los escenarios
posibles que sustentaran la construcción de la Agenda Ecuador 2030.

8
Secretaria Nacional de Planificación – SENPLADES (2009): Plan Nacional Para el Buen Vivir 2009 –
2013: Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural.

12
 Tabla 1. Plan Nacional del Buen Vivir: Estrategias para el
periodo 2009 - 2013

Desarrollo endógeno. Transformación del patrón de especialización de una

economía extractivista centrada en la exportación de bienes primarios hacia una
economía de substitución selectiva de importaciones centrada en la expansión del
mercado interno alentado por medidas distributivas.
Productividad y diversificación productiva. Aumento de la productividad real y
diversificación de exportaciones y destinos de exportación.
Comercio internacional. Inserción estratégica y soberana en el mundo e
integración latinoamericana.
Ciencia, tecnología e innovación. El conocimiento y su aplicación como uno de los
puntales en la transformación de la economía agro-exportadora.
Diversificación energética. Cambio de un patrón de oferta y demanda de energía
centrado en el petróleo y sus derivados hacia una estructura que tenga como ejes la
diversificación de fuentes de energía (energías renovables) y patrones eficientes de
transformación y uso de la energía.
Un nuevo patrón de acumulación económica. La inversión pública y el ahorro
interno como motores del proceso de acumulación económica.
Tecnologías de la información. Tránsito hacia la sociedad de la información y el
conocimiento pero considerando el uso de las TIC no solo como medio para
incrementar la productividad sino como instrumento para profundizar el goce de
los derechos y promover la justicia en todas sus dimensiones.
Ordenamiento territorial. Nuevo ordenamiento territorial basado en la
desconcentración y descentralización con el objetivo de lograr una estructura
territorial nacional, policéntrica, articulada y complementaria.
Inclusión y protección social. Implementación de políticas sociales universales
destinadas a asegurar cobertura universal de servicios básicos de salud,
saneamiento ambiental, vivienda y educación.
Sostenibilidad y conservación del patrimonio natural. Transición hacia un modelo
de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, asegurando la soberanía
alimentaria, utilizando de manera inteligente los espacios disponibles, protegiendo
el ambiente y democratizando la planificación y la toma de decisiones.

En línea con las estrategias de corto plazo, el Plan Nacional para el Buen Vivir plantea además
para el largo plazo una hoja de ruta hacia un desarrollo endógeno sostenible de acumulación y
redistribución económica. En la esfera de lo económico, el nuevo modelo de desarrollo se
sustenta en una transición gradual hacia una economía “post-petrolera”; es decir, el paso de un
modelo primario exportador hacia un modelo de acumulación y redistribución de la riqueza
basado en el conocimiento y sus aplicaciones tecnológicas de punta como motor del
crecimiento. En la esfera de lo social, el modelo reivindica los principios de justicia social y
económica, justicia democrática y participativa y justicia intergeneracional e interpersonal.

13
 Fig. 3 Fases de la estrategia de un desarrollo endógeno sostenible (SENPLADES)

El planteamiento de SENPLADES abre una serie de complejos interrogantes sobre la viabilidad

del modelo de desarrollo propuesto. Lo deseable debe resituarse en el ámbito de lo posible y la
exploración del espacio de lo posible nos conduce a una serie de preguntas alrededor de las
cuales se pretende estructurar la Agenda Ecuador 2030. Las interrogantes son múltiples y
algunas de ellas son brevemente abordadas a continuación.

¿Un mundo en transición?

Empezando con el entorno internacional, que de una manera u otra condiciona el margen de
posibilidades de nuevas construcciones sociales, este ha entrado en una encrucijada de la cual
las posibles salidas no son alentadoras. Se trata nuevamente de una crisis cíclica del sistema
capitalista en cuyo caso la pregunta inmediata seria sobre su profundidad y duración; o más bien
se trata de una crisis sistémica en la que las contradicciones básicas expresadas mediante los
dilemas de acumulación, legitimación política y agenda geo-cultural han convergido hacia un
estado caótico de bifurcación para una posterior reconstrucción bajo nuevas formas difíciles
pero no imposibles de imaginar. La posibilidad de las formulas vislumbradas por Wallerstein 9:
neo-feudalismo, fascismo democrático y la transición hacia un mundo descentralizado y
altamente igualitario, adquieren nuevamente sentido en las actuales circunstancias y más aun,
han sido retomadas en el marco de estudios prospectivos sobre la sustentabilidad mundial.

9
Wallerstein, I. (1997): El Futuro de la Civilización Capitalista. Icaria Editorial; Barcelona, España.

14
No se puede descartar escenarios 10 de desintegración cultural y colapso económico, una suerte
de regresión de nuestra civilización. En un mundo dominado por una racionalidad fragmentada
–las empresas preocupadas por la ganancia, los agentes de decisión por agendas de corto plazo,
los científicos por especialidades estrechas, y los hogares por la acumulación material- resulta
lógico pensar que estas racionalidades agregadas puedan conducir a una irracionalidad global,
una suerte de patrón sistémico que nadie ha elegido. Tampoco se puede pensar como utópicos
escenarios de transición hacia un mundo de resurgencia de valores cualitativos como
componente fundamental del bienestar de la humanidad; valores sustentados en una distribución
equitativa de la riqueza, fuertes lazos de solidaridad social y alta valoración de la naturaleza.
¿Cómo afectará este incierto entorno al país y cuál será su margen de acción dentro las
alternativas posibles? Es una pregunta que exige una amplia reflexión.

Esta reflexión necesariamente conduce a interrogarse sobre las perspectivas y modalidades de

una integración regional; esta opción quizá como la respuesta natural de la región frente a una
nueva arquitectura del orden económico mundial en proceso de reconfiguración a raíz del
colapso financiero del sistema capitalista. La viabilidad de iniciar un proceso integracionista
alrededor de la integración energética regional enfrenta grandes desafíos en donde no basta
únicamente la voluntad política para superarlos. Aquí nuevamente surge la pregunta sobre la
identificación de espacios y oportunidades que se presentan para el país en la construcción de
opciones alternativas de desarrollo.

En la misma línea, los problemas ambientales globales, especialmente el cambio de clima, es

otro tema que requiere ser abordado con mayor profundidad. Todo indicaría que la variabilidad
climática, efecto inmediato del calentamiento global, empieza ya a manifestarse por lo que las
estrategias y políticas, especialmente en agricultura, energía y sobre todo en la seguridad de
recursos hídricos deben incorporar criterios de vulnerabilidad y adaptación frente a diferentes
escenarios sobre cambios climáticos; sin olvidar de que manera los regímenes internacionales
alrededor de los asuntos ambientales globales pueden incidir en los intereses nacionales.

¿Transición demográfica?

Los resultados preliminares del censo de población parecen confirmar la tendencia de que el
Ecuador ha entrado en una etapa de transición demográfica: disminución de la tasa de
crecimiento de la población, bajas tasas de fecundidad, disminución de la tasa de mortalidad
infantil y aumento de la esperanza de vida de sus habitantes. Estos cambios producirán efectos
importantes en la estructura de la pirámide poblacional; el más evidente de ellos, un cambio
significativo en los grupos de edad de la población, con una tendencia de disminución de la
población menor de 15 años y un incremento acelerado de la población adulta.

Los cambios en la composición de la población por segmentos de edad traerán cambios muy
significativos de orden social y económico. Nuevos patrones de demanda de bienes y servicios
irán emergiendo en la medida que la transición demográfica se consolide lo que implicara
nuevas prioridades en la asignación de recursos así como el diseño e implementación de
estrategias para satisfacer las demandas de grupos poblacionales. Resulta razonable asumir que
las presiones por servicios de salud y educación de la población infantil tiendan a disminuir;

10
Raskin, P., G. Gallopin, P. Gutman, R. Swart (2002): Bendind de Curve: Toward Global
Sustainability. Stockholm Environment Institute / United Nations Environment Program - UNEP.

15
pero al mismo tiempo esas necesidades se harán sentir con mayor intensidad en el creciente
segmento de la población juvenil. El proceso de envejecimiento de la población plantea desafíos
respecto a la universalización de la seguridad social y la sostenibilidad del sistema de pensiones
jubilares. Dentro de esta nueva dinámica poblacional se advierte ya la formación de nuevos
polos de atracción migratoria interna con la consolidación de ciudades intermedias que van a
configurar en nuevos espacios geográficos y económicos y cuya articulación en términos de
servicios, infraestructura y abastecimiento de energía requiere una visión de largo alcance
alrededor de escenarios posibles de ordenamiento del territorio.

Pero quizá el desafío más importante que emerge del proceso de transición demográfica es la
demanda de fuentes de trabajo y empleo de la población en edad laboral. El cambio en la
estructura de la pirámide poblacional significa un crecimiento más acentuado de este grupo de
edad poblacional y estimaciones preliminares conducen a afirmar que en las próximas dos
décadas la economía nacional, aun para mantener las tasas actuales de desempleo, tendrá que
crear más de 170 mil puestos de trabajo por año para absorber una población que aspira a
ingresar en el mundo laboral. Este es quizá el problema crucial desde ya empieza a manifestarse
y cuya intensidad puede traer consecuencias graves para la estabilidad social y económica del
país, como lo demuestra la experiencia actual de algunos países del Medio Oriente.

El Plan Nacional del Buen Vivir señala como una „ventana de oportunidad‟ para el aumento de
la producción y riqueza nacional la incorporación progresiva y adecuada al trabajo de la
población en edad laboral. Evidentemente que la fuerza de trabajo es el „recurso‟ esencial de
una economía; sin embargo, la conversión de esta oportunidad en una fortaleza pasa por el
crecimiento de la economía; una economía dinámica que eleve el empleo y el ingreso. El
desafío futuro consiste entonces en asegurar un crecimiento sostenible en el tiempo. Es posible
alcanzar condiciones para lograr una irrupción de crecimiento alto implementando algunas
medidas que eliminen los cuellos de botella más críticos; pero si no se actúa sobre una amplia
gama de condiciones, será imposible transformar aquellas irrupciones temporales en
crecimientos sostenidos en el tiempo.

¿Hacia una economía post-petrolera?

En el ámbito interno quizá uno de los más serios retos que se presentan para el país es aquel de
una transición gradual hacia un nuevo modelo económico, diferente al modelo rentista
sustentado en los excedentes de la explotación petrolera. El petróleo continúa manteniendo un
peso desmesurado en la economía nacional, no solamente como pilar del equilibrio energético
sino, sobre todo, como soporte de la economía nacional. La dependencia de los ingresos del
presupuesto del Estado y de las exportaciones de un recurso no renovable debe suscitar una
reflexión seria sobre posibles alternativas teniendo en cuenta, por un lado las limitaciones reales
de las reservas hidrocarburiferas y por otro, la volatilidad de los precios en el mercado
internacional. El reto es doble ya que la transición se plantea en términos tanto económicos
como energéticos. Enfrentar el segundo se presenta menos problemático tanto por las decisiones
en marcha sobre los grandes proyectos hidroeléctricos que permiten avizorar en el futuro un
cambio en la estructura del aprovisionamiento energético así como por las posibilidades de
diversificación de la oferta y demanda de energía.

Respecto al primero, las alternativas son menos evidentes. El objetivo de un desarrollo

endógeno post-petrolero, de manera implícita y aparentemente paradójica, implicaría en una

16
primera fase un fortalecimiento del sector petrolero mediante la consolidación de la inversión en
este sector para luego, en una segunda fase, generar un „superávit energético‟ que permita
apuntalar la transición hacia el nuevo modelo de acumulación solida. Esto nos lleva a pensar
sobre el papel preponderante que desempeñaran los hidrocarburos y probablemente la
explotación de otros recursos no renovables (minería?) en las posibles trayectorias de desarrollo
económico y social. A manera de ejemplo, es posible avizorar escenarios alternativos donde el
cruce de dos variables: disponibilidad de recursos naturales y diversificación económica,
pueden resultar en patrones muy diferenciados de desarrollo. No se puede descartar situaciones
donde de una débil o insuficiente acumulación, indispensable para solventar la inversión y el
gasto social, resulten en inestabilidad y conflictividad social. Por otra parte, la disponibilidad de
la renta derivada de la explotación de recursos no renovables puede conducir a acentuar el
„modelo extractivista‟ que se desea superar.

“Abundancia”

Nuevo modelo de Se acentúa el

desarrollo ‘modelo extractivista’

Diversificación
Concentración
económica

crisis económica
ciclos de estabilidad
y conflicto social
y crisis

Escases

Fig.4 Escenarios ‘Post – petroleros’

¿Una economía del bio-conocimiento?

Es necesario reconocer que la renta petrolera y su distribución han creado una serie de
condicionamientos que tienden a perpetuarse y cuya redistribución ordenada difícilmente será
factible a menos que se presente una alternativa efectiva y convincente de diversificación
económica. La estrategia planteada por la SENPLADES apunta a construir en el mediano y
largo plazo una sociedad de la información, del bio-conocimiento y de servicios eco-turísticos
comunitarios. El desarrollo de una base industrial alrededor de la bio y la nano tecnologías,
sustentada en la explotación sostenible de nuestra mayor ventaja comparativa, la bio-
diversidad, es la apuesta del modelo del Buen Vivir.

Esta apuesta tecnológica tiene lugar en un mundo donde la combinación y las sinergias de la
nanotecnología, la ingeniería genética, las ciencias de la información y las ciencias cognitivas,
es decir lo que se ha denominado las „tecnologías convergentes‟, marcan la dinámica del
desarrollo científico – tecnológico. Es alrededor de las tecnologías convergentes que se han ido
estructurado imaginarios socio-técnicos, proyecciones y repertorios culturales bajo expectativas
tan amplias „como para erigirlas en la cura de prácticamente todos los males de la humanidad, y
como soporte del futuro crecimiento y felicidad humanos‟. Aquí resulta pertinente la pregunta
sobre el papel de estos imaginarios tecno-científicos en sociedades como la nuestra, donde el

17
rezago científico y tecnológico condiciona estrechamente los márgenes de libertad que
disponemos para enfrentar un mundo globalizado.

Las dilemas e interrogantes sobre la viabilidad de „futuros tecno-prospectivos‟ como ejes

articuladores de un nuevo modelo de crecimiento son múltiples. A manera de ejemplo cabe
mencionar el desafío que implica el objetivo de un aumento sostenible del ingreso y el empleo
sobre la base del impulso y fortalecimiento de sectores de alta tecnología intensivos en capital,
con limitados encadenamientos productivos y relativamente restringidos en cuanto a la
generación de empleo; es decir, de aquellos sectores productivos llamados „economías de base
angosta‟. En la misma línea, ¿cómo conjugar estrategias de aumento de la productividad
(competitividad) sin entrar en dinámicas de precarización del empleo? O por ultimo ¿cómo
crear un proceso acelerado de innovación y desarrollo tecnológico en un medio con escasa o
casi nula articulación entre las aristas del famoso Triangulo de Sábato: gobierno – academia –
industria? Estos son algunos de los interrogantes que exigen un esfuerzo de análisis e
imaginación para encontrar respuestas que permitan delinear futuros posibles –futuribles-
dentro de los cuales delinear estrategias para desencadenar los cambios deseados. De otra
manera, existe siempre el riesgo de comprometer el futuro sobre la base de información
incompleta, fragmentaria y pobre, o por la influyente presencia de instituciones e
„investigadores‟ inadecuadamente preparados para comprender los impactos y enfrentar los
desafíos que imponen las nuevas tecnologías.

Cambio de la matriz energética

La eficiencia en el aprovechamiento y uso de los recursos energéticos se ha ido deteriorando

gradualmente hasta alcanzar niveles muy alejados de estándares razonables. En la actualidad
contamos con un sistema energético extremadamente vulnerable para enfrentar contingencias
técnicas, naturales y económicas; vivimos la paradoja de un país exportador de energía que cada
vez más depende de importaciones de energía para satisfacer sus necesidades internas; la
viabilidad misma del sistema energético está en juego como resultado de profundas distorsiones
en la estructura y nivel de precios; tenemos un sistema energético que está lejos de haberse
desarrollado en armonía con comunidades sociales y coexistir con su entorno natural. Estos son
las características más evidentes de un sistema energético que presenta síntomas alarmantes de
una trayectoria que cada día se revela insostenible. La tarea de repensar íntegramente este sector
es quizá una de las razones primordiales para la construcción de una Agenda Ecuador 2030.

En primer lugar, es alrededor de una estrategia energética integral que deberá construirse una
transición no traumática hacia una economía post-petrolera. El Plan Nacional del Buen Vivir
plantea el cambio de la matriz energética como uno de los ejes del nuevo modelo de
acumulación económica. Sin embargo, este cambio va mas allá del incremento de la
participación del componente renovable en la ecuación abastecimiento – demanda de energía.
Sin lugar a dudas, el mega-proyecto hidroeléctrico Coca Codo Sinclair y la posible construcción
de una gran refinería de petróleo van a alterar los términos de dicha ecuación; sin embargo se
corre el riesgo de continuar con una visión fragmentada, centrada en criterios de simple
crecimiento cuantitativo de la oferta energética, con escasa o nula articulación a procesos de
desarrollo productivo y tecnológico.

Por otra parte, las repercusiones del cambio de la matriz energética trascienden la esfera
puramente energética, ya que como se señalaba anteriormente, la presencia del Estado en áreas

18
donde su intervención se había debilitado significativamente da lugar a la configuración de
nuevas relaciones sociales de poder. La dimensión de los proyectos en marcha no son
marginales; estos tiene un peso relevante no solamente en la economía sino también en las
relaciones Estado – sociedad. Existe por lo tanto el riesgo de que alrededor de estas actividades
surjan o se consolidan grupos de poder que bajo criterios de „racionalidad técnica‟ decidan las
prioridades y la asignación de los recursos. De ahí el peligro de regresar a lógicas de decisión
discrecionales muy gastadas en el pasado, donde la búsqueda de soluciones milagrosas, los
grandes golpes de timón y el razonamiento estrictamente tecnócrata condujeron a cerrar el
espacio democrático de participación y dialogo con amplios grupos sociales. Esta situación
tiende a agudizarse en periodos de transición en los cuales la fragilidad institucional favorece la
discrecionalidad de las decisiones.

La reflexión sobre el futuro energético del país necesariamente pasa por la superación de
simples dicotomías (renovables – no renovables) para dar paso a una visión integral, sistémica y
de sustentabilidad del uso de los recursos energéticos, considerando las interdependencias con
la dinámica de la sociedad y la economía, y explorando las posibilidades de articular alrededor
del desarrollo energético nichos de desarrollo tecnológico y productivo, así como de servicios
que incorporen valor agregado nacional. Las posibilidades son múltiples y estas deben ser
exploradas para la elección de alternativas robustas que no comprometan de manera irreversible
el futuro energético y quizá económico del país.

Soberanía alimentaria

En los últimos seis años los precios mundiales de los alimentos en el mercado mundial se han
incrementado en 2.4 veces. Si a este drástico aumento de precios se añade las tendencias de
crecimiento de la población, la constatación de un desaceleramiento en la productividad, la
evidencia de los efectos del calentamiento global sobre la producción de alimentos, el creciente
desvío de la producción de cereales y utilización del suelo para la para la producción de bio-
combustibles y cambios estructurales en la dieta mundial, entre otros, se tiene entonces un
panorama no muy alentador sobre el futuro de la alimentación mundial. Las señales de alarma
sobre una crisis alimentaria han sido ya lanzadas11 y se habla ya de una crisis mundial de
alimentos. La prohibición, aunque temporal, de exportación de cereales de países considerados
como graneros del mundo, los temores de escases inmediata debida a fenómenos naturales
(sequias, inundaciones) y la desestabilización de gobiernos y sociedades en varios países del
mundo por la escases de alimentos, son algunos de los síntomas que corroboran la preocupación
sobre la seguridad alimentaria del planeta.

Estas observaciones conducen a plantear el problema de la seguridad alimentaria del país como
uno de los temas de fondo de una agenda de desarrollo a largo plazo. Si las tendencias
demográficas persisten en el futuro, es probable que hacia el año 2030 la población nacional
alcance la cifra de 19 millones de habitantes, lo que implica que en los próximos veinte años el
Ecuador tendrá que alimentar una población adicional de cinco millones de personas. Hasta
hoy, una fracción creciente de las necesidades de alimentos es cubierta por importaciones tanto
de productos básicos como productos elaborados lo que genera una situación de dependencia y

11
El tema de la producción alimentaria constó como primera prioridad en la agenda de las reuniones
del Grupo de los Ocho (G8) en 2009 y así mismo, ha sido propuesta como la primera prioridad en la
agenda de la próxima reunión del grupo G20.

19
vulnerabilidad con una fuerte tendencia de acentuarse en el futuro. Como se señaló
anteriormente, la situación tiende a agravarse en un contexto de fuerte competencia y hasta
conflictividad por el acceso a fuentes limitadas de alimentos.

En el plano interno, el problema tiende a agudizarse por el hecho de que la economía nacional
tendrá que dedicar cada más recursos para cubrir importaciones crecientes en volumen y costos
bajo escenarios de potenciales antagonismos entre la asignación de recursos (tierra, agua,
financiamiento) para una agricultura de exportación y una agricultura orientada a la satisfacción
de las necesidades locales. En estas circunstancias es difícil imaginar cómo el Estado podrá
asegurar el acceso a productos de la canasta básica de alimentos si no se adoptan desde ya
políticas bajo una perspectiva de largo plazo, considerando escenarios en los cuales factores
sociales, tecnológicos y económicos tendrán que ser objeto de análisis y reflexión para el
planteamiento de estrategias que puedan lograr la soberanía alimentaria del país.

Por último, un aspecto que no puede ignorarse es aquel relacionado con el calentamiento global.
De acuerdo a los estudios del Panel Intergubernamental sobre el Cambio de Clima, el Ecuador
es uno de los países con alta vulnerabilidad frente al cambio climático y concretamente, la
agricultura sería uno de los sectores más afectados. Alteraciones en el ciclo del agua, plagas
más resistentes y/o nuevas, cambios del suelo son algunos de los factores que incidirían en una
reducción de rendimientos de hasta un tercio según el reporte del IPCC12.

Una educación para el siglo XXI

El Plan del Buen Vivir señala que la “la investigación que se realiza en las universidades debe
transformarse en uno de los principales puntales de la transformación de la economía
agroexportadora”. En la misma línea, la estrategia endógena sostenible delineada en el Plan
apunta a priorizar “como estrategia la inversión en investigación y desarrollo, gracias a una
alianza virtuosa tripartita: universidades, industria (pública o privada) e institutos públicos de
investigación o centros tecnológicos de investigación”.

El creciente avance hacia sociedades de conocimiento, la complejidad de los nuevos procesos

tecnológicos, la centralidad de las industrias del conocimiento intensivo como motores
económicos en los países industrializados, le han transferido a las universidades, a los sistemas
de educación superior y a los sistemas de investigación y desarrollo un amplio conjunto de
tareas, desafíos y expectativas13. Ello hace aun más imprescindible reflexionar sobre las
tendencias de nuestro sistema de educación superior, para intentar develar sus potencialidades o
restricciones así como para imponer la creación de saberes y formar nuevas generaciones en la
frontera del conocimiento. Esta tarea es esencial para evitar caer en un entusiasmo renovado
donde la educación superior y la investigación aparecen como el camino que hay que seguir
hacia el desarrollo mundial, con la repetida promesa de que la ciencia, la investigación y la
educación superior son el camino más seguro hacia un desarrollo endógeno y autosostenido.

12
Intergovernmental Panel on Climate Change (2007): Fourth Assessment Report. Cambridge
University Press.
13
Rama, C. (2008): Tendencias de la Educación Superior en América Latina y el Caribe en el Siglo XXI.
Asamblea Nacional de Rectores; Lima, Perú.

20
De acuerdo al Informe de Evaluación de la Educación Superior 14, la investigación científica en
el Ecuador no ha logrado todavía consolidarse en procesos robustos, sustentados en nuevas
dinámicas institucionales, organizativas y financieras. En el mejor de los casos, contamos con
una investigación incipiente, unidisciplinaria, con bajos niveles de pertinencia y escasamente
institucionalizada al interior de las universidades. El paso a una investigación transdisciplinaria,
orientada hacia el análisis y solución de problemas, sólidamente institucionalizada en las
estructuras universitarias y llamada a convertirse en uno de los motores del crecimiento
económico, constituye un desafío que exige respuestas urgentes.

Aquí, nuevamente, un ejercicio de reflexión sobre los espacios de investigación, las

posibilidades reales de su contribución al desarrollo y las modalidades para lograr su despegue
se revela indispensable para fijarse metas concretas y resultados tangibles. Existe siempre el
riesgo de actuar bajo lógicas simplistas y regresar a soluciones desgastadas por experiencias
pasadas. La creación de centros o institutos de investigación estatales seria una de ellas.
Además de debilitar un todavía incipiente desarrollo investigativo en un reducido número de
instituciones de educación superior, dichos centros, al mismo tiempo de su cuestionada
pertinencia, estarían condenados a la alta volatilidad y variabilidad de financiamiento público
por ser rubros de gasto con alta elasticidad ante los ciclos de desempeño económico. La
posibilidad de engrosar el número de instituciones burocráticas no puede ser descartada.

La investigación en el país, sus potencialidades e impactos en las esferas social y económica,

deben conducir a un espacio más amplio de reflexión, aquel de la educación superior y del
sistema de educación global. El sistema de educación superior del Ecuador presenta, quizá con
mayor intensidad los síntomas del diagnostico de la Conferencia Mundial sobre la enseñanza
universitaria: “la educación superior se enfrenta en todas partes a desafíos y dificultades
relativos a la financiación, la igualdad de condiciones de acceso, una mejor capacitación del
personal, la formación basada en las competencias, la mejora y conservación de la calidad de la
enseñanza, la investigación y los servicios, la pertinencia de los programas, las posibilidades de
empleo de los diplomados y el establecimiento de acuerdos de cooperación eficaces.”15 La
promulgación de la Ley de Educación Superior es una primera expresión de la voluntad política
por corregir las graves falencias del sistema. Sin embargo, no se puede asegurar que la nueva
ley sea suficiente para lograr cambios sostenibles en el tiempo; más aun, no se puede descartar
un escenario de un sistema universitario caracterizado por la agudización de profundas brechas
(académicas, democráticas, investigativas, tecnológicas) resultando en un conjunto fragmentado
y socialmente polarizado. Las tendencias son múltiples y están inmersas en el complejo tejido
de relaciones del sistema social que las engloba. La exploración de dichas tendencias no puede
seguir abordando la educación como un „sector‟ determinado aparte o constitutivo por si
mismo. Bajo una visión prospectiva, la educación requiere ser considerada como uno de los ejes
articuladores de un desarrollo asimétrico, un elemento transversal de las relaciones económicas
y también un componente de vanguardia en la estructuración cultural-societal.

14
Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (2010): Evaluación de
Desempeño de las Instituciones de Educación Superior. CONEA
15
Conferencia Mundial sobre la Eduacacion Superior: Declaración Mundial para la Educación del Siglo
XXI. UNESCO, Paris.

21
La prospectiva de sistemas

Frente a la situación de cambios y rupturas, la interrogante que surge es acerca de las posibles
respuestas o actitudes frente a la inseguridad y confusión que provoca un futuro rodeado de
incertidumbre. Como se señalaba anteriormente, la idea de crisis pasajeras bajo la noción de que
una vez superadas se podría regresar a un estado normal había creado una suerte de convicción,
un tanto ilusoria, de control y manejo del futuro. Esta convicción se había visto reforzada por la
utilización de técnicas más o menos sofisticadas, creadas y utilizadas por expertos y envueltas
de una aureola científica, lo que aumentaba su pretendida exactitud y verosimilitud. Al
enfrentarnos frente a una transición de discontinuidad, de derrumbe de certezas, de la gestación
de nuevas dinámicas, donde lo singular, la inestabilidad y la cristalización de estructuras en
proceso de articulación constituyen los únicos puntos de anclaje y referencia, nuevos enfoques
son necesarios para la aprehensión de la dinámica del sistema que nos ocupa.

Predicción, previsión y prospectiva

Desde el punto de vista metodológico, el problema que se presenta consiste en que las
herramientas y enfoques de exploración del futuro a las que nos habíamos acostumbrado y que
habían contribuido a crear una sensación de crecimiento y progreso sostenidos se revelan hoy
insuficientes. Sus limitaciones tienen origen en el postulado esencial que les sirve de
fundamento: buscar en el pasado un invariante para luego postular su permanencia en el futuro.
De ahí que las hipótesis implícitas derivadas de este principio: un futuro único y
predeterminado, relaciones sistémicas estáticas, pertinencia de una visión reduccionista y sobre
todo, la cuantificación del futuro constituyen las causas para su limitada aplicación en las
circunstancias actuales.

Frente a la aceleración del cambio y las limitaciones de la previsión tradicional para aprehender
su dinámica surge la prospectiva de sistemas como una actitud de exploración creativa del
futuro, donde la inercia y determinismo de los procesos de evolución de los sistemas sociales
son equilibrados o contrarrestados por los grados de libertad que disponen los actores sociales
para lograr sus objetivos. En esencia la prospectiva es un ejercicio de previsión de futuros
múltiples; sin embargo, esta nueva denominación es pertinente para diferenciar su enfoque y sus
métodos de los métodos tradicionales de previsión asociados con la idea de predicción y
pronostico. El concepto de prospectiva por el contrario traduce una nueva actitud frente al
futuro: „el futuro es la razón de ser del presente‟. El único determinismo que cuenta son los
grados de libertad que el ser humano dispone por sus acciones pasadas para actuar en el
presente con miras hacia un proyecto futuro. Esta toma de conciencia de un futuro a la vez
condicionado por un determinismo pero abierto a la voluntad humana corresponde a la actitud
creativa del futuro; actitud guiada por una visión prospectiva que orienta la acción presente sin
comprometer de manera irreversible el porvenir.

En resumen, la contribución de la prospectiva a la creación del futuro exige nuevos métodos y

herramientas 16, diferentes de aquellos del dominio de la previsión-predicción. Ante una
previsión compartamentalizada, cuantitativa y única se presenta la prospectiva como una
previsión englobante, cualitativa y múltiple.

16
Este tema será objeto de posteriores ediciones de la serie Cuadernos de Prospectiva

22
 previsión prospectiva
Parcial, sectorial, numero limitado de Global, sistémica,
visión variables explicativas
Cuantitativas, objetivas, conocidas Cualitativas, cuantificables o no,
variables subjetivas, conocidas o escondidas
relaciones Estáticas, estructuras constantes Dinámicas, estructuras en evolución

El pasado explica el futuro El futuro es la razón de ser del

explicación presente
futuro Único y cierto Múltiple e incierto

Modelos deterministas y Modelos cualitativos, análisis de

método cuantitativos juego de actores
Pasiva o reactiva (futuro trazado) Pre-activa y proactiva (futuro
actitud deseado)

Tabla 2. Dos enfoques frente al futuro

La prospectiva estratégica

La metodología que se propone para la elaboración de la Agenda Ecuador 2030 consiste en un

ejercicio a dos niveles. El primero consiste en una fase exploratoria de „previsión‟ que incluye:

i) La identificación de futuros plausibles sobre la base de los desafíos que se presentan,

los problemas por resolver y las fuerzas motrices que mueven el sistema;

ii) La delimitación del espacio de las posibilidades de acción teniendo en cuenta los
condicionamientos materiales, humanos y temporales; y

iii) La especificación de futuros deseables en función de los objetivos y metas que se

persiguen.

Futuros Fase
posibles prospectiva
presente
futuro
deseado

Fig. 5 Prospectiva estratégica: fases exploratoria y normativa

Esta fase de previsión es complementada por una segunda fase „retro-prospectiva‟

(backcasting), de carácter normativo, que permite proponer una hoja de ruta, de geometría
variable, hacia que un futuro deseado. Se trata de delinear un espacio de acción

23
Las dos etapas señaladas corresponden a los enfoques del análisis prospectivo y de la
planificación estratégica, que aunque parten de métodos y herramientas diferentes, tiene un
mismo objetivo: anticipar para actuar. La acción sin finalidad carece de sentido y es la
anticipación la que suscita la acción. Es en este sentido que prospectiva y estrategia resultan
indisociables. En la medida en que la prospectiva se centra sobre la pregunta acerca de que
puede suceder en el futuro, ella se convierte en prospectiva estratégica cuando se interroga
sobre lo que se puede hacer y cómo hacerlo. De esta manera, la fase prospectiva constituye una
anticipación (pre-activa o proactiva) para esclarecer la acción presente a la luz de futuros
posibles y deseables. Prepararse para los cambios previsibles y delinear estrategias para
provocar los cambios deseados es la finalidad de la fase retrospectiva. En la lógica del triangulo
de la figura (fig. 6) la anticipación solamente puede transformarse en la acción mediante la
apropiación por parte de los actores involucrados.

Anticipación Acción
(reflexión (voluntad
prospectiva) estratégica)

Apropiación
(motivación y
movilización
colectiva

Fig. 6 Prospectiva estratégica: de la anticipación a la acción17

El proceso de construcción de la Agenda

La construcción de escenarios plausibles sobre el futuro del país hacia el año 2030 es una tarea
que requiere una amplia y profunda reflexión sobre una variedad de elementos, cuyas relaciones
se presentan bajo complejas articulaciones de causalidad. Desenredar ese confuso y a priori
ininteligible enmarañado conjunto de interacciones sociales, económicas, políticas, exige
identificar tendencias con una fuerte inercia, dilucidar las fuerzas motrices del sistema y sus
posibles puntos de bifurcación, y mostrar las implicaciones de políticas y estrategias
alternativas. Este ejercicio requiere un considerable esfuerzo de recopilación y sistematización
de información, la identificación de aéreas claves de investigación y análisis y, sobre todo, un
intenso proceso de diálogo, confrontación de perspectivas divergentes y reflexión compartida de
los grandes problemas con la amplia participación de expertos, agentes de decisión y
representantes de la sociedad civil. Esta tarea va más allá de la aceptación pasiva y de la
agregación de respuestas propuestas de especialistas. Se trata de un ejercicio de fertilización
cruzada de ideas estructurada mediante ciclos de investigación, síntesis, discusión de ideas,
replanteamiento de conceptos y análisis iterativos. Un ejercicio semejante consiste en un
proceso que incluye etapas diferenciadas tanto por los objetivos parciales que se persiguen así
como por las herramientas de análisis a ser aplicadas.

17
Godet, M. (2007): Manuel de Prospective Strategique. Dunod, Paris

24
Las siguientes etapas y resultados parciales se prevén en el curso de elaboración de la Agenda
(Fig. 7):

a) Un proceso exploratorio que empieza con una fase de divergencia sobre los grandes
desafíos y los factores críticos que los afectan. Este proceso se cierra con la priorización
de factores críticos y la emergencia fuerzas motrices del sistema y los niveles de
incertidumbre que las caracterizan.
b) Una segunda fase consiste en un proceso de creación y consenso sobre escenarios
posibles. El objetivo de este proceso está orientado hacia una convergencia sobre
tendencias plausibles de las fuerzas motrices que sirven como ejes estructurantes de
escenarios preliminares.
c) Finalmente, y como resultado de un proceso de reflexión y debate sobre los escenarios
propuestos, se pretende llegar a un consenso sobre una agenda estratégica mínima que
marque los grandes objetivos nacionales de desarrollo a largo plazo del país.

• grandes • tendencias • escenarios • revisión y • amplio • construcción

desafíos fuertes preliminares consenso debate de una visión
• factores • incertidum- • análisis de sobre sobre los compartida.
críticos bres actores escenarios escenarios • acuerdo
• fuerzas • importancia • divergencia • rupturas y propuestos sobre agenda
motrices • priorización convergenc. riesgos estratégica
• temas de de factores • narrativas • plausibili- mínima
investigac. dad

Etapa de Etapa de Etapa de

divergencia emergencia convergencia

Proceso de exploración Proceso de creación Proceso de Proceso de

y consenso reflexión y acuerdo y
participación acción

Escenarios Ecuador 2030 Agenda Ecuador 2030

Fig. 7 Etapas en la construcción de la Agenda Ecuador 2030

Este proceso de exploración y construcción del futuro responde en definitiva a los objetivos de
cualquier ejercicio prospectivo:

Contribuir a la formulación de estrategias robustas. La premisa básica de los estudios

prospectivos parte del principio que el futuro no está predeterminado y por lo tanto, las
decisiones en curso influirán las tendencias futuras. Por consiguiente, la exploración de
riesgos potenciales y oportunidades se torna indispensable para evitar tendencias
irreversibles que pueden amplificar problemas latentes.
Identificar nuevos desafíos emergentes. Los estudios prospectivos pretenden confrontar
ideas preestablecidas y mapas mentales sobre el futuro, reconocer signos de cambio,
examinar estrategias de desarrollo bajo diferentes circunstancias y alertar a los centros
de decisión sobre posibles sorpresas que podrían incidir (favorable y negativamente) en
programas y objetivos trazados.

25
Una base de reflexión e intercambio de ideas. Los estudios prospectivos no buscan
resolver un problema o solucionar una crisis sino establecer un lenguaje común y
comprensión mutua de los problemas, crear consensos sobre aspectos relevantes de la
sociedad, sobre la naturaleza compleja de los grandes problemas, incertidumbres,
desafíos y posibles implicaciones futuras.
Construcción de una visión compartida. Una reflexión sobre el futuro no pretende
resolver diferencias sobre posiciones e intereses antagónicos sino crear una plataforma
de reflexión sobre un tema que concierne a todos los actores sociales: el futuro del
Ecuador. La confrontación de múltiples perspectivas puede ser el elemento catalizador
que permita llegar a consensos sobre una agenda mínima de un proyecto nacional a
largo plazo.

26