Descentralización, democracia y desarrollo

Guatemala cuenta con una experiencia de descentralización desde 1945; no obstante, este

proceso ha sido débil, fundamentalmente por la larga herencia de modelos centralistas y

autoritarios.

La firma de los Acuerdos de Paz, en diciembre de 1996, constituye un momento clave para el

desarrollo social y político de Guatemala. En ellos se establece no sólo el cese de un

enfrentamiento armado de 36 años, sino que sientan las bases para la promoción de un

conjunto de instituciones necesarias para el fomento del desarrollo social y económico del país.

Con la suscripción de los Acuerdos de Paz Firme y Duradera se plantea la necesidad de

establecer una nueva relación Estado-sociedad que haga efectiva la participación social en la

gestión pública, lo que puede propiciarse con la transferencia de las competencias

administrativas y los recursos necesarios para su cumplimiento, a nivel de gobiernos más

cercanos con la población.

Los planteamientos de los Acuerdos de Paz respecto a este tema son bien claros y establecen

una serie de pasos para transformar las desigualdades que caracterizan al país, pasos que no

pueden darse más que en un contexto en el que la participación social y los derechos

democráticos se fundamenten en puntos concretos como el fortalecimiento de los gobiernos

locales, la funcionalidad de los Consejos de Desarrollo y la aplicación de políticas incluyentes

basadas en la inclusión y en la equidad de aspectos productivos, de género, de acceso al

crédito, de educación y de participación ciudadana en lo urbano y rural. El PNUD, en diferentes

documentos, propone que el desarrollo humano es el aumento de las opciones para que las

personas puedan mejorar su vida; complementado, la democracia es desarrollo humano en la

esfera de lo público; es aumentar las opciones de carácter colectivo que inciden sobre la

calidad de nuestras vidas. Desarrollo humano es el proceso de expansión de las libertades

reales que goza el pueblo.

La democracia no es otra cosa que “el gobierno del pueblo” lo que significa que las decisiones

que nos afectan sean tomadas por todas y todos. En general, no hay malestar con la

democracia, pero, hay malestar en la democracia y, para resolverla, es indispensable hacer uso

del instrumento más preciado que ella nos brinda: la libertad.

La democracia se hace con la política, la única actividad que puede reunir la dura y maravillosa

tarea de lidiar con la condición humana para construir una sociedad más digna. La democracia

no es sólo un valor en sí mismo, sino un medio necesario para el desarrollo. La gobernabilidad

democrática es un elemento central del desarrollo humano porque a través de la política, y no

sólo de la economía, es posible generar condiciones más equitativas y aumentar las opciones

de las personas.

En la medida en que la democracia hace posible el diálogo que incluye a los diferentes grupos

sociales y, en tanto que las instituciones públicas se fortalezcan y sean más eficientes, será

posible lograr los objetivos de desarrollo que la nación asuma y cumpla, sobre todo, en lo

relacionado con reducir la pobreza. En este sentido, la democracia es el marco propicio para

abrir espacios de participación política y social, en especial para quienes más sufren: los pobres

y las minorías étnicas y culturales.

La democracia no se reduce al acto electoral, sino que requiere de eficiencia, transparencia y

equidad en las instituciones públicas, así como de una cultura que acepte la legitimidad de la

oposición política que reconozca y abogue por los derechos de todos. A partir de los

fundamentos teóricos, se argumenta que la democracia supone una idea del ser humano y de

la construcción de la ciudadanía. Es una forma de organización del poder que implica la

existencia y buen funcionamiento del Estado. Implica una ciudadanía integral; esto es, el pleno

reconocimiento de la ciudadanía política, la ciudadanía civil y la ciudadanía social.

Se puede afirmar que la descentralización es un instrumento de la nueva propuesta de

democratización que busca promover la participación ciudadana y la incorporación de la

sociedad civil al proceso de toma de decisiones y ejecución de las políticas del Estado.

La descentralización está inspirada en los movimientos de modernización democrática que

promueven la legitimación de las funciones y roles del Estado y se considera como el

complemento lógico de un sistema democrático en vías de fortalecimiento y desarrollo.

Descentralización y gobernabilidad democrática

La gobernabilidad es la facultad institucional y la posibilidad práctica de ejercer jurisdicción

sobre el conjunto de la población asentada en un determinado territorio, pero la gobernabilidad

también implica legalidad y legitimidad. La primera supone espacios institucionales para el

ejercicio de los derechos democráticos por parte de la ciudadanía. La legitimidad supone la

generación de espacios consensuales en los que exista una aceptación y adhesión social

respecto del accionar gubernamental.

Involucrar al ciudadano en la administración pública, permitir que exprese sus necesidades y

expectativas generales, constituye una forma implícita y explícita de lograr su conformidad

política con el sistema y sus autoridades, contribuyendo a desarrollar esos espacios

consensuales que permitan la aceptación y adhesión social del ejercicio gubernamental.

La participación social es uno de los medios fundamentales para favorecer la legitimidad. La

interacción permanente entre la función pública y la sociedad permite que se desarrollen los

lazos que construyan una cultura política en la que el administrador y el administrado se

reconocen, se respetan y valoran recíprocamente resolviendo satisfactoriamente el desafío que

plantea la gobernabilidad.
La descentralización del sector público, como forma institucional de acercar el poder al

ciudadano, es un requisito de la legalidad. De igual manera, la participación como forma social

de vincular a la comunidad con el poder descentralizado es un requisito de la legitimidad y

ambos elementos de la gobernabilidad democrática.

Descentralización y desarrollo local

El desarrollo local se puede definir como el proceso de crecimiento y cambio estructural que,

mediante la utilización del potencial existente en el territorio, conduce a elevar el bienestar de la

población de una localidad o una región. Cuando la comunidad local es capaz de liderar el

proceso de cambio estructural, nos encontramos ante un proceso de desarrollo local endógeno.

Cada localidad o territorio se caracteriza, por ejemplo, por una determinada estructura

productiva, un mercado de trabajo, una capacidad empresarial y tecnológica, una dotación de

recursos naturales e infraestructura, un sistema social y político y una tradición cultural sobre

las cuales se articulan los procesos de desarrollo local.

La descentralización es la primera condición de éxito para el desarrollo local. Contribuye a la

democracia y refuerza la autonomía local, liberando estrategias sociales, dinamizando el

desarrollo y fortaleciendo la participación ciudadana.

Descentralización y gobiernos municipales

La autonomía municipal se justifica como un derecho de las comunidades locales integrada por

ciudadanos/vecinos quienes por propia voluntad delegan este poder en una corporación a

través del voto. Por este motivo dicha corporación deviene positivamente legítima con derecho

propio para hacerse responsable y representar a los ciudadanos a quienes se deben. Todo esto

dentro de un Estado de derecho.

Las municipalidades, al ser gobiernos locales representativos de la voluntad ciudadana e

integrantes de las estructuras nacionales, tienen los siguientes derechos:

a) Derechos de las autoridades locales electas libres y democráticamente. Que legalmente

se aseguren condiciones para el libre ejercicio de su mandato; a recibir compensación

financiera adecuada al ejercicio de su mandato y responsabilidad, a mantener sus

beneficios y la protección social de que gozaban antes de ser autoridades; a que sólo la

ley determine cuándo es incompatible su cargo público con otros, a un proceso legal

justo, previo a toda acción de suspensión o destitución definitiva.

b) Derechos de los ciudadanos. A elegir, libre periódica y universalmente a sus

autoridades; a que las responsabilidades públicas y obligaciones estatales les sean

próximas; a que se les consulten las decisiones de gobierno y administración que les

afectara.

c) Derechos de las municipalidades. Al apoyo del sistema gubernamental para su

fortalecimiento; a participar en el estudio, programación y ejecución de los planes de

desarrollo, a que se le consulte con relación a la asignación de los recursos; disponer

libremente la adaptación de sus leyes generales a las condiciones locales, a no

desatender sus responsabilidades por compartir otras con niveles superiores de

gobierno, y a no ser intervenidos so pretexto de subvenciones; a contar con medios

judiciales para defender su autonomía y sus intereses ante cualquier poder; a libertad de

organización de administración, así como disponer libremente de recursos propios y

suficientes, y a fijar cuotas y atributos a sus administrados; a que se les restituyan pronto

sus autoridades cuando legalmente hayan sido suspendidos o destituidos.

Dentro de los aspectos más relevantes de la descentralización se encuentra el incremento de la

eficiencia administrativa municipal y una mayor presencia en la toma de decisiones y

administración de servicios que históricamente habían estado a cargo del gobierno central y sus
ministerios. Con la descentralización, hasta ahora puesta en marcha, de lo que se trata es de

trasladar recursos a los departamentos y a cada municipio para que tengan un manejo

autónomo de sus propios recursos, en algunas regiones inclusive se han conformado las

mancomunidades. El origen de esta opción viene desde los años cincuenta, del siglo pasado, y

consiste en determinar una región que no necesariamente incluye a un solo municipio, sino a

varios de ellos que buscan soluciones conjuntas a problemas comunes de tal manera que,

uniendo sus presupuestos y propuestas, pueden manejar de mejor manera sus recursos para la

realización de obras públicas que se supone favorecerán a la región mediante el empleo y la

redistribución de las inversiones.

En Guatemala, el artículo 253 de la Constitución de la República establece explícitamente que

los municipios son instituciones autónomas y que disfrutan de una serie de derechos como

elegir a sus autoridades, disponer de sus recursos, atender los servicios públicos locales y el

ordenamiento territorial pero, en la práctica, la autonomía municipal está limitada por la misma

Constitución de la República que instituye que exclusivamente el Congreso de la República

puede definir los impuestos ordinarios, arbitrios y otras contribuciones financieras.

Una de las principales recomendaciones que se ha planteado a los gobiernos municipales es el

ejercicio de la auditoría social, de la transparencia en la gestión municipal, ya que la falta de la

misma ha frenado el proceso de descentralización debido a los conflictos comunitarios que han

generado violencia por los señalamientos de corrupción en contra de los alcaldes, por el

aumento de las tarifas de los servicios municipales, en especial del suministro de agua potable.

El gobierno municipal es el ejecutor de la política económica y social del municipio, sobre él

recae la responsabilidad de generar alternativas de desarrollo de toda índole en su municipio y

permitir el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.

La Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural faculta a los diferentes actores sociales

locales a participar; sin embargo, en algunos municipios, los señores alcaldes no han realizado

una amplia convocatoria hacia todos los sectores civiles debido a la falta de apertura hacia el

diálogo y la crítica o por no estar de acuerdo en la creación de espacios democráticos de

participación. Por el contrario, en otros municipios, la dinámica de participación ha generado

acciones a favor del desarrollo y en respuestas y propuestas validadas por las comunidades.

Esta situación se espera que poco a poco se transforme y, en la medida que se renueve la

mentalidad y los mismos gobiernos municipales, se logrará incluir en la práctica municipal el

ejercicio democrático que poco a poco permitirá legitimar y, por qué no, reeligir a los alcaldes

que trabajen con su municipio y no sólo para el municipio.

El Concejo Municipal es la autoridad colegiada que apoya para establecer las orientaciones

fundamentales de la gestión municipal en los asuntos económicos, políticos y sociales. Es a

través de acuerdos que celebra el Concejo Municipal que se adoptan directrices importantes

como el plan de desarrollo municipal, el plan de ordenamiento territorial, el presupuesto anual y

el programa de inversiones. El Concejo Municipal, en su función de control político, debe

monitorear los resultados obtenidos por la gestión municipal, en particular, en el campo

económico.

La función del Consejo Municipal de Desarrollo Urbano y Rural (COMUDE) es coordinar y

racionalizar acciones y el uso de los recursos destinados al desarrollo local y participar

activamente en la formulación del plan de desarrollo y programas orientados a vigilar el correcto

uso de los bienes del municipio. Sus funciones están definidas en la Ley de Consejos de

Desarrollo, Decreto Ley del Congreso de la República de Guatemala, 11-2002, publicado en el

Diario de Centroamérica el 15 de abril del 2002, Artículos 11, 12.

A pesar de todo el respaldo legal para la descentralización municipal, la descentralización de los

servicios principales como el de educación y salud aún sigue en manos de las direcciones

departamentales tanto de salud como de educación. En el caso de la Dirección de área de

salud, ésta tiene capacidad rectora subsidiaria y ejecuta un gasto descentralizado en la compra

de algunos insumos, pero no coordina con el municipio. En el caso de la Dirección

Departamental de Educación, no cuenta con la capacidad de decisión, sino únicamente de

representación de las políticas ministeriales; por ello, se requiere que las Direcciones

Departamentales de Salud y Educación, junto con las supervisiones municipales, diagnostiquen

las necesidades de sus comunidades y establezcan el punto de partida para medir el impacto

de la descentralización en la calidad del servicio educativo y de salud.

http://biblio3.url.edu.gt/PROFASR/Modulo-Formacion/03.pdf
Sistemas de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y su Marco legal

Ley de Descentralización, Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Reglamento de la

Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y Código Municipal

Ley General de Descentralización Decreto Numero 14-2002

Qué es una Ley: Es una regla o norma escrita por el Congreso de la República, a través de los

diputados elegidos democráticamente por el pueblo, y respaldada por la Constitución Política de

la Republica.

Qué es un Reglamento: Es una colección ordenada de reglas o mandatos, que por la autoridad

competente se da para la puesta en práctica de una ley; también para administrar una

dependencia o un servicio.

Qué es una Política: Es la actividad que rige los aspectos de la vida social de todos los

ciudadanos y ciudadanas que habitan en el país, para vivir de forma organizada y pacífica. Es

también, la actividad del ciudadano o ciudadana, cuando interviene en los asuntos públicos con

su opinión, con su voto, o, de cualquier modo.

¿Por qué se creó la Ley y la Política de Descentralización?

Durante muchos años el poder de decisión sobre cómo utilizar los recursos financieros, la

capacidad de propuesta y ejecución de las políticas públicas estuvo exclusivamente a cargo del

Gobierno Central. Esto impedía que la administración de los recursos fuera eficiente e igual

para todos, lo que traía como consecuencia enormes desigualdades entre hombres y mujeres,

entre indígenas y no indígenas; en general, entre la cantidad de personas que viven en la

riqueza y los que viven en la pobreza.

Cuál es el objetivo de la ley General de Descentralización

Artículo 1. La presente ley tiene como objetivo cumplir con el deber constitucional del Estado de

promover de forma ordenada la descentralización económica-administrativa del Organismo

Ejecutivo.

Con el propósito de que los gobiernos municipales, por estar más cerca de la población, puedan

dar una mejor respuesta a las demandas presentadas por las comunidades.

Artículo 2. La descentralización es el proceso por medio del cual, el Organismo Ejecutivo

traslada, a solicitud de las municipalidades y demás instituciones del estado, la capacidad de

decisión, de los recursos financieros y competencias para responder las demandas de la

población. Competencias son las atribuciones, responsabilidades y obligaciones que otorga la

ley a una autoridad o instituciones públicas, con el fin de atender los requerimientos de la

población.

Qué es la Descentralización: La descentralización es el proceso por medio del cual, el Gobierno

Central traspasa a las municipalidades, demás instituciones del Estado y a las comunidades

organizadas legalmente (con participación de las municipalidades); el poder de decisión, las

atribuciones, responsabilidades y los recursos de financiamiento para la aplicación de las

Políticas Públicas.

Esto se logra a través de la puesta en práctica de políticas municipales y locales, que

promuevan la participación activa de los ciudadanos y ciudadanas que habitan en cada

comunidad.

Los objetivos que persigue la Ley General de Descentralización son:

Artículo 5:

a) Mejorar el cumplimiento de objetivos de la Administración Pública.

 b) Determinar las competencias y recursos que serán traspasados a las municipalidades y

demás instituciones del Estado.

c) Ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios básicos que se prestan a la

población.

d) Facilitar la participación y el control social en la gestión pública.

e) Fortalecer la capacidad de gestión de la administración local.

f) Mejorar la capacidad de los órganos locales para el manejo sostenible del medio

ambiente.

g) Reforzar la identidad de las organizaciones comunales, municipales, departamentales,

regionales y nacionales.

h) Promover el desarrollo económico local, para mejorar la calidad de vida y eliminar la

pobreza.

i) Asegurar que las municipalidades y demás instituciones del Estado cuenten con los

recursos materiales, técnicos y financieros para el eficaz y eficiente desempeño de las

competencias que les sean transferidas.

Fomento de la Participación Ciudadana en el Proceso de Descentralización y su

Organización

Artículo 17: La participación ciudadana es el proceso por medio del cual, una comunidad

organizada con fines económicos, sociales o culturales, participa en la planificación, ejecución y

control de la gestión del gobierno nacional, departamental y municipal.

Artículo 18: En coordinación con las autoridades municipales, las organizaciones comunitarias

podrán participar en la realización de obras, programas y servicios públicos de su comunidad.

Artículo 19: Las comunidades organizadas legalmente podrán realizar auditorías sociales de los

programas de descentralización que se ejecuten en sus respectivas localidades y en los que

tengan participación directa. En caso necesario, podrá solicitarse a la Contraloría General de

Cuentas, la práctica de la auditoría que corresponda, cuyos resultados deberán serle

informados dentro del plazo de 30 días a partir de la fecha que ésta concluya.

Participación Ciudadana en la Descentralización

La participación ciudadana que impulsará la descentralización se orientará a la provisión de

bienes y servicios públicos a las comunidades y a través de sus organizaciones ciudadanas

legalmente establecidas.

Participación Ciudadana, Desarrollo Local y Auditoría Social

A fin de evaluar el cumplimiento de la ley, las asociaciones y comités podrán solicitar el

rendimiento de cuentas a sus autoridades, para medir el cumplimiento de los planes y

programas establecidos.

Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural Decreto Numero 11-2002

¿Qué es el Consejo de Desarrollo?

Artículo 1: El Consejo de Desarrollo es el medio principal de participación de la población Maya,

Xinca, Garífuna y no indígena en la gestión pública, para llevar a cabo el proceso de

planificación democrática del desarrollo, tomando en cuenta los principios de unidad nacional,

multiétnica, pluricultural y multilingüe de la nación guatemalteca.

Artículo 2. Los principios generales del Sistema de Consejos de Desarrollo son:

a) El respeto a las diferentes culturas de los pueblos que conviven en Guatemala

b) El fomento de la armonía en las relaciones interculturales.

c) El buen funcionamiento y la eficiencia en todos los niveles de la Administración Pública.

 d) La promoción de los procesos de democracia participativa en condiciones de equidad e

igualdad de oportunidades de los pueblos Maya, Xinca, Garífuna y no indígena.

e) La conservación y el mantenimiento del equilibrio ambiental y el desarrollo humano, con

base en las cosmovisiones de los pueblos Maya, Xinca, Garífuna y de la población no

indígena.

f) La equidad de género, entendida como la no discriminación de la mujer y la participación

activa, tanto del hombre como de la mujer.

Artículo 3: El objetivo de los Consejos de Desarrollo es organizar y coordinar la Administración

Pública, por medio de propuestas de planes y programas nacidos desde la misma población, a

través de la participación ciudadana.

Artículo 4: El Sistema de Consejos de Desarrollo está formado de la siguiente manera:

a) Nacional: Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural –CONADUR

b) Regional: Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural –COREDUR

c) Departamental: Consejos Departamentales de Desarrollo –CODEDE

d) Municipales: Consejos Municipales de Desarrollo –COMUDE

e) Comunitario: Consejos Comunitarios de Desarrollo –COCODE

Artículo 13: Los Consejos Comunitarios de Desarrollo -COCODE-.

¿Quiénes forman el Consejo Comunitario de Desarrollo?

La Asamblea Comunitaria, formada por todos los residentes de una misma comunidad y el

Órgano de Coordinación, electo por la Asamblea Comunitaria y organizado de acuerdo a sus

propios principios, valores, normas y procedimientos.

Artículo 14: La Asamblea General Comunitaria es el Órgano más importante de los Consejos

Comunitarios de Desarrollo y sus funciones son las siguientes:

a) Elegir a los integrantes del Órgano de Coordinación y fijar el tiempo de duración en sus

cargos, de acuerdo a sus propios principios, valores, normas y procedimientos de la

comunidad.

b) Promover, facilitar y apoyar la organización y participación activa de la comunidad y sus

organizaciones, en la identificación de las necesidades más importantes y buscar

soluciones a las mismas.

c) Promover y velar por la coordinación, tanto entre las autoridades comunitarias, las

organizaciones y los miembros de la comunidad, así como entre las instituciones

públicas y privadas.

d) Los COCODE deberán promover programas y proyectos de protección y promoción

integral de la niñez, la juventud y la mujer.

e) Proponer políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo de la comunidad, con

base en las necesidades más urgentes, y proponerlos ante el COMUDE para agregarlos

a los del municipio.

f) Darle seguimiento a la ejecución de políticas, planes, programas y proyectos de

desarrollo comunitario más urgentes, comprobar su cumplimiento y, cuando sea

necesario, proponer al COMUDE o a las instituciones encargadas, las medidas

correctivas.

g) Evaluar la ejecución, eficacia e impacto de los programas y proyectos de desarrollo

comunitario y, cuando sea necesario, proponer al COMUDE las medidas correctivas y

así lograr las metas y objetivos de los mismos.

h) Solicitar al COMUDE la gestión de los recursos, según las necesidades, problemas y

soluciones comunitarias más urgentes.

i) Velar por el buen uso de los recursos técnicos, materiales, financieros y humanos

obtenidos por cuenta propia o que le haya dado la Corporación Municipal por
 recomendación del COMUDE, para realizar programas y proyectos de desarrollo de la

comunidad.

j) Informar a la comunidad sobre el uso de los recursos asignados a los programas y

proyectos de desarrollo comunitarios.

k) Promover la obtención de financiamiento para la ejecución de los programas y proyectos

de desarrollo de la comunidad.

l) Contribuir a definir, darle seguimiento al cobro y pago de impuestos, de acuerdo a su

mandato de elaborar propuestas de las políticas de desarrollo.

m) Reportar a las autoridades municipales o departamentales que corresponda, el

desempeño de funcionarios públicos que trabajan en la comunidad.

n) Velar por el fiel cumplimiento de la naturaleza, principios, objetivos y funciones del

Sistema de Consejos de Desarrollo.

Artículo 16: El Órgano de Coordinación de los COCODE, está integrado de la siguiente manera:

a) El alcalde o la alcaldesa comunitaria, quien lo dirige.

b) No más de doce representantes electos por la Asamblea General.

c) El Órgano de Coordinación tiene bajo su responsabilidad la coordinación, ejecución y

auditoría social sobre los proyectos u obras que hagan las instituciones de Gobierno en

la comunidad.

Artículo 21: Financiamiento para el Funcionamiento del Sistema de Consejos de Desarrollo

De acuerdo con el Artículo 229 de la Constitución Política de la República, cada COREDUR y

cada CODEDE deberá presentar al Ministerio de Finanzas Públicas sus peticiones financieras

para su funcionamiento. Para el funcionamiento de los COMUDE, cada Corporación Municipal

decidirá la forma de su financiamiento, tomando en cuenta la disponibilidad de sus recursos.

Artículo 23: Disposiciones Generales

Se formarán Consejos Asesores Indígenas en los niveles comunitarios para aconsejar a los

Órganos de Coordinación de los COCODE y a los COMUDE, en donde exista por lo menos una

comunidad indígena. Los Consejos Asesores Indígenas se formarán con las propias

autoridades reconocidas por las comunidades indígenas, de acuerdo a sus propios valores,

principios, normas y procedimientos. El gobierno municipal dará el apoyo que estime necesario

a los Consejos Asesores Indígenas, de acuerdo a las solicitudes presentadas por las

comunidades.

Artículo 26: Consulta a los Pueblos Indígenas

Las consultas a los pueblos Mayas, Xinca y Garífuna, sobre las medidas de desarrollo que

impulse el Organismo Ejecutivo y que afecten directamente a estos pueblos, podrán hacerse a

través de sus representantes en los Consejos de Desarrollo.

https://nexoslocales.com/wp-
content/uploads/2018/01/HerramientasMunicipales/2ManualdeFuncionesBasicasdeCOCODE.pdf