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Política económica y soberanía alimentaria en El Salvador

José Alejandro Álvarez Ramírez1

El presente artículo pretende realizar una revisión a las distintas políticas económicas enfocadas al
sector agrícola y cómo han tenido incidido en los principales indicadores de la soberanía
alimentaria. Mención especial merece el flujo creciente de las remesas hacia El Salvador y el
efecto que tiene sobre el tipo de cambio real en el sector transable de la economía, proceso que se
consolidará con una de las medidas de política económica más trascendente en los últimos diez
años: la dolarización.

La soberanía alimentaria y la acción pública

La soberanía alimentaria en El Salvador, es un tema que no ha sido considerado en su dimensión


integradora y por lo tanto no ha sido abordado de manera amplia y completa, como el término lo
sugiere. La soberanía alimentaria fue planteada por la Vía Campesina durante el Foro Mundial por
la Seguridad Alimentaria, evento paralelo a la Cumbre Mundial de la Alimentación de la FAO, en
1996, es planteada desde una óptica “de los pueblos, de sus países o uniones de Estados a definir
su política agraria y alimentaria, sin dumping frente a países terceros. El derecho de los
campesinos a producir alimentos y el derecho de los consumidores a poder decidir lo que quieren
consumir y, cómo y quién se lo produce.” (Vía Campesina, 2004).

La soberanía alimentaria incluye dos aspectos importantes: uno es priorizar la producción agrícola
local; y dos, el acceso a créditos, tierra, semillas y agua.

Se trata de un tema de política pública sobre la alimentación y acceso a los recursos necesarios,
para garantizar una vida digna en el campo. Evitar las malas prácticas comerciales; el respeto a las
decisiones de los pueblos sobre el qué, cómo y para quién producir. Así como informar a la
población consumidora sobre los alimentos que deseen adquirir.

La soberanía alimentaria, es pues, un planteamiento amplio tanto de los oferentes como de los
demandantes de alimentos, sin menosprecio de ninguno de los participantes por cualquiera de los
lados de funcionamiento del mercado (oferta y demanda).

En ese sentido, el abordaje de la soberanía alimentaria, se hace pertinente, en un país como El


Salvador en donde la alimentación de la población depende enormemente de factores externos. En
1999, el monto de importaciones referidas al concepto de “Animales Vivos y Productos del Reino
Animal Productos del Reino Vegetal2”, que son básicamente la mayor parte de los alimentos, fue
de más de 275 mil dólares, y en el 2009 este monto había crecido a 682 mil dólares, es decir, que
en 10 años las importaciones de este rubro casi fueron dos y media veces más (Grafico # 1). Vale
señalar que durante el 2008, las cifras preliminares de importaciones llegaron a ser superiores a
los 725 mil dólares. La baja para el 2009, fue un impacto directo de la disminución del flujo de
remesas provocados por la crisis mundial y sus efectos en los ingresos del país.

1
José Alejandro Álvarez Ramírez, docente e investigador de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”
(UCA) de El Salvador. Correo electrónico: jalvarez@eco.uca.edu.sv
2
En esta clasificación se encuentra: animales vivos de la especie bovina; carnes y despojos comestibles; atunes frescos,
refrigerados o congelados; leches en polvo u otras formas sólidas; quesos y requesón; legumbres y hortalizas, incluso
cocidas o secas (Frijoles y otras legumbres y hortalizas); frutos comestibles frescos secos o refrigerados; café, incluso
tostado o descafeinado; pimienta, canela y demás especies; trigo; maíz; arroz; sorgo; productos de la molinería (harinas y
grañones) malta, almidones y féculas; linulina, gluten de trigo; y otros productos alimenticios.

1
Grafico # 1
El Salvador.
Importación de Animales Vivos y Productos del Reino Animal.
Productos del Reino Vegetal 1999 ‐ 2009
$800,000
$700,000
$600,000
$500,000
$400,000
$300,000
$200,000
$100,000
$0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (p)2008 (p)2009 (p)

Animales Vivos y Productos del Reino Animal. Productos del Reino Vegetal

FUENTE: Elaboración propia con base a cifras del Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR).
(p): Cifras preliminares

Paralelamente, el comportamiento del Producto Interno Bruto Agropecuario (PIBA), se mostró


errático y con fuertes vaivenes en muchos de los sectores que lo componen. Así, el aporte que el
PIBA realizó al PIB total en 1999, representó casi un 13 por ciento, llegando a su punto más crítico
en el año 2003 con una participación de un poco más del 11 por ciento, y apenas en el 2009 logró
superar los niveles de diez años atrás. Esto plantea que, mientras las importaciones de alimentos
han crecido sistemáticamente, el comportamiento de todo el sector agropecuario, que debería de
producir los alimentos del país, se mantuvo en una crisis productiva durante el período 1999 –
2009, lo cual se ve reflejado en el gráfico # 2.

Grafico # 2
El Salvador.
Crecimiento del PIB (base 1990) y contribución del PIB agrícola (%) 1999 - 2009
10000 13.50%
Montos (millones de U.S. $)

9000
13.07%
13.00%
8000 12.96% 12.89%
Porcentaje (%)
7000 12.50%
6000 12.29% 12.31%
5000 12.00%
11.76% 11.84%
4000 11.68%
11.54% 11.50%
3000 11.38% 11.49%
2000 11.00%
1000
0 10.50%

Años
PIB Aporte del PIB agrícola (%)

FUENTE: Elaboración propia con base a cifras del Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR).
(p): Cifras preliminares.

2
Dada la relevancia que el sector agrícola tiene para toda nación, cabe lugar el preguntarse cuáles
fueron las distintas acciones públicas (o políticas públicas) que cada gobierno del país considero
(Tabla # 1).
Tabla # 1
El Salvador.
Acciones Públicas dirigidas al sector agrícola, según periodos presidenciales: 1989-2009
F. Alfredo Cristiani B. Armando Calderón Sol Francisco Flores P. E. Antonio Saca (2004-
(1989-1992) (1994-1999) (1999-2004) 2008)
El principal objetivo era Se buscaba establecer Buscaba mejorar Tenía como objetivo el
generar las condiciones una economía de condiciones que orientar, con la política
para una progresiva mercado que no incrementen la agropecuaria, a que el
liberalización para que el concibiera políticas rentabilidad trabajador mejore sus
aparato productivo sectoriales. No se agropecuaria, ingresos y que el sector
funcionara y pudiera tuvieron acciones desarrollando rural tenga incidencia en
generar más empleo, públicas explicitas, sino mecanismos que las actividades
ahorro e inversión. que se ejecutaron fortalezcan al sector productivas, a través de:
Acciones públicas: proyectos con y aseguren la - Creación del programa
- Programa de Reforma e financiamiento y ayuda sostenibilidad de su presidencial y
Información Agrícola internacional: crecimiento y Reconversión
(PRISA), con el apoyo - Desarrollo Agrícola de productividad. La Productiva del Sector
técnico del programa pequeños Productores nueva política agropecuario
RUTA y el financiamiento en el área Paracentral agropecuaria - Fomento a la
del banco Mundial. (PRODAP), comprendía: asociatividad de
- Creación plan de - Rehabilitación y - La nueva alianza productores rurales con
desarrollo económico y desarrollo de las áreas para el desarrollo enfoque de gestión
social. afectadas por el conflicto agrario nacional. empresarial y de
- Ley de Sanidad Vegetal en el departamento de - La reconversión mercadeo
y Animal, cuya ejecución Chalatenango agro - empresarial. - Establecimiento de un
estaba a cargo a una (PROCHALATE). - La inversión programa de Inversión
institución interna del - Apoyo del proceso pública. Pública Rural
MAG, la Dirección productivo en coordinada
General de Sanidad departamento de San En cuanto a la - Creación del Programa
Vegetal y Animal. Vicente. reconversión agro de Empleos
- Ley de creación de la - Programa ambiental de empresarial se estacionales
Secretaria Ejecutiva del El Salvador (PAES). enunciaron seis - Modernización de las
Medio ambiente (SEMA), políticas, siendo instituciones públicas
institución autónoma al estas: que apoyan al sector
MAG, que 1997 se - Asociatividad (ENA, CENTA,
transformará en el empresarial; CENDEPESCA).
Ministerio de Medio - Innovación - Creación del programa
Ambiente y Recursos tecnológica, de Extensión Agrícola,
Naturales (MARN). - Comercialización; que daría formación a
- Diseñar y ejecutar un - Apoyo a la agentes para dar
programa para la diversificación capacitación a medianos
privatización de las agropecuaria; y pequeños agricultores.
empresas en poder de - Fortalecimiento de
CORSAIN, BANAFI, e cadenas de agro
INAZUCAR así como del negocios;
ISIC y CENAP - Aseguramiento de
la calidad de los
productos
agropecuarios.
FUENTE: Amaya Martinez (2010) y FAO (2010).

Jean Claude Thoening (1997) plantea que la acción pública es “la construcción y la calificación de
los problemas colectivos por una sociedad, problemas que ella puede delegar o no delegar a una o
varias agencias gubernamentales, en su totalidad o en parte, así como la elaboración de
respuestas, contenidos, instrumentos y procesos para su tratamiento” (Thoenig, 1997). Se trata de
una delegación de responsabilidad a una sola autoridad asumiendo que dicha autoridad tendrá la
capacidad de identificar la mayor parte de los problemas de la sociedad y buscar las distintas
alternativas para su resolución.

3
Dentro de estas distintas medidas adoptadas por los cuatro periodos presidenciales, el plan de
gobierno del ex presidente Armando Calderón Sol (1994 – 1999), incluía dentro de sus directrices
una valoración que tendrá mucha incidencia en los años venideros en el sector agropecuario (FAO,
2010):

“En un sistema de economía de mercado no se conciben políticas sectoriales, ya que la mejor


política sectorial es una política macroeconómica que fija reglas claras y estables, da libertad a los
agentes económicos, facilita la creación de recursos financieros para apoyar la inversión y genera
estabilidad en el corto – mediano plazo”

“La experiencia demuestra que una rápida expansión de la economía no agropecuaria de un país
estimula el crecimiento del sector agrícola, forestal, pesquero y agroindustrial; y facilita la absorción
de mano de obra de las áreas rurales ayudando así a mejorar el nivel de ingreso rural”

“’Plan de Gobierno 1994 – 1999: El Salvador país de oportunidades’”

Dicho de otra manera, la concepción de lo que es el agro para la presidencia Calderón Sol, parte
de la idea del “rebalse”, a saber, que gracias a la reactivación de otros sectores económicos,
mayormente vinculados y compenetrados a la lógica del mercado, provocaría una “reactivación” del
sector agropecuario. Con esta idea, el sector agropecuario fue paulatinamente relegado a un
sector más bien ‘complementario’ y secundario en el marco de la nueva visión de país” (FAO,
2010)

La gestión de Calderón Sol dedico al sector agropecuario una gama de proyectos más bien de
carácter aislado y sin mayores coordinaciones y que a su vez fueron dando lugar a la práctica
institucional de financiamiento a través de préstamos y cooperación internacional.

Posteriormente, la gestión de Francisco Flores (1999 – 2004), no será muy distinta a la heredada
de Calderón Sol y continuará con acciones similares, pero sobre todo con el proceso de apertura
comercial que se verá consolidado con el inicio de las negociaciones para la firma del Tratado de
Libre Comercio con los Estados Unidos de América (EE.UU.). Asimismo, durante la administración
Flores, se pone especial énfasis en una transformación del sector agrícola, en un sector de
empresarios y una mayor diversificación productiva.

El grafico # 2 muestra como las distintas políticas públicas, no generaron efectos positivos en
aporte del agro al PIB y es más, el PIBA fue cada vez menor hasta llegar en el 2003 al punto
mínimo en los últimos 10 años. Será hasta el 2004 que la contribución del agro al PIB salvadoreño,
comenzará a incrementarse, pero con alzas marginales.

Con la llegada de Elías Antonio Saca (2004 – 2009), se buscó darle mayor peso al sector
agropecuario, reflejándose en la creación de un programa presidencial destinado específicamente
a la reactivación sectorial y la modernización de instituciones como el Centro Nacional de
Tecnología Agropecuaria y Forestal (CENTA) y la Escuela Nacional de Agricultura (ENA). Una de
las características principales de las acciones públicas enfocadas al agro por parte la
administración Saca, será el programa de semilla mejorada, pero esta medida se transformaría en
una acción de carácter populista y asistencialista, en donde la forma de repartición será de carácter
discrecional y dependerá directamente del Ejecutivo y no de acuerdo a las necesidades del sector.

El crecimiento del sector agrícola, el grafico # 3, muestra que desde un poco antes de la gestión
Saca, el agro empezaba a experimentar tasas de crecimiento positivas, llegando a su punto
máximo en el 2007 con un alza del 8.5%, pero desde 2008, se empieza a experimentar una fuerte
caída en el 2009 la tasa de crecimiento fue negativa, con un -2.2%, nuevamente, caída generada
en buena parte por los efectos de la crisis económica internacional.

4
Si bien han existido tasas de crecimiento positivas, al mirar de cerca cómo se han comportado los
distintos subsectores del PIBA, se observan resultados diferenciados (Grafico # 4). Así, el que
fuera durante muchas décadas el principal producto de exportación salvadoreño, el café, no ha
logrado mantener tasas sostenidas de crecimiento. De 1999 al 2009, solo ha presentado tasas
positivas de crecimiento en cuatro años: 1999 (15.2%), 2005 (2.3%), 2007 (10.4%) y 2008 (1.7%).

Grafico # 3
El Salvador.
Crecimiento del PIB Agrícola 1999 - 2009.
10
8.5
7.7
8 7.3

5.7
6 5.1
Porcentaje (%)

4 2.8

2 0.9
0.4
0

-2
-2.2
-2.6
-4 -3.1
Años
Agricultura, caza, silvicultura y pesca

FUENTE: Elaboración propia con base a cifras del Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR).
(p): Cifras preliminares.

El PIBA debe su crecimiento del 2002 al 2007 a la relativa estabilidad de los sectores como la
ganadería, avicultura, silvicultura y otras producciones agrícolas, subsectores que están más
vinculados con el mercado interno que con el externo.

Grafico # 4
El Salvador.
80 Tasas de crecimiento de los sobsectores del PIB Agrícola 1999 - 2009

60
40
Porcentajes (%)

20
0
-20 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005(p) 2006(p) 2007(p) 2008(p) 2009(p)

-40
-60
-80
Años
-100
Café oro Algodón Granos básicos
Caña de azúcar Otras producciones agrícolas Ganadería
Avicultura Silvicultura Productos de la caza y la pesca

FUENTE: Elaboración propia con base a cifras del Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR).
(p): Cifras preliminares.

5
Políticas económicas: principales implicaciones en la soberanía alimentaria.

Profundizando más en las acciones públicas, especialmente en las políticas económicas durante
los últimos veinte años, se puede categorizar este tipo de medidas de la siguiente forma: inversión
pública, promoción de inversión extranjera directa (IED), crediticias, liberalización y apertura
comercial, fortalecimiento institucional y monetaria (tabla # 2).

Tabla # 2
El Salvador.
Políticas Económicas y sus principales implicaciones en el sector agropecuario en los años 1989 - 2009
Política Características fundamentales Implicaciones en el sector agropecuario
• Concentrado en la recuperación de
infraestructura vial y de servicios básicos • Deterioro de la infraestructura productiva
en la época de la postguerra. y de la cantidad y calidad de los servicios
Políticas de inversión pública • Pronunciado sesgo anti agrícola (entre de apoyo.
1998 y 2009 solo el 10% de la inversión • Pérdida de competitividad.
pública destinada al desarrollo económico • Desestimulo a la inversión.
fue orientada hacia el sector primario).
• Inician de manera sistemática en el año
2000 con la creación de la Agencia de
Promoción de Inversiones PROESA. • Entre 2000 y 2009 el promedio de
Políticas de promoción de
• Privilegia en su primer período la participación del sector agropecuario
inversión extranjera directa
atracción de inversiones en el sector dentro de la IED atraída por PROESA no
(IED)
manufacturero (textil y confección). supera el 10%.
• Se diversifica a partir de 2005 dando
énfasis al sector servicios (call centers).
• La participación del crédito agropecuario
• Privatización de la banca y dentro del crédito total de la banca
desaparecimiento de la banca de comercial se va vio reducida en 7% entre
desarrollo. 1990 y 2000, pasando del 13.4 al 6.8 por
• Apoyo preferencial al sector industrial, ciento.
comercial y de servicios; y posteriormente • En la última década la participación del
al crédito de consumo. sector agropecuario en el crédito privado
Políticas crediticias • Constante intervención política en el se ha reducido hasta el 4.2%.
manejo de la deuda agropecuaria (Solo en • Profundización de la cultura de “no pago”
1998, la Asamblea Legislativa condono el y aumento de la percepción de los
85% de la deuda agropecuaria por medio productores agropecuarios como “clientes
de un Decreto Legislativo) de alto riesgo”.
• Venta e internalización de la banca a • Desde 1999 la banca comercial destina
partir de 2007. más recursos a los créditos personales
que a los créditos al sector primario.
• Ampliación de la brecha (déficit)
• Esfuerzos sostenidos de apertura comercial del sector agrícola en muchos
comercial, inicialmente mediante la casos sustituyendo la producción nacional
suscripción de Acuerdos Recíprocos de por productos importados (esto es muy
Protección de Inversiones, y luego visible, por ejemplo, en los subsectores
mediante Tratados de Libre Comercio (8 hortícolas, frutícolas y lácteos).
TLC en los últimos 10 años). •En 1990, el sector presentaba un amplio
• Programas agresivos de reducción / superávit comercial, sin embargo para el
eliminación de aranceles (actualmente el año 2005 el valor de las importaciones
Políticas de liberalización y
DAI es de 12.5% aproximadamente). agrícolas duplicaba ya al valor de las
apertura comercial
• Medidas de protección y ofensiva exportaciones y la tendencia parece
comercial muy susceptibles a las presiones consolidarse en los últimos años.
de grupos de interés y poco • Pérdida de competitividad en los
fundamentadas en análisis de potencial y mercados nacionales e internacionales de
sensibilidad comercial. muchos productos agropecuarios.
• Mayor énfasis en la promoción que en el • Oferta exportable agrícola poco
fortalecimiento y diversificación de la oferta diversificada en productos y mercados,
exportable. con mucha concentración en productos
alimenticios para el mercado nostálgico.

6
El Salvador.
Políticas Económicas y sus principales implicaciones en el sector agropecuario en los años 1989 - 2009
Política Características fundamentales Implicaciones en el sector agropecuario
Durante el período 1989 – 1994
• Se adecua el marco legal del ramo de
agricultura, restándole funciones
importantes en materia de desarrollo rural
y en materia de comercialización de Durante el período 1989 – 1994
productos e insumos (eliminación del IRA e • Poco impacto de las reformas
instalación de una banda de precios. institucionales en el desempeño del sector
• Se promulga la ley de Sanidad Vegetal y (reformas no fueron coherentes con las
Animal como paso preparatorio para la necesidades reales del agro en ese
apertura comercial del sector. período).
• Se confieren nuevas atribuciones al • Mientras la economía no agropecuaria
CENTA privilegiando su rol en materia de tuvo un crecimiento acumulado de 40% en
extensión agropecuaria en detrimento de ese período, el sector agropecuario solo lo
sus capacidades de investigación y hizo en 8%.
transferencia tecnológica.
• Se fortalece la capacidad de análisis,
planificación y propuesta dentro del MAG
(creación de la UAP).
Durante el período 1994 – 2004
Políticas de fortalecimiento • Consolidación del modelo de intervención
institucional “por proyectos” en sustitución de políticas
sectoriales integrales y prospectivas. Durante el período 1994 – 2004
• Priorización en la atención a pequeños • Reducción sustantiva de las asignaciones
productores y mediante servicios de presupuestarias al ramo de agricultura y
asistencia técnica y crediticia para el profundización de la dependencia del
fomento de la producción en detrimento de financiamiento externo para impulsar
las inversiones de largo plazo políticas y proyectos agropecuarios
especialmente en tecnología e • Pérdida de importancia relativa del sector
infraestructuras. agropecuario en la economía nacional.
• Poca prioridad del sector agropecuario
dentro de las visiones y planes de la
administración pública.
Durante el período 2004 – 2009
• Aumento sustantivo en la asignación
presupuestaria para el ramo de agricultura. Durante el período 2004 – 2009
• Creación de la figura de “Comisionado • Inversiones importantes en Distritos de
Presidencial para la Agricultura” como Riego (Lempa Acahuapa y Atiocoyo Sur).
muestra de un mayor apoyo político. • Crecimiento sectorial mayor al promedio
• Creación del SINALIT, como instrumento de crecimiento de la economía nacional.
de financiamiento a la innovación en el
sector agropecuario.
• Pérdida de competitividad de los
productos agrícolas de exportación y
• Hasta antes de 2001, un sistema de tipo exposición a productos importados más
de cambio que condujo a una apreciación baratos en el mercado nacional.
Política monetaria del tipo de cambio. • El impacto de la dolarización sobre la
• A partir de enero 2001, dolarización de la agricultura debe entenderse como la
economía. “consolidación” de un fenómeno de
apreciación cambiaria que ya venía
afectando negativamente a este sector.
FUENTE: FAO (2010)

Dado que no se pretende realizar un análisis pormenorizado de todas las políticas económicas,
sino más bien realizar un planteamiento a la luz de la soberanía alimentaria, se retomaran algunos
elementos más relevantes al respecto. En este sentido, el IV Censo agropecuario 2007 – 2008, da
luces sobre el comportamiento de las variables que intervienen en lograr la soberanía alimentaria.

En primer lugar, ampliando lo planteado en la sección anterior, respecto al tema de la producción


nacional, vale destacar el incremento de un poco más del 45 por ciento de los productores
agropecuarios en el período de 1971 a 2007. De ellos, más del 80 por ciento eran pequeños

7
productores, y el restante eran productores comerciales. Del grupo de productores con fines
comerciales, sólo el 3 por ciento eran grandes productores. Es decir, un primer elemento que se
acentúa es que – si bien es cierto existe un crecimiento en la cantidad de productores – estos se
dedican a actividades de subsistencia. Destaca que, dentro de estos grupos, la mayoría son
hombres cuya edad promedio es de 48 años, mientras que en el caso de las mujeres, la edad
promedio es de 51 años. En términos globales, la edad promedio de los productores es de 49
años, es decir, el campo está envejeciendo, debido al proceso migratorio de los últimos años.

La política económica de inversión pública sólo destino un máximo del 10%, en algunos años, al
sector agropecuario, y esto no logró generar una reactivación del sector y más bien logra que dicho
sector vea empeorada su situación económica así como una poca diversificación de sus productos,
limitando a los habitantes rurales dedicados al campo a cultivos de subsistencia o vinculados más
al mercado interno y generará el paulatino empobrecimiento de las zonas rurales.

Como segundo punto vale señalar el tema de los créditos. Según el censo referido, en 1971 sólo
124 productores (0.05 por ciento del total de productores), tuvo acceso al crédito y para el 2007 la
cifra subió a 41,189 (10 por ciento). Podría considerarse un cambio sustancial, dado que ahora
accede a más créditos, pero el panorama cambia si se ubica cuál es la fuente de financiamiento,
mostrada en la Tabla # 3.
Tabla # 3
El Salvador.
Fuente de financiamientos de los productores agrícolas.
Tipo de Financiamiento % de productores
Cooperativa 10
Banco estatal 22
Banco privado 31
Otras fuentes de financiamiento (37%)
ONG´s 5
Otras financieras 10
Prestamista local 22
TOTAL 100
FUENTE: Minsiterio de Economía, Dirección General de Estadísitcas y Censos, 2009.

De lo anterior se infiere que de ese grupo de productores, que representa el 10 por ciento que
puede acceder al crédito, casi 4 de cada 10 productores recurren a fuentes no estatales o de la
banca privada del país y, al menos 2 de cada 10, adquiere deuda a través de medios informales
como los prestamistas locales. Sólo el 50 por ciento de los productores tiene acceso a fuentes de
financiamiento mediante la banca estatal o privada. Se deduce que aún queda un segmento de
productores que no logra ser cubierto por el sistema bancario de El Salvador.

La falta de un mayor acceso a fuentes formales de financiamiento ha sido un resultado del sesgo
anti agrícola que durante los últimos veinte años se presentó en El Salvador y que desde las
instancias propias del gobierno se generó.

Acciones como la privatización de la banca y la eliminación de la banca para el desarrollo, dificulto


el acceso a mejores fuentes de financiamiento. El que cerca de 4 de cada 10 productores busque
fuentes “alternativas” de financiamiento es un resultado palpable; acompañado de un apoyo
preferencial a actividades “más rentables” como las industriales, comerciales, servicios y
posteriormente al consumo. El crédito agropecuario dejó de ser prioridad.

En el caso del acceso a tierra, el IV Censo agropecuario nos muestra que hubo un incremento en
la tierra destinada al cultivo. Así, en el 2007, el total de tierra cultivada llegó a un poco más de las
985 mil manzanas, reduciendo las tierras en descanso y la dedicada a pastos estacionales. Dentro
de los cultivos que experimentaron un crecimiento en su área cultivable destacan los granos
básicos, seguido de las hortalizas y, finalmente, los frutales (otras producciones agrícolas). Es
decir, el mayor incremento se da en cultivos que mayoritariamente son destinados a la

8
subsistencia, a pesar de su desigual comportamiento, pero que incluso ha estado más estable que
el café (ver gráfico # 4).

Si se apareja la cifra de los tipos de cultivos y la tipología de los productores, estaríamos ante un
crecimiento de los pequeños productores que dedican gran parte de su trabajo a cultivos de
subsistencia, como lo son los granos básicos.

Actualmente, de las tierras disponibles para las actividades agropecuarias – las cuales son más de
1.3 millones de manzanas3 – más de 750 mil se destinan al cultivo. De ellas, sólo el 5 por ciento
dispone de acceso a riego, lo que implica que más del 90 por ciento de las tierras para cultivo
dependen exclusivamente de las condiciones climáticas para poder ser cultivadas, dejando más
vulnerable el sector agropecuario, ante un panorama mundial en donde el cambio climático ya se
está haciendo sentir y están empeorando sus efectos.

En el caso de El Salvador, el comportamiento deprimido del sector agropecuario durante los


últimos años y la creciente importación de alimentos ponen de manifiesto que no ha existido ni
siquiera un esbozo al respecto del tema de la soberanía alimentaria. La preocupación principal ha
sido la de abastecer el mercado interno, pero sin que esto implique un compromiso con la
autosuficiencia nacional de alimentos.

Los gobiernos de los últimos 20 años, si bien garantizaron, en cierta medida, el acceso a los
productos alimenticios a costa del deterioro del sector agropecuario salvadoreño, condenaron a la
pobreza un significativo grupo de familias que dependen de la actividad agropecuaria, que,
básicamente, se desarrolla en el área rural del país. En 2009, la tasa de desempleo más alta del
país se presentaba en la zona rural, la cual era cercana al 8% y a su vez casi el 50 por ciento de
los hogares rurales vivía en pobreza4, es decir, cerca de 5 de cada 10 hogares era pobre. Uno de
los resultados de estas condiciones en el medio rural (pero también a nivel nacional), será el
proceso migratorio salvadoreño que tendrá implicaciones en el sector agropecuario.

El comportamiento de las variables anteriores plantean una descripción de lo que en materia de


soberanía alimentaria se está o no realizando, pero hay que tomar en cuenta un elemento de vital
importancia, y es el referido al flujo de remesas y su incidencia en los tipos de cambio reales, que
consolidaran su apreciación con la dolarización del 2001, quizá una de las principales acciones
públicas de mayor incidencia, aparejada a la política de liberalización y apertura comercial, con la
firma del TLC con los EE.UU.

Como punto final, se desea realizar una breve descripción que el flujo constante de remesas
(Grafico # 5) ha tenido en el tema del tipo de cambio real de los productos del sector agrícola que a
su vez forma parte del sector de los bienes transables.

3
Una manzana equivale a 0,698896 hectáreas.
4
A nivel nacional un 37.8% de los hogares se encuentran en pobreza; de estos el 12% se encuentra en pobreza extrema;
mientras que el 25.8% están en pobreza relativa. En el área urbana el 33.3 % de los hogares viven en pobreza; el 9.2%
están en pobreza extrema y el 24.1% en pobreza relativa. En el área rural un 46.5% de hogares se encuentran en pobreza,
de los cuales el 17.5% están en pobreza extrema y el 29% en pobreza relativa. El Área Metropolitana de San Salvador
cuenta con el menor número de pobres en donde el 25% de hogares son pobres y de estos el 5.4% se encuentra en
pobreza extrema y el 19.6% está en pobreza relativa. Datos tomados de Encuesta de Hogares y Propósitos Múltiples 2009.
Disponible en: http://www.digestyc.gob.sv/. Último acceso: viernes 10 de septiembre de 2010.

9
Grafico # 5
El Salvador.
Montos de remesas familiares y porcentaje de crecimiento anual 1991 - 2009
4000 30
27.4
Montos (Millones de U.S.$)

3500 21 25

Porcentajes (%)
3000 18.4 20
2500 15 15
11.410.3 10.4 11.6 9.1 10
2000 8.6 8.8 6.5 2.5 5
1500 0.7 2.7 1.3
2.4 0
1000 -5
500 -8.5 -10
0 -15

Años
Montos Porcentaje de crecimiento

FUENTE: Elaboración propia con base a cifras del Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR).

Durante los últimos veinte años, el proceso migratorio ha estado en franco ascenso, lo que ha
repercutido, a nivel económico, en incrementos considerables en el flujo de las remesas (que
solamente se revirtió en 2008 dado los efectos de la crisis económica estadounidense) y que
debido a sus efectos en los tipos de cambio reales tanto en el sector de los transables como en los
no transables5. Así, para 1991 el monto por remesas (grafico # 5) fue de U.S.$790 millones y para
el 2008 este monto se había incrementado a U.S.$3,787 millones, equivalente a un 17.13% del PIB
a precios corrientes (grafico # 6).
Grafico # 6
El Salvador.
Remesas como porcentaje del PIB a precios corrientes 1991 - 2009
20.00% 18.51%
18.00% 18.13%
17.53%
16.00% 16.13% 17.13%
16.42%
Porcentaje (%)

14.88% 13.83% 13.99%


14.00% 14.41% 13.33% 13.53%
12.00% 12.45% 11.14%
11.17% 10.77% 11.02%
11.90%
10.00% 10.53%
8.00%
6.00%
4.00%
2.00%
0.00%
Años

Remesas como porcentaje del PIB a precios corrientes

FUENTE: Elaboración propia con base a cifras del Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR).
(p): Cifras preliminares.
*: Para el 2007, 2008, 2009 las cifras de Industria Manufacturera incluyen del PIB, incluyó a las de
Extracción de Minas y Canteras.

5
Orellana (2008) plantea que los sectores transables son aquellos productos elaborados en los sectores agrícola, minero
e industrial (sectores primarios y secundarios de la economía) y por lo tanto tienen una “oferta infinita y sustitutos perfectos
desde los mercados internacionales, su precio [...] se determina desde el exterior, es decir, exógenamente”; asimismo los
sectores no transables son el resto de los sectores de la economía, a excepción de la agricultura, minería e industria
(sector terciario) y por lo tanto “no encaran la competencia internacional, sus precios .[…] se determinan por la interacción
de la demanda y oferta internas”

10
Este proceso, al deteriorar los tipos de cambio reales (grafico # 7), ha derivado en un paulatino
empeoramiento de las actividades agrícolas del país, al ser este uno de los sectores transables por
excelencia, reduciendo así su rentabilidad y provocando una reasignación de los factores
productivos hacia sectores más rentables, que a su vez se han visto estimulados por las mismas
políticas económicas implementadas durante los últimos veinte años. La variación en el tipo de
cambio real (que es en esencia un precio relativo de los transables referido a los no transables), se
ha apreciado o caído, en un 20% aproximadamente desde 1990 a 2009.

Grafico # 7

El Salvador.
Variación del Tipo de Cambio Real (TCR): Deflactor Transables/ Deflactor no
120.00% transables

100.00%

80.00%
Porcentajes (%)

60.00%

40.00%

20.00%

0.00%

Años
Variación del Tipo de Cambio Real (TCR): Deflactor Transables/ Deflactor no transables
FUENTE: Elaboración propia con base en cifras del Banco Central de Reserva de El Salvador y González
Orellana (2008)

Pero también los cambios en los niveles de rentabilidad, también han provocado una transferencia
implícita (grafico # 8) de un sector al resto de la economía (Orellana, 2008): “siendo el sector
agropecuario un sector transable, las transferencias han sido negativas, es decir, los cambios en
los precios relativos han motivado transferencia de ingresos desde este sector hacia el resto de la
economía, en porcentajes que en el período 1999 – 2006 han oscilado entre el 16 y 27% del PIB
agropecuario que se habría registrad si el mismo se hubiera valorado al mismo nivel de los precios
del PIB general”
Grafico # 8
El Salvador.
Transferencias Implicitas del agro (Tia=PIBaN‐(PIBaR*DI)) ‐ Millones de dólares 
1990 ‐ 2009
200.00
Montos (U.S.$)

0.00
‐200.00
‐400.00
‐600.00
Años

Transferencias Implicitas del agro (Tia=PIBaN‐(PIBaR*DI)) ‐ Millones de dólares

FUENTE: Elaboración propia con base en cifras del Banco Central de Reserva de El Salvador y González
Orellana (2008). (p) Cifras preliminares del PIB.

11
Conclusiones

Al considerar los principales componentes del concepto de soberanía alimentaria y a la luz de las
políticas económicas, no se ha dado un tratamiento real ni integral a dicho concepto. Durante los
últimos veinte años las distintas acciones públicas enfocadas al sector agrícola, pilar de la
soberanía alimentaria, han sido más bien acciones aisladas y poco coordinadas.

A nivel de políticas económicas, ha existido un claro sesgo antiagrícola, lo que ha provocado un


paulatino abandono del sector agropecuario y se ha enfocado hacia actividades más rentables,
como el sector comercial y de servicios, sector económico sobre el cual se ha basado la economía
salvadoreña durante los últimos años, estimulado por el creciente flujo de remesas.

La apertura comercial que venía dando a finales de los años noventa e inicios del nuevo siglo, vio
consolidado su proceso con la firma del TLC con los EE.UU., lo que generó una mayor
dependencia del país a productos importados. La creciente importación de alimentos, dado el poco
apoyo a la producción local, solo ha generado una mayor dependencia y vulnerabilidad del país a
las fluctuaciones mundiales de los precios de los alimentos que se traduce en una mayor
inseguridad alimentaria.

El proceso migratorio del país, que ha sido un resultado de la ausencia de políticas económicas
que estimulen la generación de empleos, sobre todo en un sector como el agropecuario, que
absorbe grandes cantidades de mano de obra, ha generado un ciclo vicioso que empeora los tipos
de cambio reales (vía remesas) del sector de los transables a nivel nacional, pero a su vez, las
remesas, ayudan a mitigar la pobreza del país y sobre todo la rural, que es donde más población
pobre existe. La economía salvadoreña no podría subsistir sin las remesas, pero a su vez, es este
flujo de dinero el que está afectando el poder reactivar los sectores económicos capaces de
romper con la dependencia de las remesas.

En lo referente al acceso a la tierra, semillas y agua, han presentado comportamientos


marginalmente positivos, más sin embargo, toda la actividad agrícola alrededor de estos recursos,
está en función cultivos de subsistencia y no a una dinámica de largo plazo que pretenda hacer de
la soberanía alimentaria un pilar fundamental de la nación.

Recomendaciones

Desde el 2009, toma posesión de la presidencia de la nación por primera vez en la historia
salvadoreña, el candidato del principal partido de izquierda de El Salvador y un año después
presentó su plan de trabajo o Plan Quinquenal de Desarrollo (PQD). Dentro de este plan, la
soberanía alimentaria no aparece como un concepto explicito, pero si acciones sociales que
mejoren las condiciones de vida de los y las habitantes rurales, históricamente vinculados a las
actividades agropecuarias y actualmente el sector población que más pobreza presenta.

El PQD plantea que una de las grandes problemáticas históricas ha sido la incapacidad del sector
agropecuario de integrarse al mercado y por lo tanto uno de los fines del PQD, es el de lograr dicha
articulación, sin que esto menoscabe la propia seguridad alimentaria de las familias productoras
“en pequeño”. La principal trampa de esto, es que se supla la lógica de subsistencia por la lógica
de la rentabilidad, que promueva el que la producción agropecuaria debe lograr ser colocada en el
mercado y con esto obtener los ingresos necesarios para poder subsistir, sin que implique una
mejora en la calidad de alimentación y por tanto de vida.

La soberanía alimentaria trasciende al mercado y por lo cual, se debe de garantizar un adecuado


equilibrio entre producción para su comercialización y producción para una adecuada alimentación.

12
El PQD considera como un hecho “dado” los TLC´s sin considerar a fondo sus efectos negativos y
solo se considera cómo los y las productoras vean la manera de aprovechar las “oportunidades”
que un tratado de este tipo tiene y no considera como mitigar o eliminar sus efectos.

Una última recomendación, sería que a casi diez años de haber sido dolarizada la economía, esto
merece una revisión que al menos evalué a fondo, los efectos que el flujo de dinero, vía remesas,
ha tenido en la economía nacional y como compensar las transferencias implícitas del sector
transable a los no transables, que mejoren los niveles de rentabilidad e ingresos.

Bibliografía

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Impacto de las políticas públicas en el desarrollo rural de el salvador. Período 1992-2008. Tesis
para optar al grado de Licenciatura en Economía de la Universidad Centroamericana "José
Simeón Cañas" (UCA). Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador.

Banco Central de Reserva de El Salvador, Revista Trimestral, varios años, San Salvador, El
Salvador.

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Septiembre de 2010, de Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
(FAO), representación El Salvador:
http://www.fao.org.sv/activos/documentos/analisis%20de%20las%20politicas%20agropecuarias.pdf

Minsiterio de Economía, Dirección General de Estadísticas y Censos. (Abril de 2008). VI Censo de


Población y V de Vivienda. Delgado. El Salvador.
- 2009 . IV Censo agrícola 2007 - 2008. Recuperado el 24 de septiembre de 2010, de
http://www.digestyc.gob.sv/BoletinIPC/Resumen%20de%20Resultados.pdf

Orellana, M. G. (2008). El Salvador: Remesas, dolarización y crecimiento. Santa Tecla: Cento de


Investigaciones en Ciencias y Humanidades.

Thoenig, J.C. (1997). Política pública y acción pública. (C. d. Econímicas, Ed.) Gestión y Política
Pública , VI (1), 19-37.

Vía Campesina. (13 de febrero de 2004). EcoPortal.net. Recuperado el 22 de septiembre de 2010,


de http://www.ecoportal.net/content/view/full/25873

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