Está en la página 1de 12

EMPADRONAMIENTO POR INTERNET:

UN DERECHO EXIGIBLE

© José Luis Cano Alonso, 2022. Todos los derechos reservados.


Madrid, España
www.joseluiscanoalonso.com
José Luis Cano Alonso

ÍNDICE

Introducción ................................................................................................................... 2
El Padrón Municipal ..................................................................................................... 2
Qué es necesario para empadronarse ......................................................................... 3
DNI y certificados electrónicos .................................................................................... 3
La identificación del vecino.......................................................................................... 4
El INE ¿requiere copia del DNI? ................................................................................. 4
Unas notas sobre el documento electrónico .............................................................. 5
El título de ocupación de la vivienda ......................................................................... 6
La legalidad del título y su comprobación............................................................. 7
Sobre la comprobación de la autenticidad de un contrato en papel .................. 8
Copia auténtica vs. Declaración responsable ........................................................ 9
“Las Administraciones no exigirán a los interesados la presentación de
documentos originales” .............................................................................................. 10
Conclusiones ................................................................................................................ 10

1
Empadronamiento por internet: un derecho exigible

Introducción
Algunos municipios no permiten a los ciudadanos el empadronamiento por
medios electrónicos. Este hecho, a primera vista, entra en conflicto con lo
establecido en el art. 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas:

1. Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las
Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a
través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a
través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas.

No se trata solo de pequeñas Entidades Locales con pocos medios −lo cual, en
todo caso, no sería motivo para incumplir la Ley−, sino también de
ayuntamientos grandes y medianos. Basta con navegar un poco por los sitios web
de las capitales de cierto tamaño y se comprobará que, en algunos, el canal online
se encuentra deshabilitado para dicha gestión.

En otros casos, como el Ayuntamiento de Barcelona, sí existe la posibilidad de la


tramitación por Internet y en la propia web se detallan profusamente los
requisitos para hacer de este trámite algo tan jurídicamente válido y seguro como
la tramitación presencial, si no más.

¿Por qué esta disparidad de criterios, si la Ley 39/2015 determina la forma común
de actuar de todas las administraciones públicas? Lo intentaremos contestar a lo
largo de este trabajo.

El Padrón Municipal
Todo residente en un municipio debe darse de alta en el llamado Padrón
Municipal, que es un registro administrativo de todos los vecinos del municipio.
Aparte de otras finalidades, tiene la de servir de base para las estadísticas
oficiales del Instituto Nacional de Estadística (INE, en lo sucesivo).

En lo que al ciudadano respecta de manera directa, la legislación básica sobre el


Padrón Municipal la constituyen la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las
Bases del Régimen Local y el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que
se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las
Entidades Locales, ambas normas con diversas modificaciones legislativas
posteriores.

2
José Luis Cano Alonso

El acceso al padrón está abierto a cada vecino inscrito, sobre sus datos, no solo
mediante los derechos de la normativa sobre protección de datos personales, sino
como parte intrínseca del servicio. Así, por ejemplo, se puede solicitar
certificación de inscripción para probar la residencia en un municipio o los
llamados “volantes” que son una suerte de certificaciones “descafeinadas”,
similar a la certificación registral versus nota simple informativa en el ámbito del
Registro de la Propiedad.

Determinados ayuntamientos que no admiten la inscripción online en el padrón


sí permiten, sin embargo, la obtención de los certificados y volantes por ese
medio.

Qué es necesario para empadronarse


Respecto al alta en el padrón, los requisitos que la Ley y su reglamento establecen
tienen su causa en la necesidad de disponer de los datos identificativos del
vecino, por un lado y conocer su lugar de residencia en el municipio, por otro.
Esencialmente.

Por ello, para el alta, los ayuntamientos exigen apenas tres documentos para los
ciudadanos españoles: documento identificativo del vecino; la aportación de sus
datos personales, mediante un formulario normalizado por cada ayuntamiento;
y la prueba documental de su residencia −y, en rigor, de la legalidad de la
misma−. En concreto, respecto a esto último, el art. 59.2 del Real Decreto
1690/1986 establece que el Ayuntamiento podrá comprobar la legitimidad de la
ocupación de la vivienda mediante el correspondiente título. Respecto a lo
primero, el mismo artículo autoriza a los ayuntamientos a exigir la presentación
del Documento Nacional de Identidad.

DNI y certificados electrónicos


La norma que dio la redacción actual al art. 59.2 data del año 1996, lejos en el
tiempo de la reciente legislación sobre administración electrónica y,
específicamente, sobre DNI electrónico. Parece razonable entender que, aunque
el tenor literal del artículo sea el lógico de un mundo con solo DNI de plástico, la
obligación de interpretar las normas en relación con la realidad social del tiempo
en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y
finalidad de aquellas, que nos exige el Código Civil, conlleva dar carta de
naturaleza a una identificación con el DNI electrónico.

3
Empadronamiento por internet: un derecho exigible

Pero, es más, la legislación actual da validez a la identificación mediante


certificados electrónicos, siendo los de tipo cualificado equivalentes, ope legis, a
la firma manuscrita. Quiere decirse que ni siquiera sería necesario usar el DNI
electrónico para identificarse, sino cualquier otro documento de los admitidos,
de conformidad con el Reglamento (UE) n ° 910/2014 del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los
servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior
y por la que se deroga la Directiva 1999/93/CE, comúnmente conocido como
Reglamento eIDAS.

La identificación del vecino


Visto lo anterior sobre la identificación electrónica y dado que se trata de normas
jurídicas en vigor desde hace más de una década, se entendería que todos los
Ayuntamientos admitiesen, qué menos, esta fase del proceso.

Desgraciadamente no es así.

En la escueta evaluación llevada a cabo para la redacción de este trabajo, algunos


ayuntamientos solicitaban copia −fotografía, escaneo− del DNI físico, a remitir
por correo electrónico incluso. Este hecho se da de bruces con la realidad jurídica
y tecnológica −y no hablemos con lo referente a la ciberseguridad−.

A mayor abundamiento, la aportación de la documentación se hizo por nuestra


parte a través del Registro Electrónico General de la Administración General del
Estado, para lo cual fue necesaria nuestra identificación fehaciente. Por lo tanto,
carece de sentido que el consistorio receptor de una petición de un ciudadano
realizada a través de un Registro Electrónico de una administración pública
requiera de nuevo su identificación. El requisito del art. 59.2 del Real Decreto
1690/1986 respecto a la potestad del Ayuntamiento para “comprobar la
veracidad de los datos consignados por los vecinos, exigiendo al efecto la
presentación del documento nacional de identidad” se cumple una vez el
ciudadano se ha identificado en la Sede Electrónica de origen.

El INE ¿requiere copia del DNI?


En algún caso, en nuestra breve investigación, algún municipio ha planteado la
necesidad de remitir copia del DNI alegando que el Instituto Nacional de

4
José Luis Cano Alonso

Estadística debe comprobar que los datos que el ciudadano indica son correctos
y comprobar la caducidad del DNI.

Es necesario tener en cuenta que el INE es un organismo dependiente de la


Administración General del Estado, estando por ello sometido al régimen
establecido en el Real Decreto 522/2006, de 28 de abril, por el que se suprime la
aportación de fotocopias de documentos de identidad en los procedimientos
administrativos de la Administración General del Estado y de sus organismos
públicos vinculados o dependientes.

El apartado 1 del art. único dice: "1. En los procedimientos cuya tramitación y
resolución corresponda a la Administración General del Estado o a los
organismos públicos vinculados o dependientes de aquélla, no se exigirá a
efectos de comprobación de los datos de identificación personal, a quien tenga la
condición de interesado, la aportación de fotocopias del Documento Nacional de
Identidad".

El apartado 2 del art. único, dice: "Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado


anterior, en los procedimientos para cuya tramitación sea imprescindible
acreditar de modo fehaciente datos personales incorporados a los documentos
de identidad de quienes tengan la condición de interesado, el órgano instructor
podrá comprobar tales datos mediante un Sistema de Verificación de Datos de
Identidad".

El SVDI es una plataforma que lleva en activo desde hace muchos años y es de
uso habitual en los órganos y organismos de la AGE.

En resumen, no tiene cabida un traslado de responsabilidad al INE. El ciudadano


no tiene por qué aportar copia del DNI con la finalidad de identificación, si esta
se ha realizado ya electrónicamente.

Unas notas sobre el documento electrónico


Aunque la legislación sobre el documento electrónico es profusa, la definición
más concreta se encuentra en el Anexo de definiciones del Real Decreto 203/2021,
de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y
funcionamiento del sector público por medios electrónicos. En dicha norma se
establece que un documento electrónico es “Información de cualquier naturaleza
en forma electrónica, archivada en un soporte electrónico según un formato
determinado y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado.”

5
Empadronamiento por internet: un derecho exigible

No es algo nuevo. El art. 46 del Reglamento eIDAS ya expresaba: "No se


denegarán efectos jurídicos ni admisibilidad como prueba en procedimientos
judiciales a un documento electrónico por el mero hecho de estar en formato
electrónico."

También la Ley de Enjuiciamiento Civil, en los apartados 3 y siguientes del


artículo 326 sobre Fuerza probatoria de los documentos privados, da validez
plena a los documentos electrónicos. De hecho, en algunos casos da mayor fuerza
probatoria en tanto que invierte la carga de la prueba si para la firma del
documento electrónico se hubiera usado un servicio de confianza cualificado.

El título de ocupación de la vivienda


Con el fin de completar los requisitos para el alta en el padrón, el futuro vecino
tiene que proporcionar al Ayuntamiento el título que legitima la ocupación de la
vivienda. En concreto, el art. 59.2 del Real Decreto 1690/1986 dice (la negrita es
nuestra): “2. El Ayuntamiento podrá comprobar la veracidad de los datos
consignados por los vecinos, exigiendo al efecto la presentación del documento
nacional de identidad o tarjeta de residencia, el libro de familia, el título que
legitime la ocupación de la vivienda u otros documentos análogos”.

Respecto a la naturaleza del documento −el título− que legitime la ocupación de


la vivienda cabe reiterar lo dicho sobre el DNI físico versus electrónico: se hace
necesaria la interpretación del documento como físico o electrónico,
indistintamente, dado que el documento electrónico tiene igual validez jurídica
que el físico, como hemos explicado anteriormente.

En general los Ayuntamientos dan como título válido de ocupación de la


vivienda alguno de los siguientes:

• Última factura de alguna de las compañías suministradoras, ya sea de


telefonía fija, internet fijo, agua, luz o gas.
• Contrato de suministro con alguna de las compañías citadas en el punto
anterior.
• Contrato de alquiler de la vivienda en vigor.
• Escritura o copia simple de la propiedad de la vivienda, contrato de
compraventa o nota simple del Registro de la Propiedad.

En todos los casos es necesario, como no cabría esperar otra cosa, que aparezca
el nombre del vecino solicitante y la dirección de la vivienda.

6
José Luis Cano Alonso

Sin embargo, otros municipios restringen la lista al Título de propiedad, en caso


de compra o al contrato de arrendamiento, en su caso, acompañándolo del recibo
de pago más reciente.

El criterio de aceptación de documentos acreditativos de ocupación, como se ve,


depende de cada Ayuntamiento, lo cual no parece conveniente para la seguridad
jurídica del ciudadano.

La legalidad del título y su comprobación

Por un lado tenemos, pues, la exigencia de aportar un título que legitime la


ocupación de la vivienda y por otro, consecuencia de esta, la necesidad no solo
de que el título sea legal −cosa obvia− sino de la constatación de dicha legalidad.
En resumen, se trata de la aportación de un título legal del que sea posible
deducir su legalidad.

Uno de los Ayuntamientos consultados justificó su negativa a aceptar el trámite


por canal electrónico por la necesidad de comprobación física del documento
legitimador de la ocupación. Cupo inferir de tal respuesta que daba por buena la
posibilidad de realizar los demás trámites vía online −identificación del
ciudadano y aportación de sus datos, mediante el formulario−, puesto que solo
exponía aquel obstáculo. Se daba por hecho, al parecer, que para dicho
Ayuntamiento no existía la posibilidad de que el título fuera un documento
electrónico.

En el caso de los municipios que admiten la aportación de documentación de tipo


recibo de la luz o contrato del gas, hay que destacar que, desde hace tiempo, las
compañías suministradoras remiten las facturas firmadas electrónicamente,
hecho que confiere plena autenticidad a dichos documentos. La verificación de
la factura quedaría, pues, salvada, sin necesidad de aportar un papel.

Si el Ayuntamiento admite un recibo de la luz en papel como legitimador de la


ocupación de la vivienda, ¿por qué hay casos en los que no se admite el canal
electrónico para aportar ese documento? No se está hablando en este caso de un
contrato de arrendamiento en papel, que deba ser validado por un funcionario
del Ayuntamiento −hablaremos más adelante de esto−, sino de una factura
electrónica que, como tal, cumple todos los requisitos que le confieren plena
validez jurídica. La comprobación de su validez se puede llevar a cabo

7
Empadronamiento por internet: un derecho exigible

electrónicamente, por lo que no se entiende que se coarte el uso del canal


electrónico.

Curiosamente, además, cierto Ayuntamiento de una gran capital, que solo


permite el alta en el padrón presencialmente, muestra en su web la variedad de
documentos acreditativos de la ocupación de la vivienda, como la lista extensa
detallada anteriormente. Se da la paradoja, pues, de que el ciudadano tendría que
imprimir una factura electrónica −con lo cual ésta pierde su medio de
comprobación de la legitimidad, la firma electrónica− y llevarla físicamente al
Ayuntamiento donde, hemos de suponer, el funcionario de la Oficina de
asistencia en materia de registros la examinará y será capaz de determinar su
autenticidad. Esto, además de carecer de sentido racional alguno, choca
frontalmente con el derecho a la comunicación por medios electrónicos, en tanto
no hay ningún elemento objetivo que exima del cumplimiento del art. 14 de la
Ley 39/2015.

Sobre la comprobación de la autenticidad de un contrato en papel

Anteriormente mencionábamos la afirmación de algún Ayuntamiento sobre el


requerimiento de aportar el contrato de alquiler en papel, en el caso de un
arrendamiento común, para que el funcionario valide su autenticidad, no
considerando válida la copia electrónica realizada por el propio ciudadano y
aportada por medios electrónicos a través de la Sede Electrónica.

Efectivamente, una copia realizada por un ciudadano no se considera copia


auténtica, por exclusión lógica de lo expresado en el art. 47 del Real Decreto
203/2021. Pero, realmente, no estamos considerando aquí la validez de la copia,
sino la capacidad de determinar la autenticidad del documento original.

Si se trata de un contrato de arrendamiento en papel, la posibilidad de que dicho


documento sea falso es tan difícilmente comprobable por el funcionario del
Registro como fácilmente elaborable sería dicha falsificación. No son necesarios
grandes medios para simular o inventar una firma de alguien que, además, no
interviene en el procedimiento administrativo de empadronamiento −el
arrendador−. La participación del funcionario de la Oficina de asistencia en
materia de registros es, pues, meramente testimonial, dando fe de que
determinado ciudadano aporta un documento que afirma que es original. Hará
copia electrónica y la adjuntará al expediente. El funcionario, realmente, no tiene

8
José Luis Cano Alonso

manera alguna de comprobar la autenticidad del documento y el mero hecho de


que éste esté en papel no aporta ventaja alguna para dicho fin.

Copia auténtica vs. Declaración responsable

En resumen, nos encontramos ante una situación en la que un documento en


papel no aporta elemento extra alguno en cuanto a su autenticidad. El documento
en papel citado en el ejemplo anterior tiene los mismos elementos de
comprobación de autenticidad como su equivalente electrónico.

Realmente esto ocurre porque, en este caso, lo importante para la finalidad del
procedimiento administrativo del que estamos hablando es la declaración
responsable del solicitante. Es él quien asume la veracidad de lo expresado,
siendo punible la aportación de un contrato falso, sea una copia electrónica
realizada por un funcionario como una copia electrónica aportada por el propio
ciudadano sin posibilidad de repudio.

Esto ya es así en algunos Ayuntamientos, en los que se permite aportar toda la


documentación electrónicamente. Se permite, de hecho, presentar como
documento acreditativo de la ocupación de la vivienda cualquiera de los
expuestos anteriormente, incluyendo copia electrónica del contrato realizada por
el vecino. ¿Quiere esto decir que dichos Ayuntamientos son más laxos a la hora
de cumplir los requisitos del art. 59.2 del Real Decreto 1690/1986 respecto a la
comprobación de la legitimidad de la ocupación de la vivienda? Realmente no,
ya que, una vez disponen de los documentos electrónicos aportados por el
ciudadano pueden realizar comprobaciones que realmente son las que darían o
quitarían veracidad a la declaración de ocupación, cosa que en cualquier caso
tendrá que hacer igualmente la administración que exige los documentos físicos.

La diferencia entre ambos casos es que los consistorios que admiten la


documentación electrónica otorgan a la copia aportada por el ciudadano el valor
de una declaración responsable, sin perjuicio de realizar a posteriori las
comprobaciones adicionales que se precisen, en su caso.

Se trata esta de una actuación más acorde con el mandato de la Ley 39/2015 y su
reglamento de desarrollo, como veremos a continuación.

9
Empadronamiento por internet: un derecho exigible

“Las Administraciones no exigirán a los interesados


la presentación de documentos originales”
…”salvo que, con carácter excepcional, la normativa reguladora aplicable
establezca lo contrario”.

Este es el tenor literal del art. 28.3 de la Ley 39/2015. La aportación de


documentos originales a los procedimientos administrativos deber ser, según
mandata la ley, solo realizada en los casos excepcionales en los que la normativa
aplicable así lo establezca. No ocurre así en el escenario que estamos tratando.

El reiteradamente mencionado art. 59.2 del Real Decreto 1690/1986 no indica


expresamente que los documentos deban ser aportados en papel. Y no es cuestión
de la fecha de promulgación de dicha norma, en la que, dado que no se entendía
otra vía de aportación que la física, esta no se indicaba expresamente. Si la
aportación en papel para este procedimiento fuera inequívocamente necesaria, el
legislador habría modificado el art. 59.2 para establecer con claridad esta
circunstancia y hacerla coherente con el apartado 3 del artículo 28 aludido
anteriormente.

Tenemos, pues, la prohibición de exigir a los ciudadanos la presentación de


documentos originales y un procedimiento, el de empadronamiento, que no
determina lo contrario. Parece razonable, por consiguiente, considerar
antijurídica la exigencia de algunos Ayuntamientos de aportar en todo caso
documentos físicos originales frente a la posibilidad de recibir una copia
electrónica del ciudadano.

Conclusiones
Fue a partir de la aprobación de la Ley 39/2015 cuando la vía electrónica tomó
carácter obligatorio para la administración. Los ciudadanos, a partir de entonces,
no estaban al albur de la decisión de cada administración pública sobre qué
procedimientos o trámites podían ser realizados por vía electrónica y cuáles no,
sino que era el ciudadano quien elegía el medio. Se creaba un nuevo derecho, el
de decidir el medio de comunicarse con la administración.

Tan dificultoso ha sido para las administraciones públicas adaptarse a los nuevos
canales no presenciales que varios preceptos de la Ley 39/2015 tuvieron que ser
modificados por el legislador in extremis, posponiendo su entrada en vigor

10
José Luis Cano Alonso

varios años, dado el desolador panorama de medios y realidades que hacían


virtualmente imposible cumplir con las nuevas obligaciones de la ley en materia
de administración electrónica. Sin embargo, aquellos nuevos plazos ya se
cumplieron también.

En este trabajo se ha hecho un repaso de los elementos jurídicos específicos que


intervienen en un escenario real concreto, el del empadronamiento de un español
en un municipio mediante medios electrónicos. Se ha visto que hay
Ayuntamientos que no permiten realizar este trámite por ese medio aduciendo
argumentos que, como se ha demostrado, son jurídicamente inconsistentes.

El hecho de que haya otros Ayuntamientos que, basándose en las mismas


normas, sí admitan los medios electrónicos no hace sino confirmar, por un lado,
la factibilidad del medio electrónico para la realización de este trámite y, por otro,
su viabilidad jurídica.

02246952J Firmado digitalmente


por 02246952J JOSÉ
JOSÉ LUIS LUIS CANO
Fecha: 2022.01.03
CANO 20:47:05 +01'00'

11