REFORMA INTEGRAL DE LOS

INSTITUTOS PUBLICOS DE
INVESTIGACION (IPIs) PERUANOS

Informe Final

Sexto entregable
(Versión final)

Lima, 31 enero2017
 TABLA DE CONTENIDO

RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................................................... 3

INTRODUCCION ......................................................................................................................... 18

CAPÍTULO I: DEFINICION Y CARACTERISTICAS DE LOS INSTITUTOS PUBLICOS DE INVESTIGACION

(IPIS) ......................................................................................................................................... 30
CAPITULO II: ANALISIS DE LOS IPIS DE LOS SIETE PAISES SELECCIONADOS ............................... 37
CAPÍTULO III: SITUACION ACTUAL DE LOS IPIS PERUANOS ......................................................... 55
CAPÍTULO IV: PROPUESTA DE REFORMAS DE LOS IPIS PERUANOS .............................................. 70
CAPÍTULO V: CONSIDERACIONES LEGALES DE LAS REFORMAS .................................................... 86
CAPÍTULO VI: IMPLEMENTACION DE LAS REFORMAS (HOJA DE RUTA) ....................................... 106

RELACIÓN DE ACRONIMOS UTILIZADOS EN EL INFORME ........................................................... 116

BIBLIOGRAFIA .......................................................................................................................... 120

ANEXO 1: GOBERNANZA E INDICADORES DE DESEMPEÑO DEL INSTITUTO DE CIENCIAS GEOLOGICAS

Y NUCLEARES DE NUEVA ZELANDA (GNS).................................................................................. 125
ANEXO 2: GOBERNANZA, OBJETIVOS ESTRATEGICOS Y EVALUACION DE CONVENIOS DE DESEMPEÑO
DEL IFOP (INSTITUTO DE FOMENTO PESQUERO) DE CHILE ....................................................... 129
ANEXO 3: MODELO DE FINANCIAMIENTO DE ALGUNOS IPIS INTERNACIONALES ........................ 139
ANEXO 4: ORGANIZACIÓN Y GOBERNANZA DE LOS INSTITUTOS PUBLICOS DE INVESTIGACIÓN
“ORIENTADOS A UNA MISIÓN” .................................................................................................. 143
ANEXO 5: PROGRAMA PRESUPUESTAL 0137 - DESARROLLO DE LA CIENCIA, TECNOLOGÍA E
INNOVACIÓN TECNOLÓGICA ..................................................................................................... 167
ANEXO 6: CUADRO CON LA NORMATIVIDAD LEGAL DE LOS IPIS PERUANOS Y LA DEFINICION DE SU
“PRINCIPAL” ............................................................................................................................. 168
ANEXO 7: MODIFICACIONES DEL MARCO LEGAL PARA IMPLEMENTAR LAS REFORMAS DE LOS IPIS
PERUANOS ............................................................................................................................... 169

2
RESUMEN EJECUTIVO

Objetivos del estudio y metodología utilizada

El presente documento constituye el resumen ejecutivo del informe final, el último de

seis entregables, en el marco de la consultoría denominada “Reforma Integral de los
IPIS peruanos” realizada por SASE Consultores para el Consejo Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación Tecnológica (CONCYTEC), como entidad rectora del
SYNACYT (Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología), y con el apoyo del Consejo
Nacional de Competitividad y Formalización (CNCF), a través del Programa
SECOMPETITIVO.

El objetivo de la consultoría ha sido identificar y proponer modelos viables para realizar

una reforma integral de los IPIs en el Perú, conformantes del SINACYT. Esta reforma
tiene como finalidad mejorar su gobernanza de tal forma que sean más eficaces en el
cumplimiento de sus respectivas misiones institucionales, y les permita fortalecer las
alianzas con el CONCYTEC, el conjunto del SINACYT y centros internacionales. Se
incluye en esta propuesta de reforma el régimen jurídico, la gestión interna y sus
órganos de dirección y asesoramiento, el manejo de sus fuentes de financiamiento,
mecanismos de rendición de cuentas, el seguimiento y la evaluación de desempeño,
el reclutamiento del personal científico y tecnológico, la mejora de la situación salarial,
en términos de remuneración y continuidad, así como incentivos a sus investigadores.
Se incluyen medidas que favorecen el apoyo al sector productivo para aumentar sus
capacidades tecnológicas, de investigación y de innovación. Al mismo tiempo, la
reforma de los IPIs debe fortalecer la capacidad del Estado peruano para cumplir con
sus objetivos y acciones sociales, económicas y ambientales.

Los factores a analizar y evaluar para fundamentar una propuesta de reforma de los
IPIs son los siguientes: (i) las figuras jurídico-institucionales, (ii) la gobernanza
(relaciones externas de los IPIs), (iii) los modelos de gestión interna, (iv) el régimen
laboral, (v) formas y modalidades de financiamiento, tanto públicas como de mercado
(venta de servicios), fondos de la cooperación internacional, y fondos concursables
nacionales.

La metodología básica utilizada en esta consultoría es el “benchmarking”, analizando

el funcionamiento y performance de los IPIs en países que tuvieran algunas similitudes
con el Perú. El esfuerzo ha estado centrado en identificar las mejores prácticas con
posibilidades de ser aplicadas a los IPIs peruanos. Estas prácticas incluyen los cambios
y mejoras en las políticas públicas, y actuación de las instituciones públicas y privadas,
en el campo de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación (CTI).

3
La experiencia internacional

En el presente estudio se ha analizado la situación y logros de los Institutos Públicos

de Investigación (IPIs) de siete países: Colombia, Chile, Uruguay y México de
Latinoamérica y España, Nueva Zelanda y Sudáfrica. El ejercicio consistió en
seleccionar los casos exitosos que han demostrado tener buenas características de
gobernanza, gestión y resultados en el cumplimiento de su función. Para tratar de
entender el marco general en el cual desenvuelven sus actividades, en los informes
anteriores (cuatro de los cinco entregables anteriores a este sexto),presentamos una
descripción detallada de sus marcos jurídicos, modos de financiamiento, gobernanza,
modelos de gestión y regímenes laborales de varios institutos representativos en cada
uno de los países de referencia. El informe final, cuyos aspectos principales se
sintetizan en este documento, contiene un resumen de las características y
desempeño de los mejores IPIs.

En el estudio de los IPIs de los siete países encontramos que los IPIs se desenvuelven
en el marco de distintos sistemas jurídicos (empresas del estado, empresas mixtas,
asociaciones civiles de mayoría estatal, entidades paraestatales, entes públicos no
estatales) que tienen como común denominador modalidades que aseguran una
elevada flexibilidad y autonomía de gestión administrativa y económica para un
funcionamiento que permita continuidad de la I+D+i y optimice el desarrollo de
actividades de investigación y de desarrollo tecnológico.

Se puede resumir la relación de los IPIs con el Estado a través de una secuencia de
acuerdos que se renuevan cíclicamente:
• Mandato público: definición de objetivos estratégicos para la provisión de
bienes públicos.
• Participación del Estado, junto con los principales stakeholders públicos y
privados en el gobierno de los IPIs a través de la designación de miembros en
los directorios o juntas directivas.
• Plan estratégico de mediano plazo (3 a 5 años) vinculado con el financiamiento
necesario para garantizar su factibilidad.
• Convenios de desempeño con indicadores verificables (que en algunos casos
reemplaza al plan estratégico).
• Seguimiento del desempeño a través de informes técnicos y financieros anuales
según las normas de cada país para instituciones públicas.
• Evaluaciones periódicas por comités de expertos externos a los IPIs.
• Recomendaciones para planes de acción futura.

De la situación y experiencia de los IPIs internacionales analizados podemos concluir

que ellos gozan de una mayor autonomía administrativa y financiera que las
instituciones que se rigen estrictamente con las normas de la administración pública,
como es el caso peruano, y logran mayor continuidad tanto de directivos como de
estrategias, no sujeta a cambios políticos. En contraposición a esta mayor autonomía,
el Estado mantiene un seguimiento del cumplimiento de las misiones encomendadas

4
a ellos, financia significativamente sus actividades y realiza los controles y las
auditorías financieras que considere necesarios.

El análisis de los IPIs en los países de referencia permite recoger las lecciones que se
desprenden de las buenas prácticas internacionales de instituciones con propósitos
similares a los IPIs peruanos (apoyo a sectores estratégicos, competitividad de las
empresas, programas sociales del Estado, entre otros). Las mejores prácticas se basan
en Instituciones que cuentan con flexibilidad, en especial en tres niveles: i)
financiamiento, ii) régimen laboral/contratación de personal, y iii) remuneraciones
incrementales y ligadas a resultados. Asimismo, son importantes la autonomía y
continuidad para definir sus investigaciones y los resultados que les permitan cumplir
con la misión y objetivos propuestos por sus “principales” (instituciones que tienen el
poder de orientación y supervisión de los IPIs) y el Estado, así como establecer
alianzas y relaciones con empresas, universidades e instituciones.

Del conjunto de IPIs analizados en esta consultoría destacan algunos que deberían
servir como referencia para encarar las reformas propuestas para los IPIs peruanos.
Ellos son: Instituto de Ciencias Geológicas y Nucleares (GNS) y el Instituto Nacional
de Investigación del Agua y la Atmósfera (NIWA) de Nueva Zelanda, el Consejo de
Investigación Agrícola (ARC) de Sudáfrica, el Instituto de Fomento Pesquero (IFOP)
de Chile, la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (CORPOICA) de
Colombia, el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA) de Uruguay.

Por otro lado, y complementando a lo comprobado en los siete países analizados, la

OECD, en un estudio reciente, señala que las tendencias observadas en los IPIs de
sus países miembros son las siguientes:
a) Una mayor cercanía e interacción con las empresas privadas, los sectores
sociales y las instituciones que brindan servicios públicos.
b) Brindan un apoyo especial a las pequeñas y medianas empresas (PYMEs) que
no tienen acceso a la I+D más sofisticada.
c) Un mayor compromiso con las actividades conducentes a innovaciones
tecnológicas aceptadas por los mercados.
d) Juegan un rol creciente de intermediación entre las empresas y los gobiernos,
y entre las empresas y las universidades.
e) Las dos tendencias básicas en el mundo de los IPIs son (i) “muy involucrados
en la creación de conocimiento” y (ii) “muy cercanos a los procesos de
innovación”, aunque ambas pueden ser complementarias, y de hecho lo son en
muchos casos.

La situación de los IPIs peruanos

Los Institutos Públicos de Investigación (IPIs) en el Perú son un conjunto heterogéneo

de entidades organizadas, administradas y financiadas por el Estado peruano, que
tienen como finalidad principal la de realizar investigación en diversas áreas de interés
para el desarrollo del país. Dadas sus funciones de investigación y también de

5
desarrollo tecnológico, los IPIs forman parte del Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnología (SINACYT)y del Consejo Consultivo Nacional de Investigación y Desarrollo
para la Ciencia, la Tecnología y la Innovación (CONID).

Como antecedentes, este informe ha recogido el conocimiento sistematizado en los

diversos estudios e informes sobre la situación de la Ciencia, la Tecnología y la
Innovación (CTI) en el Perú, y sobre los Institutos Públicos de Investigación (IPIs),
realizados a principios de la presente década. Estos estudios son los siguientes: (i)
Diagnóstico del Desempeño y Necesidades de los Institutos Públicos de Investigación
y Desarrollo del Perú, Informe Final, elaborado por ADVANSIS, en el año 2010-2011;
(ii) Propuesta de nuevo instrumento o mecanismo de financiamiento orientado a
fortalecer la capacidad de investigación de los IPIs, elaborado por Innovos Group,
empresa consultora de Argentina, en año 2015; (iii) Examen de las Políticas de Ciencia,
Tecnología e Innovación (CTI), elaborado por la UNCTAD y la CEPAL, para el gobierno
peruano, publicado en el año 2011; y (iv) “Review of Innovation Policy: Perú”,
elaborado por la OECD, para el gobierno de Perú, publicado en el año 2011.

El estudio de la UNCTAD/CEPAL señala, respecto de los IPIs peruanos, que “el

seguimiento de sus actividades, programas, proyectos concretos, etc., al igual que su
evaluación no se está llevando a cabo satisfactoriamente y tampoco se basa en
estrategias definidas a partir de estudios de prospectiva y determinación de
prioridades”.

El estudio de Advansis refuerza este punto de vista al afirmar que “se requiere
desarrollar un sistema de monitoreo del desempeño uniforme y coherente, vinculado
con un nuevo sistema de administración”.

La situación actual de los IPIs del Perú, recogida a través de entrevistas a profundidad
con sus actuales directivos, o de anteriores administraciones, nos indica, a nivel de su
gobernanza, que actualmente sólo seis IPIs tienen Directorio completo y operativo.
Este es el caso del IIAP, ITP, IMARPE, INICTEL, INGEMMET, SENHAMI. Incluso en
algunos casos, todavía no están presentes todos los “stakeholders” claves. A partir de
esta constatación la consultoría ha elaborado propuestas que se encuentran en el
capítulo IV del informe final.

La composición público-privada de los directorios, como en el caso del IIAP, del

IMARPE o de los CITE adscritos al ITP, le da estabilidad al gobierno de los IPIs, y
además favorece la relación con el CONCYTEC. Para fortalecerla, el Directorio debería
estar formado por personas idóneas designadas a plazo fijo renovable, expertos en la
materia técnica y en gestión institucional.

Según los datos obtenidos para esta consultoría, un 84% de los recursos utilizados
por los IPIs peruanos provienen del presupuesto público (Recursos Ordinarios-RO),
teniendo sólo un 10% en promedio en Recursos Directamente Recaudados (RDR) y
6% provenientes de Fondos concursables, sean estos nacionales o

6
internacionales.Una amplia dependencia de los IPIs respecto de los RO, generalmente
está asociada a niveles de rigidez en la gestión y reducción de la autonomía
institucional.

En cuanto al destino de este financiamiento, el 56% va dirigido a gastos

administrativos y para áreas de apoyo, dejando sólo un 44.5% para temas vinculados
a las actividades de investigación.

En el tema del financiamiento, hay regiones que cuentan con canon minero o
petrolero, pero la legislación del canon no incluye a los IPIs como destinatarios. Ello
es contradictorio, pues sabemos que los IPIs podrían tener un importante aporte en
el desarrollo regional, como por ejemplo en la descontaminación ambiental, la
prevención de desastres, la salud o la seguridad alimentaria. Para resolver este
impasse, se debería promover la alianza con universidades y gobiernos regionales que
cuentan con canon para que los IPIs regionales puedan tener acceso a estos fondos
a través de proyectos conjuntos con el apoyo del CONCYTEC como administrador de
dichos fondos, como ocurre con la Universidad Nacional San Agustín de Arequipa
(UNSA).

Propuesta de Reforma de los IPIs peruanos

La propuesta de la presente consultoría para la reforma integral de los Institutos

Públicos de Investigación de Perú tiene como objetivo principal desarrollar y fortalecer
las capacidades científicas y tecnológicas de los IPIs para poder implementar los fines
públicos en materia de CTI asignados a cada uno de ellos.

La precisión de los fines públicos parte de una definición actualizada de la misión de

cada instituto en el marco de los objetivos nacionales fijados para el bicentenario, y
para el 2030 en el compromiso del Perú de alcanzar los Objetivos de Desarrollo
sostenibles acordados en el Sistema de Naciones Unidas e ingresar a la OECD. Para
ello es necesario clarificar en cada caso cual es el organismo (o los organismos, según
los casos) del Estado responsable de la conducción de las actividades de cada IPI, que
definimos en nuestro informe como el “Principal”.

Gobernanza
Las funciones de Gobernanza de cada instituto incluyen, por un lado, la definición de
los mecanismos para la designación de autoridades de los institutos, aprobación de
los planes estratégicos y el financiamiento necesario para su desarrollo, seguimiento
y evaluación del cumplimiento de las acciones definidas en el plan estratégico. Por
otro lado, incluye también la propia estructura interna de cada IPI, para garantizar las
mejores prácticas de gestión que conduzcan a alcanzar las metas y resultados
esperados.

El “principal” ejerce una función de dirección estratégica, monitoreo y evaluación del

instituto. A diferencia de las tradicionales formas de control “ex ante” de cada acto

7
administrativo, tales como autorizaciones para la contratación de personal y la
realización de gastos, el control es “ex post”, en términos de desempeño y buenas
prácticas de gestión, sin desmedro de la intervención de los organismos de contraloría
del estado.

El gobierno de cada IPI estará a cargo de un Órgano Colegiado de Gobierno (OCG).

Actualmente, no todos los IPIs tienen un Directorio o Consejo Directivo. Los miembros
del Consejo Directivo (Directores) serán designados por el Poder Ejecutivo, según
propuestas del “Principal”, CONCYTEC, el MEF (CNCF o COFIDE), universidades y
asociaciones del empresariado sectorial. El estatuto de cada IPI definirá el número de
miembros del OCG y la duración de su mandato (que podría ser 3 o 4 años con
posibilidad de renovación).

En cuanto a la composición del directorio, consideramos que se debe buscar la

presencia del CONCYTEC, el MEF, la empresa privada, la academia, otros actores
claves en el sector que le toca cubrir al IPI, además del “principal”. De acuerdo a la
experiencia internacional, esta composición plural garantiza una mejor gobernanza.
Asimismo, la designación del Presidente y Director Ejecutivo, deberá realizarse a
través de concurso público, con requisitos claramente preestablecidos.

El Consejo Directivo del IPI tendrá las siguientes responsabilidades principales:

• Designar al Director Ejecutivo del IPI y al representante institucional en el
CONID.
• Conducir las actividades del IPI de acuerdo con los lineamientos y políticas del
Gobierno.
• Aprobar periódicamente el Plan Estratégico (PEI) del IPI, de acuerdo con las
políticas y lineamientos del Principal, incluyendo metas e indicadores de
desempeño. El Plan Estratégico deberá ser aprobado formalmente por el
Principal.
• Monitorear el desempeño en el marco del Plan Estratégico.
• Monitorear el desempeño de la dirección ejecutiva.
• Aprobar el presupuesto anual de ingresos y gastos.
• Aprobar inversiones de magnitud.
• Mantener informado al “principal” y a CONCYTEC sobre las actividades del
instituto.
• Aprobar el Informe Anual de Actividades y el Balance Financiero.
• Mantener reuniones periódicas de acuerdo con el Estatuto que se apruebe para
cada IPI.
• Establecer las atribuciones delegadas al Director Ejecutivo del IPI.

Periódicamente, el Gobierno deberá definir de manera clara y explícita un “Mandato”

con los fines públicos de cada instituto describiendo de una manera concreta los
principales objetivos de las actividades de investigación y desarrollo que espera que
realicen los institutos de acuerdo con las prioridades y políticas del Gobierno para el
Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. El mandato contendrá los

8
lineamientos y alcances de las acciones de cada IPI y sus responsabilidades para
cumplir las funciones de bien público que contribuyen a satisfacer necesidades del
sector a su cargo y del país.

En el marco del Mandato recibido del Gobierno, los Consejos Directivos deberán
elaborar un Plan Estratégico Institucional (PEI) de cinco años que describa las
actividades, así como un Plan de Acción, incluyendo las metas e indicadores de
desempeño para poder cumplir los objetivos esperados.

Como complemento y apoyo a la labor del Consejo Directivo, se recomienda que cada
IPI constituya una Comisión Asesora Internacional, integrada por expertos
internacionales o nacionales en la materia técnica de la misión institucional, que se
reúna una vez por semestre o una vez al año. Ellos ejercen una función asesora y no
son responsables de las decisiones de gestión cotidiana, pero su consejo es muy
importante, como lo ha demostrado la experiencia internacional.

Los Planes Estratégicos deben incluir indicadores de desempeño que permitan un

seguimiento de las actividades programadas. Este es un elemento esencial para poder
alinear las actividades de los IPIs con las políticas y prioridades del Gobierno.

Podemos definir dos tipos de indicadores de desempeño: (a) indicadores descriptivos

de los resultados de los programas de trabajo comprometidos en el plan estratégico
(“outcomes”) y (b) indicadores cuantitativos sobre resultados de investigación,
transferencia y extensión.

La autonomía administrativa debería incluir un régimen laboral que permita el ingreso,

la permanencia y los incentivos del personal más calificado necesario para poder
desarrollar sus fines públicos.

Gestión
La gestión de las actividades del IPI será conducida por un Director Ejecutivo que será
secundado por los Directores Adjuntos (o Gerentes) de las áreas investigación y
administrativas.

El Director Ejecutivo tiene las siguientes responsabilidades principales:

• Tiene la representación legal del IPI.
• Ejecuta los acuerdos de la Consejo Directivo.
• Presenta al Consejo Directivo los proyectos de programas, presupuestos,
informes y estados financieros del organismo, y toda la información sobre la
marcha del IPI.
• Ejecuta el presupuesto del IPI con sujeción a las disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas aplicables.
• Presentar al Consejo Directivo para su aprobación, los manuales de
organización, de procedimientos y de servicios del IPI.

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 • Presenta al Consejo Directivo el proyecto de Plan Estratégico Institucional y los
proyectos de Informes Anuales.
• Determina las condiciones generales de trabajo del organismo.
• Informa periódicamente al Consejo Directivo sobre el desempeño de las
actividades del Centro, incluido el ejercicio de los presupuestos de ingresos y
egresos y los estados financieros correspondientes. En el informe y en los
documentos de apoyo se cotejarán las metas propuestas y los compromisos
asumidos con las realizaciones alcanzadas.
• Propone a al Consejo Directivo el uso y destino de los excedentes de los
recursos autogenerados obtenidos a través de la prestación de servicios o
contratos con terceras personas.

Para el desempeño de sus labores el Director Ejecutivo será́ auxiliado por los
Directores Adjuntos de las áreasde I+D+i, académicas y administrativas

Monitoreo y seguimiento de los IPIs

El Ministerio “principal” y CONCYTEC realizarán un seguimiento anual del desempeño
en base a los informes anuales que deberán incluir los valores de los índices de
desempeño definidos en el Plan Estratégico. En base a la evaluación de los informes
anuales se analizará con el MEF la necesidad de realizar ajustes al programa de
financiamiento.

Cada 4 o 5 años se realizará una evaluación externa que estará a cargo del CONCYTEC,
que contratará un equipo de evaluación que incluirá expertos internacionales en la
materia técnica del IPI.

Las recomendaciones de la evaluación externa, junto con la evolución de las políticas

nacionales, serán aportes para la preparación del Plan Estratégico Institucional de los
siguientes 5 años.

Autonomía administrativa y financiera

Los IPIs necesitan contar con una flexibilidad de gestión que permita adaptaciones
según el avance de las investigaciones y desarrollo que realizan. En éste sentido, la
experiencia internacional aconseja regímenes de autonomía administrativa y
“autarquía” financiera que ejercerán dentro del régimen general de administración
financiera y sistemas de control del sector público nacional.

10
Financiamiento
Los Institutos Públicos de Investigación tendrán tres principales fuentes de
financiamiento, cuyo peso puede ser diferente según el PEI de cada IPI:
(i) Financiamiento del Estado Nacional. Los IPIs recibirán anualmente una
asignación presupuestaria básica(“block grant”) de acuerdo con el convenio
de desempeño1, y en particular del programa de actividades del PEI.
(ii) Financiamiento de proyectos específicos a través de Fondos Concursables
nacionales o internacionales.
(iii) Ingresos propios por contratos por investigaciones o desarrollos con
instituciones públicas o privadas, prestación de servicios técnicos
especializados, derechos de propiedad intelectual, transferencia de
tecnología.

Régimen laboral
Cada IPI tendrá un régimen laboral acorde con sus fines y características. Un régimen
flexible de gestión de personal es una condición necesaria para poder atraer personal
científico y técnico calificado resolviendo así uno de los principales problemas
señalados por las evaluaciones de los IPIs realizadas por Advansis, UNCTAD y OECD.

Régimen jurídico
Para poder implementar las reformas propuestas una de las alternativas es la de
reemplazar del régimen jurídico actual por un nuevo régimen basado en la iniciativa
pública de conformar personas jurídicas privadas sin fines de lucro (como es el caso
de algunos IPIs de Chile, Colombia o algunos casos de México) o entes públicos no
estatales (como los ejemplos de Sudáfrica, México y Uruguay).

La implementación integral de las propuestas de reforma dependerá de la aprobación

de instrumentos legales que considere el nuevo gobierno para habilitar estas figuras,
a través de las iniciativas legislativas para la modificación de la Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo o para la expedición de un marco legal específico para los institutos públicos
de investigación.

Consideraciones legales de las reformas

En el análisis legal realizado a lo largo de los cuatro entregables previos al informe

final, se pudo evidenciar que, en el ordenamiento peruano, no existe una norma que
regule de manera integral a los IPIs, por lo que cada uno de ellos se rige por su propia
ley de creación, la cual establece su estructura orgánica, objetivos, composición del
directorio, relaciones con otros organismos públicos y privados,marco legal, régimen

1
. Se trata de documentos, que pueden tener un origen concursable, en los que los IPIs se
comprometen a cumplir determinados objetivos y metas cuantificables, definiendo variables que midan
sus resultados; tienen un alcance mayor en tiempo, en variables a medir, medios de verificación y
seguimiento que los Presupuestos por Resultados (PPR) impulsados por el MEF.

11
laboral, principalmente. Los IPIs también están sujetos a los diversos sistemas
administrativos del Estado (presupuesto, endeudamiento, contrataciones, entre
otros). Además, se identificó que todos los IPIs (con excepción del Instituto Nacional
de Investigación y Capacitación de Telecomunicaciones de la Universidad Nacional de
Ingeniería – INICTEL – UNI y los Centros de Innovación Productiva y Transferencia
Tecnológica - CITEs, adscritos al ITP) son organismos públicos del Poder Ejecutivo.

Los IPIs, como entidades públicas se rigen por el Sistema Nacional de Presupuesto, el
Sistema Nacional de Endeudamiento, y el Fondo Nacional de Desarrollo de la Ciencia,
Tecnología e Innovación Tecnológica (en adelante, “FONDECYT” /Ciencia Activa), para
obtener fondos y subvenciones.

En caso de que los IPIs se constituyan como entidades privadas (esto puede ser por
dos modalidades: Por medio de un contrato de Asociación Público Privada que así lo
prevea o como Asociaciones Civiles sin fines de lucro), cada entidad sería responsable
de aprobar y ejecutar su presupuesto. Con respecto a la obtención de fondos y
subvenciones, aparte de las transferencias o “block grants” que le corresponderían
por ser IPI, estas entidades privadas podrían obtenerlos por medio del FONDECYT, la
cooperación internacional, autorizada por la Agencia de Cooperación Internacional
(APCI), y por el cobro por sus servicios. Estarían sujetos a control gubernamental en
caso utilicen fondos o subvenciones por parte del Estado

La estructura organizacional de los IPIs no es uniforme. En el caso de los Órganos de

Alta Dirección, algunos están conformados por un Consejo Directivo, un Consejo
Superior, una Presidencia o una Jefatura, entre otros. No obstante, ello, se ha podido
identificar que, en todos los casos, las personas que asumen estos cargos son
designados por Resolución Suprema, considerándolos como personal de confianza.
Además, sus Órganos de Línea tienen como objetivo, entre otros, realizar actividades
de investigación, salvo el caso de los CITEs, los cuales no tienen Órganos de Línea
sino Unidades Operativas.

Respecto de las propuestas de reforma para los IPIs, en lo posible,deberían ser

implementadas enla totalidad de los IPIs. No necesitan cambios en la legislación
vigente (o reformas legales) las siguientes propuestas: (i) la definición o redefinición
del ministerio “principal”, (ii) la definición explícita y actualizada de los fines públicos
de cada IPI (“mandato” o “misión”) sin modificación de sus orientaciones básicas, (iii)
el seguimiento anual del desempeño por el “principal”, (iv) la evaluación externa
periódica cada 4 o 5 años, (v) la renovación periódica del Plan Estratégico,
incorporando recomendaciones de la evaluación externa, (vi) el modelo en la mezcla
de fuentes de financiamiento.

Por otro lado, sí necesitarían reformas normativas las siguientes propuestas: (i)
Uniformizar la gobernanza del IPI, debido a que no todos los IPIs cuentan con un
Consejo Directivo como órgano de más alto rango, (ii) el cambio de los fines públicos
del IPI (“mandato” o “misión”), debido a que es necesario que se emita una ley que

12
otorgue competencia al Presidente del Consejo de Ministros para aprobar dichos
mandatos, (iii) el Plan Estratégico elaborado por el IPI en el marco del “mandato”,
incluyendo metas e indicadores de desempeño, dado que, en atención a las
características especiales que se propone, se necesitaría emitir una nueva Directiva
de Planeamiento Estratégico exclusiva para los IPIs, (iv) el modelo de gestión y el
régimen laboral, toda vez que proponemos que se aplique (por lo menos en el corto
plazo)2la Ley Servir, pero que ésta prevea la figura del servidor investigador, (v) el
régimen jurídico, en el entendido de que es necesario la emisión de una ley a efectos
de que se creen las figuras de entidades públicas no estatales o mixtas y personas
jurídicas público-privadas identificadas en el Derecho comparado internacional.

La hoja de ruta para las reformas

El objetivo central de las reformas de los IPIs peruanos es lograr una adecuada
autonomía y flexibilidad para que ellos mismos puedan tomar las mejores decisiones
que los conduzcan al cumplimiento de sus misiones y objetivos estratégicos. En la
actual situación de los IPIs, tal como se ha comprobado en los diagnósticos realizados
en años anteriores y se ha corroborado con esta consultoría, ellos no pueden cumplir
sus objetivos ni realizar una labor de investigación de calidad y de nivel mundial, por
ser entidades públicas, sujetas al régimen legal del Estado peruano y con muchas
restricciones de financiamiento y remuneración del personal calificado que se requiere
para la I+D+i. De acuerdo a nuestro criterio, si los IPIs se mantienen en la actual
situación legal no van a poder cumplir adecuadamente sus funciones de investigación
y apoyo al desarrollo nacional.

Por lo tanto, para lograr la autonomía y flexibilidad que se desprenden de manera

inequívoca de la experiencia internacional, nuestra principal recomendación es que los
IPIs se transformen en entidades público-privadas. Que abandonen la camisa de
fuerza que significa la legislación de las entidades públicas en el Perú.

Hay dos formas de lograr esto, dado el marco legal vigente: (i) convertir a los IPIs, o
al menos sus actividades de investigación y transferencia de tecnología, en Proyectos
de Asociación Pública Privada (APP) o (ii) convertir a los IPIs en Asociaciones Civiles
sin fines de lucro (AC) con mayoría estatal, como es el caso de Colombia y Chile.

Implementar estas dos propuestas implicaría lo siguiente: (a) Definir cuáles IPIs
entrarían en este esquema de “régimen legal privado”, (b) Ratificar o redefinir a los
principales de cada IPI para liderar este proceso, (c) En esta nueva situación cada IPI
elabora una “declaración de intención”3, siguiendo el ejemplo de Nueva Zelanda, que

2
. En el mediano y largo plazo no entraría la Ley Servir. Ver capítulo VI del informe final (Implementación
de las reformas – Hoja de Ruta).

3
. La declaración de intención es un documento que incluye el propósito del IPI, su misión de mediano
plazo, sus objetivos y metas, y los resultados esperados, que satisfagan y coincidan con las
orientaciones, directivas y expectativas que tiene su “principal”, en coordinación con el CONCYTEC y el
13
debe ser aprobada por la PCM, MEF y el CONCYTEC, y cuya vigencia es de 5 años, (d)
Cada IPI tiene plena autonomía para fijar las remuneraciones e incentivos que le
permitan atraer a los mejores y más prestigiosos investigadores en sus respectivos
campos de acción.

Para el caso de propuesta de APP, los proyectos de los IPIs se pueden realizar a través
del mecanismo de las APPs sin necesidad de cambiar el régimen jurídico de organismo
público de los IPIs actuales. Así, de acuerdo al artículo 1 del Decreto Legislativo del
Marco de Promoción de la Inversión Privada mediante Asociaciones Público Privadas
y Proyectos en Activos, N° 1224, se pueden realizar APPs en proyectos de
investigación aplicada y/o innovación tecnológica. Podría ser una medida que se inicie
en el corto plazo, aunque puede tener un horizonte de mediano y largo plazo, y
aplicarse en todos o algunos de los IPIS actuales o por crearse.

De este modo, en las APPs, el Estado celebra un contrato con una entidad privada
para desarrollar un proyecto (o un conjunto de proyectos agrupados). Además, se
crea una sociedad de propósito especial para el desarrollo del proyecto.

Las ventajas de las APPs, reconocidas por organismos como el Banco Mundial4 son las
siguientes:

▪ Es una vía para que el sector privado introduzca tecnología e innovación para
mejorar el suministro de servicios públicos a través de la eficiencia operativa.
▪ Es un incentivo para que el sector privado entregue los proyectos a tiempo y dentro
del presupuesto acordado.
▪ Es una vía para desarrollar las capacidades locales del sector privado a través de
la propiedad conjunta con empresas privadas, asociaciones empresariales y
universidades, así como oportunidades de subcontratación de empresas locales
para obras civiles, obras eléctricas, instalaciones, servicios de seguridad, servicios
de limpieza, servicios de mantenimiento, etc.
▪ Como una extracción al largo plazo de “value-for-money” a través de la
transferencia apropiada de riesgos hacia el sector privado durante el periodo del
proyecto- desde el diseño y construcción al mantenimiento y las operaciones.
▪ En Perú tiene el incentivo del 175% de deducción de los recursos invertidos en
Proyectos de I+D+i que haría más atractiva esta modalidad.

MEF, presentes en sus Consejos Directivos. No es plan estratégico de largo plazo, pues cambia si es
que se logran los resultados esperados del IPI, si surge alguna necesidad o urgencia en el sector al
que pertenece, o se decide alguna prioridad nacional por parte del gobierno. Su período medio es de
5 años, en los que se revalúan los objetivos, metas y resultados.

4. 4 BANCO MUNDIAL, “Objetivos del Gobierno: Beneficios y Riesgos de las Asociaciones Público
Privadas”, Fecha de consulta: 31 de agosto de 2016. Link: <https://ppp.worldbank.org/public-private-
partnership/es/asociaciones-publico-privadas/beneficios-riesgos>.

14
De acuerdo a la experiencia, las desventajas de las APPs, generalmente se presentan
por la incapacidad del Estado de expropiar, entregar terrenos o liberar interferencias.
De esto se derivan la mayoría de las adendas. También podrían presentarse
dificultades por parte de los IPIs para agrupar diferentes líneas de investigación e una
sola, y para conseguir contrapartes privadas con el interés de participar en los mismos
proyectos que interesan al IPI. Por lo general, el contratante por parte del Estado en
las APPs de CTI sería el sector al que pertenece el IPI, pero, en el contrato, el sector
podría delegar en el IPI y/o CONCYTEC su papel de contraparte del contrato.

Para el caso de que los IPIs se constituyan en Asociaciones Civiles (AC), es necesaria
la emisión de una Ley que lo autorice. Para ello, se necesitaría de iniciativa legislativa
por parte del Presidente de la República, los Congresistas o el Poder Ejecutivo en caso
de delegación de facultades, de acuerdo al artículo 107 de la Constitución. Así,
cualquiera de ellos puede presentar un proyecto de ley proponiendo la constitución
de todos los IPIs o de algunos de ellos como Asociaciones Civiles. Después de ello, el
proyecto de ley deberá ser (i) analizado en la Comisión correspondiente, (ii) aprobado
en el Pleno del Congreso y (iii) promulgado por el Presidente de la República o el
Presidente del Congreso. Es por eso que sería una medida de mediano plazo. Podría
aplicarse a todos o algunos de los IPIS actuales o por crearse.

Así, una vez que suceda lo anterior, los IPIs que optarán por esta figura jurídica se
regularán por el Código Civil y, supletoriamente, la Ley General de Sociedades, Ley N°
26887.

Las ventajas de las AC se encuentran en el terreno de la flexibilidad, ya que toda

Asociación se rige por sus propios estatutos. Así, éste regula, entre otros, los fines,
bienes que integran el patrimonio social, la constitución y funcionamiento de sus
órganos y los derechos y deberes de los asociados.

Las desventajas se encuentran por el lado de la menor protección legal que tienen
estas instituciones comparadas con las empresas privadas y públicas que se inscriben
dentro de una frondosa legislación que las regula y en cierta forma respalda (aunque,
por otro lado, como sabemos, es fuente de muchas rigideces). El hecho de no tener
ganancias podría también significar una menor mentalidad competitiva que las
empresas privadas. Como se sabe, de obtener algún excedente, los IPIs bajo
modalidad AC estarían en la obligación de reinvertir lo obtenido en el desarrollo de su
objeto social.

Si se decide mantener los IPIs dentro del sector público, entonces hay una tercera
opción: (iii) modificar la LOPE (Ley Orgánica del Poder Ejecutivo) para albergar la
figura jurídica de “Entidades públicas no estatales (EPNE)”, siguiendo el exitoso
ejemplo del Uruguay.

15
Las figuras de entidades públicas no estatales no se encuentran previstas en el marco
constitucional o legal peruano. Por ello, para implementarse, tendrían que crearse por
medio de una modificación a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N° 29158 (en
adelante, “LOPE”). Así, las nuevas figuras serían incorporadas dentro del Título IV de
la LOPE denominado “Las Entidades Públicas del Poder Ejecutivo”.Es por eso que sería
una medida de mediano plazo. Podría aplicarse a todos o algunos de los IPIS actuales
o por crearse.

Se necesitaría de una iniciativa legislativa por parte del Presidente de la República, los
Congresistas o el Poder Ejecutivo en caso de delegación de facultades, de acuerdo al
artículo 107 de la Constitución. Así, cualquiera de ellos puede presentar un proyecto
de ley proponiendo la creación de alguna figura evidenciada en el derecho comparado.
Después de ello, el proyecto de ley deberá ser (i) analizado en la Comisión
correspondiente, (ii) aprobado en el Pleno del Congreso y (iii) promulgado por el
Presidente de la República o el Presidente del Congreso.

Las ventajas de esta opción es que los IPIs tendrían la autonomía y flexibilidad
buscada sin abandonar el sector público, pues tendrían un régimen legal especial
dentro del Estado, que les daría el respaldo legal para tomar todas las decisiones y
realizar todas las acciones que considere dentro de su misión y objetivos.

Las desventajas de esta opción estarían básicamente en el campo legal, pues se trata
de una figura legal que todavía no existe en el país y por lo tanto podría encontrar
resistencias para realizar un cambio de esta envergadura en la legislación peruana.

Para que el CONCYTEC pueda liderar este proceso y asegurar su presencia en los
directorios de los IPIs, junto con el MEF (CNCF) y la PCM, entre otras propuestas en
su nuevo rol, se requiere dotarlo de las atribuciones, que en este momento no tiene.
Por lo tanto, esta opción está asociada a la necesidad de modificar la Ley Marco de
Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica - LMCTIT (Ley 28303 de 2004).

Estas tres opciones (APP, Asociación Civil, y Entidad Pública No Estatal), así como la
modificación de la Ley Marco de Ciencia, Tecnología e Innovación (LMCTIT), se ubican
en el mediano plazo pues tienen un período de maduración mayor a un año, aunque
pueden empezar a implementarse de inmediato. Mientras maduran estas opciones
(cualquiera que se tome), se proponen las siguientes medidas de corto plazo, que
tienen como objetivos (a) fortalecer a los IPIs peruanos y mejorar su eficiencia, y (b)
preparar las condiciones de los IPIs para la aplicación de las reformas de mediano
plazo.

Estas medidas de corto plazo (de plazo menor a 1 año) son las siguientes:
(i) Incrementar el liderazgo del CONCYTEC, reactivando el CONID como instancia de
coordinación de los IPIs, (ii) Crear un programa de asesoría y capacitación por parte
del CONCYTEC para apoyar el fortalecimiento de los IPIs, (iii) Priorizar la formación
de recursos humanos en los IPIs, (iv) Fortalecer a los Directorios de los IPIs en los

16
que existen y apoyar a que lo constituyan los que no los tienen, (v) Ayudar a definir
a los “principales” para cada IPI, actuando el CONCYTEC como mediador entre el IPI
y el conjunto del Estado, (vi) Aplicar la modalidad de Concurso Público para el
nombramiento, ratificación y/o cambio delos presidentes y Directores Ejecutivos de
los IPIs, con duración de 3 años, renovables, (vii) Elaborar y aprobar nuevos planes
estratégicos institucionales (PEI) para cada IPI con metas e indicadores bien definidos
y viables de medir, (viii) Realizar un seguimiento anual de estas metas e indicadores.

17
INTRODUCCION

Los Institutos Públicos de Investigación (IPIs) en el Perú, son un conjunto

heterogéneo de entidades organizadas, administradas y financiadas por el Estado
peruano, que tienen como finalidad principal la de realizar investigación en diversas
áreas de interés para el desarrollo del país. Dadas sus funciones de investigación y
también de desarrollo tecnológico, los IPIs forman parte del Sistema Nacional de
Ciencia y Tecnología (SINACYT). El presente documento constituye el informe final, y
uno de los seis entregables en el marco de la consultoría denominada “Reforma
Integral de los IPIS peruanos” realizada por SASE Consultores para el Consejo
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (CONCYTEC), como entidad
rectora del SYNACYT.

El objetivo de la consultoría es identificar modelos viables para iniciar y ejecutar una

reforma integral de los IPIs en el Perú, integrantes del SINACYT. Esta reforma deberá
mejorar su gobernanza de tal forma que permita la continuidad de sus estrategias y
planes de investigación, la autonomía en la toma de decisiones y el alineamiento a las
políticas sectoriales, presente en la mayoría de sus respectivas leyes de creación.

Un aspecto básico de la metodología utilizada en esta consultoría es el

“benchmarking”, analizando el funcionamiento y performance de los IPIs en siete
países seleccionados lo que permite identificar las mejores prácticas con posibilidades
de ser aplicadas a los IPIs peruanos.

Los siete países seleccionados, de común acuerdo con el Consejo Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación Tecnológica (CONCYTEC) y del Consejo Nacional de
Competitividad y Formalización (CNCF), son los siguientes: Colombia, Chile, España,
México, Nueva Zelanda, Uruguay y Sudáfrica. Para la selección de estos países se
tomaron en cuenta criterios como: nivel medio de desarrollo, tamaño económico
mediano, contar con IPIs exitosos, haber realizado reformas recientes en el sector
CTI; ser (al menos un buen porcentaje de ellos), de la región de América Latina, así
como la posibilidad de establecer esquemas de cooperación mutua, y la experiencia y
conocimiento de los consultores internacionales integrantes del equipo de trabajo de
SASE Consultores.

Simultáneamente a los aspectos que son analizados en los IPIs internacionales, la

metodología ha incluido la realización de entrevistas a profundidad a diversos
representantes de los IPIs peruanos, lo cual ha permitido actualizar parcialmente los
diagnósticos realizados por los últimos estudios internacionales: Advansis, OECD y
UNCTAD en el 2011 e Innovos Group en el 2015. La metodología utilizada en las
entrevistas a los IPIS peruanos, fue de corte cualitativa en su mayoría, pero
contemplando la recolección de datos cuantitativos, concernientes en su mayoría a
temas de planeamiento, recursos humanos, presupuestos y grado de calificación de

18
los investigadores. Esta metodología tiene como fin, describir las cualidades de cada
uno de los IPIs, desde el punto de vista de cada uno de los entrevistados, los mismos
que en su mayoría o han sido los Presidentes y/o Directores Ejecutivos de cada IPI, o
han sido los Directores de Investigación. Las entrevistas desarrolladas de esta manera
intentan medir la mayor cantidad de “cualidades” y dificultades presentes en cada IPI,
situación que nos ha permitido encontrar las relaciones entre pares e intersectoriales
presentes en cada uno de los IPIs, tanto como la presencia e intervención regional de
los mismos.

Los factores a evaluar (definidos por el CONCYTEC) considerados como principales

para una propuesta de reforma de los IPIs son los siguientes: (i) las figuras jurídico-
institucionales, (ii) la gobernanza, enfatizando el tema de la autonomía y la relación
tanto con los Ministerios o entidades a las que están adscritos, como con el ente rector
de CTI, (iii) los modelos de gestión interna, (iv) el régimen laboral, evaluando en qué
medida permite la contratación, incentivos, formación y retención de personal
altamente calificado, especialmente a los investigadores, (v) formas y porcentajes de
financiamiento, tanto públicas, de mercado (venta de servicios, contratos de
investigación u otros recursos directamente recaudados RDR, o los fondos de la
cooperación internacional o fondos concursables nacionales).

El análisis de estos aspectos ha ido marcando la dinámica de la consultoría en estos

primeros meses, y continuará hasta culminar el tiempo total de la misma. El primer
entregable fue el Plan de Trabajo, terminado el 3 de febrero de 2016. El segundo
entregable, abordó fundamentalmente el tema de las figuras jurídico institucionales y
se entregó el 4 de marzo. El tercer entregable abordó el tema de los modelos de
financiamiento de los IPIs, y se termina el 3 de abril. El cuarto entregable aborda los
temas de la gobernanza (relaciones con el CONCYTEC y otros organismos públicos y
privados) y los modelos de gestión interna, y se terminó el 3 de mayo. El quinto
entregable abordó el aspecto del régimen laboral que incluye una posible “carrera del
investigador”, y se terminó el 12 de junio. Este sexto entregable es el Informe Final,
que incluye la síntesis de los aspectos mencionados y las propuestas específicas para
los IPIs peruanos y las instituciones del sector CTI, que se termina el 27 de julio de
2016. El sétimo entregable será la organización de cuatro talleres con los IPIs
peruanos e instituciones públicas y privadas vinculadas a la CTI con el objetivo de
informar, capacitar, motivar y acompañar la implementación de las recomendaciones
del estudio plasmadas en el Informe Final. Estos talleres se realizarían con las
autoridades del nuevo gobierno.

Previo al último entregable se llevaron a cabo cuatro talleres con los IPIs peruanos y
con instituciones públicas y privadas vinculadas a la CTI de acuerdo al siguiente
cronograma y con participación de CONCYTEC, CNCF y los consultores de SASE

El 1er. Taller fue formalmente una reunión de CONID con participación de todos los
IPIS vinculados a la consultoría y que forman parte del mismo. Este taller se llevó a
cabo el 05 de diciembre, en el horario: 8:00 a 11:00 am.

19
El 2do. Taller tuvo como público objetivo los Ministerios que tienen IPIS adscritos, y
se llevó a cabo el 06 de diciembre, en el horario: 8:00 a 11: 00am. Incluyó a MINEM,
MINSA, PRODUCE, Ministerio de Defensa, MINAGRI, Ministerio del Ambiente y el MEF.

El 3er. Taller convocó a otros actores como la Academia, el sector privado, los fondos
concursables (Ciencia activa, Innóvate, PNIA), siempre con la presencia de personal
de CONCYTEC, CNCF y los consultores de SASE. También participaron Helvetas y
SECOmpetitiva de la cooperación suiza que financia la consultoría. Se realizó el 06 de
diciembre en la tarde en el horario: 16:00 a 18:00 pm. Participaron las Universidades
que son parte del IDI como la UNI, UNALM, UNMSM, UPCH, PUCP, y también la UTEC,
Universidad del Pacifico, UDEP, URM, Univ. Científica del Sur, Universidad de Lima,
TECSUP, así como Gremios empresariales como SNI, CCL, AGAP y SNP.

El 4to taller fue organizado para los tomadores de decisiones en el tema CTI. Se realizó
el 07 de diciembre, en el horario: 8:00 a 11:00 am. Participaron representantes de la
PCM a la cual está adscrito el CONCYTEC, asesores de la presidencia y vicepresidencias
de la república, el MEF, CEPLAN, SERVIR, entre otros.

En todos los talleres, previa difusión de un resumen ejecutivo de este informe, se

compartieron los resultados del benchmarking con la presencia de los consultores
internacionales, abordando los temas de gobernanza, gestión, financiamiento y
recursos humanos que afectan a los IPIs y se presentaron las propuestas de reforma
de corto, mediano y largo plazo desarrolladas en los capítulos que siguen.

A continuación, se presenta la lista de los IPIs peruanos objeto de esta consultoría,

definidos por el CONCYTEC y el CNCF:

1. Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial – CONIDA

2. Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana – IIAP
3. Instituto del Mar del Perú – IMARPE
4. Instituto Geofísico del Perú – IGP
5. Instituto Geográfico Nacional – IGN
6. Instituto Geológico Minero y Metalúrgico – INGENMET
7. Instituto Nacional de Innovación Agraria – INIA
8. Instituto Nacional de Investigación y Capacitación de Telecomunicaciones de la
Universidad Nacional de Ingeniería – INICTEL-UNI
9. Instituto Nacional de Salud – INS
10. Instituto Peruano de Energía Nuclear – IPEN
11. Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú – SENAMHI
12. Instituto Nacional de Enfermedades Neoplásicas
13. Instituto Tecnológico de la Producción – ITP (que incluye a la Red de Centros
de Innovación Productiva y Transferencia Tecnológica –CITEs, tanto públicos
como privados)

El equipo de trabajo encargado de esta consultoría, organizados por SASE

Consultores, es el siguiente:

20
 1 Coordinador del Proyecto Fernando Villarán FV Lima
2 Experto internacional 1 en CTI Carlos Abeledo CA Argentina
3 Experto internacional 2 en CTI Juan Carlos del Bello JCB Argentina
4 Experta nacional en CTI Mercedes Inés Carazo MIC Lima
5 Asesora en gestión pública y legal Milagros Maraví MM Lima
6 Asesora en políticas de CTI Milena Arias Schreiber MAS Gotemburgo
7 Experto en Gestión Pública y Miguel Dávila Gagliardo MD Lima
políticas económicas

LOS IPIs PERUANOS

En los primeros años de la presente década se realizaron diversos estudios e informes

sobre la situación de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación (CTI) en el Perú, y sobre
los Institutos Públicos de Investigación (IPIs). Entre los principales estudios se
encuentran los siguientes: (i) Diagnóstico del Desempeño y Necesidades de los
Institutos Públicos de Investigación y Desarrollo del Perú, Informe Final, elaborado
por ADVANSIS (una firma consultora de Finlandia), preparado en el marco de la
“Agenda para la Mejora de la Productividad y la Competitividad”, del Programa de
Ciencia y Tecnología -FINCyT (Fondo para la Innovación, Ciencia y Tecnología), en el
año 2010- 2011; (ii) Propuesta de nuevo instrumento o mecanismo de financiamiento
orientado a fortalecer la capacidad de investigación de los Institutos Públicos de
Investigación, elaborado por InnovosGroup, empresa consultora de Argentina, para el
Consejo Nacional de la Competitividad (CNCF), en año 2015; (iii) Examen de las
Políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación, elaborado por la UNCTAD (Conferencia
de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo) y la CEPAL (Comisión Económica
para América Latina), para el gobierno peruano, publicado en el año 2011; y (iv) OECD
“Review of Innovation Policy: Perú”, elaborado por la Secretaría General de la
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OECD en inglés), para el
gobierno de Perú, publicado en el año 2011. Los dos primeros estudios tienen como
objetivo específico estudiar la situación de los IPIs peruanos y los dos siguientes el
sistema y las políticas de CTI de forma general.

De esta forma, en el período 2010 al 2015 han venido al Perú un número importante
de expertos internacionales en CTI y en IPIs, por lo que se puede afirmar, que el Perú
es un país suficientemente estudiado en materia de CTI. El conocimiento y la
experiencia de expertos en CTI puestas al servicio de las IPIs y el país, provee a las
autoridades peruanas, y en especial al CONCYTEC, con información, evidencia y
expertise útil para orientar y realizar las necesarias reformas en los IPIs y en el
universo de la CTI peruano. Si bien los estudios de la UNCTAD/CEPAL y de la OECD(ver
arriba) sobre el sistema de CTI no tuvieron como objetivo conocer la situación de los
IPIs, los dos se refieren a ellos, y aportan puntos de vista interesantes sobre los
mismos y su entorno. En esta sección presentamos una síntesis de los resultados de
estos estudios, con los hallazgos y recomendaciones relevantes para los objetivos de
la presente consultoría.

21
El punto de partida de los cuatro estudios, que se podría calificar como su hipótesis
inicial, es el reconocimiento durante los últimos años, del excelente desempeño de la
economía peruana respecto al crecimiento económico, la evolución del conjunto de
variables macroeconómicas, como la baja inflación, el incremento de las exportaciones
y las reservas internacionales, así como los resultados en el campo social,
principalmente la reducción significativa de la pobreza. Estos estudios al mismo
tiempo, también reconocen que el crecimiento económico y los resultados sociales no
están garantizados en el largo plazo, pues el desempeño pasado ha sido posible por
el extraordinario incremento de los precios de las materias primas.

Los cuatro estudios fundamentaron, con diversos argumentos, la necesidad que el

país encienda nuevos motores del crecimiento, basados en el conocimiento, la
investigación (básica y aplicada), los incrementos de productividad, las transferencias
de tecnología y la innovación, tanto en el aparato productivo nacional (sector privado),
como en los sectores sociales y los servicios públicos. A inicios del 2016, luego de dos
años de desaceleración de la economía, y la caída radical de los precios de las materias
primas que exporta el país, esta necesidad está más que comprobada, y se está
construyendo un amplio consenso por el cual se debe encarar reformas de segunda
generación, en diversos sectores de la sociedad peruana, y en especial en el sector
de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI).

A su vez, los cuatro estudios consideran que los IPIs son actores muy importantes en
el sistema de CTI peruano, y que, si bien se han detectado múltiples limitaciones,
debilidades y problemas en ellos, consideran que, con adecuadas reformas, los IPIs
pueden cumplir un rol muy positivo para el desarrollo sostenible del país. La posibilidad
de que se pueda prescindir de ellos está fuera de toda consideración. Esta conclusión
se fundamenta en (i) la experiencia internacional y (ii) las fortalezas y potencialidades
comprobadas en los IPIs en los estudios y las relaciones que tienen con el sistema. Es
decir, la necesidad de una reforma de los IPIs es un imperativo ineludible para todos
los actores del sistema de CTI, y en particular para el gobierno peruano, el cual tiene
una responsabilidad directa en la misma.

El Sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación (SINACYT) Peruano

De acuerdo al Informe de la UNTAD-CEPAL (2011), que recoge lo estipulado por la

Ley Marco de la Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica, Ley No. 28303,
promulgada en el año 2004, el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación
Tecnológica, denominado el SINACYT, presenta la siguiente estructura:

22
 Figura 1

Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI)

Fuente: UNCTAD-CEPAL 2011.

La Ley 28303 define a los IPIs como “Entidades integrantes del Sistema Nacional de
Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica”. El informe de la UNCTAD-CEPAL ubica
a los IPIs como parte de los “Organismos Públicos Descentralizados - OPDs”, junto
con instituciones como el CEPLAN (Centro Nacional de Planeamiento Estratégico), el
INDECOPI (Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la
Propiedad Industrial), el INEI (Instituto Nacional de Estadística e
Informática),organismos sanitarios como el SENASA (Servicio Nacional de Sanidad
Agraria) y actualmente el SANIPES (Organismo Nacional de Sanidad Pesquera), e
incluso el CONCYTEC (Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación
Tecnológica) que, de acuerdo a la propia ley, es el organismo rector del SINACYT.
Otros componentes del SINACYT son las universidades públicas y privadas, empresas,
gremios empresariales, los organismos de Gobiernos regionales o locales (GRs y GLs)
dedicados a CTI, programas de CTI del gobierno, así como otras organizaciones
científicas tales como las comunidades campesinas y nativas, administradoras de
saberes y tecnologías ancestrales aún en vigencia.

En el Perú, algunos IPIs fueron creados desde el siglo XIX tal como el Instituto
Nacional de Salud (INS), o la década de los veinte, como es el caso del Instituto
Geofísico del Perú IGP. Los IPIs estuvieron vinculados a algún sector estatal para el
23
que realizaban sus investigaciones. Esta relación entre los IPIs y sus respectivos
sectores estatales ha ido variando en el tiempo; algunos de ellos pasando de un
ministerio a otro u otras instituciones como el traslado del INICTEL a la Universidad
Nacionalde Ingeniería (UNI). En otros casos, a través de artículos en la ley de
presupuesto del 2013 y del 2015 se ampliaron las funciones y hubo cambio de
denominación como fue el caso del Instituto Tecnológico Pesquero, ahora Instituto
Tecnológico de la Producción, al que se adscribieron los CITEs y también se le han ido
asignando nuevas funciones en el marco de la nueva Ley de CITE en 2015.

En 2011, la misión de la UNCTAD-CEPAL reportó la siguiente situación entre los IPIs

peruanos: el Ministerio con más IPIs era el Ministerio del Ambiente (MINAM), que
contaba con tres IPIs: el IIAP (Instituto de Investigación de la Amazonía Peruana), el
IGP (Instituto Geofísico del Perú) y el SENAMHI (Servicio Nacional de Meteorología e
Hidrología del Perú). El Ministerio de la Producción (PRODUCE), contaba con dos IPIs:
el IMARPE (instituto del Mar del Perú) y el ITP (Instituto Tecnológico Pesquero 5); y
además con dos “Programas y Proyectos”: los CITEs (Centros de Innovación
Tecnológica) y el FIDECOM 6 (Fondo de Investigación y Desarrollo para la
Competitividad). El Ministerio de Agricultura (MINAG) contaba con un IPI: el INIA
(Instituto Nacional de Investigación Agraria), al que se le sumaba el SENASA (Servicio
Nacional de Sanidad Agraria). El Ministerio de Defensa contaba con el IGN (instituto
Geográfico Nacional) y la CONIDA (Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo
Aeroespacial). El Ministerio de Energía y Minas (MEM) contaba con dos IPIs:
INGEMMET (Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico) y el IPEN (Instituto Peruano
de Energía Nuclear). Finalmente, el Ministerio de Salud tiene un IPI: el INS (Instituto
Nacional de Salud).

Los IPIs están integrados al CONID (Consejo Consultivo Nacional de Investigación y

Desarrollo para la Ciencia, la Tecnología y la Innovación) y cumplen el rol de Consejo
Consultivo del CONCYTEC. Es fundamental la alianza de los IPIs con los otros
componentes del SINACYT, en particular con las Universidades públicas en cuyo
entorno, como el caso del INICTEL en la Universidad de Ingeniería, se generaron los
Institutos Públicos de Investigación.

Los IPIs Peruanos - Áreas de Investigación y Gestión

De acuerdo al trabajo realizado por la consultora Advansis, los IPIs peruanos se

pueden agrupar en grandes temas de investigación y actuación; temas que van más
allá de los relacionados a los sectores estatales a los que pertenecen. A continuación,

5
. Hoy día el ITP ha cambiado de nombre, por “Instituto Tecnológico de la Producción” y abarca algunos
sectores industriales a través de los CITE.

6
. Hoy día este fondo se identifica con el nombre: “Innóvate Perú”

24
presentamos la clasificación de los IPIs peruanos en el año 2011 según estos “grandes
temas”. Más allá de la pertinencia y de la definición de estos grandes temas de
investigación, tiene sentido realizar esta agrupación, siguiendo la experiencia
internacional, en la medida en que los IPIs pueden aprovechar las sinergias del trabajo
colaborativo, vital en todas partes del mundo.

Figura 2

En una desagregación más precisa de estas grandes áreas de investigación asumidas

por los IPIs, que incluye los “sectores estatales y productivos”, Advansis presenta el
siguiente cuadro (Tabla 1):

Tabla1
Áreas sectoriales de los IPI peruanos y ejemplos internacionales

Áreas de IPI
Sectores IPI internacionales
enfoque peruano

Exploración y
Agricultura, forestal, INIA,
explotación de GTK (Finlandia), NIWA (NZ),GNS
minero, pesca, IMARPE,
recursos (NZ), INIA (Chile)
recursos energéticos INGEMMET
naturales

Salud, nuclear,
Seguridad y INS, IIAP, STUK (Finlandia), CCHEN (Chile),
alimentario, medio
salud nacional ITP, IPEN ESR (NZ), Landcare Research (NZ)
ambiente

25
 Áreas de IPI
Sectores IPI internacionales
enfoque peruano

IGN,
Infraestructura
IGP National Institute of Water and
e institutos Geografía,
Atmospheric Research NIWA (NZ),
generadores meteorología,
CONIDA, INN (Chile), Centre for Metrology
de normalización, pruebas
INICTEL - and Accreditation (Finlandia)
Conocimientos
UNI
SENAMHI

Multitecnológico,
institutos de
VTT (Finlandia), Callaghan(NZ),
Investigación investigación, centros Centros
Fraunhofer (Alemania), TNO
industrial de transferencia de CITE, ITP
(Países Bajos)
tecnología, servicios de
extensión

Económico, legal, No se Institute of International Affairs

Investigación
consumidor, asuntos identificaron (Finlandia), National Consumer
de políticas
internacionales institutos Research Center (Finlandia)

Fuente: Advansis 2011

Este intento de agrupar a los IPIs en grandes áreas de investigación nos muestra que
el área con mayor concentración de IPIs es el de “Infraestructura e Institutos
Generadores de Conocimientos”, con cinco IPIs, luego le sigue el área de “Seguridad
y Salud Nacional” con cuatro, el área de “Exploración y Explotación de Recursos
Naturales” tiene tres IPIs y el área de “Investigación Industrial” tiene un solo IPI al
que con fines de fortalecer a industrias más allá de la pesquera se le han adscrito los
CITEs desde el 2013. La presencia de una quinta área de investigación denominada
“Investigación de políticas” que no es atendida por ningún IPI peruano nos señala la
propuesta de la empresa consultora por la cual el Perú debería contar con algunas
instituciones públicas en este campo, como ocurre en Finlandia y en otros países
desarrollados y, en ese sentido le asignaban este rol al INEI. Esta solicitud también le
fue propuesta al CONCYTEC siendo fundamental para el trabajo con comunidades en
zonas alto andinas y en la Amazonia con la finalidad de considerar más a profundidad
el abordaje de la interculturalidad y el rescate de tecnologías ancestrales, así como la
valorización de la biodiversidad.

Con relación a la gestión y gobernanza de los IPIs el estudio de la OECDseñala en sus

conclusiones que la mayoría de los IPIs de Perú, creados o independizados de las
universidades en los años setenta, “se caracterizan por una heterogeneidad mayor a
la observada en la mayoría de los países” lo que impacta en la gestión interna y en
las relaciones con el CONCYTEC y señala debilidades “principalmente en sus formas
de gobernanza, las modalidades de financiamiento de sus actividades y sus

26
procedimientos administrativos internos.” La OECD añade que “las relaciones de los
IPIs con los ministerios sectoriales a los que están institucionalmente adscritos se
limitan muchas veces a discusiones en torno a necesidades presupuestarias. Sus
agendas de investigación están mayormente determinadas, en la mayoría de ellos,
más por la inercia que por coordinaciones realizadas con partes interesadas o los
ministerios responsables de cada área.”

Un tema relevante vinculado con la gestión y la buena gobernanza es la falta de un

sistema conjunto de información y de sistemas de monitoreo y seguimiento que
produzca estadísticas e indicadores que puedan ser comparables entre los IPIs e
internacionalmente para poder monitorear el desempeño del conjunto del Sistema de
Ciencia, Tecnología e Innovación. Estos indicadores además son indispensables para
hacer evaluaciones de los objetivos de creación de cada IPI y de la política sectorial y
también con el desempeño de institutos similares de otros países o de las
universidades.

Por su parte, el estudio de la UNCTAD/CEPAL señala que “el seguimiento de

actividades, programas, proyectos concretos, etc., al igual que su evaluación no se
está llevando a cabo satisfactoriamente y tampoco se basa en estrategias definidas a
partir de estudios de prospectiva y determinación de prioridades”. La falta de estudios
de prospectiva y de vigilancia tecnológica como instrumentos para la toma de decisión
es otra carencia de la gestión tanto de los IPIs como del sistema, que una reforma de
los mismos debería contemplar.

El estudio de Advansis refuerza este punto de vista al afirmar que “se requiere
desarrollar un sistema de monitoreo del desempeño uniforme y coherente, vinculado
con un nuevo sistema de administración”.

Principales hallazgos de las evaluaciones internacionales

Si bien los estudios de Advansis e Innovos se realizaron en años diferentes y no

tuvieron los mismos objetivos (el de Innovos se focalizó en el tema del financiamiento),
ambos estudios coinciden en señalar las mismas debilidades de los IPIs peruanos.

El informe de Advansis, plantea las siguientes características, como resumen de sus

principales conclusiones:

(i) Baja calidad de las actividades de investigación y desarrollo

(ii) Falta de visión estratégica
(iii) Débil gobernabilidad y coordinación con el resto del sistema de CTI
(iv) Escasez de financiamiento
(v) Limitadas relaciones y acceso a la cooperación internacional
(vi) Inadecuada preparación para manejar los derechos de propiedad intelectual
(vii) En algunos casos, conflicto de intereses al tener ventajas sobre
competidores privados
(viii) Problemas en la gestión de personal: atraery retener buenos investigadores
27
Advansis señala que “uno de los temas fundamentales respecto del desarrollo futuro
de los IPI es el hecho de que en este momento la mayoría de ellos tiene muy poco
que ver con la investigación en el significado concreto de la palabra. Además, el nivel
de investigación en estos institutos es bajo en comparación a la calidad internacional
referidos en los informes individuales de cada instituto”.

Advansis concluye “En resumen, existen muchas necesidades de mejorar la calidad,

relevancia y eficiencia de las actividades de los IPI. Muchos o la mayoría de ellos no
cumplen con las normas internacionales razonables correspondientes ni con las
expectativas de las partes interesadas. Por otra parte, los IPI cuentan con potencial si
se les desarrolla y explota de mejor manera que hasta el momento”.

Por su parte, el informe de InnovosGroup concluye sobre los IPIs “Se observó, en
primer lugar, una fuerte dependencia de los fondos de origen gubernamental, que se
corresponde con un desempeño limitado en relación a la producción de servicios que
puedan comercializarse. Esta situación está relacionada con la tensión que se observó
en general entre las actividades de investigación y desarrollo y otro tipo de actividades,
que terminan relegando la investigación a un segundo plano. Se observó también una
serie de dificultades organizacionales, como rigideces administrativas o carencia de un
adecuado sistema de incentivos al personal, que permitieron concluir que una
transformación de los IPIs en el sentido buscado no requeriría sólo financiamiento,
sino también mejoras en la gestión”.

Un tema que resalta el informe de Advansis es que “los institutos se ven obligados a
agregar responsabilidades ante el requerimiento de los ministerios “.

También el estudio realizado por la OECD (2011) 7 aporta algunas características

encontradas en los IPIs del país:

a) “Gestión de personal, los que se encuentran regulados por la Administración

Pública muy rígido para responder a un mercado laboral tan dinámico como el de
los investigadores. Es prácticamente imposible contratar y despedir a los
investigadores, para responder a los cambios del entorno científico y tecnológico;
los que permanecen en los puestos del CAP (nombrados) tienden a “congelarse” y
no buscar nuevas oportunidades de capacitación y menos laborales, derivando en
ineficiencia; mientras que esta misma rigidez, no permite atraer a nuevos
prospectos más jóvenes, capacitados y, sobre todo, actualizados a las tendencias
mundiales”.

b) “Las leyes laborales y presupuestales vigentes prohíben expresamente pagar a los

investigadores con los salarios que procedan de más de una fuente en un momento
dado, de modo que la investigación en colaboración con otros institutos y/o

7
. OECD Reviews on Innovation Policies: Perú, Paris, 2011

28
 industrias privadas es muy difícil e inclusive imposible, lo que desincentiva dicha
relaciónque, en otro caso, sería beneficiosa. En el colmo de la trampa estatal, las
promociones laborales de los investigadores se basan por lo general en el
desempeño administrativo y no en la productividad de su investigación, siendo que
no están calificados para temas administrativos, el personal altamente calificado
tiene más incentivos para abandonar el sistema que permanecer en él”.

c) “La insuficiencia de proyectos, servicios y productos ofertables a terceros, agrava

la situación. Son pocos los IPIs que desarrollan sustantivamente proyectos a
fondos de cooperación o concursables, contratos de I+D+i con empresas o que
comercializan sus servicios y, por tanto, consiguen de esta manera recursos
propios (Recursos Directamente Recaudados- RDR) o ingresos, con los que
complementan sus exiguos presupuestos. La tensión entre investigación básica,
investigación aplicada y extensionismo, y otras funciones administrativas termina
por relegar a la investigación”.

Finalmente, y a pesar de haber señalado explícitamente los mencionados problemas

y limitaciones, el informe OECD concluye que: “Algunos de los IPIs (PRI en inglés)
como el INS, el IGP y el IIAP, han demostrado una buena performance en términos
de estándares internacionales de logros científicos, y en caso de INICTEL en términos
de transferencia de tecnología al sector productivo. También han demostrado, estos
IPIs, capacidades para adaptar su gobernanza y estructura administrativa a la
naturaleza de las actividades de Investigación y Desarrollo que les exige su misión
institucional. No sorprende que estos IPIs sean los que más se han beneficiado con la
cooperación y el financiamiento internacional”.

29
CAPÍTULO I: DEFINICION Y CARACTERISTICAS DE LOS
INSTITUTOS PUBLICOS DE INVESTIGACION (IPIS)

A nivel mundial, los primeros Institutos Públicos de Investigación (IPIs), denominados

en inglés Public Research Institutes (PRIs), fueron el Observatorio del Castillo de
Uraniborg en Dinamarca, creado en el siglo XVI y el Museo de Historia Natural de
Francia en París, creado el año 1626. A partir de ese momento se han ido creando
otros IPIs en todos los países desarrollados, de la mano con su progreso económico,
social y educativo. Los primeros IPIs surgieron para atender las necesidades de
investigación en la minería, la agricultura, el desarrollo industrial, la salud y la defensa.
A partir de la segunda guerra mundial, los IPIs se expandieron por todas las áreas del
conocimiento y la actividad humanas.

Como su propio nombre lo indica, la presencia del Estado en su creación, mantención

y expansión ha sido crucial. Los gobiernos de los países desarrollados han entendido,
desde muy temprano que la ciencia, la investigación, la tecnología y la innovación son
cruciales para lograr el desarrollo económico y social, y el bienestar de su población.

Esta historia es paralela a la creación y desarrollo de las Universidades en el mundo.

La primera universidad fue la Universidad de Boloña fundada en el año 1088. Luego
vinieron las universidades de Oxford y Paris en el siglo XII, iniciando una expansión
de centros de educación superior por toda Europa. La relación entre los IPIs y las
universidades fue instantánea y estrecha. Para comenzar, los investigadores eran
formados en las universidades, ya sea del país o del extranjero, y este vínculo se
mantenía a lo largo de la vida de los mismos. La colaboración en temas de
investigación fue creciendo, planteando muchas veces los IPIs los temas para que se
investiguen y enseñen en las universidades. Fue un diálogo fructífero, en el que no
sólo participaban los IPIs y las universidades, sino los gobiernos, que proponían sus
prioridades y urgencias nacionales en materia de investigación.

El tercer actor clave del sistema de innovación es el de las empresas, el cual surge
con fuerza a partir de la Revolución Industrial Inglesa, a fines del siglo XVIII,
interactuando con las universidades y los IPIs, demandando soluciones a los múltiples
problemas y retos que significaba la construcción del moderno sistema fabril, basado
en la naciente industria textil, la metalurgia, la fabricación de máquinas de metal, el
uso de la máquina de vapor y los nuevos sistemas de transporte. El hecho de que este
tercer actor tenga hoy día una presencia tan dominante no debe hacernos olvidar que
surgió en forma posterior a las universidades y los IPIs.

El conocimiento organizado en ciencia estuvo presente desde el principio de los IPIs,

y se ha ido afirmando a lo largo de la primera revolución industrial inglesa de fines del
siglo XVIII, la segunda revolución de los medios de transporte (el automóvil y el avión)
de fines del siglo XIX, la tercera revolución de las tecnologías de la información y las
30
comunicaciones (la computadora y la internet), y se ha mantenido hasta la actualidad.
Los IPIs son verdaderas “instituciones del conocimiento”: su trabajo se basa en el
manejo y sistematización del conocimiento conocido hasta el momento (frontera del
conocimiento), en la creación de nuevo conocimiento mediante la investigación, la
experimentación de las aplicaciones del nuevo conocimiento, que eventualmente
impactan en la sociedad en las que están inmersas los IPIs. Su trabajo principal se
puede resumir en: (i) crear, (ii) descubrir, (iii) utilizar y (iv) difundir conocimiento
(knowledge). Sus resultados principales, y de mayor impacto en las sociedades en las
que actúan son: (i) incremento de la productividad, (ii) aceleración del crecimiento
económico, y (iii) generación de empleo de calidad.

De acuerdo a la OECD (2011), formada por los países más desarrollados del mundo,
(organización a la que el Perú está actualmente solicitando ingresar), la definición de
un IPI es la siguiente: “Son entidades nacionales (nationalentities), sin importar el
estatus legal que tenga (basada en una ley pública o privada), (i) cuyo objetivo
primario (primary goal) es hacer investigación básica o fundamental, investigación
aplicada, desarrollo experimental, consultoría, promoción de servicios, y diseminar sus
resultados a través de la educación y entrenamiento, publicaciones y transferencia de
tecnología; (ii) sus beneficios económicos son reinvertidos en estas actividades
básicas, la diseminación de sus resultados o en el entrenamiento; (iii) son de
propiedad pública total o parcial, y son financiadas principalmente por fondos públicos,
vía financiamiento de base, o mediante investigación por contrato, y son reguladas
para que pueden cumplir su misión pública.”8

El manual de Frascati, promovido por la OECD para regular la investigación y

desarrollo (R&D) y medir las actividades científicas, tecnológicas y de innovación,
reconoce cuatro actores principales en el sistema CTI:

a) El gobierno (incluyendo los IPIs)

b) La educación superior (universidades)
c) Las empresas
d) El sector privado no lucrativo

Como se puede observar, la OECD reconoce a los IPIs como parte del sector público,
y la diferencia de los otros tres sectores que también actúan en el mundo de la CTI.

De acuerdo a la OECD9, las funciones básicas de los IPIs son las siguientes:

(i) Realizar investigación básica, con largos períodos de tiempo, con altos
riesgos, y con resultados inciertos.

8
. “Public Research Institutions – Mapping Sector Trends”, OECD, Paris, 2011

9
“Public Research Institutions – Mapping Sector Trends”, OECD, Paris, 2011

31
 (ii) Concentrarse en el corto plazo, en investigaciones orientadas por el
mercado (marketoriented), trabajo de desarrollo, solución de problemas
(económicos, productivos y sociales), y la asistencia técnica.
(iii) Estar orientadas hacia una investigación con “misión específica”, como en
el caso de la energía, la salud, recursos naturales, biotecnología, las
telecomunicaciones, aunque hay otras cuyas misiones son amplias y
multisectoriales.
(iv) Ofrecer servicios tecnológicos, educación y entrenamiento (por ejemplo,
supervisión de candidatos a PhD), albergar investigadores de post
doctorado, desarrollo de habilidades (skills), y entrenamiento en el trabajo
(onthejob training).
(v) Colaborar en el desarrollonuevos instrumentos, leyes y regulaciones (por
ejemplo, en el sector ambiental, salud, seguridad, y otros).
(vi) Preservación, almacenamiento y acceso al conocimiento y colecciones
científicas, a través de Bibliotecas, Bases de datos y Repositorios.
(vii) Provisión de la “gran infraestructura científica”, como es caso de los
reactores nucleares, satélites, telescopios, naves de investigación y museos,
entre otros.

La función más común realizada por los IPIs de los países de la OECD es la
investigación aplicada (ver figura abajo). Ella llega a su máxima expresión (más del
90% de todo el gasto en I+D del gobierno) en los casos de Suiza, Portugal y
Dinamarca. En el caso de China e Israel, predomina el Desarrollo Experimental. Los
países que tienen una mayoría de investigación básica, con más del 70%, son la
República Checa y Eslovaquia. Alemania tiene una relación de 50% a 50% entre
investigación básica y aplicada.

Figura 3
Los tipos de Investigación y Desarrollo realizado por el gobierno, por países
(Investigación básica, aplicada y desarrollo experimental)

32
Fuente: Ken Guy, PPT presentation, Public Research Institutions, OECD, Seoul, Nov
2012

Según la OECD (2011), existen tres argumentos a nivel internacional, que

generalmente se utilizan para justificar la existencia de IPIs:

i) Que pueden generar conocimiento que se considera un bien público;

ii) Que pueden hacer frente a las fallas del mercado con respecto a derechos
de propiedad del conocimiento, información y poca apropiabilidad de la
innovación, que afectan negativamente a la generación de conocimiento en
el sector privado; y
iii) Que pueden crear una plataforma para el desarrollo de las interacciones
entre las instituciones que participan en la I+D+i.

En la mayoría de los países de la OECD, los IPIs se han desarrollado cumpliendo estas
tres funciones básicas. En el caso del Perú, y según la propia OECD, si bien los IPIs
no han cumplido plenamente estas mismas funciones básicas, es cierto que muchos
de ellos han cumplido con las misiones específicas que se les encomendaron desde su
fundación por sus respectivos sectores.

El balance entre las inversiones en Investigación y Desarrollo (I+D) realizada por los
IPIs y las universidades varía de acuerdo a las prioridades y realidades de cada país,
como se aprecia en la figura 4:

Figura 4
Participación de los IPIs y las universidades en la Inversión en I+D

33
 Fuente: Ken Guy, PPT presentation, Public Research Institutions, OECD, Seoul, Nov 2012

Países como Indonesia, Brunei y Vietnam tienen una mayoría de actividad de I+D que
recaen en los IPIs, mientras que países como Tailandia, Malasia y Singapur sus
universidades son el protagonista principal en materia de Investigación y Desarrollo
(R&D).

De acuerdo a la OECD (2011), las tendencias más recientes en los IPIs de sus países
miembros son las siguientes:

f) Una mayor cercanía e interacción con las empresas privadas, los sectores
sociales y las instituciones que brindan servicios públicos.
g) Brindar un apoyo especial a las pequeñas y medianas empresas (PYMEs) que
no tienen acceso a la I+D más sofisticada.
h) Un mayor compromiso con las actividades conducentes a innovaciones
tecnológicas aceptadas por los mercados.
i) Jugar un rol creciente de intermediario entre las empresas y los gobiernos, y
entre las empresas y las universidades.
j) Las dos tendencias básicas en el mundo de los IPIs son (i) “muy involucrados
en la creación de conocimiento” y (ii) “muy cercanos a los procesos de
innovación”, aunque no necesariamente son caminos contradictorios.

Entre los desafíos de las IPIs se incluye enfrentar un escenario económico de

desaceleración del crecimiento y al mismo tiempo de inestabilidad en los precios. La
economía mundial se viene frenando y por lo tanto el motor de las exportaciones que
ha funcionado tan bien en las dos décadas anteriores se ha detenido, así, es
indispensable promover la demanda interna, diversificar la economía y encontrar
nuevos motores del crecimiento, al mismo tiempo que se mejora la calidad de vida de
las familias, sobre todo de las de menores ingresos.

En el caso de los IPIs, esto significa la necesidad de contar con (i) una mayor
autonomía, (ii) mayor cercanía con el sector privado, el aparato productivo y las
necesidades sociales de la población, (iii) mejorar la calidad de las investigaciones,
haciéndolas más pertinentes y de nivel internacional, (iv) atraer y retener
investigadores de clase mundial, (v) lograr un buen balance entre todas las fuentes
de financiamiento (recursos públicos, fondos concursables, ingresos propios y
cooperación internacional), (vi) llegar a una adecuada proporción entre estos cuatro
componentes de acuerdo a la realidad de cada IPI, (vii) establecer alianzas con otros
IPIs de campos similares para potenciar la capacidad investigativa y de impacto en la
sociedad, (viii) hacer más eficiente y transparente la gestión y el manejo de los
recursos, finalmente, son instituciones públicas que se deben a la ciudadanía.

Los retos están expresados en gráfico que sigue (Figura 5):

34
 Figura 5

Retos de los IPIs en el mundo

Fuente: Ken Guy, PPT presentation, Public Research Institutions, OECD, Seoul, Nov 2012

Los IPIs deben aprender a lograr varios equilibrios: el equilibrio entre las necesidades
de las personas y de las empresas, con las orientaciones y prioridades de las fuentes
de financiamiento, el equilibrio entre las exigencias y niveles de calidad científicos, con
la necesidad de resolver problemas de las empresas, los sectores sociales y del
gobierno, aprovechando todas las oportunidades para innovar y causar impactos en
la sociedad. Respecto a la internacionalización, se busca un equilibrio entre los
recursos externos y la transferencia de conocimiento, expertos y
capacitación/educación en ambos sentidos.

Según Guy (2012) se trata finalmente de lograr un buen balance entre los tres motores
de los IPIs (PRIs en inglés): la curiosidad, las necesidades de la sociedad, y la
competencia. El primer motor (la curiosidad) nace de los investigadores, que tienen
una vocación por investigar, una inquietud por descubrir respuestas y soluciones, de
dar rienda suelta a su imaginación, a su libertad y a su espíritu crítico. El segundo (las
necesidades de la sociedad) está presente siempre, sobre todo en los países en
desarrollo, pero los IPIs han estado tradicionalmente ausentes o lejanos de estas
necesidades; un cambio es urgente, no sólo por razones de equidad, sino porque estas
necesidades son una fuente muy rica de innovación y avances en el conocimiento. El
tercer motor (la competencia) también ha estado alejado de la realidad de los IPIs,
que se soportaban en los recursos públicos recibidos. En la actualidad es indispensable
acercarse al mundo de las empresas y del mercado, que vive en competencia, y

35
también participar con otros IPIs y las universidades en concursos competitivos por
fondos, demostrando los aportes y el valor del equipo investigador.

De acuerdo a la experiencia internacional, podemos establecer una tipología general

de los IPIs. A continuación, exponemos los cuatro tipos de IPIs señaladas por Luis
Sanz Menéndez et al, en OECD (2011):

a) Centros con misiones tradicionales que estudian temas y sectores específicos

para orientar la formulación de políticas públicas. Son departamentos o centros
en ministerios gubernamentales, como el CIECTI (Centro Interdisciplinario de
Estudios en Ciencia, Tecnología e Innovación) de Argentina y el CGEE (Centro
de Gestión de Estudios Estratégicos) de Brasil.

b) Centros de investigación públicos, tipos consejos, dedicados a investigación

básica y aplicada en una gama amplia de campos. Tienen por lo general un
tamaño considerable, como el CONICET de Argentina, el CSIC de España, el
CNRS de Francia, CONACYT en México, el Max Planck de Alemania.

c) Organizaciones de investigación tecnológica, de transferencia tecnológica y de

extensión, orientados a una misión sectorial (industria, agro, salud, etc.). A
menudo tienen un formato semi público y sin fines de lucro. Entre ellos, se
encuentran típicamente los INIA (Institutos Nacionales de Investigación
Agraria) de casi todos los países de América Latina, el CSIRO de Australia, la
NASA de Estados Unidos, etc.

d) Institutos independientes que realizan tanto investigación básica como

aplicada, aunque se centran en resolver problemas específicos. Algunos son
tradicionales como el Instituto Pasteur y otros son muy recientes, con un
formato de máxima flexibilidad de organización y gestión, conocidos como de
“nuevo cuño” o híbridos, como los Institutos del Milenio de Chile, los Severo
Ochoa y Tecnalia de España, Fraunhofer Society de Alemania, TNO de Holanda.

36
CAPITULO II: ANALISIS DE LOS IPIS DE LOS SIETE PAISES
SELECCIONADOS

Introducción
En el presente estudio de consultoría hemos analizado institutos públicos de Colombia,
Chile, España, México, Nueva Zelanda, Sudáfrica y Uruguay, eligiendo los casos que
han demostrado tener buenas características de gobernanza, gestión y desempeño en
el cumplimiento de su función. Para tratar de entender el marco general en el cual
desenvuelven sus actividades, en los informes anteriores, especialmente en los
Entregables 2 al 5, presentamos una descripción detallada de sus marcos jurídicos,
modos de financiamiento, gobernanza, modelos de gestión y regímenes laborales de
varios institutos representativos en cada uno de los países de referencia, acordados
con CONCYTEC y el CNCF en el Plan de Trabajo.

En el estudio encontramos que, en los distintos países, los IPIs se desenvuelven en el

marco de distintos sistemas jurídicos (empresas del estado, empresas mixtas,
asociaciones civiles de mayoría estatal, entidades paraestatales, entes públicos no
estatales) que tienen como común denominador modalidades que aseguran una
elevada flexibilidad y autonomía de gestión administrativa y económica para un
funcionamiento que optimice el desarrollo de actividades de investigación y desarrollo
tecnológico. A continuación, se presenta la Tabla 2 con la relación de los IPIs
analizados, y los Entregables en los que se ha presentado la información sobre cada
uno de ellos.

Tabla 2
Información de los principales IPIs internacionales y su ubicación en los entregables

Como contraparte a su autonomía administrativa y económica, en estos países los IPIs

desarrollan sus actividades en el marco de un “mandato público” que establece
37
objetivos para el cumplimiento de su misión pública. En general, este mandato se
instrumenta a través de convenios de desempeño con metas verificables. En cada
país, la legislación establece cual es el organismo del Gobierno que mantiene
relaciones políticas, económicas y administrativas (el "principal") con los Institutos
Públicos de Investigación. En los ejemplos analizados esta relación se mantiene a
través de los ministerios responsables de ciencia, tecnología e innovación, los
ministerios sectoriales correspondientes al área de cada instituto y los ministerios de
economía o finanzas.

Podemos resumir la relación de los IPIs con el Estado a través de una secuencia de
acuerdos que se renuevan cíclicamente:

• Mandato público: definición de objetivos estratégicos para la provisión de

bienes públicos

• Participación del Estado en el gobierno de los IPIs a través de la designación

de miembros en los directorios o juntas directivas.

• Plan estratégico de mediano plazo (3 a 5 años) vinculado con el financiamiento

necesario para garantizar su factibilidad

• Convenios de desempeño con indicadores verificables

• Seguimiento del desempeño a través de informes técnicos y financieros anuales

según las normas de cada país para instituciones públicas.

• Evaluaciones periódicas por comités de expertos externos a los IPIs

• Recomendaciones para planes de acción futura.

Es importante destacar que, según las buenas prácticas de la experiencia

internacional, los IPIs analizados gozan de una mayor autonomía administrativa y
financiera que las instituciones que se rigen con las normas de la administración
pública. Como contracara, el Estado mantiene un seguimiento del cumplimiento de las
misiones encargadas y realiza los controles y las auditorías financieras que son
necesarios para las instituciones públicas. Esto se enmarca en el enfoque del neo
institucionalismo donde el Estado ejerce un control “remoto” contra metas y
resultados, en sustitución del control diario desde la perspectiva presupuestaria.
Metafóricamente, ahora el Estado se ocupa de los “elefantes” mientras antes se
ocupaba de las “hormigas.

Gobernanza de los IPIs

El término gobernanza es una palabra de reciente creación y difusión que se ha
acuñado con la misión de denominar a la eficacia, la calidad y la satisfactoria
38
orientación de un estado. Según la definición del Diccionario de la Real Academia
Española, gobernanza se refiere a la administración pública e implica “la acción y
efecto de dirigir o mandar con autoridad, cuyo objetivo es el logro de un desarrollo
económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el
Estado, la Sociedad Civil y el mercado de la economía”. Para el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), “la gobernanza puede ser considerada como el
ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa con el objetivo de
manejar las situaciones de un país en todos los niveles. Este término engloba los
mecanismos, procesos e instituciones por las cuales los ciudadanos y los grupos
expresan sus intereses, ejercen sus derechos jurídicos asumiendo sus obligaciones”.10

En nuestro informe adoptaremos el concepto de gobernanza como la relación (política,

económica y administrativa) entre los IPIs y el Gobierno o con los organismos
especialmente designados para representar los intereses del Estado ante éstos
institutos.

La buena gobernanza también incluye el buen gobierno de la institución que radica en

la conformación de los Consejos Directivos, sus macro responsabilidades (estrategia
de desarrollo, metas y resultados a alcanzar, vinculación con actores externos desde
una perspectiva asociativa, búsqueda de financiamiento, definición de un buen
régimen laboral y salarial basado en la performance de los individuos y el trabajo en
equipo, etc.) y gestión operativa de alto expertise.

En este informe analizaremos especialmente la gobernanza de “institutos orientados

a una misión” destacando elementos comunes a pesar de las distintas formas jurídicas.
A continuación, presentamos las diversas formas jurídicas que tienen los principales
IPIs analizados.

Tabla 3
Formas jurídicas de los IPIs internacionales

País IPIs Forma jurídica

Nueva Crown Research Empresas públicas

Zelanda Institutes

Sudáfrica Research Research Councils

Councils Entidad paraestatal con autonomía administrativa y
financiera

10
UNPD, “Governance for Sustainable Human Development”, (New York: UNPD, 1997), 2-3 en Thomas
G. Weiss, “Governance, good governance and global governance: conceptual and actual challenges”,
Third World Quartely, Vol.21, No.5, (2000):797.

39
 Colombia CORPOICA, Corporación mixta, de derecho privado sin ánimo de
CONIF lucro con mayoría estatal

México Entidades paraestatales cuyo objeto predominante

sea realizar investigación científica y tecnológica;

Chile INIA, INFOR Corporaciones de derecho privado, sin fines de lucro,

dependiente del Ministerio de Agricultura

Uruguay INIA Ente público no estatal

Instituto Pasteur Fundación con participación estatal
Montevideo

España CIEMAT, IGME, Organismos autónomos dependientes de la

IEO, INIA, Secretaría de Estado de Investigación. e Innovación
ISCIII del Ministerio de Economía.

Definición de propósitos públicos.

En principio, los IPIs tienen definidos sus propósitos públicos de una manera general
en sus estatutos o en sus leyes de creación, pero en los casos analizados encontramos
una definición más precisa y acotada de los propósitos públicos en documentos
específicos renovados periódicamente y/o en los convenios de desempeño que
sustentan sus programas de financiamiento.

En Nueva Zelanda para cada uno de los Crown Research Institutes, el Gabinete de
Ministros aprueba un “Statement of Corporate Purpose” que define cuales son los fines
y objetivos que el gobierno espera que cumpla cada instituto.

En el caso de Uruguay, el artículo 752 de la Ley 1731 de 2004 establece que las
instituciones públicas y privadas que reciben subsidios o subvenciones del Estado
Nacional mayores a veinte millones de pesos uruguayos (aproximadamente US$
700.000) deberán suscribir compromisos de gestión con los Ministerios responsables.
Anualmente,el cumplimiento del desempeño tiene seguimiento a través de una
comisión de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y su opinión es condición para
el desembolso de las transferencias del año siguiente.

En el caso de México, la Ley de Ciencia y Tecnología establece que se consideran

como Centros Públicos de Investigación (CPI) las entidades paraestatales de la
Administración Pública Federal que de acuerdo con su instrumento de creación tengan
como objeto predominante realizar actividades de investigación científica y tecnológica
que sean reconocidas como tales por resolución conjunta de los titulares del Consejo
40
Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT) y de la dependencia coordinadora de
sector al que corresponda el centro público de investigación con la opinión de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público para efectos presupuestales. Asimismo, los
CPIs deben celebrar convenios de administración por resultados, para evaluar su
desempeño y el impacto de sus acciones.

En el caso de Colombia, la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria,

CORPOICA fue creada el 25 de enero de 1993, como una Corporación mixta, de
derecho privado sin ánimo de lucro. La ley 1731 de julio de 2014 dispuso la
regularización de los aportes públicos estableciendo que “el Gobierno Nacional
transferirá́ anualmente recursos del Presupuesto General de la Nación a la Corporación
Colombiana de Investigación Agropecuaria (CORPOICA), para el desarrollo de sus
funciones de apoyo al sector agropecuario en ciencia, tecnología e innovación”. “El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y CORPOICA concertaran las metas y
resultados que se alcanzarían con los recursos que se transfieran.”

En Chile los IPIs orientados a una misión como el Instituto de Fomento Pesquero
(IFOP), el Instituto de Recursos Naturales (CIREN), el Instituto Forestal (INFOR) y el
Instituto Nacional de Normalización (INN), mantienen una vinculación con la
Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) que se materializan a través de
convenios de desempeño (caso de IFOP e INN) y en la presencia de representantes
de CORFO en sus Directorios (IFOP, INFOR, CIREN e INN) como una manera de velar
por el alineamiento de éstos hacia los requerimientos del Sistema Nacional de
Innovación. Además, de acuerdo a la Ley 19.701 (2000), CORFO realiza, a lo menos
cada tres años, una evaluación del cumplimiento de los objetivos, tareas y metas de
cada una de ellas; de la naturaleza de las funciones que han desempeñado; de la
calidad y pertinencia de los proyectos desarrollados, y de los demás aspectos de la
gestión operativa y económica que se consideren relevantes. Asimismo, en Chile, el
Instituto de Investigaciones Agropecuarias (INIA) es una corporación de derecho
privado, sin fines de lucro, que forma parte del Ministerio de Agricultura. Anualmente,
INIA, suscribe un convenio de desempeño con la Subsecretaría de Agricultura.

En el caso de España, los Organismos Públicos de Investigación (OPI) son instituciones

de investigación de carácter público y de ámbito nacional que, junto con las
universidades, forman el núcleo básico del sistema público de investigación científica
y desarrollo tecnológico español, ya que ejecutan la mayor parte de las actividades
programadas en el Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación
Tecnológica.
Los organismos siguientes están adscritos al Ministerio de Economía y Competitividad:
• Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC)
• Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas
(CIEMAT)
• Instituto Geológico y Minero de España (IGME)
• Instituto Español de Oceanografía (IEO)

41
 • Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria
(INIA)
• Instituto de Salud Carlos III (ISCIII)

Estos IPIs tradicionales no han modificado sustancialmente su gobernanza. Los IPIs

regionales sí, en términos de figuras jurídicas de derecho privado, vinculación y
asociación con el sector privado, alta capacidad de generación de recursos de origen
no estatal, etc.

A continuación, presentamos un cuadro con la descripción comparativa de las diversas

formas en que se expresan los “propósitos públicos” en los IPIs internacionales
analizados.

Tabla 4
Propósitos públicos de los IPIs internacionales

País Forma en que se expresa el propósito público

Nueva Zelanda Para cada uno de los Crown Research Institutes, el Gabinete de
Ministros aprueba un “Statement of Corporate Purpose” que define
fines y objetivos que el gobierno espera que cumpla cada instituto.
Los directorios de los CRIs aprueban un Statement of Corporate
Intentincluye objetivos, planes de actividades para plazos de 3 a 4
años, metas e indicadores de desempeño
Uruguay Las instituciones públicas y privadas que reciben subsidios o
subvenciones del Estado Nacional mayores e US$ 700.000) deben
suscribir compromisos de gestión con los Ministerios responsables.
México Los Centros Públicos de Investigación (CPI) deben celebrar
convenios de administración por resultados, para evaluar su
desempeño y el impacto de sus acciones.
Colombia La ley 1731 de julio de 2014 dispuso que Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y CORPOICA concertaran las metas y resultados
que se alcanzarían con los recursos que se transfieran.
Sudáfrica Los directorios de los research councils y los ministerios respectivos
acuerdan un plan de mediano plazo con indicadores de desempeño
(tanto cualitativos como cuantitativos) que deben ser objeto de
seguimiento a través de los informes anuales y evaluaciones externas
periódicas.
Chile Cada IPI debe alinearse con la estrategia del Ministerio “principal”, la
que debe ser explícita. De allí resultan las definiciones estratégicas de
los IPIs enmarcadas en su misión. Con base en las definiciones
estratégicas, los IPIs celebran convenios de desempeño
España Los planes estratégicos de los IPIs están alineados con los objetivos
que, de forma general, se han marcado en el Plan Estatal de I+D+I

42
Gobierno de los IPIs
En los países de referencia, los IPIs tienen Directorios o Juntas Directivas que son
responsables de la conducción estratégica de estos institutos.

El Gobierno de cada país tiene la responsabilidad de designar los miembros de estos

cuerpos directivos que ejercen sus funciones con distintos grados de autonomía,
según los casos. La legislación correspondiente establece las calificaciones que deben
tener los directores. En algunos países los estatutos de los IPIs especifican que
algunos de los directores son designados en representación de organismos públicos o
privados que tienen relación con el campo de acción de cada IPI.La buena gobernanza
resulta de la elección y designación de miembros del Directorio con altas calificaciones
profesionales de gestión.

En Nueva Zelanda, el Ministerio de Economía, Innovación y Empleo y el Ministerio de

Finanzas son los “accionistas” de los Crown Research Institutes(CRIs) y designan los
miembros de sus directorios por períodos de tres años que pueden ser renovables.
Los Directorios designan el Director Ejecutivo de los CRIs.

En el caso de Sudáfrica, los Science Councils, equivalentes a institutos públicos de

investigación, tienen Directorios responsables de la conducción estratégica. Los
miembros del directorio son designados por el Ministro que mantiene vinculación con
cada instituto; los miembros del directorio tienen mandatos de tres años que pueden
ser renovados. Para la designación de los miembros del Directorio, el Ministro
invitapúblicamente a individuos, “stakeholders”, gobiernos provinciales y comisiones
Parlamentarias especializadas, a la presentación de candidatos que cumplan las
condiciones descriptas en los plazos establecidos, en la convocatoria correspondiente.
El Ministro designa un comité de selección para que analice los antecedentes de los
candidatos presentados y proponga una lista corta para la selección final por el
Ministro. El Ministro designa, previa consulta con el Directorio, el Presidente por un
plazo a su discreción y selección uno de los miembros del Directorio como
vicepresidente. Los miembros del Directorio, excepto su Presidente, son designados
por un período de tres años de forma renovable. Los Directorios designan los
Directores Ejecutivos de los Research Councils.

En México, el estatuto de cada Centro de Investigación establece la composición de

sus órganos de gobierno. El artículo 59 de la Ley de CyT establece que “los
ordenamientos que en cada caso determinen la conformación del órgano de gobierno
de los centros públicos de investigación, preverán lo necesario para que personas de
reconocida calidad moral, méritos, prestigio y experiencia relacionada con las
actividades sustantivas propias del centro de que se trate, funjan como miembros de
esos órganos colegiados”.

En general, las Juntas Directivas están presididas por un representante del CONACYT
o de la secretaría de estado que mantiene relación con el instituto. Las Juntas
43
Directivas están integradas además por representantes de CONACYT, secretarías
sectoriales relacionadas, universidades y stakeholders vinculados a institutos
(asociaciones de empresas del sector, representantes de la sociedad civil, gobiernos
estaduales).Las Juntas Directivas designan al Director Ejecutivo en consulta con el
secretario de estado correspondiente.

En el caso de Colombia, la Junta Directiva de CORPOICA está integrada por un

representante del Ministerio de Agricultura que la preside, el Gerente General del ICA
(instituto Colombiano Agropecuario), un miembro propuesto por los centros privados
asociados, dos miembros propuestos por los gremios asociados, un miembro
propuesto por las universidades asociadas, un miembro propuesto por las entidades
territoriales asociadas y dos representantes personas naturales nombrados
directamente por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El Director del
Departamento Nacional de Planeación, el Director General de COLCIENCIAS y el
Director Nacional de Secretarios de Agricultura son invitados permanentes a las
reuniones de la Junta Directiva y actúan con voz, pero sin voto. El Director Ejecutivo
de CORPOICA es designado por la Junta Directiva, seleccionado entre las personas
que cumplan los requisitos para llenar el cargo de acuerdo con el procedimiento fijado
por la Junta Directiva.

En Chile, los Consejos Directivos están presididos por el Ministro sectorial

correspondiente y está integrado además por representantes de CORFO, instituciones
públicas relacionadas, corporaciones empresariales vinculadas, universidades,
asociaciones de la sociedad civil. En general los representantes de CORFO son los
Vicepresidentes y los del ministerio principal ejercen la Presidencia

En España el gobierno de los Organismos Públicos de Investigación (OPIs) tiene en

común la forma colegiada (v.g. Consejo de Dirección) y un Director Ejecutivo. En el
caso del principal OPI, la agencia CSIC, el órgano colegiado está presidido por un
Presidente designado por el Gobierno, igual que el resto de los OPIs del estado
nacional. No hay un único modelo de organización, cada entidad de investigación está
organizada con base en su norma legal de creación. El nivel de autonomía de decisión
y dirección depende de la misión de los organismos, si estos son orientados a una
misión, tales como los tecnológicos sectoriales, tienen un alto grado de dependencia
con el ministerio principal y ello se reflejará en la composición del órgano colegiado
de gobierno y por ende de la existencia de mecanismos de control que relativizan la
autonomía.

En este último caso es habitual el Consejo Rector, el Consejo de Administración y un

Director General nombrado por el Gobierno, cuya designación puede o no quedar
sujeta a criterios de competencia profesional y experiencia. Los miembros del Consejo
Rector son representantes de la administración, la comunidad científica y el sector.

A continuación, se presenta un cuadro comparativo de las diversas modalidades de

directorios o consejos directivos que tienen algunos IPIs internacionales analizados.

44
 Tabla 5
Composición de los Directorios o Consejos Directivos de los IPIs internacionales

País Composición de los Directorios o Consejos Directivos de los IPIs

Nueva El Ministerio de Economía, Innovación y Empleo y el Ministerio de

Zelanda Finanzas son los “accionistas” de los Crown Research Institutes
(CRIs) y designan los miembros de sus directorios por períodos de tres
años que pueden ser renovables. Los Directorios designan el Director
Ejecutivo de los CRIs.

Sudáfrica Los miembros del directorio son designados por el Ministro que mantiene
vinculación con cada instituto. En cada caso el Ministro invita
públicamente a individuos, “stakeholders”, gobiernos provinciales y
comisiones Parlamentarias a la presentación de candidatos que cumplan
con las calificaciones requeridas.

Colombia Junta Directiva de CORPOICA está integrada por un representante del

Ministerio de Agricultura que la preside, el Gerente General del ICA, un
miembro propuesto por los centros privados asociados, dos miembros
propuestos por los gremios asociados, un miembro propuesto por las
universidades un miembro propuesto por las entidades territoriales y dos
representantes personas naturales nombrados directamente por el
Ministerio de Agricultura
Uruguay El INIA está gobernado por una Junta Directiva designada por el Poder
Ejecutivo:
• dos representantes del PE propuestos por el Ministerio de
Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAyP), entre los cuales
se elegirá al Presidente
• dos representantes de los productores,
• uno a propuesta de la Asociación Rural del Uruguay y de la
Federación Rural y otro a propuesta de las Cooperativas
Agrarias federadas, de la Comisión Nacional de Fomento
Rural y de la Federación Uruguaya de Centros Regionales
de Experimentación Agrícola.
España Los directorios de los Organismos Públicos de investigación (OPIs) son
colegiados; por lo general lo nombran los Gobiernos Regionales, las
Secretaría a las que pertenece el OPI, o el Consejo Superior de
Investigación Científica (CSIC). En todos los casos, se incluyen miembros
del sector empresarial, de la academia y la sociedad civil.
México En este país, los IPIs se reparten entre los Consejos Directivos presididos
por el representante del CONACYT y los presididos por la Secretaría de
Estado del sector al que pertenece. También participan representantes
delos empresarios del sector, las universidades y otros stakeholders
involucrados en las actividades del IPI.

45
 Chile Los Consejos Directivos están presididos por el Ministro sectorial
correspondiente y está integrado además por representantes de CORFO,
instituciones públicas y corporaciones empresariales vinculadas,
universidades y asociaciones de la sociedad civil.
En general los representantes de CORFO son los Vicepresidentes y los
del ministerio principal ejercen la Presidencia

Plan estratégico, convenios de desempeño, informes anuales

La formulación de planes estratégicos por los institutos públicos de investigación, y su
aprobación por el gobierno, es un elemento importante de la relación de gobernanza
entre los institutos y el gobierno.

En la mayoría de los casos analizados, la legislación vigente establece que los

Directorios o Juntas Directivas deben presentar al Gobierno un Plan Estratégico de
mediano plazo que describa el plan de actividades de las principales áreas
programáticas describiendo las fuentes de financiamiento previstas e incluyendo
indicadores de desempeño y metas específicas que permitan realizar el seguimiento
de su cumplimiento a través de los informes anuales.

Nueva Zelanda. En el caso de los Crown Research Institutes de Nueva Zelanda la

planificación incluye un (i) Statement of Core Purpose aprobado por el Gabinete de
Ministros, (ii) Statement of Corporate Intent aprobado por el Directorio de los
Institutos que incluye objetivos, planes de actividades para plazos de 3 a 4 años,
metas e indicadores de desempeño, (iii) informes anuales con información financiera,
descripción de actividades, productos (publicaciones, contratos, transferencia de
tecnología), información sobre los indicadores de desempeño, (iv) evaluaciones
externas cada cuatro años a cargo de comités de expertos designados por el Ministerio
de Economía, Innovación y Empleo (MBIE). El Statement of Corporate Intent es la
base programática para el presupuesto negociado con el MBIE y el Ministerio de
Finanzas. En el Anexo No. 1 se incluye una descripción de la organización,
gobernanza y los indicadores de desempeño del Instituto de Ciencias Geológicas y
Nucleares de Nueva Zelanda, (GNS).

El esquema de financiamiento público basado en un plan estratégico con indicadores

de desempeño verificables a través de informes anuales, es un marco para una gestión
operativa con altos grados de autonomía y flexibilidad operativa bajo la
responsabilidad de los Directorios de los institutos, mientras el Gobierno ejerce el
control y seguimiento en base a los resultados e indicadores de desempeño. Este tipo
de relación entre Gobierno e Institutos también ha sido establecido por la legislación
vigente en los institutos públicos de Sudáfrica, Uruguay, Chile y Colombia como ha
sido expresado en los informes preliminares de la presente consultoría.

En Uruguay, el artículo 752 de la Ley de Presupuesto de 2012 (Ley 18719) establece

que las instituciones públicas o privadas que perciben subsidios del Estado mayores a

46
veinte millones de pesos uruguayos (aproximadamente equivalentes a US$ 700.000
en 2012), deben suscribir “compromisos de gestión” con los ministerios de
referencia y con un informe favorable de su cumplimiento para que las transferencias
puedan ser efectivas.

Los compromisos de gestión deben contar con un informe favorable de la Oficina de

Planeamiento y Presupuesto (OPP) donde se ha constituido la Comisión de
Compromisos de Gestión para su seguimiento y evaluación.

En Sudáfrica, en 1988 se realizó una evaluación internacional de los principales

institutos públicos que produjo un informe “The System-wide Review of Public Sector
Science, Engineering and Technology Institutions”11 con recomendaciones sobre la
organización, planificación, gobernanza, financiamiento, seguimiento y evaluación
periódica de los institutos. El Informe recomendó que los directorios y los ministerios
respectivos deberían acordar un plan de mediano plazo con indicadores de desempeño
(tanto cualitativos como cuantitativos) que deberían ser objeto de seguimiento a
través de los informes anuales y evaluaciones externas periódicas.

En líneas generales, las recomendaciones del informe sobre The System-wide Review
of Public Sector Science, Engineering and Technology Institutions fueron
implementadas a partir de comienzos de este siglo por el Gobierno de Sudáfrica. Los
informes anuales de los IPIs incluyen datos sobre el cumplimento de los indicadores
de desempeño proyectados en los convenios con los ministerios respectivos.12

En Colombia, partir de la sanción de la ley 1731 de 2014, CORPOICA recibe una

transferencia directa del Presupuesto General de Colombia que está respaldada por
un compromiso de metas con indicadores verificables.

En México, de acuerdo con la Ley de Ciencia y Tecnología, los Centros Públicos de

Investigación deben celebrar Convenios de Administración por Resultados con la
dependencia coordinadora de sector al que corresponda el centro y con CONACYT, y
con la opinión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El CONACYT es la
entidad autorizada para dictaminar y resolver sobre aspectos científicos y tecnológicos
de los Convenios de Administración por Resultados y sobre la periodicidad de la
evaluación de los proyectos.

En Chile, cada IPI debe alinearse con la estrategia del Ministerio “principal”, la que
debe ser explícita. De allí resultan las definiciones estratégicas de los IPIs enmarcadas
en su misión. Con base en las definiciones estratégicas, los IPIs celebran convenios
de desempeño con el “principal” y también con otros organismos, como por ejemplo

11
Ver http://www.gov.za/sites/www.gov.za/files/setreview_0.pdf

12
El Anexo 2 del tercer entregable incluye los indicadores de desempeño incluidos en el informe anual
2015 de MINTEK.

47
aquellos con responsabilidades de organización de las instituciones. Como ejemplo,
en el Anexo No. 2 se incluye una descripción detallada de la gobernanza, objetivos
estratégicos y evaluación de convenios de desempeño del IFOP (Instituto de Fomento
Pesquero) de Chile.

Financiamiento

Los institutos públicos de investigación desarrollan sus actividades con financiamiento

de varias fuentes: i) transferencia básica del presupuesto público, ii) fondos para
proyectos específicos de fondos concursables o por contratos con organismos del
Estado, iii) contratos con entidades públicas o privadas para desarrollo de productos
o procesos, servicios técnicos especializados, iv) financiamiento internacional, v)
transferencia de tecnología y cobro por derechos de propiedad intelectual, vi) venta
de productos derivados de la operación del centro (p.ej. publicaciones, semillas,
etc.)13.

Los marcos jurídicos de los institutos analizados contemplan expresamente la facultad

de gestionar libremente los recursos obtenidos mediante contratos con entidades
públicas o privadas, según distintas modalidades que se resumen a continuación.

Transferencia básica del presupuesto público. En los IPIs analizados en nuestra

consultoría, los aportes anuales del presupuesto público son asignadas por el Estado
como una transferencia global (equivalente a un “grant”) de acuerdo con la
programación de los planes estratégicos plurianuales aprobados por el Gobierno. En
el caso del INIA de Uruguay, la fuente principal de financiamiento público tiene dos
componentes: una tasa de asignación específica de 0,4% que grava la primera venta
de productos agropecuarios y una contraparte equivalente del Tesoro Nacional (lo que
equivale a un aporte total de 0,8% del producto agropecuario).

Fondos concursables. En la mayoría de los países existen agencias públicas que

financian proyectos de investigación a través de convocatorias que invitan a la
presentación de proyectos. Las convocatorias pueden ser ”abiertas”, sin especificar
temas de investigación prioritarios, u “orientadas”, invitando la presentación de
proyectos con fines específicos.

13
. Todos los IPIs internacionales analizados en los siete países tienen por lo menos tres de estas
fuentes. Las proporciones entre ellas varían en forma pronunciada, de manera que no se puede
establecer una regla fija. Depende de las políticas de los gobiernos de cada país, las modalidades de
financiamiento público y privado, y de la capacidad de los IPIs para conseguir el financiamiento para
realizar sus actividades de investigación.

48
Contratos con el sector público. Además del financiamiento público programado
algunos IPIs celebran contratos con organismos públicos para proyectos o servicios
específicos.

Contratos para el desarrollo de proyectos con entidades públicas o privadas. En

general, los propósitos públicos de los IPIs orientados a una misión destacan la misión
de contribuir, según sus fines específicos, al desarrollo económico y social del país.
Una de las vías de concretar esa misión es mediante solución de problemas, prestación
de servicios especializados, participación en proyectos de innovación de productos o
procesos en asociación con instituciones públicas o privadas.

Una mirada del conjunto al financiamiento de algunos IPIs, de algunos países

analizados, se presenta en la tabla 6.

Tabla 6

En los Crown Research Institutes de Nueva Zelanda el financiamiento base del Estado
(“core funding”) es de aproximadamente 40% del financiamiento total. Recursos de
fondos concursables y contratos con entidades públicas son del orden de 30/35% y
contratos y servicios con el sector privado 25 a 30%.

Los IPIs de Sudáfrica tienen estructuras de financiamiento similares. En la tabla

7mostramos las fuentes de ingreso de varios IPIs de Sudáfrica:

49
 Tabla 7

Presupuesto de los I PI s de Sudáfrica

(Cantidades en millones de Rands)

Ingresos 2014/2015
IPI página web
grant otros TOTAL

AgriculturalResearch Council www.arc.agric.za 919 67.7% 439 32.3% 1358

Mineral Research Council, http://www.mintek.co.za 219 47.0% 247 53.0% 466

Council of ScientificResearch http://www.csir.co.za 675 27.6% 1767 72.4% 2442

Medical Research Council http://www.mrc.ac.za 391 58.6% 276 41.4% 667

South AfricanWeatherService www.weathersa.co.za 182 58.7% 128 41.3% 310

South
www.sanbi.org 290 46.8% 330 53.2% 620
AfricaBiodiversityInstitute

El ejercicio fiscal cierra el 31 de marzo

En 2014 la tasa media de cambio era aproximadamente 10,8 Rand por US$

En el Anexo No. 3, presentamos tablas y gráficos con información presupuestaria de

varios IPIs de Nueva Zelanda, Sudáfrica y México.

La capacidad de los IPIs para acceder a recursos por contratos de investigación,

servicios, transferencia de tecnología y por proyectos financiados por fondos
concursables es un buen indicador de la relevancia de los institutos, y una muestra de
manejo eficiente de los mismos.

Modelo de Gestión
En general, los institutos que hemos analizado presentan una organización gerencial,
con gerencias (o direcciones) administrativas y financieras y gerencias técnicas que
organizan las actividades según la orientación de cada instituto. Así, por ejemplo,
como puede verse en el Organigrama en el caso del Instituto de Ciencias Geológicas
y Nucleares de Nueva Zelanda, (GNS) existen seis divisiones: Relaciones Externas y
Comercialización, Recursos Geológicos, Riesgos Naturales, Medioambiente y
Materiales, y Servicios Corporativos. El Director Ejecutivo(CEO) del instituto y los seis
Directores de División integran el Comité Ejecutivo. Los proyectos que se desarrollan
en el instituto tienen organización flexible y pueden incluir investigadores y tecnólogos
pertenecientes a uno o más divisiones según sea el caso.

50
Structure & People
Meet the management team and view our company structure.
Figura 6
Our strength comes from our ability to integrate various discipline areas within one organisation. We have over 390 staff located in

Organigrama de GNS
(75%), Taupo (20%), and Dunedin (5%). Over 85% of our staff are directly involved in science.

Este tipo de organización se repite, con variaciones particulares, en la mayoría de los

Governance

IPIs
We are aanalizados. Enoperating
research institute el cuarto entregable
as a limited se incluyó
liability company owned una
by thetabla resumen
New Zealand de loswith
government, esquemas
an independent Board of Directo
de gestión
unique de seis
structure allows us to:CRIs de Nueva Zelanda)

Mientras los Directorios o Consejos Directorios tienen la responsabilidad de la

focus on strategically important science at a national level
engage in the full spectrum of science from basic research through to product development and consultancy services
conducción estratégica de los IPIs, el Director Ejecutivo y los Gerentes (o Directores
undertake work for both the public and private sectors
de operate
Departamento
internationally o
as de División
well as según
within New Zealandlos casos), que integran el Comité Ejecutivo,
tienen la responsabilidad
as a company, operate financiallyde la ejecución de las actividades del instituto y ejecutan los
independently
planes y acuerdos aprobados en el Directorio o Consejo Directivo.
have autonomy and self-determination

GNS Science Management Structure

En Sudáfrica, los institutos tecnológicos tienen una organización similar a la de los
CRIs de Nueva Zelanda. Los Directorios de los “research councils” designan al Director
Executive

Ejecutivo quien es responsable de la conducción del desempeño de las funciones y la

Leadership Council
Principal Scientists
ejecución las actividades del instituto. La Dirección Ejecutiva de los institutos incluye,
además
Download ourdel Director
Annual Reports. Ejecutivo, los directores (o gerentes) de las áreas operativas.

Régimen laboral
El régimen laboral de un instituto público de investigación debe tener características
que permitan la integración de un plantel de personal capacitado para desempeñar
eficazmente las funciones del instituto.

La mayoría de los institutos analizados tienen regímenes laborales ad hoc. En Nueva

Zelanda, los CRIs tienen forma jurídica de empresa pública y el régimen de
51
contratación de personal se rige por la legislación de contratos de trabajo privados. El
directorio de cada instituto CRI establece las reglas generales de la política de personal
para poder desempeñar las misiones asignadas con los recursos públicos y los recursos
propios de su presupuesto. El Comité Ejecutivo de cada instituto tiene las atribuciones
para contratar y promover su personal. No existe un régimen laboral único para todos
los CRI, pero entre ellos intercambian información de manera de seguir políticas de
personal semejantes.

En Sudáfrica el Directorio de los institutos determina las remuneraciones y condiciones

de trabajo de acuerdo con un sistema aprobado periódicamente con el Ministro
responsable de cada instituto, con la concurrencia del Ministro de Finanzas.

En México, la ley de Ciencia y Tecnología establece que el personal académico de los

Centros Públicos de Investigación se regirá́ de conformidad con los Estatutos de
Personal Académico que apruebenlos órganos de gobierno de cada instituto, los que
establecen los derechos y obligaciones académicos, así ́ como las reglas relativas al
ingreso, promoción, evaluación y permanencia del personal en el ámbito académico.

En Uruguay, Chile y Colombia los institutos públicos de investigación tienen formas

jurídicas de entidad pública no estatal o de asociaciones civiles sin fines de lucro con
mayoría estatal. Los empleados de estos institutos se rigen por el derecho laboral
común.

Evaluación externa de desempeño

En Nueva Zelanda y Sudáfrica la legislación vigente establece que los IPIs deben
someterse periódicamente (cada cuatro o cinco años) a un ejercicio de evaluación
externa que analiza críticamente el desempeño en el marco de los propósitos públicos
(Statement of Core Purpose en el caso de los institutos de Nueva Zelanda) y los planes
estratégicos de cada instituto.

En el caso de Nueva Zelanda, los CRI están cumpliendo ahora el primer ciclo de cuatro
años desde que se instaló el régimen actual. La mayoría de los institutos han sido
evaluados y los informes de evaluación están disponibles en la página web del
Ministerio de Innovación.14 Los institutos de Ciencias Geológicas y Nucleares de Nueva
Zelanda (GNS) y el de Investigaciones de Mar y Atmósfera (NIWA) ya fueron
evaluados en 2013 y 2015, respectivamente, por paneles expertos que produjeron
informes muy detallados sobre su desempeño. Las evaluaciones analizaron las
actividades detalladamente los programas de investigación, sus productos e impactos

14Ver“Four Year Rolling Reviews enhttp://www.mbie.govt.nz/info-services/science-innovation/research-

organisations/crown-research-institutes

52
potenciales y la relación con sus “clientes”, las entidades públicas y privadas con las
que han mantenido contratos y servicios.1516

Renovación periódica de Planes Estratégicos

En el caso de Nueva Zelanda los planes estratégicos se renuevan continuamente a
medida que los “dueños” de los CRI (Ministerio de Innovación y Ministerio de Finanzas)
realizan el monitoreo y evaluación del desempeño de los institutos a través del análisis
de sus informes periódicos. Actualmente, mientras se están cumpliendo los ciclos de
evaluación externa cuatrienal, a partir de los informes de los paneles de evaluación,
los institutos han formulado “Planes de Acción” para implementar las principales
recomendaciones.1718

Resumen de las buenas prácticas

El análisis de los ejemplos analizados nos permite resumir “buenas prácticas” y sus
consecuencias en el desempeño de los IPIs.

Gobernanza: El gobierno define los orienta las actividades de los institutos a través de
la definición de un mandato y la aprobación de un plan estratégico con indicadores de
desempeñoverificables vinculados a las investigaciones comprometidas.

El gobierno designa los miembros de los directorios de los institutos por un plazo
definid (tres o cuatro años). Esta práctica otorga estabilidad a la conducción de los
institutos.

Los IPIs de Nueva Zelanda, Sudáfrica, México, Uruguay, Chile y Colombia analizados
tienen distintas formas jurídicas, pero todos gozan de la autonomía financiera y
administrativa necesaria para desarrollar con eficacia sus programas de investigación
según los lineamientos acordados en sus planes estratégicos.

15Elinforme de evaluación de GNS está en:: http://www.mbie.govt.nz/info-services/science-innovation/research-

organisations/crown-research-institutes/resolveuid/43be31fd43084b78a502cfee91791104

16Elinforme de evaluación de NIWA está en: http://www.mbie.govt.nz/info-services/science-innovation/research-

organisations/crown-research-institutes/resolveuid/d729ef7020224c08878bccecf5dd07d8

17Plande acción de GNS: http://www.mbie.govt.nz/info-services/science-innovation/research-

organisations/crown-research-institutes/resolveuid/6dab9e977b1343e88fd405b8f42b0256

18Plande acción de NIWA:http://www.mbie.govt.nz/info-services/science-innovation/research-

organisations/crown-research-institutes/resolveuid/d46770d544784a1a80a5f3aaa7c6a4aa

53
Los gobiernos realizan un seguimiento “ex post” de los programas comprometidos en
el plan estratégico. En el caso de Nueva Zelanda y Sudáfrica los gobiernos realizan
evaluaciones periódicas encargadas a comités de expertos.

Financiamiento Los gobiernos transfieren anualmente un financiamiento global

(equivalente a un grant) según los términos acordados en ocasión de la aprobación
de los planes estratégicos. Los institutos tienen, además, la posibilidad de obtener
financiamiento adicional de fondos concursables y contratos específicos con clientes
públicos y privados.

Régimen laboral La autonomía administrativa permite a los institutos adoptar

regímenes laborales propios, independientes del régimen laboral de la administración
pública. En el caso de los institutos que tienen un régimen laboral según derecho
privado pueden ofrecer a sus investigadores y técnicos salarios competitivos que dan
la posibilidad de integrar elencos profesionales de alta calidad(por ejemplo, el de
empresas públicas en el caso de NZ, corporaciones mixtas como CORPOICA de
Colombia o varios institutos chilenos y mexicanos, o “ente público no estatal” como
INIA de Uruguay).

El impacto de las reformas

En el Anexo No. 4 incluimos una adaptación de un trabajo realizado recientemente

por Carlos Abeledo y Juan Carlos del Bello en el que se analizan las reformas
institucionales realizadas en Nueva Zelanda, Uruguay, Colombia y Chile en la última
década del siglo pasado.

En los casos de Nueva Zelanda, Uruguay y Colombia las reformas se expresaron en la

creación de nuevas instituciones con mayor autonomía en reemplazo de institutos que
se encontraban dentro de la estructura de la administración pública:

Uruguay (1989): creación de INIA como ente público no estatal a partir del
Instituto de Investigaciones Agrarias Alberto Boerger

Nueva Zelanda (1992): Creación de los Crown Research Institutes como

empresas públicas a partir del Department of Scientific and Industrial Research.

Colombia (1992): Creación de CORPOICA como “corporación mixta, de derecho

privado sin ánimo de lucro” a partir de las áreas de investigación del Instituto
Colombiano Agropecuario.

Aprovechando su mayor a autonomía, flexibilidad y disponibilidad de financiamiento

las nuevas instituciones pudieron desarrollar plantas de personal con investigadores
con muy buena formación que se reflejan en el impacto de las investigaciones y la
calidad de sus publicaciones.

54
CAPÍTULO III: SITUACION ACTUAL DE LOS IPIS PERUANOS

Los capítulos anteriores permiten recoger las lecciones que se desprenden de las
buenas prácticas internacionales de instituciones con propósitos similares a los IPIs
peruanos. Las mejores prácticas se basan en Instituciones que cuentan con flexibilidad
en especial en tres niveles: i) financiamiento, ii) régimen laboral/contratación de
personal, y iii) remuneraciones incrementales. Asimismo, son importantes la
flexibilidad y continuidad para definir sus investigaciones y sus resultados que les
permitan cumplir con la misión y objetivos propuestos por sus “principales” y el Estado,
así como establecer alianzas y relaciones con empresas, universidades e instituciones.

Ya el estudio de Advansis 2014, recalcaba: “la capacidad de adaptar y mantener

actividades en circunstancias cambiantes se consideró crucial para la continuidad y
sustentabilidad de los IPIS en un Perú que evoluciona y desarrolla rápidamente”.

Esta referida flexibilidad, no requiere al menos inicialmente, cambios en el “principal”

o Ministerio sectorial al que están adscritos, dado que el alineamiento con esas
políticas sectoriales es parte de su misión. Ese cambio se podría evaluar en el mediano
plazo, una vez resueltos los temas críticos que afectan a todos los IPIS. Los que están
menos ligados al Ministerio sectorial son: el IPEN y el IGP por su carácter transversal.
Actualmente, IPEN más atiende salud y agricultura que al sector energía del cual
depende, y el IGP también es transversal a los sectores ambiente y energía.
Eventualmente, también podría incluirse al INICTEL, que depende de una Universidad
(la UNI) y no de un sector.

Tabla 8
ANÁLISIS SOBRE POSIBILIDADES DE FUSIONAR A LOS IPIS EN UN SOLO ÓRGANO
TEMAS QUE NO POSIBILITAN FUSIÓN
OPERATIVIDAD

ECONOMICAS
ADM - RRHH
SECTORIAL
POLITICAS

REGIMEN LEGAL
LEGALES

IPI DEPENDENCIA CONCLUSIÓN OBSERVACIÓN

(*)

CONIDA MINDEF OPE X X NO

IIAP MINAM OPE X NO
IMARPE PRODUCE OTE X X NO
LABORES DE
IGP MINAM OPE X X POSIBLE FUSIÓN
INVESTIGACIÓN BÁSICA
IGN PCM OPE X NO
TIENE COMPETENCIAS DE
INGEMMET MINEM OTE X X X NO MEM PARA PERMISOS
MINEROS
INIA MINAGRI OPE X NO
INICTEL UNI OPD - UE002 POSIBLE FUSIÓN
INS MINSA OPE X X NO
TIENE COMPETENCIAS
IPEN MINEM OPE X POSIBLE FUSIÓN REGULATORIAS DE
OSINERMIN
ITP PRODUCE OTE X X NO
SENAMHI MINAM OPE X X NO
INEN MINSA OPE X X X NO
CITES ITP-PRODUCE ADSCRITOS A ITP X X NO
FUENTE: LEVANTAMIENTO DE ENTREVISTAS A IPIS - MARZO / ABRIL 2016
ELABORACIÓN: SASE CONSULTORES
(*) OPE = Organismo Público Ejecutor / OTE = Organismo Técnico Especializado

55
Pensar en cambios y nuevas definiciones de Principal, en un contexto en el cual el
gobierno entrante el 28 de julio 2016, propone la evaluación de la permanencia de los
actuales sectores, que incluye fusión de unos y creación de nuevos, no parece ser el
momento más adecuado para fomentar cambios de dependencia.

La flexibilidad debe estar vinculada con la continuidad, en especial de la definición

explícita y actualizada de los fines públicos de cada instituto (“mandato”, “misión” y
“función”). En general, la pregunta relevante es: ¿Qué espera el Estado de cada
instituto?

Actualmente los fines públicos que aparecen en las leyes de creación se definen en
los Planes Estratégicos Institucionales – PEI, documentos que se aprueban con
dispositivos sectoriales acordes con la misión del IPI, incluyendo metas e indicadores
de desempeño. Entre el último semestre del 2015 y los primeros meses del 2016 se
han dado las reactualizaciones de los PEI alineados con los PESEM (Planes Estratégicos
Sectoriales Multianuales). Estas actualizaciones se deben al proceso de mejoras
periódicas que se realiza sobre los planes estratégicos, que por lo general son por
períodos de 5 años, en el caso del 2016, con mayor relevancia, dado que se apunta
al bicentenario del 2021. En el cuadro de la página 47: Plan de Mediano y Largo Plazo
por IPI, se puede visualizar el estado de actualización de los PEI, por cada uno de los
IPIs estudiados.

Por otro lado, un factor adicional de éxito internacional es la institucionalidad y la

continuidad de la gobernanza y la gestión del instituto. Esto es una debilidad en la
mayor parte de los IPIs. Actualmente los directorios de los IPIs, en los casos en que
existen, (IIAP, ITP, IMARPE. INICTEL, INGEMMET, SENHAMI) no tienen la
conformación que refleje la presencia del subsistema sectorial de innovación en su
composición. Cabeseñalar que solamente seis IPIs tienen Directorio operativo, pero
no hay presencia en ellos de algunos de sus stakeholders. Creemos conveniente
impulsar una composición del Directorio con presencia del CONCYTEC, el MEF, la
empresa privada, la academia y el principal, así como la designación por concurso del
Presidente y Director Ejecutivo, con requisitos claramente preestablecidos. En el
capítulo de la propuesta de reforma (cuarto), se plantea que también participe el MEF
(ya sea como CNCF o como COFIDE).

La composición público-privada de los directorios, como en el caso del IIAP o del

IMARPE o de los CITE adscritos al ITP, también favorece esa relación con Concytec.
Para fortalecerla, el Directorio debería estar formado por personas idóneas designadas
a plazo fijo renovable, expertos en la materia técnica y en gestión institucional.

La actual situación es que solo 6 de los 11 IPIs analizados tienen Directorio y en

algunos, que lo tienen, sus miembros son designados por el ministro sin que estén
claras las competencias buscadas.

Por otro lado, y en aras de la continuidad y especialización que requiere la

investigación, el presidente del Directorio debiera ser designado mediante un

56
mecanismo de concurso, o por una búsqueda a cargo de una comisión designada por
el Directorio. Actualmente, salvo el IIAP, los Presidentes de los IPIS son designados
por resolución suprema o ministerial a propuesta del ministro del sector y sin requisitos
claros.

Tabla 9
CARGOS Y DISPOSITIVOS DE DESIGNACIÓN
IPI DEPENDENCIA REGIMEN LEGAL TIENE DIRECTORIO? DISPOSITIVO CARGO
CONIDA MINDEF OPE NO RESOLUCIÓN SUPREMA DIRECTOR GENERAL
IIAP MINAM OPE SI – OPERA RESOLUCIÓN SUPREMA PRESIDENTE EJECUTIVO
IMARPE PRODUCE OTE SI – OPERA RESOLUCION MINISTERIAL DIRECTOR EJECUTIVO
IGP MINAM OPE SI - NO OPERA RESOLUCIÓN SUPREMA PRESIDENTE EJECUTIVO
IGN PCM OPE NO RESOLUCIÓN SUPREMA JEFE
INGEMMET MINEM OTE SI – OPERA RESOLUCIÓN SUPREMA PRESIDENTE EJECUTIVO
INIA MINAGRI OPE NO RESOLUCIÓN SUPREMA PRESIDENTE EJECUTIVO
INICTEL UNI OPD - UE002 SI - DE UNI Y OPERA RESOLUCIÓN SUPREMA DIRECTOR EJECUTIVO
INS MINSA OPE NO RESOLUCIÓN SUPREMA JEFE INSTITUCIONAL
IPEN MINEM OPE NO RESOLUCIÓN SUPREMA PRESIDENTE
ITP PRODUCE OTE SI – OPERA RESOLUCIÓN SUPREMA DIRECTOR EJECUTIVO
SENAMHI MINAM OPE SI – OPERA RESOLUCIÓN SUPREMA PRESIDENTE EJECUTIVO
INEN MINSA OPE NO RESOLUCIÓN SUPREMA JEFE
CITES ITP-PRODUCE ADSCRITOS A ITP SI COMITÉ DIRECTIVO RESOLUCION MINISTERIAL
FUENTE: LEVANTAMIENTO DE ENTREVISTAS A IPIS - MARZO / ABRIL 2016
ELABORACIÓN: SASE CONSULTORES
(*) OPE = Organismo Público Ejecutor / OTE = Organismo Técnico Especializado

Una buena práctica a nivel internacional que, facilita la continuidad y la pertinencia de

la gestión, es que el Director Ejecutivo o Jefe de cada IPI sea designado por el
Directorio en concurso público con requisitos claramente especificados y con una
designación por plazo fijo de 5 años. En los IPIs peruanos ha habido, salvo
excepciones como el caso de IGP; un continuo cambio de directores. Este mecanismo
no requiere un marco legal nuevo, a nivel del Congreso, aunque sí probablemente a
nivel de actualización de los reglamentos de la ley de creación de cada IPI, ajustes
que se pueden realizar hacia dentro del sector a través de cambios del Reglamento
de Organización y Funciones de cada IPI.

Es fundamental evitar que el Directorio y los Directores Ejecutivos sean designaciones

políticas que cambian con los gobiernos o peor aún, con los cambios de cada Ministro.

Financiamiento

Un tema crítico sobre la denominada flexibilidad y autonomía de los IPIs, es el

financiamiento, tema que aparece reiteradamente como la principal carencia en todos
los IPIS, tanto en el informe de Advansis que señalaba: “casi todos los desafíos que
enfrentan los institutos parecen estar conectados con el tema del financiamiento” ,
como en el de Innovos. En 2016, desde las entrevistas realizadas para esta
consultoría, se resalta lo mismo, la carencia de recursos y su fuerte dependencia del
financiamiento público, también llamados a nivel local recursos ordinarios (RO).

57
Para dar continuidad en especial al proceso de investigación y a los principales
ejecutores del PEI, investigadores o gestores, el financiamiento público destinado a
ellos debería tener un carácter multianual, con ajustes anuales acorde con las metas
de mediano plazo correspondientes al plan estratégico, y el monitoreo de desempeño
que haría el “principal”.

Tabla 10

La experiencia internacional (Los CRI de Nueva Zelanda, INIA de Uruguay, los CPI de
México, y los Institutos Milenio), presentada en el Entregable Tercero de la presente
consultoría, considera que la composición del financiamiento sea en tres partes, con
proporciones variables de acuerdo al IPI, entre Recursos Ordinarios (RO), Recursos
Directamente Recaudados (RDR) y financiamiento por Fondos Concursables (FC).

Una composición balanceada entre las fuentes de financiamiento, que podría ser una
meta de mediano o largo plazo de acuerdo a las funciones de los IPI, contribuye a
impedir la burocratización y el enfoque de oferta e impulsa el enfoque de demanda
(venta de servicios), para que responda a necesidades públicas o privadas. Los
beneficiarios sólo compran servicios que forman parte de los RDR cuando les sirven y
los fondos concursables son competitivos y facilitan la relación academia y empresa,
o academia –IPI, así como la calidad de la investigación y la obtención de resultados.

En cuanto a la autonomía del financiamiento hay algunas divergencias en la

composición del mismo y la dependencia de los recursos públicos del presupuesto
asignado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Es necesario analizar con
cuidado las cifras. Por ejemplo, el estudio de Innovos subraya la alta generación de
recursos propios del INGEMMET, cercana al 70% del presupuesto, 91% en el cuadro
anterior de acuerdo a la entrevista. Sin embargo, este ingreso es una tasa que se
cobra por el otorgamiento de las concesiones mineras, competencia del sector de
dependencia, actividad administrativa que no está vinculada a la investigación o a la
transferencia tecnológica, ni propia del IPI. En nuestra opinión el otorgamiento de
concesiones mineras no es compatible con las tareas de investigación de un IPI. La
58
responsabilidad de asignación de concesiones mineras debería transferirse a una
institución independiente del INGEMMET.

En el caso del Instituto Tecnológico de la Producción - ITP, el estudio de Innovos

indica una caída en los recursos directamente recaudados en el 2015, sin tener en
cuenta la consideración, que al haberse separado SANIPES como una nueva
institución, el ITP dejó de recibir los ingresos que correspondían a la renovación del
registro sanitario de industrias pesqueras o para el permiso de pesca dependientes de
las competencias del SANIPES. También se han reducido los recursos provenientes de
venta directa al público de productos hidrobiológicos procesados que era parte de la
proveeduría al Programa Nacional “A comer pescado”.

Esos ingresos, o a veces gastos, por “servicios exclusivos y obligatorios”, deberían

considerarse como un monto diferenciado al financiamiento total recibido por cada
IPI, para que de esta manera se evite distorsionar la evaluación de un financiamiento
que, como resulta de las buenas prácticas internacionales, es deseable que tenga una
combinación presupuestal mixta.

Debe mencionarse que, a pesar de la descentralización de muchos IPIs en regiones

que cuentan con canon minero o petrolero, la legislación del canon no incluye a los
IPIs, aunque podrían tener un importante aporte en el desarrollo regional y por
ejemplo en la descontaminación ambiental o la prevención de desastres. El Gobierno
debería promover la alianza con universidades y gobiernos regionales que cuentan
con canon para que los IPIs regionales puedan tener acceso a estos fondos a través
de proyectos conjuntos con el apoyo del CONCYTEC como administrador de dichos
fondos, como ocurre con la Universidad Nacional San Agustín de Arequipa.

Tabla 11
ESTRUCTURA DE FINANCIAMIENTO POR IPI
IPI RO RDR CONCURSABLES INTERNAC TOTAL 2016 AREAS APOYO % A APOYO AREAS INV % A INV
PROMEDIO 84% 10% 4% 2% 100% 56.0% 44.5%
IDEAL 33% 33% 23% 10% 40.0% 60.0%
CONIDA 3,500,000.0 - 200,000.0 - 3,700,000.0 65.0% 35.0%
IIAP 8,000,000.0 - 4,000,000.0 - 12,000,000.0 8,000,000.0 66.7% 4,000,000.0 33.3%
IMARPE 71,400,000.0 600,000.0 10,000,000.0 10,000,000.0 92,000,000.0 62,000,000.0 67.4% 30,000,000.0 32.6%
IGP 21,000,000.0 - 1,000,000.0 1,000,000.0 23,000,000.0 6,000,000.0 26.1% 17,000,000.0 73.9%
IGN SD SD SD SD - SD SD
INGEMMET 5,000,000.0 57,000,000.0 1,000,000.0 - 63,000,000.0 25,000,000.0 39.7% 38,000,000.0 60.3%
INIA 60,000,000.0 SD SD SD 60,000,000.0 54,000,000.0 90.0% 6,000,000.0 10.0%
INICTEL 10,000,000.0 7,000,000.0 500,000.0 1,350,000.0 18,850,000.0 10,000,000.0 53.1% 8,850,000.0 46.9%
INS 110,000,000.0 8,000,000.0 5,000,000.0 2,000,000.0 125,000,000.0 70,000,000.0 56.0% 55,000,000.0 44.0%
IPEN 30,000,000.0 5,000,000.0 2,500,000.0 1,500,000.0 39,000,000.0 20,000,000.0 51.3% 19,000,000.0 48.7%
ITP SD SD 5,000,000.0 SD 5,000,000.0 2,500,000.0 50.0%
SENAMHI 48,400,000.0 5,500,000.0 200,000.0 900,000.0 55,000,000.0 24,860,000.0 45.2% 30,140,000.0 54.8%
INEN SD SD SD SD - SD SD
CITES 300,000,000.0 - - - 300,000,000.0 SD SD
FUENTE: LEVANTAMIENTO DE ENTREVISTAS A IPIS - MARZO / ABRIL 2016
ELABORACIÓN: SASE CONSULTORES

En el cuadro se puede observar, con respecto a la propuesta de lograr una distribución

del presupuesto adecuada a cada IPI, que la actual composición promedio de la
plataforma de IPIs, según los datos obtenidos de una muestra mayoritaria, un 84%
59
dependiente de RO, teniendo sólo un 10% en promedio en RDR y 6% en concursables,
sean estos nacionales o internacionales. Como ya habíamos anotado, esta amplia
dependencia de RO, es lo que no aporta flexibilidad a la relación: financiamiento –
misión institucional. Por su parte, con respecto al destino de este financiamiento, el
56% del promedio de la muestra IPI, va dirigido a áreas de apoyo, dejando sólo un
44.5% para temas vinculados a áreas de investigación, observándose que el mayor
gasto lo realiza en el área administrativa y no en el área a cargo de la misión de la
organización.

La reducción del gasto administrativo debiera asociarse a la incorporación de

tecnologías informáticas ERP (Enterprise ResourcePlanning) u otras que podrían
disminuir no solamente el gasto en personal administrativo sino influir en la eficiencia,
reduciendo las esperas de compras muchas veces urgentes.

Recursos humanos, régimen laboral y remuneraciones

Un tema delicado relacionado a los IPIs y motivo de retención de personal científico

altamente calificado, es el referido a las bajas remuneraciones concernientes a las
tareas del investigador o transferencia tecnológica. La mayor remuneración y selección
del personal depende del régimen laboral vigente en cada instituto, acorde con sus
fines y características. Este tema se ha desarrollado en el Entregable Nro. 5 de la
presente consultoría, donde se busca llegar a condiciones de contratación similares a
las de investigadores del régimen privado de instituciones internacionales o de la
empresa privada o universidad peruana, lo cual fue un reclamo constante en todas las
entrevistas realizadas.

Con fines que, no sólo se cuente con presupuesto, sino con autonomía administrativa
y financiera, con mecanismos para resolver el tema crítico de la baja remuneración
del personal, se proponen más adelante aumentos graduales con incentivos salariales
que permitan retener personal y atraer nuevos talentos. En el informe de Advansis y
en las recientes entrevistas, ésta es una preocupación recurrente a todos los IPIs
señalando que: “contratar personal es difícil tanto desde el punto de vista legal como
financiero”.
Tabla 12

60
 REMUNERACIONES DE IPIS POR TIPO DE PUESTO
PROFESIONALES PROFESIONALES
IPI DEPESDENCIA ALTA DIRECCIÓN DIRECCIONES TECNICOS
ADMINISTRACIÓN INVESTIGACIÓN
CONIDA MINDEF 7,000.00 5,500.00 3,500.00 5,000.00 2,000.00
IIAP MINAM 8,300.00 5,500.00 2,200.00 5,500.00
IMARPE PRODUCE 12,000.00 9,000.00 4,500.00 5,000.00 3,500.00
IGP MINAM 7,000.00 6,500.00 3,000.00 5,400.00 1,500.00
IGN PCM 6,000.00 6,000.00 4,250.00 4,250.00 1,300.00
INGEMMET MINEM 12,000.00 10,000.00 5,000.00 6,000.00 4,000.00
INIA MINAGRI 12,000.00 5,600.00 5,000.00 3,000.00
INICTEL UNI 7,000.00 5,500.00 3,000.00 4,500.00 2,000.00
INS MINSA 14,000.00 12,000.00 5,000.00 7,000.00
IPEN MINEM 12,000.00 10,000.00 7,000.00 6,000.00 3,500.00
ITP PRODUCE 12,000.00 8,000.00 6,000.00 5,000.00
SENAMHI MINAM 9,000.00 6,000.00 3,750.00 3,750.00 1,700.00
INEN MINSA SD SD SD 4,000.00 2,000.00
CITES ITP-PRODUCE
PROMEDIO 9,858.33 7,466.67 4,350.00 4,953.85 2,388.89
FUENTE: LEVANTAMIENTO DE ENTREVISTAS A IPIS - MARZO / ABRIL 2016
ELABORACIÓN: SASE CONSULTORES

La mayoría de los casos IPIs analizados en los países de referencia tienen un escalafón
o carrera de investigador adaptada a sus características particulares. En Nueva
Zelanda y Sudáfrica, los IPIs tienen atribuciones para establecer su sistema laboral
que permita atraer personal de calidad con salarios competitivos para poder
desempeñar adecuadamente su misión.

En México la Ley de Ciencia y Tecnología establece que “el personal académico de los
Centros Públicos de Investigación se regirá́ de conformidad con los Estatutos de
Personal Académico que expidan sus órganos de gobierno, los cuales establecerán los
derechos y obligaciones académicos, así ́ como las reglas relativas al ingreso,
promoción, evaluación y permanencia de ese personal en el ámbito académico”.

En los casos de Nueva Zelanda, Uruguay, Chile y Colombia, los IPIs el régimen laboral
de los IPIs analizados se rige por las leyes laborales de instituciones privadas.

Calificación de los Recursos Humanos en los IPIs

Un tema clave para las funciones de los IPIs es el plantel de recursos humanos
adecuado y contar con al menos 50 a 60% de investigadores (dentro de las direcciones
de línea), 30 a 40% en D+i o transferencia de tecnología, y un 5 a 10% administrativo
y de apoyo. Para ello es importante contar con sistemas informáticos y bases de datos
que aceleren y simplifiquen la función administrativa.

En cuanto a la formación profesional se debe tender a buscar una composición de

personal, para contar en un plazo de no más de tres años con al menos 10% PhDs
(35-60 años) + 20% Magísteres (28-35 años) + 20% jóvenes en vías de obtener su
magister (23-28 años) + 20% licenciados (23-28 años) + 20% bachilleres (20-25
años) + 10% técnicos u otros (teniendo en cuenta sus edades y grados alcanzados).
61
En el proceso, como medida transitoria se debe resolver la situación del personal
mayor de 28 años que no tiene grados superiores, pero si experiencia y publicaciones
y que es el mayor porcentaje actual, y que se encuentra agrupado en niveles
educativos de titulado o licenciados (50%) y bachilleres (33%), propiciando su
especialización. Son parámetros generales, que tendrán que tener en cuenta la
realidad de cada IPI, para poder definir la composición óptima para cada uno.

Las alianzas de los IPIs con universidades nacionales e internacionales que tienen
cursos de maestría y doctorado especializados y el uso de las becas de CONCYTEC u
otras, deberían promoverse por ambas partes para contribuir a este tema fundamental
de calificación de recursos humanos. En algunos casos las prácticas de esas maestrías
o las tesis podrían hacerse en los IPIs orientadas a temas de interés nacional.

Tabla 13
PERSONAL DE LOS IPI POR GRADO ESPECIALIZACIÓN
IPI PHDS MAGISTERS VIAS MAGISTER LICENCIADOS BACHILLERES OTROS TOTAL
PROMEDIO 2% 6% 2% 50% 33% 7% 100%
IDEAL 10% 20% 20% 20% 20% 10% 100%
CONIDA 2 10 20 21 52 68 173
IIAP 9 30 0 100 111 0 250
IMARPE 14 47 20 200 394 100 775
IGP 22 18 0 60 17 10 127
IGN 0 3 0 220 72 5 300
INGEMMET 2 SD SD SD SD SD 2
INIA 6 SD SD SD SD SD 6
INICTEL 4 8 0 105 45 8 170
INS 10 35 SD 1000 120 35 1200
IPEN 2 6 SD SD SD SD 8
ITP 2 4 10 16 150 18 200
SENAMHI 4 14 25 350 600 67 1060
INEN 35 100 SD 265 SD SD 400
CITES (*) SD SD SD SD SD SD 0
FUENTE: LEVANTAMIENTO DE ENTREVISTAS A IPIS - MARZO / ABRIL 2016
ELABORACIÓN: SASE CONSULTORES
(*) PERSONAL EN PROCESO DE CAMBIO CON LA CREACION DE MAS DE 15 NUEVOS CITES PUBLICOS

Sistema de seguimiento y evaluación

62
Un tema fundamental aun no resuelto y del que carecen muchos IPIs es el relacionado
al sistema de seguimiento y evaluación que se señala desde el informe de
Advansis19.Los ajustes al financiamiento deberían estar ligados al seguimiento anual
realizado por el “principal”, del desempeño y del impacto de cada IPI.

Tabla 14
SISTEMAS DE SEGUIMIENTO EXISTENTES
IPI DEPESDENCIA SISTEMAS SEGUIMIENTO / ERP
CONIDA MINDEF ADM
IIAP MINAM ADM / PROY / REPOSITORIO
IMARPE PRODUCE ADM / PROY / REPOSITORIO
IGP MINAM ADM / PROY / REPOSITORIO
IGN PCM ADM / PROY / REPOSITORIO
INGEMMET MINEM ADM / PROY / REPOSITORIO
INIA MINAGRI ADM
INICTEL UNI ADM
INS MINSA ADM / PROY / REPOSITORIO
IPEN MINEM ADM
ITP PRODUCE ADM
SENAMHI MINAM ADM / PROY / REPOSITORIO
INEN MINSA ADM
CITES ITP-PRODUCE
FUENTE: LEVANTAMIENTO DE ENTREVISTAS A IPIS - MARZO / ABRIL 2016
ELABORACIÓN: SASE CONSULTORES

La referida evaluación debería responder a un sistema de seguimiento y evaluación

con al menos algunos indicadores comunes en todos los IPIs y que fuera evaluado
tanto por el principal como dentro de las competencias del CONCYTEC, quien puede
solicitar informes periódicos, de acuerdo a la legislación vigente.

Los PPR consideran este seguimiento por resultados de manera endógena a su modelo
de ejecución. El ITP ha hecho algunos avances que se podrían tener en cuenta en el
sistema de indicadores de los contratos de desempeño con los CITEs privados,
aplicable a los CITE públicos y en cierta medida a los demás IPIs.

El sistema debería asimismo incluir una evaluación externa periódica cada cuatro o
cinco años, lo que requiere que este gasto se incluya en los presupuestos de cada IPI,
del principal o del CONCYTEC para implementar la contratación de una evaluación
externa neutral.

Plan Estratégico y Misión pública

Los IPIs incluidos en los términos de referencia de la consultoría han sido creados
orientados a una “misión” o necesidad pública donde la investigación se considera un
medio para alcanzar ese objetivo vinculado con necesidades sectoriales. Esto se

19
Advansis (2011), pp. 84-87

63
plasma en los Planes Estratégicos Institucionales (PEI), aprobados en el primer
trimestre, alineados con algunos planes nacionales, como el Plan Bicentenario del
Centro Nacional de Planificación (CEPLAN), la Agenda de Competitividad al 2018 del
Consejo Nacional de Competitividad y Formalización (CNCF), el Plan Nacional de
Diversificación Productiva (PNDP) y en especial con los Planes Estratégicos Sectoriales
multianuales de los Ministerios a los que los IPIs están adscritos.

Muchos de estos Planes Estratégicos y Planes Operativos Institucionales (POI) se

refieren también a las políticas de estado contenidas en el Acuerdo Nacional y a la
Constitución Política del Perú que dispone “que es deber del Estado promover el
desarrollo científico y tecnológico del País (Art 14) y la Ley N° 28303, Ley Marco de
Ciencia Tecnología e Innovación, que declara a las actividades de CTI como de
“necesidad pública y de preferente interés nacional “ y enfatiza su papel fundamental
para la productividad y desarrollo nacional en sus diferentes niveles de gobierno (Art.
2).

En el marco de los PEI aprobados o en proceso de aprobación en el primer semestre

del 2016 se han acentuado algunas funciones de transferencia y de servicios. Todos
los PEI mantienen su rol de Instituto de Investigación planteado en sus leyes de
creación con una orientación a la investigación aplicada. Sin embargo, como se ha
señalado, no todos los IPIs cuentan con Direcciones Generales de Investigación, como
es el caso del ITP donde esa función está dentro de una Dirección General de
Investigación y Transferencia Tecnológica y los CITEs adscritos no todos tienen un
área de investigación.

En ese marco, para analizar los temas de gobernanza, gestión interna, recursos
humanos y situación laboral y el tema crítico del financiamiento, debe establecerse
claramente cuál es la misión de cada IPI. Esta misión es reafirmada en sus recientes
Planes Estratégicos Institucionales y sus objetivos específicos hacia el 2018 o 2021 y
que están alineados al sector al que están adscritos como Organismo Técnico
Especializado, la gran mayoría.

Tabla 15

64
 PLAN DE MEDIANO Y LARGO PLAZO POR IPI
IPI DEPESDENCIA EMISIÓN PERIODO OBSERVACIÓN OBJETIVO 1 OBJETIVO 2
CONIDA MINDEF 2011 2012-2016 NUEVO EN ELABORACIÓN MICROGRAVEDAD

FORTALECIMIENTO UNIVERSIDADES
IIAP MINAM 2015 2016-2017 EN REVISIÓN CADA 2 AÑOS BONOS DE CARBONO
AMAZÓNICAS

IMARPE PRODUCE 2016 2016-2021 APRBADA EN ABRIL 2016 INVESTIGACIÓN PROCLIOMICA INVESTIGACIÓN GENOMICA

INVESTIGACION CAMBIO
IGP MINAM 2011 2011-2021 CAPACITACIÓN COMUNIDAD
CLIMATICO

IGN PCM 2014 2014-2018 ESCUELA DE CARTOGRAFO CARTORAFIA 1/25000

LABORATORIOS PROPIOS - ISO

INGEMMET MINEM 2016 2012-2021 SE ACTUALIZÓ HASTA 2021 ISO 9001
17905
UNIVERSIDADES, GORES Y CENTROS INVESTIGACIÓN CONJUNTA CON
INIA MINAGRI 2016 2016-2018 APRBADA EN ABRIL 2016
EXPERIMENTALES AGROEXPORTADORAS
NANOTECNOLOGIA Y BANDA
INICTEL UNI 2014 2014-2021 CAPACITACIÓN A DISTANCIA
ANCHA
ACREDITACIÓN OMS Y OPS PARA INCREMENTAR INVESTIGACION
INS MINSA 2016 2016-2021 POR SER APROBADO
ENSAYOS BASICA
ESTUDIOS FORMALES ENERGIAS NUEVAS INFRAESTRUCTURAS Y
IPEN MINEM 2009 2010-2016 SE ELABORARA NUEVO
RENOVABLES PLENO USO DE EXISTENTES

ITP PRODUCE 2016 2016-2021 APRBADA EN ABRIL 2016

PLAN NACIONAL DE CONSOLIDAR

SENAMHI MINAM 2012 2012-2016 SE ELABORARA NUEVO
INVESTIGACION METEOROLOGICA POSICIONAMIENTO CON OMM
SER REFERENTE PERUANO EN SER REFERENTE MUNDIAL EN
INEN MINSA 2011 2011-2015 SE ELABORARA NUEVO
POLITCA DE SALUD INVESTIGACION DE CANCER

CITES ITP-PRODUCE

FUENTE: LEVANTAMIENTO DE ENTREVISTAS A IPIS - MARZO / ABRIL 2016

ELABORACIÓN: SASE CONSULTORES

Justamente en el caso de los IPIs, el Plan Estratégico es propuesto por su Consejo

Directivo o la máxima autoridad cuando no lo tienen; es aprobado por el “principal” y
será tomado en cuenta en la gestión del financiamiento público, a la vez que es
orientador de los Planes Operativos Institucionales, de la gestión de servicios que
generan ingresos, y de la participación en fondos concursables o en programas de
cooperación internacional. Estos PEIs y POIs deben incluir objetivos específicos y
resultados medibles de las actividades de investigación.

Tabla 16

65
 RECONOCIMIENTO INTERNACIONAL DEL IPI
IPI DEPESDENCIA REGIONAL MUNDIAL BAJO MEDIO ALTO INST INTERNAC 1 INST INTERNAC 2
CONIDA MINDEF X X APSCO
IIAP MINAM X X THUNEN (ALEMANIA) UNAMAS
IMARPE PRODUCE X X OROP CIAT
IGP MINAM X X UNIV CORNELL IPCC
IGN PCM X X IPGH Y NGA GEO QUEBEC
INGEMMET MINEM X X ND
INIA MINAGRI X X ND
INICTEL UNI X X CENTRO EXCELENCIA OIT LA CERT FURUKAWA-BRASIL
INS MINSA X X REFERENTE NAMRID - USA BRAZO DE OPS Y OMS
IPEN MINEM X X INTEGRANTE DE LA OIEA
ITP PRODUCE X X
SENAMHI MINAM X X PUNTO FOCAL DE LA OMM REFERENTE REGIONAL COSUDE
INEN MINSA X X FORMAN PARTE DE RED DE INST CONTRA CANCER
CITES ITP-PRODUCE
FUENTE: LEVANTAMIENTO DE ENTREVISTAS A IPIS - MARZO / ABRIL 2016
ELABORACIÓN: SASE CONSULTORES

Las evaluaciones externas de seguimiento (ver arriba) deberíaninfluir en el ajuste del

PEI, incorporando recomendaciones en la renovación del Plan Estratégico Institucional
multianual que responda a las necesidades, prioridades y sectores estratégicos y a las
tradiciones y recursos naturales del país.

A pesar de esta alineación que responde a su misión, los IPIs deben tener una
estructura de gobernanza que asegure la mayor autonomía administrativa y financiera
para poder cumplir eficazmente con su “mandato” y su “plan estratégico”. Esa
estructura debiera tener la combinación adecuada de continuidad y flexibilidad
necesarias para responder a los imprevistos del desarrollo de las investigaciones y
responder a la demanda cambiante de los clientes. Aunque los marcos legales señalan
esa autonomía en sus leyes de creación, dado que la alta dirección es elegida por
Decretos Supremos o Ministeriales como “cargos de confianza”, los directivos suelen
ser reemplazados cuando dichas autoridades cambian; por tanto, la autonomía y la
continuidad son muy relativas.

Gobernanza – observaciones adicionales

El concepto de gobernanza adoptado se refiere a la relación (política, económica y
administrativa) entre los institutos y el gobierno o con los organismos especialmente
designados para representar los intereses del Estado ante los institutos, pero también
con los clientes de los servicios, la transferencia o los resultados de la investigación,
así como con otros integrantes del SINACYT, como las universidades o los otros IPIs.

Tabla 17

66
 COORDINACIÓN DE ENTRE PIS CON SUS PARES

INGEMMET

SENAMHI
CONIDA

IMARPE

INICTEL

CITES
INEN
IPEN
INIA
IIAP

IGN
IGP

INS

ITP
IPI

CONIDA X X X X
IIAP X X X X X
IMARPE X X X X X
IGP X X X X X X
IGN X X X X X
INGEMMET X X X
INIA X X X X X X
INICTEL X X X X X X X
INS X X
IPEN X X X
ITP X X X X X X X
SENAMHI X X X X X X X X X
INEN X X
CITES X X X X X X X
FUENTE: LEVANTAMIENTO DE ENTREVISTAS A IPIS - MARZO / ABRIL 2016
ELABORACIÓN: SASE CONSULTORES

Resulta claro que la interacción entre los IPIs a pesar de ser parte del CONID es
insuficiente y que talleres de intercambio de experiencias o de diagnósticos
compartidos sólo se han realizado en el marco de consultorías externas como Advansis
o Innovos y los previstos en la actual. Sin embargo, la relación de los IPIs con el CNCF
ha mejorado en el marco de los talleres previos a la rendición de cuentas semestral
de las metas de los ejes estratégicos de la Agenda de Competitividad y los fondos
concursables tanto de “Innóvate Perú” como de Ciencia Activa (CONCYTEC), los que
han fortalecido las relaciones con las empresas y las universidades.

El Informe de Advansis señalaba en el 2011la carencia de IPIs orientados al sector

industrial y de una “Plataforma” de extensión del conocimiento generado en los IPIs.
Por tanto, un rol de los Directorios, o la máxima autoridad de los IPIs es el seguimiento
de la transferencia tecnológica de los resultados de la I+D e identificar qué transferir,
cómo hacerlo (publicaciones, cursos, asistencia técnica, valorización de los resultados
de la I+D), a quién dirigirse y dónde hacerlo, de acuerdo a los Planes nacionales y
regionales.

La reforma del ITP como Instituto Tecnológico de la Producción y la adscripción de

los CITE públicos en la ley de presupuesto 2013 y también de los privados en el 2015
responde a esas preguntas y al diagnóstico de Advansis que señalaba que: “el Sistema
peruano tiene una debilidad específica en la investigación industrial” y consideraba
que, “a través de los CITE existe una buena cobertura sectorial y geográfica de
transferencia de tecnología a la industria”. Esa reforma es una primera respuesta para
definir al ITP como una institución de segundo nivel y a los CITEs como instrumentos
más ligados a la transferencia y al extensionismo.

En los CITEs de carácter público y privado confluyen los siguientes intereses que
deberían evaluarse en los otros IPIs:

✓ intereses públicos (beneficiarios en general que usan esa tecnología

y la catalizan en desarrollo económico nacional = crecimiento).
67
 ✓ intereses privados (empresas presentes en la zona de actuación que
a través de RDR, financia iniciativas de CITEs e intereses educativos
(alianzas con Universidades + Institutos superiores tecnológicos IST +
emprendedores regionales).
✓ intereses regionales y desarrollo económico local (propicia el
espacio de I+D+i de carácter público+privado = licencia social +
desarrollo social + desarrollo económico local).
✓ Finalmente, esta combinación contribuye a crear un capital social en
I+D+i regional sostenible.

Tabla18
APORTES DE IPIS A MESAS DE TRABAJO PARA LA DIVERSIFICACION PRODUCTIVA
INDUSTRIAS
IPI FORESTAL ACUICOLA TE1TIL GASTRONOMIA
CREATIVAS
CONIDA 1
IIAP 1 1 1 1 1
IMARPE 1
IGP
IGN
INGEMMET
INIA 1 1 1 1
INICTEL 1 1
INS 1
IPEN 1
ITP 1 1 1 1 1
SENAMHI 1 1
INEN
CITES 1 1 1 1 1
TOTAL 7 8 4 5 3
FUENTE: LEVANTAMIENTO DE ENTREVISTAS A IPIS - MARZO / ABRIL 2016
ELABORACIÓN: SASE CONSULTORES

Cabe señalar que, las unidades experimentales del INIA cumplen un rol similar de
extensionismo, así como algunas del IIAP. Varios IPIs están involucrados (ver tabla
anterior) en las mesas técnicas sectoriales del Plan Nacional de Diversificación
Productiva que es también un espacio de articulación, aunque con poca presencia de
la academia.

Otro tema importante es el reconocimiento internacional de los IPIs que en algunos

casos son el punto focal de agencias internacionales aeroespaciales, de meteorología
o de energía nuclear y en otros, como el IGP, o el IIAP, tienen convenios
internacionales con universidades líderes en su área de I+D. EL ITP lo tiene
fundamentalmente en el área de productos hidrobiológicos ganado como Instituto
Tecnológico Pesquero y en los tres primeros CITE públicos.

Tabla 19

68
 RECONOCIMIENTO INTERNACIONAL DEL IPI
IPI DEPESDENCIA REGIONAL MUNDIAL BAJO MEDIO ALTO INST INTERNAC 1 INST INTERNAC 2
CONIDA MINDEF X X APSCO
IIAP MINAM X X THUNEN (ALEMANIA) UNAMAS
IMARPE PRODUCE X X OROP CIAT
IGP MINAM X X UNIV CORNELL IPCC
IGN PCM X X IPGH Y NGA GEO QUEBEC
INGEMMET MINEM X X ND
INIA MINAGRI X X ND
INICTEL UNI X X CENTRO EXCELENCIA OIT LA CERT FURUKAWA-BRASIL
INS MINSA X X REFERENTE NAMRID - USA BRAZO DE OPS Y OMS
IPEN MINEM X X INTEGRANTE DE LA OIEA
ITP PRODUCE X X
SENAMHI MINAM X X PUNTO FOCAL DE LA OMM REFERENTE REGIONAL COSUDE
INEN MINSA X X FORMAN PARTE DE RED DE INST CONTRA CANCER
CITES ITP-PRODUCE
FUENTE: LEVANTAMIENTO DE ENTREVISTAS A IPIS - MARZO / ABRIL 2016
ELABORACIÓN: SASE CONSULTORES

69
CAPÍTULO IV: PROPUESTA DE REFORMAS DE LOS IPIS
PERUANOS

Introducción

La propuesta de la presente consultoría para la reforma integral de los Institutos

Públicos de Investigación de Perú tiene como objetivo principal desarrollar, y en su
caso fortalecer, las capacidades científicas y/o tecnológicas de los IPIs para poder
desarrollar los fines públicos en materia de CTI asignados a cada uno de ellos.

La definición de los fines públicos parte de una definición actualizada de la misión de

cada instituto. Para ello es necesario definir en cada caso cual es el organismo (o los
organismos, según los casos) del Estado responsable de la conducción de las
actividades de cada IPI, que definimos en nuestro informe como el “Principal”.

Las funciones de Gobernanza de cada instituto incluyen, por un lado, la definición de

los mecanismos para la designación de autoridades de los institutos, aprobación delos
planes estratégicos y el financiamiento necesario para su desarrollo, seguimiento y
evaluación del cumplimiento de las acciones definidas en el plan estratégico. Por otro
lado, la propia estructura interna de gobernanza de cada IPI, para garantizar las
mejores prácticas de gestión que conduzcan a alcanzar las metas y resultados
esperados.

En esta última acepción de gobernanza, para poder desarrollar eficazmente sus

mandatos públicos los institutos deberían contar con un régimen jurídico que facilite
un funcionamiento flexible. Los institutos deberían poder desarrollar sus actividades
con autonomía administrativa y financiera, en el marco del plan estratégico y el
financiamiento aprobado.

La autonomía administrativa debería incluir un régimen laboral que permita el ingreso

y la permanencia del personal más calificado necesario para poder desarrollar sus
fines públicos.

El “principal” ejerce una función de dirección estratégica, monitoreo y evaluación del

instituto. A diferencia de las tradicionales formas de control “ex ante” de cada acto
administrativo, tales como autorizaciones para la contratación de personal y la
realización de gastos, el control es “ex post”, en términos de desempeño y buenas
prácticas de gestión, sin desmedro de la intervención de los organismos de contralor
del estado.

70
La implementación integral de la presente propuesta de reforma dependerá de la
aprobación de instrumentos legales que establezcan el nuevo régimen. Parte de estas
reformas se podrán hacer mediante resoluciones del Poder Ejecutivo y otras reformas
probablemente necesitarán de reformas a la legislación existente o una nueva ley que
defina un marco legal específico para los institutos públicos de investigación.

En este capítulo se describen primero las reformas que podrían implementarse por
decisiones del Poder Ejecutivo y luego aquellas reformas que probablemente necesiten
de un nuevo marco legal. Asimismo, el Capítulo Quinto describe las reformas legales
necesarias para implementar la presente propuesta y en el Capítulo Sexto se elabora
una “hoja de ruta” que incluye un posible programa secuencial a medida que se
aprueben los nuevos marcos legales.

4.1 Definición de los IPIs que se incluirían en el régimen de reformas

En primer lugar, es necesario definir para cuáles de los actuales IPIs se adoptará el
régimen de reformas propuesto.

Algunos IPIs tienen actualmente misiones y funciones que incluyen actividades de

investigación además de otras actividades que no pueden clasificarse estrictamente
como de investigación.20Por lo tanto, se considera necesario definir previamente, si
éstos últimos IPIs entran en el régimen de reformas propuestos en este informe o si
estas funciones son trasladadas a otra institución del Estado Peruano.

Este es un análisis político que deberá realizar el Gobierno Peruano, teniendo en

cuenta los antecedentes de las evaluaciones anteriores (Advansis, 2011; UNCTAD,
2010) y las recomendaciones incluidas en nuestros informes preliminares y este
informe final.

En primer lugar, se deberían mantener dentro del nuevo régimen de reformas de los
IPIs aquellas instituciones que tienen la investigación como actividad principal y cuyas
actividades no incluyen conflictos de interés.

En INGEMMET, por ejemplo, la concesión de franquicias mineras no es una tarea

compatible con un instituto público de investigación. Existe además un conflicto de
interés, como señaló el informe de Advansis (2011), entre la concesión de franquicias
– que significan un ingreso para INGEMMET – y sus tareas de investigación que
deberían incluir relevamiento de zonas de interés económico potencial, análisis de

20
Este es el caso del INGENMET que se encarga principalmente del otorgamiento de concesiones
mineras. Esta actividad podría entrar en conflicto con una actividad de investigación pura o aplicada.
Pueden existir otros casos similares.

71
impacto ambiental y evaluación de procedimientos utilizados por las concesiones
mineras.

El INGEMMET recibe recursos para verificar las constancias de PPM (Pequeño

Productor Minero) y de PMA (Pequeño Minero Artesanal) expedidas por la Dirección
General de formalización Minera y el derecho de vigencia y penalidad de acuerdo al
Sistema de Derechos Mineros y Catastro. SIDEMCAT que es actualizado por el
INGEMMET y los gobiernos regionales.De acuerdo a la condición es el pago según la
tabla No. 20.

Tabla 20
Penalidades para las empresas mineras según tamaño
INGENMET

Monto a pagar por

CONDICIÓN Monto a pagar por Vigencia Penalidad

EGIMEN GENERAL (rg) US$ 3 *Ha US$ 6 *Ha (*)

US$ 20 *Ha (**)

PPM US$ 1 *Ha US$ 1 *Ha (*)

US$ 5 *Ha (**)

PMA US$ 0.50 *Ha US$ 0,50 *Ha (*)

US$ 3 *Ha (**)

(*) Los derechos mineros titulados hasta el 2001

(**) Los derechos mineros titulados hasta 1996

Los recursos recaudados corresponden 40% al INGEMMET (El 91% del total de
recursos de la institución), lo que le permite realizar una importante actividad en Lima
y en los institutos regionales. Otro 60% se distribuye entre gobiernos regionales y
locales y el IPEN que recibe el 5% de estos.

4.2 Definición del ministerio o institución “principal”

Actualmente la mayoría de los IPIs tiene un Ministerio responsable de la conducción

de la institución. En el caso de INICTEL, el principal es la Universidad Nacional de
Ingeniería (UNI). En el caso de algunos IPIs, en el nuevo régimen, ésta
responsabilidad podría ser compartida con el CONCYTEC y con el MEF (CNCF y/o
COFIDE). Hay que decir, que este tema de la “responsabilidad compartida” es bastante
polémico, a nivel internacional.

Asimismo, deberá definirse la modalidad de participación del Ministerio de Economía

y Finanzas (MEF) en las instancias de aprobación del financiamiento proyectado para
la ejecución de las actividades necesarias para el desarrollo del Plan Estratégico
aprobado por el “principal”. De hecho, los planes estratégicos de los IPIs, con metas
y resultados, deberían contar con el financiamiento del “principal”, y también del MEF.
72
4.3 Gobernanza del IPI (Consejo Directivo)

El gobierno de cada IPI estará a cargo de un Órgano Colegiado de Gobierno (OCG).

Actualmente, no todos los IPIs tienen un Directorio o Consejo Directivo. Los miembros
del Consejo Directivo (Directores) serán designados por el Poder Ejecutivo, según
propuestas del “Principal”, CONCYTEC, COFIDE, universidades y asociaciones del
empresariado sectorial. El estatuto de cada IPI definirá el número de miembros del
OCG y la duración de su mandato (que podría ser 3 o 4 años con posibilidad de
renovación).

Los Directores deben ser personas con reconocidos conocimientos y experiencia en la

materia técnica institucional y capacidad para la dirección y gestión de instituciones
complejas como los IPIs; serán designados a plazo fijo con la posibilidad de renovación
por un período adicional. El “Principal” designará entre los miembros del Consejo
Directivo su presidente y vicepresidente. Esta designación deberá hacerse, de
preferencia, como fruto de un proceso de concurso público para garantizar la calidad
e idoneidad de las dos figuras máximas de los IPIs.

Los Directores percibirán una dieta (a determinar por el Principal de cada IPI) por su
participación en el Consejo Directivo.

El Consejo Directivo del IPI tendrá las siguientes responsabilidades:

• Designación -por concurso- del Director Ejecutivo del IPI
• Conducir las actividades del IPI de acuerdo con los lineamientos y políticas del
Gobierno.
• Aprobar periódicamente el Plan Estratégico del IPI, de acuerdo con las políticas
y lineamientos del Principal, incluyendo metas e indicadores de desempeño. El
Plan Estratégico deberá ser aprobado formalmente por el Principal.
• Monitorear el desempeño en el marco del Plan Estratégico
• Monitorear el desempeño de la Dirección Ejecutiva
• Aprobar el presupuesto anual de ingresos y gastos
• Aprobar inversiones de magnitud
• Mantener informado al “Principal” sobre las actividades del instituto
• Aprobar el Informe Anual de Actividades y el Balance Financiero.
• Mantener reuniones periódicas de acuerdo con el Estatuto que se apruebe para
cada IPI.
• Establecer las atribuciones delegadas al Director Ejecutivo del IPI.

4.4 Comisión Asesora Internacional

Como complemento y apoyo a la labor del Directorio, se recomienda que cada IPI
constituya una Comisión Asesora Internacional, integrada por expertos nacionales e

73
internacionales en la materia técnica de la misión institucional, que se reúna una vez
por semestre o una vez al año. Ellos ejercen una función asesora y no son
responsables de las decisiones de gestión cotidiana, pero su consejo es muy
importante, como lo ha demostrado la experiencia internacional.

4.5 Definición explícita y actualizada de los fines públicos de cada IPI

(“mandato” o “misión”)

Periódicamente, el Gobierno deberá definir de manera clara y explícita un “Mandato”

con los fines públicos de cada instituto describiendo de una manera concreta los
principales objetivos de las actividades de investigación y desarrollo que espera que
realicen los institutos de acuerdo con las prioridades y políticas del Gobierno para el
Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. El mandato contendrá los
lineamientos y alcances de las acciones de cada IPI y sus responsabilidades para
cumplir las funciones de bien público que contribuyen a satisfacer necesidades de
Perú.

El Mandato podrá ser elaborado en consulta con el Consejo Directivo del IPI,
CONCYTEC y los potenciales beneficiarios interesados en los productos de las
investigaciones del IPI. El mandato será aprobado por Jefe de Gabinete de Ministros
(PCM) en base a la propuesta del “Principal” (Ministerio responsable en coordinación
con CONCYTEC).

El Mandato del Gobierno será entonces el marco para la formulación de los Planes
Estratégicos que se describen más adelante, y las evaluaciones periódicas de las
acciones de los IPIs.

4.6 Plan Estratégico elaborado por el IPI en el marco del “mandato”

incluyendo metas e indicadores de desempeño

En el marco del Mandato recibido del Gobierno, los Consejos Directivos deberán
elaborar un Plan Estratégico Institucional (PEI) de cinco años que describa las
actividades, así como un Plan de Acción, incluyendo las metas e indicadores de
desempeño para poder cumplir los objetivos esperados.

El Plan Estratégico Institucional incluirá una justificación del presupuesto necesario

para poder desarrollar las actividades programadas en el PEI. Para la preparación del
Plan Estratégico Institucional los Consejos Directivos intercambiarán borradores con
el Ministerio Principal y CONCYTEC (en el caso del INICTEL con la UNI que desempaña
el papel de “Principal”). También se mantendrán consultas con el MEF para analizar
la factibilidad del financiamiento de las actividades programadas. El PEI deberá ser
aprobado por el Principal. El MEF deberá aprobar la factibilidad del financiamiento.

74
Los IPIS, además de su Plan Operativo institucional anual, deben tener planes
estratégicos de al menos tres años ligados a los objetivos nacionales como los ODS,
el Plan Bicentenario, el acuerdo nacional, la agenda de competitividad y los planes
sectoriales que se plasman en los PESEM, lo cual es importante y resulta en una buena
práctica. Sin embargo, la mala planificación, los cambios sufridos durante los distintos
periodos de gobierno por modificaciones en los gabinetes sin justificación técnica y la
falta de indicadores (lo que sí se encuentra en los PPR que son multianuales y exigen
indicadores de resultados al igual que los convenios de desempeño) impiden su
correcto funcionamiento.

Una buena práctica peruana de planeamiento es la de la Agenda de Competitividad

impulsada por el CNCF, que actualmente tiene un escenario 2014 - 2018, que tiene
un objetivo final: “Incrementar la competitividad del país para aumentar el empleo
formal y el bienestar de la población.”; y tres Metas globales: 1. Crecer: incrementar
15% la productividad media de los trabajadores, 2. Formalizar: disminuir 5% la
informalidad laboral y 3. Sostener Bajar los costos logísticos del 32% al 23% del valor
del producto

4.6.1 Contenido de los Planes Estratégicos

Los Planes Estratégicos deberán incluir:
• Descripción de acciones para cumplir con el Mandato del Gobierno
• Justificación de los gastos e inversiones incluidos en el presupuesto plurianual
estimado
• Descripción de los principales sectores públicos y privados interesados en los
resultados
• Descripción de las fuentes de financiamiento previstas (financiamiento básico
del Estado, fondos concursables, contratos con instituciones públicas y
privadas, prestación de servicios especializados).

4.6.2 Indicadores de Desempeño

Los Planes Estratégicos deben incluir indicadores de desempeño que permitan un
seguimiento de las actividades programadas. Este es un elemento esencial para poder
alinear las actividades de los IPIs con las políticas y prioridades del Gobierno.
Podemos definir dos tipos de indicadores de desempeño: (a) indicadores descriptivos
de los resultados de los programas de trabajo comprometidos en el plan estratégico
(“outcomes”) y (b) indicadores cuantitativos sobre resultados de investigación,
transferencia y extensión.

A continuación, presentamos ejemplos de usuales indicadores cuantitativos:

Indicadores de Investigación Científica

• Publicaciones en revistas con referato (indexadas) y capítulos de libros
• Otras publicaciones
• %de publicaciones en cooperación
• Número de citas a trabajos publicados durante los cinco años precedentes
75
 • Cantidad de proyectos de I+D financiados por fondos concursables (número y
valor total)
• Ponencias del IPI en eventos nacionales y en eventos internacionales ligados a
la CTI
• Montos recibidos por Proyectos de I+D+i de fondos concursables (diferenciar
ingresos nacionales e internacionales) y % de cambio anual

Condición para ello es el aumento de profesionales con maestrías y doctorados, así

como el % de cambio anual de personas dedicados a la I+D y convenios vigentes con
entidades nacionales e internacionales ligadas a la CTI

Indicadores de transferencia de tecnología

• Número de informes sobre trabajos solicitados por clientes
• Recursos obtenidos por trabajos a clientes
• Número de patentes u otras formas de propiedad intelectual registradas y
valorizadas
• Número y valor de licencias de propiedad intelectual, ingresos por regalías

Extensión
• Difusión de actividades de investigación
• Participación en programas de difusión científica en escuelas
• Participación en programas de difusión pública de la ciencia
• Cantidad de consultas o asesoramientos a pymes o a productores rurales

Educación de posgrado
• Participación en programas de enseñanza de posgrado
• Tesis de maestría y doctorado supervisadas

Indicadores de “outcomes”:

Los indicadores de “outcomes” están referidos a los resultados e impactos esperados

de cada programa de investigación descripto en el Plan Estratégico

4.7 Modelo de Gestión

La gestión de las actividades del IPI será conducida por un Director Ejecutivo que será
secundado por los Directores Adjuntos (o Gerentes) de las áreas académicas y
administrativas. Las competencias requeridas debieran ser definidas por el directorio
de cada IPI y designados por concurso evaluados por pares con participación del
CONCYTEC y del MEF. En la transición la convocatoria concurso también depende de
la autoridad del IPI y su secretaría general.

4.7.1 Dirección Ejecutiva

76
El Director Ejecutivo será designado por el Consejo Directivo del IPI preferentemente
a través de un concurso público internacional. La designación será por el plazo fijo del
Consejo Directivo (podría ser cinco años), que podrá renovarse.

El Director Ejecutivo tiene las siguientes responsabilidades:

• Tiene la representación legal del IPI
• Ejecuta los acuerdos de la Consejo Directivo
• Presenta al Consejo Directivo los proyectos de programas, presupuestos,
informes y estados financieros del organismo, y toda la información sobre la
marcha del IPI.
• Ejecuta el presupuesto del IPI con sujeción a las disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas aplicables
• Presentar al Consejo Directivo para su aprobación, los manuales de
organización, de procedimientos y de servicios del IPI
• Presenta al Consejo Directivo el proyecto de Plan Estratégico Institucional y los
proyectos de Informes Anuales
• Determina las condiciones generales de trabajo del organismo
• Informa periódicamente al Consejo Directivo sobre el desempeño de las
actividades del Centro, incluido el ejercicio de los presupuestos de ingresos y
egresos y los estados financieros correspondientes. En el informe y en los
documentos de apoyo se cotejarán las metas propuestas y los compromisos
asumidos con las realizaciones alcanzadas
• Propone a al Consejo Directivo el uso y destino de los excedentes de los
recursos autogenerados obtenidos a través de la prestación de servicios o
contratos con terceras personas.;

Para el desempeño de sus labores el Director Ejecutivo será́ auxiliado por los
Directores Adjuntos de las áreas académicas y administrativas

4.7.2 Gerentes o Directores Adjuntos

Los Directores Adjuntos (o Gerentes) de unidades administrativas y académicas del

IPI participarán en el Comité Ejecutivo del IPI y tendrán las siguientes facultades y
obligaciones:

• Dirigir técnica y administrativamente las unidades a su cargo, bajo las

orientaciones del Director Ejecutivo.
• Cumplimentar en el ámbito de su competencia las directrices, acuerdos,
resoluciones y disposiciones que emanen del Consejo Directivo y del Director
Ejecutivo del IPI
• Informar al Director Ejecutivo sobre el desarrollo de las unidades a su cargo
• Rendir informes trimestrales al Director Ejecutivo sobre las actividades de la
Dirección Adjunta a su cargo

77
 • Participar con el Director Ejecutivo en los procesos de planeación estratégica
del instituto, así ́ como en el establecimiento e instrumentación de los planes de
corto, mediano y largo plazo.
• Participar como miembro del Consejo Ejecutivo y asesorar a los órganos de
dirección en todo lo relacionado con las actividades propias de las áreas de su
competencia.
• Gestionar el desarrollo y fortalecimiento del personal de su área como grupo
de expertos en las actividades que les corresponde realizar, de acuerdo con los
planes y programas institucionales.
• Promover los contratos de investigación, asesoría, consultoría y otros servicios,
con otras Entidades Públicas o Privadas, con el propósito de cumplir los
objetivos de los proyectos a su cargo.
• Someter a consideración de la Dirección Ejecutiva las medidas que considere
necesarias para el mejor funcionamiento de la Dirección a su cargo.
• Informar al personal a su cargo, sobre las políticas, estrategias y tendencias
institucionales, así ́ como divulgar las actividades del IPI.
• Tener un control sobre la información que requiera ser tratada como
confidencial.

En el Anexo No. 3 presentamos el caso del IFOP, Instituto de Fomento Pesquero de

Chile, que incluye su gobernanza, objetivos estratégicos, indicadores de gestión,
monitoreo y evaluación.

4.8 Lineamientos básicos para la operación de los IPIs

A continuación, se describen los lineamientos básicos que deberían existir para una
operación eficaz de los IPIs del Perú. Algunas de las características de éstos
lineamientos ya están vigentes y otras deberán implementarse mediante reformas
reglamentarias o legales.

4.8.1 Seguimiento anual del desempeño por el ministerio “principal”

El Ministerio “principal” realizará un seguimiento anual del desempeño en base a los
informes anuales que deberán incluir los valores de los índices de desempeño
definidos en el Plan Estratégico. En base a la evaluación de los informes anuales se
analizará con el MEF la necesidad de realizar ajustes al programa de financiamiento.

En ese seguimiento deberían estar también involucrados CONCYTEC y el MEF, en la

medida que formen parte de los directorios o en la transición solicitándolos en el
CONID y el CEPLAN o por el MEF ara las asignaciones presupuestales

También podría en la transición integrar por acuerdo de gabinete Comités de

seguimiento de los IPIS en especial en el marco de crear un Comité interministerial
de seguimiento de la CTI.

78
4.8.2 Evaluación externa periódica cada 4/5 años
Cada 4 o 5 años se realizará una evaluación externa que estará a cargo del CONCYTEC
que contratará un equipo de evaluación que incluirá expertos internacionales en la
materia técnica del IPI.

4.8.3 Renovación periódica del Plan Estratégico incorporando las

recomendaciones de la evaluación externa
Las recomendaciones de la evaluación externa, junto con la evolución de las políticas
nacionales, serán aportes para la preparación del Plan Estratégico Institucional de los
siguientes 5 años.

4.9 Autonomía financiera y administrativa

Los IPIs necesitan contar con una flexibilidad de gestión que permita adaptaciones
según el avance de las investigaciones y desarrollo que realizan. En éste sentido, la
experiencia internacional aconseja regímenes de autonomía administrativa y autarquía
financiera que ejercerán dentro del régimen general de administración financiera y
sistemas de control del sector público nacional. En ese marco los IPIs tendrán los
siguientes derechos y obligaciones:

Derechos
- A recibir una asignación presupuestaria anual global (block grant). Si el
formato de la asignación responde a un plan y a indicadores de
desempeño, no afecta el concepto de asignación global.
- A aprobar, a través de su Consejo Directivo o equivalente, su presupuesto
anual, que incluirá el “financiamiento global” asignado por la ley de
presupuesto, más los recursos que prevea generar en el ejercicio, más los
saldos presupuestarios no utilizados al final de cada ejercicio anterior.
- A administrar su patrimonio.
- A dictar normas relativas a la generación de recursos adicionales a los
aportes del Estado, mediante la venta de bienes, derechos o servicios,
subsidios contribuciones, herencias, o tasas por los servicios que presten.
- A utilizar los saldos presupuestarios de un ejercicio en los siguientes.
- A constituir personas jurídicas de derecho público o privado, o participar
en ellas.

Obligaciones
- Aplicar el régimen general de la administración pública para contrataciones, de
responsabilidad patrimonial y de gestión de bienes reales, con las excepciones
que establezca la reglamentación (salvo en los casos en que se puedan
constituir entidades públicas no estatales).
- Aplicar los clasificadores presupuestarios por finalidad y función, y objeto de
gasto.
- Estarán sujetos a los órganos de contralor del Estado.

79
 - Los miembros de los Consejos Directivos y su Director ejecutivo o equivalente,
serán responsables de su administración, según su participación, debiendo
responder incluso con su propio patrimonio, según los términos y alcances que
prevea la legislación, pertinente.

4.10 Modelo de Financiamiento

Los Institutos Públicos de Investigación tendrán tres principales fuentes de

financiamiento:
(i) Financiamiento del Estado Nacional. Los IPIs recibirán anualmente una
asignación presupuestaria básica (“block grant”) de acuerdo con el convenio
de desempeño, y en particular del programa de actividades del PEI.
(ii) Financiamiento de proyectos específicos a través de fondos concursables
nacionales o internacionales.
(iii) Ingresos propios por contratos por investigaciones o desarrollos con
instituciones públicas o privadas, prestación de servicios técnicos
especializados, derechos de propiedad intelectual, transferencia de
tecnología.

Según la experiencia internacional, la distribución de financiamiento entre las diversas

fuentes es muy variable, depende de muchos factores, como por ejemplo las políticas
del gobierno, la disponibilidad de fondos, y la capacidad de los IPIs para gestionar
nuevos recursos internos y externos. Por ello es difícil establecer proporciones fijas
sobre las diversas fuentes de financiamiento. Habiendo dicho esto se puede decir que
la mayor proporción corresponde al financiamiento público básico (entre el 40 y 60%
del total); luego vienen la utilización de fondos concursables (entre (20 a 25 %), y
finalmente, vienen los recursos propios, o directamente recaudados (entre 20 a 25
%). Una matriz de financiamiento de este tipo muestra que las actividades de
investigación y desarrollo del instituto están vinculados a las necesidades de la
sociedad.

En el corto plazo (1 año), se puede facilitar oportunidades de financiamiento,

propendiendo el crecimiento de la composición a través de RDR (Recursos
Directamente Recaudados) por venta de servicios y contratos. También, se puede
contemplar la estrategia de presentación de proyectos a fondos concursables teniendo
en cuenta las iniciativas públicas como Innóvate Perú, Ciencia Activa, FONDECYT y
fondos sectoriales como el PNIA (Programa Nacional de Innovación Agraria) y el
“Future”, este último fondo del Banco Mundial para pesca y acuicultura que podrían
utilizar el ITP y los CITES ligados a esas cadenas; así como también el IMARPE y el
IIAP. Una estrategia que se desprende de esta disponibilidad de fondos para los IPIs
en este caso, se podría expresar como “por mayores fondos se buscan nuevos
mercados y nuevas ofertas tecnológicas”.

En el mediano plazo (2 años), la estrategia va más por el lado de generar nuevas

cadenas programáticas “PPRs propios”, para cada línea de investigación o
80
transferencia tecnológica de los IPIs. Estas nuevas cadenas programáticas, que
justifican los PPRs (Presupuesto por Resultados) de los IPIs, tienen que ser analizados
y planteados por cada IPI en función a sus actividades actuales y futuras, y además
tener las capacidades administrativas para presentarlas al MEF. Todo ello, puede
tomar algo de tiempo, y por ello es que se habla de un plazo que puede durar entre
1 y 2 años.

En el caso del CONCYTEC, ya cuenta con el Programa Presupuestal No. 0137 (PP
0137) cuyo objetivo es “Mejorar las capacidades en Ciencia, Tecnología e Innovación
Tecnológica (CTI)”. Especifica un conjunto de productos y actividades, como es el
caso de la formación profesional, la investigación, captación de expertos, difusión de
resultados, entre otros, que pueden ser financiados con recursos del Estado. Ver
Anexo No. 5.

En la medida que todo el presupuesto de recursos ordinarios pase a condiciones de

PPRs. En estos casos, con la existencia de dichas cadenas, el MEF no tendrá motivos
para justificar una menor entrega de presupuesto específico para esos fines. Esta
conversión de los presupuestos “normales” con todas las limitaciones que ellos
implican, a presupuestos por resultaros (PPR), con las ventajas ya mencionadas, no
es fácil ni directa. Los IPIs van a necesitar apoyo para lograr estos cambios al interior
de sus instituciones, apoyo que podría ser facilitado por el CONCYTEC, CNCF o alguna
otra institución que impulse estas reformas.

Los PPR, son bien conocidos y promovidos por el MEF. El concepto de PPR puede
incorporarse más rápidamente en los presupuestos de los IPIS porque ya está en la
legislación peruana y es promovido por el MEF tanto para los Ministerios como para
los IPIS. Ha habido PPR como el de pesca artesanal que involucraban áreas del
Viceministerio de Pesca y al ITP. EL PPR tiene la ventaja de que se hace un control de
resultados con indicadores, es multianual y exige la alineación a políticas nacionales.

Los “convenios de desempeño” se usan actualmente en el marco de la ley que permite

al ITP hacer convenios de desempeño con los CITES y debiera extenderse a otros IPIS
con el marco legal que aún no existe. Una alternativa viable es que formen parte de
una convocatoria de CONCYTEC para los IPIS en Ciencia Activa en el marco de sus
atribuciones e involucrar más de un IPI para un tema transversal como el de la anemia
o el del agua o el promover agricultura de precisión involucrando INIA, ITP y al
INICTEL y el SENAMHI o al IIAP en la región de la Amazonía

En el largo plazo, (3 años a más, tendiente hacia el 2021), se propone que el

presupuesto pudiera converger hacia una distribución más equilibrada entre los
componentes, que corresponda a las características y necesidades de cada uno. Una
parte (entre el 33 y 50% podría provenir de los Recursos Ordinarios - RO), otra parte
podría provenir de los Recursos Directamente recaudados (entre el 25 y 33%), y otra
parte, de los Fondos Concursables (nacionales o internacionales) (entre el 25 y 33%).
Los usos que se le den a estas diversas fuentes, son variados, como es el caso de

81
incentivos remunerativos para el personal, incrementar los fondos de investigación,
gastos operativos, entre otros.

Con la finalidad que los IPIs peruanos avancen en este sentido se propone generar
las condiciones para implementar una nueva cadena presupuestal programática
(Presupuesto por resultados - PPR) de carácter multianual. Esto sería posible con una
labor conjunta del Principal, CONCYTEC y el MEF, que deben definir la estructura de
dicha cadena e implementarla. Una vez definida, esta cadena podría ser utilizada por
cualquier IPI e institución pública con fines semejantes, lo que es su principal utilidad
colectiva. Las condiciones a las que se hace referencia, pasa sólo por generar las
voluntades necesarias en las instituciones mencionadas, dado que el marco legal del
Presupuesto Por Resultados ya existe; la principal utilidad de un PPR para
investigación, está en que los fondos otorgados para esta actividad, estarán sujetos a
resultados específicos definidos en colaboración con el MEF, y no a la discrecionalidad
de los directivos de turno; esto garantizará la atención prioritaria de las actividades
de investigación que se canalicen por la vía de los PPR.

Es decir, los IPIs pueden acceder a nuevas fuentes de financiamiento público a través
de la definición y propuesta de nuevas cadenas (temas) presupuestales presentados
en la modalidad de Presupuesto por Resultados (PPR). Como esto no resulta tan
evidente ni sencillo para los IPIs, se ha propuesto una asesoría del CONCYTEC y el
MEF (CNCF) para realizar esta actividad, para cada IPI interesado en esta gestión.

Ya existen IPIs, como por ejemplo, el ITP, que cuentan con PPRs definidos en temas
de pesca artesanal, madera y muebles, cuero y calzado y agro industria. En el caso
del INIA, utiliza cadenas presupuestales programáticas generales como las de
mitigación de cambio climático y emergencias.

En el caso de los CITE públicos adscritos al ITP en el 2013 la existencia de los PPR
facilitó sustentar y justificar los PIPs de ampliación de servicios a los clientes de
CITEmadera en Pucallpa, de CITEccal en Lima y del CITEagroindustrial (ex CITEvid)
tanto en Ica como en Huacho.

Esta combinación mixta de fuentes de financiamiento, debería tener en el largo plazo,

como resulta de las prácticas internacionales los siguientes componentes:

a. Financiamiento público mediante un “grant” global21 girado a los IPIs

como una transferencia de recursos ordinarios o RO, preferentemente
como Presupuesto por resultados(PPR) y de carácter multianual.

21
Sobre el PPR o cadena presupuestal programática, es exactamente lo mismo, sólo que este último es
un nombre más específico del PPR. La condición de ser multianual, es justamente un beneficio para la
institución que lo utiliza, que no tiene que devolver los recursos no utilizados al final del ejercicio, sino
que puede utilizar estos en los siguientes años, donde el PPR ya tiene una programación pactada con
el MEF (cadena presupuestal programática).

82
 b. Financiamiento de proyectos a través de:
i. “fondos concursables”,
ii. proyectos de empresas que usen los incentivos tributarios a la
inversión en I+D+i con el soporte del Instituto,
iii. fondos gestionados a la cooperación internacional.
c. Contratos por servicios y transferencia tecnológica, o venta de bienes y
servicios, como una forma de acceder a los llamados recursos
directamente recaudados o RDR.

4.11 Régimen laboral

Cada IPI tendrá un régimen laboral acorde con sus fines y características.

La norma general o normas específicas por IPI, según su factibilidad política,

especificará que dentro de los alcances de la “flexibilidad de gestión” podrán
considerarse las siguientes facultades:
- Definir el régimen laboral propio o adoptar el régimen general para el sector
privado (básicamente suprime la estabilidad laboral). Cada instituto podrá
proponer un nuevo escalafón o régimen de personal que deberá ser aprobado
por el Poder Ejecutivo.
- Definir la escala salarial del escalafón del personal de investigación, técnico de
apoyo y administrativo, sujeto o no a límites o topes.
- Definir bonos o premios por resultados.
- Otorgar al personal que se desempeña al momento de la reforma a pasar al
nuevo régimen laboral y su respectivo escalafón. En la etapa de transición se
permitirá el pasaje del personal del régimen actual al nuevo, basado en
contratos plurianuales (pe. 5 años) sujeto a evaluación de su desempeño

Un régimen flexible de gestión de personal es una condición necesaria para poder

atraer personal científico y técnico calificado resolviendo así uno de los principales
problemas señalados por las evaluaciones de los IPIs realizadas por Advansis,
UNCTAD y OECD.

Respecto a las remuneraciones se podría avanzar en una solución transitoria hasta

alcanzar mecanismos específicos en el marco de SERVIR (Autoridad Nacional de
Servicio Civil, encargada de la reforma del sector público).

La propuesta de la presente consultoría es la de generar “remuneraciones

competitivas” para todo el personal vinculado a la I+D+I. El ejercicio que sigue se
realiza a partir de las condiciones actuales remunerativas del personal de los IPIs,
aunque hay que tener en cuenta que nuestra propuesta de fondo es escapar a la
camisa de fuerza de la administración pública, sus límites salariales y sus modalidades
de contratación.

83
A manera de ejemplo, consideramos que una mejor remuneración en el contexto
actual significaría una combinación de un sueldo base, contemplado en el CAP o en la
contratación CAS (promedio actual de IPIs es S/.6000), adicionando a este un
concepto por “incentivo acumulativo obligatorio por participación en proyectos ligados
a las prioridades institucionales o a la cadena de valor”, publicaciones en revistas
indexadas y otros indicadores de gestión; con la restricción de no más de dos (2)
proyectos por investigador o no más de 20% de su tiempo laborable (un día x semana
acumulable como licencia con goce de haber), lo que podría significar unos S/.4500
por Proyecto generado adicionales al salario actual de S/.6000 es el promedio soles.

También se podría generar un concepto de “incentivo acumulativo obligatorio por

proyectos de investigación básica”, con la restricción de no más de dos (2) proyectos
por investigador o no menos de 20% de su tiempo laborable (un día x semana
acumulable por licencia con goce de haber), lo que podría significar un segundo
adicional de hasta S/. 6000 por los Proyectos en que efectivamente participa. Esto
significaría que el personal ligado a la I+D+i podría alcanzar un ingreso mínimo de S/
16,500 o US$ 4800 o un máximo de S/ 27,000 o US$ 7900.

Hay que tener en cuenta que estas cifras son aplicables al régimen legal vigente del
sector público como incentivos durante una transición. En realidad, se está planteando
salir de este régimen para obtener una mayor autonomía y flexibilidad, que se
reflejaría también en mejoras salariales.

La promoción de estos “incentivos acumulativos obligatorios”, puede hacerse en el

marco de los fondos concursables que lo permitan y se facilita bajo la estrategia de
utilizar el “carácter privado” de la remuneración de organizaciones privadas (CITEs
privados, universidades privadas y empresas que usen el incentivo tributario u otros),
a manera de pago privado por consultoría lo que no colisiona de ninguna forma con
la prohibición de la doble remuneración pública, sino todo lo contrario, genera más
dinamismo en las labores de investigación de cada IPI donde se aplique esta estrategia
remunerativa para sus investigadores22. También podrían optimizarse recursos con

22
Los mencionados incentivos para el investigador no colisionan de ninguna forma con la prohibición
de la doble remuneración pública” ya que, de acuerdo a la Disposición Complementaria transitoria de
la Ley N° 30372, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2016, promovida por
CONCYTEC en la QUINCUAGÉSIMA OCTAVA. Disposición Complementaria transitoria de la Ley N°
30372, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2016, promovida por CONCYTEC, se
señala. “Dispónese que las entidades públicas que resulten beneficiarias del Fondo Nacional de
Desarrollo Científico, Tecnológico y de Innovación Tecnológica (FONDECYT), como resultado de un
concurso de proyectos de investigación efectuado por el CONCYTEC, quedan autorizadas a otorgar un
incentivo económico a los investigadores que participan en el desarrollo de proyectos de investigación.

Asimismo, aquellas entidades públicas que resulten beneficiarias de los concursos convocados por el
Programa Nacional de Innovación para la Competitividad y Productividad, quedan autorizadas a otorgar
un incentivo económico a los investigadores que participan en un proyecto de investigación, innovación
u otro similar.

84
alianzas con Universidades donde también el tema salarial es crítico y donde muchas
veces los investigadores de los IPIs son docentes.

Cabe destacar, que el éxito de esta estrategia deriva de estar condicionada a proyectos
de líneas de investigación que convaliden la cooperación técnica del investigador y de
la IPIs en dichos proyectos (aprobado por IPI+CONID), incluyendo plataforma de
proyectos “Innóvate Perú” o “Ciencia Activa “, y proyectos vinculados a los incentivos
tributarios por proyectos de I+D+i. Para esto último es fundamental que los IPIs se
acrediten en las áreas que desarrollan en el CONCYTEC e inscriban su personal en el
DINA y el REGINA y se fomenten sus publicaciones científicas.

En el mediano o largo plazo se podría pensar en coordinación con SERVIR en una

carrera del investigador para cada IPI que incluya mecanismos especiales teniendo en
cuenta las lecciones, las buenas y malas prácticas, del benchmarking de la experiencia
internacional.

Si bien la participación en proyectos de investigación financiados con fondos del

Estado como los de FONDECYT e Innóvate pueden servir para ese propósito,
consideramos que lo realista sería que un investigador de IPI participase en un
máximo de 2 proyectos, que aportarían un máximo de 3,000 nuevos soles como
suplemento salarial. En caso de considerarse el esquema de Servir como una solución
transitoria, se podría plantear que se retomen las conversaciones entre CONCYTEC y
la autoridad de Servir, tal como se sugirió en los talleres, para estudiar cómo mejorar
los ingresos dentro de la categoría de investigador, de acuerdo con los criterios
establecidos en dicha Ley.

4.12 Régimen Jurídico

Para poder implementar las reformas propuestas convendrá reemplazar del régimen
jurídico actual por un nuevo régimen basado en la iniciativa pública de conformar
personas jurídicas privadas sin fines de lucro (como es el caso de algunos IPIs de
Chile, Colombia o algunos casos de México) o entes públicos no estatales (como los
ejemplos de Sudáfrica, México, Uruguay).

Dicho incentivo, no tiene carácter remunerativo ni pensionable, no forma parte de la base de cálculo
para la asignación o compensación por tiempo de servicios o cualquier otro tipo de bonificaciones,
asignaciones o entregas, ni está afecto a cargas sociales. La ejecución de dicho gasto se efectúa en la
Partida de Gasto 2.1.1.1.2. 99 Otras retribuciones y complementos, y 2.3.2.8 1: Contrato Administrativo
de Servicios, según corresponda”-

85
CAPÍTULO V: CONSIDERACIONES LEGALES DE LAS REFORMAS

El presente capítulo tiene como finalidad la de explicar la viabilidad legal de las

propuestas realizadas en el Capítulo Cuarto. De esta manera se consideran los cambios
y propuestas legales necesarias para que la implementación de las medidas
anteriormente mencionadas.

5.1 Definición de los IPIs que se incluirán en el régimen de reformas

propuestas

Sin perjuicio del hecho por el cual se verifique que no todos los IPIs peruanos
realizan actividades de investigación, el régimen de reformas propuestas deberá
aplicarse a la totalidad de los mismos, puesto que el Texto Único Ordenado de la
Ley Marco de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica, aprobado por Decreto
Supremo Nº 032-2007-ED (en adelante el TUO), no hace distinción entre los
mismos.

En tal sentido, conforme al marco legal vigente, el régimen de reformas

propuestas se aplicará a: (i) Los IPIs reseñados en el anexo 2 del TUO; y, (ii) los
IPIs que sean clasificados como tales por CONCYTEC, en ejercicio de sus
facultades previstas en el literal q) del artículo 11 del TUO23.

5.2 Definición del ministerio “principal”

En el Anexo No. 6 se presentan los “principales” de cada uno de los IPIs,

teniendo en consideración las leyes de creación de los mismos. Asimismo, en el
capítulo anterior del presente informe, se propuso mantenerlos (a menos que
algún IPI cambie de jurisdicción o se produzca alguna fusión entre algunos IPIs).
En ese sentido, esta propuesta no requiere de modificaciones a nivel normativo.

23
Texto Único Ordenado de la Ley Marco de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica,
aprobado por Decreto Supremo Nº 032-2007-ED
Artículo 11.- Funciones
Son funciones del CONCYTEC:
(…)
q) Calificar a las instituciones e investigadores que conforman el SINACYT, de acuerdo a lo que
establezca el reglamento de la presente Ley. (…)

86
Sin perjuicio de lo anterior, se propone asimismo que algunos IPIs, en el nuevo
régimen, no sólo estén bajo la responsabilidad del “principal”, sino también del
CONCYTEC y de un representante del MEF, que podría ser COFIDE (Corporación
Financiera de Desarrollo), que como en el caso de CORFO en Chile podría jugar
un rol también en el Perú, financiando a los IPIs o del CNCF. Para ello, se
necesitará modificar las respectivas leyes de creación, en las cuales se deberá
determinar las funciones del principal correspondiente, CONCYTEC y MEF.

Si bien la incorporación formal del CONCYTEC y un representante del MEF a los

Directorios delos IPIS requiere modificar necesariamente las leyes de constitución
de cada IPI. Los comités consultivos planteados como solución de transición,
aunque tengan un carácter “consultivo” no vinculante podrían ir facilitando el
cambio legal y la articulación de consenso entre las políticas sectoriales a las que
responde el IPI y las políticas nacionales transversales del Plan nacional de CTI y
de la Agenda de Competitividad, aunque no exista un poder formal de decisión
sobre la conducción de los IPIs

Finalmente, con relación a la participación del Ministerio de Economía y Finanzas

en el procedimiento de aprobación del financiamiento proyectado, ésta se
realizará conforme a lo señalado en la Ley General del Sistema de Presupuesto,
por lo cual las modificaciones propuestas deberán respetar dicho marco.

5.3 Gobernanza del Instituto (Consejo Directivo)

En el presente informe, se propone que exista un Consejo Directivo, que en su

calidad de OCG, tenga el más alto rango dentro de la estructura de los IPIs. En
ese sentido, siguiendo con nuestra propuesta de corto plazo para los IPIs,
recomendamos que se aplique la Ley del Servicio civil, Ley N° 30057 (en adelante,
“Ley Servir”), en caso los IPIs se constituyan como entidades públicas.

En razón a lo anterior, las personas que conformen el Consejo Directivo podrían,

o no, ser Funcionarios Públicos, en concordancia con el artículo 51 de la Ley Servir.
Así, estas personas estarán a cargo de diseñar y aprobar políticas y normas, así
como ejercer actos de dirección y gestión interna. Asimismo, la forma de
incorporación, designación y el plazo del cargo debería encontrarse regulada en
una norma especial con rango de ley de cada entidad.

En caso el Consejo Directivo también esté conformado por personas del sector
privado (empresas, gremios, asociaciones, universidades privadas, entre otros),
se requerirá modificar las leyes de creación de los IPIs, estableciendo que la Alta
Dirección estará integrada por determinados representantes del sector privado.
Este es el caso, por ejemplo, del Instituto de Investigaciones de la Amazonía
Peruana (IIAP), el Instituto del Mar del Perú (IMARPE), el Instituto Tecnológico

87
de la Producción (en adelante, el “ITP”) y los Centros de Innovación Productiva y
Transferencia Tecnológica (en adelante, “CITEs”) públicos.

Adicionalmente, es necesario tener en consideración que los IPIs deberán

modificar sus leyes de creación a efectos de (i) Incluir Consejos Directivos dentro
de su estructura, cuando no se prevea esta figura expresamente; y/o, (ii)
establecer que los miembros del Consejo Directivos serán designados por el Poder
Ejecutivo, según propuestas del “Principal”, CONCYTEC, COFIDE, universidades y
asociaciones del empresariado sectorial. Además, en sus respectivos reglamentos
de organización y funciones, podrán regular las responsabilidades del Consejo
Directivo.

Por otro lado, si los IPIs son constituidos como personas jurídicas de derecho
privado, entonces sus estatutos deberán regular (i) la presencia de un Consejo
Directivo; y/o, (ii) la forma de incorporación, designación y el plazo del cargo del
Director. De esta manera, cada IPI podrá regular lo mencionado anteriormente
de acuerdo a sus intereses y la naturaleza de sus funciones.

Finalmente, si se verifica la necesidad de contar con asesores ad honorem, esto

puede ser definido por cada IPI por sus propios instrumentos normativos internos.

5.4 Comisión Asesora Internacional

A efectos de que los IPIs cuenten con una Comisión Asesora Internacional que
influir en el desarrollo de los mismos, será necesario modificar sus leyes de
creación en el artículo referido a la organización, disponiendo la incorporación de
esta comisión.

Si por el contrario es una Comisión no vinculante, las IPIs sí podrían crearlas con
el instrumento normativo de mayor rango que se prevea en cada caso.

Por otro lado, cabe señalar que esta Comisión tiene como objetivo asesorar en
materia técnica de la misión institucional, por lo que es diferente a la institución
privada o pública que se encargue de la evaluación externa.

5.5 Definición explícita y actualizada de los fines públicos de cada IPI

(“mandato” o “misión”)

En el capítulo anterior, se propuso la existencia de un “Mandato”, en el cual se

establezca los lineamientos y los alcances de las acciones y responsabilidades de
cada IPI a efectos de que éstos cumplan con sus funciones. Del mismo modo, se
señaló que dicho Mandato (i) deberá ser elaborado por el “principal” en consulta
con el CONCYTEC y los potenciales beneficiarios interesados y (ii) deberá ser
aprobado por el Presidente del Consejo de Ministros, en base a la propuesta del

88
 Principal. En ese sentido, aquel mandato sería el marco para la formulación de los
Planes Estratégicos Institucionales de cada IPI.

Sobre esta alternativa, se considera que para su viabilidad es necesario que se

emita una ley que otorgue competencia al Presidente del Consejo de Ministros
para aprobar dicho mandato, a fin de que se cumpla con el artículo 61 de la Ley
del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 2744424. Asimismo, el contenido
y el procedimiento para la aprobación del mismo podrían ser regulados mediante
un decreto supremo.

Sin perjuicio de lo anterior, es importante notar que otro camino para establecer
el referido “Mandato”, es a través de una resolución emitida por el CONCYTEC,
aprovechando sus facultades previstas en el literal a) del artículo 11 del TUO 25.
Dicho literal permite a CONCYTEC a normar el SINACYT (el cual está conformado
por IPIs), así como el planeamiento, programación, seguimiento y evaluación de
las actividades de CTI, actividades que justamente deben ser realizadas por los
IPIs.

5.6 Plan Estratégico elaborado por el IPI en el marco del “Mandato”,

incluyendo metas e indicadores de desempeño

Actualmente, los organismos públicos se encuentran obligados a tener un Plan

Estratégico, de acuerdo al artículo 2 de la Directiva General del Proceso de
Planeamiento Estratégico – Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico N° 001-
2014-CEPLAN, aprobada por Resolución de Presidencia del Consejo Directivo N°
26-2014-CEPLAN-PCD (en adelante, la “Directiva”). En la actualidad estos planes
estratégicos no contemplan todos los elementos que permitirían una adecuada
evaluación y seguimiento de los IPIs.

24
Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444
Artículo 61.- Fuente de competencia administrativa
61.1 La competencia de las entidades tiene su fuente en la Constitución y en la ley, y es reglamentada
por las normas administrativas que de aquéllas se derivan.
61.2 Toda entidad es competente para realizar las tareas materiales internas necesarias para el
eficiente cumplimiento de su misión y objetivos, así como para la distribución de las atribuciones que
se encuentren comprendidas dentro de su competencia.

25
Texto Único Ordenado de la Ley Marco de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica,
aprobado por Decreto Supremo Nº 032-2007-ED
Artículo 11.- Funciones
Son funciones del CONCYTEC:
a) Normar, dirigir, orientar, coordinar y articular el SINACYT, así como el proceso de planeamiento,
programación, seguimiento y evaluación de las actividades de CTeI.

89
Además, el artículo 13 de esta norma dispone que, en las Fases Estratégica e
Institucional, se determine la misión, la visión, los objetivos estratégicos, los
indicadores y las metas correspondientes.

Sin embargo, como se pudo evidenciar en el Anexo 3 del Segundo Entregable, el

Instituto Nacional de Investigación y Capacitación de Telecomunicaciones de la
Universidad Nacional de Ingeniería (en adelante, el “INICTEL – UNI”) y los CITEs
públicos no son organismos públicos, sino órganos desconcentrados de la
Universidad Nacional de Ingeniería y el ITP, respectivamente. En este caso, será
necesario que se modifique el artículo 2 de la Directiva a efectos de que, dentro
del ámbito de aplicación de esta norma, también se encuentren los órganos
desconcentrados.

Por otro lado, se propone que el Plan Estratégico (i) se realice en el marco del
“Mandato”, (ii) tenga un contenido especial, e (iii) incorpore indicadores de
desempeño. Sobre el particular, se necesitará que se emita una nueva Directiva
de Planeamiento Estratégico específica para IPIs, puesto que la realización de éste
se basará en lo establecido en el “Mandato”.

5.7 Modelo de Gestión

5.7.1 Dirección Ejecutiva

Siguiendo con la propuesta de aplicar la Ley Servir en caso los IPIs sean
constituidos como entidades públicas, el puesto de Director Ejecutivo debería ser
cubierto por un Director Público, dado que cumple con las características
establecidas en el artículo 59 de esta norma. Así, el Director Ejecutivo sería elegido
por medio de un concurso público. No obstante, el periodo del cargo sería por tres
años, con posibilidad de renovación hasta en dos oportunidades, en aplicación del
artículo 60 de la misma ley.

Por lo mencionado, la propuesta referida a que el cargo de Director Ejecutivo sea

por el plazo de cinco años lo consideramos inviable con la normativa vigente. En
todo caso, esta propuesta requerirá la emisión de una ley que lo establezca.

Por otro lado, en caso los IPIs sean personas jurídicas de derecho privado,
entonces sus estatutos regularán la forma de incorporación, designación y el plazo
del cargo de Director Ejecutivo. En este supuesto, los IPIs tendrán la facultad para
regular lo mencionado según sus intereses y la naturaleza de sus actividades.

5.7.2 Gerentes o Directores Adjuntos

En caso los IPIs sean entidades públicas, los Gerentes o Directores Adjuntos
podrían ser Directores Públicos en aplicación del artículo 59 de la Ley Servir.

90
 No obstante, si los IPIs son constituidos como personas jurídicas de derecho
privado, sus estatutos regularán la forma de incorporación, designación, el plazo
y las funciones delos cargos de Directores o Directores Adjuntos, al igual que en
el caso anterior.

5.8 Lineamientos básicos para la operación de los IPIs

5.8.1 Seguimiento anual del desempeño por el ministerio “Principal”

Esta propuesta no requiere de modificaciones al ordenamiento jurídico, puesto

que los reglamentos de organización y funciones correspondientes pueden
disponer que el Directorio será evaluado periódicamente por el Principal.

5.8.2 Evaluación externa periódica cada 4/5 años

Esta propuesta no requiere de modificación al ordenamiento jurídico vigente,

puesto que se puede ejecutar en el marco de las funciones de CONCYTEC,
específicamente la prevista en el literal a) del artículo 11 del TUO26. Dicho literal
permite a CONCYTEC hacer seguimiento y evaluar las actividades de CTI,
actividades que justamente son realizadas por los IPIs.

En la misma línea, el artículo 9 del TUO señala que el CONCYTEC es el organismo

rector del SINACYT, así como es el encargado de normar, dirigir, orientar,
fomentar, coordinar, supervisar y evaluar las acciones del Estado en el ámbito de
la ciencia, tecnología e innovación tecnológica y promover e impulsar su desarrollo
mediante la acción concertada y la complementariedad entre los programas y
proyectos de las instituciones públicas, académicas, empresariales, organizaciones
sociales y personas integrantes del SINACYT. Además, su presidente dirige el
SINACYT y es el responsable de la política nacional de CTI.

De esta manera, el CONCYTEC, como parte de su evaluación de actividades de

CTI, puede normar el mecanismo correspondiente a efectos de que la evaluación
externa sea aceptada y considerada por el Principal y el Comité Directivo, no
necesitando ser considerado como un “socio principal” por otra norma.

26
Texto Único Ordenado de la Ley Marco de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica,
aprobado por Decreto Supremo Nº 032-2007-ED
Artículo 11.- Funciones
Son funciones del CONCYTEC:
a) Normar, dirigir, orientar, coordinar y articular el SINACYT, así como el proceso de planeamiento,
programación, seguimiento y evaluación de las actividades de CTeI (…)

91
Adicionalmente, en esta evaluación, el CONCYTEC podría considerar lo señalado
por las Comisiones Asesoras Internacionales de los IPIs.

5.8.3 Renovación periódica del Plan Estratégico incorporando

recomendaciones de la evaluación externa

Esta propuesta tampoco requiere de modificaciones normativas para su

implementación. De acuerdo al artículo 25 y el numeral 28.3.3 del artículo 28 de
la Directiva, en la Fase de Análisis Prospectivo del Planeamiento Estratégico, los
organismos públicos necesitan evaluar su entorno para identificar tendencias y
variables estratégicas con la finalidad de construir escenarios de futuro, evaluando
oportunidades y riesgos.

Así, en esta evaluación, los IPIs podrían incorporar las recomendaciones realizadas
por los evaluadores externos. En ese sentido, esta propuesta sólo necesita de
buenas prácticas de gestión.

No obstante, como se mencionó en el análisis de viabilidad legal de la sexta

propuesta, se requerirá modificar el artículo 2 de la Directiva con la finalidad de
que el INICTEL- UNI y los CITEs públicos también se encuentren dentro del ámbito
de aplicación de esta norma.

5.9 Autonomía financiera y administrativa

En la medida que la propuesta se realice dentro del procedimiento previsto en el

TUO (Texto Único Ordenado) Presupuesto y considerando lo señalado en numeral
siguiente, no sería necesaria una modificación normativa.

5.10 Modelo de Financiamiento

Esta propuesta se basa en que el financiamiento de los IPIs sea por medio de un
Presupuesto por Resultados (PPR) de carácter multianual. Para ello, cada IPI
deberá aplicar el Texto Único Ordenado de la Ley N° 28411, Ley General del
Sistema Nacional de Presupuesto, aprobado por Decreto Supremo N° 304-2012-
EF (en adelante, el “TUO Presupuesto”). Así, de acuerdo al numeral 79.1 del
artículo 79 del TUO Presupuesto, para la implementación del Presupuesto por
Resultados, se requiere lo siguiente:

- La existencia de una definición de los resultados a alcanzar.

- El compromiso para alcanzar dichos resultados por sobre otros objetivos

secundarios o procedimientos internos.

92
- La determinación de responsables.

- Los procedimientos de generación de información de los resultados, productos

y de las herramientas de gestión institucional.

- La rendición de cuentas.

Al respecto, el numeral 79.2 del artículo 79 del TUO Presupuesto dispone que esta
figura se implementa progresivamente a través de los programas presupuestales,
las acciones de seguimiento del desempeño sobre la base de indicadores, las
evaluaciones y los incentivos a la gestión, entre otros instrumentos que determine
la Dirección General de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y
Finanzas, en colaboración con las demás entidades del Estado.

En este supuesto, los IPIs que se constituyan requerirán desarrollar los objetivos
e indicadores para implementarlo, en concordancia con lo dispuesto en el TUO
Presupuesto. Asimismo, es viable la programación multianual, conforme a lo
señalado en el artículo XIV del Título Preliminar del TUO Presupuesto.

Por otro lado, se debe tener presente que los IPIs, al ser integrantes del SINACYT,
son financiados, además de otras fuentes que cada uno cuenta, por el Fondo
Nacional de Desarrollo de la Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (en
adelante, “FONDECYT”), en concordancia con el artículo 16 del TUO.

5.11 Régimen laboral

El régimen laboral de los IPIs dependerá de la forma jurídica bajo la cual se

constituyan. En ese sentido, si los IPIs continúan siendo entidades públicas, se
recomienda que se aplique la Ley Servir. Así, el artículo 1 de esta norma dispone
que el régimen del servicio civil es aplicable a los organismos públicos y demás
entidades y organismos del Estado que están sujetas a las normas de derecho
público.

En este caso, los IPIs deberán tener en consideración que de acuerdo al artículo
5 del Reglamento de Compensaciones de la Ley N° 30057, aprobado por Decreto
Supremo N° 138-2014-EF (en adelante, el “Reglamento”), la compensación
económica está compuesta de la siguiente forma:

a) Valorización Principal: Componente económico determinado para la familia

de puestos.

b) Valorización Ajustada: Monto asignado al puesto en razón a la entidad a la

que pertenece y en función a criterios de jerarquía, responsabilidad,

93
 presupuesto a cargo, personal directamente a su cargo, alcance de sus
decisiones o montos que involucran las decisiones sobre recursos del
Estado.

Adicionalmente, de acuerdo al mismo artículo, se añade a estos conceptos una

valorización priorizada cuando, debido a condiciones de accesibilidad geográfica,
altitud, riesgo de vida, riesgo legal o servicios efectivos en el extranjero, se
presenten situaciones atípicas para el desempeño del puesto. Del mismo modo,
el monto de esta valorización se determinará mediante Decreto Supremo
refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas.

A continuación, presentamos un cuadro que señala los conceptos que son

considerados a efectos de valorizar las compensaciones económicas:

Tabla 21
Criterios utilizados para valorizar la compensación económica de los funcionarios

Valorización
Valorización Valorización
Priorizada
Principal Ajustada
-Entidad Pública.
-Jerarquía.
-Responsabilidad.
- Accesibilidad
-Presupuesto a geográfica.
cargo.
- Altitud.
Conceptos - Familia
- Personal a
de - Riesgo de vida.
cargo.
considerados puestos - Riesgo legal.
- Alcance de sus
- Servicios
decisiones.
efectivos en el
- Montos que
extranjero.
involucren sus
decisiones.

Por otro lado, en caso los IPIs sean constituidos como personas jurídicas de
derecho privado, entonces será aplicable el régimen laboral de la actividad
privada, previsto en la Ley del Fomento del Empleo, aprobado por el Decreto
Legislativo N° 728. De esta manera, los IPIs tendrán la facultad para determinar
los montos de las remuneraciones para cada cargo.

Si bien en el capítulo anterior se propuso implementar un régimen laboral especial

para los IPIs. Si se mantienen en el sector público, jurídicamente no se considera
viable, puesto que, actualmente, ya se cuenta con el régimen del servicio civil y
el régimen de la actividad privada. En todo caso, dicha propuesta sólo podrá ser
implementada por medio de la emisión de una ley; no obstante, de acuerdo al
94
 artículo 103 de la Constitución, sólo pueden expedirse leyes especiales porque así
lo exige la naturaleza de las cosas. En ese sentido, se tendrá que sustentar cuál
es la naturaleza especial que realiza los trabajadores y directivos de los IPIs a
efectos de tener un tratamiento distinto al establecido en los regímenes generales.

5.12 Régimen Jurídico

Los IPIs pueden constituirse bajo forma de i) entidades públicas según el marco
legal peruano, o ii) personas jurídicas de derecho privado (asociaciones civiles sin
fines de lucro o fundaciones), previstas en el Código Civil.

Asimismo, las figuras de entidades públicas no estatales o mixtas y personas

jurídicas público-privadas identificadas en el Derecho comparado no corresponden
a las previstas en el marco constitucional o legal peruano. De esta manera,
únicamente podrían crearse mediante la emisión de una ley.

5.13 Régimen SERVIR y su aplicación a los investigadores que laboren en

IPIs públicas

A. Aplicación de Régimen SERVIR

El marco jurídico del régimen de servicio civil está comprendido por las siguientes
normas:

▪ La Ley Servir.
▪ El Reglamento.
▪ Reglamento de Compensaciones de la Ley N° 30057, aprobado por
Decreto Supremo N° 138-2014-EF (en adelante, el “Reglamento de
Compensaciones”).

El artículo 1 de la Ley Servir dispone que el régimen del servicio civil es aplicable
a los organismos públicos del Poder Ejecutivo y a las demás entidades del Estado,
cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por lo
tanto, se encuentran sujetas a las normas comunes del derecho público.

En ese sentido, todos los IPIs que son materia de la presente consultoría aplicarán
el régimen del servicio civil, con excepción de los CITEs privados, toda vez que
éstos se organizan jurídicamente bajo cualquiera de las formas previstas en el
derecho común y el régimen societario vigente.

B. Clasificación de servidores públicos bajo Régimen SERVIR

Este régimen prevé los siguientes grupos de servidores civiles:

95
 Tabla 22

Cuadro con el tratamiento administrativo a diversos niveles de servidores

públicos en el régimen SERVIR

Modo de Forma de Plazo de Aplicabilidad a los IPIs

incorporación designación designación
Regulado en Se aplica al Instituto del Mar del Perú
norma especial (IMARPE), el Instituto Geológico Minero y
con rango de ley Metalúrgico (INGEMMET) y el Instituto
de cada entidad. Tecnológico de la Producción (ITP).
Para que Resolución del
Regulado en
conformen nivel y fuente
Funcionarios norma especial
consejo directivo que determine
Públicos con rango de ley
de entidad la normativa
de cada entidad.
pública, ésta aplicable.
deberá ser
organismo
técnico
especializado.
Concurso público Los IPIs pueden contar con Directivos
de méritos, Tres años, con Públicos.
contratación posibilidad de
Directivos Resolución
directa o renovación hasta
Públicos Administrativa.
cumplimiento de en dos
requisitos de oportunidades.
leyes especiales.
Los investigadores de los IPIs pueden
clasificarse como Puestos Altamente
Especializados (modalidad de los servidores
civiles de carrera), previa aprobación de la
Autoridad Nacional del Servicio Civil
(SERVIR).

Para ello, la entidad pública correspondiente

Concursos
Servidores debe sustentar, por medio de un informe,
públicos de Resolución
Civiles de Indeterminado. su necesidad de contar con uno o más
méritos abierto o Administrativa.
Carrera puestos que requieren un alto grado de
transversal.
especialización, lo cual implica
conocimientos amplios en una o varias
materias determinadas y experiencia en una
determinada ciencia o actividad que
exceden el nivel de conocimiento común en
dicho campo, haciendo difícil su selección
en el Estado.

96
 Se puede aplicar a los IPIs en calidad de
Directivos Públicos, Servidores Civiles de
Carrera o Servidores de Actividades
Complementarias.
Acto
Determinada y
Servidores de Designación administrativo Para ello debe seguir los siguientes límites:
supeditada a la
Confianza discrecional. que (i) El número de Servidores de Confianza no
confianza.
corresponda. será mayor al 5% del total de puestos
previstos por la entidad pública; y, (ii)
Mínimo de dos y un máximo de cincuenta
Servidores de Confianza

a. Régimen de compensaciones

a) A nivel general

Este aspecto es uno de los factores que desincentiva a los investigadores a

formar parte de las entidades públicas en general y de los IPIs en particular,
toda vez que todas las entidades públicas se rigen por los sistemas
administrativos del Estado y, en consecuencia, los sueldos para sus
trabajadores están sujetos a límites que - en la mayoría de casos –
desincentivan a profesionales a prestar servicios al Estado.

Los límites máximos a los sueldos se encuentran comprendidos en:

▪ Decreto Supremo Nº 023-2014-EF (para funcionarios públicos que se

encuentren bajo el régimen SERVIR)

Tabla 23
Niveles remunerativos de diversos altos niveles de funcionarios públicos

Compensación Compensación
Económica Económica
Mínima Mensual Máxima Mensual
Ministros de Estado. 30 000 30 000

97
 Viceministros. 28 000 28 000
Secretarios Generales
25 000 25 000
de Ministerios.
Aquellos Secretarios
Generales que por ley
15 000 25 000
expresa tengan igual
jerarquía.
Funcionario Titulares y/o presidentes
público de libre de los órganos
designación y colegiados 15 000 25 000
de libre
remoción. designación y remoción.
Adjunto de los órganos
colegiados de libre 15 000 25 000
designación y remoción.
Miembros de los
órganos colegiados de
15 000 25 000
libre designación y
remoción.

Como puede apreciarse, ninguno de estos cargos se aplicaría a los funcionarios y

personal de los IPIs. En consecuencia, las compensaciones deberán regularse por
el régimen general, que a continuación desarrollamos.

▪ Decreto de Urgencia N° 038-2006:

Establece que ningún funcionario o servidor público que presta servicios al Estado
bajo cualquier forma o modalidad contractual y régimen laboral, con excepción
del Presidente de la República, percibirá ingresos mensuales mayores a seis (6)
Unidades de Ingreso del Sector Público (en adelante, “UISP”), salvo en los meses
en que corresponda las gratificaciones o aguinaldos de julio y diciembre.
Actualmente, la UISP asciende a S/. 2,600 Soles, con lo cual el ingreso máximo
para este año es S/. 15,600 Soles.

b) Contratación de Profesional Altamente Calificado

Para atender esta problemática, en virtud de la Ley N° 29806, se permite la

contratación de profesionales altamente calificados para ocupar puestos en las
entidades públicas del Poder Ejecutivo. Para ello, estas entidades deben realizar
su pedido y ser autorizados por el Ministerio de Economía y Finanzas, con cuya
aprobación se activa el Fondo de Apoyo General al Sector Público (en adelante,
“FAG”), siendo el administrador del FAG el que determina los límites de
contratación y la escala de montos por concepto de contraprestación.

Es preciso señalar que los IPIs también podrían aplicar este régimen, salvo el
Instituto Nacional de Investigación y Capacitación de Telecomunicaciones de la
98
 Universidad Nacional de Ingeniería (INICTEL-UNI) y los Centros de Innovación
Productiva y Transferencia Tecnológica (CITEs), toda vez que son órganos
desconcentrados de la Universidad Nacional de Ingeniería y del Instituto
Tecnológico de la Producción, respectivamente27.

Ahora bien, a efectos de que las entidades públicas puedan identificar un puesto
de personal altamente calificado, el artículo 4 del Reglamento de la Ley N° 29806,
aprobado por Decreto Supremo N° 016-2012-EF, señala los criterios que deben
aplicarse:

Artículo 4.- Criterios para identificar el puesto a ser

cubierto por personal altamente calificado
Para efectos de la identificación de los puestos que las Entidades
requieran cubrir con personal altamente calificado, deben
considerar los siguientes criterios:
4.1 Debe tratarse de:
a)
uesto directivo correspondiente a los niveles F5 o superior o su
equivalente u otro de similar responsabilidad, de las entidades
comprendidas en el artículo 2 del Decreto Supremo Nº 016-2012-
EF, o
b)
uesto de asesor de la alta dirección de los ministerios o del
despacho presidencial, o
c)
uesto directivo correspondiente al nivel F4, o su equivalente u otro
de similar responsabilidad, del Despacho presidencial o de los
ministerios, sin considerar, dentro de éstos últimos, a sus órganos
desconcentrados ni a sus entidades adscritas.

4.2 Metas y/o logros que se pretenda alcanzar con la contratación

correspondiente.
4.3 El puesto debe reunir todos los criterios y aspectos de
calificación establecidos en los artículos 5 y 6 del presente
Reglamento.

(Subrayado nuestro)

27
El artículo 2 del Reglamento de la Ley N° 29806, aprobado por Decreto Supremo N° 016-2012-EF,
establece que el ámbito de aplicación comprende, entre otros, a las entidades públicas del Poder
Ejecutivo adscritas a un Ministerio o a la Presidencia del Consejo de Ministros, lo cual no es el caso de
INICTEL-UNI ni de los Centros de Innovación Productiva y Transferencia Tecnológica (CITEs), toda vez
que son órganos desconcentrados de la Universidad Nacional de Ingeniería y del Instituto Tecnológico
de la Producción, respectivamente.

99
Como se puede apreciar, sería aplicable a los IPIs el supuesto previsto en el literal
a) del numeral 4.1 del artículo 4 de este Reglamento. No obstante, los IPIs no
podrían contratar investigadores bajo esta modalidad, ya que la normativa se
refiere únicamente a la contratación de personal para puestos directivos.

Por otro lado, respecto a los montos máximos a pagar en el marco del FAG, el
Reglamento de la Ley N° 29806, aprobado por Decreto Supremo N° 016-2012-EF,
establece que son los siguientes:

Artículo 9.- Límites de contratación

9.1 El Sector sujeta los límites de contratación de personal
altamente calificado a la asignación máxima mensual que se
consigna a continuación:

Tabla 24
Montos asignados a cada sector para la contratación de personal
altamente calificado

SECTOR ASIGNACIÓN MENSUAL MÁXIMA

S/.
Agricultura 525 000
Ambiente 675 000
Comercio Exterior y Turismo 450 000
Cultura 450 000
Defensa 375 000
Desarrollo e Inclusión Social 300 000
Economía y Finanzas 800 000
Educación 450 000
Energía y Minas 450 000
Interior 300 000
Justicia 450 000
Mujer y Desarrollo Social 375 000
Presidencia del Consejo de 1 575 000
Ministros
Producción 525 000
Relaciones Exteriores 375 000
Salud 675 000
Trabajo y Promoción del Empleo 300 000
Transportes y Comunicaciones 450 000
Vivienda, Construcción y 450 000
Saneamiento
TOTAL 9 950 000

100
 Artículo 10.- Escala de montos por concepto de
contraprestación
El Sector sujeta los montos por concepto de contraprestación del
personal altamente calificado a la escala siguiente:

Tabla 25
Escalas del personal altamente calificado

Puntaje de asignación del puesto Monto S/.

De 96 a 100 Hasta 25 000
De 92 a 95 Hasta 22 750
De 88 a 91 Hasta 20 500
De 84 a 87 Hasta 18 250
De 80 a 83 Hasta 16 000"

Como puede apreciarse, el monto máximo a pagar como sueldo en el sector

público – incluso en el caso de personal altamente clasificado – asciende a S/.
25,000 Nuevos Soles.

C. Inconvenientes de crear régimen laboral especial para los IPIs

diferente al previsto en la Ley SERVIR

Una ley que cree un régimen laboral especial para los IPIs, regularía los modos
de incorporación, contratación y los plazos correspondientes para los cargos de
Presidencia, Director Científico, Secretario General, Jefes de las Áreas
Administrativas, Personal de las Áreas Administrativas y Jefes de Líneas de
Investigación y Transferencia Tecnológica, acordes con la propuesta que
CONCYTEC ha preparado anteriormente; así como los montos máximos de
compensación.

Sin embargo, consideramos que esta opción podría ser poco viable de
materializarse. Al respecto, el Tribunal Constitucional, en el “Caso Ley del Servicio
Civil”28, ha señalado que el régimen de servicio civil tiene un régimen laboral único
y exclusivo, cuya regulación alcanza a las personas que prestan servicios en las
entidades públicas29. No obstante, se podría excluir dicho régimen siempre que
exista una razón que esté fundamentada en la especial naturaleza o la
particularidad de la prestación del servicio30.

28
El Tribunal Constitucional ha denominado de esa manera el Pleno Jurisdiccional que acumula los
Expedientes N° 0025-2013-PI/TC, N° 0003-2014-PI/TC, N° 0008-2014-PI/TC y N° 0017-2014-PI/TC, a
efectos de resolver sobre la acción de inconstitucional contra diversos artículos de la Ley del Servicio
Civil, Ley N° 30057.
29
Fundamento 61.
30
Fundamento 66.
101
 En ese sentido, el Tribunal Constitucional ha determinado que no existe razón
objetiva para que el Congreso de la República, la Superintendencia Nacional de
Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT), la Superintendencia de Banca y
Seguros (SBS), el Banco Central de Reserva y la Contraloría General de la
República, se encuentren excluidos del régimen del servicio civil31.

En razón a lo anterior, si bien se podría implementar la propuesta del CONCYTEC

por medio de una norma con rango legal, se requeriría sustentar la exoneración
del régimen del servicio civil; en este caso, tendría que fundamentar cuál es la
especial naturaleza o la peculiaridad de los servicios de Presidencia, Director
Científico, Secretario General, Jefes de las Áreas Administrativas, Personal de las
Áreas Administrativas y Jefes de Líneas de Investigación y Transferencia
Tecnológica.

D. Alternativas para incluir aspectos laborales en la normativa de

reforma de los IPIs

Como se desarrolló en el Entregable 5, los principales puestos que CONCYTEC

considera deben incluirse en la estructura de los IPIs pueden ser atendidos con
los cargos de Directivos Públicos, Servidores Civiles de Carrera y Servidores de
Confianza ya previstos en el régimen SERVIR.

El problema que subsiste es el relacionado a los montos de compensación, toda

vez que la aplicación del régimen del Personal Altamente Calificado tiene las
siguientes limitaciones:

▪ Los directivos de algunos IPIs sí podrían ser tratados como Personal

Altamente Calificado, previo procedimiento de aprobación por parte de
cada sector, lo cual no se aplicaría a los investigadores, quiénes
mantendrían el límite de sueldo de seis UISP, descrito en el literal a) del
numeral 3.1 del presente documento.

▪ El régimen de Personal Altamente Calificado no es aplicable al Instituto

Nacional de Investigación y Capacitación de Telecomunicaciones de la
Universidad Nacional de Ingeniería (INICTEL-UNI) y los Centros de
Innovación Productiva y Transferencia Tecnológica (CITEs).

Por tales razones, proponemos las siguientes alternativas:

31
Fundamento 67.
102
 a. Modificar el Reglamento de la Ley N° 29806, aprobado por Decreto
Supremo N° 016-2012-EF, para incluir inciso que permita a los científicos
investigadores ser considerados como personal altamente calificado

El artículo 4 del Reglamento de la Ley N° 29806 establece los criterios para

identificar el puesto a ser cubierto por personal altamente calificado, frente a lo
cual proponemos incluir un nuevo literal para incluir a los investigadores que
trabajan en las IPIs (resaltado):

Artículo 4.- Criterios para identificar el puesto a ser cubierto por

personal altamente calificado
Para efectos de la identificación de los puestos que las Entidades
requieran cubrir con personal altamente calificado, deben
considerar los siguientes criterios:
4.1 Debe tratarse de:
a) Puesto directivo correspondiente a los niveles F5 o
superior o su equivalente u otro de similar
responsabilidad, de las entidades comprendidas en el
artículo 2 del Decreto Supremo Nº 016-2012-EF, o
b) Puesto de asesor de la alta dirección de los ministerios
o del despacho presidencial,
c) Puesto directivo correspondiente al nivel F4, o su
equivalente u otro de similar responsabilidad, del
Despacho presidencial o de los ministerios, sin
considerar, dentro de éstos últimos, a sus órganos
desconcentrados ni a sus entidades adscritas,
d) Investigadores contratados en los Institutos
Públicos de Investigación, reseñados en el
anexo 2 del Texto Único Ordenado de la Ley
Marco de Ciencia, Tecnología e Innovación
Tecnológica, aprobado por Decreto Supremo
Nº 032-2007-ED; y, (ii) los Institutos Públicos
de Investigación que sean clasificados como
tales por CONCYTEC.

4.2 Metas y/o logros que se pretenda alcanzar con la contratación

correspondiente.
4.3 El puesto debe reunir todos los criterios y aspectos de
calificación establecidos en los artículos 5 y 6 del presente
Reglamento.

(Subrayado nuestro)

b. Modificar el Reglamento de la Ley N° 29806, aprobado por Decreto

Supremo N° 016-2012-EF, para incluir a los IPIs en el ámbito de
aplicación del régimen de Personal Altamente Calificado
103
El artículo 2 del Reglamento de la Ley N° 29806 establece que el referido régimen
comprende a la Presidencia del Consejo de Ministros, los Ministerios y las
entidades públicas del Poder Ejecutivo adscritas a un Ministerio o a la Presidencia
del Consejo de Ministros.

Nuestra propuesta es que se modifique este alcance para incluir expresamente a

los IPIs, en los siguientes términos (resaltado):

Artículo 2.- Ámbito de aplicación

La presente norma comprende a la Presidencia del Consejo de
Ministros, los Ministerios, las entidades públicas del Poder
Ejecutivo adscritas a un Ministerio o a la Presidencia del Consejo
de Ministros, a los Institutos Públicos de Investigación
reseñados en el anexo 2 del Texto Único Ordenado de la
Ley Marco de Ciencia, Tecnología e Innovación
Tecnológica, aprobado por Decreto Supremo Nº 032-
2007-ED; y a los Institutos Públicos de Investigación que
sean clasificados como tales por CONCYTEC.
(…)

c. Incluir en le Ley SERVIR una categoría específica para los servidores que
presten sus servicios en las IPIs públicas, lo cual serviría para regular
específicamente el régimen laboral de estas entidades

Se deberá modificar el artículo 2 de la Ley Servir, en la cual se incluya a los

servidores en actividades de investigación y científicas (resaltado):

Artículo 2. Clasificación de los servidores civiles

Los servidores civiles de las entidades públicas se clasifican en los

siguientes grupos:
a) Funcionario público.
b) Directivo público.
c) Servidor Civil de Carrera.
d) Servidor de actividades complementarias.
e) Servidor en actividades de investigación y científicas
que presten servicios en Institutos Públicos de
Investigación reseñados en el anexo 2 del Texto Único
Ordenado de la Ley Marco de Ciencia, Tecnología e
Innovación Tecnológica, aprobado por Decreto Supremo
Nº 032-2007-ED y los que sean clasificados como tales
por CONCYTEC.

104
 En cualquiera de estos grupos pueden existir servidores de
confianza.

Posteriormente, a efectos de incluir regulaciones respecto a los modos de

incorporación, contratación y los plazos correspondientes para los cargos dentro
de los IPIs, se incluirá Título adicional en la Ley Servir para tales efectos. De esta
manera, se podrá regular un régimen de contratación especial para los servidores
civiles que realizan actividades de investigación y científicas dentro de los IPIs
empleando el régimen previsto en la Ley Servir.

Sin embargo, somos de la opinión que una modificación de este tipo tendría el
mismo inconveniente señalado en el literal C) del punto 5.13.

A manera de síntesis de lo expuesto en este capítulo, en el Anexo No. 7 se

presenta un cuadro en EXCEL con las “Modificaciones del marco Legal para
implementar las reformas en los IPIs peruanos”.

105
CAPÍTULO VI: IMPLEMENTACION DE LAS REFORMAS (HOJA DE RUTA)

Este capítulo plantea una secuencia de actividades y medidas para los IPIs, el
CONCYTEC, el MEF y las instituciones involucradas en el desarrollo de los IPIs y, en
general, del Sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) peruano.

En la clasificación y ordenamiento de las actividades y medidas, se han tomado en

cuenta las políticas de Estado existentes, como es el caso del Acuerdo Nacional, el
Plan Nacional de CTI, la Agenda de competitividad del CNCF, el Plan Nacional de
Diversificación Productiva, los documentos del CEPLAN, las propuestas del Foro por
la CTI y de los rectores del consorcio IDI (UNI, UNALM, UNMSM, PUCP y UPCH), así
como las propuestas del partido político ganador de las elecciones del 2016: Peruanos
por el Kambio (PPK), contenidas en su Plan de Gobierno 2016-2021, a las que nos
referiremos a continuación por ser las menos difundidas.

Asimismo, cabe resaltar que la experiencia de Uruguay, Nueva Zelanda, Colombia y

Chile con institutos tecnológicos públicos son ejemplos de una buena relación entre el
“principal” (ministerios en cuya jurisdicción están radicados los institutos) y los
institutos a los que se les define expresamente un mandato con las misiones públicas
asignadas. El énfasis de la gobernanza se enfoca al seguimiento de las misiones y las
metas de desempeño convenidas, dejando a los institutos autonomía en la gestión
administrativa, financiera y de personal (Ver ANEXO 4).

A partir de estos ejemplos (“lecciones aprendidas” o “buenas prácticas”) cabe

recomendar una revisión de los marcos jurídicos de los institutos tecnológicos Públicos
de Perú para analizar la posibilidad de otorgarles una mayor autonomía y flexibilidad
de gestión administrativa y económica, perfeccionado por otra parte la definición de
misiones públicas con un régimen de convenios de desempeño y evaluaciones
periódicas focalizadas en resultados e impactos.

Principales lineamientos del gobierno en el tema CTI

Bajo el objetivo general de la “Desarrollar una política integral de promoción de la

ciencia, tecnología e innovación, que eleve la calidad de nuestros recursos humanos
y tenga un impacto positivo en nuestra productividad” el Plan de gobierno de PPK
propone los siguientes lineamientos estratégicos:

1. Gobernanza moderna y eficiente

a. Creación del Programa de Asesoría Científica de alto nivel en el ejecutivo

106
 b. Modernización de las funciones del CONCYTEC al ámbito de la ciencia y
la tecnología (Ley de modificación del Sistema Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación Tecnológica)
c. Fortalecimiento del Fondo Nacional para el Desarrollo de Ciencia y
Tecnología (FONDECYT), incluyendo una línea para financiar actividades
de los IPIs según prioridades establecidas por el gobierno (consenso
entre CONCYTEC y “principales”.
d. Fortalecimiento de las capacidades de coordinación del Consejo Nacional
de Competitividad y Formalización (CNCF)

2. Financiamiento para investigación, desarrollo e innovación

a. Desarrollo de una línea de financiamiento para la transferencia
tecnológica e innovación (Ley de presupuesto 2017)
b. Desarrollo de una línea de financiamiento para ciencia y tecnología

3. Marco normativo y regulatorio propicio para inversiones en CTI

a. Marco normativo para la atracción de inversión privada directa a cargo
de la PCM
b. Marco normativo para la atracción de recursos humanos altamente
calificados
c. Marco normativo para la importación de insumos para actividades de
I+D en los sectores intensivos en conocimiento

4. Creación de Redes de centros nacionales de excelencia en ciencia, tecnología,

transferencia tecnológica e innovación
a. Creación de dos redes de centros nacionales de excelencia en ciencia y
tecnología (Laboratorios Nacionales) a cargo del Programa de Asesoría
Científica
b. Creación de Centros Nacionales de Innovación y Transferencia
Tecnológica (CENIT) a cargo del Ministerio de la Producción.

En el Plan de Gobierno de PPK, los actores claves relacionados con la investigación y

el desarrollo, la ciencia, la tecnología y la innovación son los siguientes: (i) el Programa
de Asesoría Científica de alto nivel en el ejecutivo (por crearse), (ii) el CONCYTEC, (iii)
el CNCF (MEF), (iv) el Ministerio de la Producción, (v) la PCM, (vi) el FONDECYT
(dependiente de la PCM), (vii) los IPIs, (viii) las empresas, (ix) las universidades.

Nuestras propuestas de reformas se pueden clasificar en tres tiempos, en medidas de

corto, mediano y largo plazo, que se desarrollan a continuación:

6.1 Medidas de Corto plazo (menos de 1 año)

1. Lograr un mayor liderazgo del CONCYTEC para el proceso de reforma de los

IPIs, coincidiendo el cambio del ejecutivo en curso, reactivando el CONID
(Consejo Consultivo Nacional de Investigación y Desarrollo para la Ciencia, la

107
 Tecnología y la Innovación Tecnológica). Convocándolos para proponerles este
programa de reformas por etapas y comprometerlos a implementarlo. El
CONCYTEC debe buscar la mayor integración posible de los “principales” en
cada IPI.

2. Organizar a los IPIs en una instancia de coordinación permanente, entre ellos

y con el CONCYTEC. Esta instancia puede ser el CONID, o alguna otra forma
de organización que se considere apropiada, como, por ejemplo, una
Asociación o RED Nacional de IPIs 32(ANI).

3. Revitalizar y mejorar el desempeño de los IPIs a través de un Programa de

Asesoría y Capacitación creado y dirigido por el CONCYTEC y con el aporte del
Programa de Asesoría Científica de alto nivel en el ejecutivo en caso de crearse

CONCYTEC convoca y organiza un equipo de trabajo (taskforce) especial para

los IPIs (que puede estar formado por personal del CONCYTEC, de otras IPIs,
y expertos nacionales o internacionales), cuya tarea es asesorar y capacitar a
los directivos y profesionales de los IPIs para utilizar plenamente los recursos
disponibles; siguiendo la exitosa experiencia de Nueva Zelanda.

4. Algunos temas relevantes en la formación de recursos humanos de los IPIS

serían:
a) Gestión de proyectos y uso de Fondos concursables.
b) Mecanismos de financiamiento público (Presupuesto por Resultados- PPR,
Proyectos de inversión Pública- PIP).
c) Mecanismos de cooperación técnica internacional y difusión de convenios
pre existentes.
d) Apoyo a la educación de alto nivel (becas), pasantías a IPIS seleccionados
y reuniones de intercambio con los que reflejan mejores prácticas.
e) Participación en los incentivos tributarios.
f) Fortalecimiento de publicaciones indexadas (SCI, SCOPUS, CIELO,
REDLINK) y de repositorios de información acumulada.
g) Posibilidades de uso del canon en Círculos de investigación, Centros de
excelencia u otros gestionados por CONCYTEC.
h) Difusión de la ley de incentivos tributarios en sectores clave.

Estos son algunos mecanismos ya existentes en la legislación peruana, pero

que no están siendo plenamente utilizados por los IPIs. Se pueden plantear
actividades y metas de los IPIs, de común acuerdo con el CONCYTEC u otros
agentes del SINACYT, en relación al aprovechamiento de estos mecanismos y
facilidades.

32 Como es el caso de la asociación de los CRI de Nueva Zelanda en “Science New Zealand”
(www.sciencenewzealand.org )

108
5. Fortalecer a los Consejos Directivos (CDs) de los IPIs que los tienen y apoyar
a los IPIs en los casos que no los tienen, o no funcionan a plenitud, a
constituirlos y hacerlos plenamente operativos. Este tema se recomienda verse
caso por caso, pues las situaciones en los IPIs son bastante diferentes. En
algunos casos las soluciones pueden ser sólo voluntad política, en otros se
requerirá algunas modificaciones de normas legales. Transitoriamente se puede
trabajar con la propuesta de consejos asesores que pueden incluir expertos
internacionales u otros IPIs. En cada caso, se harán las propuestas
modificatorias que correspondan.

6. Fortalecer las instancias máximas de decisión de los IPIs, generalmente los

CDs, implica definir bien quién es el “principal”, es decir, la institución dentro
del Estado que es responsable de la conducción y resultados de los IPIs. Al
mismo tiempo, en esa instancia de decisión, verificar que se encuentran las
instituciones “socias principales” en el tema de la CTI, como es el caso del
CONCYTEC y el MEF (CNCF y/o COFIDE). También es importante la presencia,
en el CD, del sector privado (a través de algún representante relevante de ese
sector), de las universidades con liderazgo en investigación, organismos
regionales (en el caso de IPIs regionales), entre otros.

7. Ratificar y/o cambiar a Presidentes y/o Directores Ejecutivos de los IPIs, en lo

posible, mediante concurso público (liderado y gestionado por el “principal” con
la participación del CONCYTEC). Estas ratificaciones o cambios se concretarían
en contratos de duración de tres años, renovable por otros tres años, en dos
oportunidades. Este mismo tratamiento se le podría dar a algunos Gerentes o
Directores claves. En este sentido se considera conveniente, que, en un plazo
prudencial, todos los IPIs puedan pasar por este proceso de ratificación o
cambio.

8. Elaborar y aprobar nuevos Planes Estratégicos Institucionales (PEI) que reflejen

la misión, los objetivos y las metas los IPIs en este nuevo periodo de gobierno.
Estos documentos tienen que convertirse en documentos de gestión que
reflejen las políticas de estado en el área del IPI y la voluntad del “principal” y
de los actores presentes en el CD. Se deben precisar claramente el
cumplimiento de metas específicas, con indicadores objetivos y medios de
verificación, y un sistema de seguimiento y evaluación, así como de registro de
la información para ser aprobados por los CDs. Se debe desterrar de los IPIs la
práctica burocrática de repetir y copiar los PEIs de años anteriores sin
estudiarlo, evaluarlo y modificarlos en función a la nueva realidad de contexto
y de los IPIs.

9. Modificar el artículo 4 del Reglamento de la Ley N° 29806, Ley que regula la

contratación de personal altamente calificado en el sector público, y dictar otras
disposiciones, aprobado por Decreto Supremo N° 016-2012-EF, con la finalidad

109
 de que se considere a (i) los investigadores contratados en los IPIs, reseñados
en el anexo 2 del TUO; y, (ii) los IPIs que sean clasificados como tales por
CONCYTEC.

10. El seguimiento anual de estas metas, así como la evaluación cada 3 o 4 años,
será externa, y se organizará con la participación del principal, del CONCYTEC
y el MEF. De crearse, también debería participar en esta actividad la Asesoría
Científica de Alto Nivel.

11 En el corto plazo y en el marco jurídico actual los IPIs en coordinación con

Proinversión podrían desarrollar propuestas de Asociaciones Público Privadas
(APP), para proyectos de uno o de varios IPIs que se pueden realizar a través
del mecanismo de las APPs sin necesidad de cambiar el régimen jurídico
de organismo público de los IPIs actuales. En las APPs, el Estado celebra un
contrato con una entidad privada para desarrollar un proyecto (o un conjunto
de proyectos agrupados). Además, se crea una sociedad de propósito especial
para el desarrollo del proyecto.

• Las ventajas de las APPs: (i) el sector privado aporta inversión, capacidad de
gestión, tecnología e innovación. (ii) desarrollar las capacidades locales del
sector privado a través de la propiedad conjunta con empresas privadas,
asociaciones empresariales y universidades. (iii) aprovechar incentivo del 175%
de deducción de los recursos invertidos en Proyectos de I+D+i que haría más
atractiva esta modalidad.

• El desafío para implementar las APPs por parte de los IPIs es poder agrupar
diferentes líneas de investigación en una sola, y tener la capacidad de conseguir
contrapartes privadas con el interés de participar en los mismos proyectos que
interesan al IPI.

• Para superar este desafío deberían organizarse acciones de formación del

personal del IPI y sus directivos con el apoyo de CONCYTEC, Proinversión y el
MEF

6.2 Medidas de Mediano plazo (1 a 3 años)

Muchas de las limitaciones a la autonomía y flexibilidad de los IPIs peruanos, que

tienen sus contrapartes en el exterior, y que limitan seriamente su desempeño vienen
por el hecho de ser instituciones públicas y estar sometidos a la frondosa legislación
del Estado. La principal limitación de los IPIs que se mantienen en el régimen legal
estatal es que no pueden ofrecer remuneraciones atractivas a sus directivos e
investigadores, lo que los limita seriamente en contar con personal altamente
calificado, que es el recurso principal de los IPIs a nivel mundial. Otras de las
limitaciones del régimen público es que tienen dificultades para formar Comisiones
Consultivas Internacionales que les permitan orientar, apoyar y evaluar sus
110
investigaciones, así como establecer convenios y asociaciones con IPIs de otros países
que requieran de alguna transferencia de recursos financieros.

La solución que han encontrado los países analizados en esta consultoría, que tienen
IPIs con desempeños sobresalientes, y con contribuciones claves para su desarrollo
sectorial, regional y nacional, ha sido crear un régimen legal apropiado para sus IPIs.
En algunos casos pasando a los IPIs al sector privado a partir de una iniciativa pública,
pero manteniendo el control del Estado a través de la propiedad de sus activos y del
control de los organismos de dirección, y en otros casos creando regímenes legales
ad-hoc para los IPIs que les permiten tal autonomía y flexibilidad.

Se propone, para algunos IPIs en función a la decisión de sus “principales” y socios

claves, la conversión en Instituciones Publico/Privadas APP (Asociaciones Público
Privadas) o Asociaciones Privadas sin Fines de Lucro, que les permitan la necesaria
autonomía y flexibilidad, sin que este hecho signifique desvincularse del Estado. De
esta forma, la hoja de ruta recomienda:

1. Definir cuáles de los IPIs entrarían en esta estrategia de APP (Asociaciones

Público Privadas) o en la modalidad de Asociación Civil sin Fines de Lucro, con
mayoría estatal.

2. Redefinir con todas las partes interesadas los “principales” de los IPIs que se
someten a esta transición. Los “principales” pueden ser los mismos, o pueden
cambiar, de acuerdo a lo que determinen las partes interesadas o si se crearán
nuevos Ministerios o se fusionaran otros. Esta decisión se debe tomar a los más
altos niveles del gobierno, con la participación de la PCM, el MEF, el CONCYTEC,
y los sectores involucrados (ministerios) en cada caso.

3. En esta nueva situación cada IPI, en conjunto con su “principal”, elabora una
“declaración de intención” (Statement of Intent, siguiendo el ejemplo de Nueva
Zelanda)33, que defina la misión del IPI, su campo de acción, sus prioridades,
áreas de investigación, y principales resultados. Este documento es elaborado
por el IPI (por su CD en pleno), y debe ser aprobado por la PCM, el MEF y el
CONCYTEC, en la medida que compromete recursos públicos. La duración de
este documento es de 5 años, y tiene que reformularse cada 5 años, y pasar
por el mismo procedimiento de aprobación.

4. En esta nueva situación de régimen público-privado o privado, los IPIs tienen

plena autonomía de fijar las remuneraciones y los incentivos salariales que

33
. Se trata de un documento mucho más específico que el Plan Estratégico Institucional (PEI) vigente
en el Perú, que incluye propósito, objetivos, áreas de investigación, resultados esperados, variables a
medir, entre otros. Al mismo tiempo es mucho más “comprometido” que el PEI, pues obliga al IPI a
cumplirlo.

111
 consideren conveniente, pudiendo atraer, mantener e incentivar a los
investigadores de nivel mundial que les interese. En este aspecto laboral se
manejarían como una empresa privada internacional, sin límites salariales, de
gasto o inversión. Durante los cinco años que duran la “declaración de
intención”, lo único que tienen que hacer es dar cuenta a su principal.

5. Para los IPIs que deciden permanecer en el ámbito estatal, con las limitaciones
que conocemos, se elaborará un régimen laboral especial para sus
investigadores y directivos, que en otros países se conoce como “Carrera del
Investigador” específica para cada IPI. Para ello sería necesario modificar la
legislación vigente, de manera que supone una ley especial aprobada por el
Congreso de la República34.

Si se decide mantener los IPIs dentro del sector público, entonces hay una tercera
opción: que es modificar la LOPE (Ley Orgánica del Poder Ejecutivo) para albergar la
figura jurídica de “Entidades públicas no estatales (EPNE)”, siguiendo el exitoso
ejemplo del Uruguay.

Las figuras de entidades públicas no estatales no se encuentran previstas en el marco

constitucional o legal peruano. Por ello, para implementarse, tendrían que crearse por
medio de una modificación a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N° 29158 (en
adelante, “LOPE”). Así, las nuevas figuras serían incorporadas dentro del Título IV de
la LOPE denominado “Las Entidades Públicas del Poder Ejecutivo”. Es por eso que
sería una medida de mediano plazo. Podría aplicarse a todos o algunos de los IPIS
actuales o por crearse.

Se necesitaría de una iniciativa legislativa por parte del Presidente de la República, los
Congresistas o el Poder Ejecutivo en caso de delegación de facultades, de acuerdo al
artículo 107 de la Constitución. Así, cualquiera de ellos puede presentar un proyecto
de ley proponiendo la creación de alguna figura evidenciada en el derecho comparado.
Después de ello, el proyecto de ley deberá ser (i) analizado en la Comisión
correspondiente, (ii) aprobado en el Pleno del Congreso y (iii) promulgado por el
Presidente de la República o el Presidente del Congreso.

Las ventajas de esta opción es que los IPIs tendrían la autonomía y flexibilidad
buscada sin abandonar el sector público, pues tendrían un régimen legal especial

. Vale la pena tener en cuenta las modificaciones de la Ley de Ciencia y Tecnología de México que en
34

su reforma de 2006 estableció las condiciones para reconocer los Centros Públicos de Investigación con
participación del CONACYT y lo dispuesto en el Artículo 52 de esa ley que establece que “el personal
académico de las Centros Públicos de investigación se regirán de conformidad con los Estatutos de
Personal Académico que expiden sus órganos de gobierno, los cuales establecerán los derechos y
obligaciones académicas, así como las reglas relativas al ingreso, promoción, evaluación y permanencia
de este personal en el ámbito académico”.

112
dentro del Estado, que les daría el respaldo legal para tomar todas las decisiones y
realizar todas las acciones que considere dentro de su misión y objetivos.

Las desventajas de esta opción estarían básicamente en el campo legal, pues se trata
de una figura legal que todavía no existe en el país y por lo tanto podría encontrar
resistencias para realizar un cambio de esta envergadura en la legislación peruana.

6.3 Medidas de Largo plazo (más de 3 años)

En el largo plazo la agenda se hace más comprensiva, y entran nuevos temas, actores
y consideraciones. Estos nuevos temas y actores están relacionados con la naturaleza
de los IPIs y su participación en el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación (SINACYT).

Algunas preguntas relevantes para definir el largo plazo en la CTI peruana, y que
deberán debatirse en talleres son las siguientes:

¿Seguirán siendo los IPIs actores claves como lo han sido en los países desarrollados
(la revolución de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones TICs, que
tuvo lugar en Silicón Valley hubiera sido imposible sin las demandas, los inventos y
las condiciones generadas por el Estado35) o dejarán su lugar a las universidades o
centros privados de investigación o centros de excelencia o se consolidarán alianzas
con ellos y centros de referencia internacionales?

¿Las asociaciones público-privadas van a evolucionar hasta hacer invisible la división

entre el sector público y el privado, y los IPIs podrán adecuarse a ellas?

¿La sociedad peruana se habrá convencido que los motores del desarrollo ya no son
la inversión privada extranjera en recursos naturales sino el conocimiento, los recursos
humanos calificados, la investigación, la innovación, y el emprendimiento para
aprovechar las grandes oportunidades que se le presentan al país, en un mundo en
permanente cambio?

¿Estaremos dispuestos a que se invierta por encima del 1% del PBI en I+D+i hacia el
Bicentenario?

Estas son sólo algunos temas que pueden definir el contexto en que se van a
desempeñar los IPIs a futuro.

35
. Ver el reciente libro de Mariana Mazzucato “The Entreprenurial State, Debunking Private vs Public
Sector Myths”, Anthem Press, London, 2013. Ver también el artículo de Bill Gates “Accelerating
Innovation with Leadership” del 6 de octubre de 2016, publicado en su Blog: GatesNotes.

113
En este sentido, las medidas a largo plazo serían:

1. Elaboración, discusión pública y aprobación por parte del Congreso de la

República de una nueva Ley Marco de Ciencia, Tecnología e Innovación para el
Perú, sobre la base de la que ya existe, incorporando las mejores prácticas
internacionales, los cambios mundiales en materia de CTI, y la nueva situación
económica, social e institucional del Perú.

2. Modificación de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) para integrar la

figura legal de “Entidades públicas no estatales” que se ha propuesto para los
IPIs.

3. Eventualmente, y si existe consenso para ello, se elaboraría, sometería a

discusión pública y a aprobación por parte del Congreso de la República una
Ley específica para el conjunto de los IPIs peruanos, que en ese caso tendrían
su propio marco legal de funcionamiento, con el nivel de autonomía y
flexibilidad de necesitan para lograr su mejor desempeño al servicio del país.

6.4 Alineamiento Estratégico de las reformas

Los principales lineamientos del nuevo gobierno se ha planteado algunas metas hacia
el Bicentenario (2021) que, aunque no mencionan explícitamente a la CTI son temas
como el de “agua para todos los peruanos” que pueden y están siendo abordados
por proyectos como el de agricultura de precisión para optimizar el uso de agua,
proyectos de desalinización de agua de mar que involucran al ITP o tema de salud y
anemia que involucran al INS y a los IPIS como el INIA, el ITP y el IIASP ligados a la
Í+D+I y la transferencia tecnológica en alimentos .

“Nuestro Plan de Gobierno y nuestras Políticas Públicas coinciden con los Objetivos de
Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas que están consignados en la Agenda
2030, incluyen el acceso al agua, a la educación, a la salud para todos los peruanos y
otros servicios imprescindibles destinados a reducir radicalmente la pobreza”, expresó
Pedro Pablo Kuczynski, Presidente de la República en su Discurso ante la 71 Asamblea
de Naciones Unidas el 20 de setiembre 2016.

Los 17 objetivos de Desarrollo sostenible suscritos por el Perú también representan

desafíos para los IPIS yson coincidentes con los que se propone CONCYTEC

PERSONAS: Erradicar la pobreza en todas sus formas y todas sus dimensiones;

garantizar que todas puedan alcanzar su potencial en dignidad, igualdad y en un
ambiente saludable.

PLANETA: Proteger el planeta de la degradación, incluyendo a través de producción

y consumo sostenibles, con gestión sostenible de recursos naturales y acción urgente

114
con relación al cambio climático, para que pueda sostener las necesidades de la
generación presente y las venideras.

PROSPERIDAD: Asegurar que todos los seres humanos puedan gozar de vidas
prósperas y plenas, y que el progreso económico, social y tecnológico ocurra en
armonía con la naturaleza.

PAZ: Promover sociedades pacíficas, justas e inclusivas que estén libres del miedo y
la violencia. No puede haber desarrollo sostenible sin paz, y no puede haber paz sin
desarrollo sostenible.

ALIANZAS: Movilizar los medios para implementar esta Agenda por medio de una
Alianza Global para el Desarrollo Sostenible, basada en un espíritu de solidaridad
global fortalecida, enfocada en particular en las necesidades de los más pobres y
vulnerables, y con la participación de todos los países, todos los actores interesados,
y todas las personas.

La alianza con el SINACYT que incluye a los IPIs es fundamental para los 17 ODS el
Perú que se señalan en la siguiente figura ya que, aunque laAgenda 2030 es universal,
su aplicación en cada país será según prioridades establecidas en los planes y
políticas nacionales incluyendo el Plan nacional de CTI y la agenda 2014-
2018 del CNCF.

115
 RELACIÓN DE ACRONIMOS UTILIZADOS EN EL INFORME

APCI Agencia Peruana de Cooperación Internacional

ARC Agricultural Research Council (Sudáfrica)

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial)

CAF Corporación Andina de Fomento

CAR Convenio de Administración por Resultados (México)

CEDEX Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (España)

Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y

CIEMAT
Tecnológicas (España)

CIMM Centro de investigaciones Minero Metalúrgicas (Chile)

CIQA Centro de Investigación en Química Aplicada

CIREN Centro de Información de Recursos Naturales (Chile)

CITEs Centros de Innovación Productiva y Transferencia Tecnológica

CNCF Consejo Nacional de Competitividad y Formalización

COMPET
Fondos concursables
FUNDS

CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (México)

CONCYTEC Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica

CONIDA Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial –

CORFO Corporación de Fomento (Chile)

CORPOICA Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria

CRI Crown Research Institutes

116
CSIC Consejo Superior de Investigaciones Científicas (España)

CSIR Council of Scientific Research (Sudáfrica)

CTeI Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica

CTI Ciencia, Tecnología e Innovación

DES Desarrollo de tecnologías o investigación aplicada

Fondo de Financiamiento de Centros de Investigación en Áreas

FONDAP
Prioritarias(Chile)

FONDECYT Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico(Chile)

Fondo Nacional de Desarrollo de la Ciencia, Tecnología e Innovación

FONDECYT
Tecnológica (Perú)

FONDEF Fondo de Fomento al Desarrollo Científico y Tecnológico(Chile)

Fondo para Programas y Proyectos de Servicios e Interés Público

FONSIP
(Chile)

GNS Institute of Geological and Nuclear Science (Nueva Zelanda)

I+D+i Investigación, desarrollo e innovación

IDRC International Development Centre (Canadá)

IEO Instituto Español de Oceanografía (España)

IGM Instituto Geológico y Minero de España

IGN Instituto Geográfico Nacional

IGP Instituto Geofísico del Perú

IIAP Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana

IIE Instituto de Investigaciones Eléctricas (México)

IMARPE Instituto del Mar del Perú

INDAP Instituto de Desarrollo Agropecuario (Chile)

INEN Instituto Nacional de Enfermedades Neoplásicas

INFOR Instituto Forestal (Chile)

117
INIA Instituto Nacional de Innovación Agraria (Uruguay)

INIA Instituto Nacional de Investigación Agraria (Chile)

Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria

INIA
(España)

Instituto Nacional de Investigación y Capacitación de

INICTEL – UNI
Telecomunicaciones de la Universidad Nacional de Ingeniería

Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias

INIFAP
(México)

INN Instituto Nacional de Normalización (Chile)

INN Extensionismo y/o innovación

INS Instituto Nacional de Salud

INTA Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (Argentina)

Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial “Esteban Terradas”

INTA
(España)

INTEC Corporación de Investigación Tecnológica (Chile)

INTERNAC
Fondos de cooperación internacional
FUNDS

INV Investigación básica

INV INTSTD investigación con estándares internacionales

IPEN Instituto Peruano de Energía Nuclear

IPIs Institutos Públicos de Investigación

IRAE impuesto a la renta de la industria y el comercio (Uruguay)

ISCIII Instituto de Salud “Carlos III” (España)

ITP Instituto Tecnológico de la Producción

JD Junta Directiva

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

118
MGAyP) Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (Uruguay)

MINECO Ministerio de Economía y Competitividad (España)

MINTEK Mineral Research Council (Sudáfrica)

MRC Medical Research Council (Sudáfrica)

MYPE Micro y Pequeñas Empresas

NIWA National Institute of Water and Atmospheric Science (Nueva Zelanda)

OECD Organization for Economic Co-operation and Development

OPIs Organismos Públicos de Investigación

PE Poder Ejecutivo

POI Plan Operativo Institucional

PP Programa Presupuestal

PPR Presupuesto por Resultados

RDR Recursos directamente recaudados

ROF Reglamento de Operación y Funciones

RO Recursos ordinarios

SANBI South África Biodoversity Institute

SBN Superintendencia Nacional de Bienes Estatales

SENAMHI Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú

SINACYT Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología

SINACYT Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica

TUO Texto Único Ordenado

119
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Resolución 3DO/38139/2012. Estatuto del Instituto Nacional de Tecnología

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Real Decreto 1951/2000. Estatuto del Instituto Nacional de Investigaciones

Agropecuarias

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http://www.latu.org.uy/docs/Libro_LATU_final_Pantalla.pdf
http://www.latu.org.uy/docs/29702.pdf
www.ifop.cl
www.inn.cl
www.itc.cl

122
Centros por países:

Nueva Zelanda
Crown ResearchInstitutes http://www.sciencenewzealand.org/
GNS http://www.gns.cri.nz/
NIWA https://www.niwa.co.nz/
AgResearch http://www.agresearch.co.nz/
Plant&Food http://www.plantandfood.co.nz/
Landcare http://www.landcareresearch.co.nz/home
ESR http://www.esr.cri.nz/

Sudáfrica
MINTEK http://www.mintek.co.za/
Agricultural Research Council http://www.arc.agric.za/Pages/Home.aspx

Méjico
CONACYT http://conacyt.gob.mx/
Instituto de Investigaciones Eléctricas http://www.gob.mx/iie
Centro de Investigación en Química Aplicada http://www.ciqa.mx/
Corporación Mexicana de Investigación en Materiales http://www.comimsa.com.mx/

Uruguay
Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria http://www.inia.uy/

España
Consejo Superior de Investigaciones Científicas http://www.csic.es/

Chile
CONICYT http://www.conicyt.cl/
Instituto de Investigaciones Agropecuarias http://www.inia.cl/
INSTITUTO FORESTAL (INFOR) http://www.infor.gob.cl/
FUNDACIÓN CHILE http://fch.cl/
Instituto del Milenio de Neurociencia Biomédica
http://www.iniciativamilenio.cl/bni/

Colombia
CORPOICA http://www.corpoica.org.co/

123
IPIs peruanos:

CONIDA www.conida.gob.pe
IIAP www.iiap.org.pe
IMARPE www.imarpe.pe/imarpe/
IGP www.igp.gob.pe
IGN www.ign.gob.pe
INGEMMET www.ingemmet.gob.pe
INIA www.inia.gob.pe
INICTEL www.inictel-uni.edu.pe
INS www.portal.ins.gob.pe/es/
IPEN www.ipen.gob.pe
ITP www.itp.gob.pe
SENAMHI www.senamhi.gob.pe
INEN www.inen.sld.pe/portal
CITES www.itp.gob.pe/index.php/bienvenidos-al-cite

124
ANEXO 1: GOBERNANZA E INDICADORES DE DESEMPEÑO DEL
INSTITUTO DE CIENCIAS GEOLOGICAS Y NUCLEARES DE NUEVA
ZELANDA (GNS)

El Instituto de Ciencias Geológicas y Nucleares de Nueva Zelanda, (GNS) es uno de

los 7 Crown Research Institutes de Nueva Zelanda.

Los Crown Research Institutes (CRI) fueron constituidos en 1992 con un formato de
empresa estatal.36 Los "accionistas" que representan al Estado son actualmente el
Ministro de Ciencias e Innovación (Minister of Science and Innovation) y el Ministro
de Finanzas. Estos dos ministros designan los miembros del directorio de cada CRI.

A partir de 2011 se aprobó un nuevo régimen para los CRI que incluye37:

1. Para cada instituto el gobierno define su misión en un documento, Statement

of Core Purpose, que tiene la aprobación del Gabinete de Ministros. Se estima
que este documento debería tener una validez de 10 a 15 años
2. Cada CRI aprueba su Plan Estratégico por un período de 5 años para cumplir
con las obligaciones definidas en Statement of Core Purpose. Este documento
se llama "Statement of Corporate Intent". Este documento describe la
naturaleza y alcance de las actividades previstas y las metas de desempeño
con respecto a los objetivos planteados. Me parece una buena idea lo de los
planes estratégicos
3. El Statement of Corporate Intent es la base para el financiamiento base (Core
Funding) que aporta el gobierno a través del presupuesto del Ministerio de
Innovación.
4. Los centros tienen además recursos por contratos de trabajos y servicios a
instituciones públicas y privadas y por recursos de fondos competitivos.

El Institute of Geological and Nuclear Science (GNS) (http://www.gns.cri.nz) se dedica

a desarrollar y proveer servicios en temas vinculados a ciencias de la tierra. Aplica su

36
Crown Research Institutes Act 1992 -
http://www.legislation.govt.nz/act/public/1992/0047/latest/DLM264292.html

Verademás Companies Act de 1993 y Crown Entities Act de 2004

37
Ver: http://www.mbie.govt.nz/info-services/science-innovation/research-organisations/crown-
research-institutes/cri-toolkit

125
conocimiento científico desde la escala atómica hasta la planetaria para crear riqueza,
proteger el medio ambiente y mejorar la seguridad de las personas.

Mandato Según el Statement of Core Purpose, 38 la misión del GNS es “realizar

investigaciones que impulsen innovación y crecimiento económico en las industrias de
Nueva Zelanda de energía y minerales de base geológica, que desarrolle aplicaciones
industriales y ambientales de la ciencia nuclear, que aumente la resistencia a riesgos
naturales y que aumenten el conocimiento sobre los procesos geológicos y del sistema
terrestre. “El documento detalla además los objetivos específicos de las
investigaciones que se espera que desarrolle el GNS

Plan Estratégico El Statement of Corporate Intent de GNS39para el período 2012-

2015 incluye un plan de actividades con sus correspondientes metas verificables y una
prospectiva presupuestaria según las áreas prioritarias especificadas por el Gobierno
y las fuentes de financiamiento. En el Anexo 1 se adjunta copia de Statement of
Corporate Intent 2012-2015 con las tablas de metas proyectadas y los indicadores
que se utilizarán para seguimiento. En la Tabla 1.1 se muestran los financiamientos
proyectados para las áreas de investigación priorizadas por el Gobierno según las
distintas fuentes. La aprobación del Statetemt of Corporate Intent por parte del
gobierno incluye el compromiso de transferir los recursos de financiamiento base
(Core funding). Las cantidades de la tabla están expresadas en miles de dólares de
NZ.

Tabla 1.1 Financiamiento anual proyectado para las áreas prioritarias según origen
de los recursos para el período 2012-2015
Áreas de
Financiamiento
investigación Contratos
base Fondosconcursables TOTAL
priorizadas por el (transferenciatecnológica)
(Core funding)
Gobierno
Industriasbiológicas 87 13 100 200
Energía y minerales
Recursos
energéticos
Energía 9.095 1.206 11.704 22.005
sustentable
Recursos
minerales
Riesgos e
10.075 8.161 17.005 35.241
Infraestructura

38
Ver :http://www.gns.cri.nz/Home/About-Us/Corporate-Documents/Statement-of-Core-Purpose

39
Ver: http://www.gns.cri.nz/Home/About-Us/Corporate-Documents/Statement-of-Corporate-Intent

126
Directorio
Como señalamos en el segundo entregable, los Crown Research Institutes (CRI)
fueron constituidos con un formato de empresa estatal. Los "accionistas" que
representan al Estado en cada CRI son actualmente el Ministro de Ciencias e
Innovación (Minister of Science and Innovation) y el Ministro de Finanzas. Estos dos
ministros designan los miembros del directorio de cada instituto.40 Los miembros del
directorio tienen un mandato de 3 años, que pueden ser renovados según criterio de
los ministros accionistas. Los ministros designan al Presidente del Directorio.

El Directorio designa el Director General (CEO) y tiene la responsabilidad de la

conducción general de la institución, estableciendo una estrategia en el marco de la
misión aprobada por el Gobierno para cada Instituto (Statement of Core Purpose). El
Directorio propone anualmente, un mes antes del comienzo del año fiscal, el
Statement of Corporate Intent que es la base para la discusión del presupuesto basal
(core funding) con los ministros accionistas del CRI.

El Directorio del GNS tiene seis miembros (incluyendo el presidente) en el cuarto

entregable incluimos información sobre los miembros del directorio y sus antecedentes
profesionales.

El equipo ejecutivo de GNS esta integrados por su Director Ejecutivo (CEO) y los
directores de Relaciones Externas, Recursos Geológicos, Riesgos Naturales, Medio
Ambiente y Servicios Corporativos.

Podemos definir dos tipos de indicadores de desempeño: (a) indicadores descriptivos

de los resultados de los programas de trabajo comprometidos en el plan estratégico
(“outcomes”) y (b) indicadores cuantitativos sobre resultados de investigación,
transferencia y extensión. Se anexan copias de las páginas 29/32 del Statement of
Corporate Intent 2012/2015 y las páginas 62/63 del Informe Anual 2015 con valores
de los indicadores de en 2014 y 2015 comparados con los valores esperados.

40
Según la legislación, los miembros de los directorios de los Crown Research Institutes deben ser
personas que, según el criterio de los ministros accionistas, deben aportar – individual o colectivamente
– un amplio rango de experiencias, incluyendo:

a. Capacidades que aseguren una gestión confiable del CRI, tanto general como financieramente
b. Conocimiento y experiencia en la ejecución o la gestión de actividades de investigación
c. Conocimiento o experiencia en la aplicación de investigaciones y tecnología en el sector
productivo
d. Conocimientos y capacidades necesarias para promover la vinculación entre las actividades del
CRI con
i. el sector privado
ii. otras personas o entidades que capaces, o potencialmente capaces, de utilizar los
resultados de las investigaciones que se desarrollen en el CRI.
127
Algunos ejemplos de indicadores cuantitativos utilizados por GNS:

Indicadores de desempeño

Indicadores de personal (número de investigadores, técnicos y personal

administrativo)

Indicadores de Investigación Científica

• Publicaciones en revistas con referato y capítulos de libros
• Otras publicaciones
• %de publicaciones en cooperación
• Número de citas a trabajos publicados durante los cinco años precedentes
• Cantidad de proyectos financiados por fondos concursables (número y valor
total)

Indicadores de transferencia de tecnología

• Numero de informes sobre trabajos solicitados por clientes
• Recursos obtenidos por trabajos a clientes
• Número de patentes registradas
• Número y valor de licencias de propiedad intelectual

Extensión
• Difusión de actividades de investigación
• Participación en programas de difusión científica en escuelas
• Participación en programas de difusión pública de la ciencia

Educación de posgrado
• Participación en programas de enseñanza de posgrado
• Tesis de maestría y doctorado supervisadas

128
ANEXO 2: GOBERNANZA, OBJETIVOS ESTRATEGICOS Y
EVALUACION DE CONVENIOS DE DESEMPEÑO DEL IFOP
(INSTITUTO DE FOMENTO PESQUERO) DE CHILE

Alineamiento estratégico de los institutos

Cada IPI debe alinearse con la estrategia del Ministerio “principal”, la que debe ser
explícita. De allí resultan las definiciones estratégicas de los IPIs enmarcadas en su
misión.

Con base en las definiciones estratégicas, los IPIs celebran convenios de desempeño
con el “principal” y también con otros organismos, como por ejemplo aquellos con
responsabilidades de organización de las instituciones.

Seguidamente se presentan extractos significativos del documento de Santiago

Consultores Asociados, “Evaluación de los Institutos CORFO: INN, IFOP, CIREN,
INFOR. Período 2010-2013”, de diciembre de 2014, correspondientes al caso del
Instituto de Fomento Pesquero (IFOP)

Definiciones Estratégicas y Alineación Programática y Estratégica

Misión

Elaborar y proveer los antecedentes técnicos y las bases científicas para la regulación
de las pesquerías y la acuicultura, y la conservación de los recursos hidrobiológicos y
sus ecosistemas.

Objetivos Estratégicos

• Evaluar, diagnosticar y recomendar capturas permisibles sustentables de los

principales recursos hidrobiológicos de explotación industrial y artesanal, a
través de información recopilada de las pesquerías (monitoreo), de
cuantificaciones directas de los recursos y del estudio y comportamiento
oceanográfico pesquero.

• Evaluar, diagnosticar y recomendar acciones de preservación y sustentabilidad

de la acuicultura tanto desde el punto de vista ambiental como sanitario, a
través de información recopilada de la actividad acuícola, de mediciones
directas y del comportamiento oceanográfico.

129
 • Promover el desarrollo y la excelencia científica y tecnológica en el ámbito de
la investigación para la regulación pesquera y acuícola, así como también la
formación, perfeccionamiento y especialización de los equipos técnicos.

• Difundir y divulgar a la comunidad nacional los conceptos de pesca y acuicultura

responsable y desarrollo sustentable de las pesquerías.

Productos Estratégicos

1. Asesoría Experta al Estado para desarrollar el Programa de investigación básica o

permanente para la regulación pesquera y de acuicultura.

✓ Evaluación directa de biomasa y abundancia de los recursos pesqueros.

✓ Evaluación de stock (modelamientos Captura Total Permisible - estado de
situación y posibilidades de explotación biológicamente sustentable)
✓ Monitoreo y seguimiento sistemático de las pesquerías, dinámica poblacional y
sus condiciones oceanográficas.
✓ Monitoreo o seguimiento de las actividades de acuicultura, de las especies
hidrobiológicas que constituyan plagas y la obtención de la información
oceanográfica requerida para asegurar el ejercicio sustentable de esta última.
✓ Programas referidos al estado sanitario y ambiental de las áreas en que se
realiza acuicultura.

2. Investigación de continuidad definida en los programas de investigación

✓ Continuidad definida en los programas de investigación, referida a la

administración de las bases de datos generadas en las actividades de
investigación y monitoreo de las pesquerías y de la acuicultura, conforme a las
políticas que se definan por el Ministerio.

3. Asesoría a Comités Científicos

✓ Ocho Comités Científicos Técnicos pesqueros

✓ Tres Comités Científicos Técnicos de Acuicultura

Convenios de Desempeño

En el período 2010 - 2013 el IFOP suscribió los siguientes Convenios de Desempeño:

✓ Subsecretaría de Pesca y Acuicultura (SUBPESCA), mantención del Buque

Científico (B/C) "Abate Molina".
✓ Subsecretaría de Pesca y Acuicultura, Asesoría integral para la toma de
decisiones en pesca y acuicultura (ASIPA), los años 2010, 2011 y 2012.

130
 ✓ Subsecretaría de Economía y Empresas de Menor Tamaño (SUBECONOMÍA),
Asesoría integral para la toma de decisiones en pesca y acuicultura (ASIPA), a
partir del 2013.42
✓ Corporación de Fomento de la Producción, a partir del año 2011, complementa
la transferencia de las Subsecretaría de Pesca y Acuicultura y de Economía y
Empresas de Menor Tamaño, enfocándose en el fortalecimiento del Instituto.

Los convenios suscritos por IFOP con la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura (2010,
2011 y 2012) tienen como objetivo general apoyar a las funciones de la Subsecretaría
de Pesca en la actualización de los datos e información sobre desarrollo y estado de
explotación de los recursos hidrobiológicos de las aguas jurisdiccionales y extra
jurisdiccionales de interés nacional y elaborar propuestas de planes, programas y
estudios de investigación pesquera y de acuicultura. Para ello se enfoca en dos líneas
de trabajo:

✓ Para la Industria pesquera, disponer de conocimiento e información oportuna

y objetiva basada en la ciencia y la tecnología, que permita conocer el estado
de las pesquerías, sus recursos y sus ecosistemas, para: Recursos Pelágicos;
Peces Demersales; Seguimiento Pesquerías Bentónicas, Asesoría Carácter
Transversal (seguimiento económico de las principales pesquerías nacionales),
Pesquerías Bajo Régimen de Áreas de Manejo, Recursos Altamente Migratorios;
y Observadores Científicos (estimación de la cuantía y composición de las
especies retenidas y la biota impactada por las artes de pesca en las
operaciones de captura de los recursos pesqueros). El 2012 se agrega el
seguimiento general de pesquerías de peces y crustáceos, el análisis
diagnóstico del estado de la base de datos nacional de actividad extractiva, el
desarrollo y funcionamiento de la página web con indicadores biológicos
pesqueros relevantes de pesquerías selectas, y la proposición de un Programa
de Mejoramiento Continuo de la Calidad de la Asesoría (PMCCA).

✓ Para la acuicultura, disponer de conocimiento e información oportuna y

objetiva basada en la ciencia y la tecnología, que permita conocer la situación
de los ecosistemas en que se desarrolla la acuicultura, en particular, su entorno
ambiental y sanitario. Esto se traduce en la realización de actividades
(programas) de investigación aplicada orientadas a conservar y preservar el
patrimonio ambiental de la acuicultura, mediante el desarrollo de monitoreos e
investigaciones dirigidas a conocer el estatus del entorno y el desarrollo de
indicadores para la toma de decisiones, y a resguardar el patrimonio sanitario,
mediante el desarrollo de monitoreos e investigaciones dirigidas a conocer
estatus sanitario y el desarrollo de indicadores para la toma de decisiones.

En cada una de estas líneas de trabajo IFOP compromete la realización de actividades

de investigación y un determinado nivel de reportes con una periodicidad
preestablecida. Los reportes sobre los convenios de desempeño que emite IFOP son
analizados por SUBPESCA (2010-2012) y posteriormente por la Subsecretaría de

131
Economía (a partir del 2013)), evaluados y todos aprobados a conformidad. Los
reportes técnicos de las labores encargadas de monitoreo y seguimiento de pesquerías
y de acuicultura, a partir del 2013 son sometidos al escrutinio de expertos externos,
quienes sin excepción han aprobado la calidad de los reportes, mediante el examen
de productos y objetivos comprometidos. Por la naturaleza del producto entregable
(reporte) no hay un registro sistemático del nivel (porcentaje) de cumplimiento de
IFOP, y si bien en algunos reportes de expertos externos se observa para ciertas
actividades-objetivos calificaciones de “parcialmente logrado”, lo común es
“totalmente logrado”. El test ácido de aprobación del trabajo de IFOP lo emite la
Subsecretaria de Pesca a través de cartas de aprobación de los informes de avance y
finales de los convenios de transferencia. En consecuencia, la evaluación del
desempeño del IFOP es de pleno cumplimiento de los compromisos suscritos con la
Subsecretaría de Pesca y Acuicultura en el periodo 2010-2012.

En particular, y a efectos de la Asesoría integral para la toma de decisiones en pesca

y acuicultura (ASIPA), el convenio suscrito a partir del 2013 con la Subsecretaría de
Economía y Empresas de Menor Tamaño toma un nuevo nivel de especificación
(detalle), y se divide en tres temáticas globales a las cuales se asocian programas de
investigación específicos. Estas temáticas se organizan en tres estudios:

✓ Estudio "Asesoría integral para la pesca y acuicultura": 16 programas de

investigación Estudio "Estatus y posibilidades de explotación biológicamente
sustentables de los principales recursos pesqueros nacionales 2014": 16
programas de investigación
✓ Estudio "Programa de manejo y monitoreo de las mareas rojas en las regiones
de Los Lagos, Aysén y Magallanes (7º etapa)"

Si bien la asesoría estratégica de IFOP se compone de 33 programas de investigación,

claramente identificados, con un programa de trabajo claro, indicadores, metas y
productos asociados, el nivel global de reportes se reduce sustancialmente, por
ejemplo, comparado al 2010. Mediante el mecanismo “peer review” se aprobó la
calidad los productos entregados por IFOP a la Subsecretaría, refrendado por las
cartas de aprobación de los informes finales emitidas por dicha Subsecretaría a
mediados del 2014. De manera análoga, no es posible establecer un nivel (porcentaje)
de desempeño del IFOP, aunque se entiende que la aceptación del mandante
(Subsecretaría) equivale al 100% de cumplimiento.

Los convenios suscritos por IFOP con la Corporación de Fomento de la Producción

surgen el 2011 han cumplido un rol complementario a los convenios de desempeño
de las Subsecretaría de Pesca y Acuicultura y Subsecretaría de Economía y Empresas
de Menor Tamaño enfocándose el 2011 y 2012 en el fortalecimiento institucional del
IFOP49 y el 2013 en facilitar la adaptación del Instituto a las nuevas condiciones
surgidas de la nueva Ley de Pesca. Así, en los dos primeros convenios se financian
actividades que refuerzan el rol técnico del Instituto, su visibilidad y validación en la
comunidad científica, cumpliendo los siguientes objetivos:

132
 ✓ Evaluar, diagnosticar y recomendar capturas permisibles sustentables de los
principales recursos hidrobiológicos de explotación Industrial y artesanal, a
través de información recopilada de las pesquerías (monitoreo), de
cuantificaciones directas de los recursos y del estudio y comportamiento
oceanográfico pesquero.
✓ Evaluar, diagnosticar y recomendar acciones de preservación y sustentabilidad
de la acuicultura tanto desde el punto de vista ambiental como sanitario, a
través de información recopilada de las actividades acuícola, de mediciones
directas y del comportamiento oceanográfico.
✓ Difundir y divulgar a la comunidad científica nacional información relevante de
la actividad pesquera nacional, así como también, los conceptos de pesca y
acuicultura responsable y desarrollo sustentable de las pesquerías y la
acuicultura
✓ Adecuación de instalaciones en centro de enfermedades de peces de Hueihue,
X Región.
✓ Potenciar a la institución en investigación de rol público, con énfasis en Salud
de Especies Hidrobiológicas y Patrimonio Ambiental de la acuicultura nacional,
mediante la habilitación de los centros de acuicultura y aumento de Ja
cobertura de muestreo de variables ambientales de interés en acuicultura.
✓ Mantener el patrimonio de investigación pesquera y de acuicultura nacional y
difundir los resultados de la investigación al sector, la comunidad científica y la
opinión pública en general, mediante la mantención y potenciamiento de los
centros de documentación y el acceso de los investigadores a medios científicos
especializados de difusión.

Posteriormente, el 2013 CORFO financia mejoras organizacionales del IFOP:

✓ Desarrollar una estructura organizacional funcional del IFOP, de acuerdo a los

requerimientos emanados de la nueva Ley de Pesca y Acuicultura, que
considere el fortalecimiento institucional, mejoramiento de la gestión y
adecuación administrativa a las nuevas fuentes de financiamiento de la
investigación en pesca y acuicultura, orientados a entregar una respuesta a la
autoridad de calidad y oportuna.
✓ Proveer a la institución de herramientas efectivas para el logro de la
investigación de rol público, en evaluación de especies pesqueras y de la
acuicultura nacional, con énfasis en el enfoque ecosistémico, en el marco de la
nueva Ley de Pesca y Acuicultura. Por ejemplo, aumentando la capacidad física
de los estanques del Centro Experimental Hueihue, o manteniendo la
acreditación ISO 17.025 del laboratorio de edad y crecimiento.
✓ Revalorizar el patrimonio de Investigación Pesquera y de Acuicultura Nacional
y difundir los resultados de la investigación al sector, la comunidad científica y
la opinión pública en general, mediante la mantención y potenciamiento de los
centros de documentación y el acceso de los investigadores a medios científicos
especializados de difusión.

133
Evaluación

Los mandantes de asesoría estratégica de interés del Estado, Subsecretaría de

Pesca y Acuicultura y Subsecretaría de Economía y Empresas de Menor Tamaño,
desarrollan con claridad suficiente los requerimientos de asesoría especializada del
IFOP, componiendo programas de investigación que duran entre 8 y 18 meses cada
uno. En este periodo el Instituto deja de estar presionado por la búsqueda de
financiamiento, y la dinámica de fondos concursables, y se concentra en la labor
técnica que, posteriormente, la nueva Ley de Pesca establece con bastante claridad
para éste.

El compromiso de SUBPESCA, y posteriormente de SUBECONOMIA, con el rol de

IFOP se manifiesta también en plazos de tramitación de los convenios mucho más
acorde las necesidades de IFOP. Así, se verifica que la suscripción de estos convenios
en el periodo evaluado se concentra en los meses de enero de cada año,51 situación
que era diametralmente opuesta en los periodos anteriores, sometiendo al Instituto a
sostener altos costos financieros para solventar sus costos por varios meses del año,
hasta que llegase la primera transferencia.

Los convenios, en este sentido, han dado la estabilidad necesaria a las actividades
de carácter público que realiza IFOP, permitiendo que éste resguarde su
independencia y consolidando el valor del conocimiento, investigación científica y
capital humano del Instituto.

La estructura de los convenios, por otra parte, contienen incentivos que enfocan al
Instituto en tareas de investigación muy específicas y no pareciera haber espacio para
que el Instituto se plantee, en tanto autoridad experta en lo técnico, desafíos de
alcance nacional. La evidencia disponible no permite señalar que, en el ámbito de los
Comités Científicos, el IFOP pueda o esté desarrollando una labor en este sentido.
Más aun, la política sectorial vigente no pareciera ser una guía estratégica suficiente
para tal propósito.

Sin dudas que el apoyo de CORFO ha significado un impulso importante al

desarrollo al desarrollo de los aspectos más organizacionales del Instituto, por lo cual,
y dado el rol de la Corporación, no sería razonable esperar que esta línea de
financiamiento se prolongue en el mediano plazo.

A diferencia del periodo anterior evaluado (2007-2010), donde los convenios de

desempeño se caracterizaban por ser instrumentos amplios, generales y que no
establecían encargos específicos para el Instituto, en este periodo (2010-2013) la
situación es diametralmente opuesta, y se verifican focos de atención del Estado claros
que se traducen en pedidos también claros para el Instituto. Este aspecto es realmente
destacable.

134
 El perfil técnico del Instituto y su larga experiencia en la materia permite advertir
que éste no requeriría desplegar un esfuerzo adicional para lograr el cumplimiento de
los convenios de desempeño suscritos. Las metas establecidas tampoco representan
un desafío especial para IFOP. Sin embargo, el peso administrativo de la gestión de
las líneas de trabajo, con múltiple reportes, técnicos y financieros, pueden imponer
costos importantes tanto al Instituto como a sus mandantes. La señal que ha dado la
Subsecretaria de Economía, al simplificar el volumen de la reportería en relación a la
experiencia con la Subsecretaria de Pesca, es relevante de mantener en mente, y
sugiere explorar métodos de trabajo conjuntos (IFOP - Subsecretaría) que descansen
en soportes más informatizados.

Por último, la plataforma científica del IFOP es el Abate Molina, cuya vida útil ha
sido extendida, aproximadamente, hasta el 2026. El uso intensivo del B/C por encima
de los estándares para naves de su clase, acortará su vida útil y encarecerá sus costos
de mantención. En este escenario, considerar un “ahorro” forzoso es la estrategia
razonable para producir el remplazo cuando éste se requiera.

Procesos de gestión

En esta sección se analizan y evalúan los grandes hitos del periodo en materia de
gestión estratégica y operativa del Instituto, adoptando como marco de categorías las
siguientes macro funciones a observar en cualquier organización: Planificación y
Desarrollo; Producción; Soporte; Evaluación.

Producción

Las dos áreas de negocio, Investigación Pesquera e Investigación en Acuicultura

presentan los siguientes hitos a la fecha:

Investigación Pesquera: la labor realizada, y acentuada a partir de la entrada en

vigencia de la nueva Ley de Pesca, tiene carácter de investigación aplicada, y su
aproximación a la investigación básica se relaciona esencialmente a la incorporación
de conocimiento para mantener actualizado el uso de las metodologías más
apropiadas para muestreo, determinación de edad y crecimiento de especies,
mediciones hidro-acústicas y oceanográficas. El principal proceso que realiza es la
captura de datos, que se inicia en el muestreo, por lo que el IFOP ha certificado (desde
2010) el laboratorio de edad y crecimiento. Esto ha permitido que la captura del dato
primario, que se realiza en la medición en terreno, ingrese directamente a los
servidores que contienen las bases de datos, previo procedimiento automatizado de
validación de datos. Sólo en el caso de los muestreos de recursos bentónicos no se
dispone de esta forma de alimentar las bases de datos (aproximadamente un 20% de
la base de datos).

Contrasta con este mecanismo certificado el hecho que el resto de los datos distintos
al muestreo, por ejemplo, las evaluaciones directas, no están armados como bases de

135
datos. Ello es relevante si se considera que la Ley de Pesca asigna al IFOP el rol de
administración de las bases de datos que fueron elaborados con fondos públicos
(como FIP), hayan o no sido capturadas por el Instituto.

Producto de la nueva Ley de Pesca hay un rol más claro para los Comités Científico
Técnico, los cuales actúan como validadores últimos de la calidad de los productos
generados por IFOP, utilizando los informes que previamente han sido evaluados por
expertos externos al IFOP, para elaborar sus recomendaciones y propuestas de
regulación sectorial que entrega a la Subsecretaría de Pesca. En el caso de la fijación
de las cuotas de pesca (CTP) las evaluaciones externas son realizadas por pares
nacionales e internacionales (peer review).

La entidad que organiza el proceso de revisión de pares convoca al IFOP a exponer

los resultados ante los peer reviewers, y una vez revisado y aprobado técnicamente
el informe del IFOP se publica en la Web del Instituto con las observaciones de los
evaluadores, y posteriormente es enviado a SUBPESCA. Este proceso, en relación a lo
observado con anterioridad al 2013, significa una ganancia sustantiva en
transparencia de la regulación y en visibilizar el trabajo técnico del IFOP ante la
comunidad científica, el cual, por su naturaleza no necesariamente tiene como destino
ser una publicación científica seriada.

Investigación en Acuicultura: A partir de la nueva Ley de Pesca IFOP tiene el rol de

referente y garante técnico del Estado en los temas ambientales y sanitarios relativos
a los recursos hidro biológicos. Hacia fines del periodo 2010-2013 IFOP incrementa la
actividad en acuicultura, entregando productos (informes técnicos) orientados a
conocer, comprender y pronosticar los efectos de la acuicultura en los ecosistemas.
Similar al caso de la investigación pesquera, en acuicultura los datos fuente deben
guardarse en una base de datos, para uso del IFOP o cualquiera que tenga interés en
usarlos.

Los requisitos que impone la nueva a Ley de pesca ha ordenado el trabajo del IFOP
en relación a sus mandantes, debiendo elaborar un plan quinquenal que despliega el
trabajo a realizar a mediano plazo, y, por su parte, SUBPESCA pide la presentación de
un plan anual a principios de enero de cada año, con un costeo estimativo de cada
estudio a realizar.

La ley es clara en señalar que todos los antecedentes deben quedar en un repositorio,
que IFOP está recién diseñando como base datos, y, por lo tanto, aun es tarea
pendiente.

Como debilidad importante del sistema nacional, más que del propio IFOP, es que
persiste un menor nivel de desarrollo y conocimiento sistemático sobre los efectos de
la acuicultura. En la actualidad no hay estimadores de capacidad de carga de los
ecosistemas, los que deben modelarse geográficamente, que implica, entre otros

136
aspectos, conocer los patrones de circulación de aguas. IFOP lo hace incipientemente
en el seguimiento ambiental

Niveles de producción

Para el periodo 2010-2013 se tiene la siguiente producción:

Número de proyectos / Número de asesorías por Producto estratégico

Tipo de asesoría 2010 2011 2012 2013

Asesoría Experta al Estado 21 15 16 29

Asesoría permanente 9 11 12 12

Investigación de continuidad 12 4 4 17

Asesoría a Comités Científicos - 2 3 4

Estos niveles de producción reflejan líneas de investigación que atienden

particularmente los requerimientos de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura en
relación a información especializada sobre el desarrollo y estado de explotación de los
recursos hidrobiológicos de las aguas jurisdiccionales y extra jurisdiccionales de interés
nacional, y la información disponible indica que corresponden al pleno cumplimiento
de las metas establecidas cada año.

Calidad y pertinencia de productos

A la luz del análisis de la relación de causalidad entre los productos, objetivos

institucionales, misión institucional y objetivos ministeriales pertinentes, del grado de
alineación de los productos con el nivel estratégico (objetivos institucionales, misión
institucional y objetivos ministeriales pertinentes), de la producción realizada por el
instituto y el marco de acción que estableció la nueva Ley de Pesca a partir del 2013,
se considera que:

En general, el accionar del instituto en el periodo evaluado es de calidad, por cuanto

los productos entregados aportan a los objetivos que el mandante le ha fijado en su
rol de instituto especializado de apoyo a la regulación sectorial, y toda la evidencia,
que incluye los mecanismos de evaluación externa y de pares, señala que dichos
productos son de la calidad esperada y que las metodologías, procesos para toma de
datos y los procedimientos utilizados para su generación también lo son.

Al accionar del instituto en el periodo evaluado es pertinente, por cuanto el marco

de acción, fijado por ley, acota de manera específica el tipo de encargo que el
mandante le puede hacer al Instituto, y a efectos del cumplimiento del rol regulador
137
de la Subsecretaría de Pesca ésta no ha declaro falta o incumplimiento de parte del
Instituto en la entrega de los insumos necesarios para desempeñar su labor.

No obstante, se considera que, no por acción del Instituto, sino por falta de
definiciones del mandante, la Subsecretaría de Pesca, la labor que realiza el IFOP no
resuelve el problema de interés público, que se refiere a la creación de valor público
expresado en el mandato fundacional contenido en la Ley de Pesca: el cuidado y
preservación de los recursos hidrobiológicos y los ecosistemas. Se entiende que esta
tensión se manifiesta más claramente en acuicultura, en lo relativo a las capacidades
que tiene el IFOP en repoblación y cultivo, y en menor medida en pesquerías, ya que
no tiene capacidades en fomento, donde el instituto de acuerdo a sus capacidades y
rol asesor del regulador puede apoyar los temas de conservación y sustentabilidad
estudiando y proponiendo las mejores formas de abordar estos desafíos, dejando que
otras instituciones (por ejemplo, universidades o centros de investigación) realicen las
tareas de implementación, desarrollo y transferencia.

Por su parte, los involucrados entrevistados destacaron que la calidad de los productos
para regulación no tiene objeción. Sin embargo, no estarían cómodos con la presión
creciente de costos (recursos humanos) para la generación de esos productos,
situación que no sería compatible con una relación de proveedor único de largo plazo.

En términos de pertinencia se estima que el Instituto le falta capacidad para enfrentar

el desafío que le propone la nueva ley, que implica disponer de información estratégica
y prospectiva del sector. En acuicultura, por ejemplo, se necesita información fina para
toma de decisiones que es necesario producir en el mediano largo plazo. También se
estima que hay debilidad en difusión y transferencia tecnológica, que requieren de
programas de investigación de largo plazo, que no son posibles de sustentar con
mecanismos de financiamiento de corto plazo.

138
ANEXO 3: MODELO DE FINANCIAMIENTO DE ALGUNOS IPIS
INTERNACIONALES

Nueva Zelanda
National Institute of Water and Atmospheric Research (NIWA)

Nota: presupuestos expresados en millones de dólares de Nueva Zelanda.

139
Institute of Geological and Nuclear Science(GNS)

La siguiente figura muestran la distribución de recursos según fuentes (cantidades expresadas

en millones de NZ$) para las distintas áreas prioritariasdel GNS

Notas: Marsden es un fondo concursable para proyectos de investigación básica. Geonet es una red de
información geológica administrada por GNS.

140
Sudáfrica

141
México

La tabla siguiente muestra la estructura de financiamiento de cuatro centros públicos

de investigación: Instituto de Investigaciones Eléctricas (IIE), Centro de
Investigaciones en QuímicaAplicada (CIQA), Centro de Ingeniería y Desarrollo
Industrial (CIDESI) y Corporación Mexicana de Investigación en Materiales
(COMIMSA). Las cantidades están expresadas en pesos mexicanos.

Transferencias Facturación por

IPI del Gobierno proyectos y Otros Total Ejercicio
Federal servicios

IIE 257,8 552,7 34,1 844,6 2015

CIQA 196,1 55,2 251,3 2014

CIDESI 313,9 289,6 99,0 702,5 2014

COMIMSA 37,6 0 6 67241 678

41
Incluye 37,7 millones de proyectos financiados por fondos concursables
ANEXO 4: ORGANIZACIÓN Y GOBERNANZA DE LOS INSTITUTOS
PUBLICOS DE INVESTIGACIÓN “ORIENTADOS A UNA MISIÓN”42
Carlos Abeledo y Juan Carlos Del Bello

Introducción
Los institutos públicos de investigación “orientados a una misión” generalmente
conocidos como institutos tecnológicos públicos (ITP), son actores importantes en los
sistemas nacionales de innovación y, en general, desempeñan actividades orientadas
a misiones específicas y propósitos públicos para desarrollar conocimientos sobre
problemas de relevancia social y económica.

Desde fines de la década de los ´80 del siglo pasado, en varios países desarrollados
y en vías de desarrollo los ITP han experimentado procesos de reforma que han
incluido modificaciones significativas en los regímenes jurídicos y de propiedad,
gobernanza, financiamiento y de relacionamiento con el sector privado que, en ciertos
casos, han dado origen a un nuevo tipo de institutos. Las motivaciones principales de
las reformas reflejaban la necesidad de dotar a los ITP con estructuras más flexibles
y autónomas que les permitieran cumplir con más eficacia los propósitos públicos
definidos por los gobiernos (Bin et al, 2013)

La Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico ha publicado varios

informes sobre financiamiento y gobernanza de instituciones de investigación y más
recientemente publicó las conclusiones de un Grupo de Trabajo de Instituciones de
Investigación y Recursos Humanos sobre los procesos de transformación de las
instituciones públicas de investigación de varios de sus países miembros (OCDE,
2011).43

Los institutos analizados por OECD incluyen los siguientes tipos de institutos
nacionales (organizados tanto en el marco de legislación pública como privada):
• Instituciones cuyo objetivo principal es la realización de investigación básica,
investigación aplicada, desarrollo experimental, capacitación, consultoría y
servicios técnicos, y diseminar sus resultados mediante capacitación y
formación de recursos humanos, publicaciones y transferencia de tecnologías.

42
Este Anexo está basado en un trabajo presentado por Carlos Abeledo y Juan Carlos Del Bello al
segundo Congreso Argentino de Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnología que se realizará en
Bariloche, Argentina del 30 de noviembre al 2 de diciembre.

43
El informe de OCDE “Public Research Institutions: mapping sector trends ” incluyó 12 estudios de
caso, además de información y datos de 449 institutos de 20 países. Para el proyecto se utilizó una
definición que incluía institutos públicos y semi-públicos, pero excluyendo los institutos puramente
universitarios.

143
 • Instituciones cuyos excedentes económicos, si los hubiese, se reinvierten en
esas actividades o en la diseminación de resultados y capacitación.
• Instituciones cuya propiedad es totalmente o mayoritariamente estatal y que
están financiados con recursos públicos por la vía de financiamiento basal
(block grants) o a través de investigaciones bajo contrato y que están
reglamentados de tal manera que su misión principal es de bien público.

El relevamiento realizado por OECD registró que los ITP tienen diversos objetivos,
pero en su mayoría están orientados a la realización de investigación aplicada y el
entrenamiento de personal especializado en sus respectivos sectores. La justificación
para la existencia de institutos públicos incluye variados motivos,aunque
mayoritariamente sus fines están relacionados con el apoyo al desarrollo productivo y
mejora de la productividad de la economía y ejecución de investigaciones que resulten
en beneficios para la sociedad y que sean relevantes para políticas públicas.

Taxonomía de Institutos Tecnológicos Públicos

Sanz Menéndez et al (2011), en un “policy brief” que es parte del trabajo del Grupo
de Trabajo de OCDE, han propuesto una taxonomía del concepto general de
organizaciones públicas de investigación (OPIs) que incluye:
i. Centros de investigación “orientados a una misión” (mission oriented
centres)
ii. Organismos de investigación tecnológica (Research Technology
Organisations)
iii. Institutos independientes de investigación (Independent Research
Institutes)
iv. Centros públicos de investigación y consejos de investigación (public
research centres and councils)

Encontramos a los ITP en las primeras dos categorías, aunque los institutos
Independientes de Investigación pueden definirse como “semi públicos” ya que
usualmente se desempeñan en la frontera entre lo privado y lo público, pero tienen
considerable financiamiento público.

Los Centros Orientados a una Misión (COM) son los tradicionales centros tecnológicos
generalmente asociados a ministerios sectoriales. Su misión es la realización de
investigaciones en temas o sectores específicos para desarrollar capacidades
tecnológicas en apoyo de políticas públicas. En esta categoría encontramos los
institutos tecnológicos públicos de Argentina como INTI, INTA, INIDEP, SEGEMAR,
CNEA, etc.

Los Organismos de Investigación Tecnológica (OIT), también conocidos como centros

de investigación industrial, están orientados principalmente al desarrollo y
transferencia de tecnología al sector privado. Aunque algunos de estos son centros
públicos, en general, este tipo de centros son más independientes.Los Institutos de la
Sociedad Fraunhofer son un buen ejemplo de centros de desarrollo industrial. Otros
ejemplos: Tecnalia en España, Vinnova en Suecia, SINTEF en Noruega, VTT en

144
Finlandia y TNO en Holanda son también buenos ejemplos de centros de investigación
industrial.

Los Institutos Independientes de Investigación (III) generalmente realizan tanto

investigación básica como aplicada orientada a tema o problemas específicos. En
muchos casos podríamos clasificarlos como “semi públicos” ya que tienen diversas
fuentes de financiamiento y operan en la frontera entre lo público y lo privado, y
desarrollan sus actividades con considerable financiamiento público y suelen incluir
representantes públicos en sus órganos de gobierno. En Alemania la Sociedad Max
Plancky la Asociación Helmholtz son ejemplos de instituciones que nuclean varios
institutos independientes de investigación.

Las demandas sociales para ampliar las misiones, y para crear nuevos OPIs, han
inducido cambios sustanciales en su organización. En general los COM que pertenecen
a la estructura pública son los que han experimentado menos cambios. Los OIT han
aumentado su relevancia en su papel de vinculación entre investigación y el sector
privado. Los del tipo III, en general de más reciente creación, han sido más
innovativos en términos de organización y han demostrado muy buen desempeño.

Ejemplos de procesos de reestructuración de ITP en Nueva Zelanda, Uruguay,

Colombia y Chile

Ente fines de la década de los 80 y comienzos de los 90, en Uruguay, Nueva Zelanda,
Colombia y Chile tuvieron lugar procesos de reestructuración de institutos tecnológicos
públicos que estaban dentro de la estructura de la administración pública. Aunque los
motivos que dieron origen a estos cambios fueron distintos en los cuatro países, las
nuevas instituciones tienen características comunes y por lo tanto es interesante una
discusión comparativa de los cuatro casos.

En 1989, en Uruguay a partir de las instalaciones y personal del Centro de

Investigaciones Agrarias Alberto Boerger (CIAAB) se creó en Instituto Nacional de
Investigación Agropecuaria (INIA) como institución pública no estatal.
En 1992, en Nueva Zelanda el Department of Scientific and Industrial Research
(DSIR), un ente estatal financiado totalmente por fondos presupuestarios, fue
convertido en diez institutos con formas jurídica de empresas publica, los Crown
Research Institutes (CRI). El proceso de reformas estuvo inscripto en una reforma
más amplia del Estado y tuvo una evolución compleja entre 1992 y 2011 hasta que se
implantó el régimen actual de los CRI.

En 1992, en Colombia se creó la Corporación Colombiana de Investigación

Agropecuaria (CORPOICA) sobre la base de parte de las instalaciones y personal del
Instituto de Colombiano Agropecuario (ICA). CORPOICA, fue creada como una entidad
pública descentralizada indirecta, constituida como corporación de participación mixta,
de carácter científico y técnico sin ánimo de lucro.
En Chile, el Instituto Nacional de Normalización (INN), el Instituto de Fomento
Pesquero (IFOP), el Instituto Forestal (INFOR) y el Centro de Información en Recursos
Naturales (CIREN), que operaban en jurisdicción de la Corporación de Fomento de la

145
Producción (CORFO) del Ministerio de Economía, pasaron a otros ministerios
sectoriales, siguiendo el antecedente previo del INIA. Ya no cuentan con presupuestos
desagregados sino con un financiamiento de suma global o block grant en función de
contratos de desempeño con el ministerio sectorial y la evaluación de la CORFO.
En las secciones siguientes se analizan los cuatro procesos de reestructuración
institucional.

Uruguay: Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA)

Antecedentes de la creación del INIA

El antecedente institucional del INIA fue el Instituto Fitotécnico y Semillero Nacional

creado en 1919 sobre la base de la estación experimental La Estanzuela con la
participación del científico alemán Alberto Boerger. Luego del fallecimiento de Boerger
en 1957, el Instituto Fitotécnico se reorganiza como Centro de Investigaciones
Agrícolas Alberto Boerger (CIAAB), dependiente del Ministerio de Ganadería,
Agricultura, y Pesca (MGAP). En la década de los 70 se crean nuevas estaciones
experimentales en Canelones, Salto, treinta y Tres y Tacuarembó.

Durante los años de la dictadura militar (1973-1989) el CIAAB tuvo serias

restricciones: limitaciones financieras operativas, y un manejo rígido de los recursos
humanos además del éxodo de investigadores como consecuencia del clima de
represión política. Los límites presupuestales, las dificultades para retener
investigadores y la necesidad de profundizar innovaciones en el sector agropecuario
fueron temas principales de un debate interno.44

Restablecida la democracia en 1985, un grupo de investigadores tuvo la iniciativa de

elaborar una estrategia para promover un cambio institucional que pudiera revertir la
situación deteriorada. En los debates participaron también agentes productivos y las
distintas asociaciones.

Según Allegri (2014) “la gestación de INIA, como nuevo instituto de investigación
agropecuaria en el año 1989, se enmarca en un contexto institucional caracterizado
por dos fenómenos relevantes. Por un lado, la consolidación de las libertades
democráticas y, por otro, la expansión de una corriente internacional de pensamiento
en torno a nuevas formas de organización de la institucionalidad pública agropecuaria,
promovida por un grupo de técnicos del CIAAB”. En términos generales, el análisis
institucional de las tendencias de la asignación de recursos para la generación de
tecnología en el sector agropecuario en Uruguay mostraba “notorias restricciones a la
gestión, escasez y variabilidad de recursos en el tiempo, así como dificultades para su
aplicación.” La proporción de recursos asignados al CIAAB en relación al Producto
Bruto Agropecuario (PBA) de Uruguay era muy baja. En promedio, fue de 0,37%,

44
Ver Revista INIA, No 19 dedicado al 20 aniversario de INIA

146
oscilando entre 0,2 y 0,5%, un nivel ubicado sensiblemente por debajo del promedio
de los países de América Latina y el Caribe (0,66%) en la misma época.

Los años previos a 1985 se caracterizaron por la alta rotación del personal técnico,
con pérdida de recursos humanos calificados, que implicaban años de experiencia y
capacitación acumulados. En la era del CIAAB un crecimiento del personal hasta 1973,
totalizándose 400 funcionarios, con mayor variación en técnicos, observándose
estabilidad en el personal de apoyo. A partir de la reestructura del CIAAB realizada en
1963 se incrementó progresivamente el número de técnicos: se partió de siete y se
llegó a 51 en 1969, con una antigüedad de 3,6 años, con 25% de postgrados. En 1973
eran 85 profesionales universitarios, 25% de postgrados y 8,5 años de antigüedad.
Las retribuciones no eran competitivas con las del sector privado –y menos aún con
las de organismos internacionales-, propiciándose la emigración de técnicos
calificados, con postgrados. Los conocimientos adquiridos no eran capitalizados en la
propia Institución. El porcentaje de postgrados era de 34% en 1973 y de 19% en
1982.

El Grupo de investigadores del CIAAB abocado al análisis institucional elaboró una

estrategia de difusión del diagnóstico y, además, en forma esquemática, propuso los
pilares para cimentar y construir un cambio institucional:
• Creación de una entidad pública no estatal en la que se asegure, mediante la
integración de la Dirección, una fuerte vinculación con la política tecnológica
sectorial por medio del MGAP.
• Participación de los productores.
• Autonomía presupuestaria.
• Flexibilidad administrativa.
• Desarrollo de recursos humanos atendiendo a la especificidad de la función, a
la capacitación, a la dedicación total que requiere y a su reconocimiento
mediante una justa promoción que acompañe la carrera del investigador, y la
del personal calificado.
• Movilizar apoyo externo a efectos de obtener mayor dotación de recursos,
• manteniendo la continuidad en el tiempo.

Esta propuesta se presentó a las autoridades del Ministerio de Ganadería, Agricultura

y Pesca (MGAP) y asociaciones de productores como “Bases para la Reformulación
Institucional de la Investigación Agrícola – Resumen de una propuesta que ha sido
elaborada por numerosos técnicos dedicados a la investigación agropecuaria en el
Uruguay”.45

Para el financiamiento de la nueva institución se propuso un sistema con dos fuentes

de recursos: una vinculada con el Producto Bruto Agropecuario (PBA) -que implicaba
la contribución por parte de los productores- y otra, como contrapartida del Estado,
con partidas acotadas a determinados niveles. La coparticipación en el financiamiento

45
Ver Allegri (2014)

147
se basaba en el producido de un tributo (aporte privado) y una contraparte a cargo
del Poder Ejecutivo (aporte público).

La efectiva participación responsable de los productores se concreta y materializaría

en el cofinanciamiento y en el cogobierno del INIA. El cofinanciamiento propuesto
incluyó una tasa adicional de 0,4% a los recursos provenientes al Impuesto a la
Enajenación de Bienes Agropecuarios (IMEBA) que grava la primera enajenación a
cualquier título, realizada por los productores, IMEBA representaban el aporte del
propio sector y los recursos proporcionados en contrapartida por la sociedad
representaban al Estado. La tasa de adicional de 0,4% al IMEBA se estimaba en US$
2.500.000 y la contrapartida estatal en al menos US$ 2.500.000, reuniéndose U$S
5.000.000, que contribuían alcanzar 1% del PBA, aproximadamente.

En las discusiones parlamentarias se consideró conveniente considerar la posición de

la Universidad de la República, integrando el Consejo Coordinador de Tecnología
Agropecuaria (CCTA), órgano de coordinación interinstitucional, para enmarcar las
líneas prioritarias de investigación agropecuaria.

En las discusiones con los productores agropecuarios llegaron a un acuerdo para

proponer un gravamen de 0,4% a la primera venta de productos primarios con una
contraparte igual de recursos del Estado y la participación de los productores en el
cogobierno de la nueva institución.
Finalmente, el Poder Ejecutivo promulgó la Ley 16065 de creación del Instituto
Nacional de Investigación Agropecuaria, como persona jurídica de derecho público no
estatal. .46

La Ley establece que la autoridad máxima de INIA es la Junta Directiva, cuyos

miembros serán designados por el Poder Ejecutivo entre personas de reconocida
solvencia en materia de tecnología agropecuaria, la que deberán acreditar con
antecedentes suficientes. La Junta Directiva de INIA está integrada con dos
representantes propuestos por el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, entre
los cuales se elegirá el Presidente y dos representantes de los productores que
designados por el Poder Ejecutivo, uno de ellos a propuesta de la Asociación Rural del
Uruguay y de la Federación Rural y el otro a propuesta de Cooperativas Agrarias
Federadas, de la Comisión Nacional de Fomento Rural y de la Federación Uruguaya
de Centros Regionales de Experimentación Agrícola.

Régimen de transición para los funcionarios de CIAAB

En las discusiones en el Senado, el Ministro señaló que “en la visita a la Estación

Experimental La Estanzuela se percibió un ambiente favorable, demostrado por la
mayoría del personal, particularmente los técnicos, que incluso mostraron su interés
en que el trámite parlamentario avanzara rápidamente. Asimismo, puntualizó que

46
Ver Delpiazzo (1993)

148
habría opción para permanecer en el MGAP, manifestando que existía una “aspiración
general, tras muchos años de sacrificio y de actuar en la investigación en forma
realmente estoica, de acceder al nuevo Instituto”. Se llegó a un acuerdo en que la
selección debía estar definida en el Estatuto del Personal, adelantándose que, en el
caso de los técnicos, se haría en base a los criterios de ingreso mérito, determinados,
revisión mediante evaluación de desempeño para la renovación por el período
siguiente. Se estableció un plazo de seis meses para aprobar el Estatuto del Personal
que regiría al INIA y, en consecuencia, que los invitados a ingresar al Instituto
decidieran con conocimiento.

La política salarial sería determinada por la Junta Directiva, tomando en consideración

las retribuciones en el mercado de trabajo (para cargos que, por similitud, podrían
servir de referencias).

Sanción de la Ley

El Senado aprobó por unanimidad el anteproyecto presentado por la Comisión de

Agricultura, el 22 de diciembre de 1988. El 2 de octubre de 1989, Diputados aprobó -
también por unanimidad el Proyecto de Ley, con las modificaciones introducidas por
el Senado, remitiéndolo al Poder Ejecutivo. Finalmente, el Poder Ejecutivo promulgó
el 6 de octubre de 1989 la Ley Nº 16.065, de creación del INIA.

El Fondo de Promoción de Tecnología Agropecuaria (FPTA)

El Artículo 18 establece la creación del Fondo de Promoción de Tecnología

Agropecuaria (FPTA), para financiar proyectos especiales de investigación tecnológica
relativos al sector agropecuario, no previstos en los planes del Instituto, que se integra
con 10% de los recursos del INIA.

Los objetivos planteados fueron contribuir a establecer e integrar un Sistema Nacional

de Innovación Tecnológica Agropecuaria, fomentar las vinculaciones tecnológicas con
instituciones públicas y privadas, apoyar alianzas estratégicas con otros actores,
formular proyectos conjuntos, complementando capacidades y recursos, y contribuir
al cofinanciamiento de proyectos, con proyectos enfocados a resultados.

El propósito del Fondo FPTA es la generación de tecnologías para el sector

agropecuario nacional a través de la articulación con los diferentes actores nacionales
o internacionales que realizan investigación, tanto públicos como privados.

En 2005 se firmó un convenio con la Agencia Nacional de Investigación e Innovación

(ANII) para crear el Fondo Concursable Sectorial Agropecuario y Agroindustrial,
integrando recursos del Fondo FPTA (Innovagro).

Figura 1

149
Evolución del INIA

La publicación del INIA editada por Mario Allegri (2014) ilustra la evolución de la
investigación agropecuaria desde la creación de la estación experimental “La
Estanzuela” en 1914, ilustrando con especial detalle la evolución del INIA desde su
fundación en 1989.

El régimen de financiamiento implementado por la ley de creación del INIA garantizó

su consolidación y la posibilidad de contribuir eficazmente al desarrollo de la
producción agraria de Uruguay.

Figura 2

La producción agropecuaria de Uruguay aumentó aproximadamente un 300% desde

la fundación del INIA y varios autores han asignado una influencia significativa a la
I+D desarrollada en el INIA y su transferencia a los productores uruguayos,
principalmente en el cultivo de arroz y la cadena de producción láctea.

En 1990 el INIA comenzó con la aplicación de un sistema de gestión de recursos

humanos basado en la propuesta conjuntamente elaborada por ISNAR y CIAAB. Ha
sido una preocupación constante de INIA asegurar la consistencia de la política de
recursos humanos para que los méritos de formación y la evaluación de desempeño
se reflejen en el plan de carrera del personal.

150
El régimen laboral y la política de desarrollo de personal contribuyeron a la formación
de un plantel de investigadores con alta formación académica. El número de
investigadores es actualmente casi un 30 % del personal total la mayoría de los cuales
tiene formación de posgrado como se ilustra en las figuras siguientes.

El sistema de cofinanciamiento establecido en su ley de creación garantizó un flujo de

recursos que permitieron el desarrollo de INIA. La figura 1 ilustra la correlación entre
la evolución del producto bruto agropecuario y el aporte de cofinanciamiento del
presupuesto del Estado más la contribución del IMEBA.

Convenios de Desempeño

El artículo 752 de la Ley 18719 de 2010 estableció que “las instituciones públicas o
privadas que perciban subsidios o subvenciones con cargo al Presupuesto Nacional,
mayores o iguales a veinte millones de pesos uruguayos, deberán contar con
compromisos de gestión suscritos con los Ministerios de referencia y con el informe
de cumplimiento, a efectos de poder hacer efectivos los importes correspondientes a
partir del ejercicio 2012 inclusive. Los compromisos de gestión deberán contar con
informe previo y favorable de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y del Ministerio
de Economía y Finanzas”.

La Comisión de Compromisos de Gestión de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto

tiene la competencia en temas relacionados a la suscripción y evaluación de
Compromisos de Gestión asesorando y aportando criterios uniformes para su
formulación. El INIA suscribe regularmente compromisos de gestión con el Ministerio
de ganadería, Agricultura y Pesca.47

Evaluaciones de INIA

El modelo institucional de INIA atrajo la atención de varios autores e instituciones se

han referido a su evolución y el desempeño.

Para Echeverría (1998) “INIA Uruguay es un ejemplo de una institución que cambió
su organización y gestión, e incrementó su presupuesto a través de una combinación
de financiamiento compartido entre los productores y el Estado. Esta experiencia
sugiere que puede ser posible encontrar un financiamiento mixto público-privado
sustentable y orientado a los clientes.”

“El financiamiento directo de la investigación por productores contribuye a

incrementar el total de recursos disponibles para la investigación. Cuando estos fondos

47
Compromiso de gestión 2012: http://www.opp.gub.uy/images/inia__2012.pdf

151
son compartidos con los del Estado, proporcionan un vehículo conveniente para
promover un sistema de investigación más orientado por la demanda, influyendo en
las prioridades de investigación. Actualmente, el arreglo más ambicioso para
financiamiento de investigación por los productores se encuentra en INIA Uruguay.

Para Moscardi (1992), “INIA es un ejemplo de participación del sector privado en

investigación agropecuaria, contribuyendo a que el sistema de investigación sea más
efectivo en desarrollar nuevas tecnologías mejoradas.”

Para (Sain, G., 2009), “Es un arreglo institucional público-privado innovador con una
base jurídica para hacer investigación en función de prioridades nacionales y
paralelamente manejar un fondo competitivo abierto, incorporando integralmente y
desde su inicio, el financiamiento por parte de los productores.”

En un estudio patrocinado por ISNAR y CGIAR se afirma “La comunicación de la

Institución con el ambiente externo es en interacción de doble vía. Los investigadores
están en diálogo con los usuarios de la tecnología y los planificadores de políticas
públicas para conocer cuáles son los reales problemas y aspiraciones, comprender
cómo piensan, y actuar en consecuencia.” “Los investigadores del INIA trabajan
estrechamente con los productores y son conscientes de sus responsabilidades. De
acuerdo al relevamiento, existe una buena imagen del INIA y los productores tienen
altas expectativas sobre las acciones de la institución.” (Scheler, 1996).

Un estudio IAASTD “Agriculture at a crossroads” señala para América Latina y el

Caribe, “una baja participación en la inversión en investigación y desarrollo. En la
mayoría de los países de la región -exceptuando algunos como Uruguay, México,
Brasil, Colombia y Argentina, entre otros- se redujo al mínimo la estructura pública
del Sistema de Ciencia y Tecnología Agropecuaria.

El Estudio IAASTD reconoce que los sistemas nacionales de ciencia y tecnología

agropecuaria tienen características diferenciadas en su estructura organizacional,
aunque, presentan problemas comunes relacionados con la limitada colaboración
interinstitucional, con la asignación de recursos, y con debilidades organizacionales y
de gestión. Las instituciones de estos sistemas deben adaptarse a los desafíos de la
creciente complejidad, y requieren de apoyo político consistente. Concluye que “se
detecta en los INIAs una tendencia a incorporar a representantes de las principales
organizaciones gremiales del sector privado a sus órganos de Gobierno en el ámbito
nacional y regional” y que “Entre los ejemplos más interesantes al respecto, se pueden
mencionar el INIA de Uruguay, CORPOICA de Colombia e INIFAP de México, entre
otros.”

Nueva Zelanda: Crown Research Institutes

El proceso de reestructuración de los institutos Públicos de investigación de Nueva

Zelanda

152
Entre mediados de la década de los 80 y principios de los 90, en el sector público de
Nueva Zelanda se implementaron profundas reformas estructurales, en el contexto de
las “reformas del Estado” que se promovieron en esa época, que incluyeron
transformaciones de la organización y el financiamiento de las instituciones de ciencia
y tecnología.

Hasta entonces, la mayor parte del financiamiento para ciencia y tecnología estaba
concentrado en el Department of Scientific and Industrial Research (DSIR). El DSIR,
creado en 1926 según el modelo característico de los países de tradición británica, fue
una de las primeras instituciones científicas de Nueva Zelanda. 48 Inicialmente, fue
creado con la función de coordinar y ejecutar actividades de I+D y brindar servicios
de asesoría y consultoría al Estado y al sector privado. Gradualmente, sin embargo, el
DSIR se fue transformando en una institución de ejecución de I+D.

Durante la década de los 80 se desarrolló un largo debate sobre la calificación de los

resultados de I+D como organismos de “bien común”. El argumento de los impulsores
de las reformas era que el Estado debía concentrar el financiamiento público en
aquellas áreas donde no se puede recuperar el costo mediante la venta de servicios a
los potenciales beneficiarios.

El proceso de reformas comenzó en 1985 con la presentación de tres informes que

plantearon los elementos básicos para la elaboración de la futura política científica49.
Atendiendo las recomendaciones de estos informes, el Gabinete designó una comisión
especial, “Science and Technology Advisory Committee (STAC)” para que
recomendara los cursos de acción para implementar la futura política científica y
tecnológica. El STAC produjo dos informes50 en 1988 y 1989 que sentaron las bases
para las reformas estructurales (Cartner y Bollinger, 1997; Simpson y Craig, 1997). El
primer informe de STAC recomendó la diferenciación de las funciones de política,
financiamiento y ejecución de actividades.

Esta división de niveles se implementó a través de la creación de nuevas instituciones:

− Ministerio de Ciencia y Tecnología (MORST)
− Foundation for Research, Science and Technology (FRST)
− Crown Research Institutes (CRI)51

48
Ver Atkinson (1976), Galbreath (1998)
49
Ver: National Research Advisory Council (1985), State Services Commission (1985), Ministerial
Working Party (1986), Informes citados por Cartner y Pollinger (1997)
50
Science and Technology Advisory Committee (1988, 1989)
51
Crown Research Institutes Act 1992 -
http://www.legislation.govt.nz/act/public/1992/0047/latest/DLM264292.html

153
Las reformas tuvieron varios objetivos:
i. Separar las funciones de política, financiamiento y ejecución de las actividades
de CTI, creando el Ministerio de Ciencia y Tecnología (MORST), la Foundation
for Research, Science and Technology (FRST) con fondos concursables y diez
Crown Research Institutes como empresas públicas.
ii. Modificar la modalidad de financiamiento de CTI. La investigación en DSIR y
otras dependencias en varios ministerios estaba financiada por asignaciones
presupuestarias
iii. Introducir mecanismos de mercado para el financiamiento y orientación de la
I+D en organismos públicos mediante convocatorias orientadas desde el FRST
y las demandas del sector privado. Esta política de financiamiento reflejaba la
lógica de reformas del estado características de fines de los 80 y comienzo de
los 90

En 1992 los Crown Research Institutes (CRI) fueron constituidos como empresas
públicas, con los ministerios de Finanzas y de Ciencia y Tecnología como “accionistas”
en representación del Estado. Los Ministros de Ciencia y Tecnología y de Finanzas
designan un directorio de especialistas que tiene la responsabilidad de la gestión de
cada CRI. Los CRI incorporaron las instalaciones, personal y actividades de
investigación y desarrollo del DSIR y de los departamentos de investigación del
Ministerio de Agricultura

Mientras el DSIR había sido financiado mediante asignaciones presupuestales anuales,

los nuevos “Crown Research Institutes” 52 - con misiones focalizadas en distintos
sectores (salud, industria, agro, recursos geológicos, meteorología y recursos marinos,
medio ambiente, etc.) tuvieron, a partir de su creación, una asignación presupuestaria
básica a través del “CRI Capability Fund” y debían financiar sus actividades de I+D a
través de fondos competitivos para proyectos de la nueva Foundation for Research,
Science and Technology (FRST), contratos con sector privado o recursos
internacionales.

Hay varias interpretaciones sobre las motivaciones de las reformas institucionales que
se impulsaron en Nueva Zelanda. En el informe “Key to Prosperity: Science and
Technology” de una comisión interministerial se afirma que “Nuestro desarrollo
nacional ha llegado a un hiato: hay varias dificultades con los productos de exportación
tradicionales y hay una necesidad urgente de innovación en el procesamiento de las
commodities tradicionales para el desarrollo de nuevas posibilidades y su
comercialización” (Beattie et al, 1986).53 Según Eadmeades (2002), había además
razones más profundas, expresadas en la recomendación de una política que “...diera
a las instituciones públicas de I+D un acceso a un rango completo de poderes
comerciales” y la adopción de la competencia como un “principio de gobernabilidad

52
http://www.msi.govt.nz/get-connected/crown-research-institutes

53
Citado por Edmeades (2002)

154
para la asignación de recursos públicos para las actividades de investigación y
desarrollo”. Las razones para esta última recomendación estaban dirigidas a:
• superar las restricciones implícitas en la Ley de Financiamiento Público
• evaluar las inversiones en I+D con un énfasis en resultados e impactos (outputs
and outcomes)
• permitir que las instituciones de investigación pudieran entrar en distintas
formas contractuales con el sector privado y

En 1991, la Primer Ministra Margaret Austin, decía que “es necesario establecer en las
organizaciones científicas un fuerte foco hacia los clientes, sean estos el Estado o
terceros tales como la industria” y que “adquirir (subrayado nuestro) resultados
científicos a través de procedimientos competitivos otorga una dirección estratégica
más fuerte a las inversiones del Estado en ciencia y tecnología”.

En 1992, el enunciado de políticas adoptado por el Ministerio de Ciencia y Tecnología

tenía como uno de sus objetivos “adquirir ciencia, investigación, desarrollo,
transferencia tecnológica asociada y servicios dirigidos a proveer una base de
conocimientos científicos y tecnológicos y capacidades que apoyen una mejora de la
productividad, medio ambiente y bienestar de Nueva Zelandia y su pueblo” (MORST,
1994, p 4)

La discusión entre el Ministerio de Ciencia y Tecnología y el Ministerio de Finanzas

sobre el financiamiento de los CRI terminó con la decisión de financiar solamente un
10% de los recursos mediante asignaciones presupuestarias (Capability Fund),
mientras el resto debía concretarse a través de convocatorias orientadas desde el
FRST y contratos orientados por la demanda del mercado, tanto con empresas como
con instituciones privadas.

Las convocatorias del FRST tenían como objetivos: (i) Aumentar el conocimiento y
comprensión del ambiente físico, biológico y social; (ii) Desarrollar y aumentar de la
base de conocimientos y capacidades relevantes para Nueva Zelanda; (iii) Generar
resultados que fueran de beneficio futuro para Nueva Zelanda; (iv) Financiar
investigaciones que nos sean pasibles de ser financiadas con otras fuentes

Cuando se introdujeron estas reformas en el sistema de ciencia y tecnología, en Nueva

Zelanda no había experiencia previa con sistemas de fondos competitivos con
evaluación por pares porque hasta entonces las instituciones públicas de I+D se
habían financiado directamente con asignaciones presupuestarias (Hammond and
Devine, 1994).

Evolución de las reformas institucionales

Los profundos cambios estructurales del sistema de ciencia y tecnología que se

adoptaron a principio de la década de los 90, generaron variados problemas y críticas.
Según Narayan (2012), las estrategias y políticas orientadas al libre mercado no
tuvieron el éxito esperado y desde fines de la década de los 90 comenzó un largo
debate para su reconsideración.

155
Por ejemplo, Mabin y Gilbertson (1994) sostenían que el proceso de financiamiento
competitivo favorecía la adopción de “ciencia segura” y que el sistema limitaba la
“transferencia tecnológica” necesaria para transformar la ciencia en realidades. Otros
autores, como Davies y Mabin (2007) señalaron que los cambios de 1992 condujeron
a largos procesos de presentación de proyectos que causaban costos de transacción
y largas esperas hasta que se anunciaran las decisiones sobre financiamiento. Sin
embargo, Davies y Mabin también señalan que después de las reformas el sistema de
I+D era más diverso y que, aunque la mayoría de los investigadores del país se
desempeñaban en universidades, muchos otros se desempeñaban en los CRIs que
reemplazaron el DSIR. Señalan además que, en la competencia entre los CRIs y las
universidades por los recursos competitivos de la Foundation for Research, Science
and Technology (FRST), los investigadores universitarios gozaban de mayor
flexibilidad y apoyo institucional para mantenerse. En los CRIs, por otra parte, la falta
de recursos podía conducir a la pérdida de recursos humanos calificados.

Según Devine (2002), las reformas que dieron origen a los CRI desarrollaron un
sistema superior al anterior y la eliminación de investigaciones innecesarias (20 a 30%
de lo que se financiaba anteriormente) “inevitablemente elevó la calidad y la
orientación de lo que se financió después de las reformas”. Agrega que los CRIs
estaban “mucho mejor alineados con los destinatarios de las investigaciones54 que sus
predecesores” (DSIR y los laboratorios del Ministerio de Agricultura). Opina, sin
embargo, que el problema principal con el modelo de la reforma fue su visión
unidimensional con un enfoque que supone que “el mercado resuelve todo”. Devine
criticaba la preponderancia de los fondos competitivos para financiar los CRIs y
proponía que “la evaluación debería ser el factor determinante para el financiamiento”
y que, en el futuro, el financiamiento de los CRIs “debería ser administrado mediante
negociaciones con los ejecutores de investigación” reservando los procesos
competitivos solamente para nuevos proyectos.

Durante 2006 la OCDE realizó una revisión de las políticas de innovación de Nueva
Zelanda (OCDE, 2007). En su análisis del desempeño de los CRIs, el informe de OCDE
señala que en esa época los institutos recibían un 6,5 % de sus recursos mediante
una asignación presupuestaria directa (CRI Capability Fund) y el resto de sus
actividades debían financiarse a partir de contratos con la FRST y otras fuentes
públicas y privadas (“clientes”). Originalmente se preveía que la FRST podría financiar
el 90% de los recursos de los CRIs, pero la realidad demostró que los recursos de esta
fuente no superaron el 50% del total.Además, como los contratos de FRST eran para
proyectos de tres años de duración, la situación financiera de los CRIs no era muy
estable, y esa incertidumbre incidía negativamente en la gestión y el planeamiento de
proyectos de largo plazo. El informe de la OCDE señala que los policy makers
comprendían la necesidad de establecer un mecanismo de financiamiento más
estable.

54
“End users” en el original en inglés.

156
En abril de 2006 el Ministro de Research, Science and Technology Steve Maharey
(Maharey, 2006) anunció que el Gabinete había acordado apoyar propuestas que
“dieran mayores garantías para el financiamiento de programas que tuvieran una
historia de resultados demostrables”. El Ministro argumentó que mientras el
financiamiento competitivo continuaría siendo una parte importante del sistema
científico, “demasiada competencia puede afectar la capacidad de los investigadores
y las instituciones científicas para emprender proyectos de largo plazo”. Agregó que
la propuesta estaba dirigida a depositar mayor confianza en los investigadores y las
instituciones y que resultaría en “apoyo más consistente para las investigaciones de
largo plazo” y una reducción de costos y complejidades del sistema de financiamiento.

En septiembre de 2009 el Primer Ministro, John Key, solicitó al Ministro de “Research,

Science and Technology” que estableciera una “task force” para analizar y recomendar
acciones que colocaran a los CRI en una situación para responder estratégicamente a
las necesidades de sus usuarios y para impulsar el crecimiento económico futuro.55

En febrero 2010, la Crown Research Institutes Task Force (Jordan et al, 2010) produjo
un informe cuyas recomendaciones principales fueron:
- Definir más explícitamente el propósito y papel estratégico asignado a cada CRI
- Financiamiento directo para permitir que los CRI pudieran cumplir con su
propósito
- Mejorar el sistema de gobernanza y accountability de los CRI.

Régimen actual de los Crown Research Institutes

En 2011 el Gobierno aprobó un nuevo régimen de financiamiento para los CRI

siguiendo las recomendaciones del grupo de trabajo, especialmente designado por el
nuevo Ministerio de Ciencia e Innovación, para analizar el desempeño y el
financiamiento de los CRI.Las principales recomendaciones del Grupo de Trabajo
fueron las siguientes:

a. El Gobierno debería especificar claramente en un “Statement of Core

Purpose” cuál es el papel que se espera de cada CRI en beneficio de Nueva
Zelanda. Este documentodebería reconocer las características distintivas de
cada CRI respecto del papel que desempeñan otros institutos y las
universidades.
b. El Gobierno debería financiar a cada CRI de manera que pudiera cumplir
con su Core Purpose. Una parte sustancial de este financiamiento (Core
Funding) debería ser adjudicado directamente de manera estable para
asegurar que cada CRI pudiera cumplir con sus metas propuestas en un
documento de planeamiento estratégico, el Statement of Corporate Intent.

55
Jordan et al (2010), Report of the Crown Research Institute Taskforce, pag. 14.

157
 El Directorio de cada instituto presentaría este documento al Ministro como
base para un acuerdo de financiamiento plurianual con cada CRI.
c. El Gobierno debería realizar un seguimiento del desempeño y del
cumplimiento de los compromisos asumidos según el Statement of Core
Purpose y el Statement of Corporate Intent.
d. Parte del financiamiento de los CRIs podría ser adjudicado a través de
fondos concursables abiertos a todas las instituciones.

El motivo fundamental de la reforma fue la convicción de que el sistema anterior, que

tenía preponderancia de financiamiento a través de fondos concursables, no permitía
que los CRIs formularan un plan de desarrollo de mediano plazo porque dependían de
la aprobación de proyectos con tres años de plazo de ejecución.
Después de las reformas de 2011, cada CRI aprueba su Statement of Corporate Intent
por un período de 5 años para cumplir con los objetivos y orientaciones definidos en
el Statement of Core Purpose. El Statement of Corporate Intent sustenta el
financiamiento basal (Core Funding) que aporta el gobierno a través del presupuesto
del Ministerio de Ciencia e Innovación. Además, los centros tienen recursos por
contratos de trabajos y servicios con instituciones públicas y privadas, así como
recursos de fondos competitivos.

El Gobierno evalúa anualmente el desempeño de los CRI y renueva el financiamiento

previsto para el desarrollo del Plan Estratégico.

Situación actual de los Crown Research Institutes

Las reformas de los modos de financiamiento aprobadas en 2011 han contribuido a

consolidar un modelo de “institutos orientados a la misión” que tienen gran autonomía
de gestión para desarrollar los objetivos de propósitos públicos definidos por el
gobierno en los Statements of Core Purpose.

Cada uno de directorios de los CRI, designados por los ministros responsables
(Ministro de Investigación e Innovación y Ministro de Finanzas) incluyen un conjunto
equilibrado de personas elegidas por sus calificaciones técnicas y su experiencia de
gestión. Los directores designados actúan a título individual y son responsables de la
conducción de cada instituto.

Para apreciar las cualidades del desempeño de los Crown Research Institutes y su
modelo de organización debemos tener en cuenta los siguientes aspectos:
• El conjunto de los Crown Research Institutes ejecutan una fracción importante
de la I+D realizada en Nueva Zelanda
• Los datos de financiamiento de los CRI muestran que aproximadamente un
30% de sus recursos provienen de contratos con el sector privado,
demostrando así que se han cumplido las expectativas originales de
transferencia de conocimientos y tecnología para el desarrollo económico de
NZ.

158
 • Durante 2015 se cumplió el primer ciclo cuatrienal desde las reformas de 2011
y todos los CRI fueron evaluados por comités externos. 56 Los informes
muestran que los CRI cumplen muy satisfactoriamente con las expectativas de
realizar I+D en beneficio del desarrollo de Nueva Zelanda. Según se informa
en la página web del Ministerio de Investigación e Innovación, “los comités de
evaluación han encontrado consistentemente un fuerte compromiso hacia
investigación que sea de beneficio para Nueva Zelanda y que las organizaciones
están sustentadas por prácticas, procesos y políticas sólidas”.
• Según una base de datos del Banco Mundial, entre 1990 y 2013 los artículos
en publicaciones científicas y técnicas en física, biología, química, matemática,
medicina clínica, investigación biomédica, ingeniería y tecnología, y ciencias de
la tierra y el espacio de Nueva Zelanda se multiplicaron por un factor 3,25
mientras que el promedio de todos los países de la OCDE se multiplicó por 3,08.

Colombia: El caso de CORPOICA

CORPOICA es una corporación mixta, de derecho privado sin ánimo de lucro, creada
por iniciativa del Gobierno Nacional con base en la Ley de Ciencia y Tecnología para
fortalecer y reorientar la investigación y la transferencia de tecnología en el sector
agropecuario, con la vinculación y participación de sector privado.

Su creación obedeció al proceso de modernización del Estado, cuando el gobierno

colombiano reenfocó y reconsideró la investigación en el país, asignándole al Instituto
Colombiano Agropecuario (ICA) las funciones relacionadas con sanidad, prevención,
control y supervisión de insumos y registro de nuevos productos y a CORPOICA la
investigación y la transferencia de tecnología agropecuarias, labor que desarrolla a
partir de enero de 1994.

La cabeza de la institución es una Junta Directiva compuesta por nueve miembros,

cada uno con un delegado principal y uno suplente. El presidente es nombrado por el

56
Las evaluaciones externas pueden consultarse en:

• GNS:http://www.mbie.govt.nz/info-services/science-innovation/research-organisations/pdf-
document-library/gns-science-report.pdf
• NIWA: http://www.mbie.govt.nz/info-services/science-innovation/research-
organisations/pdf-document-library/NIWA-report.pdf
• Landcare: http://www.mbie.govt.nz/info-services/science-innovation/research-
organisations/pdf-document-library/landcare-research-report.pdf
• ESR: http://www.mbie.govt.nz/info-services/science-innovation/research-organisations/pdf-
document-library/esr-report.pdf
• SCION: http://www.mbie.govt.nz/info-services/science-innovation/research-
organisations/pdf-document-library/Scion-Report.pdf
• Plant&Food: http://www.mbie.govt.nz/info-services/science-innovation/research-
organisations/pdf-document-library/plant-and-food-report.pdf

159
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, el gerente general y el director es nombrado
por el ICA (Instituto Colombiano Agropecuario). Participan también un representante
de los centros privados de investigación, un representante de las asociaciones
empresariales del sector agrarios asociado, un representante de las universidades
asociadas, un representante de los entes territoriales asociados, y un representante
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR).

CORPOICA tiene la misión de “generar y transferir conocimientos científicos y

soluciones tecnológicas mediante la investigación y la innovación en los servicios y
productos para el sector agropecuario colombiano”.

A partir de la sanción de la ley 1731 de 2014 CORPOICA recibe una transferencia

directa (monto global) del Presupuesto General de Colombia que está respaldada por
un compromiso de metas con indicadores verificables.

El nuevo sistema garantiza el desarrollo fluido de su agenda de investigación y

desarrollo que anteriormente se veían afectadas porque su financiación no se realizaba
oportunamente.

De acuerdo con la Ley 1731, el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural y CORPOICA

acuerdan un programa de desarrollo a mediano plazo con un formato equivalente a
un “contrato programa”.

CORPOICA cuenta con un equipo de más de 270 investigadores de diferentes

disciplinas del conocimiento, ubicados en siete centros de investigación y ocho
estaciones experimentales en diversas regiones de Colombia.

CHILE: El caso de los institutos que transfirió la CORFO a los ministerios sectoriales

Hacia fines de los años noventa, los institutos públicos de investigación “orientados a
una misión”, que operaban en jurisdicción de la CORFO se financiaban a través del
presupuesto de la administración pública nacional, de manera similar a los institutos
tecnológicos sectoriales argentinos. Los insuficientes recursos presupuestarios
obligaban a los núcleos de investigación a procurar otros recursos provenientes de
fondos competitivos, como el FONDEP del CONICIT y los fondos que administraba la
propia CORFO. Bitrán y Cristian González (2012) señalaban que esos institutos no
tenían buena imagen, se suponía que eran ineficientes, de alto costo y baja la calidad
de sus actividades de I+D, además de limitado uso práctico.

En 1996, la CORFO promovió la reforma de los institutos tecnológicos bajo su

jurisdicción, mediante:

(i) El reposicionamiento estratégico de cada instituto, que implicó precisar la

misión específica y racionalizar la estructura orgánica y funcional.
(ii) La redefinición del régimen de financiamiento y,
(iii) La modificación del marco legal.

160
La racionalización de los institutos implicó la reducción de alrededor del 30% del
personal, en el marco de redefinición de áreas de acción y reestructuración
administrativa y funcional.

En cuanto al financiamiento, se determinó que a partir de 1997 sólo la cuarta parte

de los recursos resultarían del financiamiento de la CORFO, y que el resto provendría
de la aplicación a fondos competitivos y contratos con el sector privado. Asimismo, el
financiamiento de la CORFO, pasó a ser de libre disponibilidad, eliminándose las
rigideces del presupuesto desagregado según el clasificador por objeto de gasto, pero
sujeto a contratos de desempeño plurianual. Este aporte estatal constituye el
“financiamiento basal”.

Si bien antes de la reforma todos eran corporaciones de derecho privado sin fines de
lucro - salvo el INN- y por ende el régimen laboral se encuadraba en el derecho
privado, estaban sujetos a una múltiples restricciones derivadas de la propia leyes de
presupuesto anual, tales como el nivel de las remuneraciones, el régimen de
contrataciones, la imposibilidad de apropiarse del excedente generado o saldo positivo
del ejercicio anual, que pasaba a rentas generales y cosas supuestamente menores
pero indicativas de la rigidez del funcionamiento como el reglamento de viáticos, de
uso de vehículos los fines de semana, etc.

Mediante la Ley 19.701 de Modernización Estructural Legal del año 2000 se dotó a
estos institutos de autonomía y flexibilidad de gestión.

En ese marco los institutos se traspasaron a los ministerios “mandantes”, tales como
el INFOR y el CIREN al Ministerio de Agricultura y el INN al Ministerio de Economía.
CORFO redefinió su papel: (i) designa el Vicepresidente y (ii) evalúa los institutos cada
3 años. A su vez, CORFO crea un Fondo para Programas y Proyectos de Interés Público
(FONSIP), que prevé la asociatividad con el sector privado, constituyendo un
mecanismo adicional de financiamiento de proyectos.

El Ministro sectorial preside los Consejos Directivos, que están integrados por el
representante de la CORFO, y de instituciones públicas relacionadas, corporaciones
empresariales vinculadas, en algunos casos universidades y asociaciones de la
sociedad civil.

Los recursos de los contratos de desempeño figuran en el presupuesto público como

transferencias corrientes en la modalidad de block grant o suma global.

Bitrán y González (2012), afirman que estos institutos post reformas continuaron
teniendo limitaciones de funcionamiento pese a la Ley 19.701. Por ejemplo, para
transferir recursos no utilizados al ejercicio siguiente requieren autorización.

Pero el problema mayor ha sido que el financiamiento de largo plazo a través del
contrato de desempeño que es muy bajo en comparación al financiamiento por fondos
concursables, que atan a los institutos a proyectos de muy corto plazo. Esto limita la

161
política salarial que, si bien ya no tiene las rigideces pre reformas, tienen escasa
efectividad en contextos de reducción en términos reales del financiamiento público
anual.

Las evaluaciones de CORFO son importantes. Implican una evaluación del

cumplimiento de los objetivos, tareas y metas, de la naturaleza de las funciones que
han desarrollado, y de la pertinencia, impacto y calidad de los proyectos desarrollados.

La revisión del financiamiento basal o por contrato de desempeño está siendo

considerado por el actual gobierno, con el propósito de incrementarlo en términos
absolutos y relativos.

No obstante, las restricciones comentadas, los convenios o contratos de desempeño

tienen una factura técnica destacable.

Conclusiones y recomendaciones

La experiencia de Uruguay, Nueva Zelanda, Colombia y Chile con institutos

tecnológicos públicos son ejemplos de una buena relación entre el “principal”
(ministerios en cuya jurisdicción están radicados los institutos) y los institutos a los
que se les define expresamente un mandato con las misiones públicas asignadas. El
énfasis de la gobernanza se enfoca al seguimiento de las misiones y las metas de
desempeño convenidas, dejando a los institutos autonomía en la gestión
administrativa, financiera y de personal.

A partir de estos ejemplos (“lecciones aprendidas” o “buenas prácticas”) cabe

recomendar una revisión de los marcos jurídicos de losinstitutos tecnológicos
Públicosde Perú para analizar la posibilidad de otorgarles una mayor autonomía y
flexibilidad de gestión administrativa y económica, perfeccionado por otra parte la
definición de misiones públicas con un régimen de convenios de desempeño y
evaluaciones periódicas focalizadas en resultados e impactos.

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166
ANEXO 5: PROGRAMA PRESUPUESTAL 0137 - DESARROLLO DE
LA CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN TECNOLÓGICA

(Ver file en PDF adjunto)

167
ANEXO 6: CUADRO CON LA NORMATIVIDAD LEGAL DE LOS IPIS
PERUANOS Y LA DEFINICION DE SU “PRINCIPAL”

(Ver file en EXCEL adjunto)

168
ANEXO 7: MODIFICACIONES DEL MARCO LEGAL PARA
IMPLEMENTAR LAS REFORMAS DE LOS IPIS PERUANOS

(Ver file en EXCEL adjunto)

169