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Política fiscal en el sector minero en un

contexto de ganancias extraordinarias:

el caso del Perú 2000-2016*

VÍCTOR T. TORRES CUZCANO

SUMARIO
INTRODUCCIÓN.—MARCO TEÓRICO. Instrumentos fiscales para capturar la renta de las industrias extractivas. Dos
formas principales de impuesto sobre las “rentas puras”. Los instrumentos fiscales que se vienen aplicando.
Opción teórica de la investigación. Objetivos de la investigación. Hipótesis de trabajo.—1. EL CONTEXTO INTER­
NACIONAL: EXPERIENCIA Y EVIDENCIA EMPÍRICA EN PAÍSES SELECCIONADOS. 1.1. Política fiscal minera en países selec­
cionados. 1.1.1. Chile. 1.1.2. Bolivia. 1.1.3. Colombia. 1.1.4. España. 1.1.5. Australia. 1.1.6. Canadá. 1.2. Evi­
dencia empírica en algunos países de América Latina. 1.3. Minería y fiscalidad medioambiental.—2. LA MINERÍA
EN LA ECONOMÍA DEL PERÚ. 2.1. Aspectos generales del sector. 2.2. Importancia de la minería en la economía
nacional. 2.2.1. Participación en el PIB. 2.2.2. El rol preponderante de las exportaciones: el precio de los meta­
les y la bonanza minera. 2.2.3. El efecto-precio. 2.2.4. Producción y concentración minera.—3. IMPORTANCIA
FISCAL DE LA MINERÍA. 3.1. El marco tributario del sector minero. 3.1.1. Tratamiento especial al sector minero.
3.1.2. Instrumentos no tributarios. 3.1.3. Instrumentos tributarios. 3.2. Importancia fiscal del sector minero.
3.2.1. Impacto del alza del precio de los metales en los ingresos fiscales. 3.2.2. Participación de la minería en
los ingresos fiscales. 3.2.3. Evolución de los ingresos fiscales en el sector minero. 3.2.4. Instrumentos fiscales
para captar la renta minera.—4. POLÍTICA FISCAL, GANANCIAS EXTRAORDINARIAS Y RECAUDACIÓN ÓPTIMA DE LA RENTA
MINERA. 4.1. Las ganancias extraordinarias. 4.1.1. Una estimación de las ganancias extraordinarias. 4.2. La polí­
tica fiscal frente a las ganancias extraordinarias. 4.2.1. El gobierno de ALEJANDRO TOLEDO (julio 2001-julio 2006).
4.2.2. El gobierno de ALAN GARCÍA (julio 2006-julio 2011). 4.2.3. El gobierno de OLLANTA HUMALA (julio 2011­
julio 2016). 4.3. Los ingresos fiscales que no se recaudaron. 4.4. La precisión de los instrumentos fiscales.
4.4.1. La antigua RM. 4.4.2. Los instrumentos fiscales creados en septiembre de 2011. 4.5. Instrumentos fis­
cales alternativos. 4.6. Efectos medioambientales de la minería y la política fiscal. 4.7. Encuesta sobre los ins­
trumentos fiscales.—CONCLUSIONES.—ANEXOS.—BIBLIOGRAFÍA.

Palabras clave: Derecho comparado, política fiscal, recursos naturales, sector minero.

SIGLAS Y ABREVIATURAS

ACC: Allowance for Corporate Capital. FAD: Fiscal Affairs Department.


ACE: Allowance for Corporate Equity. FMI: Fondo Monetario Internacional.
BID: Banco Interamericano de Desarrollo. GEM: Gravamen Especial a la Minería.
CEJ: Contratos de Estabilidad Jurídica. INEI: Instituto Nacional de Estadística e Informática.
CET: Contratos de Estabilidad Tributaria. IGV: Impuesto General a las Ventas.
CPC: Contratos de producción compartida. IED: Inversión Extranjera Directa.
EIA: Estudios de Impacto Ambiental. IEM : Impuesto Especial a la Minería.

* Trabajo presentado al Máster Universitario Oficial en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria: especialidad en Admi­
nistración Tributaria (segunda edición 2016-2017).

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IRPJ: Impuesto Sobre la Renta de Personas PROINVERSION: Agencia de Promoción de la Inversión


Jurídicas. Privada.
ITAN: Impuesto Temporal a los Activos Netos. RM: Regalía Minera.
IVA: Impuesto al Valor Agregado. RRT: Resource Rent Tax.
LGM: Ley General de Minería. SFE: Saldo a Favor del Exportador.
MEF: Ministerio de Economía y Finanzas. SII: Servicio de Impuestos Internos de Chile.
MINEM: Ministerio de Energía y Minas. SUNAT: Superintendencia Nacional de Adua­
OCDE: Organización para la Cooperación y el nas y de Administración Tributaria.
Desarrollo Económico. TFM: Trabajo Fin de Máster.
OSINERGMIN: Organismo Supervisor de la Inversión en TIR: Tasa Interna de Retorno.
Energía y Minería. TUO: Texto Único Ordenado.
PAMA: Programa de Adecuación y Manejo Am­ UE: Unión Europea.
biental.
UTA: Unidad Tributaria Anual.
PIB: Producto Interno Bruto.
PMSP: Programa Minero de Solidaridad con el
Pueblo.

INTRODUCCIÓN
El renovado interés en el estudio de la política fiscal y su relación con la renta generada en las industrias
extractivas se justifica porque en no pocos países –desarrollados y en vías de desarrollo–, particularmente
en América Latina, buena parte de sus ingresos fiscales proviene de la renta que se genera en la explotación
de recursos naturales no renovables.
El Perú no es la excepción. Durante el presente siglo, hubo años en los que la minería metálica llegó a apor­
tar más del 40 por 100 de los ingresos fiscales por concepto del impuesto que grava la renta empresarial.
Esta singular participación –sin precedentes en la recaudación fiscal vinculada a dicha actividad económi­
ca– estuvo determinada por un contexto internacional bastante particular: el alza del precio de los metales
en magnitudes inusuales durante 2003-2012, configurando lo que denominamos en este estudio una década
de bonanza minera.
El principal objetivo de este Trabajo Fin de Máster (TFM) es investigar si las decisiones de política fiscal
que se adoptaron en el sector minero del Perú durante dicho período fueron las más adecuadas para captar
de manera óptima la renta proveniente de dicho sector.
Justificación del estudio
Durante los últimos años, en el Perú se han publicado algunas investigaciones que han tenido como prin­
cipal preocupación el análisis del período del boom minero (COOPERACCIÓN 2009, 2007; MENDOZA, y DE
ECHAVE, 2016; TORRES, 2013). Estas se han concentrado en el análisis de la magnitud de las ganancias
extraordinarias y en la distribución de los ingresos fiscales extraídos de la renta minera (canon y regalías
principalmente) entre los distintos niveles de gobierno y las poblaciones vecinas a la explotación minera. Sin
embargo, no se ha evaluado suficientemente la idoneidad o precisión de los instrumentos de política fiscal
que se implementaron en el sector para una óptima apropiación de la renta minera por parte del Estado
durante el alza del precio internacional de los metales. Tampoco ha recibido la atención debida el análisis
de las estrategias a las que recurrieron los grupos mineros para evitar cumplir con sus obligaciones fiscales
de manera concordante con las ganancias extraordinarias que obtuvieron.
Ello justifica la necesidad de analizar si los instrumentos fiscales utilizados por la política fiscal minera de
los gobiernos de turno fueron los más idóneos o precisos para asegurar una óptima apropiación de la renta
minera por parte del Estado, sin desalentar la inversión privada en este sector. Consideramos que el pro­
blema no está en por qué no aumentó la presión tributaria durante la década de bonanza minera, lo cual sí
ocurrió, sino más bien en si el aporte fiscal vinculado a la renta minera pudo haber sido mayor, y en cuáles
fueron las causas que imposibilitaron que ello así ocurriese.
Problemas a investigar
Hemos identificado los siguientes problemas a ser investigados:
— ¿Cuán importante es la minería metálica en la economía del Perú?

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Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
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— ¿Cuáles son las principales características del sistema tributario minero en el Perú?
— ¿Cuán importantes fueron los ingresos fiscales provenientes de la renta minera durante el boom
minero?
— ¿Qué estrategias adoptaron las empresas mineras para reducir su carga fiscal durante dicho período?
— ¿Qué instrumentos fiscales se utilizaron para la apropiación de la renta minera por parte del Estado?
— ¿Desde la perspectiva de la praxis internacional, estos instrumentos fueron los más adecuados?
— ¿La política fiscal minera implementada durante el boom minero fue la más adecuada para la econo­
mía de los gobiernos sub-nacionales y de las poblaciones que habitan en lugares vecinos a la explo­
tación minera?
— ¿Qué efectos socio-ambientales ocasionó la bonanza minera y cómo reaccionó la política fiscal?

Metodología
En el desarrollo de la presente investigación se aplicaron los métodos de análisis y síntesis con el fin de
avanzar desde un estudio general de los problemas identificados, hasta el análisis microeconómico de los
instrumentos fiscales adoptados, la acción y reacción de los agentes involucrados y los resultados finalmente
observados en términos de recaudación y distribución de los ingresos fiscales.
En una primera etapa, se buscó y clasificó información estadística y jurídica sobre los problemas identi­
ficados. En paralelo, se seleccionó y fichó bibliografía especializada, en particular aquella referida al caso
peruano. Asimismo, se diseñó una encuesta y se la aplicó a especialistas y líderes de opinión, tanto del sector
público como del sector privado, que han estado directamente involucrados con el tema que motiva esta
investigación, a fin de conocer su percepción sobre la idoneidad o precisión de la política fiscal adoptada
durante la bonanza minera.
Luego, se pasó a un trabajo de gabinete que consistió en analizar la información estadística previamente
recolectada, así como las fichas bibliográficas elaboradas a partir de la lectura consultada. Finalmente, el pro­
ceso concluyó con la fase expositiva de la investigación, la cual después de algunos avances preliminares
alcanzó la presente redacción y presentación final. La información estadística, al igual que la encuesta, fueron
procesadas y analizadas principalmente en hojas Excel. La redacción de los informes, preliminares y final, se
hizo mediante la aplicación informática Microsoft Word.
La estructura de la presente investigación es la siguiente:
Se comienza con un Marco Teórico cuyo principal objetivo es efectuar una revisión y análisis bibliográfico
que nos permita conocer el estado de situación de los principales temas analizados en la literatura especia­
lizada en el estudio del binomio política fiscal-recursos naturales no renovables.
Continúan cuatro capítulos, en el primero de los cuales se analiza la política fiscal implementada en el
sector minero de seis países seleccionados de América del Sur y de la OCDE: Chile, Colombia, Bolivia,
España, Australia y Canadá; ello nos servirá de contexto internacional para el análisis del caso peruano.
En el segundo capítulo, se analiza la importancia de la minería metálica en la economía peruana, a partir
de algunas variables macroeconómicas, como por ejemplo: la participación en el PIB, la concentración de la
producción, las exportaciones, entre otras.
En el tercer capítulo, se analiza el marco tributario en el que opera el sector minero, peruano, destacan­
do los instrumentos tributarios y no tributarios que se aplican, así como la importancia del sector en térmi­
nos de aporte a los ingresos fiscales.
En el cuarto capítulo, el esfuerzo se centró en demostrar nuestras hipótesis de trabajo, para lo cual se
estima la magnitud de las ganancias extraordinarias que se obtuvieron durante la década de bonanza minera;
se continúa con el análisis de los instrumentos de política fiscal que se utilizaron durante dicho período, eva­
luando los resultados obtenidos y la precisión de los instrumentos fiscales utilizados para la captación óptima
de la renta minera. El análisis precedente sirve de fundamento para proponer el uso de instrumentos fiscales
alternativos que cumplan de manera adecuada con dicho fin. El capítulo se cierra con una breve reflexión
sobre los efectos medioambientales de la minería y la política fiscal, y con el análisis de los resultados de la
encuesta antes comentada. Finalmente, se exponen las principales conclusiones del estudio.
Antes de concluir con esta introducción, deseo expresar mi reconocimiento y especial agradecimiento
al profesor JESÚS ESCRIBANO VICTORIO, por su valiosa colaboración en su rol de tutor de esta investigación, la
misma que someto a la opinión y evaluación del Tribunal constituido para tal efecto.

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MARCO TEÓRICO

Las investigaciones llevadas a cabo sobre los tributos y la política fiscal en América Latina y el Caribe
coinciden en dos aspectos [Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2013]. De un lado, si bien durante
el presente siglo se han hecho importantes avances en materia de aumento de los ingresos fiscales, la región
aún sigue en desventaja con respecto a los promedios internacionales. De otro, los formuladores de la polí­
tica fiscal siguen desconociendo –en la práctica– el enorme potencial que tiene la tributación como instru­
mento coadyuvante en el desarrollo. En este último caso, por ejemplo, la debilidad en el diseño del
impuesto sobre la renta ha llevado a desaprovechar la oportunidad de contrarrestar la desigualdad de ingre­
sos en la región. Nosotros agregaríamos un tercer aspecto: la significativa dependencia de los ingresos fis­
cales con respecto a la exportación de recursos naturales, lo que ha acentuado la inestabilidad del ciclo
económico y de las políticas fiscales implementadas en la región.
Con respecto a las Administraciones Tributarias (AATT), se constata dos hechos interesantes: 1) su for­
talecimiento durante las dos últimas décadas, lo cual se ha traducido en una mayor autonomía técnica y pre­
supuestaria, mayor profesionalización de su personal, mejora en su función de recaudación, adopción de
nuevas tecnologías, entre otros aspectos positivos; 2) al mismo tiempo, se observa una gran deficiencia en
la aplicación de las leyes tributarias, lo cual contribuye a explicar las aún altas tasas de evasión de los impues­
tos a la renta de las personas y las empresas, que giran en torno a 50 por 100 en 10 de los países para los
que hay información disponible (BID, 2013).
Desde nuestra perspectiva, no es solo una deficiente aplicación del marco legal tributario lo que contri­
buye a explicar los aún altos niveles de evasión, sino también las fuertes restricciones estructurales que pre­
valecen en las sociedades y economías de la región, en medio de las cuales actúan las AATT: la presencia de
grupos económicos –integrados verticalmente y con presencia multinacional– que pueden terminar impo­
niendo sus intereses, la amplitud de la economía informal y subterránea que es el caldo de cultivo para la eva­
sión, la debilidad institucional que va de la mano con la corrupción, entre otros aspectos; además de AATT
cuya eficacia y eficiencia aún siguen en proceso de consolidación, particularmente en lo referente al control
y fiscalización de las industrias extractivas [Fondo Monetario Internacional (FMI), 2012]. Parte de estos pro­
blemas estructurales se vincula a las externalidades negativas que conlleva la abundancia de recursos naturales
que caracteriza a algunos países, lo que algunos autores califican como la “maldición de los recursos natura­
les”, y que conducirían a una continuación de la pobreza y el subdesarrollo (DE ECHAVE, y TORRES, 2005).
Para el período de estudio que nos ocupa (2000-2016), opinamos que el problema no está en por qué
no aumentaron los ingresos fiscales, lo cual sí ocurrió durante buena parte de esos años debido al alza sos­
tenida de la cotización internacional de los recursos naturales que la región produce y exporta. Nos pre­
guntamos más bien si los ingresos fiscales recaudados por las AATT de la región durante dicho período
alcanzaron un nivel óptimo, y si ello no fue así, qué motivó este resultado.
La búsqueda de una respuesta a esta interrogante nos conduce al análisis de un tema que –durante el
presente siglo– ha renovado la atención de la literatura especializada en el estudio del binomio política fis­
cal-recursos naturales no renovables (BID, 2013; BOADWAY, y KEEN, 2013; GARNAUT, 2010; GÓMEZ; JIMÉNEZ,
y MORÁN, 2015; GUJ, 2012; LAND, 2008, entre otros). Nos referimos a cómo lograr una óptima participación
del Estado en la renta proveniente de las industrias extractivas de recursos naturales no renovables1 (govern­
ment take), sin desalentar la inversión privada en este sector.
Con respecto al concepto de “renta”, en este estudio suscribimos el criterio del Banco Mundial, que
define “renta minera” como la diferencia entre el valor de producción de un stock de minerales a precios
internacionales y su costo total de producción. Sobre esta base, define “renta económica” como los ingresos
por encima del costo de extraer los recursos naturales. Como bien precisa el Banco Mundial, esta definición
de renta económica difiere de la utilizada en el Sistema de Cuentas Nacionales, donde las rentas son una
forma de ingreso de la propiedad consistente en pagos a los propietarios por parte del arrendatario por el
uso del terreno, o pagos a los propietarios de activos del subsuelo por unidades institucionales para que
estas puedan extraer depósitos del subsuelo2.
Más precisamente, por “renta” se entiende el excedente de los ingresos menos los costos de producción,
incluidos los de exploración y desarrollo, así como la tasa de retorno normal del capital (FMI, 2012: 11).

1 Minería, petróleo y gas.


2 http://databank.bancomundial.org/data/reports.aspx?source=2&series=NY.GDP.MINR.RT.ZS&country=#.

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Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
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La respuesta a la interrogante arriba planteada está directamente vinculada con el diseño de la política
fiscal. La función que cumplen las AATT –claro está– coadyuva de manera importante a responder dicha
preocupación; sin embargo, no es el objetivo de la presente investigación profundizar en este tema.
El renovado interés en el estudio de la política fiscal y su relación con la renta generada en las industrias
extractivas se justifica porque en no pocos países en vías de desarrollo, particularmente en América Latina,
los ingresos fiscales vinculados a recursos naturales no renovables juegan un rol importante en su desenvol­
vimiento socioeconómico. La magnitud de esta influencia, sin embargo, está determinada por varios factores:
la calidad de los instrumentos fiscales que gravan la renta, los beneficios o gastos tributarios otorgados al sec­
tor, la eficacia de la Administración Tributaria, la reacción de los grupos mineros frente a la política impositiva,
la mayor o menor aceptación de esta actividad productiva por parte de las poblaciones vecinas debido a los
efectos ambientales de las industrias extractivas, la volatilidad del precio internacional de los commodities. En
determinados períodos y países, estos dos últimos factores han jugado un rol de particular importancia.
Es el caso del Perú, país donde el alza sostenida de la cotización internacional de los metales permitió la
obtención de ganancias extraordinarias en el sector minero durante la década 2003-2012. Ello determinó un
incremento inusual de los ingresos fiscales, pero en medio de acentuados conflictos socio-ambientales debido
a los efectos negativos de la minería en el medioambiente; pero también porque la población de las regiones
donde se realiza la actividad minera pugnaba por una mayor participación en dichas ganancias (TORRES, 2013).
BOADWAY, y KEEN (2013), tratando de responder la pregunta del porqué los gobiernos normalmente sólo
toman una porción limitada de las rentas vinculadas a recursos naturales no renovables, consideran que
parte de la explicación podría encontrarse en la economía política, vinculada a la influencia de grandes
empresas que explotan los recursos naturales. El objetivo del gobierno sería no desalentar la inversión vía
la imposición fiscal, pero –claro está– al costo de no recaudar lo justo.
Así, la extracción de recursos naturales no renovables es una actividad económica con características bas­
tante particulares. Si bien puede llegar a aportar importantes ingresos fiscales, al mismo tiempo estos quedan
supeditados al agotamiento físico de las reservas y a la volatilidad de los precios internacionales; la inversión ini­
cial es bastante elevada (costos hundidos) y requiere de un largo período de producción antes de ser recupera­
da; una acentuada asimetría de información, que en la práctica termina beneficiando al inversionista, entre otras
características, sin descuidar las ya mencionadas externalidades negativas en el medioambiente (FMI, 2012).
Los recursos naturales no renovables son una fuente importante de recursos fiscales para no pocos paí­
ses en vías de desarrollo, pero también lo son para países industrializados de la OCDE, como Australia,
Canadá, Noruega y el Reino Unido (BOADWAY, y KEEN, 2013).
En el caso de América Latina y el Caribe, ocho países, con una participación relativa de 43 por 100 en
el Producto Interno Bruto (PIB) de la región, extraen una parte importante de sus ingresos fiscales de recur­
sos no renovables como el petróleo, el gas y los minerales. Así, por ejemplo, Venezuela y Trinidad y Tobago
obtienen cerca del 50 por 100 del total de sus ingresos fiscales de recursos no renovables. En el caso de
Bolivia, Chile, Ecuador y México el porcentaje se sitúa entre el 25 por 100 y el 35 por 100. La dependencia
fiscal es menor en Colombia y el Perú, pero esta aumentó considerablemente durante el reciente período
del alza del precio de los metales (ver cuadro 1).
Cuadro 1

INGRESOS FISCALES DERIVADOS DE LA EXPLOTACIÓN DE RECURSOS NO RENOVABLES

Porcentajes del PIB Porcentajes de los ingresos fiscales


1994-98 2005-10 1994-98 2005-10
Bolivia 5,4 10,7 22,8 33,6
Chile 1,5 16,5 16,5 25,1
Colombia 0,6 11,8 12,8 17,0
Ecuador 5,9 17,3 31,4 25,1
México 2,9 15,5 17,7 26,8
Perú 0,1 11,6 10,8 18,2
Trinidad y Tobago 5,2 17,5 19,3 53,1
Venzuela 9,4 11,9 48,6 45,5
Promedio 3,9 17,5 18,7 28,1
Tomado de BID (2013:271).

Fuente: OSSOWSKI, y GONZÁLEZ (2012); BID y CIAT (2012), y FMI (2012).

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Las industrias extractivas suelen representar más de la mitad de los ingresos públicos en países con abun­
dantes recursos de hidrocarburos y más del 20 por 100 en países mineros (FMI, 2012). Ello explica el par­
ticular interés que la literatura especializada le ha prestado al diseño de regímenes tributarios que permitan
capturar niveles adecuados de la renta generada por las industrias extractivas.

Instrumentos fiscales para capturar la renta de las industrias extractivas

Los instrumentos para obtener ingresos fiscales del sector de los recursos naturales no renovables pue­
den clasificarse en tributarios y no tributarios. Entre los primeros están los impuestos a la renta sobre socie­
dades (en adelante, Impuesto sobre Sociedades), las retenciones, los impuestos progresivos sobre las
ganancias, los impuestos sobre los beneficios inesperados o extraordinarios y los impuestos a las exporta­
ciones3. Entre los no tributarios se cuentan: las regalías, las tarifas y los pagos por derechos de prospección,
los contratos de producción compartida y servicios, y los ingresos por la participación del Estado en la pro­
piedad del sector de los recursos (incluye los dividendos y transferencias de las empresas de petróleo nacio­
nales) (BID, 2013).
Sin embargo, esta amigable clasificación esconde un bosque enmarañado de esquemas impositivos cuyo
número puede ser infinito (FMI, 2012).
En efecto, los instrumentos fiscales aplicados a la industria de recursos naturales no renovables han ido
ganando en diversificación y complejidad durante las últimas décadas. Impuestos con idéntica denominación
poseen distintas variantes según el país estudiado (GÓMEZ, et al., 2015: 15).
GARNAUT, y ANTHONY CLUNIES ROSS identificaron seis formas principales de gravar a la industria extracti­
va, las cuales pueden combinarse en varios híbridos. Los tipos o tasas pueden, en principio, fijarse en la legis­
lación general, o negociarse o establecerse mediante un proceso de competencia. Estas seis formas son las
siguientes (GARNAUT, 2010: 6):
— Tarifa plana.
— Regalías específicas o ad-valorem.
— La tasa más alta de un impuesto proporcional sobre los beneficios.
— Impuesto progresivo sobre los beneficios.
— Impuesto sobre la renta de recursos (como el impuesto sobre la renta del petróleo en Australia).
— Brown Tax.
El Brown Tax recibe este nombre por el trabajo del economista americano E. CARY BROWN, publicado en
1948. Es el menos conocido de estas seis formas de imposición. Brown originalmente lo sugirió como un
sustituto del Impuesto sobre Sociedades estándar, pero podría aplicarse como un impuesto especial sobre
los ingresos mineros (GARNAUT, 2010: 6).
Para algunos autores, la imposición fiscal en las industrias extractivas debe basarse en la renta o benefi­
cios que obtiene la empresa, no en la producción o ventas (ICMM, 2009). Otros opinan que un régimen
que combine regalías y un impuesto que grave directamente la renta de las empresas tiene un atractivo para
muchos países en vías de desarrollo (FMI, 2012). Como bien nos recuerdan BOADWAY, y KEEN (2013), las
discusiones en torno a las ventajas y desventajas de estos dos grupos de instrumentos generan muchas veces
discusiones acaloradas. Veamos.

La aplicación de regalías
Las regalías son el pago que la empresa minera hace al Estado por el uso de un recurso natural de pro­
piedad pública. Pueden adoptar diversas formas, pero su característica general es que se basan en la canti­
dad de recursos extraídos cada período, en términos de valor o de unidad producida. No pocos autores
consideran que las regalías son ineficaces (BOADWAY, y KEEN, 2013) y/o que afectarían en gran medida las
decisiones de inversión de las empresas mineras (BID, 2013; GÓMEZ, et al., 2015).
Las regalías afectarían las decisiones de inversión de –al menos– dos maneras. De un lado, si se fijan por
unidad producida, se invertirá solo en los proyectos o minas con alta rentabilidad y se abandonará aquéllas
cuya operación implique un mayor costo de producción. Además, en épocas de alza del precio de los meta­

3 Argentina, por ejemplo, reintrodujo los derechos de exportación desde 2002, los que también alcanzaron a los hidrocarburos

(GÓMEZ, et al. 2015).

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les, toda la ganancia queda en manos de los productores. De otro lado, cuando la regalía se impone sobre
el valor de las ventas, mejora la apropiación de la renta minera por parte del Estado en períodos de cotiza­
ciones al alza, pero perjudica la rentabilidad de la producción debido a las elevadas inversiones que esta
requiere (BID, 2013; FMI, 2012).
Para BOADWAY, y KEEN (2013), las regalías imponen distorsiones en la producción de recursos, a menos
que sean diseñadas artificialmente para imitar un impuesto sobre la renta de flujo de caja; por tanto, resul­
tarán en una tasa ineficiente de extracción, inducirán a las empresas a cerrar la producción demasiado pron­
to y desalentarán la exploración. Al mismo tiempo, sin embargo, estos mismos autores consideran que la
aplicación de regalías puede justificarse debido a las asimetrías de información entre el gobierno y la empre­
sa. Es decir, el uso de regalías como parte del diseño de los instrumentos para extraer ingresos fiscales de
los recursos naturales no renovables, puede contribuir a un mejor enfrentamiento de las posibilidades de
elusión y evasión vía declaraciones “equivocadas” o la manipulación de los costos.
Para GÓMEZ, et al. (2015), las regalías y otros instrumentos de base fija son los que más distorsiones
introducen en la producción pues operan como un costo fijo directo adicional de la producción. Las regalías
fijas generan una pérdida de eficiencia económica ya que distorsiona las decisiones de inversión y explota­
ción de recursos y termina conduciendo a una explotación sub-óptima de las reservas.
Dentro del grupo de las regalías también están aquéllas que recaen sobre las utilidades, las que si bien
son relativamente más neutrales que las primeras, reducirían el valor presente neto y la tasa interna de
retorno que anticipan las mineras en sus operaciones (existentes o en proyecto). Influirían también en las
decisiones de inversión del sector, dependiendo de las reglas de depreciación inicial vigentes y otros bene­
ficios fiscales (GÓMEZ, et al. 2015).
Estos puntos de vista críticos frente a las regalías también son compartidos por el FMI (2012), aunque
ello no impide a este organismo reconocer los dos detalles siguientes: 1) la regalía tiene la ventaja de generar
ingresos públicos desde el comienzo de la producción; 2) las empresas pueden reducir los impuestos vin­
culados a las utilidades mediante el incremento de los costos deducibles, y para impedir que ello suceda se
puede recurrir a regalías sobre los ingresos brutos.

La imposición sobre las rentas

De otro lado, los impuestos que se imponen sobre la renta proveniente de las industrias extractivas
interferirían menos que las regalías en las decisiones de producción e inversión. Tienden a ser más neutral,
aunque no totalmente pues la normativa nacional sobre la depreciación a ser aplicada sobre la inversión ini­
cial puede influir en las decisiones de inversión (BID, 2013), aspecto que deviene particularmente impor­
tante en actividades como la minería, caracterizada por un alto volumen de inversión inicial. Sin embargo,
los impuestos que gravan la renta de las industrias extractivas admiten una amplísima variedad (ver, por
ejemplo, cuadro 2).
En la práctica, los países tienden a superponer ambos instrumentos –regalías e impuesto sobre la renta–,
aplicándolos sobre una misma base imponible, lográndose el efecto de incrementar el margen de apropia­
ción estatal (GÓMEZ, et al., 2015). La superposición se produciría a partir del “punto de equilibrio” de la acti­
vidad productiva, es decir, donde los ingresos totales –con las deducciones fiscales permitidas– llegan a
cubrir los costos del proyecto. Además, por lo general, el pago de regalías es considerado como un crédito
fiscal en la determinación del pago sobre el impuesto a la renta corporativo, con lo cual el efecto negativo
arriba mencionado prácticamente desaparecería.

Cuadro 2

INSTRUMENTOS FISCALES EN LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS

Impuesto sobre la Renta de


Regalía sobre los ingresos Impuesto sobre las Rentas de Sociedades e Impuesto
brutos los Recursos Naturales Variable sobre la Renta de las
Sociedades (IVR)
Maximizar el Valor Presen­ Frena algunos proyectos y Captura un mayor VPN Relativamente neutro y
te Neto (VPN) para el no captura el up-side de los esperado para el gobierno progresivo. Vulnerabilidad a
Estado: proyectos que siguen ade­ a cambio de que éste la subcapitalización
lante. asuma más riesgo.

(Sigue.)

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Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

(Continuación.)
Impuesto sobre la Renta de
Regalía sobre los ingresos Impuesto sobre las Rentas de Sociedades e Impuesto
brutos los Recursos Naturales Variable sobre la Renta de las
Sociedades (IVR)
Progresividad cuando el Regresivo: la participación Captura efectivamente el Respuesta instantánea del
precio determina rendi­ del Estado en las utilidades beneficio; pero puede dife- IVR a las variaciones de
mientos más altos: cae a medida que suben los rirse una mayor participa­ rentabilidad.
precios de las materias ción. Reduce la carga en el
primas. caso de precios bajos.
Progresividad cuando cos- No responde: regresivo. Captura el beneficio cual- Respuesta instantánea del
tos más bajos determinan quiera que sea su causa. IVR a las variaciones de
rendimientos más altos: Automáticamente reduce la costos.
carga en proyectos de alto
costo.
Neutralidad, evitar que se Riesgo de frenar proyectos Neutro: la participación Depende del diseño de los
distorsionen las decisiones marginales y acortar el ciclo solo la pagan proyectos que parámetros. Potencial dis­
de inversión y operativas (y de vida / reducen la produc­ realmente superan el rendi­ torsión en el IVR por la
de ese modo disipar el ción de proyectos viables. miento mínimo. depreciación (cambio drás­
potencial de ingresos): tico en la tasa).
Garantizar incentivos ade- Disuasiva si es demasiado Efecto disuasivo moderado Eficaz en tanto la tasa máxi­
cuados para la inversión: alta; aumenta el riesgo de en tanto haya un beneficio ma no se fije a un nivel
proyectos inviables. suficiente para el inversio­ demasiado alto.
nista.
Riesgo para el gobierno: Riesgo a cargo del inversio­ Riesgo (de no recibir ingre­ El gobierno asume riesgo si
nista. sos, o hacerlo solo en eta­ la tasa mínima del IVR es
pas tardías) a cargo del inferior a la tasa del
gobierno. Impuesto sobre Sociedades.
Minimiza la carga y los ries- Cálculos relativamente sen- Relativamente sencillo. Los Los mismos datos para el
gos administrativos: cillos, pero riesgos de mismos datos que se IVR que los requeridos para
medición de valoración. requieren para el impuesto el Impuesto sobre Socieda­
sobre la renta. Cálculo adi­ des. Cálculo adicional sen­
cional sencillo (para el cillo de la tasa.
impuesto a las rentas de los
recursos naturales sobre el
flujo de caja).
Elaboración del autor.
Fuente: FMI (2012: 19).

Así, la distinción entre ambos instrumentos no es tan nítida en la práctica (BOADWAY, y KEEN, 2013). Las car­
gas etiquetadas como “impuesto sobre la renta” vienen en muchas formas diferentes, algunas de las cuales sólo
gravan las rentas de manera imperfecta. Además, algunos instrumentos sobre ingresos que no están etiqueta­
dos son equivalentes a impuestos sobre la renta o regalías. Las mismas regalías incluyen a veces elementos del
impuesto sobre la renta, como cuando ellas se aplican a los ingresos menos algunos componentes del costo.

Dos formas principales de impuesto sobre las “rentas puras”


El debate teórico en torno al binomio política fiscal-recursos naturales no renovables, ha girado en torno
a cuál sería el instrumento ideal de tributación, aquel que deje en manos del productor el rendimiento nor­
mal de las inversiones, y que transfiera al Estado el máximo nivel de ingresos fiscales sin afectar la produc­
ción. La literatura especializada identifica como lo más cercano a ese ideal, el denominado “impuesto sobre
la renta económica pura”.
Tomando como referencia a LAND (2010)4, GÓMEZ, et al. (2015) definen la “renta económica pura” de
un recurso natural no renovable como el excedente del valor bruto de producción que se obtiene después

4 LAND, B. C. (2010): “Resource rent taxes. A re-appraisal”, en DANIEL, P.; KEE, M., y Mc PHERSON, C. (eds.), Routledge, New York,

páginas 241-262.

100
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

de restar todos los costos inherentes a la explotación de un depósito, incluyendo las remuneraciones de
todos los factores de producción. Estas incluyen una retribución mínima como compensación del capital
invertido, la cual equivale a la tasa de interés de largo plazo más un margen adicional para compensar los
riesgos técnicos, comerciales y políticos asociados a la inversión5.
En el trabajo del FMI (2012) se distinguen dos grupos principales de impuestos sobre las rentas puras de
las industrias extractivas, aunque –como ya se dijo– el número de esquemas impositivos es bastante amplio.
1. El Brown Tax o “impuesto sobre el flujo de caja base R”.
El Brown Tax, también conocido como “Factor-R” en la industria del petróleo debido a que el impues­
to se aplica cuando se supera un “ratio”, umbral o tasa de retorno mínima de la inversión (LAND, 2008:
9), grava los ingresos corrientes menos los gastos corrientes (ambos no financieros), con un reem­
bolso inmediato (o traslado a ejercicios futuros más un interés) cuando el saldo es negativo. La depre­
ciación contable no se considera, pues todos los gastos de capital se deducen de inmediato, y no hay
deducciones por intereses u otros costos financieros. Hay dos variantes principales (FMI, 2012):
– Impuesto sobre las rentas de recursos naturales (RRT por sus siglas en inglés: Resource Rent Tax).
Esta variante replica muchas características del Brown Tax, recibiendo el inversionista una sobre-
amortización (uplift) anual por pérdidas acumuladas hasta que sean recuperadas (según el diseño
original de GARNAUT, y CLUNIES ROSS 19756). La tasa uplift es la tasa de rendimiento mínimo
requerido por el inversionista. Australia usa este esquema en minería e hidrocarburos, mientras
que Angola lo aplica en contratos de producción compartida (CPC). Generalmente, este impues­
to se aplica con “perímetro fiscal” (ring-fencing)7 por cada licencia de explotación.
– Sobretasa de impuesto sobre el flujo de caja. Si se ajusta la utilidad contable sumándole la depre­
ciación y los intereses previamente deducidos, y se deducen los gastos de capital en su totalidad,
se obtiene el flujo de caja neto. Este nuevo monto, podría formar la base para una sobretasa. En
lugar de permitir una sobre-amortización anual por pérdidas trasladadas a ejercicios futuros, una
sobre-amortización simple (deducción adicional por inversiones) podría ser agregada a los costos
de capital al inicio del proyecto, algo que se hace en el Reino Unido mediante una sobre-amor­
tización por pérdidas limitada en el tiempo. En este país, esta sobretasa se combina con el
Impuesto sobre Sociedades convencional, dentro del mismo perímetro fiscal aplicable a todo el
sector. El “factor R” o escala de coeficiente de recuperación utilizada en algunos CPC es otra
variante más, como lo es el “crédito por inversión” de los CPC de Indonesia (FMI, 2012: 24).
La característica de estos tipos de impuesto es que toman en cuenta solo los flujos de efectivo netos,
lo cual implica que la totalidad de los gastos incurridos en la exploración, el desarrollo y la explota­
ción de los yacimientos se deducen de manera total e inmediata de los ingresos. Si el flujo de efectivo
neto es negativo, las pérdidas se arrastran a ejercicios futuros a una tasa de interés adecuada; en
consecuencia, el impuesto grava solo las transacciones reales en una base “caja o efectivo”. Así, el
impuesto establecería una carga fiscal que se ajusta a la rentabilidad del inversionista, pues sus bene­
ficios están asegurados por una denominada tasa de retorno “normal”.
La tasa de retorno “normal” se calcularía a partir de los flujos de efectivo potenciales y los riesgos
del proyecto. Si los beneficios o utilidades potenciales superan la tasa de retorno así calculada, el
exceso será gravado con un tipo de impuesto más elevado. Al menos en el plano teórico, estos
impuestos tiene dos ventajas: de un lado, funcionaría como uno neutral, toda vez que grava solo las
rentas puras; de otro, sería flexible pues toda mejora que se produzca en el sector, en términos geo­
lógicos y/o de mejora en los precios internacionales, se traduciría en un alza de la tasa de retorno y
por ende en mayores ingresos fiscales para el Estado (BID, 2013).
2. Esquemas de Deducción del Patrimonio Neto de la Empresa (ACE por sus siglas en inglés: Allowance for
Corporate Equity) y Deducción del Capital Total de la Empresa (ACC por sus siglas en inglés: Allowance
for Corporate Capital).

5 Una definición similar se encuentra en LAND (2008: 5).

6 La publicación de GARNAUT, y CLUNIES-ROSS de 1975: Uncertainty, Risk Aversion and the Taxing of Natural Resource Projects, sigue sien­
do ampliamente considerada como la fuente principal en la literatura sobre los fundamentos teóricos de la imposición sobre los recur­
sos naturales (LAND, 2008: 2).

7 El concepto de ring-fencing se entiende como una limitación en la consolidación de los ingresos y deducciones a efectos fiscales a

través de diferentes actividades, o diferentes proyectos, emprendidos por el mismo contribuyente (CHEN, y PERRY, 2015: 9).

101
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

El ACE modifica el Impuesto sobre Sociedades estándar otorgando una deducción por un rendimien­
to imputado sobre el patrimonio neto contable; se mantiene la depreciación impositiva, pero se
vuelve irrelevante por cuanto una depreciación más rápida reduce el patrimonio y por ende las
deducciones futuras por idéntico monto.
El ACC otorga una deducción de intereses a una tasa teórica, eliminando de ese modo cualquier dis­
tinción entre el financiamiento mediante deuda y mediante capital propio. El impuesto especial
sobre hidrocarburos que rige en Noruega es una aproximación a la ACC, aunque al combinar una
sobre-amortización sobre la inversión total y una limitación a la deducción de intereses difiere de
una ACC “puro”. El esquema noruego también ofrece el reembolso del valor impositivo de las pér­
didas por prospección y de las pérdidas finales sobre licencias adquiridas. En 2010, en el “Informe
Henry” se propuso “un impuesto uniforme sobre las rentas de los recursos naturales para Austra­
lia... [usando] un sistema de deducción del capital empresarial” (Propuesta Henry). Varios países
(Bélgica, Brasil, Italia y otros) aplican esquemas del tipo ACE en el Impuesto sobre Sociedades (FMI,
2012: 24).
Como bien se precisa en el trabajo del FMI (2012), una diferencia central en estas dos formas principales
de impuestos sobre las rentas de las industrias extractivas tiene que ver con el momento del pago. En el
caso del Brown Tax, el impuesto se paga sólo en la fecha, quizá distante, en la que los costos hayan sido com­
pletamente recuperados; en el caso de la ACE / ACC, en cambio, el impuesto se paga –en general– tan pronto
como el ingreso anual cubra el costo anual del capital financiero.
Sin embargo, un tema fundamental y polémico para ambos grupos de impuestos es la elección de la tasa
de rendimiento imputada, para el traslado a ejercicios futuros en el Brown Tax; para los costos de capital, en
el esquema de ACE / ACC (FMI, 2012: 24).
La adecuada estimación de la tasa de retorno de cada proyecto se relaciona con un aspecto que consi­
deramos de particular importancia en nuestro estudio: la minería que explota recursos naturales no reno­
vables (o agotables) es una actividad económica donde el fallo de mercado conocido como “información
asimétrica” es particularmente acentuado: el productor minero es el único que cuenta con buena informa­
ción sobre la estructura y magnitud de los costos involucrados en su proceso de producción (LAND, 2008),
así como sobre los aspectos técnicos y comerciales de su proyecto productivo (FMI, 2012). Ello deja mar­
gen para una manipulación de los costos que busque disminuir artificialmente la tasa de retorno en cada uno
de los distintos proyectos que posee una misma empresa. Así, por ejemplo, si la deuda se considera un
costo, esto podría alentar los préstamos entre empresas.
Desde la perspectiva de BOADWAY, y KEEN (2013), la “información asimétrica” es particularmente mar­
cada en el sector de los recursos naturales no renovables, donde muchas empresas están integradas verti­
calmente y son multinacionales. Estas empresas tendrían amplias oportunidades para evadir impuestos
mediante los precios de transferencia, la transferencia de beneficios y la asignación de costos para maximi­
zar el valor de las deducciones fiscales.
De otro lado, estos mismos autores consideran que este tipo de impuestos “eficientes” son aplicados de
manera imperfecta: el resultado final es que los regímenes reales de impuestos sobre los recursos se desvían
considerablemente de un impuesto sobre la renta ideal. Según el BID (2013), en América Latina y el Caribe,
el Perú y Chile habrían adoptado medidas que acercan los tributos del cobre a un sistema de rentas puras.

Los instrumentos fiscales que se vienen aplicando


Si bien la teoría de la imposición en las industrias extractivas resulta ya bastante compleja, lo es mucho
más su aplicación práctica. En la experiencia concreta de los países se puede distinguir entre instrumentos
que recaen sobre las utilidades (o alguna definición de ingresos, netos de costos vinculados) y aquéllos que
se aplican sobre la producción. A estos habría que sumar otros mecanismos distintos a través de los cuales
el Estado participa en la producción o en las ganancias del sector privado.
Más recientemente, los Estados han buscado contar con mecanismos que le permitan disponer de cierto
grado de reacción fiscal ante cambios coyunturales (como la volatilidad de precios internacionales), motivo
por el cual se han añadido otros instrumentos como las regalías contingentes (sliding-scale) –aplicadas por
ejemplo a los hidrocarburos en Alberta (Canadá)–, las regalías sobre utilidades o sobre algún concepto de
ingresos netos, y los impuestos sobre ganancias extraordinarias o inesperadas (windfall taxes). En la mayoría
de casos, estos instrumentos contemplan una serie de alícuotas escalonadas que varían en función de un
precio internacional de referencia (GÓMEZ, et al., 2015).

102
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

Así, en algunos países el Impuesto sobre Sociedades se complementa con alícuotas adicionales o sobre­
tasas aplicadas por los distintos niveles de gobierno. A nivel federal, y para el sector hidrocarburos, es el
caso de Noruega y el Reino Unido; a nivel sub-nacional, es el caso de Estados Unidos, Canadá, Italia y la
Federación Rusa. En el caso de la minería aurífera, Botsuana y Sudáfrica han establecido –en una práctica
poco convencional– un Impuesto sobre Sociedades con alícuotas progresivas, también llamado Impuesto
Variable sobre la Renta (IVR) (FMI, 2012; GÓMEZ, et al., 2015).
A partir del relevamiento de los principales instrumentos fiscales que se aplican en las industrias extrac­
tivas de 25 países mineros y 67 productores de hidrocarburos, efectuado en el trabajo del FMI (2012), se
puede concluir que el sector hidrocarburos es el que utiliza una gama más diversificada de instrumentos fis­
cales en comparación con la minería.
Como se puede observar en el cuadro 3, los instrumentos fiscales más comunes que se usan para gravar
a los sectores de recursos no renovables, particularmente en la minería, combinan regalías (o royalties) y los
impuestos estándar sobre la renta de las empresas.
En la actividad minera las regalías son omnipresentes; las más aplicadas son las ad-valorem que se aplican
como un porcentaje sobre el valor de producción; en cambio, brillan por su ausencia la producción com­
partida y las bonificaciones. En cuanto a los hidrocarburos, en una sexta parte de los casos no existen rega­
lías, mientras que la mitad de los países tienen mecanismos de producción compartida, y en algo menos del
20 por 100 de los casos se utilizan bonificaciones. En los regímenes de regalías mineras, la forma de aplica­
ción reviste un grado considerable de variación (FMI, 2012: 25).

Cuadro 3

INSTRUMENTOS FISCALES APLICADOS EN LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS

Prevalencia
Instrumentos Descripción Número de países
Minería Hidrocarburos
Bonificación por suscripción Pago inicial para adquirir derechos de prospección. Común­
de contratos mente utilizado como un parámetro de oferta (especialmen­
te para hidrocarburos en la plataforma continental costa
afuera de EEUU). 11 16
Bonificación por producción Pago fijo al alcanzar cierto nivel de producción acumulada o
tasa de producción. Ninguno 10
Regalías Específicas (monto por unidad de volumen producido). 12 11
Ad valorem (porcentaje del valor de producción). 17 31
Ad valorem progresiva según precios. 11 19
Ad valorem progresiva según producción 18
Ad valorem progresivo según coeficiente margen operativo /
utilidad. 13 11
Regalía aplicada al margen operativo (regalía por utilidades
netas). 12 10
Impuesto sobre la renta de Impuesto estándar que grava las rentas o utilidades de las
sociedades (nivel federal) empresas extractivas a nivel federal. Todos los países de la
muestra aplican un impuesto sobre la renta de sociedades,
con excepción de los casos donde se usa un IVR. 22 67
Impuesto sobre la renta de Común en Canadá y EEUU como un cargo provincial / estatal
sociedades (nivel subnacio­ a los recursos, además del impuesto sobre la renta de socie­
nal) dades impuesto por la autoridad federal. 12 15
Impuesto variable sobre la Impuesto sobre la renta de sociedades con tasas crecientes
renta de sociedades (IVR) en función del coeficiente renta imponible / ingreso, entre un
límite superior e inferior. El IVR se usa en Botswana, Sudáfri­
ca (en la minería aurífera) y Zambia. 13 Ninguno

(Sigue.)

103
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

(Continuación.)

Prevalencia
Instrumentos Descripción Número de países
Minería Hidrocarburos
Impuesto sobre la Rentas de Flujo de caja (ingresos menos costos y gastos en general) con
los Recursos Naturales deducibilidad total de las pérdidas incrementadas para man­
tener su valor presente. Puede liquidarse antes o después del
impuesto sobre sociedades. 15 15
Flujo de caja con sobreamortización limitada por pérdidas
(Reino Unido). (Sobretasa de impuesto sobre el flujo de caja.) Ninguno 12
Deducción por el Capital Ajeno Invertido (ACC). Se aplica en
Noruega. Ninguno 11
Deducción por Patrimonio o Capital Propio (ACE), con una
tasa hipotética de retorno además del pago de intereses
financieros. Se aplica en Italia. Ninguno 11
Otros impuestos adicionales Otros mecanismos de imposición a las utilidades que no se
sobre la renta encuadran en ninguna de las categorías precedentes. 11 13
Contratos de producción Cuota fija en la producción. Ninguno 15
compartida (CPC)
“Factor R”: coeficiente entre los ingresos acumulados y los
costos totales acumulados. Ninguno 13
Tasas de retorno, antes o después de impuesto. Ninguno 13
Nivel de producción. Ninguno 13
Participación estatal “Participación gratuita”: el gobierno recibe porcentaje de
dividendos sin pagar costo alguno. Equivalente a una reten­
ción en la fuente del impuesto sobre los dividendos como un
cargo sobre las utilidades. 12 Ninguno
“Participación pasiva”: la participación del Estado es financia­
da por el inversionista, y éste la recupera de la producción o
utilidades que le corresponde al Estado. 13 18
“Participación desembolsada”: el gobierno paga su parte de
los costos y recibe dividendos en esa proporción. Ninguno 19
Requerimientos de inversio­ Las empresas de recursos naturales construyen infraestruc­
nes sociales o infraestructura turas o realizan otras inversiones sociales (hospitales, escue­
las, etc.). 11 16

Fuente: FMI (2012: 16).

¿Cuál de estos es el mejor instrumento? Una primera respuesta sencilla podría ser: el que asegure una
óptima recaudación de ingresos fiscales. Sin embargo, la importancia relativa de estos instrumentos en la
generación de ingresos es difícil de estimar: la evidencia acerca de sus beneficios relativos es escasa, reco­
noce el FMI (2012: 25).

Características de los instrumentos fiscales

Varios aspectos debieran ser tomados en cuenta al momento de elegir uno o varios instrumentos fiscales
para una captura óptima de la renta generada en los sectores que explotan recursos naturales no renova­
bles. La elección estará en función de las características, necesidades y restricciones propias de cada país;
claro está, también deben considerarse los efectos económicos de tales instrumentos.
En esta línea de razonamiento, la correspondiente evaluación y elección debiera tomar en cuenta los
siguiente aspectos (GÓMEZ, et al., 2015): a) los instrumentos deben maximizar la obtención de ingresos fis­
cales sin afectar la inversión privada, es decir, debe respetarse el principio de la neutralidad impositiva; b) el
grado de flexibilidad para adaptarse eficazmente a los cambios en las condiciones de mercado, tomando en

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Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

cuenta –por ejemplo– los cambios en la rentabilidad del proyecto; así, los impuestos sobre la renta pura del
recurso o los progresivos sobre utilidades netas serían más flexibles que las regalías y los instrumentos basa­
dos en la cantidad o valor de producción; c) el impacto directo sobre la distribución de riesgo entre el
gobierno y la empresa inversora, relacionado con los largos períodos de gestación de cada proyecto y la difi­
cultad de la empresa para anticipar todas las potenciales contingencias del mismo; d) la estabilidad de los
instrumentos y del régimen fiscal, aspecto vinculado al problema de la información asimétrica tanto del lado
de la empresa como del gobierno; e) la equidad (horizontal, vertical, jurisdiccional, intergeneracional)8 con
la que se distribuye el impacto de determinados instrumentos fiscales entre varios contribuyentes; finalmen­
te; f) una evaluación en términos de la dificultad de diseño, administración y cumplimiento.
Al margen de estas consideraciones y de los instrumentos que han venido utilizando los gobiernos para
capturar ingresos fiscales de sus recursos naturales no renovables, en la presente investigación somos de la
opinión que el objetivo debiera ser alcanzar una “progresividad fiscal”. En el entorno de las industrias
extractivas, este concepto debe ser entendido como la capacidad de lograr una participación estatal pro­
porcionalmente mayor en las rentas acumulativas de los sectores extractivos en ciclos de auge de precios
o baja de costos. Desde la perspectiva de GÓMEZ, et al. (2015: 19), los instrumentos fiscales son progresivos
si contribuyen a incrementar la participación relativa del Estado “a medida que se alcanzan –y superan–
umbrales crecientes de rentabilidad, una vez que los proyectos recuperan sus costos hundidos de explora­
ción e inversión de capital”. Al mismo tiempo, debe reconocerse que el concepto de progresividad “se
emplea de manera muy imprecisa en los análisis de tributación sobre recursos naturales” (FMI, 2012: 17).

Opción teórica de la investigación


Sobre la base de la literatura consultada, y según las hipótesis y objetivos que nos hemos planteado, dos
convicciones orientarán la presente investigación. De un lado, la renta económica que se obtiene de la
explotación de los recursos naturales no renovables, como los recursos mineros, puede alcanzar valores
extraordinarios en períodos de incremento sostenido de precios o de reducción sustantiva de los costos de
producción. En estos contextos, el Estado tiene la obligación –en tanto propietario de estos recursos– de
implementar los instrumentos fiscales que le aseguren una apropiación óptima de la renta generada, bajo un
criterio de progresividad fiscal.
De otro lado, la información asimétrica entre la Administración Tributaria y las empresas mineras debe
ser tomada muy en cuenta en el diseño de instrumentos fiscales que busquen gravar de manera óptima la
renta económica obtenida en las industrias extractivas. Las grandes empresas mineras tienen oportunidades
de registrar sus costos y gastos de manera que obtengan un trato fiscal más favorable. Asimismo, las que
optan por eludir impuestos pueden tener mejores posibilidades de hacerlo al inflar costos y gastos en lugar
de subestimar ingresos (BOADWAY, y KEEN, 2013). El Impuesto sobre Sociedades estándar, al recaer sobre
los beneficios empresariales, puede alentar la realización de gastos excesivos para sobreestimar costos y
reducir la base gravable. En este contexto, las regalías ad-valorem pueden impedir la ventaja empresarial de
sobreestimar costos, y contrarrestar las sub-declaraciones de ganancias o flujos de efectivo. Aun así, este
solo instrumento no tributario, además del Impuesto sobre Sociedades, resultan insuficientes para capturar
de manera óptima la renta minera.

Objetivos de la investigación
Objetivo general:
1) Determinar si la política fiscal minera implementada durante la década de bonanza (2003-2012) fue
la más adecuada para la apropiación óptima de la renta minera por parte del Estado peruano.
Objetivos específicos:
1) Efectuar un análisis comparado de la política fiscal minera implementada en otros países de América
del Sur y de la OCDE.
2) Cuantificar la importancia de la minería metálica en la economía del Perú.

8 Equidad horizontal, en el sentido de si a todas las empresas con similar nivel de renta económica se les aplica la misma tasa impo­

sitiva; equidad vertical, porque debe distinguirse entre proyectos de alta y baja rentabilidad y la consecuente capacidad de pago; equi­
dad jurisdiccional, que tiene que ver con distribuir los ingresos fiscales entre las poblaciones mineras involucradas según los impactos
negativos de la actividad minera que estas soportan; la equidad intergeneracional tiene que ver con el manejo sustentable de recursos
naturales que no son renovables (GÓMEZ, et al., 2015: 23).

105
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

3) Analizar las principales características de la política fiscal minera en el Perú.


4) Evaluar la influencia en la recaudación fiscal de las estrategias adoptadas por las empresas mineras
para eludir sus obligaciones fiscales.
5) Cuantificar los efectos en los ingresos fiscales tributarios y no tributarios de las decisiones de política
fiscal adoptadas en el sector minero.
6) Cuantificar la idoneidad o precisión de los instrumentos fiscales utilizados durante el boom minero
para una apropiación óptima de la renta minera por parte del Estado.
7) Proponer instrumentos fiscales alternativos.
8) Explicar los efectos socio-ambientales de la actividad minera.

Hipótesis de trabajo

1) La política fiscal minera implementada durante la década de bonanza (2003-2012) no fue la más ade­
cuada para una apropiación óptima de la renta minera.
2) Las grandes empresas mineras adoptaron estrategias para evitar el cumplimiento de sus obligaciones
fiscales.
3) Los cambios que se introdujeron en la política fiscal minera perjudicaron, en particular, a los gobier­
nos regionales y locales donde se desarrolla la actividad minera.

I. EL CONTEXTO INTERNACIONAL: EXPERIENCIA Y EVIDENCIA EMPÍRICA EN PAÍSES SELECCIONADOS

En este primer capítulo se analiza la política fiscal implementada en el sector minero de algunos países
seleccionados de América del Sur y de la OCDE: Chile, Colombia, Bolivia, España, Australia y Canadá. Ello
nos servirá de contexto internacional para el análisis del caso peruano. Debemos precisar que el principal
aporte del presente capítulo debe ser valorado por el esfuerzo desplegado en revisar y resumir una serie
de estudios, informes y publicaciones especializadas relacionados con la política fiscal minera en estos paí­
ses. En estricto, se trata de una gruesa aproximación a la compleja política fiscal implementada en el sector
minero de los países seleccionados.

1.1. Política fiscal minera en países seleccionados

El ratio “Renta Minera entre PIB” construido por el Banco Mundial9 constituye un buen indicador de la
importancia que tiene la minería en la generación de ingresos fiscales. Ello es así, porque según la definición
de renta minera establecida por esta organización, concepto ya explicado en el Marco Teórico, la renta
minera se constituye en una suerte de “base imponible” para la imposición fiscal. A partir de dicho ratio se
pueden extraer dos conclusiones principales de la muestra de seis países de América del Sur y de la OCDE
que hemos seleccionado.
De un lado, en los seis países seleccionados se observa un marcado y sostenido incremento de la renta
minera desde 2003-2004 hasta 2011-2012, es decir, durante la década de bonanza minera; con un parén­
tesis durante 2009, debido a los efectos de la crisis financiera internacional. Se trata de la misma tendencia
observada para el caso del Perú, como analizaremos en los capítulos subsiguientes.
De otro lado, estos países pueden ser clasificados en dos grupos: uno en el cual el ratio Renta Minera/PIB
alcanzó una mayor importancia relativa, lo que indica el mayor impacto que tuvo la década de bonanza
minera en sus economías; conformado por Chile, Australia y Bolivia, además del Perú (ver gráfico 1). En
este primer grupo, Chile registra los ratios más elevados (21,0 por 100 en su punto máximo), seguido por
el Perú, Australia y Bolivia.
Un segundo grupo, conformado por Canadá, Colombia y España, en los cuales la renta minera sigue la
misma tendencia arriba descrita durante la década de bonanza, pero con niveles bastante modestos: el ratio
muestra resultados inferiores al 2 por 100 (ver gráfico 2).
Se debe precisar que en el cálculo de la “renta minera” el Banco Mundial incluye solo metales: estaño,
oro, plomo, zinc, hierro, cobre, níquel, plata, bauxita y fosfato. Ello explica el bajo ratio que registran países

9 Banco Mundial, metadatos: http://databank.bancomundial.org/data/reports.aspx?source=2&series=NY.GDP.MINR.RT.ZS&country=#.

106
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

como Canadá o Colombia, e incluso Bolivia, en los que la producción de hidrocarburos tiene un peso rela­
tivo en el PIB mayor al de la minería metálica.
Gráfico 1

RENTA MINERA EN PAÍSES SELECCIONADOR: CHILE, PERÚ, AUSTRALIA Y BOLIVIA

(en % del PIB)

Fuente: Data de indicadores del desarrollo mundial del Banco Mundial.


Elaboración del autor.

Gráfico 2

RENTA MINERA EN PAÍSES SELECCIONADOR: COLOMBIA, CANADÁ Y ESPAÑA

(en % del PIB)

Fuente: Data de indicadores del desarrollo mundial del Banco Mundial.

Elaboración del autor.

1.1.1. Chile

El sector minero en Chile se define como una actividad eminentemente ligada a la extracción, produc­
ción y comercialización de los recursos minerales no renovables, exceptuando a los hidrocarburos. Las ven­
tas del sector se orientan mayoritariamente al extranjero, siendo Chile el mayor productor y exportador
de cobre, nitrato natural y litio. Además, Chile es el principal productor mundial de yodo y ocupa impor­
tantes sitiales en la producción de renio, molibdeno, boro, plata y oro10.

10 http://www.sii.cl/contribuyentes/empresas_por_sector/mineria.pdf. Consultado el 19.08.2017.

107
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

Según el Consejo Minero de Chile11, la minería ha sido protagonista de la senda de crecimiento que ha
tenido la economía chilena en las últimas décadas. Luego de una producción de cobre estancada en torno
a 1,4 millones de toneladas anuales durante los años 80, en la década siguiente se observó un crecimiento
sostenido, alcanzando más de 4 millones de toneladas. Posteriormente, ese crecimiento continuó, aunque
a menor ritmo, y en los últimos años la producción se está acercando a 6 millones de toneladas anuales.
Esto ha permitido que Chile pase a representar desde un 16% de la producción mundial antes de los años
90 del siglo pasado, a un 32 por 100 en años recientes, y un 30% durante 2015. Las cinco operaciones con
mayor producción son Minera Escondida, Minera Collahuasi, División El teniente de Codelco, División Chu­
quicamata de Codelco y División Radomiro Tomic de Codelco12. Codelco –Corporación Nacional del
Cobre– es la productora de cobre de propiedad del Estado chileno.
Aunque muy marcada por las fluctuaciones de precios, la participación de la minería en el PIB se ha ubi­
cado en torno al 9 por 100, desde mínimos de 7 por 100 en algunos años de los 90 del siglo pasado, hasta
máximos sobre el 20 por 100 en algunos años de la segunda mitad de la década del 2000, años de la bonanza
minera.
Desde la promulgación del Estatuto de Inversión Extranjera en 1974 hasta 2012, se han materializado
inversiones por más de US$ 90 mil millones, de los cuales un tercio corresponde a minería. Consecuente­
mente, la inversión en exploración en Chile pasó desde valores por debajo de los US$ 100 millones anuales,
a montos cercanos a US$ 1.000 millones.
Por otra parte, la participación de las exportaciones mineras en relación al total de envíos de Chile sigue
siendo la más importante de la economía chilena, el cobre representa más del 90 por 100 de las exporta­
ciones mineras del país13.

Política fiscal minera

El ratio Renta Minera/PIB de Chile fue el más alto de los siete países considerados, incluido el Perú, con
resultados que alcanzaron un pico de 21 por 100 aproximadamente durante 2006-2007, y un umbral en
2009, cuando el ratio bajó a 14,1 por 100.
La minería es el sector económico con mayor contribución a los ingresos fiscales, con una participación
cercana al 15 por 100 durante 2012, presentando una baja durante el 2013 en adelante. Al año 2016, se
sitúa en torno al 6 por 10014.
Según la Sociedad Nacional de Minería de Chile (SONAMI, 2016 a: 23) el aporte de la minería al finan­
ciamiento fiscal, que comprende tanto los excedentes de Codelco como la tributación de la minería privada,
alcanzó en 2016 a US$ 904 millones, esto es, una contribución inferior en US$ 2.140 millones respecto a lo
aportado en 2015 (US$ 3.044 millones) y es el más bajo en la última década.
Las finanzas públicas se vieron favorecidas por el boom minero a través de los aportes de Codelco, de la
minería privada y por el efecto indirecto en mayor tributación global producida por el efecto expansivo en
la economía. Los dos primeros llegaron a representar un 8,4 por 100 del PIB y un 34,2 por 100 de los ingre­
sos fiscales en el pico de 2006.
Según la Dirección de Presupuesto de Chile (DIPRES), durante el período 1990-2002 (antes del boom
minero), los ingresos mineros representaron en promedio un 1,4 por 100 del PIB y un 6,6 por 100 de los
ingresos totales. En 2015, estas cifras volvieron a sus niveles promedios históricos: 1,3 por 100 del PIB y 6
por 100 de los ingresos totales.
A partir de 2007, los ingresos de la minería mostraron una tendencia decreciente pese a que el precio
del cobre registró una tendencia alcista hasta 2012, con la breve interrupción de fines de 2008. Ello se debió
al comportamiento de los costos de producción y su influencia en las utilidades. Al descomponer los ingre­
sos fiscales de la minería, se observa que la caída del aporte de Codelco ha sido más pronunciada que la
minería privada. Ello se debería a que los costos de la minera estatal aumentaron más que en la minería pri­
vada, explicado en parte por una caída más rápida de la ley del mineral.

11 Consejo Minero de Chile. Chile, país minero: http://www.consejominero.cl/chile-pais-minero/. Consultado el 17.06.2017.

12 http://www.sonami.cl/site/informacion-de-la-mineria/mineria-metalica/. Consultado el 17.06.2017.

13 Consejo Minero de Chile. Chile, país minero: http://www.consejominero.cl/chile-pais-minero/. Consultado el 17.06.2017.

14 Ibid.

108
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

El récord de ingresos se obtuvo en el primer gobierno de BACHELET (2006-2009), con ingresos fiscales
provenientes de la minería que representaron, en promedio anual, un 6,2 por 100 del PIB, casi el doble de
lo que fue en el gobierno de PIÑERA (2010-2014), de 3,4 por 100 del PIB. De acuerdo a datos del Banco
Mundial, el súper ciclo permitió que entre 2003 y 2014 el PIB de Chile se elevara de US$ 77.800 millones
a más de US$ 258.000 millones15.
Según INFANTE (2011), el crecimiento de la actividad minera en Chile estas tres últimas décadas no ha
estado impulsado por regímenes fiscales preferentes. De hecho, en la actualidad la minería tiene un sistema
tributario más gravoso que el que se impone a otras actividades económicas, incluso otras actividades pri­
marias. Esto se explica por la creación en 2005 de un impuesto específico sobre la utilidad operativa (que
algunos consideran que es un royalty o regalía).
Chile tiene un sistema tributario con cuatro impuestos directos: Impuesto a la Renta de Primera Cate­
goría, Impuesto Único de Segunda Categoría (grava las rentas del trabajo dependiente), un Impuesto Global
Complementario (impuesto a las rentas de las personas naturales) y un Impuesto Adicional (impuesto pro­
porcional aplicado a los residentes extranjeros por los dividendos que reciben de empresas chilenas).
El Impuesto de Primera Categoría o Impuesto sobre Sociedades fue de 24 por 100 durante 2016. Adi­
cionalmente, las empresas del Estado deben pagar un impuesto especial del 40% sobre las utilidades gene­
radas (D. L. 2398).
En el caso de la actividad minera, hay tres regímenes para la aplicación del Impuesto a la Renta:
a) Tributación según Renta Efectiva (D. L. N.o 824 art. 34 N.o 2):
Según INFANTE (2011: 3): “Este mecanismo de determinación de la renta imponible parte de la base
de un resultado contable, el cual se ajusta para reflejar las diferencias temporales o permanentes
entre las normas contables financieras y las tributarias. Este es el mecanismo de determinación del
resultado tributario utilizado por la gran mayoría de las empresas mineras en Chile.”
Según el Servicio de Impuestos Internos de Chile (SII), la tributación según renta efectiva se aplica
a16:
– Las sociedades anónimas y las en comandita por acciones.
– Los productores mineros que tengan ventas anuales superiores a 36.000 toneladas de mineral
metálico no ferroso, o cuyas ventas anuales excedan de 2.000 UTA (Unidad Tributaria Anual).
– Los contribuyentes mineros de otros grupos que opten tributar según renta efectiva17.
Para la determinación del impuesto a la renta se está obligado a llevar contabilidad completa y decla­
rar el impuesto sobre la base de renta efectiva. La tasa es de 17 por 100.
b) Tributación según Renta Presunta (D. L. N.o 824 art. 34 N.o 1):

Se aplica a:

– Medianos y pequeños productores que no tributan según renta efectiva.

– Pequeños mineros artesanales que opten por tributar de acuerdo a renta presunta.

La renta líquida imponible en el caso del cobre, oro o plata, se determina mediante la aplicación de

un porcentaje a las ventas anuales de los minerales. En el caso de productos mineros sin contenido
de cobre, oro o plata, la renta líquida imponible es el 6% de su valor neto de venta.
A partir del 01.01.2016 (Ley N.o 20.780 de 2014), se establecen algunos nuevos requisitos y condi­
ciones que se deben cumplir para poder acogerse al sistema de renta presunta. En el caso de la
minería, las ventas o ingresos netos anuales afectos a la Primera Categoría de la Ley de la Renta, no
deben ser superiores a 17.000 UF (Unidad de Fomento) o que su Capital Efectivo a la fecha de inicio
de actividades, no sea superior a 34.000 UF18.
Según el SII, considerando los “precios promedios” que registraron los minerales, de acuerdo con
lo informado por los organismos técnicos competentes (libra de cobre: 220,56 centavos de dólar
norteamericano; onza troy de oro: US$ 1.250,80 y Kilogramo de plata: US$ 550,99), las tasas que

15 http://www.minmineria.gob.cl/%C2%BFque-es-la-mineria/historia-de-la-mineria-en-chile/. Consultado el 17.06.2017.


16 Situación vigente hasta el 31.12.2015.
17 http://www.sii.cl/contribuyentes/empresas_por_sector/mineria.pdf. Consultado el 18.06.2017.
18 Ibid.

109
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

deben aplicarse para la determinación de la base imponible presunta de los contribuyentes mineros
respecto de los ejercicios finalizados al 31 de diciembre del año 2016, son las siguientes19:

Cuadro 4
PORCENTAJES QUE LOS MINEROS DEBEN CONSIDERAR PARA CALCULAR LA PRESUNCIÓN DE RENTA QUE LES AFECTA

Mineral Tasa Renta presunta


(sobre venta netas anuales actualizadas)
Cobre 14 % 14 % sobre ventas netas anuales actualizadas
Oro 15 % 15 % sobre ventas netas anuales actualizadas
Plata 14 % 14 % sobre ventas netas anuales actualizadas
Otros minerales, sin contenido de cobre, oro o plata 18 % 16 % sobre ventas netas anuales actualizadas
Fuente: Servicio de Impuestos Internos / datos y valores de rentas.

c) Impuesto Único (D. L. N. o 824 art. 23):


Están sujetos al pago de un Impuesto Único que reemplaza a todos los tributos de la Ley de la Renta,
los pequeños mineros artesanales que son aquellos que trabajan personalmente una mina y/o una
planta de beneficios de minerales, propios o ajenos, con o sin la ayuda de su familia y/o con un máxi­
mo de 5 dependientes asalariados. Se comprenden también en esta denominación las sociedades
legales mineras que no tengan más de 6 socios, y las cooperativas mineras, y siempre que los socios
o cooperados tengan todos el carácter de mineros artesanales. Estos no están obligados a llevar
libros de compra y Ventas.

Impuesto Específico a la Actividad Minera (D. L. N.o 824 art. 64 bis)20:


Establece un impuesto específico a la renta operacional (utilidad operativa) de la actividad minera obte­
nida por un explotador minero21 de acuerdo con lo siguiente:
ii) A aquellos explotadores mineros cuyas ventas anuales excedan al valor equivalente a 50.000 tone­
ladas métricas de cobre fino se les aplicará una tasa única de impuesto de 5 por 100.
ii) A aquellos explotadores mineros cuyas ventas anuales sean iguales o inferiores al valor equivalente
a 50.000 toneladas métricas de cobre fino y superiores al valor equivalente a 12.000 toneladas
métricas de cobre fino, se les aplicará una tasa equivalente al promedio por tonelada de lo que resul­
te de aplicar la tabla establecida en el artículo 64 bis de la LIR –Ley del Impuesto a la Renta–.

1.1.2. Bolivia

Al igual que en otros países de América Latina, Bolivia vivió el auge del precio de las materias primas
como detonante decisivo de su crecimiento económico. Tal vez el caso boliviano posea algunos elementos
diferenciales, como son: a) un sector primario diversificado: gas y minerales; b) la presencia reducida de
inversión extranjera directa (IED); c) la recuperación del papel económico del Estado22, y d) la participación
creciente de actores populares en la economía [Ministerio de Minería y Metalurgia (MMM), 2016: 39].
La minería es la segunda industria de extracción de Bolivia, después de la de hidrocarburos. Esta última
es la principal fuente de ingresos económicos del país, ya que cuenta con las segundas mayores reservas de
gas natural de América del Sur, con 48 trillones de pies cúbicos, y petróleo en menor cantidad, con una pro­
ducción de 16.194.089 de barriles anuales. El gas natural se exporta a los países limítrofes, principalmente
Brasil y Argentina; el primero es el principal comprador del gas boliviano, ya que tiene un contrato de com­
pra de unos 20 millones de pies cúbicos diarios, representando la principal fuente de ingresos. Estos recur­
sos eran administrados o eran propiedad de compañías extranjeras, principalmente Petrobras (Brasil) y

19 http://www.sii.cl/normativa_legislacion/circulares/2017/circu13.pdf.

20 http://www.sii.cl/contribuyentes/empresas_por_sector/mineria.pdf. Consultado el 18.06.2017.

21 Toda persona natural o jurídica que extraiga sustancias minerales de carácter concesible y la venda en cualquier estado productivo

en que se encuentren.

22 Según la Constitución Política de Bolivia, son tres los actores productivos del sector minero: las empresas del Estado, las empre­

sas privadas y las cooperativas privadas.

110

Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

Repsol-YPF (España-Argentina); desde el 1 de mayo de 2006, pasaron a manos del Estado boliviano y son
administrados por la empresa estatal YPFB23.
La producción nacional de concentrados de mineral experimentó un alza durante 2006-2009, periodo
en el que se multiplicó por 2,5. En particular, la producción de zinc, plata y plomo se incrementó notable­
mente a partir de 2008, resultado de los fuertes flujos de IED que recibió la minería extractiva (en especial,
con motivo de los proyectos de San Cristóbal, San Vicente, San Bartolomé y Sinchi Wayra). Ello permitió
que Bolivia mejorara su posición en el ranking mundial de producción en dichos minerales. Las más altas
participaciones se registran en estaño, con un 7 por 100 de la producción mundial24, y plata, con como poco
más de 5 por 100. En conjunto, el zinc, estaño, plata y plomo son responsables de alrededor del 90 por 100
de los ingresos por concepto de exportación del sector (MMM, 2016: 28).
La participación relativa del PIB minero-metalúrgico en el PIB nacional fue de 4,5 por 100 en 2003, se
situó en poco más de 6 por 100 durante 2008-2011, pero bajó a 5,0 por 100 durante 2015 (información pre­
liminar). Este último resultado se debe a que durante 2015, se registró un leve descenso en la producción
de metales, que puede ser explicado a partir de las bajas cotizaciones internacionales que desincentivaron el
trabajo de explotación en determinados minerales, principalmente en la minería “chica y cooperativizada”25.
El estancamiento de la producción minera a partir de 2009 se debe, en gran parte, al descenso de la
inversión. Las cifras revelan una brusca caída de la inversión privada, que pasó de representar $US 395,5
millones en 2007 a $US 45,4 millones en 2014.

Política fiscal minera

En nuestra muestra de países, Bolivia se encuentra en el grupo de los que registraron los ratios Renta
Minera/PIB más altos durante el boom minero, después de Chile, el Perú y Australia. Sus mejores resultados
los alcanzó en 2007 (4,2 por 100) y 2011 (5,9 por 100).
Según el Código Minero 1777, la minería se rige por el régimen general de impuestos, paga el Impuesto
al Valor Agregado (IVA), el Impuesto a las Utilidades de las Empresas (IUE) y el Impuesto a las Transacciones
(IT). Estos dos últimos impuestos constituyen el principal ingreso del Estado aportado por el sector minero.
Además, existe un impuesto especial o regalía denominado Impuesto Complementario a la Minería (ICM).
Las cooperativas tienen un régimen especial. En Bolivia, no hay impuestos departamentales o locales sobre
los ingresos (Fundación Jubileo, 2013: 21).

Impuesto sobre Sociedades

Según Price Waterhouse26, todas las empresas en Bolivia están sujetas al Impuesto sobre Sociedades
(IUE) a una tasa del 25 por 100. La base imponible es el beneficio proveniente de los estados financieros,
ajustados a efectos fiscales según los requisitos establecidos en la legislación tributaria.
Bolivia aplica el IUE siguiendo el principio de la “fuente de ingresos”, es decir, sobre una base territorial.
Por lo tanto, los ingresos provenientes de bienes y activos localizados o utilizados económicamente en terri­
torio boliviano y de cualquier actividad realizada dentro del país se consideran fuente de ingresos bolivianos,
independientemente de la nacionalidad o residencia de las partes involucradas en la generación de dichos
ingresos o del lugar donde se suscribieron los contratos.
El IT es un impuesto sobre la renta bruta que generalmente grava los ingresos brutos derivados de la
realización de cualquier actividad económica o comercial (incluidas las actividades no lucrativas) a una tasa

23 http://www.eabolivia.com/mineria-en-bolivia.html. Consultado el 7.08.2017.

24 Bolivia es el cuarto productor mundial de estaño, con una participación relativa de 6 por 100, detrás de China (42 por 100), Indo­
nesia (28 por 100) y Perú (8 por 100). Cf.: https://issuu.com/sociedadmineroenergetica/docs/el_esta__o__actualizado_julio_de_20.

Consultado el 20.08.2017.

25 Las cooperativas están integradas por pequeños productores autogestionados con serios cuestionamientos en su gestión

medioambiental. Existen más de 1.000 operaciones mineras de cooperativistas en la minería tradicional y aurífera, dispersas por todo
el territorio nacional (MMM, 2016: 53). Resulta difícil determinar cuántas personas trabajan en estas cooperativas. Las cifras oficiales
calculan en poco más de 70,000 el número de empleos en el sector minero; sin embargo, más de las dos terceras partes son traba­
jadores de las cooperativas (Fundación Jubileo, 2013: 5).
26 PwC: Bolivia. Corporate - Taxes on corporate income; Last Reviewed - 01 June 2017. http://taxsummaries.pwc.com/ID/Bolivia-Corpo­
rate-Taxes-on-corporate-income. Consultado el 7.08.2017.

111

Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

del 3 por 100 mensual. El IT no se cobra a la venta de productos de exportación mineros, como incentivo
general a las exportaciones.
Las corporaciones pagan el IUE o el IT, lo que sea mayor. Desde el punto de vista administrativo, el IUE
se paga al final de cada año fiscal y se considera un pago anticipado del IT, mientras que el IT es mensual. Si
durante el año el IT mensual acumulado excede el pago anticipado del IUE, el contribuyente estará sujeto
al IT sobre una base mensual hasta el final del año fiscal.
Hay un 25 por 100 adicional al IUE que afecta sólo a las actividades extractivas (minería y petróleo/gas).
Este impuesto adicional se calcula sobre la misma base que el IUE normal, excepto que se permiten dos
deducciones adicionales:
ii) Hasta el 33% de la inversión acumulada a partir de 1991.
ii) 45 por 100 del ingreso bruto de cada extracción (por ejemplo, un campo o un sitio minero), con un
umbral de 250 millones de bolivianos (BOB) por cada operación extractiva.
Además del IUE general del 25 por 100 y de la sobretasa del 25 por 100 sobre las actividades extractivas,
todas las empresas mineras también están sujetas a un impuesto adicional, calculado sobre la utilidad neta
gravable, a las siguientes tarifas27:
— 12,5 por 100 si la empresa minera realiza actividades de explotación.
— 7,5 por 100 si la empresa minera realiza actividades de manufactura con minerales crudos que agre­
gan valor.

Regalía
Las empresas mineras también están sujetas al pago de regalías mineras a tasas entre 1 por 100 y 7 por
100 (dependiendo del tipo de mineral), calculado sobre el precio total de venta. Hay un descuento del 60
por 100 en las tasas de regalías mineras si los minerales se venden dentro del mercado boliviano. Las regalías
mineras pueden ser compensadas contra el IUE si los precios oficiales de los minerales son inferiores a los
precios establecidos por la ley tributaria; sin embargo, en este caso, las regalías mineras pagadas no serán
deducibles para fines de IUE. Por el contrario, si los precios oficiales de los minerales son más altos que los
precios establecidos por la ley tributaria, las regalías mineras se considerarán un gasto deducible para los
propósitos del IUE. Los derechos mineros pagados sobre minerales y metales que no están incluidos en la
ley fiscal siempre pueden ser compensados contra el IUE28.

Cuadro 5

COTIZACIONES OFICIALES Y ALÍCUOTAS DE REGALÍAS MINERAS. PRIMERA QUINCENA DE JULIO DE 201629

Alícuota regalías mineras Alícuota regalías mineras


Cotización oficial
Mineral Unidad Exportaciones Venta internas
$US
% %
Zinc LF 0,92 4,828 2,897
Estaño LF 7,75 5,000 3,000
Oro OT 1297,41 7,000 4,200
Oro de minerales sulfurosos 5,000 3,000
Oro de yacimientos marginales 2,500 1,500
Plata OT 17,65 6,000 3,600
Antimonio TMF 6450,00 5,000 3,000
Plomo LF 0,78 5,000 3,000
Wolfram TMF 10194,25 1,549 0,929
Cobre LF 2,12 5,000 3,000

OT = onza troy; LF = libra fina; TFM = toneladas métricas finas.

Fuente: Servicio de Impuestos Internos / datos y valores de rentas.

27 PwC: Bolivia. Corporate - Taxes on corporate income; Last Reviewed - 01 June 2017. http://taxsummaries.pwc.com/ID/Bolivia-Corpo­
rate-Taxes-on-corporate-income. Consultado el 7.08.2017.
28 Ibid.
29 Ministerio de Minería y Metalurgia: Cotizaciones Oficiales y Alícuotas de Regalías Mineras. Primera quincena de julio de 2016.
http://www.senarecom.gob.bo/files/upload/1Q_JULIO_2016.pdf. Consultado el 19.08.2017.

112

Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

En cuanto a la distribución de las regalías, el 85 por 100 se destina a las prefecturas y el 15 por 100 res­
tante a los municipios (Fundación Jubileo, 2013: 21).
La contribución de la minería a los ingresos fiscales de Bolivia, compuesta de regalías mineras, IUE y
patentes mineras, registró una tendencia creciente, desde US$ 33 millones en 2005 a US$ 431 millones en
2011. El instrumento fiscal más dinámico ha sido el IUE, ya que se multiplicó por 989 veces en dicho perio­
do. Por su parte, la regalía minera se revela como el tributo más importante, pasando de US$ 8 millones en
2000 a US$ 168 millones en 2011, aunque bajó a US$ 124 millones en 2013 (MMM, 2016: 53). La reforma
fiscal minera de 2007, que estableció el pago de alícuotas adicionales a las regalías mineras, así como la esca­
lada de los precios internacionales de los minerales, están detrás de la expansión de la renta minera. Sin
embargo, hacia 2014, los ingresos fiscales cayeron a US$ 274 millones (MMM, 2016: 34).

1.1.3. Colombia
El sector minero colombiano produce principalmente carbón, níquel, esmeraldas, oro y materiales de
construcción. Según CHEN, y PERRY (2015), desde 1990 hasta 2012, la producción de níquel y oro se incre­
mentó en más del doble. Como proporción del PIB, la minería aumentó de menos del 1,8 por 100 antes
del año 2000 a alrededor del 2,3 por 100 a partir de 2005. Las exportaciones mineras aumentaron su par­
ticipación relativa de 10 por 100 del total en 2000 a un máximo del 25 por 100 en 2009, debido tanto al
aumento de la producción como a los altos precios de exportación.
Entre 2010 y 2015, la minería representó en promedio el 2,2 por 100 del PIB, y aportó el 19,6 por 100
de las exportaciones y 16 por 100 de la IED [Ministerio de Minas y Energía (MINMINAS), 2016: 9].
Según el MINMINAS la participación del sector minero en el PIB total de 2016 fue de 2,06 por 100, en
tanto que el sector hidrocarburos registró una participación de 4,42 por 100. Dentro del sector minero, la
actividad de mayor importancia es la producción de carbón mineral, que tuvo una participación relativa de
64,94 por 100, seguido de los minerales no metálicos, con una participación de 17,19 por 100 y los mine­
rales metálicos, con una participación de 17,88 por 100 dentro del PIB del sector minero y de 0,37 por 100
en el PIB nacional30.
El sector de minas y canteras genera alrededor de 215.000 empleos anuales, que incluyen tanto al sector
minero como al de hidrocarburos; se estima que los proyectos mineros de carbón son los que más empleos
formales generan en el sector (MINMINAS, 2016: 46).

Política fiscal minera


Colombia se encuentra en el grupo de los tres países con el ratio Renta Minera/PIB más bajos de nuestra
muestra; durante el período de bonanza, el mejor resultado lo alcanzó durante 2007 (1,3 por 100) y 2011
(0,99 por 100), y el nivel más bajo en 2008 (0,6 por 100).
La minería contribuye a las finanzas públicas con impuestos de renta, patrimonio, predial, ICA (Impuesto
de Industria y Comercio) e IVA, así como con las regalías –un aporte exclusivo de la actividad extractiva– y
otras contraprestaciones económicas adicionales pactadas en los contratos mineros (MINMINAS, 2016: 9).
Según Chen y Perry (2015), las regalías y los impuestos provenientes de las actividades mineras, como
porcentaje de los ingresos totales del gobierno, aumentaron de menos de 0,5 por 100 en 2000 a más del
1,6 por 100 en 2011.
Según el MINMINAS, el sector minero es un contribuyente importante. La contribución de la minería y
canteras entre 2004 y 2013 fue de US$ 11,1 billones a precios de 2013, de los cuales el 57 por 100 procedió
de las regalías y contraprestaciones, el 38 por 100 del Impuesto a la Renta y el 5 por 100 restante, del canon
superficiario y otros impuestos (GARCÍA GRANADOS, 2014).
Durante los últimos cinco años, el carbón ha sido el mineral más representativo en cuanto a la partici­
pación de las compensaciones y regalías por mineral, al aportar alrededor del 80 por 100 de las regalías; en
segundo lugar están los metales preciosos, con el 10 por 100 de las regalías; y en tercer lugar, el níquel
(MINMINAS, 2016: 45).
Si bien Colombia presenta un ratio Renta Minera/PIB bastante modesto, aplica una interesante política
tributaria en el sector minero que detallaremos a continuación.

30 Ministerio de Minas y Energía de Colombia. Minería, Análisis minero. Cuarto trimestre. https://www.minminas.gov.co/documents/

10192/23900781/110717_pib_iv_trim_2016.pdf/c5ce64ec-605e-42eb-9e5b-7e8cf21ff43f. Consultado el 29.07.2017.

113

Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

Impuesto sobre la renta


Durante 2016, el tipo del Impuesto sobre la Renta fue de 34,45 por 100, que resulta de combinar la tasa
del 25 por 100 del IS, el 9 por 100 de la Contribución Especial para la Equidad (CREE) y el 6 por 100 de
sobretasa sobre el CREE. La renta líquida gravable corresponde al valor de los ingresos ordinarios y extraor­
dinarios, menos los costos imputables a dichos ingresos, así como las deducciones asociadas con la obten­
ción de los mismos. CORTÉS (2011) menciona que en el caso colombiano existe una renta presuntiva
equivalente al 3 por 100 del patrimonio líquido31 del año anterior al gravable; en la medida en que esta renta
presuntiva sea superior a la renta líquida determinada bajo el método general, será la renta líquida gravable.

Regalías
Las empresas mineras pagarán una contraprestación económica a título de regalías sin perjuicio de cual­
quier otro derecho o compensación que se pacte. Las regalías se pagan a favor del Estado, por la explota­
ción de un recurso natural no renovable, lo cual está amparado en el artículo 360 de la Constitución Política
de Colombia. Cabe resaltar que según la actual ley de regalías –Ley 141 de 1994–, las tarifas aplicables fluc­
túan de 1 por 100 a 12 por 100 del valor en boca de mina:
— Carbón más de 3 millones de toneladas: 10 por 100.
— Carbón menos de 3 millones de toneladas anuales: 5 por 100.
— Níquel: 12 por 100.
— Hierro y Cobre: 5 por 100.
— Oro y plata: 4 por 100.
— Oro en aluvión: 6 por 100.
— Platino: 5 por 100.
— Sal: 12 por 100.
— Calizas, yesos, arcilla y grava: 1 por 100.
Según CORTES (2011: 15), la liquidación de las regalías se establece teniendo en cuenta unos precios de
referencia para lo cual la Unidad de Planeación Minero Energética del Ministerio de Minas y Energía expide
una Resolución con los valores correspondientes. Para el caso de la liquidación de las regalías de los mine­
rales en boca o borde de mina, los precios de referencia se encuentran en la Resolución N.o 0092 del 31
de marzo de 2011.

1.1.4. España

La industria extractiva tiene un papel estratégico en España, ya que cuenta con materias primas básicas
que suministran al resto de la industria. España presenta una variada geología que da lugar a una diversa e
importante producción minera. Sin embargo, según el Servicio Geológico Británico, la contribución españo­
la a la producción mundial de metales es escasa [Asociación Nacional de Ingenieros de Minas de España
(ANIME), 2015].
Además de la minería metálica, en España el sector minero comprende: la producción de cantera y de
rocas ornamentales, productos energéticos (hidrocarburos, carbón) y minerales industriales (sales potásicas).
Según el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital (2015), dentro de la Unión Europea (UE), Espa­
ña se ubica como segundo / tercer productor de mineral de cobre, uno de los cuatro únicos productores de
níquel, único productor de sepiolita, primer productor de espato-flúor y de yeso (segundo de Europa),
segundo de magnesita y de sales potásicas, sexto de bentonita y décimo productor de carbón.
Según el Instituto Geológico y Minero de España (IGME, 2016), el valor de producción de minerales
metálicos en 2014 fue de 708 M€, monto que representó una reducción de 13,4 por 100 con respecto al
año anterior. En términos de empleo, la minería metálica aportó 3.539 empleos directos (plantilla propia y
de subcontrata), lo que representó una participación relativa de 12,3 por 100 en el total de empleos del
sector minero durante 2014. Durante 2015, la minería metálica tuvo una participación relativa de 0,07 por
100 en el PIB de España.

31 El patrimonio líquido está conformado por los activos menos pasivos, sin contar ciertos pasivos con las compañías vinculadas del
exterior (artículo 287 del Estatuto Tributario).

114

Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

Política fiscal minera

España presenta el ratio Renta Minera/PIB más bajo de los seis países seleccionados; sin embargo, al mar­
gen de ello, durante la bonanza minera dicho ratio siguió un comportamiento tendencial similar al observa­
do en los demás países, con picos durante 2007 (0,02 por 100) y 2012 (0,05 por 100), y un valor mínimo
en 2009 (0,01 por 100).
En 1978, España dependía del exterior en más del 50 por 100 del aprovisionamiento de materias primas
minerales, sin considerar a los hidrocarburos. Es por ello que se impulsaba la promoción y desarrollo de
actividades mineras dentro del territorio nacional. En este contexto, nace la Ley de Fomento de la Minería
como complemento indispensable de la Ley de Minas.
Una de las medidas adoptadas consistió en conceder a las empresas españolas subvenciones de capital
y créditos, preferentemente para las inversiones destinadas32: a la exploración, investigación y puesta en
explotación de yacimientos y demás recursos geológicos; a la mejora de las explotaciones y de la concen­
tración o beneficio de las materias primas minerales; al aprovechamiento de yacimientos de origen no natu­
ral, de energía geotérmica o de otras fuentes energéticas; a la localización y puesta en explotación de
estructuras subterráneas; entre otros destinos33.
Dentro del régimen fiscal minero de España destacan los tributos municipales, la imposición indirecta y
el Impuesto sobre sociedades.

1) Tributos Municipales
Según CATALÁN (2001), los tributos locales34 que son susceptibles de gravar a una explotación minera
son: el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (tributará la concesión minera, aplicándose la exención cuando
sea explotación de dominio público); el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE); el Impuesto sobre
Construcciones, Instalaciones y Obras; la tasa de expedición de licencias de obras y de apertura y las con­
tribuciones especiales (cuando se realiza una obra que afecta o beneficie especialmente a la explotación
minera).
Según el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, el IAE es un tributo directo, de
carácter real, cuyo hecho imponible está constituido por el mero ejercicio, en territorio nacional, de activi­
dades empresariales, profesionales o artísticas, se ejerzan o no en local determinado y se hallen o no espe­
cificadas en las tarifas del impuesto.
El titular de un permiso de investigación, normalmente, pasará por dos fases de trabajo en relación a la
concesión minera obtenida. La primera es en el periodo de descubrimiento del yacimiento, este tiempo no
supone la realización del hecho imponible del IAE ya que no se interviene en la producción o distribución
de bienes o servicios. En la siguiente fase, que ya es de explotación y aprovechamiento de los recursos, sí
se aplica dicho impuesto.
Además, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.2 del Texto Refundido de la Ley de Reforma de
las Haciendas Locales, hay bonificaciones a la cuota resultante del impuesto, como por ejemplo la bonifica­
ción de hasta el 50 por 100 de la cuota correspondiente por creación de empleo (Fernández, 2015).

2) Imposición Indirecta

El Canon de superficie de minas

De acuerdo con FERNÁNDEZ (2015: 324), el canon de superficie de minas es un tributo tradicional y espe­
cífico de la actividad minera y que en la actualidad tiene poca relevancia recaudatoria.
Según la Ley de Fomento de la Minería (1978), los titulares de los derechos mineros están obligados al
pago del canon de superficie de minas, cuyas tarifas varían según se trate de permisos de exploración, inves­
tigación y concesiones de explotación.

32 Ver Ley de Fomento de la Minería, Capítulo I, Título III, artículo 18, punto 2.
33Ministerio de Energía y Turismo y Agenda Digital de España. Legislación en materia de minería y Estadística Minera. http://

www.minetad.gob.es/energia/mineria/Mineria/Legislacion/Fomento/Ley6_1977.pdf, Consultado el 28.06.2017.

34 El devengo de algunos de estos tributos se realizará en fases puntuales del proyecto minero. Otros, en cambio, se devengarán

cada año y a lo largo de la ejecución del mismo.

115

Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

Cuadro 6
Tarifas Pesetas
Permisos de exploración
Por cada cuadrícula, hasta 1000 1030
Por cuadrícula, entre 1001 y 2000 1040
Por cada cuadrícula, a partir de 2000 1050
Permisos de investigación
Otorgados con arreglo a legislaciones anteriores a la Ley 22/1973. Por cada 30 hectáreas o
fracción y año se pagará 1750
Otorgados con arreglo a la Ley 22/1973. Por cada cuadrícula y año se pagará 1750
Concesiones de explotación
Otorgados con arreglo a legislaciones anteriores a la Ley 22/1973. Por cada 10 hectáreas o
fracción y año se pagará 1500
Otorgados con arreglo a la Ley 22/1973. Por cada cuadrícula y año se pagará 1500

Fuente: Ley Fomento de la Minería, artículo 41.

Las cantidades que se abonen en concepto de canon de superficie por permisos de exploración o de
investigación serán conceptuadas como costes diferidos, y en consecuencia se acumularán en las cuentas
correspondientes a cada permiso. Dichas cantidades podrán ser amortizadas libremente durante los diez
primeros años a partir del primer ejercicio económico en cuyo balance aparezca el resultado de la explota­
ción derivada. Cuando se trate de una concesión de explotación que, de acuerdo con lo establecido en la
Ley de Minas, pase a ser considerada como reserva de otra concesión en la que se concentren los trabajos
de explotación, las cantidades abonadas en concepto de canon de superficie de los permisos podrán ser
amortizadas durante diez años de los resultados obtenidos en la concesión de explotación activa35.

Impuestos sobre transmisiones patrimoniales

Este tributo comprende tres impuestos diferenciados: Transmisiones Patrimoniales, Operaciones Socie­
tarias y Actos Jurídicos Documentados.
En el caso de la minería, operaciones como la transmisión, el arrendamiento y la hipoteca de derechos
mineros se deben gravar por sus tributos correspondientes (FERNÁNDEZ, 2015).

El IVA

Es un impuesto indirecto estatal que grava el consumo, y que recae sobre la entrega de bienes y pres­
taciones de servicios, además de las importaciones y adquisiciones intracomunitarias. En el IVA el sujeto
pasivo es el empresario minero, persona física o jurídica, que realiza la venta o la compra de productos
minerales dentro del territorio de aplicación del impuesto, realiza adquisiciones intracomunitarias o impor­
taciones de productos minerales.
Existen regímenes especiales del IVA que implicarán formas distintas de calcular las cuotas del impuesto.
Con relación a estos, el régimen especial de recargo de equivalencia no se aplicará cuando la actividad comer­
cial se refiera a la venta de minerales, exceptuando el carbón. En el caso de los bienes inmuebles, estos reciben
un tratamiento especial en el IVA. Para empezar, las minas, las canteras o los escoriales, u otros lugares de
extracción de productos naturales, no se consideran edificaciones a efectos del IVA (FERNÁNDEZ, 2015: 356).

3) Impuesto sobre Sociedades

El Impuesto sobre Sociedades es un tributo de carácter directo y naturaleza personal que grava la renta
de las sociedades y demás entidades jurídicas calificadas como contribuyentes por las leyes. Durante 2016,
el tipo general fue de 25 por 100.

35Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital de España. Legislación en materia de minería y Estadística Minera. http://
www.minetad.gob.es/energia/mineria/Mineria/Legislacion/Fomento/Ley6_1977.pdf. Consultado el 28.06.2017.

116

Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

Régimen fiscal de la minería

Los artículos 91 a 94 de la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades, establecen
un régimen tributario especial para las actividades de exploración, investigación y explotación o beneficio
de yacimientos minerales y demás recursos geológicos.36
Las entidades que desarrollan estas actividades son sujetos pasivos del Impuesto sobre Sociedades y
dentro de este impuesto gozan de un régimen tributario especial caracterizado por la posibilidad de apli­
carse determinados beneficios fiscales; esto es, la libertad de amortización y la reducción de la base impo­
nible en concepto de factor de agotamiento. La razón de estos incentivos fiscales es la de promover las
actividades mineras dentro del territorio español, dependiente del exterior en el abastecimiento de mate­
rias primas minerales.37
Se debe precisar que el “factor de agotamiento” es un régimen incentivador para las empresas mineras
que tiene por objeto compensar los sobrecostes que la actividad minera soporta en relación con otras acti­
vidades industriales, así como fomentar la promoción, desarrollo, exploración, investigación y explotación
de recursos mineros38.
Entre los principales aspectos del régimen tributario especial de la minería en España39 podemos men­
cionar –de manera resumida– los siguientes40:
— Es un régimen voluntario.
— En relación con las inversiones en activos mineros y abonadas en concepto de canon de superficie,
disponen de libertad de amortización durante 10 años contados a partir del comienzo del primer
período impositivo en cuya base imponible se integre el resultado de la explotación.
— El factor de agotamiento se utiliza en dos beneficios fiscales:
– Se permite reducir la base imponible, con el límite del 30 por 100 de la misma, en el importe de
las cantidades que destinen en el aprovechamiento de determinados recursos como:
- Yacimientos minerales y recursos geológicos.
- Los carbones, los minerales radiactivos, los recursos geotérmicos, las rocas bituminosas y cua­
lesquiera otros yacimientos minerales o recursos geológicos de interés energético.
– En caso de explotación de minerales declarados prioritarios (hierro, metales preciosos, plomo,
uranio, entre otros) esta reducción, en concepto de factor de agotamiento, puede ser del 15 por
100 del valor de los minerales vendidos.
— El importe que reduzca la base imponible deberá invertirse en el plazo de 10 años desde su con­
clusión.
— Las cantidades invertidas en concepto de factor de agotamiento deben destinarse a unas finalidades
específicas, como por ejemplo:
– Exploración e investigación de nuevos yacimientos minerales y demás recursos geológicos.
– Investigación que permita mejorar la recuperación o calidad de los productos obtenidos.
– Laboratorios y equipos de investigación aplicables a las actividades mineras de la empresa.
– Actuaciones comprendidas en los planes de restauración.

1.1.5. Australia

Australia es una federación de seis Estados y dos territorios. Del valor total de la producción minera de
este país durante 2013-2014, el Estado de Western Australia participó del 60,7 por 100; Queensland, 18,4
por 100; New South Wales, 11,6 por 100 y otros Estados y territorios, 9,3 por 100 (GUJ, 2015).

36 Cf. http://guiasjuridicas.wolterskluwer.es/Content/Documento.aspx?params=H4sIAAAAAAAEAMtMSbF1jTAAASNTUyMztb

LUouLM_DxbIwMDS0NDQ3OQQGZapUt-ckhlQaptWmJOcSoAJ09gLTUAAAA=WKE. Consultado el 19.08.2017.


37 Ibid.
38 http://www.fiscal-impuestos.com/factor-agotamiento-mineria-cuestiones-basicas-controversias.html. Consultado el 18.08.2017.
39 Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades. BOE, número 288, de 28.11.2014. Título VII. Regímenes tri­
butarios especiales.

40 Contribución del Asesor de Tesis de la presente investigación, profesor JESÚS ESCRIBANO VICTORIO.

117

Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

Según el Departamento de Industria, Innovación y Ciencia del Gobierno Australiano, este país posee
gran riqueza mineral y energética. Hoy en día, Australia se encuentra ubicado entre los cinco principales
exportadores del mundo de bauxita, alúmina, mineral de hierro, zinc, carbón y gas natural licuado41.
El sector empleó alrededor de 228.000 personas durante 2015-2016 (1,9 por 100 del total de empleos),
más del doble de los niveles de empleo directo de principios del presente siglo.
De acuerdo con el Reporte de la Industria Australiana, la producción minera representó el 6,9 por 100
del PIB durante 2015 y 2016, el tercero más importante después de los sectores servicios (61,1 por 100) y
construcción (8,1 por 100)42.
A inicios del presente siglo, la industria minera australiana estaba sufriendo de la debilidad de los merca­
dos mundiales de commodities. Parte de la industria, incluyendo el oro y metales básicos, se encontraban en
la fase descendente de la inversión, después de la crisis financiera asiática; en tanto que los gastos de explo­
ración estuvieron a su nivel más bajo desde principios de los años 70 del siglo pasado.
Muchas de las empresas mineras fracasaron a principios de siglo, por ejemplo Pasminco y Centaur
Mining en 2001, y Anaconda Nickel incumplió el pago de sus bonos en 200243. En una ola mundial de fusio­
nes y adquisiciones, varias empresas mineras australianas pasaron a formar parte de multinacionales para
sostener su rentabilidad. La fusión más notable fue la de BHP y Billiton, junto con las adquisiciones de Mount
Isa Mines (MIM) por Xstrata y North Limited por Rio Tinto. En general, de las 20 empresas mineras más
importantes listadas en la Bolsa de Valores de Australia (ASX) en 2000, sólo 7 de ellas listaban hacia finales
de 2005 (CONNOLLY, y ORSMOND, 2011: 10).
Según el Banco Central de Australia el boom minero del presente siglo fue mucho mayor que los booms
de décadas precedentes, en términos de ingresos por ventas, inversiones y empleo. Los ingresos mineros
pasaron de 6 por 100 del PIB en 2000 a 14 por 100 al final de la década. Mientras que la inversión minera
subió de 1,5 por 100 del PIB a más de 4 por 100, colocándose así muy por encima de auges anteriores. El
empleo minero también se incrementó, pasando de ser el 1 por 100 del empleo total a 1,7 por 100, la
mayor proporción en más de 50 años.
Sin embargo, la industria de fabricación de metales, que incluye la fundición, refinación y producción de
metales, no ha sido un beneficiario significativo del boom minero, debido a la competencia de las fundiciones
y refinerías chinas, que operan a gran escala y bajos costos (CONNOLLY, y ORSMOND, 2011: 12-13, 26).

Política fiscal minera

Australia es el país con el tercer ratio Renta Minera/PIB más alto de nuestra muestra de países, detrás
de Chile y el Perú, cuyos mejores resultados –durante la bonanza minera– los obtuvo en 2007 (6,2 por 100)
y 2011 (7,2 por 100), con un umbral durante 2009 (4,2 por 100).
Según MINTZ; CHEN, y CRISAN (2017: 4), la tasa del Impuesto sobre Sociedades en Australia es la décima
más alta entre 43 países (9.o más alto entre los países de la OCDE), con una tasa impositiva efectiva sobre
nuevas inversiones igual a 28,7 por 100. La tasa promedio del Impuesto sobre Sociedades de la OCDE ha
bajado un punto porcentual desde 2010.
Las inversiones en mineral de hierro están relativamente desfavorecidas fiscalmente en Australia con una
tasa de impuesto efectivo del 37,8 por 100. Las principales razones son: la alta tasa del Impuesto sobre
Sociedades en Australia, en comparación con la mayoría de los países excepto Colombia, Estados Unidos y
Zambia; una tasa de regalía más alta, en comparación con Brasil, Colombia y Estados Unidos (Minnesota);
y finalmente una recaudación sin reconocimiento alguno de costos, a diferencia de Canadá, Chile y el Perú.
Australia es una economía desarrollada que maneja un sistema fiscal descentralizado en el área de la tri­
butación minera. Es decir, mientras el gobierno federal se encarga de recaudar el impuesto sobre la renta
(a un tipo de 30 por 100) y sobre el consumo, los gobiernos subnacionales regulan la actividad minera

41 https://industry.gov.au/resource/Mining/AustralianMineralCommodities/Pages/default.aspx. Consultado el 09.07.2017.

42 Cf. Department of Industry, Innovation and Science of Australian Government (2016).

43 Pasminco (la compañía minera de zinc más grande de Australia y propietaria de la mina Century Zinc). Centaur Mining (empresa

de exploración y minería de níquel y oro). Ambas fracasaron en 2001 debido a la caída del precio de los commodities y sus estrategias
de cobertura de divisas. Anaconda Nickel (desarrollador de la mina de níquel Murrin Murrin) entró en incumplimiento sobre sus
bonos en 2002, aunque se recuperó luego de un aumento de capital de los accionistas. Finalmente, fue renombrada Minera Resources
en 2003 (CONNOLLY, y ORSMOND, 2011: 10).

118

Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

mediante la imposición y recaudación de tributos sobre las transacciones, propiedades y licencias. Por esta
razón, Australia presenta una legislación tributaria muy variada entre sus Estados. Por ejemplo, la tasa del
royalty aplicada a la producción de oro, varía de un 0 por 100 en algunos Estados a un 4 por 100 en el estado
de Nueva Gales del Sur (CUEVAS; CABAÑA, y ROJAS, 2009).
Por lo general, los royalties son del tipo ad-valorem según el mineral. Sin embargo, el Territorio del Norte
es una excepción, ya que aplica un royalty que recae sobre las utilidades. En el caso del Estado de Queens­
land, los contribuyentes tenían la opción de elegir entre pagar una tasa fija de royalty de un 2,7 por 100 o
pagar una tasa variable (entre 1,5 por 100 a 4,5 por 100) calculada en base al precio del mineral44.

Australia meridional

En Australia meridional existe una tasa de 35 centavos (de dólares australianos) por tonelada de material
vendido o extraído para el caso de los minerales extractivos, mientras que para los minerales no extractivos
se aplica un royalty equivalente a una tasa de 3,5 por 100 del valor en boca de mina de los minerales45.
De otro lado, el sistema de finanzas públicas australiano no incluye ningún mecanismo de distribución
directa de los ingresos fiscales de la minería a las comunidades mineras, aunque se han realizado algunos pro­
gramas gubernamentales especiales como el programa de cooperación entre la industria minera y las comu­
nidades indígenas (2001). Adicionalmente, el Estado de Australia Occidental lanzó una iniciativa en diciembre
de 2008 bajo la cual el equivalente al 25 por 100 de los ingresos tributarios provenientes de los royalties a la
minería y al petróleo en tierra serían reinvertidos en las comunidades regionales (CUEVAS, et al., 2009).
Como ya fue mencionado, el sistema de tributación en el sector minero para Australia es complejo. A
continuación explicaremos los diferentes regímenes de regalías en Australia Occidental y Queensland, los
dos Estados que en conjunto aportan el 79,1 por 100 del valor total de la producción minera en Australia.

Australia occidental

La Ley de Minería (1978) y Reglamentos Mineros relacionados (1981) establecen la aplicación de una regalía
ad-valorem aplicada al valor realizable de la mayoría de los minerales de más alto valor, generalmente metálicos,
con tres tasas decrecientes para reflejar el incremento en procesamientos posteriores del producto vendido,
lo que consecuentemente proporciona un incentivo para la inversión en plantas de procesamiento: triturado
y seleccionado, material a granel: 7,5 por 100; concentrados: 5,0 por 100; y metal: 2,5 por 100 (ver cuadro 7).
Cuadro 7
Producto Tasa de regalía
Mineral triturado y tamizado 7.50 %
Mineral concentrado 5%
Productos intermedios (*) 3.75 % (**)
Metal refinado 2.50 %

(*) Oro, alúmina, óxido de uranio, escoria de titario, pentóxi­

do de vanadio y carbonato de litio.

(**) Se recomendó pero aún no ha sido implementada (2015).

Fuente: GUJ (2015).

Los reglamentos también proporcionan una exhaustiva lista de tasas de regalías de productos específicos:
— Finos de mineral de hierro (< 60 mm), a una tasa de 5,625 por 100.
— Oro, a una tasa de 2,5 por 100 del precio del mercado al contado al momento de la venta.
— Níquel, de acuerdo con la fórmula: regalía en $ = (P/100) * [(U * 2,5)/100], en donde P = Precio
Ni por tonelada FOB y U = Porcentaje de Ni contenido en el producto vendido.
— Cobalto y cobre, si es vendido como derivados del níquel.

44 Desde el 2011, sólo se aplica la tasa variable.

45 Este caso se da sólo si los contribuyentes no están sujetos a la iniciativa New Mine Status a partir de la cual se les aplica una tasa

de royalty reducida de un 1,5 por 100 por un plazo de cinco años.

119

Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

— Concentrados de ilmenita usados como materia prima para una planta de beneficio en el territorio
en mención.
— Tántalo y estaño cuando son vendidos en otra forma que no sea metal.

Las tasas de regalías para algunos proyectos económicamente importantes de minería y procesamiento

de minerales para mineral de hierro, níquel, diamantes, arenas minerales y bauxita-alúmina están protegidos
bajo acuerdos estatales (GUJ, 2012: 10).

Queensland

Según los Reglamentos de Recursos Minerales de Queensland (2003), se aplican regalías específicas
entre $ 0,50 y $ 1,80 por tonelada para un gran número de productos minerales listados. Así también, se
aplican regalías ad-valorem normales para algunos minerales, como es el caso de bauxita: 10 por 100 (o $2/t),
arenas minerales: 5 por 100 y piedras preciosas: 2.5 por 100, etc. (GUJ, 2012: 11).
Queensland aplica también una regalía ad-valorem con tasas de aumento progresivo en función del precio
de los commodities. Este enfoque proporciona algunos de los beneficios de eficiencia de las regalías basadas
en las utilidades, pero con una complejidad administrativa mucho menor. La tasa mínima garantiza cierta
estabilidad de los ingresos. Al 2015, se presentan las siguientes tasas (GUJ, 2015):

Cuadro 8
Producto Precios Tasa de regalía
Hasta $ 100/t 7%
Carbón De $ 101/t hasta $ 150/t 12,5 %
Más de $ 150/t 15 %
Metales básicos (*) De 2,5 % a 5 %

(*) Se paga de 2,5 % a 5 % a pasos de 0,2 % de los precios de los commo­


dities como regularmente son listados por el Departamento de Minas.
Fuente: GUJ (2015).

1.1.6. Canadá

Según el Departamento de Recursos Naturales de Canadá, el sector minero contribuye de manera sig­
nificativa a su economía ya que proporciona insumos a los cuales se les da valor agregado para producir final­
mente diversos bienes de consumo. Los cinco principales minerales que produce Canadá son oro, cobre,
potasio, mineral de hierro y carbón. Estos representaron casi el 60 por 100 del valor total de la producción
de minerales en 2016. El oro sigue siendo el principal mineral metálico en Canadá. Además, este país con­
tinúa ocupando el segundo lugar en la producción de uranio a nivel mundial46.
Durante 2015, la minería metálica tuvo un peso relativo de 1,1 por 100 en el PIB de Canadá, el cual estu­
vo por debajo de la participación relativa de la actividad de petróleo, gas y manufacturas asociadas, que fue
de 6,8 por 100.

Política fiscal minera

Según el ratio Renta Minera/PIB elaborado por el Banco Mundial, Canadá es uno de los tres países de
nuestra muestra con resultados inferiores al 2 por 100; no obstante, dicho ratio ha seguido una tendencia
similar a la de los demás países durante la década de bonanza, con picos durante 2007 (1,1 por 100) y 2011
(0,9 por 100), y un valor mínimo en 2009 (0,5 por 100).
Las operaciones mineras están sujetas básicamente a un sistema fiscal de tres niveles (PwC, 2016: 2).
— El impuesto sobre la renta federal, que se aplica sobre el ingreso gravable de la actividad minera,
que por lo general es neto de gastos operativos, costos financieros, depreciación sobre bienes de
capital y deducción de costos de exploración y pre-producción.

46Government of Canada. Natural Resources of Canada. Canadian Mineral Production. http://www.nrcan.gc.ca/mining-materials/


publications/17722. Consultado el 18.07.2017.

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Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

— Impuestos sobre la renta provinciales y territoriales, que se basan sobre el mismo (o similar) ingreso
gravable.
— Impuestos mineros, derechos o regalías provinciales y territoriales, que se imponen de manera sepa­
rada de los beneficios derivados de la actividad productiva. Las regalías y los impuestos mineros son
100 por 100 deducibles del Impuesto a la Renta. Estas obligaciones fiscales provinciales y territoria­
les pueden llegar a representar el mayor peso fiscal que recae sobre las operaciones mineras.
Los impuestos federales, provinciales y territoriales segregan la actividad minera en exploración y desarrollo,
extracción, tratamiento (generalmente concentración, fundición y refinación) y las actividades subsecuentes.
Estas últimas no están reconocidas como “actividad minera”, sino como “manufactura” para efectos tributarios.
La imposición minera en Canadá no es fácil de entender, en parte debido a que cada provincia y territo­
rio impone su propia tributación minera, bajo sistemas que varían significativamente. De otro lado, los
gobiernos federal, provincial y territorial están haciendo recaer cada vez más la fuente de sus ingresos fis­
cales en impuestos que no toman como base las utilidades o ganancias de las empresas; por ejemplo,
impuestos sobre la nómina, impuestos a la propiedad, y derechos de uso (PwC, 2016: 1).

Impuesto federal sobre la renta

El gobierno federal establece un Impuesto a la Renta sobre los ingresos mineros a la misma tasa que apli­
ca al resto de sectores económicos. Al 31 de diciembre de 2016, dicho impuesto federal sobre sociedades
es de 15 por 100, como sigue (PwC 2016).
Tasa federal básica (38 por 100
)
Menos: reducción provincial (10 por 100)

Tasa federal antes de reducción (28 por 100


)
Menos: reducción de la tasa (13 por 100)

Tasa federal (15 por 100


)

Impuesto provincial sobre la renta

Las provincias y territorios aplican una tasa del Impuesto sobre Sociedades que varía entre 10 por 100
y 16 por 100 (ver cuadro 9).
Por lo general, estas tasas son aplicadas sobre el ingreso gravable federal asignado a determinados terri­
torios o provincias. Sin embargo, Alberta y Quebec tienen reglas particulares para determinar el ingreso
gravable que difieren de las reglas federales.
Cuadro 9

IMPUESTO SOBRE SOCIEDADES APLICABLE A LA MINERÍA, A 31/12/2016

Tasa del Impuesto Tasa combinada


Provincia / Territorio
(%) General % Minería %
Alberta 12 27
British Columbia 11 26
Manitoba 12 27
New Brunswick 13.5 28.5
Newfoundland and Labrador 15 30
Northwest Territories 11.5 26.5
Nova Scotia 16 31
Nunavut 12 27
Ontario 10 26.5 25
Prince Edward Island 16 31
Quebec 11.9 26.9
Saskatchewan 12 27
Yukon 15 30
Fuente: PwC (2016:21).

121
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

Muchas provincias y territorios tienen también créditos fiscales especiales. El cuadro 10 presenta las
tasas según provincia o territorios (PwC, 2016: 21).

Impuestos mineros Provinciales y Territoriales

A continuación señalaremos el impuesto minero o tasa de regalía establecido para cada una de las pro­
vincias / territorios según Natural Resources Canada47:

Cuadro 10

CARACTERÍSTICAS DE LOS REGÍMENES FISCALES MINEROS PROVINCIALES Y TERRITORIALES, 2013

Impuesto minero o Tasa de regalías


Provincia / Territorio
Primer nivel Segundo nivel
Alberta 1 % de los ingresos en boca de mina 12 % de los beneficios netos después de
impuesto
British Columbia 2 % sobre el ingreso operativo 13 % sobre los beneficios acumulados netos
Manitoba n. d. 10 % (< $ 50 M); 65 % ($ 50 M a $ 55 M);
57 % ($ 100 M a $ 105 M); 17 % (> $ 105 M)
New Brunswick 2 % sobre el ingreso neto 16 % sobre los beneficios netos
Newfoundland and Labrador 15 % 20 %
Nova Scotia 2 % del ingreso neto o rendimiento 15 % de la utilidad neta
neto de la fundición (NSR, Net Smelter
Return)
Ontario n. d. 10 % (5 % para el área remota)
Quebec n. d. 16 %
Saskatchewan n. d. 5 % (ventas acumuladas hasta 1 M troy oz de
metales preciosos o 1 M toneladas de metales
comunes); 10 % (por encima de los umbrales
Northwest Territories n. d. Menos del 13 % y la siguiente fórmula:
$ 10.000 - $ 5 M: 5 %; $ 5 M - $ 10 M: 6 %. Por
cada ganancia anual adicional de $ 5 M, la tasa
aumenta en 1 % hasta un máximo de 14 %
Nunavut n. d. Menos del 13 % y la siguiente fórmula:
$ 10.000 - $ 5 M: 5 %; $ 5 M - $ 10 M: 6 %. Por
cada ganancia anual adicional de $ 5 M, la tasa
aumenta en 1 % hasta un máximo de 14 %
Yukon n. d. $ 10.000 - $ 1 M: 3 %; $ 5 - 10 M: 6 %. Por
cada $ 5 M adicional, la tarifa aumenta en
1 % hasta un máximo de 12 %
n. d: no disponible.

Fuente: elaboración del autor con datos de la Natural Resources Canada.

Entre 2003 y 2008, los pagos por concepto de regalías e impuestos mineros48 se multiplicaron en cerca
de diez veces, pasando de $585 a $5.279 millones. Este crecimiento es explicado por una combinación de
mayores precios de los commodities, mayores tasas efectivas de regalías y –para algunos minerales– aumen­
tos significativos en la producción. Las provincias de Alberta y Saskatchewan fueron responsables de apro­
ximadamente tres cuartas partes del aumento.
En 2009, los pagos de las regalías e impuestos mineros cayeron en más de $3 mil millones o casi el 60
por 100 en comparación con 2008, debido a la recesión internacional y la consecuente caída del precio de

47 http://www.nrcan.gc.ca/mining-materials/taxation/mining-taxation-regime/8890#tab3. Consultado el 18.07.2017.


48 Los “impuestos mineros” comprenden varios instrumentos: Mining and Mineral Rights Tax, Mining Duties Act and Mining Act, Mining
Tax, Mineral Tax and Mineral Land Tax, entre otros.

122
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

los minerales. Durante 2010 y 2011, se observa una recuperación sostenida, pero por debajo de los niveles
pre-crisis. Durante 2012, los pagos disminuyeron de $ 3.880 millones en 2011 a $ 3.060 millones, es decir,
alrededor del 20 por 100. En conjunto, Alberta y Saskatchewan representan un 68 por 100 de los ingresos
de 2012, es decir, influyeron de manera determinante en dichos resultados (TOMS, y McILVEEN, 2013: 6-8).
El total de los pagos por concepto de regalías e impuestos mineros corresponde a minerales metálicos
y no metálicos. La mayor parte de estos pagos, en orden de importancia, corresponde a los siguientes mine­
rales: betún (en Alberta), Potasio y Uranio (en Saskatchewan), así como oro, níquel y piedra (en Quebec),
entre otros.
En cuanto a los pagos por concepto del Impuesto sobre Sociedades efectuado a los gobiernos tanto fede­
ral como provincial, estos subieron significativamente, de $ 1.773 millones en 2003 a $ 4.213 millones en
2007, reflejando así en gran medida la rentabilidad de la industria durante el boom de precios. Desde 2008,
estos ingresos siguen la misma tendencia arriba descrita para los pagos de regalías e impuestos mineros: se
reducen durante 2008-2009, se recuperan los dos años subsiguientes, pero luego caen desde 2012, año en
que los pagos bajaron a $ 1.244 millones. Durante dicho período, las actividades mineras que más pagos
efectuaron fueron: minería de arenas petrolíferas (Oil Sands Mining), minería y canteras, y manufactura de
metal primario. Estas dos últimas actividades fueron las que más redujeron sus pagos (TOMS, y McILVEEN,
2013: 10-11).
Cuadro 11

MINERÍA METÁLICA: IMPUESTO SOBRE SOCIEDADES, REGALÍAS MINERAS E IMPUESTOS SOBRE LA RENTA, 2016

Australia Canadá (1) Chile Colombia Perú


Impuesto sobre 30 % 26 % - 30 % com­ 24 % con ganan­ 34,45 %, combi­ 28 %, subió al
la Renta de binando tasas del cias ajustadas por nando la tasa del 29,5 % en 2017
Sociedades (IS) IS federales (15 %) inflación 25 % del IS, el
y provinciales 9 % de la Contri­
(11 % - 14 %) bución Especial
(la tasa provincial para la Equidad
promedio es de (CREE) y el 6 %
11,7 %) de sobretasa
sobre el CREE
Exploración Totalmente dedu­ Totalmente dedu­ Deducible Declarado como Amortizado en
cible cible, con crédito pérdida en por lo tres años
fiscal adicional menos cinco
otorgado en años, pero permi­
Columbia Británi­ te deducciones de
ca (20 %) y Que­ las exploraciones
bec (12 %) infructuosas
Desarrollo Amortizado sobre Se permite un Depreciado como Declarado como Amortizado en
la vida de la mina 30 % de depre­ activo fijo (ver pérdida en al tres años
(que se supone que ciación anual, más abajo) menos cinco años
es de 25 años) pero totalmente
deducible en
Quebec
Depreciación en: Edificios: 2,5 %; Una asignación Edificios: 2 % SL; Edificios: 20 años; Edificios: 5 % SL;
(años = número maquinaria y equi­ anual de 25 % M&E: 11,11 % SL, M&E: 10 años, M&E: hasta un
de años de vida po (M&E): 5 %, para todos los que se puede tri­ con una asigna­ 20 % SL (inclu­
útil oficial; pero los contribu­ activos mineros, plicar para M&E ción adicional del yendo vehículos)
SL = línea recta; yentes tienen la con una tasa ace­ nuevo o importa­ 25 % para cada pero no más que
DB = saldo opción de autoeva­ lerada condicional do; automóviles: turno de ocho el registrado por
decreciente) luar la vida útil de 100 %, que 14,29 % SL horas; automóvi­ la contabilidad
efectiva por tipo será eliminada les y computado­ financiera
de activo, y ciertos gradualmente ras: 5 años; tanto
activos de capital después de 2020 SL como DB son
minero pueden ser permitidos
amortizados utili­
zando el 200 % de
la tasa de DB
(Sigue.)

123
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

(Continuación.)

Australia Canadá (1) Chile Colombia Perú


Regalías, o La regalía ad- Impuestos mine- Base de las rega- Tres categorías,
Impuestos valorem sobre el ros que oscilan lías: ingresos en todas ellas basa-
mineros producto minero entre el 10 % y el boca de mina. La das en la “utilidad
metálico es recau­ 17 %, excepto tasa de regalías operativa”:
dada por los Esta­ para Quebec, varía según el 1) Regalías mine­
dos y varía por donde se aplica producto: Níquel: ras pagadas por
producto, oscilan­ un esquema de 12 %; Oro: 4 %; todas las empre­
do entre el 2,5 % y tarifas progresivas Hierro / cobre: sas: 1 % -12 %
el 7,5 %. Para el de 3 niveles (16 - 5 %; deducible (mínimo 1 % de
mismo tipo de 22 %). La base para el IS los ingresos);
minerales, la tasa imponible es en 2) Impuesto Espe­
de regalías varía gran medida una cial a la Minería,
para tener en renta minera con para la minería
cuenta los costos todos los gastos metálica: 2 % ­
de procesamiento: de capital gastos, 8,4 %; 3) Grava­
el tipo más alto se excepto para men Especial a la
aplica al material a Terranova y Minería, para la
granel, y los más Labrador, que minería metálica
bajos a las formas proporciona una con Contratos de
procesadas adicio­ asignación menos Estabilidad Tribu­
nales, en gran generosa para taria: 4 % - 13,2 %
parte con referen­ gastos de desa­
cia al 10 % de la rrollo y activos
ley de cabeza del depreciables
mineral. En Austra­
lia Occidental, tam­
bién hay una carga
de 0,25 dólares /
tonelada de mine­
ral de hierro des­
pués de que la vida
de la mina supere
los 15 años. Esta
tasa no forma
parte del régimen
general de regalías,
sino que suele
incluirse en los
acuerdos estatales
entre el gobierno y
el minero
(1)Canadá incluye todas sus provincias menos tres que tienen poca minería metálica

Elaboración del autor.

Fuente: CHEN, y MINTZ (2016).

1.2. Evidencia empírica en algunos países de América Latina

Según el BID (2013: 280), en Latinoamérica se observa una tendencia a aumentar la complejidad de los
instrumentos utilizados para extraer recursos fiscales de la renta generada en la explotación de recursos
naturales no renovables. En el caso del Perú, las regalías actualmente vigentes imitarían a un impuesto sobre
las ganancias netas. El esquema sería similar en Chile, que tiene un impuesto específico a la minería. Junto
con una mayor complejidad, se observa también variadas combinaciones en el uso de estos instrumentos,
lo cual “complica aún más el análisis de la carga tributaria. Por ejemplo, Chile ha adoptado impuestos sobre
la renta más bajos para el cobre que México y el Perú, pero un impuesto más alto sobre los dividendos.
Chile también es más generoso en el tratamiento tributario de la depreciación”.
Uno de los efectos de esta mayor complejidad y variadas combinaciones en el uso y aplicación de los
instrumentos fiscales es dificultar la medición de la carga tributaria que su uso implica.

124
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

Tomando como referencia una investigación del año 2012 referente al tema que nos ocupa49, en el BID
(2013: 280) se muestra que en Chile el valor actual neto y la tasa interna de retorno de una mina promedio
en manos del sector privado, superan los resultados observados tanto en México como en el Perú. Asimis­
mo, la parte total del precio que se paga al Estado sería más alta en el Perú (ver gráfico 3), lo cual explicaría
por qué el sistema chileno sería más atractivo para los inversionistas.

Gráfico 3 Gráfico 4
SIMULACIÓN: TASA EFECTIVA DE TRIBUTACIÓN (TET) Y SIMULACIÓN: TIR CON DIFERENTES PRECIOS DEL
TASA INTERNA DE RETORNO (TIR) COBRE

Fuente: Tomado de BID (2013:281).

Sin embargo, en el análisis precedente, no debe perderse de vista un detalle fundamental: la mayor parte
de la producción de cobre en Chile, el principal metal que este país produce y exporta, es efectuada por el
mismo Estado, no por el sector privado.
Se concluye también que México y el Perú registran mayor volatilidad en las tasas internas de retorno
(ver gráfico 4). Según el BID (2013) las reformas del sistema tributario peruano aprobadas en septiembre
de 2011 pondrían más énfasis en gravar las ganancias que en gravar las ventas con la esperanza de atraer
mayores inversiones al sector.
El análisis precedente conduce a tratar de medir la eficiencia de los regímenes tributarios en los sectores
de recursos no renovables. En el caso de la minería metálica, en el BID (2013) se hace referencia a un tra­
bajo de simulación para la producción de productos como oro y cobre, tomando en cuenta cuatro escena­
rios: 1) con la actual estructura impositiva (sistema base); 2) un sistema puro de regalías; 3) un sistema de
impuestos sobre la renta pura, y 4) un sistema en el que el sector no está gravado.
La simulación compara el escenario no gravado con la estructura impositiva actual (sistema base), para
así aproximarse al tamaño de las distorsiones creadas por esta última. Así, para el caso de la producción de
oro en el Perú, se encontró que el sistema del impuesto sobre la renta pura es muy cercano al sistema no
gravado, es decir, un impuesto sobre la renta pura sería el régimen más neutral. Asimismo, la simulación
encuentra que un sistema puro de regalías crearía distorsiones más grandes que retrasarían la producción
privada en el largo plazo.
La simulación precedente se aplicó a la producción de cobre en Chile y el Perú, encontrándose que el
sistema de “regalías” sobre los ingresos netos aplicado por Chile se acerca mucho al óptimo. En cambio,
en el Perú el sistema base que estuvo vigente hasta septiembre de 2011 se encuentra más lejos del esce­
nario no gravado. En el BID (2013: 281-282) se estima que las reformas implementadas en el Perú a partir
de dicha fecha “convertirán al sistema en algo similar al caso de los impuestos sobre la renta pura y, por
ende, en un sistema más neutral y menos distorsionador, a pesar de las tasas de tributación efectivas más
altas”.
A partir de estos ejercicios de simulación, en el BID (2013) se concluye que cuando la carga tributaria
se desplaza hacia una modalidad más basada en los impuestos sobre las ganancias, en la decisión de invertir
o producir por parte de la empresa minera pesaría más –en términos de eficiencia– el obtener tasas internas

49 El BID (2013) toma como referencia el trabajo de CARRANZA, L.; LAGUNA, R.; RUIZ-UCCELLI, A., y YAMUJAR, R. (2012): “Fiscal Reve­
nues and Efficiency in LAC Non-Renewable Natural Resource Sectors: Case Studies of Chile, Mexico, and Peru” Washington, D. C.:
BID. Documento mimeografiado.

125
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

de retorno que superen el costo de capital50, incluso si las tasas impositivas efectivas son consideradas altas.
“Además, el caso del Perú indica que, con el aumento de la eficiencia, se incrementa la recaudación tribu­
taria.” (BID, 2013: 283.)
Sin embargo, nos preguntamos si en estas simulaciones se ha tomado en cuenta una característica propia
de la minería metálica: el que la producción es llevada a cabo por grandes empresas integradas vertical y/o
horizontalmente, con los efectos colaterales que ello implica en términos de asimetría de la información y
la posibilidad evidente de “planificar” su costos y gastos buscando ventajas tributarias indebidas, según
vimos en el marco teórico de nuestra investigación.

1.3. Minería y fiscalidad medioambiental

En el análisis de la industria de los recursos naturales no renovables, las externalidades negativas ocasio­
nadas por las empresas involucradas sobre el medioambiente es un tema recurrente. Aunque el análisis de
este aspecto no constituye un objetivo principal de la presente investigación, es importante mencionar que
si bien existe todo un marco legal en los países involucrados –particularmente en América Latina– destinado
a regular estos efectos negativos, aún no se han hecho los esfuerzos suficientes para llevar esta preocupa­
ción al campo de la fiscalidad medioambiental; es decir, no se ha avanzado en la creación de instrumentos
fiscales que de manera ad hoc graven a las actividades económicas que más contaminan. Se persiste aún en
esquemas regulatorios tradicionales que han fallado en el objetivo de la protección medioambiental. Al res­
pecto, resulta interesante tomar como referencia los mayores avances logrados en este campo por parte
de los países industrializados.
A nivel de la UE, en materia de política medioambiental, se aprobó la Directiva 2004/35/CE del Parla­
mento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación
con la prevención y reparación de daños medioambientales. El principio básico de la misma es que “quien
contamina, paga”51.
Bajo esta misma premisa, en el ámbito fiscal, se han ido introduciendo impuestos medioambientales que
tienen la función de internalizar los costes asociados a determinadas actividades.
En particular, se definen los impuestos ambientales como aquellos cuya base imponible consiste en una
unidad física (o similar) de algún material que tiene un impacto negativo, comprobado y específico, sobre el
medioambiente.
Existe una amplia variedad de impuestos medioambientales, tanto sobre la producción como sobre los
residuos generados por la industria energética.
Así, podemos distinguir entre impuestos sobre las emisiones al aire, sustancias que reducen la capa de
ozono, efluentes al agua, gestión de residuos, ruido (despegue y aterrizaje de aviones) y, evidentemente,
productos energéticos, como es el carbón.
Recientemente, la Comisión Europea (CE) ha pedido a España que haga más esfuerzos en la gestión de
aguas y residuos, en la calidad del aire y que mejore su fiscalidad al medioambiente, que en recaudación está
por debajo de la media de la UE. Así, se indicaba que los ingresos de los impuestos medioambientales en la
última década “siguieron siendo de los más bajos de la UE”, con un 1,85 por 100 del PIB en 2014, frente a
la media del 2,46 por 100 en la UE.
El sector minero, por su forma de producción, suele generar unos residuos y un impacto en la naturaleza
de considerables proporciones. Por ello, no es extraño que se haya tratado de reducir su expansión.
Desde hace más de 10 años, las ayudas a la minería se han configurado como un medio para la reducción
y supresión de las explotaciones que no sean rentables. Dichas ayudas, que provienen de fondos comunita­
rios pretenden cubrir ciertos costes derivados de la extinción de los contratos de trabajo de sus empleados
(prejubilaciones e indemnizaciones por despido), como consecuencia del cierre de unidades de producción
de carbón destinadas a la generación eléctrica. No obstante, serán los trabajadores afectados por los cierres
o despidos los destinatarios últimos de las mismas.

50 “En principio, si la tasa interna de retorno (TIR) después de impuestos supera el costo del capital, el proyecto debería llevarse a
cabo. Sin embargo, los precios son volátiles y la TIR podría verse afectada por ellos. Además, si la TIR después de impuestos en otros
países es más alta, los inversionistas preferirán invertir primero en esos países.” (BID 2013: 292.)
51 Este párrafo y los subsiguientes de este acápite son una contribución del Asesor de Tesis de la presente investigación, Profesor
JESÚS ESCRIBANO VICTORIO.

126
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

Los requisitos objetivos que deben acreditar los trabajadores son:


— Trabajadores con contrato indefinido en la empresa solicitante.
— Tener 54 o más años de edad equivalente, con la aplicación del coeficiente reductor que les corres­
ponda.
— Antigüedad en la empresa de, al menos, tres años consecutivos, a contar desde la extinción de la
relación laboral que da lugar a estas ayudas.
— Cotizaciones al Régimen Especial de la Minería del Carbón de la Seguridad Social durante, al menos,
11 años.
Junto a estas ayudas, también se han aprobado subvenciones dirigidas, principalmente, a la rehabilitación
medioambiental. Estas ayudas pretenden contribuir a sufragar los trabajos de rehabilitación del espacio
natural afectado por las labores mineras y de abandono definitivo de la explotación, incluidos los objetivos
de cierre y clausura de las instalaciones de residuos mineros. Asimismo, se pretende asegurar un cierto
volumen de empleo en la minería durante el tiempo de la restauración.
Junto a ellas, también se han aprobado ayudas de impulso económico a las Comarcas Mineras con las que
se pretende incentivar la creación de empleo en estas comarcas y municipios mineros para aliviar las conse­
cuencias sociales y regionales del cierre de las minas. Para ello, se prevé dotar de unos créditos presupues­
tarios por importe de 250 millones de euros para infraestructuras y 150 para proyectos empresariales.

2. LA MINERÍA EN LA ECONOMÍA DEL PERÚ


En el presente capítulo se analiza la importancia de la actividad minera en la economía del Perú. Se
comienza con la presentación de algunos de los aspectos generales del funcionamiento del sector, para
luego continuar con el análisis del comportamiento de variables económicas seleccionadas que permiten un
conocimiento cabal de la dinámica del sector minero durante el período de análisis de esta investigación.

2.1. Aspectos generales del sector


Según el marco legal que regula al sector minero del Perú52, todos los recursos minerales le pertenecen
al Estado, quien se encarga de normar y fiscalizar esta actividad económica en todo el país.
La explotación de los recursos naturales no renovables mineros se realiza bajo el sistema de “concesión”,
bajo el cual el sistema de tenencia no distingue entre exploración y las otras fases de la producción minera. Los
derechos son negociables y estos pueden ser conservados mientras se cumpla con el trabajo y los compromisos
de inversión, y se paguen los derechos prescritos. Las concesiones mineras pueden concederse por separado,
para minerales metálicos y no metálicos. Existe una concesión de procesamiento separada, que otorga el dere­
cho de concentrar, fundir o refinar minerales ya minados. Una concesión general de obras permite la instalación
separada de infraestructura e instalaciones que pueden servir a dos o más minas. No se requiere concesión para
el comercio de minerales; las exportaciones de los productores no están restringidas. Las concesiones mineras
se conceden según el método del “primero en llegar, primero en ser servido” (first come, first served method),
con provisión para una subasta si se hacen reclamaciones simultáneas (DANIEL; ADEDEJI, y MEDAS, 2007).
La concesión puede ser conservada indefinidamente, siempre que el titular produzca un valor mínimo (US$
100 por año, por hectárea) no más tarde del vencimiento del octavo año después de presentado el petitorio
de concesión. Asimismo, siempre que pague el Derecho de Vigencia; es decir, el pago anual al que se obligan
los concesionarios mineros para mantener la vigencia de los derechos mineros. Se conforma de US$ 3 (por
año/Ha) para el régimen general, US$ 1 para la pequeña minería y US$ 0,5 para la minería artesanal53. Las con­

52 Ver al respecto el Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley General de Minería (en adelante, LGM), aprobado mediante Decreto
Supremo N.o 014-92-EM, publicado el 04.06.1992, y normas modificatorias.
53 Los ingresos que se obtengan por concepto de Derecho de Vigencia constituyen recursos directamente recaudados y se distribu­
yen entre los Gobiernos Locales y otras instituciones del Estado. Los pagos se efectúan a la entidad del Estado peruano denominada
INGEMMET (Instituto Geológico Minero y Metalúrgico). Se distribuirán de la siguiente manera: El 40 por 100 para los gobiernos loca­
les donde se encuentra la concesión minera; el 35 por 100 para los gobiernos locales del departamento donde se encuentra la con­
cesión minera; el 10 por 100 para el INGEMMET; el 10 por 100 para el INACC (Instituto Nacional de Concesiones y Catastro
Minero), y el 5 por 100 para el Ministerio de Energía y Minas. Cf. https://www.mef.gob.pe/es/transferencias-a-gobierno-nacional­
regional-y-locales/base-legal-y-aspectos-metodologicos/derecho-de-vigencia-de-minas. También: http://www.ingemmet.gob.pe/pautas­
para-el-pago-del-derecho-de-vigencia-de-un-nuevo-petitorio.

127
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

cesiones dentro de un radio superficial de 5 km (metales no ferrosos y oro) pueden consolidarse en una sola
“unidad administrativa económica”.
La producción minera está compuesta de las siguientes actividades: cateo, prospección, exploración,
beneficio, comercialización y transporte minero. Las labores de cateo están destinadas a poner en evidencia
los indicios de mineralización, por medio de labores elementales. La prospección también está orientada a
determinar las áreas que contienen minerales, pero valiéndose de procesos químicos y físicos con instru­
mentos y técnicas de precisión.
La exploración, por su parte, es la actividad minera conducente a demostrar las dimensiones, posición,
características, reservas y valores de los yacimientos minerales. La explotación consiste en la extracción de
las rocas mineras, las mismas que mediante el beneficio son sometidas a un conjunto de procesos químicos
y físicos para extraer, concentrar, fundir o refinar las partes valiosas de los agregados minerales.
Las empresas dedicadas a la actividad minera pueden clasificarse en cuatro estratos: gran minería, media­
na minería, pequeña minería y minería artesanal, según la producción diaria obtenida. La gran minería pro­
duce arriba de 5.000 toneladas métricas por día; la mediana minería, hasta 5.000 y más de 350 toneladas
métricas por día; la pequeña minería, hasta 350 y más de 25 toneladas métricas por día; finalmente, la minería
artesanal, hasta 25 toneladas métricas por día.
Una característica importante del sector tiene que ver con el hecho que la gran minería opera en forma
integrada, incluyendo dentro de sus operaciones las actividades de cateo, prospección, extracción, concen­
tración, fundición y comercialización. Adicionalmente, el proceso productivo de la gran minería se encuentra
altamente mecanizado, logrando explotar grandes yacimientos a cielo abierto. Este estrato concentra cerca
del 85 por 100 de la producción sectorial.
Esta realidad determina una característica importante en el sector, a saber, una extrema concentración
de activos, recursos financieros, producción y exportaciones, que tiene su correlato en la participación pre­
ponderante de un número reducido de empresas en las principales variables económicas y tributarias vincu­
ladas al sector.

2.2. Importancia de la minería en la economía nacional

El Perú es un país privilegiado en términos de recursos naturales no renovables, particularmente en la


extracción de metales, lo que le ha permitido ubicarse como una de las minerías más importantes en el
ámbito internacional (ver cuadro 12). Según el Ministerio de Energía y Minas (MINEM)54, en la región de
Latinoamérica el Perú es el primer productor de oro, zinc, plomo, estaño y selenio; y el segundo productor
de cobre y plata, entre otros metales. En el mundo, el Perú es el segundo productor de plata, tercer pro­
ductor de cobre, cuarto productor de estaño y plomo, sexto productor de oro, entre otros metales.
Cuadro 12

PERÚ: POSICIÓN EN EL RANKING MUNDIAL DE PRODUCCIÓN MINERA, 2015

Producto / Product Latinoamérica / Latin America Mundo / World


Zinc / Zinc 1 3
Estaño / Tin 1 4
Plomo / Lead 1 4
Oro / Gold 1 6
Cobre / Copper 2 3
Plata / Silver 2 2
Molibdeno / Molybdenum 2 4
Selecnio / Selenium 1 8
Cadmio / Cadmium 2 8
Roca Fosfórica / Phosphoric Rock 2 8
Fuente: MINEM, Anuario minero 2015.

54 El MINEM basa su información en las siguientes fuentes: U. S. Geological Survey –USGS–; The Silver Institute; Gold Fields Minerals
Services –GFMS–; International Copper Study Group –ICSG–; International Lead and Zinc Study Group –ILZSG–; International Tin
Research Institute –ITRI–; International Molybdenum Association –IMOA–; Instituto Latinoamericano del Hierro y el Acero –ILAFA–.

128
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

Sin embargo, una característica principal de la minería peruana es que su proceso productivo, en la
mayor parte de los casos, culmina en la etapa de la fundición, y una mínima parte de la producción llega a
la etapa de refinación. Es decir, el país produce principalmente concentrados; por tanto, el Perú no tiene
–en estricto– una industria minera.

2.2.1. Participación en el PIB

A este bajo aporte en términos de valor agregado, se suma una limitada capacidad para crear empleos
directos: durante 2016, en el sector minero trabajaban 174.126 personas55; ello contribuye a explicar por
qué la participación del sector en la generación del PIB ha sido históricamente mínima. Sin embargo, desde
2013 las estadísticas oficiales del país cambiaron su año base (o período de referencia), dejando el año 1994
y adoptando 2007 como nuevo año base; es decir, el mismo año durante el cual la minería peruana se
encontraba en medio de la efervescencia motivada por el alza sostenida de la cotización internacional de los
metales. Este ajuste estadístico llevó a que la participación del sector en el PIB se multiplicara en poco más
de dos veces. Así, por ejemplo, con el año base 1994, su participación fue de 3,9 por 100 durante 2013;
con el cambio de año base, esta participación –para ese año– subió a 9,1 por 100 (ver gráfico 5).

Gráfico 5

SECTOR MINERO: PRODUCCIÓN Y PARTICIPACIÓN EN EL PIB

Fuente: BCRP, INEI.

Elaboración del autor.

En 2007, en plena alza del precio internacional de los metales, y con las estadísticas expresadas bajo el
nuevo año base, la participación del sector en el PIB fue de 12,1 por 100. Desde entonces, siguió una ten­
dencia más bien descendente, que si bien coincidió con el paulatino debilitamiento del alza del precio de los
metales, se debió principalmente a problemas operativos y de agotamiento de reservas en la producción de
algunos metales, como fue el caso del oro (TORRES, 2015), hasta alcanzar un piso en 2014: 8,8 por 100 del
total. En los dos últimos años de nuestro período de análisis, el peso relativo del sector en el PIB subió a
9,3 por 100 durante 2015 y 10,4 por 100 durante 2016, debido a la entrada en producción de importantes
proyectos cupríferos.
Durante el período 2007-2016, el PIB del sector se incrementó, en términos reales, en aproximadamen­
te 34,6 por 100, resultado por debajo del incremento de 56,9 por 100 observado para el PIB del país.
En el largo plazo, el mayor dinamismo del sector se registró desde los últimos años de la década del noventa
del siglo pasado, al entrar en producción importantes proyectos mineros como resultado de la política de pro­
moción y atracción del capital extranjero implementada desde inicios de dicho período. Esta política tuvo entre
sus ingredientes principales la privatización de empresas mineras de propiedad del Estado y el otorgamiento
de beneficios fiscales, así como de medidas de garantía y estabilidad jurídica y tributaria a la inversión privada.
Desde 2003, y hasta incluso 2012, la actividad minera se vio particularmente beneficiada por una favo­
rable coyuntura internacional en la cotización de los principales minerales que el país produce y exporta, lo

55 De este total de empleos directos, solo la tercera parte eran trabajadores de plantilla propia y las dos terceras partes eran de sub­
contrata (MINEN, 2017).

129
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

que permitió un incremento sustancial en las utilidades de las empresas del sector (TORRES, 2013), y –por
ende– una mayor participación en la recaudación fiscal.

2.2.2. El rol preponderante en las exportaciones: el precio de los metales y la bonanza minera

El principal efecto –positivo o negativo– de la minería metálica en el conjunto de la economía peruana


se ha concretado a través de dos vías principales. La primera, a través del sector externo; es decir, las divisas
que genera la exportación de metales, las mismas que alimentan las reservas internacionales del país y for­
talecen su posición de cambio internacional. La segunda vía, estrechamente vinculada a la primera, tiene que
ver con los impuestos y contribuciones que gravan las ganancias que las empresas mineras obtienen en su
actividad exportadora. En este escenario, la volatilidad del precio internacional de los metales ha jugado un
rol determinante, influyendo en los períodos de auge y caída de la economía peruana.
El valor de los metales que el Perú exporta registró desde 2003 una expansión sostenida que se prolongó
incluso hasta 2012. El alza del precio internacional de los metales jugó un rol determinante en este resultado.
Lo ocurrido en la economía peruana a partir de 2003 no tiene precedentes en la historia reciente del
país. El alza del precio de los metales inauguró un periodo de auge que aún continuaba al comenzar la segun­
da década del siglo XXI. Favoreció la obtención de ganancias extraordinarias por parte de las empresas
mineras y un sustancial incremento de los ingresos fiscales por parte del Estado, además de otros efectos
positivos en la economía peruana. Un resultado similar se observó en otros países de América Latina que
exportan recursos naturales no renovables (GÓMEZ, et al., 2015).
Se generó un efecto multiplicador en la economía nacional, lo cual, sumado a una política económica
estable y coherente con la dinámica del mercado, determinó una estabilidad macroeconómica que permitió
al Perú salir relativamente bien librado del efecto inicial de una de las crisis financieras más agudas en la his­
toria mundial: la que estalló en Estados Unidos desde fines de 2008.
A este proceso muy dinámico de la economía nacional, que tuvo su origen en el alza del precio interna­
cional de los metales durante el período 2003-2012, es lo que denominamos en este estudio “década de
bonanza”, “bonanza minera” o “boom minero” (MENDOZA, y DE ECHAVE, 2016; TORRES, 2013, 2015). Duran­
te dicho período, el PIB del país se incrementó a una tasa promedio de 5,5 por 100, una de las más elevadas
del mundo; en montos absolutos subió de US $ 59.031 millones en 2003 a US $ 188.969 millones en 2012;
las exportaciones y las reservas internacionales netas se multiplicaron en cinco y seis veces, respectivamen­
te; la pobreza extrema bajó de 20,7 por 100 a 6,0 por 100. Se trató de una bonanza que tuvo su origen en
el mercado internacional. El crecimiento de largo plazo de la economía china, influyó de manera determi­
nante en la mayor demanda internacional de materias primas, lo que determinó el alza –en particular– del
precio de los metales.

2.2.3. El efecto-precio

Durante los primeros años de la bonanza minera, esta se debió no solo a un efecto-precio; es decir, el
incremento sostenido de la cotización internacional de los metales exportados, pues también contribuyeron
los mayores volúmenes de producción. El incremento del precio de los metales comenzó beneficiando a los
productores de oro y plata hacia fines de 2002, lo que sumado a la expansión de la producción minera nacio­
nal, de cobre y oro en particular56, permitió –durante 2002– que por primera vez en doce años se alcanzara
un superávit en la balanza comercial, ascendente a 321 millones de dólares.
Desde 2003, la subida de precios se generalizó a todos los metales: el cobre subió 14 por 100; el estaño,
21 por 100; el plomo, 14 por 100; el zinc, 6 por 100 y el oro, 17 por 100. A partir de 2008, la bonanza
minera reposaría exclusivamente en un efecto-precio, pues los volúmenes de producción comenzaron a
aletargarse, hasta contraerse durante 2009 y 2010 (TORRES, 2014).
En el gráfico 6 se compara el incremento registrado en el valor, volumen y precio de las exportaciones
de metales del Perú entre 2002 –año previo al del alza generalizada del precio de los metales– y 2011, cuan­
do la mayor parte de dichos metales alcanza un punto máximo en su cotización internacional. Como pode­
mos observar, en todos los casos el incremento del precio de exportación supera ampliamente el incremento
del volumen exportado, siendo por tanto la principal variable que explica el mayor valor exportado.

56 El megaproyecto de cobre Antamina, había iniciado operaciones en mayo de 2001, a lo cual se sumó la expansión de la producción
aurífera durante 2002.

130
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

Gráfico 6
PRINCIPALES PRODUCTOS MINEROS DE EXPORTACIÓN: TASA DE INCREMENTO DURANTE 2011 CON RESPECTO A 2002

Fuente: BCRP.

Elaboración del autor.

Entre 2003 y 2012 la cotización promedio anual del cobre se multiplicó en 4,5 veces, al pasar de
¢US$/lb. 80,70 a ¢US$/lb. 360,55, respectivamente (ver gráfico 7). En el caso del plomo, su cotización
aumentó en 4,0 veces, de ¢US$/lb. 23,36 a ¢US$/lb. 93,54; sin embargo, este metal alcanzó picos de apro­
ximadamente ¢US$/lb. 113,00 en 2007 y 2011.

Gráfico 7

COTIZACIÓN COBRE Y PLOMO: ENERO 1976-JULIO 2017

Fuente: BCRP.
Elaboración del autor.

Asimismo, la cotización promedio anual del oro se multiplicó en 4,6 veces, al pasar de US$/oz.t. 363,62
en 2003 a US$/oz.t.1.669,87 en 2012 (ver gráfico 8). La cotización del zinc aumentó en 2,4 veces, de
¢US$/lb. 37,54 a ¢US$/lb. 88,35, respectivamente; sin embargo, este metal alcanzó picos cercanos a los
¢US$/lb. 150,00 durante 2006-2007.

131
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

Gráfico 8

COTIZACIÓN: ORO Y ZINC: ENERO 1977-JULIO 2017

Fuente: BCRP.
Elaboración del autor.

Al menos desde la década de los 50 del siglo pasado, la economía mundial no había experimentado un
incremento tan acentuado y prolongado en el precio de estos metales. Si bien a partir de 2011-2012
comienza una tendencia a la baja, las cotizaciones se han mantenido por encima de sus niveles de largo
plazo, incluso con una ligera recuperación desde 2006.
Consecuentemente, las exportaciones de la minería peruana registraron una sostenida tendencia ascen­
dente durante todo el período de bonanza minera (2003-2012), con la única excepción del año 2009 debido
a los efectos negativos de la crisis financiera internacional (ver gráfico 9). Ello determinó, durante dicho perí­
odo, que la participación relativa de la exportación de metales alcanzará picos de poco más del 60 por 100
dentro del total exportado por el país (ver gráfico 10).
Desde 2013, cuando llega a su fin el alza del precio internacional de los metales, el valor exportado
comienza una tendencia descendente que se interrumpió durante 2016, debido al mayor volumen expor­
tado de cobre, pero también por la ya mencionada mejora en la cotización internacional de este metal.

Gráfico 9

MINERÍA: EXPORTACIONES TRADICIONALES

Fuente: BCRP.
Elaboración del autor.

132
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

Gráfico 10

MINERÍA: PART. (%) EN LAS EXPORTACIONES

Fuente: BCRP.

Elaboración del autor.

Durante la década de bonanza, las exportaciones mineras se multiplicaron en cerca de seis veces, pasan­
do de US $ 4,690 millones en 2003 a US $ 27,467 millones en 2012 (ver gráfico 9). En tanto que el resto de
exportaciones (no mineras) lo hizo en cerca de cinco veces, de US $ 4,401 millones a US $ 19,944 millones,
respectivamente.
El cobre y el oro constituyen los dos principales productos mineros de exportación: ambos explican en
conjunto el 80,6 por 100 del total de las exportaciones mineras del país (ver gráfico 11). Durante el presente
siglo, el cobre ha registrado el mayor dinamismo dentro de las exportaciones mineras, a tal punto que su par­
ticipación relativa dentro del total de minerales exportados aumentó poco más de 15 puntos porcentuales,
desde antes del boom minero (31,2 por 100 en 2002) hasta el presente (46,7 por 100 en 2016). El oro, en cam­
bio, bajó su participación relativa desde 39,4 por 100 en 2002 a 33,9 por 100 en 2016 (ver gráficos 11 y 12).

Gráfico 11 Gráfico 12

EXPORTACIONES MINERAS, 2016 EXPORTACIONES MINERAS, 2002

Fuente: BCRP.
Elaboración del autor.

Al igual que en la actividad extractiva, que veremos a continuación, la exportación de metales se encuen­
tra altamente concentrada. Por lo general, las mismas empresas productoras son las que concentran la
mayor parte de las exportaciones mineras.

2.2.4. Producción y concentración minera

El cobre y el oro constituyen actualmente los principales minerales que el Perú produce y exporta. Sin
embargo, la producción de estos metales ha mostrado comportamientos muy disímiles, hecho que influyó
en el beneficio fiscal que el país obtuvo durante la bonanza del precio internacional de los metales.

133
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

En efecto, durante la década de bonanza minera (2003-2012), mientras que la producción de cobre se
incrementó en 54,1 por 100 entre 2003 y 2012, la producción de oro cayó en -6,6 por 100 (ver cuadro 13).
Cuadro 13

PERÚ: PRODUCCIÓN MINERO METÁLICA 2000-2016

Tasa de crecimiento (%) según períodos

Producto 2000-2002 2000-2002 Mundo / World


Cobre 52.5 54.1 71.1
Oro 18.8 -6.6 -2.1
Zinc 35.4 -6.7 -1.1
Plata 17.7 19.1 19.1
Plomo 13.0 -19.4 17.9
Hierro 10.4 91.8 14.7
Estaño 3.8 -35.3 -21.7
Molibdeno 19.7 77.3 43.1

Fuente: MINEM.

Elaboración del autor.

Varias razones explican este último resultado, entre las que resaltan los problemas operativos y de ago­
tamiento de reservas que experimentaron las principales empresas auríferas del sector (TORRES, 2015).
Durante el período post-bonanza (2013-2016), las tendencias arriba indicadas continuaron (ver gráficos
13 y 14). Así, mientras que la producción de oro se contrajo en -2.1 por 100 entre 2013 y 2016, el cobre
aumentó en 71.1 por 100 debido a la entrada en producción de varios proyectos cupríferos:
— Durante 2015, comenzaron a operar en plena capacidad: el proyecto Toromocho (de la empresa
china Minera Chinalco Perú S.A.) y la mina Constancia (de la minera canadiense HudBay Minerals).
— Durante 2016, entró en producción Las Bambas (de la minera chino-australiana MMG), en tanto que
la empresa Cerro Verde (de capitales norteamericanos y peruanos) terminó de construir una planta
concentradora que –según sus propietarios– es la más grande del mundo.
Gráfico 13 Gráfico 14

PERÚ: PRODUCCIÓN DE ORO PERÚ: PRODUCCIÓN DE COBRE

(miles de OzF) (miles de OzF)

Fuente: MINEM.
Elaboración del autor.

En el caso del plomo y del zinc, los otros dos metales que siguen en importancia relativa dentro de los
principales metales que el país exporta, la evolución de la producción ha sido muy parecida a lo observado
en el oro (ver gráficos 15 y 16).
Durante la década de bonanza la producción se contrae en -19,4 por 100 y -6,7 por 100, respectiva­
mente, tendencia que continuó para el zinc durante 2013-2016 (-1,1 por 100), en tanto que se recuperó la
producción de plomo (17,9 por 100). En ambos casos, al igual que en el oro, la producción registró tasas
de crecimiento positivas durante los años previos a la bonanza minera (ver cuadro 13).

134
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

Gráfico 15 Gráfico 16

PERÚ: PRODUCCIÓN DE ZINC PERÚ: PRODUCCIÓN DE PLOMO

(miles de TMF) (miles de TMF)

Fuente: MINEM.
Elaboración del autor.

Otra característica de la minería peruana es la elevada concentración de la producción; es decir, muy


pocas empresas controlan la mayor parte del mineral extraído. Como podemos observar en los cuadros
adjuntos, la concentración de la producción se ha mantenido en niveles bastante altos desde inicios de la
presente siglo, se consolida en plena bonanza minera (año 2008), alcanzado niveles por encima del 50 por
100, y ha continuado para el cobre y el zinc durante 2016 (ver cuadros 14 y 15), aunque en la producción
de oro y plomo los niveles de concentración han disminuido de manera considerable (ver cuadros 16 y 17).

Cuadro 14

COBRE: CONCENTRACIÓN DE LA PRODUCCIÓN

2000 2008 Ord.


Ord.
Empresa Part. % Empresa Part. % Empresa Part. %
1 Southern Peru Cooper Corp. 61.2 Cía. Mra. Antamina SA 28.3 Soc. Mra. Cerro Verde S.A.A. 22.2
2 Xstrata Tintaya 16.5 Southern Peru Cooper Corp. 27.5 Cía. Mra. Antamina SA 18.8
3 Soc. Mra. Cerro Verde S.A.A. 12.9 Soc. Mra. Cerro Verde S.A.A. 25.6 MINERA LAS BAMBAS S.A. 14.0
4 Doe Run Perú S.R.Ltda. 3.2 Xstrata Tintaya 8.7 Southern Peru Cooper Corp. 13.3
Part. % en el total 93.9 90.1 68.3

Fuente: MINEM.
Elaboración del autor.

Cuadro 15
ZINC: CONCENTRACIÓN DE LA PRODUCCIÓN

2000 2008 Ord.


Ord.
Empresa Part. % Empresa Part. % Empresa Part. %
1 Volcan Cía. Mra. S.A. 25.5 Cía. Mra. Antamina S.A. 23.9 Cía. Mra. Antamina S.A. 19.6
2 Cía. Mra. Milpo S.A. 7.8 Volcan Cía. Mra. S.A. 17.5 Cía. Mra. Milpo S.A. 13.5
3 Cía Mra. Atacocha S.A. 5.7 Emp. Minera Los Quenuales S.A. 12.7 Volcan Cía. Mra. S.A. 12.6
4 Cía Mra. Santa Luisa S.A. 5.2 Cía. Mra. Milpo S.A. 8.3 Cía. Minera Chungar S.A.C. 5.0
Part. % en el total 44.3 62.4 50.7

Fuente: MINEM.
Elaboración del autor.

En el caso del oro, dos factores principales explican este proceso de desconcentración: de un lado, los
ya mencionados problemas operativos y de agotamiento de reservas que afectaron la producción de las dos
principales empresas del sector: Yanacocha y Barrick; de otro, la producción ilegal e informal de este metal,

135
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

que incentivada por el alza del precio de los metales, multiplicó sus operaciones en varias zonas del país,
principalmente en la región de Madre de Dios, en la selva peruana (Torres, 2015).

Cuadro 16

ORO: CONCENTRACIÓN DE LA PRODUCCIÓN

2000 2008 Ord.


Ord.
Empresa Part. % Empresa Part. % Empresa Part. %
1 Mra. Yanacocha S.R.L. 41.5 Mra. Yanacocha S.R.L. 31.3 Mra. Yanacocha S.R.L. 13.6
2 Mra. Barrick Misquichilca 19.0 Mra. Barrick Misquichilca 27.2 Mra. Barrick Misquichilca 11.1
3 Mra. Aurif. Retamas S.A. 4.0 Cía. Mra. Condestable S.A. 9.2 Consorcio Mro. Horizonte S.A. 4.9
4 Cía Mra. Sipan S.A. 3.6 Cía. de Minas Buenaventura S.A.A. 6.3 Cía. Mra. Poderosa S.A. 4.5
Part. % en el total 68.1 74.0 34.1

Fuente: MINEM.
Elaboración del autor.

En el caso del plomo, la mayor parte de la producción es aportada por la mediana minería, segmento de la
producción que –por lo general– se caracteriza por sus bajos niveles relativos de concentración (ver cuadro 17).

Cuadro 17

PLOMO: CONCENTRACIÓN DE LA PRODUCCIÓN

2000 2008 Ord.


Ord.
Empresa Part. % Empresa Part. % Empresa Part. %
1 Volcan Cía Mra. S.A.A. 19.1 Volcan Cía Mra. S.A.A. 26.4 Volcan Cía Mra. S.A.A. 8.3
2 Cía. Mra. Atacocha S.A.A. 9.9 Soc. Mra. El Brocal S.A.A. 9.1 Cía. Mra. Raura S.A. 7.7
3 Cía. Mra. Santa Luisa S.A. 8.6 Emp. Adm. Chungar S.A. 7.6 Cía. de Minas Buenaventura S.A.A. 6.7
4 Cía Mra. Milpo S.A.A. 7.5 Emp. Mra. Los Quenuales S.A. 7.1 Milpo Andina Perú S.A.C. 6.0
Part. % en el total 45.2 50.2 28.7

Fuente: MINEM.
Elaboración del autor.

En la minería peruana, la producción de estaño y hierro constituyen casos extremos de concentración,


pues una sola empresa controla –en cada caso– toda la producción: la empresa china Shougang Hierro
Peru S. A. A. en la producción de hierro, y la peruana Minsur S. A., en la de estaño.

3. IMPORTANCIA FISCAL DE LA MINERÍA

Este tercer capítulo aborda dos grandes temas. De un lado, el marco tributario en el que opera el sector
minero en el Perú; se destacan los principales instrumentos fiscales –tributarios y no tributarios– que con­
forman su estructura. De otro, la importancia singular que cobró el sector en términos de aporte a los
ingresos fiscales durante la década de bonanza (2003-2012); se insiste en el rol que jugó en este resultado
el alza sostenida del precio internacional de los metales.

3.1. El marco tributario del sector minero


En líneas generales, los titulares de la actividad minera deben cumplir con las mismas obligaciones fiscales
que recaen sobre los agentes económicos de cualquier otro sector productivo. Sin embargo, según veremos
a continuación, también cuentan con alguna regulación fiscal ad hoc, en la que se incluye el otorgamiento de
algunos beneficios tributarios.
Al igual que lo observado en toda la estructura tributaria nacional, los ingresos fiscales que se recaudan
en el sector minero reposan en dos impuestos principales: el Impuesto a la Renta y el IVA. Luego, están
otros impuestos de menor importancia fiscal, como el Impuesto Temporal a los Activos Netos.

136
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

Si solo nos referimos a los instrumentos fiscales que gravan la renta minera, estos pueden clasificarse en
tributarios y no tributarios. Entre los primeros están el ya mencionado Impuesto a la Renta, además del
Impuesto Especial a la Minería. Por el lado de los instrumentos no tributarios, las empresas mineras están
sujetas al pago de las regalías mineras y del Gravamen Especial a la Minería.
De otro lado, los titulares de la actividad minera están gravados con los tributos municipales aplicables
sólo en zonas urbanas.
Para efectos de una explicación más didáctica del marco tributario del sector minero, se comienza con
el análisis del tratamiento especial otorgado al sector, se continúa con los instrumentos fiscales no tributa­
rios para finalmente concluir con los instrumentos tributarios; en este último caso, se incluye también el IVA
y el Impuesto Temporal a los Activos Netos.

3.1.1. Tratamiento especial al sector minero

3.1.1.1. Reinversión de utilidades57


En septiembre del año 200058, se eliminó el beneficio tributario de la “reinversión de utilidades” otor­
gado a los titulares de la actividad minera. Hasta esa fecha, la LGM permitió a las empresas mineras rein­
vertir hasta el 80 por 100 de sus utilidades y deducir el monto reinvertido de la base imponible del Impuesto
sobre Sociedades o Impuesto Sobre la Renta de Personas Jurídicas (IRPJ), denominado formalmente en el
Perú “Impuesto a la Renta de la Tercera Categoría”. Esta medida tuvo como efecto directo una reducción
importante en la recaudación de este impuesto durante la década de los noventa del siglo pasado, pues las
grandes empresas del sector estuvieron entre las primeras que se acogieron a este beneficio.
Varias de las empresas de los principales grupos mineros del país estuvieron entre las que más utilizaron
este beneficio tributario hasta antes de su eliminación59. En la práctica, sin embargo, la reinversión de utili­
dades ha seguido vigente para varias de estas empresas debido a que “congelaron” este beneficio en los
Contratos de Estabilidad Tributaria que firmaron con el Estado Peruano: Minera Yanacocha S. R. L., Soc.
Minera Refinería de Zinc de Cajamarquilla (Votorantim), Volcan Compañía Minera S. A. A., Sociedad Minera
Cerro Verde S. A. A. y Compañía Minera Milpo S. A. A.

3.1.1.2. Convenios de estabilidad jurídica o tributaria


Los convenios de estabilidad están definidos en el artículo 62.o de la Constitución Política del Perú como
Contratos-Ley, sobre cuya base el Estado establece garantías y otorga seguridades contractuales a los inver­
sionistas, las cuales no pueden ser modificadas legislativamente. Mediante estos convenios, el Estado garan­
tiza la estabilidad del régimen legal imperante en el país al momento en que el inversionista realiza su
inversión y suscribe el convenio. Los convenios de estabilidad han formado parte del marco de inversiones
en el Perú desde 1991.
Están regulados por dos tipos de normas. Los denominados Convenios de Estabilidad Jurídica (CEJ)
están regulados por los dispositivos legales que establecen las condiciones generales aplicables a todos los
sectores de la economía60. Los Contratos de Estabilidad Tributaria (CET) están regulados por los dispositi­
vos legales aplicables a determinados sectores económicos61, y en el caso del sector minero se denominan
formalmente Contratos de Garantías y Medidas de Promoción a la Inversión en la Actividad Minera.
Los CEJ son firmados por la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (PROINVERSION), en repre­
sentación del Estado Peruano, con inversionistas nacionales y/o extranjeros, o con las empresas receptoras
de dichas inversiones. En el caso de los inversionistas, queda garantizado el régimen del IRPJ; en el caso de
capitales extranjeros, queda garantizada la libre disponibilidad de divisas y el derecho de libre remesas de
utilidades, dividendos y regalías. En el caso de las empresas receptoras, se garantiza el régimen del IRPJ, los

57 Ver al respecto TORRES (2013).

58 Ley N.o 27343 publicada el 06.09.2000.

59 Entre las mineras con participación del capital nacional se contaban: Minera Yanacocha S. R. L., Minsur S. A., Compañía Minera

Milpo S. A., Soc. Minera Refinería de Zinc de Cajamarquilla, Compañía Minera Atacocha S.A., Volcan Compañía Minera S.A.A., Socie­
dad Minera Cerro Verde S.A.A.

60 El Régimen de Estabilidad Jurídica a la Inversión Extranjera (Decreto Legislativo N.o 662) y la Ley Marco para el Crecimiento de

la Inversión Privada (Decreto Legislativo N.o 757).

61 Tales como el TUO de la LGM, la Ley Orgánica de Hidrocarburos (Ley N.o 26221) y la Ley General de Industrias (Ley N.o 23407).

137
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

regímenes de contratación de trabajadores y los regímenes de promoción de exportaciones, siempre que


los utilice la empresa al momento de solicitarlos62.
Los CET son suscritos por el MINEM en representación del Estado Peruano. Se establecen para cada
proyecto minero, por tanto, una misma empresa puede suscribir –a la vez– varios CET (ver Anexo 1). Esta­
blecen tres tipos de garantías: estabilidad del régimen tributario, estabilidad cambiaria y estabilidad adminis­
trativa63. Más en detalle, los CET garantizan al titular de actividad minera los beneficios siguientes64:
a) Estabilidad tributaria, por la cual quedará sujeto, únicamente, al régimen tributario vigente a la fecha
de aprobación del programa de inversión, no siéndole de aplicación ningún tributo que se cree con
posterioridad.
b) Libre disposición de las divisas generadas por sus exportaciones.
c) No discriminación en lo que se refiere a tipo de cambio.
d) Libre comercialización de los productos minerales.
e) Estabilidad de los regímenes especiales cuando ellos se otorgan por devolución de impuestos, admi­
sión temporal, y otros similares.
f) La no modificación unilateral de las garantías incluidas dentro del contrato.
Desde su publicación a fines de 1991, ambos tipos de convenios prácticamente no habían sido modifi­
cados. En septiembre de 2000, se introdujeron importantes ajustes en su reglamentación, particularmente
en los CET.
En el caso de los CEJ, se acordó sumar dos puntos adicionales sobre la tasa del IRPJ vigente a la firma
del Convenio, se elevaron los montos mínimos de inversión (a US $ 10 millones en el caso de los sectores
minería e hidrocarburos), y los convenios dejaban de tener vigencia en el caso de reorganización de empre­
sas en las que participen empresas que tuviesen celebrados CEJ. Sin embargo, esta última medida fue elimi­
nada el 30 de diciembre de ese mismo año (Ley N.o 27391) y los dos puntos adicionales en el IRPJ fueron
eliminados el 28 de agosto de 2001 (Ley N.o 27514) (TORRES, 2013).
En cuanto a los CET, la estabilidad tributaria incluiría únicamente los impuestos vigentes, mas no los que
fueran creados más adelante; no se estabilizarían los beneficios tributarios, y el IRPJ se estabilizaría añadien­
do a la tasa vigente dos puntos porcentuales, entre otros aspectos. Estas modificaciones redujeron los efec­
tos negativos de estos contratos sobre la recaudación tributaria (CooperAcción, 2007).
En julio de 2014, se introdujeron ajustes importantes en los CET65. Hasta antes de estos cambios los
contratos eran de dos tipos: 1) los destinados a operaciones mineras de hasta 5,000 TM/día, o con inver­
siones de US $2 millones, con una duración de 10 años; 2) los que involucraban proyectos que superaban
dicho nivel de producción, o con programas de inversión inicial no menor a US $ 20 millones; o inversiones
en empresas mineras existentes, con programa de inversiones no menores a US $ 50 millones, con una
duración de 15 años (MENDOZA, y DE ECHAVE, 2016).
Las modificaciones de julio de 2014 determinaron, en el primer tipo de CET, un incremento del monto
mínimo de inversión de US $ 2 a US $ 20 millones. En el segundo tipo, el compromiso mínimo de inversión
subió de US $20 a US $100 millones; y de US $ 50 a US $ 250 millones en el caso de inversiones en empresas
ya existentes; en tanto que su duración bajó de 15 a 12 años.
Además, se incorporó un tercer tipo de CET, para proyectos mineros con producción inicial no menor
de 15,000 TM/día o cuyas ampliaciones alcancen una capacidad no menor a 20,000 TM/día, con programas
de inversión no menores a US $ 500 millones, con un plazo de 15 años. Esta alternativa acepta inversiones
adicionales posteriores a la ejecución del Programa de Inversiones, siempre que se cumplan los siguientes
requisitos: 1) el importe de las inversiones adicionales no debe ser menor a US $ 250 millones, monto que
pocos meses después bajó a US $ 25 millones66; 2) las inversiones adicionales deben efectuarse dentro de
la misma concesión del proyecto; 3) las inversiones deben estar vinculadas al objeto del proyecto de inver­
sión, y 4) deben ejecutarse dentro del plazo estabilizado por el contrato.

62 http://www.investinperu.pe/modulos/JER/PlantillaStandard.aspx?are=0&prf=0&jer=5844&sec=1.
63 Artículo 72 del TUO de la LGM.
64 Artículo 80 del TUO de la LGM.
65 Mediante la Ley N.o 30230 publicada el 12.07.2014.
66 Ley N.o 30296 publicada el 31.12.2014.

138
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

Con estos requisitos se buscó resolver la controversia que la Administración Tributaria del Perú –la
Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT)– tuvo con algunas empre­
sas mineras, como Cerro Verde S. A. A., al pretender estas que sus inversiones adicionales también sean
cubiertas por sus CET. De este tema nos ocupamos más adelante.
Así, las modificaciones introducidas en julio de 2014 actualizaron montos de inversión ya desfasados,
pero al mismo tiempo se buscó que el beneficio de los convenios de estabilidad se orientará principalmente
a las mineras de mayor tamaño.
Al margen de estas consideraciones, resulta pertinente retomar las observaciones que una misión del
Departamento de Asuntos Fiscales del FMI (FAD, por sus siglas en inglés), que visitó el país entre el 20 de
septiembre y el 4 de octubre de 2006, hiciera al régimen fiscal de los recursos naturales no renovables
(DANIEL, et al., 2007: 29). Después de precisar que no era posible concluir, de manera sencilla, si los con­
tratos de estabilidad han añadido o reducido los ingresos fiscales desde 1991, la misión agrega lo siguiente
sobre dichos contratos:
— Crean regímenes fiscales diferenciados, proyecto por proyecto, dentro del sector minero, no sólo
entre proyectos con contratos de estabilidad y sin ellos, sino entre aquellos con contratos de esta­
bilidad realizados en fechas diferentes.
— Los diferentes esquemas disponibles bajo la legislación de inversión y la ley de minería, hacen que el
marco regulatorio en su conjunto difiera de un proyecto a otro.
— Crean anomalías en empresas de un mismo contribuyente, donde algunas divisiones mineras tienen
contratos de estabilidad y otras no; o donde partes de una misma división tienen contratos de esta­
bilidad diferentes porque las inversiones calificadas se hicieron en momentos distintos.
— Estabilizan un régimen fiscal para la minería que, más allá del efecto del IRPJ, no responde a las gran­
des variaciones que se produzcan en la rentabilidad de los proyectos, ya sea causada por fluctuacio­
nes de precios o variaciones en la estructura de costos de las minas.

3.1.1.3. El beneficio de la doble depreciación

Si bien este beneficio tributario ya no está vigente, lo incluimos en nuestros análisis porque contribuye
a una mejor comprensión de la mínima contribución que tuvo la minería en los ingresos fiscales del país
hasta antes del boom minero.
El beneficio de la doble depreciación, que favoreció a empresas de diversos sectores económicos desde
1994, fue derogado a partir de 199967. El beneficio funcionaba de la siguiente manera: una empresa adquirente
podía depreciar los activos que le eran transferidos en el marco de una reorganización de empresas (fusión o
división), activos que previamente podían haber sido revaluados por la empresa transferente o absorbida. La
Ley68 permitía aplicar como gasto deducible contra el pago del IRPJ la depreciación correspondiente al valor
revaluado de activos. Según un estudio efectuado por la SUNAT69, cuatro empresas, entre ellas una minera
(Minera Barrick Misquichilca), continuaron haciendo uso del beneficio al considerar que este les quedó “con­
gelado” al haber firmado un CEJ con el Estado Peruano cuando el beneficio estuvo vigente (TORRES, 2013).

3.1.2. Instrumentos no tributarios

3.1.2.1. La Antigua Regalía Minera (Antigua RM)

El 24 de junio de 2004, el Congreso de la República promulgó la Ley de Regalía Minera70 (en adelante,
Antigua RM), que tiene por objeto establecer la regalía que deben pagar los titulares de las concesiones

67 La Ley N.o 27034-Ley que modifica la Ley del Impuesto a la Renta (Decreto Legislativo N.o 774), publicada el 30.12.1998, derogó
este beneficio a partir de 1999.

68 Ley N.o 26283, publicada el 13.01.1994, y su Reglamento D. S. N.o 120-94-EF, publicado el 21.09.1994, exoneraban de todo tri­
buto los actos, contratos y transferencias patrimoniales derivados de acuerdos de fusión o división de toda clase de personas. El refe­
rido Reglamento disponía que la ganancia derivada de la fusión o división de personas jurídicas efectuadas al amparo de la Ley N.o

26283, no estaba gravada con el Impuesto a la Renta.

69 SUNAT: Estimación del efecto de los convenios de estabilidad jurídica sobre la recaudación, en www.sunat.gob.pe.

70 Ley N.o 28258, publicada el 25.06.2004, modificada por la Ley N.o 28323 publicada el 11.08.2004, reglamentada por el Decreto

Supremo N.o 157-2004-EF publicado el 15.11.2004, modificado por el Decreto Supremo N.o 018-2005-EF publicado el 29.01.2005.

139
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

mineras como contraprestación económica por la explotación de los recursos mineros metálicos y no metá­
licos71. Este instrumento no tributario entró en vigor desde 2005. Varias de las mineras más grandes del
país, que tenían CET vigentes, decidieron no pagar dicha regalía.
La Antigua RM debía ser pagada por los titulares de las concesiones mineras, incluyendo a las empresas
integradas, que realicen actividades de explotación de recursos minerales metálicos o no metálicos, o los
cesionarios que realizan dichas actividades.
La base de referencia para el pago de la Antigua RM es el valor bruto de las ventas de concentrados72,
por tanto, se trata de una regalía del tipo ad-valorem sobre el valor de producción o venta. Tratándose de
empresas integradas que transformen sus propios productos, la base de referencia es el valor bruto de
venta del producto final73. En ambos casos, a dicho valor bruto se le resta algunos costos y gastos; en el
caso de las empresas integradas se resta también los costos de tratamiento74. Se deben efectuar también
algunos ajustes, tal como se indica en el cuadro 18: (A) – (B) +/– (C).

Cuadro 18
BASE DE REFERENCIA PARA EL PAGO DE LA ANTIGUA REGALÍA MINERA

(A) (B) (C)


El valor bruto de las ventas de Las sumas por tasas, impues- Liquidaciones finales, así como
concentrado o equivalente o tos indirectos, seguros, costos los provenientes de descuen­
del componente minero, en el de transporte y almacena- tos, devoluciones y demás
caso que estos sean productos miento, embarque y estiva en conceptos de naturaleza simi­
que se comercialicen o, en su puertos. Así como otros cos­ lar que correspondan a la cos­
defecto, el valor bruto del tos o gastos asumidos por el tumbre de la plaza, afectarán
componente minero declara­ – exportador y pactado de +/– la base de referencia en el mes
do por el titular. acuerdo a los INCOTERM, de en el cual se otorguen o efec-
Tratándose de empresas inte­ ser el caso. túen.
gradas que transformen sus Tratándose de empresas inte­
propios productos, será el gradas, la base de referencia
valor bruto de venta del pro- tampoco incluirá los costos de
ducto final. tratamiento.

Fuente: SUNAT.
Elaboración del autor.

La tasa de la regalía minera tiene tres niveles: 1 por 100, 2 por 100 y 3 por 100, que se aplican según los
tramos de venta del concentrado o su equivalente. Por tanto, la tasa media de regalías es inferior al 3 por
100 (ver cuadro 19).
Cuadro 19
ANTIGUA REGALÍA MINERA (Ley N.o 28258)
Valor del concentrado
Rangos Regalía (%)
(millones de U $ anuales)
1.o Hasta 60 1%
2.o De 60 hasta 120 2%
3.o Más de 120 3%

71 La Ley N.o 28323, que modificó la Ley N.o 28258, incorpora una Tercera Disposición Final, referente a la “Regalía contractual

minera”: los proyectos mineros que hubieren pactado regalía minera antes de la vigencia de la ley de la Antigua RM se rigen por sus
respectivos contratos de transferencia de concesiones.
72 En el caso de minerales metálicos, “concentrado” se refiere a los productos obtenidos de procesos de beneficio mediante flotación,
gravimetría o lixiviación hasta la obtención de la solución enriquecida. Para este efecto no se consideran los productos de los procesos
metalúrgicos posteriores tales como tostación, peletización, fundición, precipitación, refinación, extracción por solventes, electrode­
posición u otros procesos posteriores de purificación. Tampoco se consideran procesos posteriores industriales o de manufactura.
73 El valor bruto de venta del producto final es el total de ingresos generados por la venta de un producto comercial obtenido al final
de cualquiera de los procesos de preparación mecánica, metalurgia, refinación, industriales y manufactura de una empresa integrada.
74 Los costos de tratamiento son los costos de producción directos e indirectos, incurridos en el proceso de beneficio del mineral
extraído posterior a la obtención del concentrado.

140
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

En el caso de los minerales cuyos precios no cuentan con cotización internacional, pagan el 1 por 100
sobre el componente minero. Asimismo, en el caso de los pequeños productores y mineros artesanales, la
regalía es de 0 por 100 (cero por ciento).
El pago de la Antigua RM es mensual y su vencimiento es el último día hábil del mes siguiente al del naci­
miento de la obligación.
El monto efectivamente pagado por concepto de la Antigua RM es considerado como costo para efectos
del IRPJ en el ejercicio correspondiente.

3.1.2.2. La Nueva Regalía Minera (Nueva RM)

El 28 de septiembre de 201175, se introdujo un cambio sustancial en la aplicación de la regalía minera.


A diferencia de aquella establecida en 2004 (la Antigua RM), que se calculaba sobre el valor bruto de las ven­
tas del concentrado, la regalía minera modificada en 2011 (en adelante, Nueva RM) se calcula sobre la uti­
lidad operativa.
La Nueva RM debe ser pagada por las empresas mineras que –al no contar con CET– ya venían pagando
la Antigua RM. Sin embargo, aquéllas empresas que firmaron CET durante la vigencia de la Antigua RM, la
han continuado pagando.
La utilidad operativa se obtiene después de restar a los ingresos por ventas, el costo de ventas y los gas­
tos operativos (incluidos los gastos de ventas y los gastos administrativos)76, además de las depreciaciones,
amortizaciones y gastos de exploración, tal como se indica en el cuadro 20.

Cuadro 20

Ingresos por ventas


(–) Costo de ventas (materiales directos, mano de obra directa y costos indirectos de la proudcción vendida)
(–) Gastos de ventas
(–) Gastos administrativos
(–) Depreciaciones y amortizaciones
(–) Ajustes de liquidaciones finales. Descuentos. Devoluciones y demás conceptos de naturaleza similar
(–) Los gastos de exploración (serán atribuidos proporcionalmente durante la vida probable de la mina)

Para la determinación de la utilidad operativa no son deducibles:


— Los costos y gastos incurridos en los autoconsumos y retiros no justificados77.
— Las mayores depreciaciones y amortizaciones por revaluaciones.
— Los intereses capitalizados.
La regalía minera se determina trimestralmente. Para tal efecto, los costos son imputados al trimestre
calendario en el que se generen los ingresos por las ventas. Los gastos operativos vinculados a un ingreso
por ventas se imputan al trimestre calendario en el que este se impute, los gastos operativos comunes78 se
imputan proporcionalmente de acuerdo con su devengo. Los gastos de exploración se atribuyen propor­
cionalmente durante la vida probable de la mina en función de las reservas probadas y probables y la pro­
ducción real. En consecuencia, las reglas para calcular la utilidad operativa se asumen sustancialmente de la
misma manera que las reglas para calcular la renta imponible para fines del IRPJ.

75 Fecha de publicación de la Ley N.o 29788, Ley que modificó la Ley N.o 28258 (Antigua RM), reglamentada por el Decreto Supremo
N.o 180-2011-EF publicado el 01.10.2011.
76 Los gastos operativos son los gastos de administración y de ventas. No se encuentran incluidos dentro de esta definición las rega­
lías, el Impuesto Especial a la Minería, el Gravamen Especial a la Minería, ni la participación de los trabajadores.
77 Los retiros no justificados son los que se efectúan como consecuencia de mermas o desmedros no acreditados conforme a las dis­
posiciones de la Ley del Impuesto a la Renta.

78 Los gastos operativos comunes son aquéllos que no pueden ser imputados directamente a los ingresos generados por las ventas

de los recursos minerales metálicos y no metálicos. En este caso, la deducción será la que resulte de aplicar a dichos gastos el por­
centaje que se obtenga de dividir los referidos ingresos entre el total de ingresos obtenidos por el sujeto de la actividad minera.

141
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

Para la determinación de la regalía minera, se aplica sobre la utilidad operativa trimestral la tasa efectiva.
Esta última se establece en función del Margen Operativo del trimestre79, el cual resulta de dividir la Utilidad
Operativa trimestral entre los ingresos generados por las ventas del trimestre. El resultado se redondea a
dos decimales.
Regalía minera = Utilidad operativa × Tasa efectiva

Cuadro 21

NUEVA REGALÍA MINERA (Ley N.o 29788)

Tramos margen operativo


N.o Tasa Marginal
Límite Inferior (Li) Límite Superior (Ls)
1 0% 10 % 1.00 %
2 10 % 15 % 1.75 %
3 15 % 20 % 2.50 %
4 20 % 25 % 3.25 %
5 25 % 30 % 4.00 %
6 30 % 35 % 4.75 %
7 35 % 40 % 5.50 %
8 40 % 45 % 6.25 %
9 45 % 50 % 7.00 %
10 50 % 55 % 7.75 %
11 55 % 60 % 8.50 %
12 60 % 65 % 9.25 %
13 65 % 70 % 10.00 %
14 70 % 75 % 10.75 %
15 75 % 80 % 11.50 %
16 Más de 80 % 12.00 %

Para el cálculo de la tasa efectiva (TE) se aplica la siguiente fórmula, la cual toma en cuenta tasas margi­
nales progresivas en un rango de 1.00 por 100 a 12.00 por 100, en función de 16 tramos crecientes del Mar­
gen Operativo de la empresa (ver cuadro 21):

Donde:

Ls = Límite superior del tramo.

Li = Límite inferior del tramo.

Tmgj = Tasa marginal del tramo j.

MgO = Margen operativo.

j = Tramos desde 1 a n-1.

n = Número del tramo donde se ubica el margen operativo.

El pago por concepto de la Nueva RM será el mayor monto que resulte de comparar el resultado de

aplicar la tasa efectiva sobre la utilidad operativa trimestral, y el 1 por 100 de los ingresos generados por las
ventas realizadas en el trimestre calendario. En el caso de los pequeños productores y mineros artesanales,
la nueva RM será de cero por ciento (0 por 100).
El monto efectivamente pagado por concepto de la Nueva RM es considerado como gasto para efectos
del IRPJ en el ejercicio en que se pague la regalía.

79 Se consideran los trimestres calendarios siguientes: enero-marzo, abril-junio, julio-setiembre y octubre-diciembre.

142
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

3.1.2.3. El Gravamen Especial a la Minería (GEM)


Al igual que la Nueva RM, el GEM fue creado también el 28 de septiembre de 201180, en este caso con
el objetivo de gravar al segmento de empresas que no habían venido pagando la Antigua RM porque se
ampararon en los CET firmados con el Estado.
Así, los sujetos al pago del GEM son las empresas mineras respecto de los proyectos por los que man­
tienen CET vigentes, las cuales deben suscribir convenios individuales con el MINEM en representación del
Estado peruano. La base de cálculo del GEM se determina por cada uno de los CET suscritos por los sujetos
de la actividad minera.
Para la determinación del gravamen a pagar se sigue el mismo procedimiento que el establecido para la
Nueva RM. Es decir, se aplica sobre la utilidad operativa trimestral la Tasa Efectiva (TE), la cual se establece
en función del Margen Operativo, aplicando la misma fórmula empleada en el cálculo de la Nueva RM. En el
caso específico del GEM, la fórmula toma en cuenta tasas marginales progresivas en un rango de 4,00 por
100 a 13,12 por 100, que se corresponden con 17 tramos crecientes del Margen Operativo (ver cuadro 22).
Asimismo, para la determinación del Gravamen, se descuentan los montos efectivamente pagados por
concepto de la Antigua RM y de la regalía contractual minera81 que (por las concesiones objeto del CET)
venzan con posterioridad a la suscripción de los convenios arriba mencionado. Si el monto efectivamente
pagado por concepto de la Antigua RM o la regalía contractual minera excede al monto calculado del GEM,
se arrastrará a los trimestres calendarios siguientes hasta agotarse.
El monto efectivamente pagado por concepto del gravamen, es deducible como gasto para efectos del IRPJ.

Cuadro 22

GRAVAMEN ESPECIAL A LA MINERÍA (Ley N.o 29790)

Tramos margen operativo


N.o Tasa Marginal
Límite Inferior (Li) Límite Superior (Ls)
1 0% 10 % 4.00 %
2 10 % 15 % 4.57 %
3 15 % 20 % 5.14 %
4 20 % 25 % 5.71 %
5 25 % 30 % 6.28 %
6 30 % 35 % 6.85 %
7 35 % 40 % 7.42 %
8 40 % 45 % 7.99 %
9 45 % 50 % 8.56 %
10 50 % 55 % 9.13 %
11 55 % 60 % 9.70 %
12 60 % 65 % 10.27 %
13 65 % 70 % 10.84 %
14 70 % 75 % 11.41 %
15 75 % 80 % 11.98 %
16 80 % 85 % 12.55 %
17 Más de 85 % 13.12 %

3.1.3. Instrumentos tributarios

3.1.3.1. Impuesto a la Renta

Los titulares de la actividad minera generan rentas empresariales, consideradas según la normativa
peruana como Rentas de la Tercera Categoría. El Impuesto a la Renta de la Tercera Categoría, o Impuesto

80 Ley N.o 29790, reglamentada mediante Decreto Supremo N.o 173-2011-EF.

81Como ya fue comentado, la regalía contractual minera se refiere a otras formas de regalías establecidas por contrato entre la

empresa minera y el Estado, distintas de la Antigua RM.

143
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

sobre Sociedades, que en este estudio hemos llamado Impuesto a la Renta de Personas Jurídicas (IRPJ), tiene
actualmente un tipo o tasa de 29,5 por 100 sobre la renta neta82. Como ya fue mencionado, cuando el con­
tribuyente firma un CET, se suma a dicho tipo un adicional o prima de 2 (dos) puntos porcentuales.
Si el contribuyente está domiciliado en el país, tributa por sus rentas de fuente mundial y el impuesto es
de periodicidad anual. De no estar domiciliado en el país, tributa sólo por sus rentas de fuente peruana y el
impuesto es de realización inmediata.
La renta neta está dada por la diferencia entre la renta bruta (ingresos afectos al impuesto que se obten­
ga en el ejercicio gravable) y los gastos necesarios para producirla y mantener su fuente, con las limitaciones
que establece la Ley del Impuesto a la Renta (LIR)83 (deducciones prohibidas o sujetas a límite).
De otro lado, el tipo o tasa del impuesto a la renta aplicable a los dividendos y cualquier otra forma de
distribución de utilidades recibidas de las personas jurídicas es actualmente de 5 por 10084. Asimismo, en
el caso del sector minero, las empresas deben distribuir entre sus trabajadores el 8 por 10085 de su renta
neta anual antes de impuestos (después de haber compensado las pérdidas de ejercicios anteriores).

Deducciones
Para obtener la renta neta, el titular de la actividad minera cuenta con los siguientes beneficios o trata­
miento especial:
a) Son deducibles de la renta imponible, como gasto, las inversiones efectuadas en infraestructura que
constituye servicio público86, en la proporción en que sean destinadas al uso público y siempre que
sean aprobadas previamente por el organismo del sector competente.
b) Son deducibles de la base imponible de los tributos a cargo de los titulares de la actividad minera,
las inversiones que realicen en infraestructura de servicio público, así como aquellos activos desti­
nados a satisfacer las obligaciones de vivienda y bienestar87 que deben proporcionar a sus trabaja­
dores que laboren en zonas alejadas de las poblaciones y a los familiares de éstos88.
c) El valor de adquisición de las concesiones 89 se amortizará en un plazo determinado por el titular de
actividad minera sobre la base de la vida probable del depósito. Esta amortización procede desde el
ejercicio en que corresponda al titular cumplir con la obligación de una determinada producción
mínima90.
d) Son deducibles íntegramente los gastos de exploración, preparación y desarrollo, en el ejercicio en
que se incurran, o se amortizarán en los plazos y condiciones que señale la LGM y sus normas com­
plementarias y reglamentarias. Se podrán aplicar los siguientes sistemas de deducción:
– Los gastos de exploración en que se incurra una vez que la concesión se encuentre en la etapa
de producción mínima obligatoria, podrán deducirse íntegramente en el ejercicio, o amortizarse
a partir de ese ejercicio a razón de un porcentaje anual de acuerdo con la vida probable de la
mina, la que se determinará sobre la base del volumen de las reservas probadas y probables y la
producción mínima obligatoria.

82 Hasta 2014, el tipo fue de 30 por 100; durante 2015-2016 bajó a 28 por 100.
83 El TUO de la Ley del Impuesto a la Renta fue aprobado mediante Decreto Supremo N.o 179-2004-EF, publicado el 8.12.2004, y

normas modificatorias.

84 Durante los ejercicios gravables 2015-2016 la tasa fue de 6,8 por 100.

85 Este mismo porcentajes (8 por 100) se aplica también en los sectores de comercio (al por mayor y menor) y restaurantes.

86 Son infraestructura de servicio público, entre otras, las obras viales, puertos, aeropuertos, obras de saneamiento ambiental, obras

e instalaciones de energía, telecomunicaciones, salud, educación, recreación e infraestructura urbana. Se considera que tales obras e
inversiones constituyen servicio público, cuando puedan ser utilizadas por la colectividad organizada [inciso d) del artículo 72.o de la
LGM. Artículo 7.o del Reglamento del Título Noveno de la LGM, referido a las Garantías y Medidas de Promoción a la Inversión en
la Actividad Minera, aprobado por Decreto Supremo N.o 024-93-EM, publicado el 07.06.1993].
87 Inciso e) del artículo 72.o de la LGM.
88 Artículo 206 de la LGM.
89 El valor de adquisición de las concesiones incluirá el precio pagado, o los gastos de petitorio, según el caso. Igualmente, incluirá lo
invertido en prospección y exploración hasta la fecha en que de acuerdo a ley corresponda cumplir con la producción mínima, salvo que
se opte por deducir lo gastado en prospección y/o exploración en el ejercicio en que se incurra en dichos gastos (art. 74.o de la LGM).
90 La producción mínima deberá obtenerse no más tarde del vencimiento del sexto año, computado a partir del año en que se hubie­
ra otorgado el título de concesión.

144
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

– Los gastos de desarrollo91 y preparación que permitan la explotación del yacimiento por más de
un ejercicio, podrán deducirse íntegramente en el ejercicio en que se incurran o, amortizarse en
dicho ejercicio y en los siguientes hasta un máximo de dos adicionales.
e) Son deducibles los pagos por concepto de Derecho de Vigencia Minera.
f) Son deducibles las regalías mineras y la reinversión de utilidades (si la empresa estabilizó este bene­
ficio en su CET).
g) Además, al igual que en otros sectores económicos, también son deducibles las depreciaciones por
desgaste u obsolescencia de los bienes de activo fijo, así como los intereses de deuda. En este último
caso, también son deducibles los intereses provenientes de endeudamientos con partes vinculadas
cuando dicho endeudamiento no exceda un monto máximo que se determinará aplicando un coefi­
ciente de 3 (tres) al patrimonio neto del contribuyente al cierre del ejercicio anterior.

Compensaciones

Los titulares de la actividad minera pueden compensar los resultados de las diferentes explotaciones.
Asimismo, los titulares de la actividad minera –al igual que los demás contribuyentes sujetos al IRPJ– pue­
den compensar la pérdida neta total de las Rentas de Tercera Categoría de fuente peruana, según el sistema
elegido y dentro de los límites que señala el artículo 50.o de la LIR. Se cuenta con dos sistemas:
1) Compensar la pérdida neta total que se registre en un ejercicio gravable imputándola año a año, hasta
agotar su importe, a las rentas netas de Tercera Categoría que obtengan en los cuatro ejercicios inme­
diatos posteriores computados a partir del ejercicio siguiente al de su generación. El saldo que no
resulte compensado una vez transcurrido ese lapso, no podrá computarse en los ejercicios siguientes.
2) Compensar la pérdida neta total que se registre en un ejercicio gravable imputándola año a año,
hasta agotar su importe, en no más del 50 por 100 de las rentas netas de Tercera Categoría que se
obtengan en los ejercicios inmediatos posteriores (sistema introducido el año 2002).

Depreciación acelerada

Según el inciso b) del artículo 22.o del Reglamento de la LIR, la maquinaria y equipo utilizados por las
actividades minera, petrolera y de construcción –excepto muebles, enseres y equipos de oficina– podrán
depreciarse a una tasa máxima anual de 20 por 100.
De otro lado, las carreteras y los edificios pueden depreciarse durante 20 años (línea recta), o durante
un período más corto que corresponda a la vida útil esperada. Sin embargo, la tasa de depreciación del cinco
por ciento para carreteras y edificios está disponible, en estricto, sólo para inversionistas con CET; de lo
contrario, la tasa de depreciación es del 3 por 100.

3.1.3.2. El Impuesto Especial a la Minería (IEM)

El IEM, al igual que la Nueva RM y el GEM, fue creado el 28 de septiembre de 201192, para gravar la
mayor rentabilidad obtenida por el segmento de empresas que no contaban con CET y –por ende– venían
pagando la Antigua RM.
La operatividad del IEM es prácticamente la misma que las mencionadas para los casos de la Nueva RM
y el GEM, aunque con algunos ajustes en la tabla o cuadro de tramos de márgenes operativos y sus corres­
pondientes tasas marginales (ver cuadro 23).
Así:
— La base imponible del IEM es la utilidad operativa trimestral de los titulares de las concesiones mine­
ras y los cesionarios que realizan actividades de explotación de recursos minerales metálicos (se
incluye a las empresas integradas que realicen dichas actividades).
— La utilidad operativa se obtiene restando de los ingresos por ventas de recursos minerales, los mis­
mos conceptos de costo de ventas, gastos operativos y otros gastos ya mencionados para el caso de
la Nueva RM.

91 Desarrollo es la operación que se realiza para hacer posible la explotación del mineral contenido en un yacimiento (art. 8.o de la LGM).
92 Ley N.o 29789.

145
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

— El IEM se determina trimestralmente, aplicando sobre la utilidad operativa, una tasa efectiva esta­
blecida en función del margen operativo del trimestre.
— El Margen Operativo resulta de dividir la Utilidad Operativa Trimestral entre los ingresos generados
por las ventas en el trimestre.
— Para el cálculo de la tasa efectiva (TE), se aplica la misma fórmula utilizada en la determinación de la
Nueva RM. En ese caso, la fórmula toma en cuenta tasas marginales progresivas en un rango de 2.00
por 100 a 8.40 por 100; las tasas se aplican en función de 17 tramos crecientes del Margen Opera­
tivo de la empresa, similares a los contemplados en el GEM (ver cuadro 22).
— El monto efectivamente pagado por concepto del IEM es considerado como gasto para efectos del
IRPJ en el ejercicio en que fue pagado.
— En el caso de los pequeños productores y mineros artesanales, el IEM es de cero por ciento (0 por 100).

Cuadro 23

IMPUESTO ESPECIAL A LA MINERÍA (Ley N.o 29789)

Tramos margen operativo


N.o Tasa Marginal
Límite Inferior (Li) Límite Superior (Ls)
1 0% 10 % 2.00 %
2 10 % 15 % 2.40 %
3 15 % 20 % 2.80 %
4 20 % 25 % 3.20 %
5 25 % 30 % 3.60 %
6 30 % 35 % 4.00 %
7 35 % 40 % 4.40 %
8 40 % 45 % 4.80 %
9 45 % 50 % 5.20 %
10 50 % 55 % 5.60 %
11 55 % 60 % 6.00 %
12 60 % 65 % 6.40 %
13 65 % 70 % 6.80 %
14 70 % 75 % 7.20 %
15 75 % 80 % 7.60 %
16 80 % 85 % 8.00 %
17 Más de 85 % 8.40 %

3.1.3.3. El Impuesto Temporal a los Activos Netos (ITAN)


El ITAN es un impuesto al patrimonio que grava los activos netos como manifestación de capacidad con­
tributiva. Es aplicable a los generadores de rentas de la Tercera Categoría sujetos al régimen general del
impuesto a la renta, incluyendo a las sucursales, agencias y demás establecimientos permanentes de empre­
sas no domiciliadas, y –por ende– a los titulares de la actividad minera. Están exonerados de este impuesto,
entre otros, los contribuyentes que no han iniciado sus operaciones productivas o que las hubieran iniciado
a partir del ejercicio al que corresponde el pago.
Lo pagado por concepto del ITAN puede utilizarse como crédito contra los pagos a cuenta y de regula­
rización del IRPJ. Lo que exceda al monto del impuesto, se devuelve. Puede ser pagado con los saldos a
favor del exportador que explicamos más adelante. El ITAN se determina aplicando el tipo de 0,4 por 100
sobre la base del valor histórico de los activos netos de la empresa que exceda de un millón de soles (US $
296,110 aproximadamente).

3.1.3.4. Impuesto al Valor Agregado (IVA)


El IVA, denominado en el Perú Impuestos General a las Ventas –IGV–, es un impuesto que grava todas
las fases del ciclo de producción y distribución; está orientado a ser asumido por el consumidor final, encon­

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Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

trándose normalmente en el precio de compra de los productos que este adquiere. El tipo o tasa del IVA
es de 18 por 10093.
El titular de la actividad minera que realice cualquiera de las operaciones que están dentro del campo de
aplicación del IVA, se constituye en contribuyente de este impuesto. La exportación de productos mineros,
al igual que el conjunto de las exportaciones peruanas, no está afecta al IVA.
En la etapa operativa, el IVA que grava las adquisiciones del exportador le da derecho a un Saldo a Favor
del Exportador (SFE) que puede ser deducido del IVA o, en su defecto, se puede compensar con el IRPJ,
con el ITAN o con cualquier otro tributo que sea ingreso del Tesoro Público, en ese orden. Si ello no fuera
posible, procede la devolución mediante cheques o Notas de Crédito Negociables. El SFE podrá ser devuel­
to hasta el límite del 18 por 100 del valor de las exportaciones realizadas en el período. El saldo que exceda
dicho límite puede ser arrastrado como SFE a los meses subsiguientes. La Administración Tributaria deberá
resolver la solicitud de devolución del SFE en el plazo de cinco días hábiles, y 1 día hábil en caso se presente
una garantía junto con la solicitud de devolución.

Régimen Especial de Recuperación Anticipada del IVA (RERA)

En la etapa preoperativa94, a las empresas de cualquier sector económico se les devuelve el IVA que
gravó las importaciones y/o adquisiciones locales de bienes de capital nuevos, bienes intermedios nuevos,
servicios y contratos de construcción a ser empleados en los Contratos de Inversión suscritos con el sector
correspondiente y PROINVERSION95. El compromiso de inversión no debe ser menos de US $ 5 millones.

Devolución del IVA en fase de exploración

En el caso específico del sector minero, los titulares de concesiones mineras que se encuentran en la
etapa de exploración, tienen derecho a la devolución definitiva del IVA que les sean trasladados o que
paguen para la ejecución de sus actividades96. La devolución se efectuará dentro de los 90 días siguientes
de solicitada.

3.1.3.4. Los impuestos especiales

Los impuestos especiales (Excise duties), denominados en el Perú Impuesto Selectivo al Consumo –ISC–,
se pagan sobre las importaciones o la producción nacional. En la actividad minera, los impuestos más impor­
tantes son los impuestos específicos sobre los combustibles. La actividad minera no tiene privilegio especial
alguno en los impuestos especiales.

3.2. Importancia fiscal del sector minero

3.2.1. Impacto del alza del precio de los metales en los ingresos fiscales

Antes de analizar la importancia fiscal del sector minero, daremos una mirada global a los ingresos fisca­
les del Perú.
En el Perú, la recaudación de casi la totalidad de ingresos fiscales está centralizada en una sola Adminis­
tración Tributaria: la SUNAT. Los ingresos fiscales destinados al Gobierno Central son recaudados por esta
Administración, la misma que también se encarga de recaudar los ingresos no tributarios, por ejemplo, las
regalías y gravámenes que recaen sobre la actividad minera. Además, la SUNAT tiene bajo su responsabili­
dad la recaudación de los tributos aduaneros y las contribuciones sociales (CCSS)97.

93 El tipo de 18 por 100 incluye un 2 por 100 por concepto de Impuesto de Promoción Municipal (IPM).
94 Denominada formalmente “etapa preproductiva”, es el período anterior al inicio de operaciones productivas. El inicio de opera­
ciones productivas es cuando se lleva a cabo la explotación del proyecto.

95 Régimen Especial de Recuperación Anticipada (RERA) del IVA. Decreto Legislativo N.o 973, publicado el 10.03.2007. Esta norma,

unifica y ordena las disposiciones aplicables al régimen de recuperación del IVA en etapa pre-operativa que estaban dispersas en nor­
mas sectoriales, además de ampliar su alcance a todos las actividades económicas.

96 Ley N.o 27623, publicada el 08.01.2002, reglamentado por D. S. N.o 082-2002-EF, publicado el 16.05.2002. Prorrogada por Ley

N.o 30404 hasta el 31/12/2018.


97 Contribución al Seguro Social de Salud (EsSalud), Contribución al Sistema Nacional de Pensiones (ONP) y Contribución Solidaria
para la Asistencia Previsional.

147
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

Al igual que en otros países en vías de desarrollo, en la estructura tributaria del Perú predominan los
impuestos indirectos (impuestos a la producción y consumo98), los cuales representan actualmente el 48
por 100 aproximadamente de los ingresos fiscales del país. Hasta 2002, esta participación relativa era de 55
por 100 aproximadamente (ver gráfico 17).
Gráfico 17

PERÚ: INGRESOS FISCALES DEL GOBIERNO CENTRAL

(participación relativa)

Fuente: SUNAT.

Elaboración del autor.

Los impuestos directos, aquéllos que gravan la renta, tenían un peso relativo de aproximadamente 20
por 100 hasta 2002. Durante la década de bonanza minera (2003-2012), debido a los efectos positivos de
esta en las utilidades de las empresas, dicha participación se elevó en 10 puntos porcentuales, hasta 31 por
100 aproximadamente, situación que se ha mantenido hasta el presente.
Las CCSS ocupan el tercer lugar en importancia. Si bien tienen una participación relativa mínima en los
ingresos fiscales del Gobierno Central, esta ha aumentado desde 7,6 por 100 al comenzar el presente siglo,
hasta un 10,5 por 100 en los últimos años. Finalmente, reproduciendo una marcada tendencia internacional,
los tributos aduaneros han perdido importancia relativa de manera acentuada: 10,3 por 100 al comenzar el
presente siglo, 1,6 por 100 durante los últimos cuatro años de nuestro estudio.
Como se puede observar en el gráfico 18, la evolución de los ingresos fiscales del Gobierno Central evi­
dencia el acentuado incremento registrado durante la década de bonanza minera (2003-2012), y la tenden­
cia descendente que se inicia desde 2013, particularmente en los impuestos que gravan la renta.
Gráfico 18

PERÚ: INGRESOS FISCALES DEL GOBIERNO CENTRAL

(millones US $)

Fuente: SUNAT.
Elaboración del autor.

98 Para efectos de la presente investigación, hemos incluido dentro de este grupo de impuestos tanto el IVA como el Impuesto Selec­
tivo al Consumo (ISC) que gravan las importaciones; ambos impuestos se clasifican en el grupo de “Tributos Aduaneros” en las esta­
dísticas del Perú.

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Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

Entre 2003 y 2012, los impuestos que gravan la renta registraron el mayor dinamismo, con un incremen­
to de 516,7 por 100, en tanto que los impuestos a la producción y consumo lo hicieron en 245,7 por 100.
Las CCSS también evidencian un dinámico crecimiento (283,5 por 100), en tanto que los tributos aduaneros
se contrajeron (-15,5 por 100).
En los últimos cuatro años, entre 2013 y 2016, la contracción de los ingresos fiscales ha sido generalizada
(-15,4 por 100). Los impuestos que gravan la renta han caído en -18,4 por 100, en tanto que los impuestos
indirectos lo han hecho en -12,0 por 100.

3.2.2. Participación de la minería en los ingresos fiscales

Hasta antes de la década de bonanza minera, el aporte de la minería en la recaudación nacional de tri­
butos internos fue más bien marginal. Para efectos del presente análisis, dentro de los tributos internos
hemos incluido las regalías mineras y el Gravamen Especial a la Minería, que en estricto son ingresos no tri­
butarios, pero constituyen instrumentos a través de los cuales el Estado se apropia de parte de la renta
minera99.
En el gráfico 19 se observa a los sectores económicos con mayor participación relativa en los ingresos
fiscales. Así, durante el quinquenio 1998-2002, previo a la década de bonanza, la participación minera fue
de apenas 3,5 por 100, bastante por debajo del aporte de sectores como servicios (40,6 por 100), manu­
factura (31,4 por 100) o comercio (12,5 por 100). Este resultado se explica principalmente por los benefi­
cios fiscales que fueron otorgados a dicho sector durante la década de los noventa del siglo pasado con el
objetivo de atraer inversión extranjera, en el marco de las reformas económicas estructurales implementa­
das en el país.
La década de bonanza minera (2003-2012), determinada por el alza sostenida del precio internacional
de los metales, se tradujo en un incremento singular en el aporte fiscal del sector (ver gráfico 19). Durante
los quinquenios 2003-2007 y 2008-2012 la participación relativa promedio de la minería se multiplicó en
cuatro y cinco veces, respectivamente. Es más, durante 2007 la minería llegó a aportar poco más de la cuar­
ta parte del total de los tributos internos del país.
Gráfico 19

SECTOR MINERO: PART. % EN LOS TRIBUTOS INTERNOS (*)

(promedio anual)

(*) Incluye las regalías mineras y el Gravamen Especial a la Minería.

Fuente: SUNAT.

Elaboración del autor.

Durante el último período de nuestro análisis (2013-2016), signado por una acentuada tendencia a la baja
en el precio de los metales, la minería comienza a retomar su nivel “normal” de contribución a los ingresos
fiscales, con una participación promedio que ha bajado a 8,6 por 100; es decir, casi la mitad de la participación
que el sector registro durante 2008-2012 ( (16,5 por 100). Durante 2016, su participación bajó a 6,3 por 100.

99 En las estadísticas tributarias del Perú, los tributos internos comprenden los dos principales impuestos que se recaudan en el país
–Impuesto a la Renta e IVA–, además de otros ingresos. Pero, excluyen: los tributos aduaneros –que como ya fue mencionado, inclu­
yen el IVA e ISC a las importaciones–, las contribuciones sociales y los ingresos no tributarios.

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Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

La presión fiscal absoluta

En no pocos países de América Latina, entre ellos el Perú, la presión fiscal –ingresos recaudados con res­
pecto al PIB– se mide a través de la presión tributaria, la cual excluye las contribuciones sociales. Para efec­
tos de la presente investigación, hemos construido la presión fiscal absoluta (incluye contribuciones sociales)
del Perú100. Durante el boom minero, esta subió a 17,3 por 100 después de haberse situado en 14,4 por
100 durante el quinquenio precedente (1998-2002). Dicho resultado, sin embargo, estuvo por debajo del
21,7 por 100 de presión fiscal registrada en América Latina durante 2014101.
La mayor presión fiscal del período 2003-2012 se explica principalmente por el aporte del sector mine­
ro, cuya participación llegó a representar entre 2,6 y 3,4 puntos porcentuales adicionales durante los años
de mayor aporte fiscal del sector (2006-2008). Sin embargo, ya pasado el período de bonanza, el sector
minero ha comenzado a retomar su participación más bien marginal en la presión tributaria (ver gráfico 20).

Gráfico 20

PERÚ: PRESIÓN FISCAL ABSOLUTA (%), 1999-2016

(aporte del sector minero)

Fuente: SUNAT

Elaboración del autor.

Durante los últimos cuatro años de nuestro análisis, su aporte ha bajado a 0,6 por 100 en promedio
anual. Es más, durante 2016 su aporte fue incluso negativo (-0,1 por 100) reproduciendo de esta manera el
comportamiento observado durante el quinquenio previo a la década de bonanza (1998-2002) cuando
registró un aporte negativo que en promedio fue de -0,1 por 100. Este resultado se explica porque para
esos años las devoluciones al sector, principalmente por concepto de Saldo a Favor del Exportador, supe­
raron a los ingresos fiscales que se recaudaron.

3.2.3. Evolución de los ingresos fiscales en el sector minero


Una mirada global a la evolución de los ingresos fiscales que se recaudan en el sector minero, nos mues­
tra un fuerte y sostenido crecimiento desde 2003 hasta 2012, que se vio interrumpido durante 2009 debido
a los efectos de la crisis financiera internacional. Entre dichos años, los ingresos fiscales que se recaudan en
el sector se incrementaron en 1.369 por 100.
Durante los últimos cuatro años de nuestro análisis (2014-2016), los ingresos caen de manera drástica,
sobre todo el impuesto que grava las rentas: entre 2013 y 2016, la recaudación sectorial se contrajo en
-67,1 por 100, en tanto que la recaudación del Impuesto a la Renta (IR) lo hizo en -76,4 por 100. Este
impuesto es el más importante en la estructura tributaria minera, el mismo que ha influenciado de manera
determinante el comportamiento de la recaudación total del sector. En orden de importancia le sigue el IVA,
aunque con una participación relativa bastante menor (ver gráfico 21).

100 Incluye la recaudación de regalías y del GEM.

101 La cifra de presión fiscal ha sido tomada de DÍAZ YUBERO (2017).

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Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

Gráfico 21

SECTOR MINERO: RECAUDACIÓN DE PRINCIPALES IMPUESTOS

(millones US $)

Fuente: SUNAT.

Elaboración del autor.

La participación relativa del IVA tuvo alguna significancia hasta antes del boom minero, alcanzando un
23,5 por 100 en promedio anual durante 1998-2002; sin embargo, durante la década de bonanza se redujo
a un 10 por 100 aproximadamente, al mismo tiempo que se consolidaba la mayor participación del IR.
Durante los últimos cuatros años, su participación subió a 15,0 por 100 (ver gráfico 22).
Esta baja participación relativa del IVA en la estructura tributaria del sector se debe a que, como ya fue
mencionado, la mayor parte de la producción minera se orienta a la exportación, la cual no está afecta al
IVA. Por tanto, el sector no genera débitos fiscales significativos, pero sí acumula un enorme crédito fiscal
(“saldos a favor del exportador”) que la Administración Tributaria debe devolver.

Gráfico 22

SECTOR MINERO: ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS FISCALES

(participación relativa - promedio anual)

Fuente: SUNAT.

Elaboración del autor.

En cuanto al IR, su elevada participación se acentuó durante la bonanza minera debido a las ganancias
extraordinarias de las empresas del sector: 84,5 por 100 durante 2003-2007 y 76,1 por 100 durante 2008­
2012. Durante los últimos cuatro años, su peso relativo fue bajando de manera paulatina hasta situarse en
56,4 por 100 en promedio anual. Esta participación pudo haber sido incluso menor (no más de 50,0 por
100 aproximadamente), de no haber sido porque hacia la segunda mitad de 2014 se obtuvieron ingresos fis­
cales extraordinarios por concepto de IR No Domiciliados, debido a la venta de dos empresas: Las Bambas
(minería metálica) y Petrobras (hidrocarburos) [Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), 2015: 34].

151
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

El comentario precedente nos permite precisar que esta medición del IR incluye las cinco categorías de
renta que este impuesto comprende en el sistema tributario peruano102, entre otros conceptos de renta
como el IR No Domiciliados103. Sin embargo, el de mayor peso relativo es el IRPJ, o Impuesto sobre Socie­
dades, cuya participación relativa durante la década 2003-2012 fue de 63,3 por 100 con respecto al total de
ingresos recaudados en el sector; y de 79,1 por 100 si solo se toma en cuenta el IR.
En el gráfico 23 se presentan tres momentos en la estructura de este impuesto. Antes de la bonanza
minera (año 2002), el IRPJ aportaba cerca del 60 por 100 del IR sectorial; participación que alcanza un punto
máximo durante 2007, con un 88,8 por 100 del total. Consecuentemente, la acentuada caída en la recau­
dación de este impuesto durante los últimos años tiene como principal responsable al IRPJ, cuya participa­
ción relativa bajó a 35,1 por 100; es decir, por debajo incluso de lo observado antes de la bonanza minera.
Gráfico 23

SECTOR MINERO: ESTRUCTURA DEL IMPUESTO A LA RENTA 2002, 2007 Y 2016

(participación %)

Fuente: SUNAT.

Elaboración del autor.

3.2.4. Instrumentos fiscales para captar la renta minera

En el gráfico 24 se presenta la evolución seguida por los instrumentos fiscales a través de los cuales el Esta­
do peruano capta la renta minera, clasificándolos en tributarios y no tributarios. En los instrumentos tributa­
rios se incluyen el IRPJ y el IEM; en los instrumentos no tributarios, la Antigua RM, la Nueva RM y el GEM.
Gráfico 24

SECTOR MINERO: INSTRUMENTOS FISCALES SOBRE LA RENTA MINERA

(participación relativa %)

Fuente: SUNAT.

Elaboración del autor.

102IR Primera Categoría (arrendamiento de predios), IR Segunda Categoría (ganancias de capital), IR Tercera Categoría (IRPJ), IR

Cuarta Categoría (trabajadores independientes) e IR Quinta Categoría (trabajadores en relación de dependencia).

103 También incluye el Régimen Especial de Renta para pequeños contribuyentes, entre otros conceptos.

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Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
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3.2.4.1. Instrumentos tributarios

Hasta antes del boom minero (1998-2002), poco más del 65 por 100 –en promedio anual– de los ingre­
sos fiscales generados en el sector minero estaba compuesto de “otros ingresos”, como el IVA y las otras
categorías de renta. La participación relativa de los instrumentos tributarios (solo el IRPJ en ese entonces)
apenas sobrepasaba la tercera parte del total, y no existían instrumentos no tributarios.
Esta situación prácticamente se invierte durante la década del boom minero (2003-2012), cuando los ins­
trumentos tributarios (el IRPJ, casi exclusivamente) aportaron el 63,7 por 100 del total de los ingresos fis­
cales del sector; los “otros ingresos” se redujeron en poco más de la mitad (30,7 por 100 en promedio
anual).
En los últimos cuatro años de nuestro análisis, los ingresos fiscales que se recaudan en el sector han reto­
mado lo que podría calificarse como su estructura “normal”, similar a la del período pre-bonanza. En efecto,
los ingresos por renta minera generados a partir de los instrumentos tributarios han bajado su participación
relativa, incluso por debajo de lo observado antes del alza del precio de los metales, hasta ubicarse en 30,7
por 100 del total. Los “otros ingresos” han terminado explicando la mayor parte de los ingresos fiscales que
se recaudan en el sector: 53,7 por 100 en promedio anual, con una tendencia creciente que para 2016 se
ubicó en 61,8 por 100 del total.
El IRPJ es el principal instrumento tributario a través del cual el Estado peruano captura la renta minera.
Es el impuesto que sustentó la recuperación de las cuentas fiscales del país durante el alza del precio inter­
nacional de los metales.
Durante el quinquenio que precedió a la bonanza minera, el IRPJ recaudó US $ 66 millones en promedio
anual (ver gráfico 25), monto que se multiplicó en 17 veces durante el primer quinquenio de la década de
bonanza, y en 32 veces durante el segundo quinquenio. Durante los últimos cuatro años, la recaudación pro­
medio (US$ 667 millones) se contrajo en 68,4 por 100 con respecto al monto registrado durante 2008-2012.
El otro instrumento tributario a través del cual se captura la renta minera es el IEM, creado recién en
2011. Sin embargo, su participación relativa en los ingresos fiscales del sector es más bien marginal: 2,6 por
100 durante el segundo quinquenio de la bonanza (2008-2012) y 4,2 por 100 durante 2013-2016, en pro­
medio anual.

Gráfico 25

SECTOR MINERO: IMPUESTO A LA RENTA - PERSONAS JURÍDICAS

(millones de US $ - promero anual)

Fuente: SUNAT

Elaboración del autor.

3.2.4.2. Instrumentos no tributarios

En cuanto a los instrumentos fiscales no tributarios, la Antigua RM se comenzó a recaudar desde 2005,
en tanto que la Nueva RM y el GEM, desde los últimos meses de 2011104. Su participación conjunta en los
ingresos fiscales provenientes del sector fue ganando importancia relativa de manera sostenida: 4,7 por 100
en promedio anual durante 2003-2007; 8,1 por 100 durante 2008-2012 y 15,4 por 100 durante 2013-2016.

104 La Nueva RM y el GEM se comenzaron a recaudar desde noviembre y diciembre, respectivamente, de 2011.

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Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

Sin embargo, estos resultados responden principalmente a un efecto estadístico, provocado por la
menor participación relativa del IRPJ, pues en montos absolutos los ingresos fiscales no tributarios han baja­
do de manera acentuada (ver gráfico 26). Entre 2012 y 2016, las regalías mineras (Antigua RM y Nueva RM)
se contrajeron en -3,0 por 100, en tanto que el GEM se desplomó en -91,6 por 100.

Gráfico 26

SECTOR MINERO: RECAUDACIÓN - INSTRUMENTOS NO TRIBUTARIOS, 2005-2016

(millones de US $)

Fuente: SUNAT.

Elaboración del autor.

La acentuada caída del GEM se debe a que fueron venciendo los CET de las empresas involucradas,
motivando que estas dejen de pagar dicho gravamen y –en su lugar– paguen la Nueva RM y el IEM. Ello
explica por qué si bien los ingresos de la Nueva RM se redujeron en -29,0 por 100 entre 2012 y 2016, esta
caída no fue tan acentuada como en el caso del GEM; durante 2016, la Nueva RM incluso se recupera, debi­
do a la mayor producción de algunas mineras y una ligera alza en el precio de los metales.
El que las regalías mineras, tomadas en conjunto, muestren solo una caída leve entre 2012 y 2016 (-3,0
por 100), se debe exclusivamente al comportamiento de la Antigua RM. Esta ha seguido siendo pagada por
aquellas empresas que la “congelaron” en sus CET. La recuperación que se observa a partir de 2014 se
debe a un hecho muy concreto. La empresa Sociedad Minera Cerro Verde S.A.A. contaba con un CET que
la cubrió durante el período 1999-2013, motivo por el cual no pagó la Antigua RM. Sin embargo, una planta
concentradora de esta empresa comenzó a operar desde fines del ejercicio 2006, y la Administración Tri­
butaria consideró que su producción no estaba cubierta por el CET. Por tanto, obligó a la empresa a pagar
la Antigua RM correspondiente al período diciembre 2006-2009 (US$ 305 millones, aproximadamente), lo
cual esta hizo de manera fraccionada desde 2014. Al mismo tiempo, sin embargo, la empresa agotó la
etapa administrativa y llevó el caso ante el Poder Judicial. Hacia julio de 2017, el proceso había entrado a
su fase final.
En resumen, se pueden distinguir dos períodos muy marcados en la evolución de los ingresos fiscales no
tributarios. Uno primero, que va desde 2005 y alcanza un pico en 2011, durante el cual estuvo vigente prác­
ticamente solo la Antigua RM. En este período, los ingresos por concepto de regalías mineras siguieron una
tendencia más bien ascendente, aunque interrumpida por los efectos de la crisis financiera internacional
durante 2009. La característica de este período es que los montos recaudados fueron poco elevados debido
a que –de un lado– el Estado peruano aplicó tímidamente un solo instrumento fiscal para capturar renta
minera: las regalías ad-valorem, las mismas que –de otro lado– no fueron pagadas por las mineras más impor­
tantes del país.
El segundo período se inicia en 2012, cuando confluye el pago de los tres instrumentos no tributarios.
Ese año, los ingresos fiscales por estos conceptos (US$ 578 millones) representaron un incremento de 63,2
por 100 con respecto al monto recaudado durante 2011 (US$ 354 millones). Sin embargo, desde 2013, en
medio de la tendencia a la baja del precio internacional de los metales, los ingresos fiscales no tributarios

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Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
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iniciaron una caída libre hasta situarse en US$ 245 millones durante 2016, monto que representó una con­
tracción de 144,8 por 100 con respecto al pico registrado en 2012.
Desde 2011 hasta 2016, los ingresos fiscales por concepto de instrumentos no tributarios sumaron US$
2,367 millones, de los cuales el 19,2 por 100 fue aportado por la Antigua RM, el 37,2 por 100 por la Nueva
RM y el 43,6 por 100 por el GEM.

4. POLÍTICA FISCAL, GANANCIAS EXTRAORDINARIAS Y RECAUDACIÓN ÓPTIMA DE LA


RENTA MINERA

En este último capítulo de nuestro TFM, el esfuerzo se centra en demostrar nuestras hipótesis de tra­
bajo, para lo cual comenzamos con una estimación de la magnitud de las ganancias extraordinarias que se
obtuvieron durante la década de bonanza minera; se continúa con los instrumentos de política fiscal aplica­
dos por los distintos gobiernos que transitaron durante dicho período, evaluando los resultados obtenidos
y la precisión de los instrumentos fiscales utilizados para la captación óptima de la renta minera. El análisis
precedente nos sirve de fundamento para proponer el uso de nuevos instrumentos fiscales que cumplan de
manera adecuada con dicho fin. Este capítulo se cierra con una breve referencia a los efectos medioambien­
tales de la minería y la política fiscal, y con el análisis de los resultados de una encuesta que buscó medir la
opinión y el grado de conformidad o desacuerdo con la política fiscal implementada en el Perú durante el
boom minero.

4.1. Las ganancias extraordinarias


Al comenzar el presente siglo, la economía peruana atravesaba por un crecimiento aletargado. Durante
el año 2000, el PIB se había recuperado en 3,0 por 100, luego de registrar magros resultados durante los
dos años precedentes (-0,7 por 100 en 1998, 0,9 por 100 en 1999); la inflación promedio anual (3,8 por
100) había subido ligeramente con respecto al año precedente; el tipo de cambio se había depreciado en
3,1 por 100, y las reservas internacionales netas (US$ 8.180 millones) habían retrocedido en 2,7 por 100
con respecto a 1999105 (TORRES 2013).
El precio de los metales registraba resultados mixtos: en promedio anual, si bien el precio del zinc se
había incrementado en 4,83 por 100 y el cobre, en 15,57 por 100; el precio de la plata había disminuido en
5,17 por 100 y el plomo, en 9,56 por 100. La producción de la minería metálica había crecido en 3,3 por
100 y las exportaciones mineras sumaban US$ 3.220 millones.
La situación era inestable e incierta en el terreno político, pues la descomposición moral del gobierno
de ALBERTO FUJIMORI (1990-2000) ya era de dominio público, nacional e internacional. Ello influyó en el
menor interés del capital extranjero en invertir en el sector de la minería metálica. También pudieron haber
influido los ajustes en la tributación minera efectuados en el último tramo del gobierno de FUJIMORI, a los
cuales ya nos hemos referido en el apartado 3:
— A partir de 1999, quedó derogado el beneficio tributario de la doble depreciación.
— En septiembre de 2000, se eliminó el beneficio tributario de la “reinversión de utilidades”, aunque
este ha seguido vigente para aquéllas empresas que han firmado CET.
— En septiembre de 2000, se introdujeron algunas mejoras en la reglamentación de los CEJ y CET.
Al margen de estos ajustes en el marco legal tributario, durante la primera década del siglo XXI las reglas
de juego doctrinarias que regulaban la actividad económica de las empresas mineras fueron prácticamente
las mismas que las establecidas durante los años 90 del siglo pasado. Es decir, operaban en una economía
de libre mercado, con políticas económicas y marcos regulatorios que propiciaban el desarrollo de su acti­
vidad productiva, con especial énfasis en la promoción de la inversión, particularmente extranjera. En sus
lineamientos básicos, los gobernantes que tuvo el Perú durante la primera década del siglo XXI106, ALEJAN­
DRO TOLEDO MANRIQUE (julio 2001-julio 2006) y ALAN GARCÍA PÉREZ (julio 2006-julio 2011), continuaron con
el modelo económico que ALBERTO FUJIMORi impuso en julio de 1990. El gobierno de OLLANTA HUMALA (julio
2011-julio 2016), si bien intentó apartarse de este camino en los primeros años de su gestión, finalmente
terminó alineándose con el statu quo neoliberal (TORRES, 2013).

105 La fuente de las cifras macroeconómicas es el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP): www.bcrp.gob.pe.

106 Entre el 20.11.2000 y el 28.07.2001, el Perú tuvo como Presidente Transitorio Provisional a VALENTÍN PANIAGUA CORAZAO.

155
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

Sin embargo, dos aspectos estrechamente interrelacionados marcan un cambio sustancial con respecto
al escenario socioeconómico que predominó en el sector minero nacional durante las décadas precedentes.
De un lado, un acentuado y sostenido incremento del precio internacional de los metales desde 2003, lo
cual permitió la obtención de ganancias extraordinarias hasta comienzos de la segunda década del presente
siglo. De otro lado, un exacerbado desarrollo de conflictos socio-ambientales, que tuvieron como principa­
les leitmotiv reivindicaciones ambientales y una mayor participación en la renta minera. Comunidades y
poblaciones aledañas a las explotaciones mineras presionaron por una mejor distribución de las ganancias
extraordinarias registradas en el sector y por el respeto y conservación de los servicios ambientales. Ambos
aspectos motivaron la intervención directa del Estado, vía la política fiscal, con el objetivo de alcanzar una
mejor regulación en la distribución de las ganancias extraordinarias (TORRES, 2015: 180).

4.1.1. Una estimación de las ganancias extraordinarias

Varios indicadores pueden ser utilizados para aproximarnos a una cuantificación de las ganancias extraor­
dinarias obtenidas debido al alza del precio de los metales. En la presente investigación, vamos a recurrir a
un indicador que se basa en la estimación de los ingresos extraordinarios por exportaciones obtenidos por
las empresas mineras.
Para tal efecto, se retoma la metodología propuesta en CooperAcción (2007), según la cual, a fin de
anular el alza inusual de los precios mineros registrada desde 2003, se utiliza un precio de exportación de
largo plazo. Este último se construye a partir del precio de exportación promedio anual de los minerales
peruanos107 durante los 13 años previos al boom de las cotizaciones internacionales; es decir, 1990-2002.
Los ingresos o ganancias extraordinarias resultan de restar el valor de las exportaciones efectuadas a pre­
cios corrientes, menos el valor de las exportaciones efectuadas a precios de largo plazo (o precios “con­
gelados”).
Los resultados de este ejercicio nos muestran que los ingresos extraordinarios obtenidos durante 2003­
2012 ascendieron a US$ 97.651 millones (ver gráfico 27).

Gráfico 27

MINERÍA: ESTIMACIÓN DE LOS INGRESOS EXTRAORDINARIOS DEBIDO AL EFECTO PRECIOS

(millones US $)

Fuente: BCRP, MINEM.

Elaboración del autor.

De dicho total, el 77 por 100 se obtuvo durante el segundo quinquenio 2008-2012 (US$ 75.182 millones),
lo cual se explica porque durante dicho período fue cuando más se incrementó el precio de los metales.
Otra conclusión es que si bien desde, aproximadamente, 2012 el precio internacional de los minerales
comienza a caer, continuó por encima de los niveles registrados antes del boom minero. Ello explica que los
ingresos extraordinarios de las mineras durante los últimos cuatro años de nuestro análisis (en promedio
anual), si bien se redujeron en cerca de 28 por 100 con respecto al quinquenio precedente, aún se mante­

107 Se utiliza los precios de exportación que publica el BCRP.

156
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

nían por encima de los ingresos extraordinarios acumulados en los cinco primeros años de la bonanza mine­
ra (ver gráfico 28).
Gráfico 28

MINERÍA: ESTIMACIÓN DE LOS INGRESOS EXTRAORDINARIOS DEBIDO AL EFECTO -PRECIO

(millones US $ - promedio anual)

Fuente: BCRP, MINEM.

Elaboración del autor.

En este contexto, era necesario implementar instrumentos fiscales adicionales, además del solo Impues­
to sobre Sociedades, para lograr que el Estando obtuviese una mayor participación en la renta minera.

4.2. La política fiscal frente a las ganancias extraordinarias

Durante el boom minero (2003-2012), el Estado buscó conciliar sus propios intereses con los intereses
divergentes de empresas y poblaciones mineras, mediante la creación de instrumentos fiscales que le per­
mitiesen capturar la creciente renta minera. Sin embargo, no todos los gobiernos que se beneficiaron del
alza del precio de los metales tuvieron la misma predisposición para lograr dicho objetivo.

4.2.1. El gobierno de ALEJANDRO TOLEDO (julio 2001-julio 2006)

Durante el gobierno del Presidente TOLEDO, se adoptaron o implementaron dos decisiones de particular
importancia relacionadas con la apropiación de la renta minera por parte del Estado.
La primera decisión fue implementar el alza del porcentaje del canon minero: de 20 por 100, vigente
entre enero de 1997 y mayo de 2002, a 50 por 100 a partir de junio de 2002; es decir, la tasa del canon se
multiplicó en 2,5 veces108. El Canon Minero es definido como la participación de la que gozan los Gobiernos
Locales (municipalidades provinciales y distritales) y los Gobiernos Regionales, en el total de ingresos y rentas
obtenidos por el Estado por la explotación económica de los recursos mineros (metálicos y no metálicos).
En términos prácticos, el canon minero está constituido por el 50 por 100 del IRPJ que pagan los titulares
de la actividad minera, y se transfiere a las autoridades de las áreas donde se localiza la actividad extractiva.
Conforme las ganancias extraordinarias fueron en aumento, la recaudación del IRPJ pagado por las mine­
ras también se incrementó; consecuentemente, también lo hizo el canon destinado a las poblaciones mine­
ras, aunque con una distribución poco óptima que tuvo que ir siendo afinada en el camino (TORRES, 2013).
Sin embargo, en estricto, un porcentaje más alto del canon minero no significaba un esfuerzo adicional
de parte de las empresas mineras por compartir sus ganancias extraordinarias con las poblaciones vecinas
a sus operaciones; tampoco implicaba una mayor participación del Estado en la renta minera. Ello es así por­
que el canon no es un nuevo tributo, sino que se extrae del IRPJ, un impuesto que todas las empresas están
obligadas a pagar al Estado, al margen del sector económico en el que operan.

108 En estricto, la decisión de fijar el porcentaje del canon minero en 50 por 100 se adoptó en julio de 2001 (Ley N.o 27506, Ley de

Canon, publicada el 10.07.2001), bajo el gobierno transitorio provisional de VALENTÍN PANIAGUA.

157
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

Este hecho evidente llevó a que en junio de 2004, el gobierno de ALEJANDRO TOLEDO adoptara una segun­
da decisión importante en el objetivo de lograr una adecuada apropiación de la renta minera por parte del
Estado: establecer el pago de regalías mineras, definidas como la contraprestación económica que las empre­
sas mineras deben pagar al Estado por la explotación de los recursos minerales metálicos y no metálicos.
Las regalías mineras no constituyen un ingreso del Tesoro Público, sino que se destinan a los Gobiernos
Locales y Regionales donde se ubican los proyectos mineros; en consecuencia, estos recursos se suman al
canon minero.
No obstante, las regalías mineras fueron pagadas –principalmente– por empresas de la mediana minería,
de propiedad de peruanos, pues once empresas –entre las que se encontraban algunas de las más impor­
tantes de la minería a gran escala109– no lo hicieron porque se ampararon en sus CET. La única empresa de
la gran minería que pagó la Antigua RM fue la extranjera Southern Copper Corporation, pues sus operacio­
nes (salvo una de ellas) no estaban cubiertas por los CET.
Por lo tanto, este instrumento fiscal empleado por el Estado para capturar un mayor porcentaje de la
renta minera, y regular una distribución más equitativa de las ganancias extraordinarias, no produjo los
resultados esperados. Sobre el no pago de las regalías mineras se generó todo un debate nacional, del cual
nos ocupamos más adelante. El resultado concreto es que el Estado no puso su mejor esfuerzo para tener
acceso a estos recursos adicionales que le pertenecían.
Según MENDOZA, y DE ECHAVE (2016), las empresas con CET dejaron de pagar US$ 1,591 millones por
concepto de regalías mineras entre junio de 2004 y septiembre de 2011.

4.2.2. El gobierno de ALAN GARCÍA (julio 2006-julio 2011)


Durante los años previos a la crisis financiera internacional que estalló hacia fines de 2008, la actividad
minera nacional se encontraba en plena efervescencia en materia de inversiones, ampliaciones y nuevos
proyectos, incentivada por las ganancias extraordinarias que se derivaron del alza en el precio de los meta­
les. Los valores exportados en alza sostenida tenían su correlato en crecientes utilidades y altos niveles de
recaudación fiscal. El efecto-precio volvió rentables proyectos mineros que en coyunturas distintas no se
hubiesen iniciado, así como operaciones mineras que habían sido cerradas cuando el precio de los metales
no justificaba sus elevados costos de producción.
La crisis financiera de 2008 generó una sobrerreacción en los empresarios mineros durante 2009110;
pero, desde 2010 la bonanza continuó durante dos años más.
El gobierno de entonces disfrutó y contribuyó a sostener ese escenario de bonanza, que fue inequitati­
vamente favorable a las empresas mineras. ALAN GARCÍA PÉREZ había asumido la Presidencia de la República
en julio de 2006 y lo primero que hizo fue conformar un equipo económico que asegurara la continuación
de la política económica orientada al libre mercado que hasta entonces se había aplicado. Las decisiones que
durante dicho gobierno se adoptaron estuvieron inspiradas en una política que buscó incentivar la inversión
privada a cualquier costo. En el plano social, sin embargo, esta decisión contribuyó a agudizar los conflictos
socio-ambientales. En el ámbito de la política fiscal minera, la característica fue una completa inacción.
En medio de la presión de los conflictos socio-ambientales, al comenzar el gobierno de GARCÍA se acen­
tuó en el país el debate en torno a lo idóneo de crear un impuesto para gravar las ganancias extraordinarias
del sector minero, el denominado windfall tax.
La implementación de un tal instrumento fiscal –que se hubiese sumado a los ya existentes: IRPJ y rega­
lías–, tenía que pasar, necesariamente, por una revisión de los CET firmados entre las mineras y el Estado
Peruano. El gobierno del Presidente GARCÍA decidió no optar por esta alternativa, justo en un contexto inter­
nacional en el que los gobiernos receptores de inversión extranjera trataban de “reequilibrar” sus regímenes
fiscales mediante renegociaciones con el sector privado, utilizando la amenaza de acciones unilaterales; o
cuando algunos otros gobiernos habían optado por presentar –así de simple– una propuesta de “tómalo o
déjalo” a las compañías que explotaban recursos naturales no renovables (Bolivia y Ecuador, por ejemplo),

109 Xstrata Tintaya S. A. (hoy Compañía Minera Antapaccay S. A.), Cía. Minera Milpo S. A., Cía. Minera Santa Luisa S. A., Minera Sipán

S. A., Empresa Minera Los Quenuales, Minera Yanacocha S. R. L., Doe Run Perú, Cía. Minera Antamina S. A., Sociedad Minera Cerro
Verde S. A. A., Barrick Misquichilca S. A. y Compañía Minera Condestable S. A. A.

110 Frente a la crisis financiera de 2008, la reacción inmediata de los grupos mineros, particularmente los principales grupos naciona­
les, fue postergar el inicio de algunos proyectos, suspender operaciones que se pensaba dejarían de ser rentables al bajar el precio

de los metales, reducir costos operativos, entre otras medidas.

158
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

apoyándose en su mejorada fuerza de negociación debido a las ganancias extraordinarias obtenidas en estos
sectores (LAND, 2008: 2).
Es más, la decisión fue tomada a pesar de que la misión del FMI, a la cual ya hemos hecho referencia,
que visitó el país durante octubre y noviembre de 2006, es decir, a los pocos meses de iniciado el gobierno
del Presidente GARCÍA, concluyó que el régimen fiscal aplicado en ese momento en la minería peruana no
era “suficientemente progresivo en su estructura” (DANIEL, et al. 2007: 7).
En diciembre de 2006, el gobierno del Presidente GARCÍA optó por negociar un acuerdo con las empre­
sas mineras, denominado Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP)111, para que estas aporten
una “contribución voluntaria” a la mejora de las condiciones de vida de las poblaciones ubicadas en las áreas
de influencia de las actividades mineras.
El PMSP contemplaba un “aporte voluntario” del 3,75 por 100 de las utilidades netas (después de impues­
tos) de las empresas mineras, por un periodo de cinco años, siempre que los precios de los metales estuvie­
ran por encima de un determinado umbral. Se trataba, obviamente, de una marcada diferencia con respecto
a la Antigua RM, la cual se aplicaba sobre el valor bruto de las ventas de concentrado y sin restricción alguna
en cuanto al precio de los metales. La renovación automática cada año del acuerdo estaba condicionada tam­
bién a que el gobierno no cambiase el régimen tributario aplicable al sector (impuestos o regalías).
El Programa estimó un aporte de 2.500 millones de soles (US$ 783 millones, aproximadamente) a ser
invertidos durante el período 2007-2011; es decir, US$ 157 millones anuales. Si bien estos fondos no eran
deducibles para fines tributarios, las empresas que sí venían pagando la Antigua RM, deducían de su aporte
al PMSP una cantidad igual al 64,4 por 100 de la cantidad anual pagada por regalía minera. Este porcentaje
representaba el monto total pagado por concepto de la Antigua RM, neto de su efecto tributario112.
Con esta decisión, el gobierno de GARCÍA mató dos pájaros de un solo tiro: de un lado, mantuvo las bue­
nas relaciones con las mineras, sin reclamarles por el no pago de las regalías113; de otro, en algo atendió las
demandas de las poblaciones que exigían una mayor participación en las ganancias extraordinarias del sec­
tor. Por el lado de las empresas, el “aporte voluntario” no les significaba un elevado esfuerzo adicional, pues
estas ya venían diseñando e implementando gastos sociales y comunitarios en las áreas mineras para mitigar
las presiones socio-ambientales de las poblaciones vecinas.
Gráfico 29

SECTOR MINERO: ESTIMACIÓN DE LOS INGRESOS EXTRAORDINARIOS DE LAS

EMPRESAS SEGÚN GOBIERNOS, 2003-2012 (millones de US $)

Fuente: BCRP, MINEM

Elaboración del autor.

Esta política, sin embargo, privó al Estado de ingresos fiscales (la Antigua RM) a los que tenía justo dere­
cho, precisamente en el quinquenio en el que el precio de los metales y los ingresos extraordinarios de las
mineras alcanzaban sus máximos niveles (ver gráfico 29). La misión del FMI que evaluó el régimen fiscal

111Decreto Supremo N.o 071-2006-EM publicado el 21.12.2006.


112 Porcentaje de reducción consignado en el formato de los convenios que debían celebrarse entre el Estado peruano y las empresas

mineras en el marco del PMSP (Decreto Supremo N.o 071-2006-EM).


113 Según DANIEL, et al. (2007: 38), tras la elección de julio de 2006, las propias empresas mineras iniciaron discusiones sobre una
propuesta de “contribución voluntaria” en proyectos sociales y comunitarios, en áreas afectadas por la minería, con el objetivo de
reducir las presiones que exigían la aplicación de un impuesto a las ganancias extraordinarias (windfall tax) o incluso medidas más serias
que podrían poner en riesgo los contratos de estabilidad.

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Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

minero en septiembre-octubre de 2006, recomendó que el acuerdo sobre las “contribuciones voluntarias”
no debería limitar la capacidad del gobierno para reformar el sistema de impuestos y regalías en futuros pro­
yectos mineros (DANIEL, et al. 2007: 7).
Según MENDOZA, y DE ECHAVE (2016), no todas las empresas mineras suscribieron los convenios de
“aporte voluntario” con el Estado. La mayor parte de los depósitos provino de muy pocas empresas. Duran­
te los casi cinco años que estuvo vigente este programa (2007-2011), el 80,7 por 100 de los depósitos glo­
bales fue efectuado por siete empresas que contaban con CET y por ende no pagaban regalías mineras. Los
US$ 626 millones que estas depositaron bajo el referido programa, representaron solo el 51,9 por 100 de
los US$ 1.205 millones que estas habrían dejado de pagar por concepto de regalías.

4.2.3. El gobierno de OLLANTA HUMALA (julio 2011-julio 2016)

Como ya fue mencionado, la bonanza minera que comenzó en 2003, se interrumpió con la crisis finan­
ciera mundial de 2008, pero fue retomada desde 2010 y continúo durante dos años más. Sin embargo, ya
no se obtuvieron –en términos relativos– las elevadas ganancias extraordinarias que caracterizaron a la
etapa pre-crisis (TORRES, 2015: 7). Desde 2013, la política fiscal quedó supeditada a la urgencia de “admi­
nistrar” el fin del boom minero y sus secuelas en términos de caída de los ingresos fiscales y desaceleración
de la actividad económica.
Este es el escenario que le tocó vivir al Presidente HUMALA, quien a pesar de ello –o debido a ello– se
mostró muy activo en el plano de la política tributaria minera y tomó decisiones que buscaron corregir la
inacción del gobierno que lo precedió. Ni bien inauguró su gestión, creó y modificó instrumentos fiscales,
tanto tributarios como no tributarios.
Su objetivo declarado fue aumentar la presión tributaria para así obtener recursos fiscales adicionales
para financiar los nuevos programas de ayuda social contemplados en su Plan de Gobierno. En este contex­
to, las modificaciones introducidas en los instrumentos fiscales que gravan el sector minero buscaron, ade­
más de una mayor participación del Estado en la renta minera, una redistribución en el destino de estos
recursos: se buscó una mayor participación del Gobierno Central en la apropiación de la renta minera, pero
al costo de reducir la participación de los Gobiernos Locales y Regionales.
El 28 de septiembre de 2011, como ya fue mencionado, se introdujeron tres cambios sustanciales en
una política fiscal minera que se había mantenido congelada desde junio de 2004 (ver cuadro 24).

Cuadro 24

SECTOR MINERO: INSTRUMENTOS FISCALES IMPLEMENTADOS DESDE SEPTIEMBRE 2011

Obligación fiscal Base Legal Contribuyentes Base Imponible Tasa


Nueva Regalía Ley N.o
29788, Sujetos de la actividad Utilidad operativa Tasas marginales
Minera (Nueva RM) publicada el minera, que no contaban trimestral progresivas en un rango
28.09.2011 con CET y estaban pagado de 1.00 % a 12.00 %, en
la Antigua RM función de 16 tramos
crecientes del Margen
Operativo de la empresa
Impuesto Especial a Ley N.o 29789, Sujetos de la actividad Utilidad operativa Tasas marginales
la Minería (IEM) publicada el minera, que no contaban trimestral progresivas, en un rango
28.09.2011 con CET y estaban de 2.00 % a 8.40 %, en
pagando la Antigua RM. función de 17 tramos
Objetivo: gravar la mayor crecientes del Margen
rentabilidad obtenida por Operativa de la empresa
este segmento de empresas
Gravamen Especial Ley N.o 29790, Sujetos de la actividad Utilidad operativa Tasas marginales
a la Minería (GEM) publicada el minera, que al contar con trimestral progresivas, en un rango
28.09.2011 CET vigentes, no pagaban de 4.00 % a 13.12 %, que
la Antigua RM se corresponden con 17
tramos crecientes del
Margen Operativo,
similares a los del IEM

Fuente: elaboración del autor.

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Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

De un lado, se creó la Nueva RM en reemplazo de la Antigua RM. No obstante, esta última siguió siendo
pagada por las empresas que la habían estabilizado mediante CET. Si bien en el plano legal la Nueva RM solo
modifica la Antigua RM, se trató en estricto de un nuevo instrumento fiscal, pues mientras esta última se
aplica sobre el valor de venta del mineral, la Nueva RM grava la utilidad operativa.
De otro lado, el gobierno de Humala también le hizo frente al hecho concreto que las empresas más
grandes de la minería peruana no pagaban la Antigua RM debido a sus CET. Para este segmento de empresas
se creó el GEM, el cual se paga –al igual que en el caso de la Nueva RM– sobre la utilidad operativa.
Tanto la Nueva RM como el GEM son instrumentos fiscales no tributarios. En la misma fecha en que
estos se crearon, nació también un nuevo instrumento tributario: el IEM, que también se aplica sobre la uti­
lidad operativa. Al menos en el plano declarativo, el IEM buscó gravar la mayor rentabilidad del segmento
de empresas que comenzaría a pagar la Nueva RM. En la práctica, se estuvo lejos de cumplir dicho objetivo,
como veremos más adelante.
Así se diseñó la política fiscal minera durante la década de bonanza. Ahora, habría que preguntarnos:
¿Cuál fue el resultado concreto de estas medidas?

4.3. Los ingresos fiscales que no se recaudaron

Durante la década de bonanza minera, las empresas del sector recurrieron a algunas estrategias para
reducir el pago neto o efectivo de sus obligaciones fiscales, o simplemente para evitarlo. Un mecanismo,
legalmente establecido, es el de las deducciones cruzadas. Es decir, el monto pagado en cumplimiento de un
determinado instrumento fiscal, es deducido en el pago de otro instrumento, con lo cual el efecto negó glo­
bal de la contribución fiscal con el Estado se reduce. Al mismo tiempo, este mecanismo permite práctica­
mente eliminar la posibilidad de que la empresa se considere afectada en sus decisiones futuras de inversión.
Como ya fue señalado en capítulos precedentes, el monto pagado por concepto de la Antigua RM, se
considera como costo para efectos del IRPJ. Asimismo, los montos pagados por concepto de Nueva RM,
IEM o GEM, son deducibles como gasto para efectos del IRPJ. En consecuencia, disminuyen la base imponi­
ble de este último y el monto a pagar. Algo similar sucedió con el denominado PMSP, pues las empresas
mineras podían deducir de su aporte a dicho Programa, una cantidad igual al 64,4 por 100 de las cantidades
pagadas por concepto de la Antigua RM, con lo cual el aporte neto al PMSP se reducía de manera sustancial.
Otra de las estrategias empleadas, relacionada –desde nuestra perspectiva– con la figura de la elusión
fiscal, fueron las acciones llevadas a cabo por las empresas mineras más grandes del Perú para no pagar la
Antigua RM.

La controversia114

La implementación del pago de la regalía minera puso en evidencia la capacidad de presión de las grandes
empresas del sector, en particular de los grupos económicos (TORRES, 2013), para imponer sus intereses
económicos, evitando el pago de sus obligaciones tributarias.
Para impedir el cobro de la Antigua RM, las mineras recurrieron al Tribunal de Garantías Constitucionales
y la denunciaron como discriminatoria y confiscatoria. Su argumento principal era que la retribución econó­
mica que debían aportar al Estado en compensación por la explotación de los recursos naturales ya estaba
regulada en la legislación peruana a través del Derecho de Vigencia, por tanto, la regalía era inconstitucional
porque se las obligaba a un doble pago.
El Tribunal Constitucional, al emitir su opinión en abril de 2005, se refirió a dos temas de enorme tras­
cendencia115:
1) La aplicación de las regalías mineras es una medida constitucional, debido a que la condición para
exigir a los particulares el pago de una retribución económica por la concesión de los recursos natu­
rales se encuentra fijada en una ley orgánica116.
2) La regalía minera no es un tributo, sino una contraprestación o compensación del titular de la con­
cesión minera a los gobiernos regionales y locales por la explotación de recursos naturales no reno­

114 Ver al respecto CooperAcción (2007).

115 Resolución del Tribunal Constitucional del 1 de abril de 2005 (expediente N.o 0048-2004-PI/TC).

116 Se refiere a la Ley N.o 26821 - Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales.

161
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

vables, justificada en la necesidad de la Nación de recibir beneficios de sus propios recursos antes
de que se agoten.
La resolución del Tribunal establece una clara diferencia entre regalía y los conceptos de canon y derecho
de vigencia. Define al canon como la participación en la renta económica ya recaudada dispuesta por el Esta­
do a favor de los gobiernos regionales y locales de las zonas de explotación de recursos. En tanto que el
derecho de vigencia es una retribución económica por el mantenimiento de la concesión, y cuyo incumpli­
miento priva de efecto a la concesión misma, constituyéndose en causal de caducidad de la concesión.
Asimismo, el Tribunal contradijo otro de los argumentos de los mineros, según el cual la regalía sería dis­
criminatoria porque no se aplica a otros sectores económicos o, dentro del mismo sector, a la pequeña
minería. El Tribunal opinó que la aplicación del principio de igualdad no excluye el tratamiento desigual, por
lo cual no se vulnera dicho principio cuando se establece una diferencia de trato, siempre que se realice
sobre bases objetivas y razonables.
Los mineros sostenían, además, que la regalía vulneraba su derecho de propiedad sin justiprecio. El Tri­
bunal Constitucional consideró –de un lado– que deben admitirse limitaciones al derecho de propiedad en
función del interés general y el bien común. De otro lado, el dominio sobre los recursos naturales no reno­
vables que ostentan los titulares de la actividad minera es sobre el bien extraído y no sobre el situado en
tierra, el cual, en tal estado, es patrimonio de la Nación. Por tanto, mal podría alegarse una afectación a la
propiedad cuando se exige el pago por algo que no es de propiedad innata de los particulares, sino que es
más bien concedido, y cuando justamente dicho pago se sustenta en tal concesión.
Por tanto, concluyó el Tribunal Constitucional, la Ley de Regalías Mineras es de cumplimiento obligatorio
a partir del día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, y su espectro normativo incluía a
todos aquellos que ya tenían contratos de concesión vigentes, de modo que les era exigible su pago.
En términos sencillos, todas las empresas mineras debían pagar regalías. Sin embargo, “hecha la ley
hecha la trampa”: después de todos los argumentos expuestos y la resolución final adoptada por parte del
Tribunal Constitucional, las empresas más grandes del sector no pagaron la Antigua RM porque se ampara­
ron en los CET firmados con el Estado. Como el Tribunal resolvió que la regalía no es un tributo, y por tanto
su no pago no podía ser sustentado por la estabilidad tributaria contemplada en los referidos contratos, las
empresas mineras recurrieron al argumento legal según el cual la regalía es un acto “administrativo”, y por
tanto los CET sí las protegían contra dicha medida toda vez que estos les otorgaría también un marco de
“estabilidad administrativa”.
No obstante, el considerar a las regalías como parte de la “estabilidad administrativa” contemplada en
la normatividad pertinente117, respondió más bien a una interpretación libre e interesada por parte de las
empresas mineras. En efecto, ni el TUO de la LGM ni el Reglamento pertinente118, brindan mayores luces
sobre la posibilidad o idoneidad de que las regalías sean comprendidas en el marco de la referida “estabili­
dad administrativa”. Sólo los CET firmados después de la entrada en vigencia de la Antigua RM119 señalan
expresamente que en el marco de estabilidad administrativa se comprende también a la regalía minera.
Estas acciones por parte de las empresas mineras para evitar el pago de las regalías generó incertidum­
bre entre las instituciones públicas involucradas en el tema: la SUNAT, el MEF y el MINEM. La SUNAT, al
considerar que carecía de competencia para pronunciarse sobre la legalidad de la decisión del no pago de
regalías por parte de las empresas mineras, solicitó tanto al MEF como al MINEM un pronunciamiento sobre
los alcances de la “estabilidad administrativa”, sobre todo porque este último Ministerio es el que firma los
CET en representación del Estado. El MINEM opinó a favor de considerar a las regalías como parte de la
estabilidad administrativa, pero se cuidó de señalar que su opinión no era vinculante120. Por su parte, el MEF
consideró que quien debería pronunciarse sobre la aplicabilidad o no de la estabilidad administrativa era el
MINEM, es decir, el Ministerio que consideraba que sus opiniones sobre el tema no eran vinculantes.

117 El Modelo de los Contratos de Estabilidad Tributaria (Decreto Supremo N.o 04-94-EM publicado el 09.02.1994), el inciso a) del
artículo 72 del TUO de la LGM de 1992.

118Reglamento del Título Noveno de la LGM, referido a las Garantías y Medidas de Promoción a la Inversión en la actividad minera

(Decreto Supremo N.o 024-93-EM, del 07.06.1993).

119 Por ejemplo, el contrato de Minera Barrick Misquichilca S. A. por su proyecto Alto Chicama. En la cláusula novena, referente a
las Garantías Contractuales, se señala que en el marco de estabilidad administrativa se comprende también a la regalía minera según
los rangos y condiciones establecidos en la Ley N.o 28258.
120 Declaraciones de la Sra. NAHIL HIRSH CARRILLO, Superintendente Nacional de la SUNAT en ese entonces, en su presentación ante
la Comisión de Energía y Minas del Congreso de la República el 03.05.2006.

162
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

Lo concreto es que las mineras más grandes del país no pagaron las regalías mineras (léase Antigua RM).
En MENDOZA, y DE ECHAVE (2016) se estima el monto de las regalías que el Estado peruano habría dejado
de percibir. Según esta publicación, cuando en junio de 2004 se estableció el pago de la Antigua RM, 11
empresas tenían firmados CET que utilizaron como pretexto para no efectuar pago alguno por concepto
de regalías mineras. Así, entre junio de 2004 y septiembre de 2011, se habría dejado de pagar US$ 1.591
millones por concepto de regalías, pérdida que subiría a US$ 1.619 millones si se incluye a las empresas
mineras que pagaban regalías solo en algunos de sus proyectos.
Como se puede observar en el cuadro 25, el 72,8 por 100 de las regalías no pagadas se habría concen­
trado en solo tres empresas de la gran minería: Compañía Minera Antamina S. A (35,6 por 100), Minera
Yanacocha S. R. L. (18,7 por 100) y Sociedad Minera Cerro Verde S. A. A. (18,5 por 100).

Cuadro 25

REGALÍAS NO PAGADAS DEBIDO A CONTRATOS DE ESTABILIDAD

(millones de US dólares)

Jun. 2004-sep. 2011 (1)


Empresas con CET
Total Part. % Acum. %
11. Compañia Minera Antamina S. A. 576.7 35.6 35.6
12. Minería Yanacochaa S. R. L. 303.3 18.7 54.4
13. Sociedad Minera Cerro Verde S. A. A. 298.9 18.5 72.8
14. Minera Barrick Misquichilca S. A. 222.5 13.7 86.6
15. Xstrata Tintaya S. A.(2) 112.0 6.9 93.5
16. Compañia Minera Milpo S. A. A. 47.3 2.9 96.4
17. Empresa Minera Los Quenuales S. A. 17.7 1.1 97.5
18. Cía Minera Santa Luisa S. A. 9.7 0.6 98.1
19. Doe Run Perú S. R. L. 2.1 0.1 98.2
10. Compañia Minera Condestable S. A. A. 0.8 0.0 98.3
11. Compañia Minera Sipan S. A. C. 0.0 0.0 98.3
Subtotal 1.590.9 98.3
Con estabilidad parcial (3)
Southern Peru Cooper Corporation 8.3 0.5 98.8
Volcan Compañia Minera S. A. A. 15.7 1.0 99.8
Compañía Minera Ares S. A. C. 3.9 0.2 100.0
Subtotal 27.9 1.7
Total 1,618.8 100.0

(1) La estimación se hace hasta septiembre de 2011 debido a que desde el último trimestre de ese año

las empresas con CET comenzaron a pagar el GEM.


(2) Hoy Compañía Minera Antapaccay S. A.
(3) Se incluye a las empresas que no pagaron regalías en algunos de sus proyectos con “estabilidad
administrativa”. La estimación se ha realizado por diferencia, con respecto al total de las regalías mine­
ras que sí habrían pagado.
Elaboración: CooperAcción.

Fuente: MENDOZA, y DE ECHAVE (2016).

El monto dejado de pagar por las 11 empresas con CET fue incluso mayor –en un 44 por 100– que los
US $ 1.124 millones de regalías pagadas por 90 empresas del sector durante dicho período.
En consecuencia, después de cerca de siete años de haberse establecido las regalías mineras en el Perú,
del total de regalías que el Estado debió haber recaudado si todas las mineras cumplían con la Ley, solo el
40 por 100 aproximadamente fue efectivamente recaudado. Al tratarse de ingresos fiscales destinados a los
Gobierno Locales y Regionales, fueron estos los directamente perjudicados.

163
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

4.4. La precisión de los instrumentos fiscales

4.4.1. La Antigua RM

Como ya fue explicado en capítulos precedentes, la Antigua RM el del tipo ad-valorem y se aplica sobre
el valor del concentrado; por tanto, toma en cuenta el movimiento de los precios internacionales. Si bien la
mayor parte de la literatura especializada considera que este instrumento fiscal es desventajoso para el pro­
ductor, porque –por ejemplo– no tiene en cuenta el impacto de los cambios en la producción y los costos
sobre la rentabilidad (LANDA 2008: 8), lo cierto es que en una coyuntura de alza extraordinaria de precios
como la que vivió el Perú, y en un contexto en que la Administración Tributaria tiene aún limitaciones para
un control adecuado de los ingresos y costos de las empresas –mineras en particular– la imposición de rega­
lías ad-valorem está justificada.
Como reconoce el FMI (2012: 29), aun cuando haya pocas empresas que operan en las industrias extrac­
tivas, a los países se les dificulta con frecuencia cumplir las tareas rutinarias de supervisión. Incluso la admi­
nistración de las regalías es a menudo ineficiente, con revisiones frecuentes pero sin declaraciones anuales,
ni una conciliación con las cuentas comerciales o las declaraciones del Impuesto sobre Sociedades.
En este contexto, la precisión de un instrumento fiscal, entendido este concepto como el grado de efi­
ciencia y neutralidad del mismo, también debe de tomar en cuenta la propensión del contribuyente a la eva­
sión o elusión fiscal, particularmente en una economía en vías de desarrollo como lo es el Perú. Como
señala LAND (2008: 10), un windfall tax sobre las ventas de petróleo, que se aplica cuando el precio interna­
cional de este producto excede un nivel específico, presentará menos oportunidades de ser evadido que un
impuesto basado en las utilidades, en el que todos los datos de los que depende la evaluación fiscal están,
en principio, abiertos a la manipulación por parte del contribuyente.
Al margen de lo señalado por la teoría, la Antigua RM no tuvo un impacto negativo en, por ejemplo, los
niveles de inversión de las empresas del sector, los cuales fueron crecientes a lo largo de la década de
bonanza. Tampoco lo tuvo sobre las utilidades antes de impuesto. Ambas variables constituyen un buen indi­
cador de que la Antigua RM no afectó la rentabilidad de las empresas del sector.
Como se puede observar en el gráfico 30, referente a la evolución de la inversión minera en el Perú
durante 1998-2016, esta registra las tasas de crecimiento más elevadas en tres años concretos: en 2004
(65,6 por 100), el año en que se promulga la Ley de la Antigua RM; en 2009 (65,2 por 100), curiosamente
el año en que se produce una sobrerreacción de los grupos mineros frente a la crisis financiera internacional
(TORRES, 2013); y en 2011 (78,1 por 100), el año en que comienzan las nuevas inversiones de dos empresas
–Mineras Las Bambas S. A. y Minera Chinalco Perú S. A.– cuyos proyectos cupríferos entraron en produc­
ción desde 2015, como ya fue mencionado en este estudio. Durante 2003-2012, la inversión en minería cre­
ció a una tasa media anual de 37,0 por 100.

Gráfico 30

PERÚ: INVERSIÓN EN MINERÍA

(millones US $)

Fuente: MINEM
Elaboración del autor.

164
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

El que las inversiones mineras hayan seguido una marcada tendencia al alza durante la implementación
de la Antigua RM demuestra que las empresas del sector no solo estaban recuperando todos sus costos de
producción, sino que además estaban obteniendo una tasa de retorno lo suficientemente alta como para
justificar la inversión realizada y continuar con nuevas inversiones.
De otro lado, la imposición de la Antigua RM tampoco afectó las utilidades. En efecto, estas siguieron
una tendencia ascendente durante la década de bonanza (2003-2012), con una tasa de crecimiento media
anual de 35,2 por 100 en el caso de las 10 mineras más grandes121 (ver gráfico 31).

Gráfico 31

SECTOR MINERO: 10 PRINCIPALES EMPRESAS. UTILIDAD ANTES DEL IMPUESTO

(millones US $)

Fuente: SUNAT.

Elaboración del autor.

De otro lado, a pesar de que la Nueva RM –supuestamente más ventajosa que la Antigua RM– se
comienza a pagar desde noviembre de 2011, la inversión minera comienza a aletargar su crecimiento desde
2013 (16,9 por 100) y cae de manera sostenida desde 2014: entre 2013 y 2016, cayó en -57,2 por 100.
Similar tendencia se observa en las utilidades mineras antes de impuesto.
En consecuencia, la implementación de un instrumento fiscal como la regalía minera, no tuvo efectos
negativos en la inversión ni en las utilidades del sector. Por el contrario, según el análisis efectuado por la
misión del FMI que visitó el país en septiembre-octubre de 2006 (DANIEL, et al., 2007), la aplicación de la
Antigua RM volvió menos progresivo el régimen fiscal minero peruano, pues fue pagado principalmente por
el segmento minero menos rentable.
El comportamiento de las inversiones y las utilidades en el sector minero ha respondido a otro factor
principal, distinto a la imposición de las regalías, como lo es la evolución del precio de los metales.
Aún con sus limitaciones en términos de progresividad fiscal, la Antigua RM fue una decisión acertada en
su momento; sin embargo, la debilidad institucional del país llevó a que este instrumento fiscal fuese eludido,
principalmente por las empresas más grandes del sector, lo que impidió una adecuada apropiación de la
renta minera por parte del Estado, precisamente en los años de mayor alza del precio de los metales.

4.4.2. Los instrumentos fiscales creados en septiembre de 2011

El gobierno de OLLANTA HUMALA, que inauguró sus funciones en julio de 2011, representó un cambio
importante con respecto a la inacción que había caracterizado a la política fiscal minera desde la creación
de la Antigua RM en 2004, un período durante el cual el sector minero obtuvo sus mayores ganancias
extraordinarias.
En septiembre de 2011, tres meses después de iniciado el nuevo gobierno, se crearon tres instrumen­
tos fiscales: la Nueva RM, el IEM y el GEM, sobre cuyos aspectos técnicos ya nos hemos ocupado en el
apartado 3.

121 Durante dicho período, las 10 mineras más grandes aportaron poco más del 76 por 100 de las utilidades antes de impuesto de la

minería metálica.

165
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

Bajo la nueva política fiscal minera, las empresas que pagaban las regalías mineras, lo continuaron hacien­
do, pero bajo el esquema de la Nueva RM; además, este grupo tuvo que asumir una obligación tributaria
adicional: el pago del IEM. Las grandes empresas que no habían venido pagando la Antigua RM, comenzaron
a pagar el GEM; al finalizar sus CET, el gravamen era reemplazado por la Nueva RM y el IEM; en consecuen­
cia, el GEM es un instrumento de aplicación transitoria.
Lo curioso del caso es que este cambio introducido en el régimen fiscal minero no generó la fuerte
oposición y rechazo que tuvo la imposición de la Antigua RM en 2004. Por el contrario, las empresas lo
aceptaron de buen grado, lo cual hace suponer que este fue negociado con los grupos económicos del
sector.
La reacción condescendiente de las mineras frente al nuevo esquema tributario se explica porque los
nuevos instrumentos fiscales les resultaban ventajosos; en el peor de los casos, sus intereses económicos
no se vieron mayormente afectados.
En efecto, en el caso del grupo de empresas que ya pagaban la Antigua RM, su reemplazo por la Nueva
RM les resultaba muy ventajoso en términos de carga fiscal. Así, por ejemplo, algunos especialistas del FMI
(DANIEL, et al., 2007), atribuyen un efecto progresivo limitado a las regalías relacionadas con las utilidades,
debido a que lo pagado por este concepto es deducible del Impuesto sobre Sociedades, lo cual reduce los
ingresos fiscales del Estado.
Por su parte, las empresas que no venían pagando la Antigua RM sabían que esta situación ventajosa ter­
minaba al vencimiento de sus CET, lo cual ya había ocurrido en la mayor parte de los casos (ver Anexo 1).
De ahí que no tuvieron mayor problema en suscribir convenios individuales con el MINEM –en represen­
tación del Estado– para comenzar a pagar el GEM. Al vencimiento de sus CET, el GEM era reemplazado
por el pago de la Nueva RM y el IEM, cuyas tasas efectivas conjuntas eran similares a la tasa que pagaban
por concepto de GEM. En consecuencia, su carga fiscal no se incrementaba, pero tampoco se esperaba
ingresos fiscales adicionales.
Desde nuestra perspectiva, el aspecto que analizamos a continuación fue determinante en la condescen­
dencia de las mineras. Los tres nuevos instrumentos fiscales tienen un común denominador: la base impo­
nible es la utilidad operativa de la empresa, ya no el valor bruto de las ventas de concentrado como en el
caso de la Antigua RM.
Si bien la literatura especializada considera que una regalía sobre las utilidades tiene ventajas –para las
empresas y para el país- en comparación con una regalía sobre la producción, lo cierto es que la primera
deja amplios grados de libertad para que –en países con instituciones débiles y altos niveles de evasión– las
empresas sobrevaluen sus costos y gastos con el propósito de reducir su utilidad operativa. Además, la rega­
lía sobre las utilidades era un instrumento fiscal cuyas bondades ya hacía varios años que habían sido supe­
radas por los instrumentos basados en los flujos de caja.
Según vimos en el apartado 3, la utilidad operativa se obtiene después de restar de las ventas netas, el
costo de ventas y los gastos operativos. Las mineras tienen la posibilidad de “planificar” estos costos y gastos
con el objetivo de favorecer una reducción de la utilidad operativa sin que la Administración Tributaria
pueda ejercer un control efectivo. Es lo que la literatura especializada califica como “asimetría de la infor­
mación”, la cual por lo general termina beneficiando a las empresas del sector (BOADWAY, y KEEN, 2013;
LAND, 2008).
En cambio, en la Antigua RM las deducciones para obtener la base de referencia para el pago de la regalía
están bien delimitadas, lo cual hace más difícil la posibilidad de subvaluar el valor de producción. Al respecto,
según GÓMEZ, et al. (2015: 20), las regalías basadas en unidades o valores de producción tienden a mostrar
un mayor rendimiento fiscal debido a que se aplican sobre cantidades brutas sin considerar los costos de
producción. Esto último no deja de ser cierto, sin embargo, también lo es el hecho que los tipos que se apli­
can en las regalías sobre valores de producción son más bajos en comparación a los que se utilizan en las
regalías que gravan las utilidades.

Algunas estimaciones
Este cambio importante en la determinación de la base imponible de los nuevos instrumentos fiscales,
tuvo un efecto negativo en la apropiación de la renta minera por parte del Estado.
A fin de explorar esta hipótesis, seleccionamos a 20 de las principales empresas mineras que pagan la
Nueva RM, cuya participación relativa en el total de estos ingresos fiscales fue de 62,0 por 100, aproxima­

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Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
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damente, durante el período 2012-2016122. Luego, se procedió a estimar, para este mismo grupo de empre­
sas, el pago que hubiesen tenido que efectuar bajo el esquema de la Antigua RM en ese mismo período.
Finalmente, se obtiene la diferencia entre los montos recaudados por concepto de Antigua y Nueva RM.
Para esta estimación, se ha replicado la metodología propuesta en CooperAcción (2007). En lugar de
trabajar con un estimado del valor de producción, como se hace en dicho trabajo, hemos utilizado las ventas
netas declaradas por las empresas. A este monto, se aplicó un descuento de 9,5 por 100 –aproximadamen­
te– para tomar en cuenta los costos y gastos que deben ser restados al valor de venta para obtener la base
de referencia para el pago de la Antigua RM. Sobre esta base de referencia, se aplicó las tasas de regalías de
1 por 100, 2 por 100 y 3 por 100, contempladas en la Antigua RM.
Debido al principio de reserva tributaria vigente en el Perú, no podemos publicar las cifras que se obtu­
vieron para cada una de estas empresas; motivo por el cual los resultados se presentan de manera agregada.
Según las estadísticas internas de la SUNAT, este grupo de 20 empresas efectuó un pago total ascenden­
te a US $ 531 millones por concepto de Nueva RM durante 2012-2016. Los resultados de la estimación que
hemos efectuado muestran que este mismo grupo de empresas, de haber tributado según el esquema de
la Antigua RM, hubiese tenido que pagar US $ 872 millones (ver gráfico 32). Por tanto, según nuestras esti­
maciones, el cambio en la forma de calcular el pago de las regalías mineras implementado en septiembre de
2011, implicó una pérdida de recaudación ascendente a US $ 342 millones para el conjunto de las 20 empre­
sas. Teniendo en cuenta que estas aportaron cerca de las dos terceras partes de la Nueva RM, cuya recau­
dación total ascendió a US $ 854,3 millones durante 2012-2016, una simple extrapolación nos indica que la
pérdida de ingresos fiscales en todo el sector habría sido de US $ 550 millones, aproximadamente. Es decir,
el pago de regalías se redujo en 39,2 por 100. En consecuencia, ese es el monto que los Gobiernos Locales
y Regionales habrían dejado de percibir debido al cambio introducido en el cálculo de las regalías mineras.
Gráfico 32

NUEVA RM VS.ANTIGUA RM: ESTIMACIÓN DE LAS REGALÍAS NO RECAUDADAS DEBIDO AL CAMBIO EN LA

FORMA DE CÁLCULO, 2012-2013 (para 20 principales empresas mineras-millones US $)

Fuente: SUNAT.

Elaboración del autor.

De otro lado, los nuevos instrumentos fiscales implicaron una reasignación en el destino de los recursos
recaudados.
Todo hace suponer que la menor recaudación fiscal debido a la introducción de la Nueva RM, fue un
resultado previsto por los formuladores de la política fiscal minera. Ello explicaría la decisión de, conjunta­
mente con la Nueva RM, implementar un IEM a ser pagado por el mismo segmento de contribuyentes afec­
to a la Nueva RM.
Es decir, el IEM cumplió dos funciones: de un lado, compensar la pérdida de recaudación que implicaba
la implementación de la Nueva RM; de otro, recuperar para el Gobierno Central recursos que bajo el

122 Para la selección de las 20 empresas, se tomó en cuenta no solo el que sean las principales aportantes de la Nueva RM, sino tam­

bién que hubiesen registrado ventas y pagos de regalías de manera regular durante el período de análisis.

167
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

esquema de la Antigua RM hubiesen sido destinados a los Gobiernos Locales y Regionales; recordemos que
los ingresos fiscales por concepto del IEM son recursos del Tesoro Público.
Asimismo, el GEM es un recurso que se destina al Tesoro Público; si bien al vencimiento de los CET, la
empresa deja de pagar dicho gravamen y comienza a pagar la Nueva RM y el IEM, este último –como ya se
dijo– sigue destinándose al Tesoro.
Según las estadísticas internas de la SUNAT, el grupo de las 20 empresas arriba mencionado pagó US$
362 millones por concepto del IEM durante 2012-2016. Ello implica que, para el referido período de análi­
sis, el pago de este grupo de empresas por concepto de Nueva RM e IEM sumó US$ 892 millones, monto
que supera en apenas US$ 20 millones el monto de ingresos fiscales que se hubiese podido recaudar bajo
el esquema de la Antigua RM. Según nuestras estimaciones, para el conjunto del sector, dicho saldo positivo
habría sido de US$ 8,8 millones. Si tomamos en cuenta que el monto efectivamente pagado por concepto
de la Nueva RM y el IEM es considerado como gasto para efectos del IRPJ, el efecto neto de este mayor
ingreso fiscal prácticamente desaparece. En todo caso, este pequeño monto adicional ingresó al Gobierno
Central, no a los Gobiernos Locales y Regionales.
Entre 2012 y 2016, el total de las transferencias provenientes del sector minero (canon, regalías y dere­
chos de vigencia) a los Gobiernos Regionales y Locales se redujo en -66,4 por 100 (ver gráfico 33). El prin­
cipal responsable de este resultado fue el canon minero, cuya participación relativa promedio durante el
boom minero fue de 84,4 por 100 en el total de las transferencias123: durante 2012-2016, las transferencias
del canon se desplomaron en -77,2 por 100; las de regalías comenzaron a caer desde 2011, y hasta 2015 se
habían reducido en -44,5 por 100.
Gráfico 33

SECTOR MINERO: TRANSFERENCIAS A LAS REGIONES 2000-2016

(millones US $)

Fuente: MINEM.

Elaboración del autor.

En consecuencia, bajo el régimen fiscal minero que estuvo vigente en el Perú desde el inicio de la bonan­
za, la recaudación de ingresos fiscales provenientes de la renta minera estuvo por debajo de los estándares
internacionales. Si bien durante el período 2005-2008 el Estado retuvo en promedio anual el 54,9 por 100
de la renta antes de impuesto124; este resultado bajó a 33,5 por 100 durante 2009-2012, y 18,8 por 100
durante 2013-216.

4.5. Instrumentos fiscales alternativos


La política fiscal implementada en el Perú durante la década de bonanza minera no permitió un incre­
mento de los ingresos fiscales en la misma medida en que aumentaban las utilidades extraordinarias del sec­

123 La distribución del canon es la siguiente: el 10 por 100 del total para los gobiernos locales distritales donde se explota el recurso
natural; el 25 por 100, para los gobiernos locales provinciales; el 40 por 100, para los gobiernos locales del departamento o departa­
mentos correspondientes; y el 25 por 100 restante para los gobiernos regionales donde se explote el recurso natural. De este por­
centaje, los gobiernos regionales deben transferir el 20 por 100 a las Universidades Nacionales de su jurisdicción.
124 Se consideran tanto ingresos tributarios como no tributarios.

168
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
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tor. Durante el período 2005-2012, mientras que la utilidad neta (después de impuestos) de las empresas
mineras aumentaba a una tasa de crecimiento media anual de 31,4 por 100, el IRPJ lo hacía a 20,6 por 100,
en tanto que el conjunto de los ingresos vinculados a la renta minera (tributarios y no tributarios)125 aumen­
taba en 23,3 por 100 (ver gráfico 34). El peor resultado se obtuvo en la recaudación de las regalías (Antigua
y Nueva), cuya tasa de crecimiento media anual fue de solo 15,5 por 100 durante dicho período. Se trató,
en suma, de un régimen fiscal más bien “regresivo”, en el sentido que no permitió una participación cre­
ciente del Estado en la renta minera.
Gráfico 34

SECTOR MINERO: UTILIDADES E INGRESOS FISCALES - TASA DE CRECIMIENTO PROMEDIO

(periodo 2005-2012 en porcetajes %)

Fuente: SUNAT.

Elaboración del autor.

Durante la mayor parte del período de bonanza, la política fiscal tuvo un rol pasivo con respecto al obje­
tivo de capturar de manera óptima la renta minera. Hasta septiembre de 2011, no se exploraron nuevos
instrumentos fiscales, aparte de las regalías creadas en 2004; ello a pesar de la variedad de instrumentos
alternativos y/o complementarios que ya eran aplicados en otros países con industrias extractivas.
Uno de esos instrumentos alternativos es el RRT, cuyo potencial para maximizar la recaudación de ingre­
sos fiscales provenientes de las industrias extractivas es bastante alto y supera al de otros impuestos pro­
gresivos (LAND 2008). El RRT, que forma parte del grupo de los impuestos que gravan las “rentas puras”,
deja muchas ganancias adicionales en manos de los inversionistas, pero al mismo tiempo permite al Estado
participar de manera progresiva en las utilidades extraordinarias (DANIEL 2007).
Para algunos especialistas, su implementación administrativa puede resultar algo compleja, pero esto se
ve compensado cuando los ingresos fiscales en juego son elevados. Ello podría explicar por qué la aplicación
del RRT ha destacado más en la industria petrolera126 que en la actividad minera; sin embargo, como bien
señala Land (2008), ello no debería excluir la evaluación de su uso en la minería en situaciones de alto poten­
cial de renta, como fue el caso en la minería peruana durante la década de bonanza minera.
Como se mencionó en el marco teórico del presente estudio, el principal problema con el RRT es la
determinación de la tasa de retorno apropiada. Sin embargo, ello se puede solucionar mediante una licita­
ción donde la competencia esté asegurada, o mediante inteligencia de mercado que investigue sobre el
costo del capital y los retornos en la actividad minera (DANIEL, et al., 2007).
Si bien en el Marco Teórico ya tuvimos oportunidad de ocuparnos del RRT, en el siguiente recuadro se
explica más en detalle su funcionamiento:

El RRT es un impuesto que se aplica cuando el flujo de caja de un proyecto minero se vuelve positivo, después de
que se ha alcanzado una tasa mínima de retorno.

(Sigue.)

125 IRPJ, IEM, Regalías y GEM.

126 Desde 2003, el Perú utiliza el “Factor-R” en su industria del petróleo para determinar el tipo o tasa de la regalía sobre el valor

bruto de producción (DANIEL, et al., 2007).

169
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

(Continuación.)

En líneas generales, el RRT funciona como un cálculo de flujo de efectivo descontado. Los flujos de efectivo negativos
(principalmente los gastos iniciales de exploración y desarrollo, pero no se incluyen los intereses de deuda) se agregan
a una cuenta, para ser compensados por los flujos de efectivo positivos. Si al final de cualquier año (o de preferencia
un período corto) el saldo de la cuenta es negativo, se traslada al siguiente período con un porcentaje determinado de
“aumento” (uplift) que representa el costo del capital (o la tasa mínima de retorno). La acumulación continúa, periodo
por período, hasta que el saldo negativo acumulado sea totalmente compensado por flujos de efectivo positivos; en
ese punto el saldo positivo se grava al tipo establecido del RRT. Después de la imposición del impuesto en cualquier
año, el saldo se fija a cero; el impuesto sigue siendo pagado sobre los flujos de efectivo positivos cada período, a menos
que los flujos de efectivo negativos (de pérdidas o reinversión) hagan que el saldo de la cuenta vuelva a ser negativo.
Si esto ocurre, el proceso de acumulación comienza de nuevo hasta que el balance sea una vez más positivo.
Debido a que los pagos de intereses son parte del costo del capital, no son deducibles por separado para el RRT. Esto,
y la deducción de los gastos de capital en la medida en que se incurren, en lugar de por las amortizaciones, son las únicas
diferencias significativas con respecto al cálculo del Impuesto sobre Sociedades estándar. Los datos requeridos para la
determinación del RRT son los mismos que los de la declaración de dicho impuesto (DANIEL, et al., 2007: 59-60).

La misión del FMI que avaluó el régimen fiscal minero vigente en el Perú al comenzar el gobierno de
García (DANIEL, et al., 2007), recomendó la aplicación del RRT con el objetivo de que el gobierno capture
una participación más alta en la renta minera; sin embargo, ello no fue tomado en cuenta. En la presente
investigación, suscribimos las siguientes recomendaciones efectuadas por la misión del FMI:
1) Los convenios de estabilidad debieran ser de un solo tipo, ofreciendo estabilidad de tasas y deduc­
ciones para los pagos de impuestos durante un período de tiempo definido; sin embargo, no se
deben estabilizar los cambios generales no discriminatorios que se produzcan en la operatividad de
la Administración Tributaria, ni los cambios que reflejen determinadas prácticas comerciales (tales
como los ratios de endeudamiento).
2) Debiera implementarse el RRT a un tipo de 25 por 100 después de impuestos, con una tasa de ren­
dimiento mínimo de 15 por 100. Obviamente, se trata de tipos referenciales, que tendrían que ser
reevaluados si se decide su aplicación práctica. Ello tiene que ser así porque si la tasa de rendimiento
mínimo, o tasa de sobre-amortización (uplift) sobre el gasto de capital, excede el costo de capital de
la empresa, la tasa marginal efectiva del impuesto se vuelve negativa; en consecuencia, se genera un
subsidio implícito a la extracción de recursos (FMI, 2012: 29). El RRT debe operar además del IRPJ127.
Si bien la misión del FMI consideró que el RRT debía aplicarse en reemplazo de las regalías y de los dos
puntos adicionales sobre el IRPJ contemplados en los CET, también deja abierta la posibilidad de optar por
conservar la regalía minera, alternativa que es la que nosotros suscribimos. En cuanto al tipo de regalías a
ser implementado: sobre el valor de venta de los concentrados o sobre la utilidad operativa, teniendo en
cuenta la realidad concreta del país, nosotros recomendamos la primera alternativa, es decir, una regalía del
tipo ad-valorem, al menos hasta cuando la Administración Tributaria mejore su eficacia en el control de la eva­
sión e ilusión fiscal. Esta alternativa no tendría el problema del no pago de regalías antes analizado, debido a
que los CET han ido finalizando. De otro lado, tendría que evaluarse lo adecuado y apropiado de que el pago
de la regalía –neto de sus efectos en el impuesto sobre la renta– sea tratado como un crédito contra el RRT.
Esta propuesta es coherente con los resultados del modelo de simulación que el FAD del FMI utiliza para
el análisis fiscal de las industrias extractivas (FARI, por sus siglas en inglés), según el cual un régimen que com­
bine una regalía ad-valorem con tasa moderada, un Impuesto sobre Sociedades estándar y un RRT tiene ven­
tajas considerables para los países en desarrollo. Ello es así porque: 1) la regalía garantiza que haya ingresos
desde la primera unidad de producción; 2) el Impuesto sobre Sociedades garantiza que: i) el rendimiento
normal del capital sea gravado al igual que en otros sectores de la economía, ii) las empresas puedan acre­
ditar los impuestos pagados en el extranjero cuando estas están sujetas a un régimen de renta mundial
(especialmente en Estados Unidos); 3) el RRT captura los ingresos potenciales (FMI, 2012: 26).
Sin embargo, en el ya referenciado informe de la misión del FMI (DANIEL, et al., 2007: 59-60) se hace la
siguiente recomendación adicional: es importante, tanto en los instrumentos fiscales existentes, como en el

127 Según las estimaciones de la misión del FMI, el tipo marginal del impuesto sobre la renta sería entonces de 49,65 por 100: 30 por

100 por concepto del IRPJ (que era el tipo que estuvo vigente en 2006), 25 por 100 de RRT sobre el saldo y 4,1 por 100 sobre el
residual por concepto de retención por distribución de dividendos.

170
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

RRT propuesto, mantener la capacidad de la Administración Tributaria para controlar los costos y los ingre­
sos declarados por las empresas mineras. Ello se relaciona con el riesgo siempre latente de la información
asimétrica en el sector minero, que otorga grados de libertad para que dichos costos y gastos sean mani­
pulados con el objetivo de reducir la base imponible.
Como se puede observar en el gráfico 35, durante los últimos seis años, es decir, desde 2011, cuando
comienza la aplicación de los nuevos instrumentos fiscales en el Perú, cuya base imponible es la utilidad ope­
rativa, los costos y gastos del sector minero han crecido a una tasa media anual de 6,9 por 100, a pesar de
que las ventas cayeron en -3,8 por 100. Este incremento de costos y gastos ocasiona dos efectos. De un
lado, tiene una influencia directa en la reducción de las utilidades, las cuales se contrajeron en -18,4 por 100
en ese mismo período; por ende, reduce la recaudación del Impuesto sobre Sociedades. De otro lado, los
mayores costos y gastos se traducen en elevados Saldos a Favor del Exportador que deben ser devueltos a
los mineros, reduciéndose así los ingresos fiscales netos. En el referido período, las devoluciones al sector
se incrementaron a una tasa promedio anual de 35,7 por 100.

Gráfico 35

SECTOR MINERO: VENTAS NETAS, COSTOS + GASTOS Y UTILIDADES

(millones US $)

Fuente: SUNAT.

Elaboración del autor.

Entre las desventajas del RRT, que pueden imponer un nivel inaceptable de riesgo fiscal para el país que
lo aplica, se mencionan las siguientes: 1) no habrá recaudación de impuestos para proyectos que no alcancen
la tasa umbral de retorno; 2) la recaudación sobre cualquier proyecto que supere el umbral se retrasará
hasta un punto incierto en el futuro, posiblemente varios años después del inicio de la producción; 3) el RRT
sería pro-cíclico, amplificando los efectos en la recaudación vinculados a una mayor o menor rentabilidad.
Todo ello introduciría una mayor volatilidad en los futuros flujos de recaudación.
Por estos motivos, no hay ejemplos de países que hayan implementado el RRT de manera excluyente
(LAND, 2008: 11). Es decir, el RRT siempre se ha impuesto junto con otros instrumentos fiscales –como las
regalías y el Impuesto sobre Sociedades– para compensar sus potenciales desventajas, ya sea como un
impuesto final o como una tasa suplementaria sobre los ingresos antes de impuestos, cuyos pagos serían
deducibles para fines del Impuesto sobre Sociedades. Ello permite que el gobierno reciba niveles de ingre­
sos que pueden ser calificados como “normales”, antes de que el proyecto minero alcance el punto en que
se impone el RRT.

4.6. Efectos medioambientales de la minería y la política fiscal

Durante la primera década del presente siglo, se inauguró una nueva forma de relaciones sociales entre
los principales agentes económicos y sociales que actúan en el sector minero del Perú. En las décadas pre­
vias, particularmente hasta los años 1980 del siglo pasado, los conflictos en el sector se desarrollaron fun­

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Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

damentalmente en el ámbito físico de la empresa y tenían como actores principales, de un lado, a los sindi­
catos de trabajadores y, de otro, al directorio y al staff de gerentes principales de las empresas mineras. Los
temas materia de negociación eran lugares comunes para ambos actores: mayores salarios y mejores con­
diciones de trabajo (TORRES, 2014).
Durante la década de bonanza minera, actores y temas de negociación experimentan un cambio radical.
De un lado, los sindicatos fueron reemplazados por comunidades campesinas y poblaciones aledañas a las
zonas de explotación minera; en tanto que las empresas mineras tuvieron que ser auxiliadas, e incluso reem­
plazadas, por el mismo Estado. De otro lado, los temas laborales dejaron su lugar prioritario a los riesgos
que la actividad minera representa para los servicios ambientales, en particular en todo lo referente a la can­
tidad y calidad del agua que utilizan las comunidades y necesitan las empresas mineras.
El nuevo escenario signado por los conflictos socio-ambientales llevó a un rediseño en las estrategias de
organización industrial de los grupos mineros. Ello se concretó en la búsqueda de nuevas formas de relacio­
narse con las comunidades y poblaciones adyacentes a la explotación minera, para contrarrestar dichos con­
flictos y continuar con su actividad productiva.
Presionado también por los conflictos socio-ambientales, el Estado trató de regular el impacto de la acti­
vidad minera en el medioambiente a través de un marco legal cuyas características y preocupaciones pue­
den dividirse en dos periodos (VOLCAN 2005: 48). Un primer periodo va desde 1997 hasta 2004, durante el
cual el principal objetivo se centró en el cumplimiento de los PAMA (programa de adecuación y manejo
ambiental). El PAMA se estableció para las actividades mineras que ya se encontraban en operación; fue
reglamentado desde 1993, sin embargo, recién en 1997 el MINEM publicó una guía tentativa para la elabo­
ración del mismo. No obstante, los resultados dejaron mucho que desear, como lo demuestra el caso
emblemático de la empresa norteamericana Doe Run Perú y los graves cuestionamientos a su manejo
ambiental y social, en medio de constantes modificaciones, prórrogas de su contrato de concesión, y obli­
gaciones asumidas que nunca cumplió. Dicha empresa operaba una fundición en La Oroya, que debido a
dicha actividad se ha convertido en una de las diez ciudades más contaminadas en el mundo.
El segundo periodo comenzó desde 2005 y se prolonga hasta el presente. Durante este, el Estado ha
insistido en la elaboración y cumplimiento de los estudios de impacto ambiental (EIA). En este contexto, se
amplió el marco regulatorio socio-ambiental del sector, el mismo que formalmente buscaba un mayor com­
promiso de las empresas mineras con el cuidado del medioambiente y las buenas relaciones con la población
ubicada en el área de influencia de su actividad productiva.
Sin embargo, el mecanismo participativo contemplado en los EIA, consistente en recoger y tomar en
cuenta las opiniones y expectativas de la población que vive dentro del área de influencia directa del pro­
yecto minero, como paso previo obligatorio al inicio de las operaciones mineras, lejos de prevenir los con­
flictos, se constituyó en fuente adicional de ellos debido a la manipulación de la que fue objeto por parte de
los actores involucrados.
Entre agosto y diciembre de 2005, se promulgaron tres disposiciones ligadas al cuidado del ambiente: la
Ley General del Ambiente128, el Reglamento para el Cierre de Minas129 y el Reglamento de Pasivos Ambien­
tales de la Actividad Minera130. Antes, en diciembre de 2003131, se había modificado el Reglamento de Pro­
cedimientos Mineros132 en la parte referente a los requisitos que debían cumplir los petitorios para la
obtención de concesiones para actividades mineras. Esta modificación buscaba que todo proyecto minero
se sustente desde el inicio en una alianza entre empresas mineras y poblaciones locales, bajo lineamientos
que promuevan la contratación y capacitación de la mano de obra local, la utilización de bienes y servicios
de la zona, la ejecución de obras de beneficio local, el respeto a instituciones y costumbres locales, así como
el desarrollo de actividades productivas en el marco de una política que busque la excelencia ambiental.
Sin embargo, si bien el país se fue dotando de un marco legal cuyo objetivo era alcanzar una producción
minera sostenible ambientalmente, ello tuvo más de buenas intenciones para calmar los conflictos socio-
ambientales, que resultados concretos.

128 Ley N.o 28611, publicada en octubre de 2005.

129 Decreto Supremo N.o 033-2005-EM.

130 Decreto Supremo N.o 059-2005-EM.

131 El 12.12.2003 se dio el Decreto Supremo 042-2003-EM, el cual fue modificado mediante el Decreto Supremo N.o 052-2010-EM,

publicado el 18.08.2010.

132 Aprobado por Decreto Supremo N.o 018-92-EM.

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Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

Las comunidades y poblaciones vecinas se sentían perjudicadas por lo que consideraban una inequitativa
distribución de las ganancias mineras, pero también porque estas eran obtenidas al costo de afectar su cali­
dad de vida y el entorno ambiental que comparten empresas y comunidades. A pesar del marco legal arriba
mencionado, los daños ambientales quedaban –en su mayor parte– impunes, debido a que las instituciones
del Estado quedaban enredadas en las marañas tejidas por el área legal de las grandes empresas mineras.
Así, por ejemplo, más del 77 por 100 de las multas por daños ambientales y operaciones inseguras que fue­
ron impuestas por el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería-Osinergmin entre 2007 y
abril de 2010 no habían podido ser cobradas hacia junio de 2010133. Ello quedaba impregnado en la memo­
ria social de comunidades y poblaciones perjudicadas por la minería, condicionando su reacción y oposición
a esta actividad productiva.
En julio de 2014, en medio de la adopción de una desesperada política fiscal para contrarrestar la des­
aceleración de la economía, se dictaron una serie de medidas para incentivar la inversión privada. En el
plano ambiental, ello se tradujo en el relajamiento de algunas medidas regulatorias, por ejemplo: se dismi­
nuyó las fuentes de financiamiento del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y de
otros organismos fiscalizadores, lo que afectaba su facultad sancionadora; se incluyó criterios económicos y
no técnicos para establecer Límites Máximos Permisibles y Estándares de Calidad Ambiental, con lo cual se
afectaba la salud pública, entre otras medidas (ANC, et al., 2014).
En este contexto, y a contracorriente de una tendencia internacional que desde los años noventa del
siglo pasado impulsó una reforma fiscal verde, particularmente en Europa, en el Perú nada se ha hecho para
avanzar en ese sentido.
Durante la década de bonanza minera, ninguno de los tres gobiernos que transitaron dicho período se
planteó la necesidad de avanzar hacia la introducción de impuestos medioambientales que tienen la función
de internalizar los costes asociados a determinadas actividades, bajo el principio básico de que “quien con­
tamina paga”.
Se ha persistido, hasta el presente, en los esquemas regulatorios tradicionales (normas, controles, san­
ciones y otras formas de “comando y control”) que han fallado, además de resultar insuficientes para res­
ponder de manera adecuada al deterioro ambiental ocasionado por la expansión de las actividades
extractivas (GÓMEZ, et al., 2015: 69), ocurrida particularmente durante la década de bonanza minera.

4.7. Encuesta sobre los instrumentos fiscales

Con el objetivo de medir la opinión y el grado de conformidad o desacuerdo con la política fiscal minera
implementada en el Perú durante la década de bonanza minera (2003-2012), hemos recurrido a la herra­
mienta de medición conocida como Escala de Likert. Para tal efecto, procedimos a elaborar una encuesta
con 14 preguntas, una de las cuales era una pregunta abierta (ver Anexo 2).
Las preguntas se agruparon en tres bloques. El primer bloque (tres preguntas) se refiere a los efectos
del alza del precio de los metales en los ingresos fiscales; el segundo (cuatro preguntas), indaga sobre los
instrumentos de la política fiscal minera; y el tercer bloque (seis preguntas), sobre la reacción de los agentes
económicos involucrados con la actividad minera.
La encuesta se hizo llegar a un público amplio a través de la página web de una Organización No Guber­
namental (ONG), con cuyo apoyo contamos para este fin. Esta ONG, llamada CooperAcción, es una aso­
ciación civil sin fines de lucro que promueve el conocimiento y el ejercicio de derechos sociales,
ambientales, políticos, culturales y económicos. En paralelo, la encuesta fue enviada también a profesionales
con amplio conocimiento de la problemática minera. Respondieron la encuesta un total de 50 personas.
A juzgar por el perfil de los que respondieron la encuesta, tal parece que el carácter técnico de algunas
de las preguntas influyó para que esta sea respondida principalmente por aquéllos que tienen un conoci­
miento relativamente bien informado sobre la política fiscal minera; ello a pesar de que la encuesta fue
enviada –como ya se mencionó– al público más amplio posible. En tal sentido, la cantidad de respuestas
puede ser considerada como una muestra representativa si se tiene en cuenta que los especialistas en polí­
tica fiscal minera no son numerosos en el país. Así, el perfil de los que respondieron la encuesta es el
siguiente:
— Todos son Profesionales (egresados universitarios).

133 Cf. http://idl-reporteros.pe/2010/06/03/como-evadir-sanciones/, consultado el 02.07.2012.

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Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

— El 36,0 por 100 son Economistas; el 14,0 por 100, Sociólogos; el 10,0 por 100, Profesores Univer­
sitarios; el 10,0 por 100, Ingenieros. El 30,0 por 100 restante se distribuye entre Antropólogos, Poli­
tólogo, Agrónomo, entre otros.
— La experiencia de trabajo de los encuestados es de 15,7 años en promedio. Los Economistas, el
grupo más numeroso, tienen una experiencia de trabajo de 21,1 años en promedio.
— El 36,0 por 100 de los encuestados trabaja solo en el sector privado, el 22,0 por 100 lo hace solo
en el sector público, y un 26,0 por 100 lo hace tanto en el sector público como en el privado. Asi­
mismo, el 16,0 por 100 restante son profesionales independientes.
El primer bloque de preguntas indaga sobre la actitud del encuestado (nivel de acuerdo o desacuerdo)
en relación con los efectos del boom minero sobre los ingresos fiscales (ver gráfico 36).
Gráfico 36

ENCUESTA: EFECTOS DEL BOOM MINERO EN LOS INGRESOS FISCALES

(en porcentajes)

Fuente: Encuesta efectuada por el autor.


Elaboración del autor.

Gráfico 37

ENCUESTA: LOS INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA FISCAL MINERA

(en porcentajes)

Fuente: Encuesta efectuada por el autor.


Elaboración del autor.

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Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
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Casi la totalidad de los encuestados (94,0 por 100) opina que el alza del precio de los metales determinó
la obtención de ganancias extraordinarias por parte de las empresas mineras. Asimismo, el 72,0 por 100
considera que el boom del precio de los metales tuvo un efecto positivo muy importante en los mayores
ingresos fiscales que obtuvo el país. Aunque con algo menos de contundencia que en los dos temas prece­
dentes, el 68,0 por 100 considera que el boom minero se tradujo en la transferencia de mayores ingresos
fiscales hacia las regiones con producción minera.
El segundo bloque de preguntas indaga sobre la actitud del encuestado (valoración de los instrumentos
fiscales) con respecto a los instrumentos de la política fiscal minera implementada en el país, particularmen­
te durante la década de bonanza minera (ver gráfico 37).
Una primera lectura global es que cerca de las dos terceras partes de los encuestados (64,0 por 100)
opinan que los instrumentos de política fiscal que se utilizaron durante el boom minero no fueron los más
adecuados; es decir, estos no aseguraron una captura óptima de la renta minera por parte del Estado. El
desacuerdo es más acentuado (74,0 por 100) con respecto a la aplicación de las regalías mineras, resultado
que probablemente esté influenciado por el hecho que en el país es de público conocimiento que estas no
fueron pagadas por las mineras más grandes del país.
Asimismo, cerca del 60 por 100 de los encuestados considera que el cambio que se introdujo en el pago
de las regalías mineras, al pasar de la Antigua RM a la Nueva RM, no fue la decisión más adecuada para una
óptima apropiación de la renta minera. Finalmente, el 64,0 por 100 de los encuestados no cree que el IEM
y el GEM hayan sido instrumentos adecuados para una óptima captura de la renta minera.
El último bloque de la encuesta se relaciona con la reacción de los agentes económicos frente a la política
fiscal minera. Como se puede observar en el gráfico 38, el 70,0 por 100 de los encuestados considera que
las empresas mineras no pagan al Estado las obligaciones fiscales que les corresponde. Esta respuesta resulta
coherente con el hecho que el 86,0 por 100 está de acuerdo o totalmente de acuerdo en que las grandes
empresas mineras se valen de estrategias para evitar el cumplimiento de sus obligaciones fiscales. Asimismo,
el 70,0 por 100 considera que una de esas estrategias es incrementar costos y gastos para reducir la base
imponible.
Gráfico 38

ENCUESTA: LA REACCIÓN DE LOS AGENTES ECONÓMICOS FRENTE A LA POLÍTICA FISCAL MINERA

(en porcentajes)

Fuente: Encuesta efectuada por el autor.


Elaboración del autor.

En esa misma línea de ideas, el 56,0 por 100 opina que la Administración Tributaria no conoce de manera
adecuada los costos y gastos en los que incurren las empresas mineras, y un 78,0 por 100 opina que las

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Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

mineras no son transparentes con sus ingresos y ganancias. Finalmente, el 70,0 por 100 está de acuerdo o
totalmente de acuerdo en que durante la década de bonanza minera se acentuaron los efectos negativos de
la minería en el medioambiente.
Al margen de las limitaciones de la encuesta que hemos efectuado, en cuanto al número de personas
que la respondieron, el no haber aplicado la técnica estadística del muestreo, o que el público encuestado
haya podido estar sesgado en su valoración de la actividad minera, consideramos que representa bastante
bien el punto de vista crítico de un amplio sector de la población peruana con respecto a las externalidades
de la actividad minera. La agudización de los conflictos socio-ambientales en el Perú durante la década de
bonanza minera abona en dicho sentido.

CONCLUSIONES
El ciclo expansivo del precio de los minerales en la economía mundial, ocurrido durante el presente
siglo, renovó el interés en el estudio de los instrumentos fiscales más adecuados para una apropiación ópti­
ma de la renta minera por parte del Estado.
Este renovado interés en el estudio de la política fiscal y su relación con la renta generada en las indus­
trias extractivas se justifica porque en no pocos países, particularmente en América Latina, los ingresos fis­
cales vinculados a recursos naturales no renovables juegan un rol importante en su desenvolvimiento
socioeconómico.
En este contexto, los instrumentos fiscales aplicados a la industria de recursos naturales no renovables
han ido ganando en diversificación y complejidad durante las últimas décadas. El debate teórico en torno al
binomio política fiscal-recursos naturales no renovables, ha girado en torno a cuál sería el instrumento ideal
de tributación, aquel que deje en manos del productor el rendimiento normal de las inversiones, y que
transfiera al Estado el máximo nivel de ingresos fiscales sin afectar la producción. La literatura especializada
identifica como lo más cercano a ese ideal, el denominado “impuesto sobre la renta económica pura”. Al
mismo tiempo, debe aceptarse que, en medio de la proliferación de instrumentos fiscales, la importancia
relativa de estos en la generación de ingresos es difícil de estimar: la evidencia acerca de sus beneficios rela­
tivos es escasa (FMI, 2012).
Dos convicciones han orientado la presente investigación. De un lado, la renta económica que se obtiene
de la explotación de los minerales metálicos puede alcanzar valores extraordinarios en períodos de incre­
mento sostenido de precios o de reducción sustantiva de los costos de producción. En tales contextos, el
Estado tiene la obligación de implementar los instrumentos fiscales que le aseguren una apropiación óptima
de la renta generada, bajo un criterio de progresividad fiscal. De otro lado, la información asimétrica entre
la Administración Tributaria y las empresas mineras debe ser tomada muy en cuenta en el diseño de instru­
mentos fiscales que busquen gravar de manera óptima la renta económica obtenida en las industrias extrac­
tivas, particularmente en América Latina, región con latentes problemas de debilidad institucional.
A partir del ratio “Renta Minera entre PIB” construido por el Banco Mundial se pueden extraer dos con­
clusiones principales de la muestra de seis países de América del Sur y de la OCDE que hemos incluido en
nuestro estudio. De un lado, en los seis países se observa un marcado y sostenido incremento de la renta
minera desde 2003-2004 hasta 2011-2012 (década de bonanza minera); con un paréntesis durante 2009,
debido a los efectos de la crisis financiera internacional. De otro lado, estos países pueden ser clasificados
en dos grupos: el primero, integrado por Chile, Australia y Bolivia, además del Perú, cuyo ratio alcanzó una
mayor importancia relativa, lo que indica el mayor impacto que tuvo la bonanza minera en sus economías.
Un segundo grupo, conformado por Canadá, Colombia y España, en los cuales la renta minera sigue tam­
bién la tendencia arriba descrita durante la década de bonanza, pero con ratios bastante modestos. Del aná­
lisis de la política fiscal minera implementada en estos países, se puede concluir que utilizaron varios
instrumentos fiscales, entre los que predominaron el Impuesto sobre Sociedades y las regalías.
Sin haber constituido un objetivo principal de nuestra investigación, se observa que si bien existe todo
un marco legal de protección ambiental en los países de América Latina, destinado a regular los efectos
negativos de la actividad minera, aún no se han hecho los esfuerzos suficientes para llevar esta preocupación
al campo de la fiscalidad medioambiental. Es decir, a diferencia de lo observado en países desarrollados
como los de la UE, no se ha avanzado lo suficiente en la creación de instrumentos fiscales que de manera
ad hoc graven a las actividades económicas que más contaminan. Se persiste aún en esquemas regulatorios
tradicionales que han fallado en el objetivo de la protección medioambiental.

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Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
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La minería metálica juega un rol de particular importancia en la economía peruana, sobre todo por la
exportación de minerales y las divisas que esta actividad genera. En medio del alza sostenida del precio
internacional de los metales, dicha característica se tradujo en una elevada acumulación de reservas inter­
nacionales, y en un incremento sin precedentes de los ingresos fiscales vinculados a las ganancias extraor­
dinarias de las empresas del sector. Ello determinó una década de bonanza económica durante el período
2003-2012.
En la estructura de recaudación del país, los impuestos indirectos –sobre todo el IVA– siempre han sido
los de mayor importancia relativa, seguidos en orden de importancia por los impuestos directos, principal­
mente el Impuesto sobre Sociedades. Durante el presento siglo, ganaron peso las cuotas de la seguridad
social y perdió importancia relativa –de manera acentuada– la recaudación de los impuestos aduaneros vin­
culados al comercio exterior. Si bien durante la década de bonanza los ingresos fiscales provenientes de la
actividad minera determinaron un mayor peso relativo de los impuestos directos, con la caída del precio de
los metales desde 2013 la estructura antes descrita se ha acentuado en favor de los impuestos indirectos.
En el Perú, la política fiscal minera ha tenido un rol pasivo en el objetivo de capturar de manera óptima
la renta minera, lo cual se hizo particularmente evidente durante la década de bonanza. Hasta septiembre
de 2011, no se exploraron nuevos instrumentos fiscales, aparte de las regalías creadas en 2004; ello a pesar
de la variedad de instrumentos alternativos y/o complementarios que ya eran aplicados en otros países con
industrias extractivas.
El Estado peruano captó la renta minera con un régimen fiscal regresivo, que no favoreció un incremen­
to de los ingresos fiscales en la misma medida en que aumentaban las utilidades extraordinarias del sector.
Si bien desde 2004 se implementaron regalías mineras ad-valorem, estas no fueron pagadas en su mayor
parte debido a que las empresas más grandes se ampararon en su CET.
Además, la política fiscal minera no contempló recargo adicional alguno en el Impuesto sobre Socieda­
des para incorporar el impacto de las ganancias extraordinarias, pero sí mantuvo beneficios tributarios
generosos, como la depreciación acelerada, la reinversión de utilidades (para las empresas que estabilizaron
dicho beneficio), los CET, la devolución adelantada del IVA, la deducción por reinversión en infraestructura,
entre otros.
Una política fiscal minera pasiva, junto con la permanencia de generosos beneficios tributarios, contri­
buyen a explicar –de un lado– por qué, antes y después del boom minero, el aporte del sector a los ingresos
fiscales ha sido, en términos netos, negativo. De otro lado, por qué si bien el boom minero coadyuvó de
manera singular a elevar la presión fiscal del país, resultó insuficiente para –por lo menos– alcanzar el nivel
promedio registrado en América Latina.
Si bien la Antigua RM fue un instrumento fiscal adecuado para la apropiación de una parte de la renta
minera, resultó insuficiente. Según vimos, fue eludida por las empresas más grandes del sector, con la anuen­
cia –en la práctica– de los gobiernos de ese entonces. El presidente García buscó paliativos a esta situación
mediante la creación de un “aporte voluntario”, alternativa que fue negociada con las mineras para –ade­
más– evitar la creación de un impuesto sobre las ganancias extraordinarias (windfall tax).
Así, a pesar de que en la realidad internacional observamos no pocos casos de países que han optado por
una combinación de instrumentos fiscales para capturar la renta minera, el Perú se conformó con un esque­
ma fiscal bastante simple y regresivo, basado solo en las regalías y el tradicional Impuesto sobre Sociedades.
En septiembre de 2011, el gobierno de Humala intentó alcanzar una mayor progresividad fiscal en la
apropiación de la renta minera por parte del Estado. Sin embargo, ello no se tradujo en la implementación
de instrumentos fiscales sustancialmente distintos a los que ya se habían venido implementando. El más inte­
resante es el GEM, pero su principal “merito” es haber logrado que paguen regalías aquéllas empresas que
tuvieron que haberlo hecho y no cumplieron; en estricto, es un instrumento provisional que tendrá que ser
reemplazado por el pago de regalías e IEM conforme vayan venciendo los CET. Al mismo tiempo, el cambio
introducido en la forma de calcular las regalías, al pasar del tipo ad-valorem a una imposición sobre las utili­
dades, implicó una pérdida de ingresos fiscales.
Así, el ciclo de bonanza minera que comenzó en 2003, con una interrupción en 2009 debido a la crisis
financiera mundial, fue retomado desde el año siguiente y continuó hasta 2012, pero ya no se obtuvieron
–en términos relativos– las elevadas ganancias extraordinarias que caracterizaron a la etapa pre-crisis.
Desde 2013, la política fiscal del país quedó supeditada a la urgencia de “administrar” el fin del boom minero
y sus secuelas en términos de una drástica caída de los ingresos fiscales y la desaceleración de la actividad
económica.

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Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

Los gobiernos regionales y locales en cuyos territorios se desarrolla la actividad minera se han visto seria­
mente perjudicados, pues el nuevo esquema fiscal les ha restado parte de los ingresos fiscales que debiera
beneficiarlos. El panorama para estos gobiernos y para el nacional es sombrío debido a la caída del precio
de los metales, pero también porque el sector minero ha reaccionado incrementando sus gastos y costos,
así como sus solicitudes de devoluciones del saldo a favor del exportador, lo cual ha acentuado la caída de
su aporte fiscal neto.
En el presente estudio, hemos propuesto la implementación de un instrumento fiscal alternativo, el RRT,
que forma parte del grupo de los impuestos que gravan las “rentas puras”. Tiene la ventaja de dejar ganan­
cias adicionales en manos de los inversionistas, pero al mismo tiempo permite al Estado participar de mane­
ra progresiva en las utilidades extraordinarias. Este instrumento debiera ser aplicado de manera
complementaria al Impuestos sobre Sociedades y las regalías. Asimismo, proponemos que estas últimas
retomen el tipo ad-valorem, lo cual permitirá recaudar mayores ingresos fiscales y contrarrestar la informa­
ción asimétrica que caracteriza al sector. La asimetría de la información deja margen para una manipulación
de los costos y gastos que busca reducir la base imponible del Impuesto sobre Sociedades y de las regalías
que recaen sobre las utilidades.
Otro aspecto importante a no perder de vista es que durante la década de bonanza, ninguno de los tres
gobiernos que transitaron dicho período se planteó la necesidad de avanzar hacia la introducción de impues­
tos medioambientales que internalicen los costes asociados a la actividad minera, bajo el principio básico de
que “quien contamina paga”. Se continúa priorizando, hasta el presente, esquemas regulatorios tradiciona­
les que han resultado insuficientes para responder de manera adecuada al deterioro ambiental ocasionado
por la expansión de las actividades extractivas (GÓMEZ, et al., 2015), ocurrida –particularmente– durante la
década de bonanza minera.

178
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

Anexo 1

Sector minero: contratos de estabilidad tributaria, al 28.04.2017

Estabilidad
Fecha Régimen Situación
N.o Empresa minera Nombre del proyecto Año Año
Estabilizado actual
iniciol fin
1 Compañía Minera Condestable S. A. A. Condestable 1996 2005 No vigente
2 Doe Run Perú SRL Fundición y Refinería de La Oroya 1997 2006 No vigente
3 Doe Run Perú SRL Ampliación Mina Cobriza 1997 2006 No vigente
4 Empresa Minera Los Quenuales S. A. Mina Isca Ycruz 1997 2006 No vigente
5 Empresa Minera Los Quenuales S. A. Unidad Yauliyacu 1997 2006 No vigente
6 Cía. Minera Ares S. A. C. Planta de Beneficio Explorador 2005 2007 No vigente
7 Cía. Minera Ares S. A. C. Ares 1999 2008 No vigente
8 Minera Yanacocha SRL Carachugo 1995 2009 No vigente
9 Xstrata Tintaya S. A. Planta Sulfuros 1995 2009 No vigente
10 Southern Peru Copper Corporation SX/EW Toquepala y Cuajone 1996 2010 No vigente
11 Minera Yanacocha S. R. L. Maqui Maqui 1997 2011 No vigente
12 Compañía Minera Santa Luisa Ampliación a 1300 TM/DIA — 2011 No vigente
13 Votorantim Metais-Cajamarquilla S. A. Refineria de Zinc de Cajamarquilla 1997 2011 No vigente
14 Compañía Minera Milpo S.A. A. Ampliación Mina El Porvenir 2003 2012 No vigente
15 Minera Barrick Misquichilca S. A. Pierina 1998 2012 No vigente
16 Sociedad Minera Cerro Verde S. A. A. Ampliación Lixiviación Cerro Verde 1999 2013 No vigente
17 Compañía Minera Siipan S. A. C. Siipan 2000 2014 No vigente
18 Minera Yanacocha S. R. L. Cerro Yanacocha 2000 2014 No vigente
19 Compañía Minera Antamina S. A. Antamina 2001 2015 No vigente
20 Compañía Minera Ares El Explorador 2007 2016 No vigente
21 Minera Bateas S. A. C. Caylloma 05/02/2007 2008 2017 Vigente
22 Empresa Minera Quenuales S. A. Isca y Cruz 21/09/2007 2008 2017 Vigente
23 Compañía Minera Ares S. A. C. Arcata 05/02/2007 2009 2018 Vigente
24 Minera Yanacocha S. R. L. La Quinua 25/07/2003 2004 2018 Vigente
25 Compañía Minera Antapaccay S. A. Planta de Óxidos 08/02/2002 2004 2018 Vigente
26 Empresa Minera Quenuales S. A. Yauliyacu 12/05/2008 2009 2018 Vigente
27 Minera Barrick Misquichilca S. A. Alto Chicama 29/12/2004 2006 2020 Vigente
28 Compañía Minera Milpo S. A. A. Cerro Lindo 17/07/2001 2007 2021 Vigente
29 Minera Chinalco Perú S. A. Toromocho 09/03/2009 2010 2024 Vigente
30 Minera Las Bambas S. A. Las Bambas 20/07/2011 2012 2027 Vigente
31 Compañía Minera Antapaccay S. A. Antapaccay 17/06/2011 2014 2028 Vigente
32 Sociedad Minera Cerro Verde S. A. A. Ampliación Unid. Min. Cerro Verde 17/07/2013 2013 2028 Vigente
33 Hudbay Perú SAC Constancia 27/12/2013 2014 2029 Vigente

Fuente: Ministerio de Energía y Minas.


Elaboración del autor.

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Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

Anexo 2
Encuesta sobre la política fiscal en el sector minero durante el período del
alza del precio de los metales
Objetivo de la encuesta.—Recoger el punto de vista de líderes de opinión, especialistas y ciudadanos, involucrados
en temas de política fiscal y/o de sus efectos socioeconómicos en el sector minero, en el marco de una investigación
académica.
Tema de la encuesta.—La política fiscal aplicada por el Estado peruano en el sector de la minería metálica, así como
la reacción de los agentes económicos y sociales involucrados, durante el período del alza internacional del precio de
los metales (2003-2012).
Las respuestas individuales serán tratadas de manera confidencial. En el análisis de los resultados no se citará nombre
alguno.

Experiencia de Trabaja en el sector:


Profesión y ocupación
trabajo (años) Público Privado Público y privado Independiente

Por favor, marque con una “X” la alternativa que mejor recoge vuestro punto de vista:

SOBRE LOS EFECTOS EN LOS Para nada de Ni de acuerdo ni Totalmente de


En desacuerdo De acuerdo
INGRESOS FISCALES acuerdo en desacuerdo acuerdo
01) El alza del precio internacional de los
metales (2003-2012) tuvo un efecto
positivo muy importante en la recau­
dación de ingresos fiscales en el Perú.
02) El alza del precio internacional de los
metales (2003-2012) determinó la
obtención de ganancias extraordina­
rias en las empresas mineras.
03) El alza del precio internacional de los
metales (2003-2012) favoreció el in­
cremento de los recursos fiscales ha­
cia las regiones o poblaciones donde
se desarrolla la actividad minera.
Para nada de Ni de acuerdo ni Totalmente de
SOBRE LA POLÍTICA FISCAL En desacuerdo De acuerdo
acuerdo en desacuerdo acuerdo
04) Los instrumentos de la política fiscal
(Regalías, Impuesto a la Renta, IEM
–Impuesto Especial a la Minería–,
GEM –Gravamen Especial a la Mine­
ría–) implementados durante el alza
del precio de los metales (2003-2012),
fueron los más adecuados para la
apropiación óptima de la renta mine­
ra por parte del Estado peruano (es
decir, la recaudación minera fue
óptima).
05) La aplicación de regalías mineras
durante el alza del precio de los
metales (2003-2012) fue adecuada
para la apropiación óptima de la
renta minera por parte del Estado
peruano.

180
Política fiscal en el sector minero en un contexto de ganancias extraordinarias: el caso del Perú 2000-2016
V ÍCTOR T. T ORRES E SCRIBANO

Para nada de Ni de acuerdo ni Totalmente de


SOBRE LA POLÍTICA FISCAL En desacuerdo De acuerdo
acuerdo en desacuerdo acuerdo

6) En septiembre de 2011 se cambió la


aplicación de las regalías mineras: se
dejó de calcular sobre el valor bruto
de las ventas de concentrados y se
comenzó a calcular sobre la utilidad
operativa. Esta decisión fue la más
adecuada para la apropiación óptima
de la renta minera por parte del Es­
tado peruano.

07) En septiembre de 2011 se creó el


IEM –Impuesto Especial a la Mine­
ria– y el GEM –Gravamen Especial a
la Minería–. Esta decisión fue la más
adecuada para la apropiación óptima
de la renta minera por parte del
Estado peruano.

88) Si usted considera que los instru­


mentos fiscales mencionados en la
pregunta 4 no fueron los más ade­
cuados, ¿podría sugerir algún otro
instrumento fiscal?

SOBRE LA REACCIÓN DE LOS AGENTES Para nada de Ni de acuerdo ni Totalmente de


En desacuerdo De acuerdo
ECONÓMICOS acuerdo en desacuerdo acuerdo

89) Las empresas mineras pagan al Esta­


do peruano todas las obligaciones
fiscales (impuestos, regalías) que les
corresponde pagar.

10) Las grandes empresas mineras adop­


taron diversas estrategias para evitar
el cumplimiento de sus obligaciones
fiscales durante el alza del precio de
los metales.

11) Las empresas mineras incrementan


sus costos de producción con el
objetivo de reducir su base imponi­
ble y de esta manera pagar menos
impuestos.

12) La Administración Tributaria (SUNAT)


puede conocer de manera adecuada
los costos y gastos de producción de
las empresas mineras.

13) Las empresas mineras son transpa­


rentes con los ingresos y ganancias
que perciben como resultado de la
extracción y venta de metales.

14) Durante el alza del precio de los


metales (2003-2012) se acentuaron
los efectos negativos de la minería en
el medio ambiente.

181
Cuadernos de Formación. Colaboración 3/18. Volumen 22/2018

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