Ceplan Guía Metodológica

Fase de
Análisis
Prospectivo
y Fase
Estratégica
para
Territorios
Guía Metodológica
Documento de Trabajo
Julio 2016
Julio 2016
Índice
Índice de gráficos
Índice de cuadros
Índice de mapas
Resolución de Presidencia del Consejo Directivo
Presentación
Acrónimos
Ilustraciones y códigos visuales
I. Aspectos generales del proceso de planeamiento estratégico para territorios
1.1 ¿Cuáles son las fases del proceso de planeamiento estratégico?
1.2 ¿Cómo se desarrolla la Fase de Análisis Prospectivo?
1.3 ¿Cómo se desarrolla la Fase Estratégica?
1.4 ¿Qué función tiene el Plan de Desarrollo Regional Concertado?
1.5 ¿Quiénes participan en el proceso de planeamiento territorial?
1.6 ¿Cada cuánto tiempo se formula un PDRC?
1.7 ¿Cómo se articulan los planes de desarrollo locales concertados con el PDRC?
1.8 ¿Cómo articulan los instrumentos de gestión del territorio al PDRC?
II. Bases conceptuales
2.1 ¿Qué es el territorio?
2.2 ¿Qué es el enfoque territorial en los procesos de planeamiento?
2.3 ¿Qué es el desarrollo territorial?
2.4 ¿Cómo se da la participación durante el proceso de planeamiento territorial?
2.5 ¿Qué son políticas públicas?
2.6 ¿Qué es la cadena de valor público (CVP)?
2.7 ¿Cómo se relaciona la CVP con las políticas públicas y la gestión pública?
III. Actos preparatorios al proceso de planeamiento estratégico
3.1 Etapa 1: Organización
3.2 Etapa 2: Sensibilización de la alta dirección y capacitación del Equipo Técnico
IV. Aspectos generales de la Fase de Análisis Prospectivo
4.1 ¿Qué es la Fase de Análisis Prospectivo?
4.2 ¿Qué es la prospectiva?
4.3 ¿Cuáles son los objetivos de la Fase de Análisis Prospectivo?
4.4 ¿Quiénes realizan la Fase de Análisis Prospectivo?
4.5 ¿Qué se debe considerar para realizar el análisis prospectivo?
V. Fase de Análisis Prospectivo
5.1 Etapa 1: Descripción del territorio y de los componentes del desarrollo territorial
5.2 Etapa 2: Análisis del entorno
5.3 Etapa 3: Identificación de variables estratégicas
5.4 Etapa 4: Diagnóstico de variables estratégicas
5.5 Etapa 5: Construcción de escenarios
VI. Contenido y difusión del Documento Prospectivo
6.1 Redacción del Documento Prospectivo
6.2 Difusión del Documento Prospectivo
VII. Aspectos Generales de la Fase Estratégica
7.1 ¿Qué es la Fase Estratégica?
1
Julio 2016
7.2 ¿Cómo se relaciona la Fase Estratégica con la Fase de Análisis Prospectivo?
7.3 ¿Qué es estrategia?
7.4 ¿Cómo se genera la estrategia en el sector público?
7.5 ¿Cómo identificamos los impactos y resultados?
7.6 ¿Cuáles son los objetivos de la Fase Estratégica?
7.7 ¿Dónde está ubicada la Fase Estratégica?
7.8 ¿Quiénes realizan la Fase Estratégica, qué documentos desarrollan y con qué
horizonte de tiempo?
VIII. Fase Estratégica
8.1 Etapa 1: Escenario apuesta
8.2 Etapa 2: Visión
8.3 Etapa 3: Objetivos estratégicos
8.4 Etapa 4: Acciones estratégicas
8.5 Etapa 5: Ruta estratégica
IX. Redacción, aprobación y difusión del PDRC
9.1 Redacción del PDRC
9.2 Aprobación del PDRC
9.3 Difusión del PDRC
Anexos
Anexo 1: Glosario de términos
Anexo 2: Propuesta de modelo conceptual para territorios
Anexo 3: Matriz de valoración de tendencias
Anexo 4: Matriz de análisis de tendencias sobre el modelo conceptual
Anexo 5: Matriz de análisis de tendencias sobre el territorio
Anexo 6: Estructura básica de una encuesta Delphi
Anexo 7: Identificación y definición de variables
Anexo 8: Matriz de Análisis Estructural
Anexo 9: Selección de variables estratégicas
Anexo 10: Ficha del protocolo del indicador
Anexo 11: Matriz para el registro de la evolución histórica de una variable
Anexo 12: Matriz de identificación de actores
Anexo 13: Matriz de escenarios
Anexo 14: Matriz de riesgos y oportunidades
Anexo 15: Articulación de objetivos
Anexo 16: Identificación y formulación de indicadores
Anexo 17: Formulación de metas
Bibliografía
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Julio 2016
Índice de gráficos
Gráfico 1. Fases del proceso de planeamiento estratégico ............................................................. 10

Gráfico 2. Cadena de planes estratégicos para territorios ............................................................... 11
Gráfico 3. Articulación entre los Planes de Desarrollo Concertados ............................................... 12
Gráfico 4. Articulación de planes ..................................................................................................... 13
Gráfico 5. Concepto de territorio ..................................................................................................... 14
Gráfico 6. Desarrollo territorial ........................................................................................................ 16
Gráfico 7. Grupos de actores en los procesos de planeamiento territorial ..................................... 17
Gráfico 8. Cadena de Valor Público .................................................................................................. 18
Gráfico 9. La producción pública y la política pública descrito por la CVP....................................... 20
Gráfico 10. Relatividad de denominación de variables de resultado o de impacto ........................ 20
Gráfico 11. Participación de los actores por etapas del proceso de planeamiento territorial ........ 27
Gráfico 12. Estructura básica del gráfico del modelo conceptual .................................................... 45
Gráfico 13. Estructura del modelo conceptual con componentes de nivel 2 .................................. 46
Gráfico 14. Niveles básicos para la exploración del entorno ........................................................... 49
Gráfico 15. Ejemplo del plano de influencias y dependencias ......................................................... 67
Gráfico 16. Representación de las cadenas de influencia por variable estratégica ......................... 75
Gráfico 17. Representación gráfica de los escenarios...................................................................... 80
Gráfico 18. Proyección a partir de la evolución histórica................................................................. 84
Gráfico 19. Secuencia para la redacción y representación cartográficamente de los escenarios
exploratorios .................................................................................................................................... 90
Gráfico 20. Gráfico de escenarios .................................................................................................... 93
Gráfico 21. Instrumentalización de políticas .................................................................................... 96
Gráfico 22. Elementos claves para implementar una estrategia ..................................................... 97
Gráfico 23. Proceso de construcción de la estrategia ...................................................................... 98
Gráfico 24. Ubicación de la Fase Estratégica dentro del proceso de planeamiento estratégico ..... 99
Gráfico 25. Etapas de la Fase Estratégica ....................................................................................... 100
Gráfico 26. Del escenario apuesta al escenario actual................................................................... 101
Gráfico 27. Árbol de hechos precursores ....................................................................................... 109
Gráfico 28. Ruta estratégica ........................................................................................................... 129
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Julio 2016
Índice de cuadros
Cuadro 1. Proceso de preparación ................................................................................................... 22

Cuadro 2. Proceso para el análisis prospectivo del territorio .......................................................... 32
Cuadro 3. Clasificación de los centros poblados .............................................................................. 35
Cuadro 4. Propuesta de componentes de nivel 2 ............................................................................ 46
Cuadro 5. Escala para valorar la pertinencia y evidencia de cada tendencia .................................. 52
Cuadro 6. Matriz de valoración de tendencias................................................................................. 52
Cuadro 7. Matriz de análisis de tendencias sobre el modelo conceptual ........................................ 54
Cuadro 8. Matriz de análisis de tendencias sobre el territorio ........................................................ 56
Cuadro 9. Ejemplo de formulación de variables .............................................................................. 59
Cuadro 10. Ejemplo de formulación de una variable a partir de una tendencia ............................. 60
Cuadro 11. Ejemplo de formulación de una variable a partir de un instrumento de política ......... 61
Cuadro 12. Registro de variables...................................................................................................... 61
Cuadro 13. Matriz de Análisis Estructural ........................................................................................ 63
Cuadro 14. Escalara para evaluar la influencia ................................................................................ 63
Cuadro 15. Selección de variables estratégicas ............................................................................... 68
Cuadro 16. Matriz para el registro de la evolución histórica de las variables.................................. 71
Cuadro 17. Matriz de identificación de actores ............................................................................... 77
Cuadro 18. Herramientas propuestas para la obtención de valores óptimos de las variables ....... 82
Cuadro 19. Herramientas útiles para la obtención de valores tendenciales ................................... 83
Cuadro 20. Matriz de escenarios ...................................................................................................... 92
Cuadro 21. Proceso para la Fase Estratégica.................................................................................. 100
Cuadro 22. Preguntas guía para la definición de la estrategia de desarrollo territorial ................ 102
Cuadro 23. Matriz de riesgos y oportunidades .............................................................................. 108
Cuadro 24. Casos posibles para formular objetivos estratégicos territoriales .............................. 112
Cuadro 25. Objetivos estratégicos territoriales y sus elementos .................................................. 113
Cuadro 26. Filtros aplicados a los proyectos de la base del SNIP .................................................. 121
Cuadro 27. Porcentaje del TIR y prioridad asociada ...................................................................... 122
Cuadro 28. Número de pobladores beneficiados y prioridad asociada ......................................... 122
Cuadro 29. Costo per cápita del proyecto y prioridad asociada .................................................... 122
Cuadro 30. Ponderación de criterios .............................................................................................. 123
Cuadro 31. Asignación del orden de prioridad............................................................................... 123
Cuadro 32. Responsables de las acciones estratégicas .................................................................. 128
Cuadro 33. Matriz de ruta estratégica ........................................................................................... 131
Cuadro 34. Matriz de objetivos estratégicos y metas .................................................................... 133
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Julio 2016
Índice de mapas
Mapa 1. Representación cartográfica del sistema urbano de Ica .................................................... 37

Mapa 2. Representación cartográfica del sistema relacional de Ica ................................................ 38
Mapa 3. Representación cartográfica del sistema ambiental de Ica ............................................... 39
Mapa 4. Representación cartográfica del sistema productivo de La Libertad................................. 40
Mapa 5. Representación cartográfica del sistema equipamental de Cusco .................................... 41
Mapa 6. Representación cartográfica del sistema patrimonial de Cusco ........................................ 42
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Julio 2016
Resolución de Presidencia del Consejo Directivo
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Julio 2016
Presentación
El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan), ente rector del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico (Sinaplan), tiene como función establecer los lineamientos,
procedimientos y metodologías para implementar el proceso de planeamiento estratégico en el
sector público. La aprobación de la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico (en
adelante la Directiva), incorpora la prospectiva como herramienta fundamental del proceso de
planeamiento estratégico.
La Guía metodológica de la Fase de Análisis Prospectivo y Fase Estratégica para Territorios tiene
como propósito guiar a los gobiernos regionales para que conduzcan el proceso de planeamiento
estratégico en sus respectivos ámbitos territoriales. Entendemos el planeamiento territorial como
un proceso de carácter estratégico, prospectivo, político, técnico, participativo, intersectorial e
intergubernamental para el desarrollo del territorio que permite establecer los objetivos y ejes
estratégicos de actuación en un territorio. A través de este proceso se articulará e integrará de
forma coherente una estrategia de desarrollo sostenible, que deberá estar reflejada en los planes
de desarrollo regional concertados (PDRC).
El Ceplan busca que los planes de desarrollo regional concertados se sustenten en tres enfoques.
El primero es el enfoque prospectivo, el cual integra una visión de futuro concertada que guía el
camino hacia el desarrollo del territorio. El segundo es el enfoque territorial, es decir la
comprensión de la realidad del territorio en toda su extensión y las interacciones que se dan entre
sus elementos. El tercer enfoque participativo, pues durante la formulación de los planes, como
instrumentos de la gestión, confluyen distintas perspectivas de desarrollo las cuales se deben
concertar en un PDRC.
En este sentido, la presente guía metodológica facilita el proceso de planeamiento estratégico de

los territorios al poner a disposición de los operadores el detalle de las etapas, procedimientos y
herramientas necesarias para desarrollar la Fase de Análisis Prospectivo y Fase Estratégica en el
planeamiento territorial.
Víctor Adrián Vargas Espejo

Presidente (e) del Consejo Directivo
Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
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Julio 2016
Acrónimos
Lista de acrónimos
AHP Proceso Analítico Jerárquico

[Analytic Hierarchy Process]
CCR Consejo de Coordinación Regional
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Ceplan Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
CTI Ciencia, Tecnología e Innovación
CVP Cadena de Valor Público
DCI Desnutrición Crónica Infantil
EEUU Estados Unidos de América
GIZ Sociedad Alemana para la Cooperación Internacional
[Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit]
GORE Gobierno Regional
IFs International Futures
ILPES Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social
INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática
MCLCP Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza
MICMAC Matriz de Impactos Cruzados – Multiplicación Aplicada a una Clasificación
MIDIS Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social
NBI Necesidad Básica Insatisfecha
Sinaplan Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico
SIRTOD Sistema Regional para la Toma de Decisiones
OMS Organización Mundial de la Salud
PCM Presidencia del Concejo de Ministros
PDRC Plan de Desarrollo Regional Concertado
PDLC Plan de Desarrollo Local Concertado
PESEM Plan Estratégico Sectorial Multianual
PEDN Plan Estratégico de Desarrollo Nacional
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
[United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization]
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Ilustraciones y códigos visuales
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Julio 2016
I. Aspectos generales del proceso de planeamiento

estratégico para territorios
1.1 ¿Cuáles son las fases del proceso de planeamiento estratégico?
El proceso de planeamiento estratégico se divide en las siguientes fases:
Gráfico 1. Fases del proceso de planeamiento estratégico
Fuente: Ceplan
Los procesos de planeamiento estratégico en el país son regidos y orientados por la Directiva
General del Proceso de Planeamiento Estratégico - Sinaplan, la cual es de aplicación obligatoria
para todas las entidades de la Administración Pública y tiene como objeto establecer los
principios, normas, procedimientos e instrumentos del proceso de planeamiento estratégico.
En la presente guía metodológica se desarrollarán la Fase de Análisis Prospectivo y la Fase

Estratégica para los ámbitos territoriales de los gobiernos regionales.
1.2 ¿Cómo se desarrolla la Fase de Análisis Prospectivo?
Para desarrollar la Fase de Análisis Prospectivo, se analiza el territorio y su entorno para poder
identificar tendencias y variables estratégicas. A partir de las variables estratégicas se construyen
escenarios de futuro, evaluando las oportunidades y los riesgos. Estos escenarios buscan
promover el pensamiento estratégico anticipativo de los gestores públicos para la mejor toma de
decisiones (Art. 25 de la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico).
1.3 ¿Cómo se desarrolla la Fase Estratégica?
En base a la información generada en la Fase de Análisis Prospectivo, se construye el escenario

apuesta, se formula la visión, se definen los objetivos estratégicos con sus correspondientes
indicadores y metas y se identifican las acciones estratégicas, las cuales se priorizan en una ruta
estratégica (art. 31 de la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico).
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1.4 ¿Qué función tiene el Plan de Desarrollo Regional Concertado?
El Plan Estratégico de Desarrollo Concertado (PDRC) es un instrumento de gestión donde se

establece la estrategia del desarrollo territorial. Se elabora de manera participativa, expresando
un pacto político enmarcado en la estrategia nacional de desarrollo y articulado a las políticas
nacionales. Además, orienta los procesos de planeamiento estratégicos de los gobiernos locales.
Gráfico 2. Cadena de planes estratégicos para territorios
Asignación
presupuestal
Fuente: Ceplan
1.5 ¿Quiénes participan en el proceso de planeamiento territorial?
Durante el proceso de planeamiento territorial participan el Gobierno Regional como el

responsable de la elaboración del PDRC, el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan)
en calidad de asesor metodológico, los Gobiernos Locales, representantes del Gobierno Nacional
y los demás actores del territorio.
Los actores del territorio incluyen a:
 organizaciones claves como cámaras de comercio, entidades financieras, organismos no

gubernamentales, organizaciones sociales, la Iglesia y cualquier entidad que se considere
conveniente;
 miembros de la sociedad en general;
 entre otros.
Además, es recomendable que ante vacíos en la información se consulte a personas o entidades

(las cuales no necesariamente tienen participación directa en el desarrollo territorial) que posean
amplios conocimientos y experiencia en los temas de desarrollo territorial. Pueden ser por
ejemplo especialistas en temas sociales, demográficos o económicos que comprenden las
dinámicas territoriales a profundidad o expertos (nacionales o internacionales) que hayan
participado en un proceso de desarrollo exitoso.
1.6 ¿Cada cuánto tiempo se formula un PDRC?
Según la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico, el Plan de Desarrollo

Regional Concertado (PDRC) se elabora para un periodo de 8 años (Art. 16). Sin embargo, el
principal criterio para iniciar un proceso de planeamiento depende de la vigencia de la
información, de los cambios en el entorno y de las conclusiones contenidas en el Informe de
Análisis Estratégico.
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1.7 ¿Cómo se articulan los planes de desarrollo locales concertados con el PDRC?
El Plan de Desarrollo Regional Concertado debe ser formulado y aprobado con la participación de
las municipalidades provinciales y la sociedad civil de la región1.
Luego, se dará inicio al proceso de planeamiento territorial provincial, con la participación y

asistencia técnica del gobierno regional y los distritos de la circunscripción de la provincia. El PDLC
provincial debe estar articulado al PDRC al cual pertenece.
Posteriormente, luego de la aprobación del PDLC Provincial se da inicio al proceso de

Planeamiento territorial distrital, el cual podrá contar con la participación del gobierno regional, y
cuenta con la participación y asistencia técnica del gobierno provincial. El PDLC distrital debe estar
articulado al PDLC provincial al cual pertenece.2
Gráfico 3. Articulación entre los Planes de Desarrollo Concertados
Plan de Desarrollo
Concertado
(Distrito 1)
Plan de Desarrollo Plan de Desarrollo

Concertado Concertado
(Provincia A) (Distrito 2)
Plan de Desarrollo
Plan de Desarrollo Plan de Desarrollo Concertado
Regional Concertado (Distrito ”n”)
Concertado (Provincia B)
Plan de Desarrollo
Concertado
(Provincia “n”)
Competencia de Competencia de las Competencia de las

los Gobiernos Municipalidades Municipalidades
Regionales Provinciales Distritales
1.8 ¿Cómo se articulan los instrumentos de gestión del territorio al PDRC?
Dado que en el PDRC se determina la estrategia de desarrollo regional, los demás instrumentos
para la gestión del territorio (como planes o estudios) deben tomarlo como referencia y adoptar
el escenario apuesta y la visión. Además, requerirá que se articulen a los objetivos del PDRC.
1
En concordancia con el Artículo 10 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales - Ley N°27867.
2
En concordancia con el Artículo 73 de la Ley Orgánica de municipalidades – Ley 27972.
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Gráfico 4. Articulación de planes
Fuente: Ceplan
La información proporcionada por la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) contribuye al

reconocimiento del territorio y por lo tanto a formular la estrategia de desarrollo.
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II. Bases conceptuales
2.1 ¿Qué es el territorio?
GLOSARIO:
Se entiende por territorio a la construcción social producto de las interrelaciones y decisiones de

los actores locales en un espacio geográfico, en torno a un proyecto de desarrollo concertado
entre todos ellos (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, 2007).
El territorio se caracteriza por (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, INTA, 2007):
- la existencia de una base de recursos naturales específica;

- una identidad particular (entendida como historia y cultura local);
- relaciones sociales, institucionales y formas de organización propias, característico de ese
lugar;
- determinadas formas de producción, intercambio y distribución del ingreso.
Estas características le imprimen al territorio una identidad, que lo hace único y que evidencia que
el territorio no es un mero soporte geográfico de recursos y actividades económicas.
Gráfico 5. Concepto de territorio
Relaciones
institucion
ales
Identidad Relaciones
particular sociales
Base de
RR.NN.
Específica
Espacio Formas de
geográfico organizació
Formas de n propias
producción,
intercambio
y
distribución
del ingreso
Construcción social producto de las interrelaciones y decisiones de los actores

locales en un espacio geográfico, en torno a un proyecto de desarrollo concertado
entre todos ellos
Fuente: Ceplan
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Julio 2016
2.2 ¿Qué es el enfoque territorial en los procesos de planeamiento?
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) entiende al enfoque

territorial como el reflejo de las particularidades de las comunidades regionales y ofrece una
mejor manera de abordar temas de crecimiento, empleo, provisión de servicios públicos, pobreza
y desafíos ambientales.
La OCDE menciona que el enfoque territorial contribuye a la formulación de las políticas públicas
con miras a mejorar la eficiencia y la efectividad de las intervenciones públicas (entrega de los
bienes y servicios a las personas) (OCDE, 2015). Por lo tanto, el enfoque territorial consiste en
definir una estrategia de desarrollo considerando las relaciones y las características de un
territorio3.
Aplicar el enfoque territorial parte por garantizar que se incluyan sus elementos fundamentales:
participación, multidimensionalidad, multisectorialidad, visión de una economía de territorio y
búsqueda de una mayor conciencia institucional (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria,
2007).
- Participación. La estrategia de desarrollo de un territorio debe ser producto de un

proceso de construcción social, por lo que requiere de la participación de los actores del
territorio y de su compromiso para la apropiación de ésta.
- La multidimensionalidad implica entender los diferentes ámbitos temáticos del desarrollo
territorial: derechos humanos e inclusión, servicios, estado y gobernabilidad, economía,
cohesión territorial y ambiente.
- La multisectorialidad implica abordar el territorio con una mirada integral. Por ejemplo, se
debe entender la complementariedad entre la agricultura y otras actividades que generan
ingresos, debido que las actividades económicas incorporan diferentes sectores; o en el
aspecto social comprender la integración de los servicios (salud, educación, empleo, etc.)
para la mejora de la calidad de vida en el territorio.
- Visión de una economía del territorio: implica entender la economía (incorporando las
dinámicas del ámbito rural) considerando todas las actividades, productivas o no, que
generen ingresos a las familias, con base en la puesta en valor de los recursos locales.
- Búsqueda de una mayor conciencia institucional: la institucionalidad para el desarrollo
territorial debe ser abierta, pluralista y democrática. Debe fortalecer el capital social y la
concertación estratégica del conjunto de la sociedad. Esta nueva institucionalidad es
producto de la concertación alcanzada por los actores del territorio y aseguran la
sostenibilidad, en el tiempo, de las estrategias y acciones acordadas.
2.3 ¿Qué es el desarrollo territorial?
Es el proceso implementado por los actores del territorio con el propósito de mejorar la calidad
de vida de la comunidad. Busca fortalecer las capacidades locales y aprovechar los recursos
propios y externos para consolidar el entramado socio-institucional y el sistema económico-
productivo local.
3
Desarrollado sobre la base del Programa LEADER (Liaisons Entre Actions de Dèveloppement de I’ Èconomie
Rurale). Programa de desarrollo rural de la Comunidad Europea que se inició en 1991.
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Julio 2016
Gráfico 6. Desarrollo territorial
Actores del territorio
Aprovechar Consolidar Consolidar

recursos Fortalecer sistema entramado
propios y capacidades económico- socio-
externos productivo institucional
MEJORAR LA CALIDAD DE VIDA
Fuente: Ceplan
2.4 ¿Cómo se da la participación durante el proceso de planeamiento territorial?
La participación en los procesos de planeamiento, está sustentada en diversos documentos

normativos, sin embargo, para que esta sea efectiva requiere ser planificada e implementada
como parte del proceso. En tal sentido, el carácter participativo de la planificación concertada
debe ser transversal y explícito durante todo el proceso (Ceplan y GIZ 2013).
Carácter participativo durante el proceso de planeamiento territorial
Los procesos de planeamiento territorial, como construcciones colectivas, implican en cada uno
de los momentos, la participación activa y propositiva de diferentes actores.
La participación es un requisito fundamental para la formulación de los planes de desarrollo

concertado, definido de ese modo en el marco normativo de los procesos de planificación local y
regional.
Ley N° 279723. Ley Orgánica de El proceso de planeación local es integral, permanente y

Municipalidades, art. IX Principios participativo, articulando a las municipalidades con sus
rectores de las políticas y la gestión vecinos. En dicho proceso se establecen las políticas
regional. públicas de nivel local, teniendo en cuenta las
competencias y funciones específicas exclusivas y
compartidas establecidas para las municipalidades
provinciales y distritales. El sistema de planificación tiene
como principios la participación ciudadana a través de sus
vecinos y organizaciones vecinales, transparencia, gestión
moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficiencia,
16
Julio 2016
eficacia, equidad, imparcialidad y neutralidad,
subsidiariedad, consistencia con las políticas nacionales,
especialización de las funciones, competitividad e
integración.
Ley N° 27867. Ley Orgánica de 1. Participación. - La gestión regional desarrollará y hará
Gobiernos Regionales, art. 8 uso de instancias y estrategias concretas de participación
Principios rectores de las políticas y ciudadana en las fases de formulación, seguimiento,
la gestión regional, inciso 1. fiscalización y evaluación de la gestión de gobierno y de la
ejecución de los planes, presupuestos y proyectos
regionales.
Los actores del desarrollo
La participación parte de la identificación de los diversos actores, ello permite determinar a cuáles
convocar, establecer los momentos de participación y finalmente los espacios y técnicas para
lograr una participación efectiva.
Una buena identificación de los actores contribuirá al logro de consensos, alianzas estratégicas y
compromisos durante el proceso de planeamiento territorial y su implementación.
A lo largo de todo el proceso de planeamiento territorial pueden participar distintos actores,

según sea el caso:
Gráfico 7. Grupos de actores en los procesos de planeamiento territorial
Actores
Expertos económico-
productivos
Organizaciones Dependencias
de la sociedad del Gobierno
civil Nacional
Gobiernos Sociedad
regionales en
y locales general
Fuente: Ceplan
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2.5 ¿Qué son políticas públicas?
Las políticas públicas son decisiones de gobierno nacional, regional o local sobre temas de interés
público que constituyen la respuesta del Estado frente a determinadas situaciones problemáticas
o insatisfactorias que afectan a la sociedad. Las políticas sustentan el accionar del Estado y
brindan direccionalidad estratégica a las entidades públicas. En el caso del nivel regional, las
autoridades tienen la facultad de adoptar y concordar las políticas en los asuntos de su
competencia.
2.6 ¿Qué es la cadena de valor público (CVP)?
Es un modelo teórico que permite describir cómo las intervenciones públicas buscan transformar
la sociedad a través una combinación y secuencia causal de variables (insumos, procesos,
productos, resultados e impactos), conforme a la relación siguiente:
Gráfico 8. Cadena de Valor Público
Fuente: Ceplan
GLOSARIO:
Productos: Conjunto articulado de bienes y servicios que entrega las entidades de la

administración pública.
Resultado: Es el efecto que se desea lograr sobre el comportamiento o el estado de las personas o
de su entorno, como consecuencia, entre otras cosas, de los bienes y servicios entregados en el
proceso de la producción pública.
Impacto: Son los cambios en las condiciones de vida de las personas que se logran por efecto de
los resultados alcanzados.
EJEMPLO:
Por ejemplo, el programa presupuestal 030 “Reducción de delitos y faltas que afectan a la
seguridad ciudadana” puede ser representado en un esquema bajo el modelo de la Cadena de
Valor Público de la siguiente manera:
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Ejemplo de una CVP en el tema seguridad ciudadana
Comunidad recibe
Comunidad
acciones de prevención Reducir de los delitos
organizada a Incremento de
en el marco del Plan de y faltas que afectan la
favor de la la seguridad
Seguridad Ciudadana seguridad ciudadana
seguridad ciudadana
ciudadanay
Procesos
(Actividad) Producto Resultado Impacto
El incremento de la seguridad ciudadana es el impacto, es decir, el cambio que se espera lograr en

las condiciones de vida de las personas. Este impacto se conseguirá por el efecto de la reducción
de delitos y faltas (entre otros resultados), que se obtiene por mayores operaciones policiales
para reducir delitos, producto de procesos de planificación del patrullaje.
2.7 ¿Cómo se relaciona la CVP con las políticas públicas y la gestión pública?
En los últimos años, en el Perú se han realizado avances importantes en la consolidación de una
lógica de gestión orientada a resultados4. Esta lógica permite que las entidades públicas
identifiquen y prioricen las necesidades de los ciudadanos; esto contribuye a una mayor
coordinación entre las entidades para lograr los resultados esperados.
La identificación de los impactos y resultados constituyen los primeros elementos a determinar de

la cadena de valor público, lo cual implica señalar cuáles son y priorizar aquellos que beneficien al
ciudadano y a su entorno.
Se debe tener en cuenta que los ciudadanos esperan la resolución de los problemas o la
satisfacción de sus necesidades (impactos y resultados), sin considerar las condiciones
administrativas y factores que se requieren, así como los actores involucrados. Esto es importante
en la gestión de los territorios, porque a pesar de existir competencias exclusivas y compartidas
en los niveles de gobierno, los ciudadanos esperan resultados de parte del Estado, sin diferenciar
en muchos casos de quien son las competencias. Por lo tanto es necesario coordinar entre los tres
niveles para conseguir los resultados deseados y determinar los productos. En el campo de la
gestión pública es donde se identifican dichos productos, además de los procesos e insumos de la
cadena de valor público necesarios para lograr los resultados e impactos.
Las variables consideradas en la cadena de valor público se despliegan sobre dos campos de
naturaleza diferente: el de la gestión pública (insumos, procesos y productos) y el de las políticas
públicas (resultados e impactos). Ambos campos están relacionados con una lógica de causalidad
y basados en evidencia. El primero se caracteriza por relaciones técnicas insumo-producto que
son predecibles, aun cuando puedan ser complejas. El segundo campo, se caracteriza por las
4
Decreto Supremo N° 004-2013-PCM. Presidencia del Consejo de Ministros: Aprueba la Politica Nacional de la
Gestion Publica.
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interacciones sociales de los actores con diversos intereses donde prevalece la incertidumbre
sobre el logro de los resultados e impactos (hipótesis de política)5.
Gráfico 9. La producción pública y la política pública descrito por la CVP
Fuente: Adaptado de Sotelo 2012.
Otro aspecto importante es la relatividad de las variables de resultado e impacto. Quiere decir
que las intervenciones públicas funcionan bajo diferentes cadenas de valor público. Por lo tanto,
la clasificación de las variables, como de impacto o de resultado, depende de la cadena de valor
público diseñada. Esto origina que una variable de impacto en un territorio, debido a la
complejidad de la realidad social y la estructura del Estado, puede ser resultado de la producción
un conjunto de entidades públicas.
Gráfico 10. Relatividad de denominación de variables de resultado o de impacto
Fuente: Adaptado de Sotelo 2012
5
Esta complejidad se aborda en la Guía de la Fase Institucional del Proceso de Planeamiento Estratégico.
20
Julio 2016
IMPORTANTE:
La cadena de valor público, como modelo teórico, tiene un carácter descriptivo el cual debe
validarse sobre la base de evidencias. Es decir que no es una herramienta de gestión pública, sino
que propone un enfoque de gestión estratégica orientada a lograr los impactos deseados.
21
Julio 2016
III. Actos preparatorios al proceso de planeamiento

estratégico
El propósito de los actos preparatorios es generar las condiciones adecuadas para el desarrollo del
proceso de planeamiento estratégico. Para esto, se debe involucrar a las autoridades políticas en
el proceso y conformar la Comisión de Planeamiento Estratégico y el Equipo Técnico. Además, se
debe asignar el presupuesto necesario para desarrollar el proceso cumpliendo con los
procedimientos establecidos en las normativas legales y lo señalado en la presente guía6.
Los actos preparatorios comprenden dos grandes etapas: la “organización” y la “sensibilización y

capacitación”. Cada una comprende un conjunto de pasos y productos concretos a obtener.
Cuadro 1. Proceso de preparación
Etapa Paso Producto

1. Conformar la estructura
Estructura operativa
operativa
2. Identificar los actores Registro de los actores
1. Organización
3. Convocar a los actores Compromiso de los actores
Establecimiento de los procesos
4. Diseñar la participación
de participación
2. Sensibilización de la 1. Realizar la sensibilización Compromiso de la alta dirección
alta dirección y
capacitación del Equipo 2. Realizar la inducción Equipo Técnico capacitado
Técnico
Fuente: Ceplan
3.1
Etapa 1: Organización
La organización comprende la conformación de la estructura operativa, la identificación de los

actores y la convocatoria.
Su finalidad es: Conformar las instancias de trabajo técnico y de validación de los productos del
proceso, además de realizar el reclutamiento de los actores.
6
Antes de iniciar un proceso de planeamiento territorial, se recomienda revisar el avance en el logro de los
objetivos del proceso de planeamiento anterior.
22
Julio 2016
Paso 1: Conformar la estructura operativa
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?

De conformar la Comisión de La Comisión de Planeamiento La Ordenanza Regional que da
Planeamiento Estratégico y el Estratégico y el Equipo Técnico inicio al proceso de
Equipo Técnico. Además, se conforman a través de una planeamiento territorial para
comunicar el rol que poseen el Ordenanza Regional. la formulación del PDRC
Órgano Resolutivo y el Órgano correspondiente, la
consultivo. conformación de la Comisión
de Planeamiento Estratégico y
del Equipo Técnico, y el
cronograma de trabajo.
a. El Órgano Resolutivo
Está conformado por el Consejo Regional, (órgano normativo y fiscalizador) y por el

Presidente Regional (órgano ejecutivo). El Órgano Resolutivo aprueba los planes
estratégicos de conformidad con las normas que la rigen (Art. 6 de la Directiva General del
Proceso de Planeamiento Estratégico - SINAPLAN).
b. El Órgano Consultivo
Es el Consejo de Coordinación Regional (CCR), el cual emite opinión consultiva previa a la

aprobación del PDRC por el Consejo Regional.
c. La Comisión de Planeamiento Estratégico
Está integrada por miembros de la Alta Dirección y los jefes de órganos de línea, de
asesoramiento y de apoyo. De corresponder, se incluirá a los jefes de organismos públicos
adscritos y otros que el órgano resolutivo designe. Adicionalmente, es importante que en
esta comisión se integren a miembros de la Alta Dirección de los Gobiernos Locales
Provinciales y a representantes de la sociedad civil.
La Comisión de Planeamiento Estratégico coordinará, guiará y validará el proceso de

Planeamiento Estratégico.
d. El Equipo Técnico
Es el equipo que tiene a su cargo la formulación del PDRC. Está constituido por un equipo
multidisciplinario e interinstitucional de especialistas y técnicos del sector público, del
sector privado y de la sociedad civil.
Además, se debe asegurar la participación de representantes de las dependencias

(oficinas, gerencias o similares) que trabajan con información georreferenciada.
El Equipo Técnico debe contar con una secretaría técnica que estará a cargo de la
instancia del Gobierno Regional que tenga competencias en planeamiento estratégico.
23
Julio 2016
Esta secretaría se encargará de coordinar con el equipo de monitores del Ceplan y actuará
como articulador entre el Equipo Técnico, la Comisión de Planeamiento Estratégico y el
Órgano Resolutivo.
Paso 2: Identificar los actores

De identificar a los actores que Se identificarán expertos, La base de datos de las
participarán en el proceso de representantes de personas que participarán en
planeamiento territorial. organizaciones claves y a el proceso de planeamiento
miembros de la sociedad en territorial.
general que tengan
participación en el desarrollo
del territorio, ya sea a través
de decisiones, proyectos,
actividades económicas,
sociales u otras.
Los actores que participarán en el proceso de planeamiento se pueden clasificarse en:
a) Expertos: individuos con amplio conocimiento y experiencia en el territorio.
Los dos principales criterios para seleccionar expertos son: conocimiento y experiencia.
Estos criterios pueden ser evaluados de distintas formas; por ejemplo, a través de las
hojas de vida. Esta evaluación la realizará el Equipo Técnico con el Órgano de
Planeamiento Estratégico.
Si bien un experto puede pertenecer a alguna organización clave, es importante que no la

represente durante el proceso de planeamiento estratégico, pues son las opiniones del
experto (basadas en sus conocimientos y experiencias) las que se buscan, y no la posición
de la organización a la que pertenecen.
La experiencia aportada por los expertos es de gran importancia, principalmente durante

la definición de conceptos, identificación de información relevante y para brindar
información cuando existan vacíos en la información. Por ejemplo, a veces las tendencias
no cuentan con registros cuantitativos o cualitativos de sus comportamientos, siendo la
participación de los expertos necesaria para aclarar si corresponde o no a una tendencia.
b) Organizaciones clave: son aquellas organizaciones con intereses políticos, económicos,

sociales, académicos u otros, en el territorio. Pueden incluir otras entidades públicas u
organizaciones de la sociedad civil. La participación de estas organizaciones es necesaria
para generar pactos sociales que permitan la normal implementación del plan.
c) Sociedad en general: es el nivel más abierto de participación que incluye a cualquier

ciudadano o grupos de ciudadanos, sin necesidad de demostrar pertenencia a alguna
organización social. Esta participación permite fortalecer los compromisos adoptados por
los tomadores de decisiones.
De acuerdo al tipo de participación identificada por el equipo técnico, la participación de los

actores podría darse durante todo el proceso, en algunas etapas de manera simultánea,
24
Julio 2016
secuencialmente o a través de consultas específicas con ayuda de herramientas como encuestas o
entrevistas. La identificación y convocatoria de los actores deberá continuar a lo largo del proceso
de planeamiento territorial.
Además, los PDRC trascienden el periodo del gobierno regional, motivo por el cual es importante
considerar la participación de las agrupaciones políticas. Esta práctica aumentará la probabilidad
de que las autoridades del periodo posterior continúen con la implementación del plan aprobado
(Ceplan y GIZ, 2013).
La identificación de actores puede ser efectuada como un simple listado o directorio, aunque se
recomienda que el Órgano de Planeamiento construya un mapa de actores, definiendo la
participación de cada uno en el desarrollo territorial.
Paso 3: Convocar a los actores
¿Qué resultado se
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace?
obtendrá?
De transmitir a los El Consejo Regional realizará la Contar con el compromiso de
participantes la relevancia de convocatoria para el proceso los actores para participar
su presencia durante el de planeamiento territorial, durante el proceso de
proceso y dar a conocer el plan comunicando el plan de planeamiento estratégico.
de trabajo. trabajo y el acuerdo del
consejo regional. Finalmente,
también comunicará al Ceplan
el inicio de las actividades.
Identificados los actores es importante convocarlos y lograr su participación, este aspecto

requiere contar con un conjunto de estrategias que motiven y hagan viable la participación
(establecer alianzas estratégicas, agendar la participación, entre otros).
Paso 4: Diseñar la participación
¿Qué resultado se
obtendrá?
De establecer cómo Se analizarán los tipos de Una estrategia de
participarán los actores a lo procesos de participación para participación de los actores
largo del proceso de seleccionar los más para desarrollar el proceso de
planeamiento territorial pertinentes y luego se planeamiento estratégico.
definirán los espacios en los
cuales interactuarán los
actores.
Un proceso de planeamiento participativo implica establecer los momentos, espacios y técnicas

adecuadas para lograr una participación efectiva. Para ello se recomienda:
25
Julio 2016
a. Diferenciar los procesos de participación7
En un proceso de planeamiento territorial es indispensable la participación, sin embargo, para que

sea efectiva, es importante establecer en qué momento del proceso intervendrán los diferentes
actores. Para ello se ha establecido que durante el proceso de planeamiento territorial existen (en
general) dos tipos de procesos con diferentes requerimientos de participación:
 Procesos netamente técnicos en los que la participación es en razón a la experiencia y

conocimiento respecto a determinados temas, aquí la participación puede ser a título
personal o institucional. La participación en estos espacios obedece a la necesidad de
obtener aportes concretos.
 Procesos participativos propiamente dichos, son los espacios destinados a informar,
presentar, validar e incluso trabajar algunos aspectos concretos del plan. Estos espacios
están destinados a una participación ampliada, generalmente en términos de
representación institucional, lo cual no excluye participaciones individuales siempre y
cuando no excedan la participación representativa.
b. Definir los espacios de participación
Los responsables del proceso deben asegurar la existencia de espacios adecuadas para la
participación de los actores, en ese sentido algunos de estos espacios son:
 Los talleres: espacios con participación amplia de los actores involucrados en el desarrollo
territorial (organizaciones clave, académicos, actores políticos, sociedad en general, entre
otros).
 Las mesas de trabajo: espacios especializados de concertación, generalmente con
participación de actores clave como gobiernos locales y organizaciones sociales,
económico-productivo, académicas.
 Espacios de consulta e información: que pueden ser generados a partir de la Mesa de
Concertación para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP), diferentes redes o gremios
generalmente asambleas, reuniones, fórums y otros.
 Los grupos focales: generalmente, son espacios de participación especializada sobre
aspectos específicos, para lo cual es necesario identificar actores clave.
 Las entrevistas: es otra forma de participación que, dependiendo de la muestra, puede
implicar una participación amplia o especializada con actores clave.
 Las encuestas: es un instrumento que permite consultar a amplios grupos de actores a la
vez, a fin de recoger opiniones o validar productos.
7
CEPLAN – GIZ (2013)
26
Julio 2016
Gráfico 11. Participación de los actores por etapas del proceso de planeamiento territorial
• Gobierno nacional •Expertos

•Gobiernos locales •Organizaciones
•Direcciones clave
regionales
•Organizaciones Objetivos,
clave Modelo
indicadores y
conceptual
metas
Tendencias
Aciones
estratégicas Variables
estratégicas
Ruta estratégica
Diagnóstico de
Escenario apuesta
variables
Visión
Escenarios
•Organizaciones •Expertos
clave •Direcciones
•Sociedad en regionales
general •Organizaciones
•Actores políticos clave
Fuente: Ceplan
3.2
Etapa 2: Sensibilización de la alta dirección y capacitación del Equipo Técnico
Su finalidad es: Lograr el compromiso político de la alta dirección y contar con un Equipo
Técnico capacitado para desarrollar el proceso de planeamiento territorial.
La sensibilización y capacitación se realiza a través de una jornada de preparación dirigida a la

Comisión de Planeamiento Estratégico y al Equipo Técnico. Esta jornada contará con dos bloques:
i) la sensibilización dirigida a la Comisión de Planeamiento y ii) la inducción a la metodología de
planeamiento territorial dirigida al Equipo Técnico.
Paso 1: Realizar la sensibilización

De motivar la participación y el El Órgano Resolutivo convoca La Alta Dirección comprende la
apoyo político de la Alta a los miembros de la Comisión importancia de su
Dirección en el proceso de de Planeamiento Estratégico involucramiento en el proceso
planeamiento estratégico. para desarrollar una sesión de de planeamiento estratégico y
sensibilización. En esta, el se compromete con brindar su
Órgano de Planeamiento apoyo político.
Estratégico presenta el plan de
trabajo y el Ceplan presenta la
27
Julio 2016
metodología y comunica la
importancia de la participación
de la Alta Dirección.
El apoyo de la Alta Dirección es fundamental para el desarrollo del proceso de planeamiento

territorial. Son los encargados de aprobar el documento prospectivo y el PDRC.
Además, es vital su participación para liderar la gestión de manera efectiva a fin de alcanzar los
objetivos propuestos. Es importante considerar que la Alta Dirección que debe combinar la
gestión del día a día con las necesidades de futuro de la población.
Paso 2: Realizar la inducción

De realizar la transferencia El Órgano Resolutivo convoca Miembros del Equipo Técnico
metodológica de las Fases de a los miembros del Equipo comprenden la metodología
Análisis Prospectivo y Técnico para desarrollar una de las Fases de Análisis
Estratégica a los miembros de sesión de capacitación. En esta Prospectivo y Fase Estratégica.
Equipo Técnico. el Órgano de Planeamiento Además, manejan los
Estratégico presenta el plan de enfoques y herramientas.
trabajo, y el Ceplan a solicitud
de la Alta Dirección presenta la
metodología de las Fases de
Análisis Prospectivo y la Fase
Estratégica.
La capacitación se realizará a dos grupos de participantes:
a. Capacitación a participantes del proceso de planeamiento estratégico
Dirigido a representantes de instituciones públicas, privadas y de la sociedad civil, así

como a líderes de opinión y expertos. Debe estar orientada a sensibilizar, brindar
información y motivar la participación.
b. Capacitación a operadores del proceso de planeamiento estratégico
Dirigido a los miembros de la Comisión de Planeamiento Estratégico y del Equipo Técnico.

La capacitación para este grupo se realizará a lo largo del desarrollo de las Fases de
Análisis Prospectivo y Estratégica. Esta capacitación será más específica y técnica. La
metodología que se utilizará será “aprender haciendo”, cada fase y actividad contará con
un espacio de inducción temática y presentación de las herramientas propuestas.
28
Julio 2016
IV. Aspectos generales de la Fase de Análisis Prospectivo
4.1 ¿Qué es la Fase de Análisis Prospectivo?
Es la fase destinada a la exploración del futuro. Se analiza el territorio y su entorno, identificando

tendencias y variables estratégicas para construir escenarios de futuro, evaluando oportunidades
y riesgos.
4.2 ¿Qué es la prospectiva?
Existen diversas definiciones del término prospectiva; la mayoría de ellas provienen de una raíz
común que se le atribuye al filósofo francés Gastón Berger, quien es considerado como el padre
de la Prospectiva. Berger (1957) señala que se trata de una “ciencia que estudia el futuro para
comprenderlo y poder influir en el” [Elle est science du comprendre en avant, du comprendre
l’avenir, afin de contribuer à le faire]. Si bien el término “ciencia” y la idea de estudiar algo que no
existe como el futuro son aspectos controversiales (que han sido parte de muchas discusiones
entre teóricos), lo importante es que se presenta el futuro como un espacio sobre el cual
podemos comenzar a actuar desde el presente.
En esta línea, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) define la

prospectiva como el “conjunto de tentativas sistemáticas para observar a largo plazo el futuro de
la ciencia, la tecnología, la economía y la sociedad con el propósito de identificar las tecnologías
emergentes que probablemente produzcan los mayores beneficios económicos o sociales”
(Prospectiva.eu 2015).
Para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL); la prospectiva se entiende
como:
(…) una actividad permanente que permite generar imágenes de futuro de alta
calidad (anticipación), estimular la participación y asimilación de escenarios y
desafíos futuros (apropiación) la puesta en marcha de proyectos pertinentes (acción)
y la retroalimentación constante que facilite examinar las brechas entre las imágenes
de futuro propuestas y el cumplimiento de metas en el presente (aprendizaje) (CEPAL
2006).
El uso del enfoque prospectivo debe convertirse en parte de la gestión estratégica de las
instituciones y no solo debe ser un esfuerzo temporal (como un proyecto). Esta disciplina
contribuye a crear una cultura institucional del planeamiento estratégico.
29
Julio 2016
La prospectiva se nutre de historia y mientras que los hombres cambian de una

época a otra, los problemas casi siempre son los mismos.
A menudo se buscan medios sin ni siquiera definir los objetivos que se han de
alcanzar. Sin embargo, la realidad impone un orden inverso: determinar los fines,
luego los medios necesarios.
(Godet 2011)
INFORMACIÓN ADICIONAL:
El interés por comprender el futuro –e influir en él de forma estructurada– motivó a

investigadores de Norteamérica y Europa a desarrollar diversos enfoques como la
investigación de futuro, el pronóstico tecnológico, la prospectiva, la planificación por
escenarios, la previsión humana y social, los estudios globales, los estudios de visión, el
análisis de sistemas, entre otros; principalmente a partir de mediados del siglo XX.
Diversas escuelas interesadas en el estudio del futuro desarrollaron herramientas

destinadas al análisis y construcción del futuro; entre ellas destacan la escuela
anglosajona de foresight que analiza las tendencias y contrasta con la opinión de expertos
para la construcción de futuros probables, posibles y deseables; la escuela francesa de
prospectiva que construye escenarios probables, toma decisiones para aprovechar las
oportunidades previsibles y anticipa acciones para evitar lo no deseado. En la actualidad
estas dos escuelas se complementan para construir e investigar el futuro haciendo uso de
herramientas comunes.
Adaptado de Medina, Becerra & Castaño 2014
4.3 ¿Cuáles son los objetivos de la Fase de Análisis Prospectivo?
La Fase de Análisis Prospectivo comprende tres objetivos:
 comprender el territorio identificando los elementos internos que lo componen y los

externos que influyen sobre él;
 anticiparse a los riesgos y oportunidades que presentan los escenarios de futuro, para
minimizar o aprovechar sus efectos respectivamente;
 incrementar las capacidades de los gestores públicos en la exploración del futuro como
fuente de información que mejore la toma de decisiones.
30
Julio 2016
4.4 ¿Quiénes realizan la Fase de Análisis Prospectivo?
 A nivel nacional: Ceplan.

 A nivel sectorial: los ministerios en la materia de su rectoría.
 A nivel territorial: gobiernos regionales paras sus respectivos ámbitos territoriales.
 En el marco de los Planes Especiales: las entidades responsables en concordancia con el
artículo 43° y 44° de la Directiva.
La Fase de Análisis Prospectivo puede ser desarrollada opcionalmente por el Poder Judicial, el
Poder Legislativo, los Organismos Constitucionalmente Autónomos y a nivel territorial, por los
gobiernos locales: provinciales y distritales.
4.5 ¿Qué se debe considerar para realizar el análisis prospectivo?
Previo al análisis prospectivo debemos tomar en cuenta las siguientes consideraciones:
 analizar el contexto en el que se desarrolla el proceso;

 asegurar el respaldo y compromiso de los decisores políticos;
 garantizar la disponibilidad de los recursos (humanos, logísticos, entre otros) durante el
tiempo que se desarrollará el trabajo y;
 considerar que, de acuerdo a la Directiva, el análisis prospectivo tendrá un horizonte
temporal al 2030; garantizando el aporte a la formulación del Plan Estratégico de
Desarrollo Nacional al 2030 que elaborará el Ceplan.
31
Julio 2016
V. Fase de Análisis Prospectivo
La Fase de Análisis Prospectivo comprende cinco (05) etapas que se detallan en el siguiente
cuadro y se desarrollan a continuación:
Cuadro 2. Proceso para el análisis prospectivo del territorio

Etapas Pasos Productos
Proceso para la caracterización del
territorio
Etapa 1: 1 Señalar la ubicación del territorio
Descripción 2 Describir los sistemas territoriales a. Caracterización del
del territorio 3 Desarrollar el modelo actual del territorio
y de los territorio b. Mapa del modelo actual
componentes Proceso para el diseño del modelo del territorio
del conceptual c. Gráfica y glosario del
desarrollo 1 Identificar los componentes modelo conceptual
territorial 2 Representar gráficamente el modelo
conceptual
3 Describir el modelo conceptual
Proceso para la identificación y análisis de
tendencias
1. Identificar las tendencias
a. Tendencias
2. Seleccionar las tendencias seleccionadas y su
descripción
3. Describir las tendencias
b. Impacto de las
Etapa 2: 4. Analizar el impacto de las tendencias tendencias (sobre el
Análisis del sobre el modelo conceptual modelo conceptual y
entorno 5. Analizar el impacto de las tendencias sobre el modelo actual
sobre el modelo actual del territorio del territorio)
Proceso para la identificación de eventos c. Eventos de futuro
de futuro seleccionados
1. Identificar los eventos de futuro
2. Seleccionar los eventos de futuro
Etapa 3: 1. Identificar variables a. Lista de variables y su
Identificación 2. Definir las variables glosario
de las b. Clasificación de
variables 3. Clasificar las variables variables
estratégicas 4. Identificar las variables estratégicas c. Variables estratégicas
1. Identificar indicadores a. Ficha de indicadores
Etapa 4:
2. Calcular el estado actual b. Análisis causal
Diagnóstico
3. Registrar la evolución histórica c. Actores
de variables
4. Obtener el valor de referencia d. Redacción del
estratégicas
5. Analizar las variables estratégicas en el diagnóstico
32
Julio 2016
territorio
6. Análisis causal
7. Identificar los actores
8. Redactar el diagnóstico
Proceso para la construcción del escenario
óptimo
Proceso para la construcción del escenario
tendencial
Proceso para la construcción de los
escenarios exploratorios
1. Identificar los aspectos comunes
2. Estimar las proyecciones poblacionales y
Etapa 5: a. Escenario tendencial
de servicios
Construcción b. Escenario óptimo
3. Identificar las principales alternativas de
de escenarios c. Escenarios exploratorios
desarrollo
4. Evaluar el impacto de las alternativas de
desarrollo sobre las variables
estratégicas
5. Describir y representar
cartográficamente los escenarios
exploratorios
Proceso para sistematizar los escenarios
5.1
Etapa 1: Descripción del territorio y de los componentes del desarrollo

territorial
En esta etapa se desarrolla la caracterización del territorio y el diseño del modelo conceptual.
 La caracterización comprende la descripción y síntesis de los aspectos más relevantes del

territorio en cada uno de los sistemas que lo componen.
 El diseño del modelo conceptual es la descripción de los temas que conforman el
desarrollo territorial y se expresa en una gráfica como una estructura jerárquica,
ordenada y clara.
Su finalidad es: Identificar los aspectos geográficos, humanos y político-administrativos más

relevantes del territorio y contar con una estructura que facilite la exploración
de todos los elementos que componen su desarrollo.
Proceso para la caracterización del territorio
La caracterización del territorio permitirá reconocer los aspectos más resaltantes del territorio. En
la Fase de Análisis Prospectivo el conocimiento obtenido de la caracterización del territorio
permitirá identificar de forma más simple y completa los elementos que conforman e inciden en
el territorio como las tendencias, los eventos de futuro, las variables y los actores. Además, se
analizará cómo los elementos de la caracterización del territorio condicionan la situación de las
variables estratégicas.
33
Julio 2016
Por lo general un territorio es diverso y complejo. Partir por su caracterización tiene como objeto
lograr que durante el proceso de planeamiento territorial se articulen la diversidad de intereses
(sociales, ambientales, económicos e institucionales) en busca de una mejor opción de desarrollo
sostenible.
En razón de lo señalado, primero se ubicará el ámbito de estudio y luego se analizarán los

sistemas del territorio.
Paso 1: Señalar la ubicación del territorio

De señalar la ubicación Se busca información La descripción y
geográfica y político- bibliográfica y geoespacial. representación cartográfica
administrativa del territorio. Luego se describe y representa del territorio.
cartográficamente su
ubicación y división político
administrativa.
Paso 2: Describir los sistemas territoriales
Los sistemas territoriales deben entenderse como conjuntos relacionados y jerarquizados de

elementos físicos y sociales, constitutivos de la organización territorial. La intención es describir
las estructuras actuales que conforman el territorio sin llegar a realizar un diagnóstico de las
mismas.
Los sistemas que normalmente se distinguen son los siguientes:
- sistema poblacional;
- sistema relacional;
- sistema ambiental;
- sistema productivo;
- sistema equipamental;
- sistema patrimonial.
Es posible que en ciertos territorios se requiera adecuar alguno de los sistemas anteriores o
considerar otros sistemas territoriales igual de relevantes.

De reconocer los sistemas Se busca la información La representación cartográfica
territoriales del territorio. geoespacial de fuentes y la descripción de los sistemas
oficiales. Luego se señalados.
representarán
cartográficamente y se
describirán los sistemas:
poblacional, relacional,
ambiental, productivo,
equipamental y patrimonial.
34
Julio 2016
a. Sistema poblacional
Constituido por el conjunto de centros poblados, jerarquizados de acuerdo al rol y función que
cumplen y al tamaño poblacional, que conforman el sistema urbano (Fernández Güel, 2006).
GLOSARIO:
Centros poblados: es todo lugar del territorio nacional rural o urbano, identificado mediante un
nombre y habitado con ánimo de permanencia. Sus habitantes se encuentran vinculados por
intereses comunes de carácter económico, social, cultural e histórico. Dichos centros poblados
pueden acceder, según atributos, a las categorías de caseríos, pueblos, villas, ciudades y/o
metrópolis (Presidencia del Consejo de Ministros, Directiva N° 001-PCM/DNTDT, 2003).
Rol y función: define la naturaleza de la estructura económica; así como de los servicios de las
ciudades y de los centros poblados (Presidencia del Consejo de Ministros, Directiva N° 001-
PCM/DNTDT, 2003).
Sistema urbano: formado por un grupo de ciudades jerarquizada. Conjunto de asentamientos

ubicados en un territorio determinado, creados y organizados por la sociedad que los habita, y
que mantienen relaciones entre sí. Las relaciones funcionales entre asentamiento muestran
diferentes niveles de dependencia, lo que permite establecer la jerarquía urbana que rige el
funcionamiento del sistema de ciudades estudiado. Un asentamiento es independiente si su flujo
principal se dirige a un asentamiento de menor tamaño, y es subordinado si su flujo principal se
dirige a una ciudad de mayor tamaño (Fernández Güell, 2006).
Además, según sea el caso, se podrá incluir en este sistema la ubicación de las comunidades
campesinas, comunidades nativas o grupos de poblaciones con una misma tradición, valores
comunes y que comparten una misma moral (Directiva N° 001-2003-PCM/DNTDT, 2003).
Los centros poblados podrán clasificarse en:
Cuadro 3. Clasificación de los centros poblados

Jerarquía Funciones Población
Metrópoli Nacional Conexión con mercados internacionales. No tiene un límite
poblacional.
Polo de generación de conocimiento y capital
humano.
Polo para servicios e industrias de alto valor

agregado que requiere una fuerte integración y
acceso a mercados internacionales.
Centro administrativo nacional.

Metrópoli Regional Servicios de conocimiento y capital humano 500,001 a más
para la economía regional.
Polo para servicios e industrias que apoyan la

actividad económica regional.
Puente entre la metrópoli nacional y las
35
Julio 2016
ciudades.
Centro administrativo de nivel regional.
Surge del crecimiento e integración física de dos

o más ciudades, trascendiendo límites político-
administrativos.
Ciudad Mayor Principal Servicios de conocimiento y capital humano 250,001 a 500,000
para la economía regional.

actividad económica regional.
Centro administrativo de nivel regional.

Ciudad Mayor Servicios básicos de calidad y equipamiento 100,001 a 250,000
urbano.

economía local (urbana y rural).
Centro administrativo local.

Ciudad Intermedia Servicios básicos de calidad y equipamiento 50,001 a 100,000
Principal urbano.
Centros de servicios e industrias

complementarios y/o de apoyo a la economía
local (urbana y rural).

Ciudad Intermedia Servicios básicos de calidad y equipamiento 20,001 a 50,000
urbano.
Centros de sustento a la producción extractiva y

donde se realizan las principales actividades de
comercialización a nivel local.

Ciudad Menor Principal Servicios básicos de calidad y equipamiento 10,001 a 20,000
urbano.
Centro de servicios para la producción de

actividades primarias.
Ciudad Menor Servicios básicos de calidad y equipamiento 5,001 a 10,000
urbano.
Centros secundarios de servicios de apoyo a la

producción localizada.
Villa Servicios básicos de calidad y equipamiento 2,501 a 5,000
urbano (educación: infraestructura,
equipamiento y personal para los niveles de
36
Julio 2016
primaria completa y los tres primeros grados de
secundaria; salud: infraestructura,
equipamiento y personal para un centro de
salud).
Centro de servicios de apoyo a la producción

localizada en su área de influencia.
Pueblo Servicios básicos de calidad y equipamiento 1,001 a 2,500
urbano (educación: infraestructura,
equipamiento y personal para el nivel de
primaria completa; salud: infraestructura,
equipamiento y personal de un puesto de
salud).
Caserío Centro poblado rural 500 a 1,000
Servicios básicos y un centro educativo en

funcionamiento.
Fuente: Adaptado del Reglamento de la Ley N° 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial, aprobado con
Decreto Supremo N° 019-2003-PCM; Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento, Dirección General de Políticas
y Regulación en Vivienda y Urbanismo (2012), Políticas Nacionales de Desarrollo Urbano y Sistema Urbano Nacional;
Banco Mundial (2015), Perú hacia un sistema integrado de ciudades.
Mapa 1. Representación cartográfica del sistema urbano de Ica
Fuente: Ceplan
b. Sistema relacional
Comprende el conjunto de redes de infraestructuras (comunicaciones, transporte de personas y

mercancías, hidráulicas, redes de abastecimiento), puertos y aeropuertos que relacionan los
centros poblados entre sí. Para reflejarlas relaciones con los demás territorios, las redes de
37
Julio 2016
infraestructura deben ser identificadas y representadas más allá de los límites del territorio bajo
análisis.
Mapa 2. Representación cartográfica del sistema relacional de Ica
Fuente: Ceplan
c. Sistema ambiental
Constituido por las Áreas Naturales Protegidas, hidrografía principal, zonas con riesgo de
desastres y de topografía muy adversa, clima, bosques, etc. Este sistema puede comprender un
conjunto de áreas con valores ambientales, naturales, ecológicos, paisajísticos, entre otros,
convirtiéndose en la oferta ambiental del territorio.
38
Julio 2016
Mapa 3. Representación cartográfica del sistema ambiental de Ica
Fuente: Ceplan
d. Sistema productivo
Constituido por el conjunto de actividades productivas urbanas y rurales con potencial de

crecimiento (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo; Departamento para la
Prosperidad Social, 2014), vinculadas a una localización territorial, ya sean estas de carácter
primario, industrial, terciario, administrativo, entre otras. Se identificarán zonas de producción
agraria (real o potencial), zonas de utilización minera (real o potencial), concentración de
actividades industriales, zonas comerciales y de otros servicios públicos o privados, así como
también áreas turísticas (reales o potenciales), corredores económicos y corredores logísticos.
39
Julio 2016
Mapa 4. Representación cartográfica del sistema productivo de La Libertad
Fuente: Cerplan - La Libertad
GLOSARIO:
Corredor económico: Eje en un área o región en el que existe un tejido de relaciones económicas
y/o productivas que vincula fuertemente el territorio (Ministerio de Transportes y
Comunicaciones; Banco Interamericano de Desarrollo), 2014).
Corredor logístico: Corredor de transporte donde existe además una oferta de servicios logísticos
diversa, los cuales son provistos en un marco de facilitación de procesos e integración de sistemas
de información orientados a optimizar el traslado de bienes y personas en condiciones
competitivas de costo, tiempo y calidad (Ministerio de Transportes y Comunicaciones; Banco
Interamericano de Desarrollo), 2014).
e. Sistema equipamental
Comprende el conjunto de infraestructura pública o privada destinada a satisfacer las necesidades

educativas, de salud, recreativas, deportivas, de seguridad y protección, entre otras de los
ciudadanos.
40
Julio 2016
Mapa 5. Representación cartográfica del sistema equipamental de Cusco
Fuente: Gobierno Regional de Cusco
f. Sistema patrimonial
Constituido por el conjunto de bienes, ya sea material o inmaterial, pertenecientes al Patrimonio

Cultural de la nación, que caracterizan la historia de la ocupación de un territorio y que se
trasmite de generación en generación.
La Ley N° 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación define al patrimonio cultural
de la siguiente manera: “Se entiende por el bien integrante del Patrimonio Cultural de la Nación a
toda manifestación del quehacer humano – material o inmaterial- que, por su importancia, valor y
significado paleontológico, arquitectónico, histórico, artístico, militar, social, antropológico o
intelectual, sea expresamente declarado como tal o sobre el que exista la presunción legal de
serlo. Dichos bienes tienen la condición de propiedad pública o privada con las limitaciones que
establece la presente Ley.”
41
Julio 2016
Mapa 6. Representación cartográfica del sistema patrimonial de Cusco
Fuente: Gobierno Regional de Cusco
Para la descripción y representación cartográfica de los sistemas, se debe considerar lo siguiente:
 Los elementos que constituyen cada uno de los sistemas territoriales son indicativos y/o
contenidos mínimos que deben considerarse para el análisis; sin embargo, cada territorio
tendrá que adaptar o elegir los elementos a analizar de acuerdo a sus particularidades.
- Según corresponda, cada uno de los sistemas debe incluir información de los principales
proyectos que los gobiernos nacional, regional o local, están ejecutando en el territorio.
- La representación cartográfica de los elementos de los sistemas puede realizarse en más
de un mapa temático.
- La representación cartográfica debe consignar la siguiente información mínima:
o Coordinadas UTM
o Datum WGS84
o Zona 17, 18 o 19, según corresponda
o Escala gráfica y numérica adecuada al territorio en evaluación
o Leyenda
o Norte magnético
o Membrete
o Tamaño adecuado de los textos en el mapa (legible y diferenciado)
o Tamaño adecuado de la simbología
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Julio 2016
Para un mejor análisis, es importante considerar la ubicación del departamento y su contexto
(interdepartamental, nacional y/o internacional). Por ejemplo, las relaciones con los principales
centros poblados de otros departamentos, las vías de comunicación y los flujos socio-económicos,
actuaciones públicas y/o privadas, etc.
Asimismo, para recopilar la información geoespacial8 puede tomarse como referencia los estudios
regionales y/o locales existentes, como son: Estudios de Diagnóstico y Zonificación con fines de
Demarcación Territorial, Zonificación Económica Ecológica, Planes Viales, etc.; o solicitarla a las
entidades generadoras (Instituto Geográfico Nacional, Ministerio de Transportes y
Comunicaciones, Ministerio del Ambiente, Ministerio de Cultura, entre otros).
Cabe precisar que esta información debe ser de uso oficial y vigente.
Paso 3: Desarrollar el modelo actual del territorio

De describir los aspectos más Considerando la información Una descripción y
representativos del territorio. identificada y descrita en los representación cartográfica
sistemas territoriales, se que permitirá a los diversos
seleccionan los aspectos más actores comprender las
representativos del territorio: principales características del
sistema urbano, territorio que se planificará.
infraestructura de
comunicaciones, corredores
económicos y corredores
logísticos. Se representan en
un solo mapa y se realizará
una breve descripción de sus
relaciones.
8
Esta hace referencia a la información geoespacial (base de datos y metadata) de cada una de las capas
temáticas: centros poblados, límites político administrativos, vías de comunicación, comunidades, áreas
naturales protegidas, entre otras.
43
Julio 2016
EJEMPLO:
Modelo actual del territorio de Ica*
El sistema urbano del departamento de Ica se caracteriza por presentar tres (03)
ciudades principales: 02 ciudades mayores, Ica y Chincha, y una 01 ciudad
intermedia principal, Pisco. Estas concentran actualmente la mayor cantidad de
población y prestación de servicios. De otro lado, existen 1190 centros poblados
en todo el departamento, de los cuales 80 pertenecen a zonas urbanas y 1110 al
ámbito rural. Así también, se evidencia que los centros poblados rurales de las
provincias de Chincha y Pisco se encuentran asentados en zonas de topografía
muy adversa, sujetas a riesgo de desastres por inundaciones y huaycos.
El principal eje de articulación es la Carretera Panamericana, que conecta a las

principales ciudades y capitales distritales del departamento. Sin embargo, los
centros poblados rurales presentan una débil articulación a la red vial nacional,
principalmente por ubicarse en zonas de topografía adversa, en las que
difícilmente se construirán vías asfaltadas. De otra parte, se cuenta con un
aeropuerto internacional y dos puertos, que requieren el fortalecimiento de su
infraestructura y operaciones.
Asimismo, se han identificado dos corredores económicos consolidados que

recorren el departamento: San Vicente de Cañete – Chincha – Pisco – Ica e Ica –
Nazca, y dos corredores económicos en proceso de consolidación conformados
por: Pisco – Ayacucho y San Juan de Marcona – Nazca – Puquio – Abancay.
*Este escenario fue construido solo con el propósito de servir como ejemplo.
44
Julio 2016
IMPORTANTE:
La caracterización del territorio es un paso importante que permite reconocer los principales
aspectos sobre el cual se planificará. En ese sentido se recomienda que esta caracterización se
realice antes de iniciar los talleres de trabajo con el equipo técnico, por ser una etapa que se
puede desarrollar en gabinete. Además, permitirá iniciar la Fase de Análisis Prospectivo con
conocimiento previo acerca del territorio bajo análisis.
Proceso para el diseño del modelo conceptual
El modelo conceptual permitirá reconocer los temas que componen el desarrollo territorial de
una forma clara y concisa, a través de una representación gráfica y la conceptualización de sus
componentes.
Paso 1: Identificar los componentes

De reconocer los temas que A partir de los ejes Los componentes de nivel 1 y
componen el desarrollo estratégicos del PEDN se 2 que constituirán el modelo
territorial. desprenden los temas que conceptual.
configuran el desarrollo
territorial.
El modelo conceptual se representa a través de un gráfico similar a un mapa mental, en el que se
enuncian los aspectos que componen el desarrollo territorial. La estructura básica de esta gráfica
se presenta a continuación:
Gráfico 12. Estructura básica del gráfico del modelo conceptual
Fuente: Ceplan
Al centro se coloca “desarrollo territorial de (nombre del departamento que se analiza)” y a partir
de este se van definiendo los componentes.
Considerando que el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN) aborda los temas del
desarrollo nacional, el modelo conceptual para los territorios debe considerar los mismos temas,
por lo cual la gráfica se construirá a partir de los 06 ejes de desarrollo que establece el PEDN. Es
decir que los componentes más cercanos al centro, los cuales corresponden a los “componentes
de nivel 1”, serán los temas de desarrollo establecidos en el PEDN.
45
Julio 2016
A continuación, se muestra la estructura básica del modelo conceptual con los “componentes de
nivel 1”:
Gráfico 13. Estructura del modelo conceptual con componentes de nivel 2
Fuente: Ceplan
Los “componentes de nivel 1” son invariables para todos los ámbitos territoriales, se mantendrán
como estructura básica para todos los territorios por representar los temas del desarrollo. Esta
estructura básica busca alinearse con el PEDN, así como disponer de criterios comparativos de
desarrollo entre los territorios.
A su vez, los “componentes de nivel 1” se desagregan en otros llamados “componentes de nivel

2”, los cuales pueden ser ajustados y modificados según las particularidades del territorio bajo
análisis.
Para la formulación de los “componentes de nivel 2”, es recomendable recopilar y analizar la

documentación disponible en diversas fuentes que puedan ayudar a definir el territorio de
manera integral. Las fuentes utilizadas pueden ser:
 Planes y documentos de gestión pública o multisectorial: Políticas Nacionales, Pesem,

PDRC, PDLC, Planes territoriales, entre otros.
 La revisión bibliográfica (que incluye la consulta de libros, informes, diagnósticos,
estudios, entre otros).
 La revisión de marco legal vinculada a la gestión regional que permita identificar el
alcance, competencias y funciones del mismo.
 La consulta a expertos.
A manera de recomendación, para cada componente de nivel 1 se pueden considerar los

siguientes componentes de nivel 2:
Cuadro 4. Propuesta de componentes de nivel 2

Derechos Oportunidades Estado y Economía Cohesión Ambiente,
humanos e y acceso a los gobernabilidad diversificada, territorial e diversidad
inclusión social servicios competitividad infraestructura biológica y
y empleo gestión de
riesgo de
desastres
Protección social Educación Transparencia y Diversificación Ciudades Estado del
rendición de productiva sostenibles ambiente
cuentas
Promoción Salud Gestión pública Ciencia Conectividad Diversidad
social tecnología e rural y urbana biológica
innovación
46
Julio 2016
Interculturalidad Agua y Participación Empleo Corredores Vulnerabilidad
saneamiento política y económicos frente a
ciudadana desastres
naturales
Equidad Vivienda Seguridad y - Infraestructura -

orden productiva
Derechos Transporte - - -
colectivos público
- Energía - - - -
Fuente: Ceplan
El modelo conceptual
Sí… No
es atemporal, es decir que las temáticas no es el organigrama del gobierno regional.
varías en el tiempo.
puede incluir temáticas que actualmente no se refleja el cargo de los participantes.
están considerando.
considera que los componentes se relacionan refleja necesariamente las funciones que
unos con otros. desarrolla actualmente el gobierno regional.
representa temáticas específicas del desarrollo son los instrumentos o herramientas sobre los
territorial que son distintas una de la otra. cuales se basará el plan o la gestión
estratégica.
Paso 2: Representar gráficamente el modelo conceptual

De presentar el modelo A través de mapas mentales, Un esquema que representa
conceptual de territorio, con pudiendo utilizar diversas los temas que componen el
sus componentes, a través de herramientas informáticas desarrollo territorial.
una gráfica, de un nivel como: Microsoft Office Visio,
general a uno más detallado. Coggle, MindGenius,
MindManager, entre otros.
EJEMPLO:
A continuación, un ejemplo de representación gráfica de un modelo conceptual, considerando los

componentes de nivel 1 los cuales son comunes a todos los territorios, y los componentes de nivel
2 que se propusieron en el paso anterior.
47
Julio 2016
Ejemplo de una gráfica completa de un modelo conceptual
Fuente: Ceplan
IMPORTANTE:
A pesar de ser posible desagregar los componentes de nivel 2 a componentes de nivel 3 o 4, no se

recomienda pues se atomizaría innecesariamente las temáticas consideradas.
Paso 3: Describir el modelo conceptual

De definir los componentes del Se elabora un glosario de Un glosario de términos de los
desarrollo territorial. términos que permita aclarar y componentes del modelo
precisar las definiciones de conceptual que permita a los
cada componente. Ceplan participantes dialogar usando
deberá facilitar, junto con los las mismas definiciones.
componentes, las definiciones
base (ver anexo 2).
5.2
Etapa 2: Análisis del entorno
Esta etapa involucra i) el análisis de los impactos de las tendencias sobre el modelo conceptual y
sobre el modelo actual del territorio, a partir del cual se determina la sensibilidad relativa del
territorio frente al entorno; y ii) la identificación de los eventos de futuro, los cuales tienen el
potencial de representar disrupciones en el tiempo.
48
Julio 2016
Su finalidad es: Identificar y seleccionar las principales fuerzas del entorno que tienen el
potencial de influir en el desarrollo del territorio y de esta forma
comprender cómo podría evolucionar el contexto en el que se desarrolla.
Proceso para la identificación y análisis de tendencias
Paso 1: Identificar las tendencias
¿Qué resultado se
obtendrá?
De buscar de forma Se recolecta y ordena las Una lista de tendencias que
ordenada las tendencias del tendencias departamentales, poseen posiblemente una
entorno que podrían afectar nacionales, regionales y globales; alta incidencia sobre el
o condicionar el desarrollo registrando la evidencia generada a territorio.
del territorio bajo análisis partir de información secundaria
(estudios, investigaciones y otros)
o a partir de información primaria
(juicio de expertos).
GLOSARIO:
Tendencia:
Es el posible comportamiento a futuro de una variable asumiendo la continuidad de su patrón
histórico (Balbi 2014). Son los fenómenos que muestran un comportamiento reconocible y
verificable históricamente del cual puede asumirse que se prolongará en el futuro. Debe evitarse
confundir una predicción con tendencia. Por ejemplo: “En el 2030, se encontrará la cura para el
VIH” no es una tendencia dado que no cuenta con un patrón histórico.
Gráfico 14. Niveles básicos para la exploración del entorno
Tendencias
Globales
Tendencias
Regionales
Tendencias
Nacionales
Territorio bajo
análisis
Fuente: Ceplan
49
Julio 2016
Para la identificación de tendencias se puede consultar diferentes fuentes de información
secundaria, entre ellas:
- estudios e investigaciones, libros, artículos en revistas especializados, informes,

documentos especializados publicados o inéditos;
- medios de comunicación, internet, bibliotecas;
- documentos de foros y seminarios;
- bases de datos de las instituciones nacionales e internacionales;
- bases de datos generales, específicas y propias;
- conocimientos de expertos.
Durante la búsqueda de tendencias es posible encontrar algunas, en distintos niveles, que podrían
estar en aparente contraposición una de otra. Por ejemplo, a nivel regional (Latinoamérica) se
podría observar que existe una “desaceleración de la economía”, sin embargo, a nivel nacional
podría ocurrir que existe “crecimiento económico”.
Por otro lado, también es posible que existan tendencias en el mismo nivel que podrían ser
consideradas como incongruentes. Por ejemplo, a nivel nacional podría haber un “incremento de
la inversión en seguridad ciudadana” mientras que simultáneamente “aumenta la inseguridad
ciudadana”.
Sin embargo, en estos casos se recomienda considerar todas las tendencias pues podrían poseer,
desde sus respectivos niveles, impactos reales sobre el territorio bajo análisis.
IMPORTANTE:
Un correcto enunciado de las tendencias involucra considerar dos aspectos básicos: la variable y
su comportamiento.
GLOSARIO:
Variable: Es la cualidad o característica concreta que sufre cambio.
Comportamiento: Es la dirección del cambio. El comportamiento puede ser de aumento o

incremento, reducción o disminución, o de estabilidad, es decir, sin cambios.
50
Julio 2016
EJEMPLO:
Algunos ejemplos de tendencias son:
Variable Comportamiento Tendencia

Los países asiáticos
Presencia global de los
Aumento aumentan su presencia
países asiáticos
global
Ingresos por actividad Crecimiento de los ingresos
Crecimiento
turística por actividad turística
Incidencia del crimen Expansión del crimen
Expansión
organizado transnacional organizado transnacional
Paso 2: Seleccionar las tendencias
¿Qué resultado se
obtendrá?
De seleccionar un grupo Considerando los criterios de Una lista de tendencias
acotado de tendencias que pertinencia y evidencia se jerarquizadas según sus
permita analizarlas a detalle. calificarán las tendencias y se calificaciones de pertinencia y
seleccionarán las más evidencia.
relevantes para el territorio.
Usualmente, un primer listado de tendencias suele ser extenso, por este motivo se deben
establecer criterios para poder seleccionar las más relevantes para el tema de estudio.
Los criterios que se usarán para seleccionar las tendencias son la pertinencia y la evidencia.
 La pertinencia es el grado de vinculación o relación que tiene la tendencia con el

desarrollo del territorio.
 La evidencia hace referencia a la confiabilidad de los datos cualitativos o cuantitativos
que sustentan la existencia de una tendencia.
Podría darse el caso de encontrar tendencias que no poseen un registro histórico conocido que
evidencie su evolución o patrón, sin embargo, este hecho no debe ser causal para descartar una
tendencia que, a juicio de los expertos, deba ser considerada por su relevancia para el territorio.
Fuentes de información primaria como: entrevistas, documentos y encuestas podrían ser útiles
para reconstruir la evidencia de dichas tendencias.
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Julio 2016
A continuación, se muestra la escala para evaluar cada tendencia por cada uno de los criterios:
Cuadro 5. Escala para valorar la pertinencia y evidencia de cada tendencia
Calificación Pertinencia Evidencia

Existe evidencia contundente que
5 La tendencia tiene muy alta pertinencia
demuestra la existencia de la tendencia
Existe evidencia que demuestra la
4 La tendencia tiene alta pertinencia
existencia de la tendencia
La tendencia tiene mediana Existe cierta evidencia que demuestra
3
pertinencia la existencia de la tendencia
Existe poca evidencia que demuestra la
2 La tendencia tiene baja pertinencia
La tendencia tiene muy baja No existe evidencia que demuestre la
1
pertinencia existencia de la tendencia
Fuente: Adaptado de Balbi 2014
En la siguiente matriz se sistematizará la información, a partir del cual elegiremos las tendencias
con los mayores valores tanto en pertinencia como evidencia (anexo 3):
Cuadro 6. Matriz de valoración de tendencias
Tendencias Pertinencia Evidencia Puntaje

Ítem En este campo, liste todas las En este campo, valore En este campo, valore En este campo
tendencias encontradas. la pertinencia. la pertinencia. coloque el promedio
de las calificaciones
1 Los países asiáticos aumentan su 2 4 3
presencia global
2 Crecimiento de los ingresos por 4 5 4.5
actividad turística
3 Expansión del crimen organizado 3 4 3.5
transnacional
… - - - -
Fuente: Adaptado de Balbi 2014
Cada una de las tendencias contará con dos calificaciones, una de pertinencia y una de evidencia.
En la última columna se debe colocar el promedio de ambas calificaciones, el cual representa el
puntaje final de cada tendencia. Finalmente se deben escoger aquellas que posean un mayor
puntaje. La cantidad de tendencias seleccionadas a partir de las calificaciones dependerá del
consenso del equipo técnico, no existiendo una única regla o criterio para definirla.
Podrá usar la Ley de Pareto para escoger el 20% con las mayores calificaciones o podría definirse
una calificación mínima escogiendo las tendencias por encina de ese valor (por ejemplo, escoger
aquellas que poseen un puntaje mayor o igual a 4.50).
52
Julio 2016
Se debe considerar que la sensibilidad del sistema juega un rol importante en la cantidad de
tendencias que se seleccionen, si la sensibilidad del sistema es alta se recomienda contar con más
tendencias, mientras que si la sensibilidad del sistema es baja las tendencias seleccionadas
pueden ser menos.
Paso 3: Describir las tendencias

De describir cada una de las Se detalla con claridad el Una descripción breve de cada
tendencias seleccionadas. alcance de la tendencia y su una de las tendencias que
comportamiento (qué cambia exprese claramente el
y hacia dónde), considerando comportamiento de las
el indicador con el que se mismas.
mide. De ser posible se incluirá
una gráfica que represente la
tendencia.
Es importante que la descripción de las tendencias no se limite solo a sus comportamientos

pasados o aspectos presentes, sino que reflejen su posible evolución futura. Para las tendencias
seleccionadas que no cuenten con un pronóstico definido, se deben extrapolar los datos
históricos (sean cuantitativos o cualitativos) al horizonte de tiempo adecuado, usando métodos
estadísticos de proyección (series de tiempo, corte transversal o panel data) u otras herramientas
según sea el caso.
Como resultado se obtendrá un grupo de tendencias que servirán más adelante para el desarrollo
de los escenarios exploratorios, formando parte principalmente del contexto o base de los
mismos.
Paso 4: Analizar el impacto de las tendencias sobre el modelo conceptual

De identificar sobre qué Se procede a calificar el El impacto de las tendencias
componente(s) y con qué impacto de cada tendencia sobre el modelo conceptual.
magnitud impacta (entendido como la capacidad
directamente cada una de las de generar cambios) sobre los
tendencias seleccionadas. componentes del nivel 2 del
modelo conceptual, en una
escala del 0 al 3 donde:
0: No impacta
1: Impacta débilmente
2: Impacta moderadamente
3: Impacta fuertemente
53
Julio 2016
GLOSARIO:
Impacto: capacidad de una tendencia para generar cambios en los componentes del territorio, es
decir el efecto potencial que tiene la tendencia sobre el componente para modificar su
comportamiento.
EJEMPLO:
Por ejemplo, si un componente es “Desarrollo económico” y una de las tendencias que se analiza
es “Disminución de los precios de los minerales” es factible deducir que la tendencia impacta
fuertemente sobre el componente por lo que se calificaría con 3.
La matriz de análisis de tendencias sobre el modelo conceptual (anexo 4), ofrece información
sobre la sensibilidad de los componentes y la fuerza que poseen las tendencias.
Cuadro 7. Matriz de análisis de tendencias sobre el modelo conceptual
2.Crecimien
1.Los países 3.Expansión
to de los
asiáticos del crimen
ingresos
aumentan su organizado Tendencia Z
por
presencia transnacion
actividad
global al
turística
Transparencia y
0 0 2 - 2
rendición de cuentas
Estado y Gestión pública 1 1 2 - 4
gobernabilidad Participación
0 0 1 - 1
política y ciudadana
Seguridad y orden 0 0 2 - 2
Subcomponente II.A - - - - 0
Subcomponente II.B - - - - 0
Componentes
II
Subcomponente II.C - - - - 0
Subcomponente II.D - - - - 0
Subcomponente II.E - - - - 0
Subcomponente III.A - - - 0
Subcomponente III.B - - - - 0
Componentes
III
Subcomponente III.C - - - - 0
Subcomponente III.D - - - - 0
Subcomponente III.E - - - - 0
Subcomponente IV.A - - - - 0
Subcomponente IV.B - - - - 0
Componentes
IV
Subcomponente IV.C - - - - 0
Subcomponente IV.D - - - - 0
Subcomponente IV.E - - - - 0
1 1 7 0
Fuente: Ceplan
54
Julio 2016
Para analizar la sensibilidad relativa de cada componente de nivel 2 es suficiente con sumar las
filas. Entre mayor sea el valor quiere decir que el componente es más sensible. En el ejemplo del
Cuadro 7 el componente “gestión pública” es el más sensible ante el entorno mientras que la
“participación política y ciudadana” resulta ser menos sensible.
Para conocer el impacto total de las tendencias se debe sumar las columnas. Si el valor es alto en
relación con las demás, quiere decir que la tendencia condiciona en mayor proporción la
evolución del territorio. En el ejemplo del Cuadro 7, la tendencia “Expansión del crimen
organizado transnacional” es la que genera más impactos sobre el territorio mientras que las
otras dos no resultan ser tan trascendentes.
Paso 5: Analizar el impacto de las tendencias sobre el modelo actual del territorio

De identificar sobre qué Se procede a calificar el El impacto de las tendencias
sistemas territoriales y con impacto de cada tendencia sobre el modelo actual del
qué magnitud impacta (entendido como la capacidad territorio.
directamente cada una de las de generar cambios) sobre los
tendencias seleccionadas. sistemas territoriales, en una
escala del 0 al 3 donde:
0: No impacta
1: Impacta débilmente
2: Impacta moderadamente
3: Impacta fuertemente
Existen tendencias que por su naturaleza y fuerza podrían potencialmente influir sobre el
territorio modificando su estructura, por ejemplo, una alta tasa de migración de un territorio a
otro podría significar que la estructura y roles de los centros poblados varíe. Para realizar este
análisis se procederá de forma similar al paso anterior, calificando el impacto de cada tendencia
sobre los sistemas que conforman el territorio en la matriz de análisis de tendencias sobre el
territorio (anexo 5).
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Julio 2016
Cuadro 8. Matriz de análisis de tendencias sobre el territorio
2.Crecimien
1.Los países 3.Expansión
to de los
asiáticos del crimen
ingresos
aumentan su organizado Tendencia Z
por
presencia transnacion
actividad
global al
turística
Modelo actual del Sistema Urbano (o
territorio poblacional) 0 1 1 - 2
Sistema relacional 0 1 0 - 1
Sistema ambiental 0 2 1 - 3
Sistema productivo - - - - 0
Sistema
equipamental - - - - 0
Sistema patrimonial - - - - 0
0 4 2 0
Fuente: Ceplan
De esta forma se obtendrá información acerca de la influencia del entorno sobre los aspectos
físicos del territorio, reconociendo las fuerzas que podrían modificarlo. Los resultados se
interpretan de la misma forma que para la matriz de análisis de tendencias sobre el modelo
conceptual.
Proceso para la identificación de eventos de futuro
GLOSARIO:
Eventos de futuro: son todos aquellos hechos plausibles que representan potenciales fuerzas de
ruptura.
Se identifican los eventos de futuro que podrían generar cambios importantes en el desarrollo del
territorio.
Por su naturaleza, generalmente representan eventos o acontecimientos inesperados, los cuales

pueden clasificarse en:
 Cartas salvajes (wild cards): las cuales son eventos completamente inesperados que de
ocurrir generarían perturbaciones en el territorio.
 Cisnes negros (black swans): que representan los eventos que se identifican a tiempo,
pero se considera que poseen muy baja probabilidad de ocurrencia o que son
inverosímiles.
 Señales débiles (weak signals): constituidas por noticias o rumores de cambios que se
están gestando pero que no se consideran importantes, sin embargo, su evolución
implicaría un efecto considerable para el sistema.
56
Julio 2016
Está clasificación solo se considerará referencial, es decir que su único propósito es comprender
cuáles son los eventos de futuro y facilitar en alguna medida su búsqueda.
Paso 1: Identificar los eventos de futuro

Se trata de un proceso Cada uno de los eventos de El listado de los eventos de
sistemático para recolectar, futuro debe contar con una futuro identificados.
analizar y difundir la descripción breve que lo
información relevante acerca caracterice, pero sin ahondar
de los eventos de futuro que en los detalles ya que no es
se están gestando o que realista pretender conocer
podrían ocurrir. todos sus aspectos.
Los eventos de futuro pueden ser de diversa índole como políticos, legales, económicos, sociales,
tecnológicos o ambientales.
Algunos eventos de futuro pueden ser:
 desastre natural (como deslizamientos de tierra, terremotos, tsunamis, etc.);

 decisiones externas (como la construcción de un ferrocarril transoceánico desde el
Océano Pacífico hasta el Atlántico);
 conflicto armado entre países;
 descubrimiento de la cura para el cáncer;
 resurgimiento del terrorismo;
 pandemias.
Una de las principales cualidades que se deben poseer para realizar la búsqueda de eventos de
futuro es mantener una mente abierta que acepte el hecho de que en el futuro todo es posible.
IMPORTANTE:
La búsqueda de los eventos de futuro se puede realizar al mismo tiempo que la búsqueda de
tendencias, sin embargo, se recomienda que se analicen en dos momentos distintos para evitar
confusiones en durante el proceso de análisis ya que se podría confundir un evento de futuro con
una tendencia.
Paso 2: Seleccionar los eventos de futuro

Se trata de reducir el número Se procede a evaluar los El listado de los eventos de
de eventos de futuro a un eventos de futuro según su futuro seleccionados.
número más acotado. Estos probabilidad de ocurrencia y la
eventos formarán parte, magnitud de sus impactos en
posteriormente, de los el territorio. Se recomienda
escenarios exploratorios. consultar el periodo de tiempo
en el que ocurrirá el evento de
futuro.
57
Julio 2016
EJEMPLO:
A continuación, se presenta un ejemplo de encuesta Delphi (anexo 6) que puede utilizarse para
medir el impacto del evento de futuro, la probabilidad de ocurrencia y el periodo de tiempo en el
que ocurriría.
Impacto Probabilida
Periodo de tiempo en el que podría
sobre el d de
ocurrir el evento de futuro
territorio ocurrencia
Indeterminado
Evento de futuro
2015-2018
2019-2022
2023-2026
2027-2030
Ya ocurrió
Ocurrirá
después
Media
Media
Baja
Baja
Alta
Alta
1 Ocurrencia de un tsunami (para X X X
alguna región de la costa)
2 Ocurrencia de un fenómeno del X X X

niño extraordinario
Brote de enfermedades
3 metaxénicas (fiebre amarilla, X X X
dengue, malaria)
…
Es preferible que este proceso se realice con la ayuda de un grupo de expertos multidisciplinarios
pues los eventos de futuro suelen ser hechos provenientes de distintos campos. Cabe mencionar
que los eventos de futuro sobre los que se realizará la consulta serán seleccionados por el equipo
técnico.
Los resultados del cuestionario servirán como insumo al equipo técnico para seleccionar los
eventos de futuro que se incluirán en la descripción de los escenarios exploratorios. Se
recomienda que estos se seleccionen según su impacto y la probabilidad de ocurrencia, es decir
que se deberán escoger principalmente aquellos eventos con mayor impacto y mayor
probabilidad de ocurrencia.
5.3
Etapa 3: Identificación de variables estratégicas
Reconocer todas las variables que conforman el desarrollo del territorio bajo estudio es una tarea
que debe realizarse con una amplia participación a fin de reducir el riesgo de cometer sesgos. Si
en esta etapa no se considera alguna variable es probable que se pierda para el resto del proceso
de planeamiento estratégico.
Su finalidad es: Conocer las variables que conforman el desarrollo del territorio en estudio e
identificar el rol que poseen para la construcción de futuros.
58
Julio 2016
Las variables se definen como las cualidades o características concretas que se derivan del modelo
conceptual, de las tendencias que lo impactan y de los instrumentos de política con incidencia
territorial. Son identificables y distintas unas de otras, con capacidad de cambiar.
La clasificación de las variables y la selección de las variables estratégicas es uno de los pasos más
importantes y críticos del proceso de planeamiento estratégico, porque a partir de estas se
construyen los escenarios y posteriormente los objetivos y acciones estratégicos.
Para cada variable se debe identificar los siguientes elementos:
 Sujeto/objeto: Se refiere a quién (personas, entidades, organizaciones, asociaciones o

similares) o qué (entorno, estructuras, sistemas, procesos, actividades o similares)
experimentará el cambio.
 Condición de cambio: Se refiere a una necesidad, cualidad, característica, atributo,
desempeño, actitud, entre otros, del sujeto. Además, debe ser susceptible de ser
modificado.
¿Cómo se redacta la variable?
La redacción de la variable debe de incluir la condición de cambio y el sujeto. Además, debe ser
enunciada y conceptualizada en términos precisos, diferenciándose una de otra, a fin de evitar
ambigüedad en su identificación.
Variable = Condición de cambio + Sujeto/Objeto
Cuadro 9. Ejemplo de formulación de variables
Condición de
Sujeto / objeto Variable
cambio
Accesibilidad Servicios de salud Accesibilidad a los servicios de salud
Conectividad Área rural y urbana Conectividad rural y urbana
Calidad Ambiente Calidad ambiental
Competitividad Ámbito territorial del GORE Competitividad del departamento
Fuente: Ceplan
Proceso para identificar las variables estratégicas
Paso 1: Identificar las variables

Se trata de identificar las Se identifican variables que Listado de variables que
variables que configuran el derivan del modelo componen el desarrollo del
desarrollo del territorio bajo conceptual, de las tendencias territorio bajo análisis.
análisis. que lo impactan y de los
instrumentos de política con
incidencia territorial.
Para identificar las variables se recurren a tres fuentes principales (anexo 7):
59
Julio 2016
a. Identificar las variables a partir del modelo conceptual
Para identificar las variables se deben realizar preguntas como: ¿Qué variables condicionan o
influyen en el desarrollo de cada componente? ¿Qué variables se encuentran inmersas en cada
componente? Estas preguntas se deben responder de forma libre para luego, poco a poco, ir
concretando propuestas de variables. En un principio, no se debe eliminar ninguna idea ni limitar
la participación al tratar de clasificar las variables para que se ajusten en los componentes.
Ejemplo
Variable a partir del modelo conceptual:
Si uno de los componentes es “Infraestructura productiva” y se realiza la pregunta: ¿Qué variables

condicionan o influyen en la infraestructura productiva? Una podría ser “Nivel de inversión” o
“Densidad del flujo del transporte”.
Algunos insumos que pueden servir como complemento para identificar variables son las fuentes
de información internacional y las variables identificadas para otros territorios en los procesos de
planeamiento estratégico.
b. Identificar las variables a partir de las tendencias seleccionadas
Una tendencia está constituida tácitamente por una variable, por tal razón, se debe identificar
cuál es. A partir de las tendencias que impactan en el modelo conceptual, se ha de analizar y
redactar la variable.
Cuadro 10. Ejemplo de formulación de una variable a partir de una tendencia
Condición de
Tendencia Sujeto / objeto Variable
cambio
Incremento de la
Calidad Aire Calidad del aire
contaminación del aire
Fuente: Ceplan
c. Identificar las variables a partir de los instrumentos de política con incidencia territorial
Primero se deben identificar los instrumentos de política con incidencia territorial, entre ellos:
 el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional – PEDN;

 las políticas nacionales;
 programas presupuestales;
 programas nacionales, estrategias, planes especiales, u otros instrumentos de política.
Posteriormente, se debe desarrollar una tabla que resuma los instrumentos de política con
incidencia territorial y las variables identificadas a partir de estas, de acuerdo a la siguiente
matriz:
60
Julio 2016
Cuadro 11. Ejemplo de formulación de una variable a partir de un instrumento de política
Instrumento de Condición
Sección dentro del instrumento Sujeto / objeto Variable
política de cambio
Objetivo General: CRECER Wari, Garantiza
los medios de protección social a las
protección Nivel de
“Crecer Wari” familias y comunidades en riesgo y
social a protección
(Política de vulnerables y, su inclusión a los sistemas de
Nivel familias y social a
Estado Regional producción con énfasis en las
comunidad familias y
– Ayacucho) intervenciones vinculadas a la reducción de
es comunidades
la desnutrición crónica en el marco de
Municipios y Comunidades Saludables.
Fuente: Ceplan
A partir de cada instrumento de política, se identifican las variables relevantes para el territorio
bajo análisis (que usualmente están expresados a través de objetivos generales, objetivos
estratégicos, objetivos priorizados, objetivos específicos, ejes o lineamientos). Cabe recordar que
cada uno de estos instrumentos puede contener una cantidad muy amplia de variables, pero hay
que considerar que muchas están siendo identificadas a partir del modelo conceptual, por lo cual
se recomienda considerar solo las más importantes para los propósitos del instrumento de
política.
Paso 2: Definir las variables
Usualmente el número inicial de variables es alto debido a que se suele cometer errores como
repetir algunas variables con enunciados diferentes, desagregar en varias variables una misma
variable o considerar diferentes estados de la misma. Mejorar el listado de variables y optimizar
su número es un trabajo delicado que requiere del consenso de los participantes. Este esfuerzo se
realiza durante la definición de las variables.

Se trata de definir y socializar Cada variable debe expresarse Glosario de variables.
los conceptos de las variables. de manera clara y precisa con
el fin de comprenderla.
Las variables deben ser redactadas en su estado neutro, es decir no debe tener juicio de valor
(positivo o negativo). Por ejemplo “Inseguridad ciudadana” será mejor enunciada como
“Seguridad ciudadana”.
Cuadro 12. Registro de variables
N° Variable Definición
1 Eficiencia en el uso de recursos Mejora del proceso de control que el hombre ejerce sobre el
hídricos flujo del agua, en su cantidad, calidad, lugar y tiempo de
ocurrencia, durante el ciclo hidrológico.
Referencia: Autoridad Nacional del Agua. Gestión Integrada de

Recursos Hídricos: "Uso Eficiente del Agua". PNUD. 2013.
2 Calidad educativa Referido a los efectos positivamente valorados por la sociedad
61
Julio 2016
respecto del proceso de formación que llevan a cabo las
personas en su cultura, que está enfocado a la prestación de
servicios de la educación con mejores aprendizaje siguiendo los
estándares de calidad en la formación tanto para el para el
desarrollo de las potencialidades cognitivas y socio-emocionales
(autoaprendizaje, creatividad, despliegue de las inteligencias
múltiples, liderazgo, tolerancia y convivencia pacífica); así como
para el aprendizaje de los saberes y las competencias técnicas
requeridas en los mercados de trabajo y en el desarrollo del
país.
3 Desarrollo de ciencia y tecnología Nivel de desarrollo alcanzado en los conocimientos y los
correspondientes procesos, que tienen como objetivo la
producción de bienes y servicios en un ámbito territorial
determinado.
… .. …
De existir definiciones para las variables identificadas dadas por los ministerios para los temas
bajo su rectoría o establecidas en normas estas deberán ser adoptadas.
Finalmente se debe comprobar que las variables se encuentran adecuadamente conceptualizadas

en términos precisos, diferentes unas de otras a fin de evitar ambigüedades o solapamientos en
las definiciones. Por ejemplo, no se podría mencionar una variable que sea “nivel de educación” y
otra que sea “nivel de educación en primaria”, en este caso debería considerarse la primera
propuesta por ser más amplia (teniendo en cuenta que la desagregación de las variables
continuará en los siguientes niveles de planeamiento).
Paso 3: Clasificar las variables
¿Qué resultado se
obtendrá?
Se trata de conocer el rol de Se evalúan las variables a Clasificación de variables por
las variables en el desarrollo partir del análisis de sus su relación de influencia y
del territorio en función de la interrelaciones de influencia y dependencia.
relación que tienen unas con dependencia. Para ellos, se usa
otras. la Matriz de Análisis
Estructural y el programa
informático MICMAC9.
Para clasificar las variables se debe:
9
La Matriz de Impactos Cruzados, Multiplicación Aplicada a una Clasificación (MICMAC), es una herramienta informática
que permite realizar el análisis estructural y ayuda a visualizar los resultados en un gráfico de cuatro cuadrantes donde se
observa la posición relativa de las variables en el sistema. Esto permitirá al equipo evaluar con mejor criterio la selección de
las variables estratégicas. Esta herramienta fue desarrollada por el Instituto de Innovación Informática para la Empresa 3IE en
coordinación con el Laboratorio de Investigación Prospectiva, Estrategia y Organización LIPSOR. Se puede adquirir
gratuitamente desde el portal web: es.laprospective.fr
62
Julio 2016
a. Registrar las variables en la Matriz de Análisis Estructural
Esta es una matriz de doble entrada que consta de dos ejes: horizontal y vertical, en cada uno de
los cuales se registran (en el mismo orden) las variables identificadas (anexo 8).
Cuadro 13. Matriz de Análisis Estructural
b. Valorar las variables por el criterio de influencia.
Una vez ingresadas todas las variables, se procederá a analizar las relaciones de influencia directas
entre ellas; para ello, debe responderse las siguientes preguntas:
¿La variable del eje vertical influye directamente sobre la variable del eje
horizontal?
Si la respuesta es no, o la relación de influencia es insignificante, se asignará el
valor de “0”.
Si la respuesta es sí, se realiza la siguiente pregunta:
¿Cuál es el grado de influencia de la variable que se encuentra en el eje vertical
sobre la variable que se encuentran en el eje horizontal?
Para determinar el grado de influencia de una variable sobre otra se asignará un valor entre 0 a 3,
según la siguiente categoría:
Cuadro 14. Escalara para evaluar la influencia
Valor Grado de Influencia de variables

0 Sin Influencia
1 Débil
2 Moderada
3 Fuerte
63
Julio 2016
IMPORTANTE:
Tener en cuenta que la relación de influencia es respecto al momento actual del análisis.
Michel Godet en su libro “De la anticipación a la acción” (1993) advierte de tres posibles errores
que se pueden cometer durante la calificación de la Matriz de Análisis Estructural:
1. Calificar una relación indirecta como directa. Considerando el siguiente gráfico, si la

pregunta a resolver es “¿la variable A influye directamente sobre la variable B?” la
respuesta es no, pues lo que en realidad sucede es que para que exista la influencia, es
necesaria la participación de la variable X (que es otra variable considerada en la matriz
de análisis estructural), siendo la influencia de la variable A sobre la variable B una
influencia indirecta.
Variable A Variable X Variable B
64
Julio 2016
2. Considerar una correlación como una relación de influencia. En la siguiente gráfica se
observa que a pesar de que la variable A y la variable B modifican su comportamiento de
forma simultánea, no quiere decir que necesariamente exista una relación de influencia
entre estas variables, sino que podría ser por la acción de otra variable, en este caso por
la variable X.
Variable A
Variable X
Variable B
3. Confundir el sentido de la influencia. Decir que la variable A influye sobre B no es lo

mismo que decir que la variable B influye sobre la variable
Variable A Variable B
Es de suma importancia considerar estos posibles errores durante el proceso de calificación a fin
de asegurar que los resultados sean congruentes con la realidad.
Godet (1993) también realiza una advertencia acerca de la cantidad de relaciones que son
calificadas como influencias directas dentro de la matriz: “la experiencia parece demostrar que
una buena tasa de cumplimiento de la matriz debe situarse entre 15 y 25% según la dimensión de
la matriz. Tasas superiores (30 a 35%) revelan un cumplimiento excesivo: relaciones inducidas han
debido ser incorrectamente consideradas como directas”.
c. Analizar el plano de influencia y dependencia resultante
A partir de la calificación que se ha realizado anteriormente, se calcula la suma de cada fila y

columna. La sumatoria de las filas expresan “influencia”; mientras que la sumatoria de las
columnas expresan “dependencia”.
GLOSARIO:
Influencia: Capacidad de una variable para alterar el comportamiento de las demás.
Dependencia: Grado de subordinación de una variable con relación a las demás.
De esta forma cada variable poseerá un valor de influencia total y un valor de dependencia total.
Con estos valores se puede graficar la posición relativa de cada una de las variables en un plano
de influencias (ordenadas) por dependencias (abscisas).
Una de las ventajas de usar el programa MICMAC es que no solo toma en cuenta la influencia y
dependencia directa total de cada variable, sino que también calcula sus influencias y
dependencias indirectas. Además, ofrece la posibilidad de realizar otros análisis.
65
Julio 2016
Una vez que las variables son ubicadas en el plano de influencias y dependencias, se determina el
rol de cada una de ellas según su posición relativa en el plano:
i. Variables de poder: variables muy influyentes y con poca dependencia. Son

cruciales por el grado de influencia que poseen sobre la mayor parte del sistema,
es decir el movimiento de estas variables determina en gran medida la evolución
del desarrollo del territorio.
ii. Variables autónomas: variables con baja influencia dependencia. Por su ubicación
y características, se considera que estas variables podrían no corresponder al
sistema estudiado. No obstante, se recomienda mantenerlas ya que podrían
migrar a otro cuadrante debido a la dinámica del territorio. No detienen la
evolución del sistema, pero tampoco permiten obtener ventaja.
iii. Variables dependientes: variables poco influyentes pero muy dependientes. Son
sensible a las demás, especialmente a las variables de poder y a las ambiguas.
Reflejan los cambios que ocurren en el sistema.
iv. Variables ambiguas: variables muy influyentes y muy dependientes. Son bastante
sensibles al cambio, es decir, cualquier influencia sobre ellas podría modificar su
comportamiento. Además, por su alto grado de influencia generan importantes
impactos en el sistema.
Adicionalmente, a partir de un análisis más exhaustivo, se pueden identificar una zona de

variables reguladoras y otra de variables blanco.
v. Variables reguladoras: variables de mediana influencia y dependencia; se

caracterizan por permitirle al sistema funcionar normalmente.
vi. Variables blanco: variables que, por ser muy dependientes y medianamente
influyentes, podrían representar posibles objetivos para los actores responsables
del sistema.
66
Julio 2016
Gráfico 15. Ejemplo del plano de influencias y dependencias
Para profundizar en la utilización de la herramienta MICMAC o en la interpretación del Plano de
Influencias y Dependencias, se recomienda revisar el libro “De la anticipación a la acción” (Godet
1995).
Paso 4: Identificar las variables estratégicas
No existe una forma específica para interpretar los resultados del análisis estructural, ni para
seleccionar las variables estratégicas. Sin embargo, para el proceso de planeamiento estratégico
que propone el Ceplan, las variables estratégicas serán aquellas que representen resultados o
impactos del sistema, es decir aquellas que podrían convertirse posteriormente en objetivos
territoriales.

De analizar las variables que Distinguiendo aquellas Lista final de variables
poseen una alta dependencia; variables que representan estratégicas.
es decir aquellas que se ubican primordialmente medios de
en las áreas de variables aquellas que representan
ambiguas, blanco y resultados o impactos, estas
dependientes. últimas son las recomendadas
para ser consideradas como
67
Julio 2016
Para tal efecto, se analizarán las variables que poseen una alta dependencia; es decir aquellas que
se ubican en las áreas de variables ambiguas, blanco y dependientes. Sobre este conjunto de
variables se realizará una distinción entre las que representan principalmente medios y las que
representan principalmente resultados o impactos (anexo 9).
Cuadro 15. Selección de variables estratégicas
Variables más importantes Variables que representan Variables que representan

medios resultados o impactos
ÍTEM
En este campo, coloque el En este campo, marque con En este campo, marque con
nombre de la variable una X si la variable una X si la variable
identificada representa un medio representa un resultado o
impacto
1 Variables 1
2 Variables 2
3 Variables 3
… …
Fuente: Ceplan
Esta segregación de variables es discrecional y dependerá del juicio de expertos y del equipo
técnico. La definición de la lista final de variables estratégicas, por ser la columna vertebral del
resto del proceso de planeamiento estratégico, debe realizarse con la participación de los
principales actores del sistema. La Comisión de Planeamiento debe validar la lista final de
La experiencia demuestra que un número apropiado de variables estratégicas es alrededor de 6 a

8, esto debido a que un número menor podría no reflejar los principales resultados del desarrollo
territorial y un número mayor podría indicar que no se están seleccionando variables que
representan principalmente resultados o impactos.
IMPORTANTE:
Cabe mencionar que, a pesar que solo un grupo de las variables se seleccionan como estratégicas,
todas tienen un rol en el sistema lo cual se evidencia durante el diagnóstico y la construcción de
escenarios.
5.4
Etapa 4: Diagnóstico de variables estratégicas
En esta etapa se analiza el estado del desarrollo territorial a través de sus variables estratégicas.
Su finalidad es: Comprender la situación actual del desarrollo territorial y reconocer las fuerzas
que la moldearon.
68
Julio 2016
Se realiza a partir del análisis de las variables estratégicas. Involucra la identificación de
indicadores y sus mediciones, los análisis causales, el análisis de cómo las características del
territorio condicionan las variables estratégicas, la identificación de actores y la definición de un
valor de referencia.
El diagnóstico de las variables estratégicas permite conocer la situación pasada y presente del
desarrollo territorial.
Proceso de elaboración del diagnóstico
Paso 1: Identificar los indicadores
¿Qué resultado se
obtendrá?
Se trata de asignar indicadores Definiendo un parámetro de Indicadores asociados a las
a las variables estratégicas que referencia que permita variables estratégicas.
permitan conocer su conocer de manera integral el
comportamiento. comportamiento de la variable
estratégica (anexo 10).
Los indicadores son usados para realizar el diagnóstico de las variables estratégicas; en ese
sentido, deben medir el comportamiento de las variables, es decir, representar su condición de
cambio.
Se recomienda identificar un solo indicador para cada variable estratégica. Sin embargo, existen
variables que por su complejidad requiere ser medidas con más de un indicador, aunque en estos
casos se debe tener cuidado pues podría dar indicios de que se está intentando medir más de una
variable.
EJEMPLO:
Indicador asociado a una variable estratégica.
Variables estratégica Indicador

Acceso de niños y niñas al servicio Porcentaje de niños y niñas que acceden a un
educativo. servicio educativo de calidad.
El sujeto de medición del indicador debe coincidir o estar relacionado al sujeto/objeto de la

variable estratégica.
Para identificar los indicadores de cada variable estratégica, se puede tomar como referencia las
siguientes fuentes:
 Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales.

 Documentos técnicos; por ejemplo, publicaciones del INEI.
69
Julio 2016
 Rankings internacionales.
 Bases de datos de indicadores usados en otros países.
Durante este proceso es posible que:
 se identifiquen indicadores directos que permitan medir el comportamiento de las

variables estratégicas;
 no se identifiquen indicadores directos para las variables estratégicas; en este caso se
optará por indicadores proxy -o también llamados indirectos-, teniendo en cuenta que
progresivamente se deberán identificar indicadores más apropiados para reemplazar a los
proxy;
 no se identifiquen indicadores directos o proxys para las variables estratégicas; en estos
casos se deberán formular indicadores.
GLOSARIO:
Indicador Proxy
Es una medición o señal indirecta que aproxima o representa un fenómeno en la ausencia de una
medición o señal directa (Ministerio de Energía y Minas 2015). Por ejemplo, para la variable:
“Estado de la cultura ciudadana de respeto de la legalidad “, no existe un indicador que mida
directamente el “Estado de la cultura”. En este caso, se podría seleccionar un indicador proxy
como “Índice de Estado de Derecho”, el cual ofrece una imagen de la medida en que el país se
adhiere a los principios del Estado de derecho.
Paso 2: Calcular el estado actual

Se trata de evaluar la situación Calculando el valor más Registro de los valores
actual de cada variable reciente del indicador asociada actuales de las variables.
estratégica a través del valor a la variable estratégica.
actual de sus indicadores.
Paso 3: Registrar la evolución histórica

Se trata de reconocer las Identificando los valores El registro de la evolución
dinámicas que han tenido las históricos del indicador histórica de las variables.
variables estratégicas en el asociado.
tiempo.
Se recomienda usar la siguiente matriz para registrar los valores de los indicadores (anexo 11).
70
Julio 2016
Cuadro 16. Matriz para el registro de la evolución histórica de las variables
Valores históricos Valor

Variable Indicador Fuente
Año 2011 Año 2012 Año 2013 actual
Proporción de niños
Nutrición SIRTOD
con desnutrición 35.25 29.46 27.98 26.33
infantil (INEI)
crónica infantil
Fuente: INEI 2016
Elaboración: Ceplan
Cabe recordar que la matriz es referencial, la cantidad de valores históricos (meses, semestres,
años, décadas) debe ser suficiente para entender la dinámica de una variable en el tiempo. En
algunos casos será suficiente con algunos años; en otros, tal vez sea necesario remontarse a más
de una década en el tiempo.
Paso 4: Obtener el valor de referencia
Para emitir un diagnóstico certero sobre las variables es necesario tener un “valor de referencia”
que nos permita hacer una evaluación comparada con los datos actuales e históricos. Tener un
valor de referencia permitirá analizar con mayor precisión si la evolución de la variable ha sido
positiva o negativa, o que tan lejos o cerca se está de alcanzar los promedios óptimos regionales o
mundiales.

Se trata de obtener el valor de La obtención de este valor de Listado de variables con
referencia de las variables. referencia se realiza a través valores referenciales.
de benchmarking, revisión de
literatura o consulta a
expertos.
71
Julio 2016
Paso 5: Analizar las variables estratégicas en el territorio

Se trata de diferenciar la Se debe buscar información de Una descripción y una
situación de las variables la situación de la variable a representación cartográfica de
considerando la diversidad del nivel geográfico (por la situación de las variables,
territorio nacional. departamento, región natural, diferenciadas por las
cuencas, entre otros), se características territoriales.
analiza sus causas y se realiza
la representación cartográfica.
La información de los indicadores consignada en el ejemplo anterior “proporción de niños y niñas

con desnutrición crónica infantil” corresponde a la situación promedio de las variables
considerando todo el territorio bajo análisis. Sin embargo, este dato promedio no siempre es
representativo de la situación de la variable estratégica al interior del departamento. Por el
contrario, dada la heterogeneidad del territorio peruano, las variables estratégicas suelen cambiar
su comportamiento en función a las condiciones de su entorno (articulación y accesibilidad, pisos
ecológicos, aspectos socioculturales, institucionales, económicos, entre otros). Por este motivo es
importante medir el valor de cada indicador a nivel local: provincial, distrital, por cuencas, por
72
Julio 2016
pisos ecológicos, por zonas homogéneas u otros espacios según la conveniencia; pues permitirá
poseer una mirada más precisa del territorio, comprendiéndolo mejor. Esta información será un
insumo para la Fase Estratégica en la etapa de identificación de acciones estratégicas.
Para la representación cartográfica de las variables estratégicas deberá tenerse en consideración

lo siguiente:
 Selección previa de la variable estratégica: Del listado de variables estratégicas, identificar

cuáles serán analizadas a una escala de mayor detalle que la departamental (provincial,
distrital, cuenca, etc.), que permita su diferenciación en el territorio.
 Buscar data: Identificar las fuentes de información para la representación de las variables
estratégicas (INEI, MIDIS, GORE, etc.). La información debe ser de uso oficial y vigente.
Ejemplo
A continuación, se representa la situación actual de Huancavelica a partir de las mediciones de

tres indicadores a nivel provincial.
Situación de tres variables estratégicas en Huancavelica a nivel provincial
Fuente: Ceplan
También es posible representar la evolución histórica en el territorio de la situación de ciertas

variables como se muestra a continuación para el caso de Cusco:
73
Julio 2016
Situación de dos variables en Cusco a nivel provincial
Fuente: Gobierno regional de Cusco
Paso 6: Análisis causal
El análisis causal debe reflejar los factores que condicionan e influyen sobre cada una de las

Se trata de identificar los Se identifican los factores Identificación de las causas
factores causales asociados a causales a partir de la Matriz que configuran la situación
la situación actual de cada de Análisis Estructural, así presente del desarrollo
variable estratégica. como de documentos de territorial.
política, programas
presupuestales u otros
documentos técnicos de
terceros. Además, se analiza
cómo el modelo actual del
territorio condiciona la
situación de las variables
estratégicas.
Primero se recaba la información contenida en la Matriz de Análisis Estructural. Por ejemplo, si la

variable V4 es una variable estratégica, podemos señalar que las variables V1 y V2 influyen
fuertemente sobre esta. Al mismo tiempo, se puede observar que la variable V5 influye
74
Julio 2016
fuertemente sobre V1. Estas relaciones son plausibles de representar gráficamente como se
muestra a continuación:
Gráfico 16. Representación de las cadenas de influencia por variable estratégica
Fuente: Ceplan
Posteriormente, estás relaciones se refuerzan y complementan con la información de los

programas presupuestales (de corresponder), instrumentos de política con incidencia en el
territorio, y con el análisis de estudios e investigaciones especializadas.
EJEMPLO
Para la variable estratégica “Acceso a servicios básicos” está siendo condicionada por distintas
fuerzas. En ese sentido se deben buscar en la Matriz de Análisis Estructural aquellas variables que
la influencian en mayor proporción. Luego se complementará con la información de los
programas presupuestales y con los instrumentos de política que tienen incidencia en el
territorio. La pregunta guía que se debe responder para encontrar estas fuerzas es: “¿Qué
factores, variables o elementos existen actualmente que condicionan el acceso a servicios
básicos?”
75
Julio 2016
Causa Efecto
Disponibilidad de Cobertura de los

infraestructura servicios básicos
Acceso a
servicios básicos
Ingresos de las
familias
Como se puede observar, no basta con determinar la relación de forma semántica, sino que se
requiere contar con evidencia que respalde dicha relación. Esta evidencia debe estar sustentada
técnicamente por documentos internos o externos.
La longitud de la cadena depende de la cantidad de información que exista sobre cada variable
estratégica; en consecuencia, podrían formularse cadenas desde dos niveles de longitud hasta las
que llegan a 4 o 5 niveles. Cabe mencionar que no toda la información existente debe ser incluida
en las cadenas de causalidad, por lo cual es necesario priorizar aquellas que condiciona en mayor
proporción la variable estratégica.
Por último, se debe analizar cómo el modelo actual de territorio condiciona el desarrollo de las
variables estratégicas. Por ejemplo, al analizar la topografía de Ayacucho y contrastarla con la
situación de las variables estratégicas, se aprecia que en las zonas más altas y en las que menor
acceso hay, son las mismas zonas que tienen los mayores índices de desnutrición crónica infantil,
posiblemente debido a la dificultad de acceder a centros de salud o disponer de fuentes de
alimento.
Paso 7: Identificar los actores
El planeamiento estratégico es un proceso continuo de la gestión en la que los actores se

empoderan de una situación en particular para generar cambios; por esto es muy importante
identificar aquellos que se encuentran actualmente relacionados con las variables estratégicas
para determinar con quienes se deberá trabajar para alcanzar los objetivos y sobre quienes se
verán reflejados los resultados.

Se trata de identificar a los Se plantean las siguientes Listado de actores que
actores que se encuentran preguntas para identificar a los influyen sobre las variables
actualmente relacionados con actores: ¿Quiénes influyen - estratégicas y actores que son
las variables estratégicas. directa o indirectamente- influidos por estas.
sobre las variables
estratégicas? ¿Quiénes se ven
76
Julio 2016
afectados -positiva o
negativamente- por los
cambios en las variables
estratégicas? (Anexo 12).
Cuadro 17. Matriz de identificación de actores
Nº
Actores que influyen sobre Actores influenciados por
Variable estratégica
la variable estratégica la variable estratégica
En este campo, coloque el En este campo, coloque el En este campo, coloque el

actor que influye sobre la nombre de la variable actor que es influido por la
variable estratégica estratégica variable estratégica
1 SUNARP, COFOPRI, Accesibilidad al servicio Comunidades campesinas,
centrales de riesgo, registral nativas, entidades del
entidades financieras, sistema financiero,
empresas de asociaciones, ciudadanos,
comunicaciones, entidades públicas y
municipalidades, notarías, privadas.
Poder Judicial, Congreso de
la República, gobiernos
regionales, bandas
organizadas.
2 … … …
… … … …
Paso 8: Redactar el diagnóstico
¿Qué resultado se
obtendrá?
Se trata de describir la A partir del análisis integral de Un texto descriptivo por cada
situación actual del desarrollo las variables estratégicas se una de las variables
del territorio a partir del formula una descripción la cual estratégicas que expliquen, en
análisis de las variables contiene: conjunto, la situación actual
estratégicas. del desarrollo territorial.
1. La declaración del
estado actual de la
variable estratégica y
de su dinámica en el
tiempo.
2. La evidencia que
demuestra esta
declaración a partir de
la medición de los
indicadores.
77
Julio 2016
3. Una descripción de
cómo la
caracterización del
territorio, los actores y
los factores del análisis
causal influyen en la
situación actual de las
variables.
78
Julio 2016
EJEMPLO:
Diagnóstico de la variable “nutrición infantil”
Según la información recogida a través de la medición de los indicadores, la situación de la

nutrición infantil en el departamento de Ayacucho es muy desfavorable. Sin embargo, se
observan mejoras sostenidas desde el 2007 hasta el presente, aunque de forma lenta.
La mejoría en el comportamiento de esta variable se explica porque desde hace poco más
de 10 años(*), en el departamento de Ayacucho, se viene realizando un trabajo conjunto
entre los distintos actores del territorio. Es así que en el año 2007 se lanza la estrategia de
Intervención Articulada “Crecer Wari” conformada por el Gobierno Nacional, Regional y
Local, el sector privado, la sociedad civil y la cooperación internacional; con el fin de
mejorar las condiciones de vida de la población en situación de pobreza y pobreza extrema
y disminuir la desnutrición crónica infantil.
Proporción de niños(as) con desnutrición crónica
100
80
60
40
20
0
2004 2009 2014
Así también, se evidencia disparidades territoriales en la situación de la nutrición infantil en

Ayacucho, debido principalmente a que el departamento tiene una baja conectividad,
quedando desarticulados los distritos y provincias nororientales y surorientales,
caracterizados por zonas con topografía y climas adversos; por lo que, aunque las
intervenciones y estrategias se implementen a nivel regional, hay distritos que necesitan
ser tratados con prioridad. Para esto, el MIDIS propuso los siguientes criterios de
priorización: Tasa de desnutrición mayor a 20%, nivel de vulnerabilidad a las inseguridad
alimentaria alta y muy alta, población en proceso de desarrollo e inclusión social mayor a
50%, y mil o más niños con DCI.(**)
* Según consulta a expertos.

**MIDIS. 2013. “Reporte Ayacucho: Desnutrición crónica infantil”.
79
Julio 2016
5.5
Etapa 5: Construcción de escenarios
Un error fundamental en los procesos de planeamiento estratégico es intentar predecir el futuro

con herramientas cada vez más sofisticadas que tienen la intención de reducir la incertidumbre
asumiendo, equivocadamente, que el comportamiento futuro será igual que el pasado10. La
consecuencia de esta forma de prever el futuro es que en contextos de cambios tecnológicos,
políticos, sociales, económicos o de otra índole, cualquier modificación del sistema siempre
sorprenderá a los gestores públicos, obligándolos a responder de forma reactiva o, peor aún, a no
reaccionar.
Frente a esta situación, una forma ampliamente utilizada en los sectores militares, empresariales
y públicos es la construcción de escenarios (los cuales son distintos de los escenarios pesimistas,
moderados y optimistas que se usan en los modelos económicos).
Su finalidad es: Explorar, crear y probar sistemáticamente futuros alternativos que

abarquen el conjunto más amplio de las condiciones que se pueden
presentar para el territorio.
Gráfico 17. Representación gráfica de los escenarios
INFORMACIÓN ADICIONAL
Ventajas del análisis de escenarios
Según el Banco Mundial, una metodología estructurada de análisis de escenarios genera las
siguientes ventajas:
 Gestionar el riesgo. Los escenarios que miran las opciones de futuro pueden ayudar a los
tomadores de decisiones a gestionar riesgos y desarrollar planes de contingencia.
Asimismo, el describir cómo y por qué los posibles futuros pueden ocurrir, permitirá a los
tomadores de decisiones incorporar en el análisis los factores políticos, sociales, y
económicos que afectan el devenir del territorio.
10
HBR ORG 2016
80
Julio 2016
 Generar consensos para el cambio. Los escenarios son un medio lógico, riguroso y
transparente para involucrar a los actores en los procesos que enfrentan los territorios.
Además, contribuye a comunicar los posibles riesgos y oportunidades que se presentan al
territorio para tomar decisiones anticipadas, considerando el rol de cada actor en la
construcción del futuro del territorio.
 Promueve una mejor comprensión del futuro. Los escenarios ponen en el centro del
análisis situaciones que usualmente no son consideradas, exponiendo las relaciones que
la sustentan e impulsando un pensamiento estratégico en los participantes. Son muy
efectivos para la comprensión de los grandes retos que enfrenta un territorio y para
definir una dirección estratégica a largo plazo.
GLOSARIO:
Escenarios
Si bien la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en su informe

“Think Scenarios, Rethink Education” no señala una definición de escenarios, sí cita regularmente
la definición de Van der Heijden: “Los escenarios son descripciones consistentes y coherentes de
futuros hipotéticos alternativos que reflejan diferentes perspectivas sobre el pasado, presente y
futuros desarrollos, que pueden servir como base para la acción. Un escenario debe describir una
situación futura. Se construye sobre el conjunto de variables estratégicas y refleja un
comportamiento futuro de las mismas. Cuenta con enlaces plausibles de causa efecto que
conectan la condición futura con el presente, mientras ilustra decisiones claves, eventos y
consecuencias a través de la narrativa, permitiendo reconocer los riesgos y oportunidades”.
Los escenarios pueden ser: escenario óptimo, escenario tendencial y escenario(s) exploratorio(s).
Solo puede existir un escenario óptimo y uno tendencial. Sin embargo, los escenarios
exploratorios pueden ser más de uno.
Tipo de escenario Características

Es el mejor estado posible de futuro de cada variable estratégica
a. El escenario
frente al cual puede compararse cualquier situación pasada,
óptimo
presente o futura.
Es el escenario de futuro que refleja el comportamiento de las
b. El escenario
variables estratégicas, respetando la continuidad de su patrón
tendencial
histórico.
Son situaciones futuras distintas al escenario tendencias que podrían
c. Los escenarios
ocurrir como consecuencia combinada de las decisiones de los
exploratorios
actores, de las tendencias y de los eventos de futuro
81
Julio 2016
Proceso para la construcción del escenario óptimo
¿Qué resultado se
obtendrá?
Se trata de analizar e Se puede realizar a través de distintos Los valores óptimos de cada
identificar la mejor métodos siendo los más utilizados: la indicador relacionados a las
situación posible de revisión de literatura, el Benchmarking variables estratégicas.
cada variable (que ayuda a encontrar los mejores
estratégica. valores posibles en otros países
similares) y la consulta a expertos.
La pregunta guía que se debe responder para encontrar el escenario óptimo es: ¿En qué valor o
entre qué valores la variable “x” se encuentra en una situación muy favorable? En este paso es
muy útil revisar los valores de referencia seleccionados durante el diagnóstico de variables
estratégicas.
IMPORTANTE:
Cabe recordar que el escenario óptimo es atemporal y sus valores no corresponden a las metas
para el desarrollo territorial. Se trata de disponer de una “situación óptima de comportamiento”
que nos sirva de referencia para comparar con ella cualquier escenario que estemos
considerando. En otras palabras, se puede concebir como los parámetros de calidad de las
EJEMPLO
Sobre la variable “nivel de empleo”, sería absolutamente utópico e inapropiado colocar para esta
variable un comportamiento óptimo del 0 % de desempleo, pues esa condición (desempleo “0”)
no es posible. Además, se reconoce que un porcentaje bajo (alrededor del 3 % de desempleo) es
técnicamente una situación de “pleno empleo” pues existen en cualquier sociedad personas que
están en transición de un trabajo a otro o deciden no trabajar debido a diversos factores.
Entonces, es posible considerar que para el escenario óptimo un valor de 3 % de desempleo.
Cuadro 18. Herramientas propuestas para la obtención de valores óptimos de las variables
Herramienta Proceso
Revisión de Revisión de distintas fuentes de información como reportes, investigaciones,
literatura libros u otros que puedan incluir propuestas de valores óptimos de la variable
estratégica en cuestión.
Benchmarking Comparación con la mejor situación obtenida por algún otro país o territorio
en la variable bajo análisis.
Consulta a Realización de foros, encuestas o entrevistas para solicitar opinión de
Expertos expertos con el propósito de identificar el valor óptimo de las variables
Fuente: Ceplan
82
Julio 2016
Proceso para la construcción del escenario tendencial
El escenario tendencial es aquel que se generaría si las variables estratégicas continúan con su
patrón histórico.

Se trata de reconocer la Para construir el escenario Los valores proyectados de
situación más probable del tendencial se proyectan los cada indicador.
desarrollo del territorio si los valores históricos de las
patrones pasados se variables estratégicas hasta el
mantienen en el futuro. periodo bajo análisis.
Para conocer el valor tendencial de la variable se pueden aplicar distintas herramientas

estadísticas según el tipo de información disponible. Por ejemplo, proyecciones simples en Excel,
entre otros.
Algunas herramientas útiles para la obtención de valores tendenciales son:
Cuadro 19. Herramientas útiles para la obtención de valores tendenciales
Disponibilidad de datos Métodos de tratamiento

Cuando se dispone de registros cuantitativos confiables y bien - Modelos de series de
sistematizados (normalmente en bases o bancos de datos) puede tiempo
aplicarse el método de proyección, reconociendo las - Modelos causales
denominadas “Series de Tiempo” que servirán de base para la
posterior aplicación de alguna fórmula de proyección, y de esa
manera generar la tendencia de esa variable a futuro.
Cuando no se dispone de registros cuantitativos o cualitativos, - Encuesta

debe apelarse a las opiniones de expertos y especialistas (en - Entrevista
especial a aquellos con mayor experiencia), a quienes se consulta - Panel de expertos
para que intenten definir la tendencia de esa variable a futuro.
Fuente: Ceplan
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Julio 2016
De forma gráfica, un escenario tendencial se puede expresar de la siguiente forma:
Gráfico 18. Proyección a partir de la evolución histórica
EJEMPLO:
La variable estratégica “Acceso a los servicios públicos” es medida a través del indicador
“Porcentaje de la población con al menos una necesidad básica insatisfecha (NBI)”, el cual cuenta
con los siguientes valores históricos:
Variable Indicador 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Acceso a Porcentaje de la
los servicios población con al menos
53.4 58.3 52.9 48.3 47.5 47.3
públicos una necesidad básica
insatisfecha (NBI)
Variable Indicador 2010 2011 2012 2013 2014

los servicios población con al menos
47.6 40.7 37.5 38.9 42.1
públicos una necesidad básica
insatisfecha (NBI)
Usando una hoja de cálculo, estos valores se extrapolan al 2030, considerando la técnica más
adecuada (cuadrática, lineal, logarítmica, promedio o curva S). A continuación, se muestran los
valores extrapolados con la técnica logarítmica.
Variable Indicador 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
los población con al
servicios menos una 36.11 34.34 32.56 30.79 29.01 27.23 25.46 23.68
públicos necesidad básica
insatisfecha (NBI)
84
Julio 2016
Variable Indicador 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
los población con al
servicios menos una 21.90 20.13 18.35 16.57 14.80 13.02 11.25 9.47
públicos necesidad básica
insatisfecha (NBI)
Fuente: INEI
Se recomienda que cada una de las proyecciones se expresen a través de un gráfico que permita
analizar la evolución histórica y el comportamiento tendencial de cada variable.
Porcentaje de la población con al menos una necesidad básica insatisfecha

100
80
60
40
20
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Datos históricos Proyección
Proceso para la construcción de los escenarios exploratorios
Estos escenarios tienen como fin explorar, crear y probar sistemáticamente distintas alternativas
de desarrollo y sus impactos en el territorio en el corto, mediano y largo plazo. Son situaciones
distintas a la tendencial y cada una describe una historia plausible de lo que podría ocurrir y cómo
podría ocurrir desde el presente.
En ese sentido, un escenario exploratorio ilustra decisiones claves, eventos y consecuencias a

través de una narrativa.
85
Julio 2016
Si se expresara como una ecuación, el futuro depende de tres factores que interaccionan entre sí
de forma continua.
Factores que constituyen los futuros posibles
Tendencias Propósitos u objetivos

Futuros
posibles = e inercias
históricas
+ Eventos de
futuro + individuales y/o colectivos
de los actores sociales
Hacen Anuncian Principalmente

referencia a imprevistos la capacidad y
las fuerzas del que voluntad
pasado que representan humana para
nos impulsan potenciales modelar su
hacia el futuro fuerzas de futuro
ruptura
Fuente: Adaptado del Manual de prospectiva y decisión estratégica: bases teóricas e instrumentos para América Latina
y el Caribe
Las tendencias e inercias históricas hacen referencia a las fuerzas del pasado que impulsan el
futuro; los eventos de futuro representan todos aquellos hechos que, a pesar de tratar de
prevenirlos, no se pueden mapear todos (siendo a veces totalmente inesperados) y que sin
embargo representan potenciales fuerzas de ruptura. El tercer factor son los propósitos u
objetivos individuales y/o colectivos de los actores sociales, los cuales son principalmente la
capacidad humana para modelar su futuro, es decir la voluntad de las personas.
En conclusión, un escenario no es una predicción o un pronóstico en sí, es más bien una

descripción plausible de lo que podría ocurrir y cómo podría ocurrir desde el presente
considerando la fuerza del pasado, los eventos inesperados que podrían acontecer y la voluntad
humana para responder ante estas fuerzas.
Para cumplir con describir los escenarios exploratorios de forma completa (considerando los tres
factores mencionados), es necesario contar con los suficientes insumos, los cuales ya se han
desarrollado a lo largo del proceso:
 Caracterización del territorio

 Lista de tendencias seleccionadas
 Eventos de futuro seleccionados
 Clasificación de variables
 Diagnóstico de las variables estratégicas
 Escenario óptimo y tendencial
86
Julio 2016
Paso 1: Identificar los aspectos comunes

De Identificar los elementos Se reconocerán las tendencias, Los elementos básicos
relevantes que son comunes eventos de futuro más comunes a todos los
en todos los escenarios probables, condiciones elementos exploratorios.
exploratorios. naturales (las cuales pueden
representar limitaciones o
potencialidades como el clima,
relieve o suelos) u otros
aspectos del entorno que
condicionarán la estrategia que
se desea desarrollar. Esta
información se analizó en
etapas anteriores.
La pregunta guía a responder

es: ¿Qué factores condicionarán
el desarrollo territorial?
Paso 2: Estimar las proyecciones poblacionales y de servicios

De estimar la población, su Proyectando el volumen Una aproximación de la
estructura y la demanda de poblacional y la distribución cantidad y estructura de la
servicios al horizonte de etaria de las personas que población que habitará el
tiempo del análisis habitarán el territorio, y la territorio al horizonte de
prospectivo. cantidad de servicios y tiempo del análisis
equipamiento que demandarán prospectivo.
(agua, energía, colegios, puestos
de salud, recojo de
desperdicios, entre otros).
La pregunta guía es: ¿Cuáles son

las proyecciones poblacionales y
de los servicios al horizonte de
tiempo del escenario apuesta?
Paso 3: Identificar las principales alternativas de desarrollo

De recoger las principales Los tomadores de decisión y Las principales alternativas de
propuestas estratégicas que los principales actores del desarrollo sobre las cuales se
poseen los actores más territorio diseñan distintas construirán los escenarios
representativos y los alternativas para el desarrollo exploratorios.
tomadores de decisión del territorio y de entre ellas
respecto para el desarrollo del seleccionarán las de mayor
territorio. trascendencia (por sus
87
Julio 2016
posibles impactos en el
desarrollo territorial) para
detallarlos a través de un
escenario exploratorio.
Cada alternativa de desarrollo debe resolver las siguientes interrogantes:
¿Qué actividades económicas se priorizarán dentro del territorio? Seleccionar los motores de la
economía que impulsarán el proceso de desarrollo. La cantidad y ámbito de estos sectores
económicos dependerá de las potencialidades del territorio, de las condiciones del entorno y de la
evolución de los mercados nacionales e internacionales. Cabe mencionar que es importante
reconsiderar el rol de los ámbitos rurales, los cuales han sido considerados principalmente solo por la
producción agrícola, a pesar del importante potencial que poseen para contribuir a la economía
regional.
¿Qué infraestructura se requerirá para sustentar las actividades económicas priorizadas? Evaluar las
necesidades de infraestructura necesarias para promover y sustentar las actividades económicas
priorizadas. Estas pueden ser vías de comunicación, puertos, aeropuertos, centros logísticos,
aglomeraciones (productivas, comerciales o tecnológicas), represas, entre otros.
¿Cómo estimular la innovación en las actividades económicas priorizadas? Desarrollar una propuesta
que permita, entre otras cosas, mejorar los diseños, desarrollos, los procesos de producción en las
actividades económicas priorizadas, con el objetivo de aumentar la competitividad del territorio.
¿Qué medidas se deberán adoptar para no afectar negativamente el ambiente? Analizar cómo el
desarrollo económico propuesto podría vulnerar el ambiente y qué medidas deben adoptarse para
evitarlo. El objetivo es aprovechar los recursos naturales sostenidamente.
¿Cuáles son las principales capacidades que se requieren para impulsar el desarrollo económico del
territorio? Determinar el capital humano (habilidades, conocimientos y capacidades) que requieren
las actividades económicas priorizadas.
Un número apropiado de alternativas de desarrollo para generar escenarios es mínimo 2 y máximo 5.
Paso 4: Evaluar el impacto de las alternativas de desarrollo sobre las variables

estratégicas
¿Qué resultado se
obtendrá?
De explorar los efectos de Describir cómo cada una de las La vinculación de cada una
las alternativas de alternativas de desarrollo impulsará y de las alternativas de
desarrollo sobre el mejorará la situación de las variables desarrollo con las variables
desarrollo de las variables estratégicas. Al ser las variables estratégicas.
estratégicas. estratégicas preponderantemente de
impacto, se buscará describir cómo se
irán logrando los cambios en el
desarrollo humano.
88
Julio 2016
Establecidas las principales alternativas de desarrollo, se procede a expresar las consecuencias de
cada una (en el corto, mediano y largo plazo), cómo la condicionan los aspectos comunes a los
escenarios exploratorios y las proyecciones poblacionales.
EJEMPLO:
Si la propuesta estratégica se basará (entre otras cosas) en la mejora de producción agraria y en

la construcción de vías que conecten el campo con centros logísticos, fueran “Competitividad
regional” y “sostenibilidad del territorio”, se reflexionará sobre cómo la propuesta estratégica
afecta a las dos variables estratégicas, tal como se muestra a continuación.
Incrementa la Aumento de Competitividad

Aumentar la inversión
capacidades regional
privada en
producción agraria zonas rurales
y construcción de
/ vías
Aumento de la Reducción del Acceso a
conectividad tiempo de servicios
transporte básicos
Además, es importante señalar cómo ciertos aspectos del entorno condicionan esta estrategia,
como lo es la calidad del suelo o el relieve del territorio. En el mismo sentido hay que considerar
el volumen y la estructura poblacional.
Paso 5: Describir y representar cartográficamente los escenarios exploratorios

De narrar cada uno de los A partir de cada una de las Por cada escenario
escenarios exploratorios y alternativas de desarrollo se exploratorio se obtiene una
expresarlo a través de una elaborarán narraciones historia coherente y plausible
representación cartográfica. plausibles, las cuales deben del futuro desde el presente
cumplir con ciertas hasta el horizonte de tiempo
condiciones, como: ser de análisis, y su representación
consistentes, retadoras, de cartográfica.
narración atractiva y útiles
para la Fase Estratégica11.
Además, se desarrollará una
representación cartográfica de
cada escenario que muestre
en el territorio los principales
cambios.
11
Basado en Godet, M. & Durance, P. (2011) La prospectiva Estratégica para empresas y los territorios.
UNESCO (pp. 47-48)
89
Julio 2016
GLOSARIO:
 Consistentes: significa que la influencia de las tendencias se considera de forma lógica y

que las relaciones de causalidad entre los elementos del escenario son coherentes.
 Plausible: indica que el escenario transmite una historia convincente.
 Desafiantes: es decir que deben retar a los supuestos habituales.
 Narración atractiva: que permita transmitir con claridad visiones compartidas. En este
sentido el título de cada escenario es un aspecto importante.
 Útiles: deben ayudar a plantear estrategias adecuadas.
IMPORTANTE:
Los escenarios exploratorios deben ser cualitativamente distintos entre sí y del escenario
tendencial, pues no resultaría útil describir situaciones futuras relativamente similares.
La narración de los escenarios exploratorios se debe realizar junto la representación cartográfica

y deberá seguir una estructura que permita identificar claramente las consecuencias de cada
propuesta de desarrollo en el crecimiento urbano, en las dinámicas económicas, en la
infraestructura y en la prestación de los servicios.
Gráfico 19. Secuencia para la redacción y representación cartográficamente de los escenarios

exploratorios
Crecimient
o urbano
Dinámica
económica
Infraestruc
tura
Prestación
de
servicios
Fuente: Ceplan
Finalmente, es importante tener en cuenta que el comportamiento de las variables es diferente

dentro de un mismo departamento, por ejemplo, la situación de la calidad ambiental dentro de
Cerro de Pasco es distinta a la de Oxapampa. Por esta razón, tanto en la narración como en la
representación cartográfica se deberán reconocer estas diferencias.
90
Julio 2016
EJEMPLO:
Escenario exploratorio : “Conectando territorios”*
Desde el 2016 se impulsó los sectores pesca, manufactura, agrícola y minería para que
se convirtieran en los principales motores económicos del departamento, gracias a la
decisión y consenso entre los productores locales y el gobierno regional.
Para lograrlo, desde el 2016 se amplió la infraestructura necesaria, especialmente la red

vial. Es así que la Red Vial N° 6 y N° 7 son ahora realidad. Estas permitieron conectar las
principales zonas productivas con los centros logísticos, fortaleciendo el comercio
exterior a través de una infraestructural intermodal.
Entre los años 2018 y 2022 se vivió un rápido crecimiento de la economía regional
gracias a las nuevas dinámicas de los flujos comerciales, demandando cada vez mayor
mano de obra. En este contexto, y con el objetivo de mejorar el capital humano, el
Gobierno Regional con el apoyo del Gobierno Nacional fortalece y crea nuevos centros
de innovación y capacitación, acorde con los sectores económicos prioritarios.
Paralelamente, el aprovechamiento de los recursos naturales para impulsar la economía

aumentó la necesidad de gestionar mejor el territorio. Por ello a partir del 2020 se
realizaron una serie de acciones para promover el cuidado de las Áreas Naturales
Protegidas.
Gracias al desarrollo económico y a la adecuada formación del capital humano en Ica, en

el 2030 los niveles más bajos de pobreza y extrema pobreza mejoran en casi 12 puntos
porcentuales en comparación con el 2015. Además la mejora de la conectividad facilitó
el acceso a los servicios como el de salud. Como consecuencia, actualmente solo el 6%
de todos los niños menores de 5 años sufren de desnutrición crónica infantil y se espera
que en el futuro esta cifra siga mejorando. Aun así, persisten ciertos problemas sociales
que resolver como la violencia psicosocial y el embarazo adolescente. Además, la calidad
de vida se ha visto mermada por la alta contaminación ambiental que afecta
principalmente la salud de la población, especialmente la que se encuentra en las zonas
más pobladas y aledañas a los ríos.
*Este escenario fue construido solo con el propósito de servir como ejemplo
91
Julio 2016
Proceso para sistematizar los escenarios

Se trata de representar la Se registra la situación del Una matriz de escenarios que
situación de los diferentes escenario óptimo, el escenario contiene la situación de las
escenarios de forma tendencial y los escenarios variables estratégicas en cada
comparativa. exploratorios, en una Matriz de escenario.
Escenarios. Esta matriz cuenta
además con información de la
situación actual de cada una de
las variables estratégicas.
Los escenarios: óptimo, tendencial y exploratorios, se registran en una Matriz de Escenarios, la cual
contará con los datos básicos de cada una de las variables estratégicas y su situación final en cada
uno de los escenarios exploratorios. De esta forma se podrá comparar su situación frente a los
escenarios tendencial y óptimo.
Cuadro 20. Matriz de escenarios

Escenario óptimo
exploratorio "n"
exploratorio 01
exploratorio 02
Valor actual
estratégicas
Indicadores
tendencial
Escenario
Escenario
Escenario
Escenario
Variables
Ítem
Nivel de Porcentaje de distritos

1 conectividad con acceso a través de 30.2 90.0 45.0 45.0 60.0 86.0
física carretera asfaltada.
Acceso a los Porcentaje de la
2 servicios de población afiliada a 77.0 100 85.0 79.0 87.0 85.0
salud algún seguro de salud
…
Fuente: Ceplan
Los valores de los indicadores en los escenarios exploratorios son referenciales para expresar la
posible situación de cada variable estratégica en cada escenario, es decir que no deben ser
considerados como valores absolutos.
Para realizar una comparación más detallada, cada variable estratégica puede ser normalizada en
una escala del 1 al 10 en cada uno de los escenarios, siendo 1 el valor que refleja la peor situación
posible de la variable estratégica y 10 correspondiente al valor óptimo de la variable (el escenario
óptimo). Es decir que, si se considera que una variable estratégica para un escenario específico se
encuentra en una situación regular, podría ser calificado con un valor de 5 o tal vez 6 (anexo 13).
Adicionalmente con las calificaciones otorgadas a cada una de las variables en cada escenario, estos
se podrán comparar utilizando una gráfica radial de MS Excel como la que se muestra a continuación:
92
Julio 2016
Gráfico 20. Gráfico de escenarios
93
Julio 2016
VI. Contenido y difusión del Documento Prospectivo
6.1
Redacción del Documento Prospectivo
El Documento Prospectivo debe incluir los principales resultados de cada una de las etapas, de tal
forma que la estructura y contenido sean de fácil comprensión y de alta utilidad para que los
tomadores de decisión. El documento debe expresar claramente los temas que componen el
desarrollo territorial, su estado actual y las posibles situaciones futuras que podría enfrentar.
En ese sentido, la redacción del Documento Prospectivo se realizará de acuerdo a la siguiente

estructura:
1. Descripción del territorio y de los componentes del desarrollo territorial

1.1. Caracterización de territorio
1.2. Modelo conceptual (incluye gráfica y el glosario de términos)
2. Análisis del entorno
2.1. Tendencias (incluye la descripción de cada una)
2.3. Análisis del impacto de las tendencias
2.4. Eventos de futuro
3. Diagnóstico del desarrollo territorial
3.1. Análisis estructural del desarrollo territorial
3.2. Variable estratégica 1
3.3. Variable estratégica n
4. Escenarios al 2030
4.1. Escenario 1, incluida la representación cartográfica
4.2. Escenario 2, incluida la representación cartográfica
4.3. Escenario n, incluida la representación cartográfica
5. Anexos
5.1. Glosarios
5.2. Matrices utilizadas en cada etapa
5.3. Otra información relevante usada durante el análisis prospectivo
6.2
Difusión del Documento Prospectivo
En concordancia con el artículo 29º de la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico -
Sistema
94
Julio 2016
Nacional de Planeamiento Estratégico, los gobiernos regionales deberán difundir el Documento
Prospectivo junto con el PDRC, especialmente a los principales grupos de interesados, los cuales son:
 ƒactores del territorio;

 gobiernos locales;
 otros gobiernos regionales;
 ministerios y entidades del Gobierno Nacional.
95
Julio 2016
VII. Aspectos Generales de la Fase Estratégica
7.1 ¿Qué es la Fase Estratégica?
Es la fase decisional que instrumentaliza las prioridades territoriales y los instrumentos de política
con incidencia territorial, a través de la identificación de los objetivos, las acciones y la ruta
estratégica, necesarias para lograr los resultados e impactos esperados en los próximos años
considerando la información obtenida en la Fase de Análisis Prospectivo.
La Fase Estratégica consisten en la elaboración de una “carta de navegación” que señala la

trayectoria a seguir para el desarrollo territorial en el horizonte de tiempo establecido, orientando a
todas las entidades públicas del territorio, a las entidades del gobierno nacional y a los actores
privados involucrados al logro de resultados e impactos vinculados al ámbito territorial. Asimismo, se
construye la estrategia con diferentes actores de la sociedad: al sector productivo, la sociedad civil, la
academia y la población en general.
7.2 ¿Cómo se relaciona la Fase Estratégica con la Fase de Análisis Prospectivo?
La Fase Estratégica continúa el proceso desarrollado en la Fase de Análisis Prospectivo y recoge la

direccionalidad que establecen las políticas públicas con incidencia territorial vigentes. De la Fase de
Análisis Prospectivo, los gestores públicos obtienen información sobre el futuro del desarrollo
territorial que sustente la toma de decisiones; principalmente, información para una mejor
comprensión de las dinámicas territoriales para anticiparse a los riesgos y oportunidades que
presentan los escenarios de futuro. De las políticas públicas con incidencia territorial se obtienen las
principales decisiones de gobierno que se desean implementar en el ámbito de la sociedad.
Gráfico 21. Instrumentalización de políticas
Política con
incidencia
territorial
Fuente: Ceplan
7.3 ¿Qué es estrategia?
El concepto de estrategia es ampliamente utilizado en todos los campos del conocimiento donde el
ser humano intenta conseguir un propósito a través un continuo ejercicio de priorización. Aplicado al
96
Julio 2016
sector público, la estrategia se define como el uso sistemático de los recursos públicos para alcanzar
objetivos de interés común (Mulgan, 2009).
La estrategia es un concepto que se implementa tomando en cuenta los siguientes elementos claves:
Gráfico 22. Elementos claves para implementar una estrategia
Fuente: Ceplan
En otras palabras, eso implica:
 mirar el entorno: anticipación ante la incertidumbre de futuro;

 definir los impactos o propósitos de cambio;
 alinear e involucrar a las entidades públicas y a los actores hacia el logro de los objetivos;
 generar consensos y compromisos con las entidades públicas y los principales actores;
 la participación activa de la alta dirección como el actor decisional.
7.4 ¿Cómo se genera la estrategia en el sector público?
En el marco del proceso de planeamiento estratégico, la Fase Estratégica instrumentaliza la

estrategia de gobierno (campo de las políticas públicas) y la Fase Institucional nos permite definir la
estrategia institucional (campo de la gestión pública).
Estrategia de Gobierno: Todo gobierno enfrenta una gran cantidad de retos y demandas sociales que
debe superar o satisfacer con los escasos recursos que cuenta. Esta situación obliga a los tomadores
de decisión a una priorización constante, debiendo de contar con la capacidad de articular lo
inmediato con el largo plazo.
Estrategia Institucional: Es donde las entidades identifican e implementan los medios necesarios
(insumos, procesos y productos) para lograr los resultados. Este esfuerzo conlleva a la entidad hacia
una transformación y cambio institucional, proceso naturalmente complejo y lleno de obstáculos,
para lo cual se recomienda utilizar las herramientas de gestión de cambio. La estrategia institucional
también se despliega a nivel de unidades orgánicas, programas, unidades ejecutoras, oficinas
desconcentradas, entre otras.
97
Julio 2016
Gráfico 23. Proceso de construcción de la estrategia
Fuente: Adaptado de Sotelo 2012
7.5 ¿Cómo identificamos los impactos y resultados?
En la Fase de Análisis Prospectivo se identificaron variables estratégicas y los análisis de causalidad

de cada una. En estas relaciones es posible identificar aquellas variables que representan los
impactos o resultados que se desean alcanzar.
A partir de este modelo causal podemos identificar los elementos de la cadena de valor público
(impactos, resultados y productos). En la Fase Estratégica, las variables de impacto representarán los
objetivos estratégicos y las variables de resultado las acciones estratégicas.
7.6 ¿Cuáles son los objetivos de la Fase Estratégica?
Según la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico12 la Fase Estratégica comprende
cuatro propósitos:
a) Definir la estrategia de desarrollo territorial, articulando los objetivos territoriales con los
objetivos sectoriales y nacionales.
b) Construir, con las entidades públicas del territorio y los actores involucrados, los objetivos
estratégicos territoriales y los medios para alcanzarlos.
c) Definir los objetivos y acciones estratégicas territoriales, con sus respectivos indicadores y metas,
y la ruta estratégica.
12
Artículo 31 de la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico – Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico, aprobada mediante Resolución de Presidencia del Consejo Directivo N° 26-2014-
CEPLAN/PCD.
98
Julio 2016
7.7 ¿Dónde está ubicada la Fase Estratégica?
La Fase Estratégica es una de las cuatro fases del proceso de planeamiento estratégico, se desarrolla
luego de la Fase de Análisis Prospectivo y previo a la Fase Institucional.
Gráfico 24. Ubicación de la Fase Estratégica dentro del proceso de planeamiento estratégico
Fase de análisis prospectivo Fase estratégica Fase institucional
Fase de seguimiento
Fuente: Ceplan
7.8 ¿Quiénes realizan la Fase Estratégica, qué documentos desarrollan y con qué
horizonte de tiempo?
 Los sectores que conforman el Poder Ejecutivo desarrollan cada uno su respectivo Plan
Estratégico Sectorial Multianual - Pesem para un período de cinco años.
 Los gobiernos regionales desarrollan, para cada uno de sus ámbitos territoriales, su
respectivo Plan de Desarrollo Regional Concertado - PDRC para un período de ocho años.
 Los gobiernos locales (municipalidades provinciales y distritales) desarrollan, para cada uno
de sus ámbitos territoriales, su respectivo Plan de Desarrollo Local Concertado - PDLC para
un período de ocho años.
 Las entidades de la administración pública que por disposición legal realicen planes
especiales multisectoriales y territoriales, los cuales realizan para un período de cinco años.
99
Julio 2016
VIII. Fase Estratégica

La Fase Estratégica se desarrolla a través de cinco etapas de manera consecutiva. Inicia con la
definición de un escenario apuesta que se construye sobre el análisis desarrollado durante la Fase de
Análisis Prospectivo y de la situación de cambio que se desea alcanzar. Esta situación de cambio se
resume de manera concisa en una visión inspiradora; continúa con la identificación de los objetivos
que se proponen alcanzar en el período del plan, medidos por indicadores y metas. Para alcanzar
dichos objetivos se establecen acciones estratégicas que se ordenan secuencialmente en una ruta
estratégica a seguir.
Gráfico 25. Etapas de la Fase Estratégica
Fase estratégica
Etapa 3: Etapa 4:
Etapa 2: Etapa 5:
Etapa 1: Objetivos Acciones
Visión Identificación de la
Escenario apuesta estratégicos estratégicas
ruta estratégica
sectoriales sectoriales
Fuente: Ceplan
Cada etapa implica la realización de un conjunto de pasos y finaliza con la entrega de uno o más
productos. A continuación, se detalla las etapas, los pasos y los productos en el siguiente cuadro:
Cuadro 21. Proceso para la Fase Estratégica

Etapas Pasos Productos
1. Definir la estrategia del escenario apuesta
2. Determinar el sistema urbano futuro
Escenario
1 3. Redactar el escenario apuesta a. Escenario apuesta
apuesta
4. Identificar riesgos y oportunidades
5. Identificar los hechos precursores
2 Visión Proceso de elaboración de la visión a. Visión
1. Definir los objetivos estratégicos
2. Redactar los objetivos estratégicos
Objetivos a. Objetivos estratégicos
3 3. Revisar las incoherencias operativas y
estratégicos con sus indicadores
redundancias
4. Formular los indicadores
1. Formular las acciones estratégicas
2. Revisar las incoherencias operativas y
Acciones redundancias de las acciones estratégicas a. Acciones Estratégicas
4
estratégicas 3. Formular indicadores para las acciones con sus indicadores
estratégicas
4. Asignar responsables a cada acción estratégica
1. Priorizar los objetivos estratégicos a. Ruta estratégica
2. Ordenar la secuencia lógica de acciones b. Metas de los Objetivos
5 Ruta estratégica
Estratégicos y de las
3. Formular las metas
acciones estratégicas
100
Julio 2016
4. Elaborar la matriz de resumen de objetivos
estratégicos, acciones estratégicas y metas
8.1
Etapa 1: Escenario apuesta
Su finalidad es: Construir de manera anticipada una situación de futuro posible y deseable para el
territorio, en la cual las entidades involucradas se comprometen a alcanzar para
lograr los resultados esperados.
El escenario apuesta representa un futuro deseable y factible de alcanzar para el territorio.

Constituye la estrategia de desarrollo territorial, tomando como punto de partida la dinámica
económica y el fortalecimiento de un sistema ciudades productivas (Banco Mundial, 2015). Se parte
de la situación tendencial y se apuesta a una situación de cambio orientada a una situación óptima.
La factibilidad de la estrategia será evaluada tomando en cuenta las opciones de futuro construidas
en la Fase de Análisis Prospectivo. Este escenario se expresa como un relato que incluye cómo
alcanzar dicho futuro.
La importancia de este escenario radica en que ofrece un camino lógico en el tiempo que permitirá
alcanzar una situación favorable para el territorio. Su determinación va a definir en los siguientes pasos
los objetivos y las acciones para hacer realidad el futuro elegido13.
Construir el escenario apuesta permite pensar el futuro como consecuencia de las decisiones de los
actores, tomando en cuenta las tendencias y eventos de futuro. Además, ofrece un camino lógico en
el tiempo para hacer realidad el futuro elegido14.
Gráfico 26. Del escenario apuesta al escenario actual
Fuente: Ceplan
13
Mojica (2008).
14
Mojica (2008).
101
Julio 2016
Proceso de construcción del escenario apuesta
De forma similar a lo explicado durante el proceso para la construcción de los escenarios exploratorios, el
desarrollo del escenario apuesta debe expresar claramente una historia de cómo desde el presente se
potencia el crecimiento económico sostenible e inclusivo del territorio a partir de sectores económicos
priorizados, considerando las potencialidades del espacio (incluyendo los recursos naturales,
biodiversidad, suelo, entro otros) en el que se desarrollan (Un-Habitat, 2015).
Esta descripción involucra definir la infraestructura necesaria, las habilidades requeridas y políticas de
innovación acordes con los sectores productivos priorizados (Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico, 2016).
Es muy importante tener en cuenta que los procesos de desarrollo territorial tienen como finalidad
mejorar la calidad de vida y las condiciones laborales de la población, promoviendo la inclusión social y la
cohesión a través de una adecuada distribución de la riqueza y la equidad de oportunidades (Un-Habitat,
2015).
IMPORTANTE:
Es posible que el escenario apuesta sea alguno de los escenarios exploratorios, una combinación de estos
o uno nuevo. Lo importante es considerar que sea deseado por la población, probable de ocurrir y que
dependa de la acción de los actores del territorio.
Paso 1: Definir la estrategia del escenario apuesta

De precisar los aspectos básicos Se responderán Los principales lineamientos
de la estrategia para el secuencialmente una serie de estratégicos que servirán luego
desarrollo territorial. preguntas guías para definir los para redactar el escenario
principales aspectos de la apuesta.
estrategia de desarrollo
territorial.
Para definir los principales aspectos de la estrategia de desarrollo territorial, los tomadores de decisión
(con el apoyo del equipo técnico, de expertos y considerando las aspiraciones de la ciudadanía) seguirán
un proceso similar al desarrollado durante la construcción de escenarios exploratorios, debiendo
responder a las siguientes cuestiones básicas:
Cuadro 22. Preguntas guía para la definición de la estrategia de desarrollo territorial
Pregunta Propósito
¿Qué factores condicionarán el Reconocer las tendencias, eventos de futuro más probables,
desarrollo territorial? condiciones naturales (las cuales pueden representar
limitaciones o potencialidades como el clima, relieve o suelos)
u otros aspectos del entorno que condicionarán la estrategia
que se desea desarrollar.
Identificar también infraestructura como vías de

comunicación y equipamiento como como hidroeléctricas,
102
Julio 2016
aeropuertos, puertos, entre otros.
La información necesaria se desarrolló durante la Fase de

Análisis Prospectivo.
¿Cuáles son las proyecciones Anticipar el volumen poblacional y la distribución etaria de las
poblacionales y de los servicios al personas que habitarán el territorio y la cantidad de servicios
horizonte de tiempo del escenario y equipamiento que demandarán (colegios, puestos de salud,
apuesta? recojo de desperdicios, entre otros).
¿Qué actividades económicas se Seleccionar los motores de la economía que impulsarán el
priorizarán dentro del territorio? proceso de desarrollo. La cantidad y ámbito de estos sectores
económicos dependerá de las potencialidades del territorio,
de las condiciones del entorno y de la evolución de los
mercados nacionales e internacionales. Cabe mencionar que
es importante reconsiderar el rol de los ámbitos rurales, los
cuales han sido considerados principalmente solo por la
producción agrícola, a pesar del importante potencial que
poseen para contribuir a la economía regional.
¿Qué infraestructura se requerirá para Evaluar las necesidades de infraestructura necesarias para
sustentar las actividades económicas promover y sustentar las actividades económicas priorizadas.
priorizadas? Estas pueden ser vías de comunicación, puertos, aeropuertos,
centros logísticos, aglomeraciones (productivas, comerciales
o tecnológicas), represas, entre otros.
¿Cómo estimular la innovación en las Desarrollar una propuesta que permita entre otras cosas
actividades económicas priorizadas? mejorar los diseños, desarrollos, los procesos de producción
en las actividades económicas priorizadas, con el objetivo de
aumentar la competitividad del territorio.
¿Qué medidas se deberán adoptar para Analizar cómo el desarrollo económico propuesto podría
no afectar negativamente el ambiente? vulnerar el ambiente y qué medidas deben adoptarse para
evitarlo. El objetivo es aprovechar los recursos naturales
sostenidamente.
¿Cuáles son las principales capacidades Determinar el capital humano (habilidades, conocimientos y
que se requieren para impulsar el capacidades) que requieren las actividades económicas
desarrollo económico del territorio? priorizadas.
¿Cuál es el impacto que se busca tenga Definir cómo el desarrollo económico propuesto impulsará y
el desarrollo económico sostenible mejorará la situación de las variables estratégicas. Al ser las
sobre la situación de las variables variables estratégicas preponderantemente de impacto, se
estratégicas al horizonte de tiempo del buscará describir la relación que tendrá el desarrollo
escenario apuesta? económico con el desarrollo humano.
Fuente: Ceplan
Paso 2: Determinar el sistema urbano futuro
¿Qué resultado se
obtendrá?
De determinar los roles y Teniendo como información previa la Un sistema integrado

funciones y por ende la jerarquización de centros poblados urbano, que tiene a las
jerarquía que tendrán los realizada en la caracterización del ciudades como pieza clave
centros poblados en el territorio, se determinarán los nuevos para el desarrollo.
103
Julio 2016
escenario apuesta. roles y funciones que cumplirán los
centros poblados.
Estas nuevas funciones se establecerán, al

menos, desde la jerarquía de ciudad mayor
principal hasta metrópoli regional, según
corresponda a las características
particulares de cada territorio.
IMPORTANTE:
Es útil pensar las ciudades según el rol y la función que desempeñan dentro de un sistema. Las
ciudades grandes (Metrópoli nacional) son fundamentales para conectar los mercados internos con
los mercados internacionales, las pequeñas y medianas (desde villa hasta ciudad mayor) sirven
mayormente a un propósito regional y son los centros o polos para servicios e industrias que
apuntalan la economía local a nivel urbano y rural; y las mayores (desde ciudad mayor principal hasta
metrópoli regional) deben ser capaces de articular las grandes ciudades con las pequeñas y medianas
ubicadas en sus áreas de influencia (Banco Mundial, 2015).
En el Perú, las ciudades mayores principales y las metrópolis regionales constituyen un segmento
importante dentro de un sistema de ciudades que beneficia la productividad y el crecimiento. Estas
ciudades deben contar con servicios eficientes de conocimiento y capital humano para entender las
necesidades de la economía regional (Banco Mundial, 2015).
Una mayor densidad demográfica conlleva las ventajas de la escala, que permite una oferta de
servicios más eficiente, genera efectos de aglomeración y transferencias de conocimientos entre
empresas y produce mercados suficientemente amplios para la adopción de tecnologías que
demandan considerables inversiones fijas. Las grandes ciudades facilitan el surgimiento de
administraciones e instituciones sociales capaces, el crecimiento de empresas productivas e
intensivas en conocimiento, y el comercio (Banco Mundial, 2015).
EJEMPLO:
El Banco Mundial (2015), en su publicación Perú hacia un sistema integrado de ciudades, propone un
conjunto de recomendaciones para favorecer el establecimiento de un sistema, entre los que se
rescata:
 Empoderar a las ciudades intermedias para que mejoren su atractivo y eficiencia: a través de:
o Mejorar la calidad de los servicios públicos y privados
o Ampliar el acceso a servicios financieros
o Establecer sistemas de información del uso del suelo transparentes y armonizados
104
Julio 2016
o Promover una planificación y gestión del suelo eficiente y articulada
 Mejorar la conectividad entre ciudades:
o Inversión en corredores viales centrales y en carreteras rurales
o Mejoras a las instalaciones y servicios logísticos
o Mejora del acceso y el precio de los servicios de banda ancha
o Eliminación de barreras normativas de acceso a los mercados
Paso 3: Redactar el escenario apuesta
¿Qué resultado se
obtendrá?
De redactar una historia Se redacta una historia plausible en Una redacción que sitúa al
plausible que describa de tiempo presente, ubicando al lector en el lector en el año 2030,
manera detallada la año 2030. Esta narración desarrollará la describiendo la estrategia
estrategia de desarrollo estrategia de desarrollo territorial y la para el territorio y los
territorial y los resultados propuesta de los roles y funciones. logros obtenidos.
que se obtendrán al 2030.
La narración seguirá una secuencia lógica,
especificando hitos en el tiempo según los
resultados que se prevean. Incluye la
participación de los actores involucrados,
sea porque contribuyeron a generar el
cambio o porque son afectados por los
cambios alcanzados.
IMPORTANTE:
Cabe mencionar que la construcción del escenario apuesta suele requerir la redacción de 4 o más
borradores antes de obtener una versión final del mismo
Puede incluirse cifras o datos cuantitativos referenciales para describir la nueva situación de cambio
(por ejemplo: se alcanzó una inversión pública del X%), o se puede hacer referencia a una nueva
situación de manera cualitativa (por ejemplo: la inversión pública mejoró sustantivamente; o duplicó
la situación actual).
Junto con la redacción, se proyecta la representación cartográfica del escenario apuesta, la cual debe
reflejar los principales cambios que se desean lograr para el territorio. Por ejemplo, los principales
cambios sociales, el asentamiento de las poblaciones, las actividades económicas, las infraestructuras
y equipamiento u otros aspectos que consideren pertinentes.
105
Julio 2016
EJEMPLO:
Escenario apuesta de Ica
Ica desde el 2016 inició un proceso de fortalecimiento de la
agroexportación, promoviendo el sector agropecuario, especialmente el
vitivinícola. Además, se promovieron el sector manufactura, pesca y
minería. El principal impulso para su desarrollo provino de la consolidación
de 4 corredores logísticos:
•San Vicente de Cañete – Chincha – Pisco – Ica
•Ica – Nazca
•Pisco – Ayacucho
•San Juan de Marcona – Nazca – Puquio – Abancay
Estos permitieron conectar la producción regional con los principales
centros logísticos, elevando el valor de las exportaciones. De otra parte, se
cuenta con un aeropuerto internacional y dos puertos, los cuales cuentan
con planes de mantenimiento y mejoramiento permanente de
infraestructura y operaciones.
Además, como parte del proceso de consolidación de los corredores
económicos, entre los años 2018 y 2022 se construyeron vías que
articularon los centros poblados rurales con la red vial nacional.
Este desarrollo originó el crecimiento urbano en Ica, configurándose tres
(03) ciudades mayores: Ica, Chincha y Pisco; las cuales concentran al 2030 la
mayor cantidad de población y prestación de servicios.
Los cambios en los temas de acceso a servicios y el crecimiento económico
experimentado por Ica originaron que desde hace más de una década la
calidad de vida de las personas aumentara, viéndose reflejado
principalmente en la mejora del IDH y en la reducción de los niveles de
pobreza al 2030.
*Este escenario fue construido solo con el propósito de servir como ejemplo.
106
Julio 2016
EJEMPLO:
Escenario de ciudades sostenibles
Los municipios provinciales, en coordinación con los distritales, desde el 2016,
organizan cada año la Feria Internacional Agraria del Huallaga, que promueve
la inclusión de los productores agrarios a través de cooperativas y la
competitividad productiva, con base en las leyes 29972 y 29337. El gobierno
nacional ayudó a posicionar, en el mundo, el caco peruano caracterizado por
su fineza y aroma; ahora se vende a EEUU, Europa y países emergentes. Se han
conformado empresas locales que han desarrollado sus propias marcas de
chocolate y exportan con éxito sus productos gracias a las certificaciones
orgánicas.
Se han desarrollado y fortalecido los corredores económicos y logísticos de
apoyo a las cadenas productivas, y su articulación territorial en el ámbito local,
regional y nacional; para lo cual se puso en operatividad al 100% la Ruta 12ª
que conecta la Zona del Huallaga a partir de Tocache hasta Chimbote; la Ruta
14ª, que facilita el acceso a Casma partiendo de Tingo María y pasando por
Monzón y Huari; y complementariamente la ruta paralela a la Carretera
Marginal, que une los centros poblados de la margen derecha del rio Huallaga,
dando acceso a la zona de Venenillo.
En el 2030 existe un sistema de ciudades sostenibles, cuyos ejes de desarrollo
son: Tingo María, Tocache y Aguaytía, que cumplen el rol de ciudad mayor;
estas son complementadas por ciudades ubicadas estratégicamente en las
cuencas del Huallaga y del Aguaytía, son: Pogreso, Uchiza, Monzón, Aucayacu y
San Alejandro (Irazola), que cumplen el rol de ciudades Intermedias
principales.
Este crecimiento demandó mano de obra calificada, razón por la cual las
instituciones educativas fueron adecuando y mejorando sus servicios en base a
las necesidades del lugar.
*Este escenario fue construido solo con el propósito de servir como ejemplo
107
Julio 2016
Paso 4: Identificar riesgos y oportunidades

De advertir eventos favorables Analizando el escenario Reconocimiento de los eventos
y desfavorables que podrían apuesta y los posibles eventos que pueden afectar la
afectar el logro del escenario que afectarían (positiva o consecución del escenario
apuesta. negativamente) su desarrollo apuesta, los cuales se detallan
(anexo 14). en una matriz de riesgos y
oportunidades.
Definición
 Riesgo: Es un evento desfavorable que no ha ocurrido aún y de ocurrir puede afectar

negativamente el logro del escenario apuesta, siempre que no se tomen decisiones para
disminuir o anular su efecto.
 Oportunidad: Es un evento favorable que no ha ocurrido aún y de ocurrir puede contribuir al
logro del escenario apuesta, siempre que se tomen las decisiones para su aprovechamiento.
Cuadro 23. Matriz de riesgos y oportunidades

Escenario Ítem Riesgo Ítem Oportunidades
1 1
2 2
Escenario apuesta 3 3
4 4
5 5
Fuente: Ceplan
Paso 5: Identificar los hechos precursores
Se recomienda realizar este proceso especialmente en los territorios que poseen una evolución
acelerada o se encuentran en situación de alta inestabilidad.

De generar un sistema básico Para los riesgos y Un árbol de hechos precursores
de indicadores que ayude a oportunidades más relevantes, con los respetivos indicadores
anticipar la ocurrencia de se identifican hechos para cada riesgo u oportunidad.
riesgos u oportunidades. precursores que vaticinan su
ocurrencia y se asignan
indicadores para realizar el
monitoreo de estos hechos.
Cuando la evolución de un territorio es acelerada y genera inestabilidad, resulta muy importante

monitorear constantemente los riesgos y oportunidades. En ese sentido se puede realizar una
búsqueda de “hechos precursores” que anticipen su ocurrencia, es decir que se puede explorar los
108
Julio 2016
eventos, factores o situaciones que “vaticinarían” la configuración de las oportunidades o riesgos.
Por ejemplo, si un riesgo es una crisis inmobiliaria, un hecho precursor podría ser el aumento de
incumplimiento de los pagos. De esta forma se irá construyendo un árbol de hechos precursores, el
cual deberá incluir los indicadores necesarios para monitorear los hechos precursores en el tiempo
para anticipar los riesgos u oportunidades.
15
Gráfico 27. Árbol de hechos precursores
Por último, los hechos precursores deben contar con un indicador para evaluar su evolución, de esta
forma se podrá contar con un sistema básico que alertará de forma anticipada la configuración de un
riesgo u oportunidad.
8.2
Etapa 2: Visión
Su finalidad es: Construir una declaración concisa e inspiradora de la imagen del territorio para
darle direccionalidad e impulso a su proceso de desarrollo. Tiene una función
comunicativa porque contribuye a motivar e inspirar los esfuerzos de todos los
actores involucrados para conseguir un mismo fin durante el proceso de
implementación de la estrategia.
La construcción de la visión es un proceso tanto político como técnico que requiere que sea comunicada
permanente y constantemente a los actores del territorio, de tal forma que todos estén familiarizados
con ella. Esto implica que la visión debe incluirse en cada uno de los documentos, presentaciones y las
herramientas producidas, siendo importante el involucramiento de los órganos de comunicación de los
Gobiernos Regionales.
15
Tomado del curso: “Prospectiva para el Desarrollo”, impartido por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación Económica y Social (ILPES) a funcionarios del Ceplan.
109
Julio 2016
Proceso de elaboración de la visión
Debe representar la imagen futura (al año 2030) que los actores aspiran para el espacio que habitan
y como las personas se relacionarán con este. Se expresa en tiempo presente, siendo el enunciado
conciso e inspirador. Además, no debe incluir funciones, productos o procesos de cómo se alcanzaría.
Para redactarla, se deben considerar dos elementos importantes: i) las personas y ii) el territorio que
habitan.
 Personas: Se debe identificar la situación final de los ciudadanos en el escenario apuesta.

 Territorio: Se debe reconocer las características deseadas para el territorio.
Integrar estos dos elementos involucra un proceso creativo, el cual se lleva a cabo a partir de la respuesta
a la siguiente pregunta guía:
¿Cómo los ciudadanos se ven a sí mismos y a su entorno en el 2030?
Los participantes del proceso de planeamiento, tomando en cuenta las posiciones de los principales
actores, proponen distintas alternativas hasta concertar en un solo enunciado.
IMPORTANTE:
Durante el proceso de construcción de la visión, generalmente se afrontan dos retos:
i. Los participantes suelen negociar para que sus entidades o funciones se vean reflejadas en la
visión; y
ii. es común que el resultado sea una visión muy extensa, sobrepasando las 30 palabras.
Por este motivo el rol del moderador resulta imprescindible para guiar la discusión y centrarla en las
personas y su relación con el territorio.
EJEMPLO:
Visión territorial*:
“Huallaga es ejemplo de desarrollo de una economía sustentable y de alta relación con la

diversidad biológica, en la cual sus ciudadanos cuentan con servicios públicos de alta calidad y
pueden desarrollar en forma competitiva productos y servicios valorados en el Perú y el mundo”
* Elaborado tomando como referencia el escenario apuesta del Plan de Desarrollo Territorial para la Zona del Huallaga al 2021
(http://www.ceplan.gob.pe/documentos/plan-desarrollo-territorial-zona-del-huallaga-2021)
La visión debe tener las siguientes características:
 Concisa: es breve y sencilla en su contenido
110
Julio 2016
 Desafiante: es retadora para la acción
 Inspiradora: es motivadora y orienta la acción
 Completa: sintetiza las aspiraciones de los actores del territorio
 Clara: fácil de compartir y comprender
Importante:
- La construcción de la visión es política y técnica, que debe ser comunicada de forma constante y
permanente a las entidades del sector para que se familiaricen con ella.
- Se debe revisar la visión en las etapas posteriores, a fin de guardar coherencia entre esta y la
propuesta estratégica del plan.
- Se recomienda incluir la visión en los documentos, las presentaciones y las herramientas
producidas por el sector.
8.3
Etapa 3: Objetivos estratégicos
Su finalidad es: Definir los impactos que se esperan alcanzar para las personas que habitan un
territorio o en su entorno en el período de tiempo del plan, en coherencia con el
escenario apuesta y la visión. Estos cambios se expresan a través de objetivos
estratégicos, los cuales deben contribuir a cumplir los objetivos nacionales u
objetivos nacionales específicos establecidos en el Plan Estratégico de Desarrollo
Nacional (PEDN).
Un objetivo estratégico se orienta a lograr cambios en el ciudadano o en su entorno a mediano plazo

y largo plazo. Describe el propósito a ser alcanzado, que es medido a través de indicadores y sus
correspondientes metas16. Las metas se establecen para un período de ocho años acorde al horizonte
de tiempo del PDRC.
Proceso para formular los objetivos estratégicos
Paso 1: Definir los objetivos estratégicos

De establecer los objetivos del Se identificarán las variables Una posición estratégica para
desarrollo territorial a partir de que constituirán los objetivos cada variable estratégica, así
las variables estratégicas. del desarrollo territorial como una magnitud de cambio.
teniendo en cuenta el análisis
causal desarrollado en la Fase
de Análisis Prospectivo y la
decisión política.
16
Ceplan (2014).
111
Julio 2016
En la selección de los objetivos, a partir de las variables, se pueden presentar los siguientes casos:
 Caso 1: Un objetivo estratégico por cada una de las variables estratégicas.

 Caso 2: Un objetivo estratégico para dos o más variables estratégicas.
Cuadro 24. Casos posibles para formular objetivos estratégicos territoriales

Situación en el escenario
Casos Variables estratégicas Objetivos estratégicos
apuesta
Caso 1: Intensificar el nivel de
Un objetivo estratégico por Nivel de conectividad Intensificación de las
conectividad entre el
cada una de las variables urbano-rural relaciones socio-económicas
ámbito urbano-rural.
estratégicas.
Nivel de pobreza Reducción de la pobreza
Caso 2: Mejorar la calidad de vida
Mejor focalización de
Un objetivo estratégico Acceso a programas sociales de la población más
para dos o más variables programas sociales
vulnerable
estratégicas. Nivel de pobreza extrema Reducción de la pobreza
rural extrema rural
Fuente: Ceplan
IMPORTANTE:
Para asegurar la efectividad del plan se sugiere que el número de objetivos estratégicos no sea mayor a 8.
El proceso para formular los objetivos estratégicos no es solo operativo a partir de las variables
estratégicas, sino que debe involucrar una alta participación de los distintos actores y de los
representantes de los gobiernos provinciales. Es así que durante la formulación de los objetivos
estratégicos se podrá evaluar su trascendencia en todo el territorio, además de facilitar su apropiación
por parte de los tomadores de decisión a nivel local al considerar sus preocupaciones y aspiraciones.
Paso 2: Redactar los objetivos estratégicos
La redacción del objetivo estratégico debe seguir la siguiente secuencia:
Verbo + Condición de cambio + Sujeto
a. Identificar al sujeto
¿Qué resultado se
obtendrá?
Se trata de reconocer al sujeto, el Se identifica al ciudadano Se identifica al sujeto que
cual, puede ser el ciudadano (individuos, conjunto de tenga la condición que se
(individuos, conjunto de personas, colectivos u desea cambiar.
personas, colectivos u organizaciones) o entorno
organizaciones o, entorno (conjunto de aspectos del medio
(conjunto de aspectos del medio socio-económico o del
112
Julio 2016
socio-económico o del ambiente) ambiente).
cuya condición se desea cambiar.
b. Identificar el verbo

Se trata de determinar la acción Se pregunta la acción de cambio Una acción que refleje la
que refleja la dirección del que se desea lograr en la dirección de cambio que se desea
cambio que se desea lograr en la condición identificada en el lograr en la condición del sujeto.
condición identificada en el sujeto.
sujeto.
c. Identificar la condición de cambio
¿Qué resultado se
obtendrá?
Se trata de reconocer la cualidad, Se hace la pregunta que Se identifica la condición
característica, atributo, condición del sujeto se desea que se desea cambiar del
desempeño, actitud, entre otros, cambiar. sujeto.
del sujeto sobre el cual se desea
incidir.
A continuación, se muestra cómo los tres elementos descritos configuran los objetivos estratégicos:
Cuadro 25. Objetivos estratégicos territoriales y sus elementos

Condición de
Verbo Sujeto Redacción del Objetivo
cambio
Elevar Logros educativos Niños y niñas al III Mejorar los logros educativos
Ciclo de Educación en los niños y niñas al III Ciclo
Básica Regular de Educación Básica Regular
(conjunto de
personas)
Reducir Vulnerabilidad ante Zonas ribereñas Reducir la vulnerabilidad frente
riesgos y (entorno) a riesgos y emergencias de tipo
emergencias de desastres en las zonas
ribereñas.
Garantizar Coordinación en la Gobiernos locales Garantizar un adecuado nivel
gestión pública (entidades) de coordinación en la gestión
pública local
Fuente: Ceplan
113
Julio 2016
Paso 3: Revisar las incoherencias operativas y redundancias17

De revisar la coherencia lógica Los objetivos estratégicos se Lista de objetivos estratégicos
entre los objetivos estratégicos revisan en conjunto y se que son coherentes en
propuestos. identifican los que puedan conjunto.
dificultar, impedir o atrasar la
ejecución de otros a fin de
reemplazarlos o eliminarlos.
IMPORTANTE:
Se debe validar la propuesta de objetivos estratégicos sectoriales con los principales actores y con los
tomadores de decisión. En esta validación es posible modificarse algunos objetivos
GLOSARIO:
Incoherencia operativa: se da cuando un objetivo estratégico dificulta, impide o atrasa la ejecución

de otro. Si esto ocurre se debe modificar, reemplazar o eliminar el objetivo estratégico que esté en
conflicto con los demás.
Redundancias: se da cuando se encuentren objetivos muy parecidos o que algunos envuelven o

contienen a otros. En estos casos, se debe optar por el objetivo estratégico cuyo espectro sea más
amplio.
IMPORTANTE:
Es necesario asegurar que los objetivos formulados se articules a los demás planes del SINAPLAN
según los lineamientos de la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico (anexo 15).
Paso 4: Formular los indicadores

Se trata de formular una La redacción del indicador debe Medida que verifique los
medida que verifique el avance seguir la siguiente secuencia: avances o logros de los
o logro de los objetivos Unidad de medida + Sujeto + objetivos estratégicos.
estratégicos. Atributo (anexo 16).
Indicador: “Es un enunciado que permite medir el estado de cumplimiento de un objetivo,

facilitando su seguimiento”18.
17
Balbi, E. (2014)
114
Julio 2016
De acuerdo con la definición, el indicador es un instrumento que permite la obtención de resultados
facilitando el seguimiento a través de mediciones sucesivas y que, en contraste con las metas
establecidas, se podrá verificar el cumplimiento de los objetivos estratégicos.
Por cada objetivo estratégico se recomienda formular un solo indicador. Este indicador debe ser el
que mejor represente el propósito del objetivo estratégico. Por ejemplo: si el objetivo estratégico
interviene en desarrollo humano o calidad de vida, no puede plantear un indicador como nivel de
pobreza, porque sólo estaría midiendo la cualidad “nivel de ingreso” que es componente que
impacta en el desarrollo humano. Lo indicado sería plantear el índice de Desarrollo Humano como
indicador.
Si para algún objetivo estratégico no es posible identificar un indicador directo; entonces,

como alternativa se podrá recurrir a un indicador proxy o indirecto, teniendo en cuenta que
progresivamente se deberán generar indicadores directos para reemplazarlos.
GLOSARIO:
Indicador Proxy: “Se utilizan como sustitutos de los trazadores cuando no es posible tener
información en el corto plazo de estos indicadores” 19.
Si algún objetivo estratégico se deriva directamente de una variable estratégica, entonces, se tomará
el indicador identificado para esa variable. Por otro lado, si el objetivo estratégico se deriva de una
variable asociada a una política nacional, Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, planes estratégicos
sectoriales multisectoriales, programas presupuestales, programas nacionales, estrategias, planes
temáticos u otros instrumentos de política entonces, se considerará el indicador de ese instrumento o
política, según corresponda.
Caso contrario, se formularán indicadores para ese objetivo estratégico.
Cabe mencionar que siempre debe mantenerse la coherencia entre los indicadores propuestos y la
condición de cambio del objetivo que se quiere medir.
EJEMPLO:
Algunos indicadores asociados a objetivos estratégicos podrían ser:
Ejemplo de indicador para un objetivo estratégico
Objetivo Estratégico Indicador

Mejorar la calidad de vida de la
Índice de desarrollo humano regional
población más vulnerable
18
Fuente: Centro Nacional de Planeamiento Estratégico - Directiva General del Proceso de Planeamiento
Estratégico – SINAPLAN.
19
Dirección Nacional de Planeamiento de Colombia.
115
Julio 2016
Elevar la competitividad regional Índice de competitividad regional
Superficie de bosques deforestada

Reducir la pérdida de bosques
anualmente (hectáreas)
¿Qué tipo de indicadores se formularán?
Considerando los elementos de la cadena de valor, a nivel de los objetivos estratégicos se formularán
indicadores de impacto o de resultado.
GLOSARIO:
Indicadores de impacto: “Miden los resultados a nivel del fin último esperado con la entrega de los
bienes y servicios. La información que entrega se refiere por ejemplo al mejoramiento en las
condiciones de la población objetivo, y que son exclusivamente atribuibles a dichos bienes.”20
De acuerdo con el concepto, los indicadores de impacto muestran los efectos a mediano o largo
plazo, sean estos directos o indirectos, generados como consecuencia de los resultados y logros de
las acciones realizadas sobre un determinado colectivo de sujetos (población, entorno, etc.).
Por ejemplo, algunos indicadores de impacto son:
 Tasa de desnutrición en niños y niñas menores de 5 años.

 Porcentaje de la población en situación de pobreza extrema.
 Índice de Desarrollo Humano.
Indicadores de resultado: “Son cambios en el comportamiento o estado o certificación de los

beneficiarios una vez recibidos los bienes o servicios.” 21
Es preciso tener en cuenta que, un indicador de resultado se orienta a la búsqueda o generación de

cambios en los sujetos, considerando que estos cambios se establecen en la formulación de los
objetivos estratégicos para el horizonte de tiempo del PDRC.
Por ejemplo, algunos indicadores de resultado son22:
 Alumnos egresados del nivel de enseñanza media.

 Hectáreas explotadas con título de dominio.
 Crecimiento de la recaudación de impuestos a través del portal de pagos.
20
Armijo, Marianela (2011). Planificación Estratégica e Indicadores en el Sector Público. ILPES. En este
documento se utiliza la denominación “indicadores de resultado final o de impacto”; sin embargo, para
fines de la presente Guía se considera solo como indicadores de impacto.
21
Armijo, Marianela (2011). Planificación Estratégica e Indicadores en el Sector Público. ILPES. En este documento
se utiliza la denominación “indicadores de resultado intermedio”; sin embargo, para fines de la presente Guía se
considera solo como indicadores de resultado.
22
Armijo, Marianela (2011). Planificación Estratégica e Indicadores en el Sector Público. ILPES.
116
Julio 2016
8.4
Etapa 4: Acciones estratégicas
Su finalidad es: Determinar las estrategias de política territorial, que contribuyen al logro de los
objetivos estratégicos propuestos de forma eficiente.
La elección de las acciones estratégicas debe ser sustentada sobre el análisis de los siguientes
factores:
 el diagnóstico de las variables estratégicas;

 las capacidades políticas, humanas, técnicas y financieras;
 los actores involucrados, sus acciones, reacciones esperadas y la capacidad que poseen para
articularse y coordinar.
Además, se deben seleccionar acciones que tengan la eficacia suficiente para lograr los objetivos en
un plazo razonable.
Estas acciones deberán ser definidas en consenso a través de la participación activa de los actores del
territorio, especialmente de aquellos que tendrán la responsabilidad de ejecutarlas.
Así también, deben considerarse las múltiples dimensiones territoriales reflejadas en la

caracterización del territorio23, por ejemplo: una población objetivo en el área rural; vías
departamentales o nacionales; provincias del norte o del sur; entre otros.
Es muy importante tener en cuenta que las acciones propuestas deberán considerar las
particularidades de cada territorio; por ejemplo, si se plantea (Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria, 2007):
- Un programa de alimentación, debe considerar los productos de la zona que puedan formar parte
de la alimentación básica.
- Un programa educativo que implique la entrega de textos, debe considerar en el contenido de este:
la lengua nativa y características físicas y de biodiversidad propias de la región en la que se
encuentran (costa, sierra, selva).
- Un programa de salud materno - infantil o de bienestar familiar, debe tener en cuenta si en el
público objetivo se encuentran poblaciones de comunidades nativas o campesinas.
La selección de una u otra acción estratégica implica revisar los productos de la Fase de Análisis
Prospectivo como son el análisis del entorno (las tendencias, los eventos de futuro); el análisis de
influencia y dependencia de las variables estratégicas; la participación de los actores que influyen en
las variables; y principalmente, el análisis causal de variables.
23
Revisar la Etapa 1 de la Fase de Análisis Prospectivo: Diseño del Modelo Conceptual (caracterización del
territorio)
117
Julio 2016
Paso 1: Formular las acciones estratégicas

De concebir los medios Se conciben las acciones Una lista de acciones
necesarios para lograr los estratégicas (las cuales pueden estratégicas por cada objetivo
objetivos estratégicos. ser: de cambio, de medidas de estratégico.
política y proyectos) necesarios
para lograr cada uno de los
objetivos estratégicos. Estas
acciones representan resultados
orientados a cambios específicos
en las condiciones, cualidades o
características de los ciudadanos
o del entorno en que estos se
desenvuelven
Las acciones estratégicas territoriales pueden ser de tres tipos:
 De cambio
 Medidas de política24
 Proyectos priorizados
Durante la formulación de acciones estratégicas de las tres modalidades es importante considerar la

participación de los ministerios por tres razones:
i) Brindan información y propuestas de acciones estratégicas de sus sectores que contribuyen

al logro de los objetivos estratégicos territoriales,
ii) promueven la articulación de las políticas de desarrollo nacional con las estrategias de
desarrollo regional y
iii) ii) establecen compromisos para desarrollar o acompañar la ejecución de las acciones
estratégicas entre el gobierno nacional y el gobierno regional.
Asimismo, es igualmente importante considerar la participación de los gobiernos provinciales por las
siguientes razones:
i) Brindan información y propuestas de acciones estratégicas conforme a las preferencias

de sus poblaciones locales,
ii) promueven la articulación de las políticas de desarrollo regional con las estrategias de
desarrollo local y
iii) establecen compromisos para desarrollar o acompañar la ejecución de las acciones
estratégicas entre el gobierno regional y sus gobiernos provinciales.
24
Toda esta sección está basada en Sotelo (2012).
118
Julio 2016
a. Definir las acciones de cambio
Primero se deben reconocer las variables estratégicas que influyen causalmente en el logro de los
objetivos estratégicos. Para ellos se revisa el análisis causal de las variables y la Matriz de Análisis
Estructural que se desarrollaron en la Fase de Análisis Prospectivo, a partir de las cuales se eligen las
variables estratégicas de resultado que influyen en los objetivos estratégicos.
EJEMPLO:
Ejemplo de una cadena causal
Fuente: Gobierno Regional de La Libertad
En este ejemplo simplificado de 9 variables estratégicas, la variable seguridad ciudadana constituiría

un objetivo estratégico sectorial mientras que las variables victimización y percepción de inseguridad
podrían constituir dos acciones estratégicas para lograr dicho objetivo.
IMPORTANTE:
En los casos en que los objetivos estratégicos han sido vinculados a los programas presupuestales,
sus acciones estratégicas se vincularán a los productos o actividades del programa presupuestal
identificado.
Posteriormente, se seleccionan las variables que aportan en mayor proporción al logro de los
objetivos, para elaborar sobre estas las correspondientes acciones estratégicas de cambio.
Las acciones estratégicas de cambio se redactan considerando los mismos elementos que componen
los objetivos estratégicos:
119
Julio 2016
Verbo + Condición de cambio + Sujeto/Entorno
EJEMPLO:
Ejemplo de acción estratégica de cambio:
Verbo Condición de cambio Sujeto Acción estratégica

Aprovechar Uso sostenible de la suelo agrícola Aprovechar el uso sostenible de la
biodiversidad biodiversidad del suelo agrícola
Promover Uso de tecnologías Poblaciones Promover el uso de tecnologías
alternativas de agua rurales alternativas de agua en poblaciones
rurales
b. Acciones estratégicas de medidas de política
Estas acciones estratégicas buscan incidir en el comportamiento de terceros (ciudadanos,

relacionadas o que influyen en el territorio) con el propósito de lograr los resultados esperados.
Las acciones estratégicas de medidas de política se redactan considerando los siguientes elementos:
Verbo + Medida a ser implementada
Las medidas de política pueden ser:
Acciones de
medida de Descripción
política
Acciones Para normar o regular comportamientos o situaciones de las personas,
regulatorias entidades o de su entorno.
Para articular y/o coordinar con los gobiernos provinciales, con entidades del
Articulación /
Gobierno Nacional y con los demás actores las intervenciones que contribuirán
Coordinación
al logro de los resultados en el territorio.
Legitimación Para reforzar la aceptación de los resultados que se espera lograr en la
social sociedad.
c. Acciones estratégicas de proyectos priorizados
Estas acciones corresponden a los proyectos de inversión que contribuyen de manera directa a
alcanzar los objetivos propuestos. Para ello se jerarquizan los proyectos de inversión pública para el
territorio utilizando el Método de Proceso Analítico Jerárquico AHP.
El AHP es una metodología de evaluación multicriterio que tiene las siguientes características
generales:
 Incorpora en la evaluación diversos criterios con múltiples objetivos expresados en una

métrica común.
120
Julio 2016
 Trabaja con varios criterios a la vez, identificando la importancia relativa de cada uno.
 Evalúa entre alternativas diferentes.
En particular, el método de proceso analítico jerárquico AHP consiste en la descomposición de

estructuras complejas en sus componentes organizados jerárquicamente los cuales son cuantificados
a través de juicios de preferencia.
La metodología ordena el pensamiento analítico de acuerdo a tres principios:
 Construcción de jerarquías.
 Establecimiento de prioridades.
 Consistencia lógica.
La base de datos
La base de datos que deberá utilizarse para la priorización de proyectos es del aplicativo informático
llamado Banco del SNIP del Ministerio de Economía y Finanzas. Además, se propone incluir los
siguientes filtros:
Cuadro 26. Filtros aplicados a los proyectos de la base del SNIP
Filtro Valor
Estado Viable
Expediente Técnico Vigente
Monto del Proyecto > S/. 1’000,000
Fuente: Ceplan
Aplicación de la metodología para los proyectos SNIP
 Criterios de priorización
La metodología para la jerarquización de los proyectos considera tres criterios de evaluación.
El primer criterio, identifica las prioridades nacionales basadas en la compatibilización de los

proyectos con los ejes estratégicos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y las políticas
generales del gobierno.
El segundo criterio integra la realidad del departamento y sus prioridades.
El tercer criterio, refleja las características de los proyectos de inversión a través de tres de sus
principales atributos, los cuales se obtienen de la información recopilada a partir del expediente
técnico.
121
Julio 2016
Los atributos son los siguientes:
1) La tasa interna de retorno social. Este atributo indica que se deben escoger los proyectos
que presenten mayores tasas de retorno. A modo de ejemplo, el siguiente cuadro describe
los niveles de prioridad según la tasa interna de retorno del proyecto:
Cuadro 27. Porcentaje del TIR y prioridad asociada
Min Máx Prioridad

50% 500% 1
40% 50% 2
30% 40% 3
20% 30% 4
9% 20% 5
Donde 1 es muy prioritario y 5 es menos prioritario
Fuente: Ceplan
2) La población beneficiada. Bajo este atributo se escogen aquellos proyectos que beneficien a
un número mayor de personas. A modo de ejemplo, el siguiente cuadro describe los niveles
de prioridad según el número de beneficiarios:
Cuadro 28. Número de pobladores beneficiados y prioridad asociada
Min Máx Prioridad

50,000 a más 1
10,000 50,000 2
5,000 10,000 3
1,000 5,000 4
0 1,000 5
Fuente: Ceplan
3) El costo per cápita del proyecto. Este atributo escoge entre aquellos proyectos que resulten
menos costosos, a fin de tener en cuenta las restricciones financieras a las que se enfrentan
todas las entidades públicas. El siguiente cuadro sirve como ejemplo para describir los niveles
de prioridad según el nivel de costo per cápita:
Cuadro 29. Costo per cápita del proyecto y prioridad asociada
Min Máx
Prioridad
S/. S/.
0 100 1
100 500 2
500 1,000 3
1,000 5,000 4
5,000 200,000 5
Fuente: Ceplan
122
Julio 2016
Árbol de Jerarquía del AHP
A modo de ejemplo, los criterios de prioridades nacionales, prioridades departamentales y atributos

de proyectos han sido ponderados de acuerdo al siguiente cuadro:
Cuadro 30. Ponderación de criterios
Peso
Criterio
matricial
1 Criterio prioridades
34%
nacionales
2 Criterio prioridades
34%
departamentales
3 Atributos de los proyectos 32%
100%
Fuente: Ceplan
Preferencias respecto a los ejes estratégicos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional
El plan estratégico de Desarrollo Nacional ha establecido 6 ejes estratégicos. La metodología permite

al tomador de decisiones ordenar los ejes de acuerdo a criterios objetivos o subjetivos, o a una
combinación de los mismos.
La metodología permite al tomador de decisiones asignar a cada eje un orden de prioridad que va de
1 a 5, donde 1 es el más prioritario y 5 el menos prioritario.
Cuadro 31. Asignación del orden de prioridad
Ejes estratégicos del Plan Estratégico Orden de prioridad

N°
de Desarrollo Nacional (subjetiva) asignada
Eje 1: Derechos fundamentales y dignidad de las personas

Eje 2: Oportunidad y acceso a los servicios
Eje 3: Estado y gobernabilidad
Eje 4: Economía, competitividad y Empleo
Eje 5: Desarrollo regional e infraestructura
Eje 6: Recursos naturales y ambiente
Fuente: Ceplan
Consideración de las brechas intradepartamentales
Las brechas sociales, económicas y productivas son diferentes en cada departamento, éstas se han
incorporado a la metodología a través del Índice de Competitividad Regional (ICR) elaborado por el
Consejo Nacional de Competitividad. El ICR mide el nivel de competitividad de un departamento
mediante el análisis de ocho pilares: institucionalidad, infraestructura, salud, educación, innovación,
ambiente, evolución sectorial y desempeño económico.
123
Julio 2016
De los ocho pilares, se debe priorizar aquel que presenta una mayor brecha.
EJEMPLO:
- Construcción y equipamiento de instituciones educativas.

- Acondicionamiento de una ruta turística.
Paso 2: Revisar las incoherencias operativas y redundancias de las acciones

estratégicas25

De evitar duplicidades o Incoherencias: Se trata de Una estrategia coherente y
conflictos en las intervenciones revisar si una acción estratégica articulada que garantice mayor
que pongan en riesgo el logro puede dificultar, impedir o efectividad en la intervención
de los objetivos propuestos. atrasar la ejecución de otra para el logro de los objetivos
acción estratégica. Si esto propuestos.
ocurre esta acción se modifica,
reemplaza o elimina.
Redundancias: Se trata de
encontrar acciones muy
parecidas o que contengan a
otras. En estos casos se debe
optar por la acción estratégica
cuyo espectro sea más amplio.
Es posible que luego de revisar las incoherencias operativas y las redundancias, aún se cuente con
una lista muy amplia de acciones estratégicas que sería improbable de ejecutar en el periodo del
plan.
En estos casos es recomendable filtrar la cantidad de acciones estratégicas a través de dos criterios:
Importancia: capacidad de la acción para lograr el objetivo estratégico.
Factibilidad: existencia y disponibilidad de los medios y recursos necesarios para realizar la acción y
obtener el resultado esperado.
25
Balbi (2014)
124
Julio 2016
Se podrá hacer uso de la siguiente escala:
Calificación Importancia Factibilidad
5 Muy importante Muy factible

4 Altamente importante Altamente factible
3 Importancia moderada Factibilidad moderada
2 Poco importante Poco factible
1 Muy poco importante Muy poco factible
Las calificaciones se podrán realizar en una matriz similar a la siguiente:
Objetivo Acción
Importancia Factibilidad Puntaje
Estratégico estratégica
Ítem En este En este En este campo, se

En este En este
campo campo, liste coloca el promedio
campo, campo,
coloque el todas las de los valores de
valore la valore la
objetivo acciones importancia y
importancia factibilidad
estratégico estratégicas factibilidad
1 AE 1 3 5 4
2 OE1 AE 2 1 4 2.5
3 AE 3
4 AE 4
5 OE2 AE 5
6 AE 6
… OEn AE m
Las acciones estratégicas que cuenten con una mayor calificación promedio de importancia y
factibilidad serán las priorizadas para ser ejecutadas.
La cantidad recomendada de acciones estratégicas será la que los tomadores de decisiones

consideren que es posible implementar durante el periodo del plan.
Paso 3: Formular indicadores para las acciones estratégicas

Se trata de formular una La redacción del indicador debe Medida que verifique los
medida que verifique el avance seguir la siguiente secuencia: avances o logros de las
o logro de las acciones Unidad de medida + Sujeto + acciones estratégicas.
estratégicas. Atributo. (Ver anexo 16).
El indicador es un instrumento que permite la obtención de resultados facilitando el seguimiento a

través de mediciones sucesivas y, que en contraste con las metas establecidas, se podrá verificar el
cumplimiento de las acciones estratégicas.
125
Julio 2016
De esta manera, es necesario que exista correspondencia entre la acción estratégica y el indicador
que la mida. El indicador debe medir la condición de cambio de la acción estratégica o al menos estar
vinculado de manera directa.
EJEMPLO:
Asociados a acciones estratégicas
Tipo de acción Acción estratégica Indicador

estratégica
De cambio Promover el uso de tecnologías alternativas Porcentaje de comunidades del área rural
de agua en poblaciones rurales que utilizan tecnologías alternativas de
agua.
De medidas de Implementar los lineamientos para la Porcentaje de entidades en el
política gestión articulada orientada a promover el departamento que implementan
desarrollo infantil temprano lineamientos de gestión articulada para
promover el desarrollo infantil temprano.
De proyectos Construcción y equipamiento de Número de proyectos de inversión pública
priorizados instituciones educativas. orientados a la construcción y
equipamiento de instituciones educativas.
Si una acción estratégica coincide con el resultado o producto de algún programa presupuestal;
entonces, se deberá considerar su respectivo indicador. Si el indicador no se encuentra
adecuadamente formulado, se recomienda que progresivamente se obtengan indicadores
apropiados para una medición consistente de la acción estratégica.
a. Cantidad de indicadores
Para cada acción estratégica se sugiere formular un solo indicador, si la acción estratégica no es
capaz de ser representada por un solo indicador, en ese caso se podrá formular más de un indicador,
que de manera directa o indirecta mida el avance del cumplimiento de la acción estratégica
correspondiente, manteniendo siempre la coherencia entre los indicadores propuestos y la condición
de cambio de la acción estratégica que se quiere medir.
De otro lado, si para alguna acción estratégica no es posible identificar un indicador trazador o
directo; entonces, como alternativa se podrá recurrir a un indicador proxy o indirecto, teniendo en
cuenta que progresivamente se deberán generar indicadores directos para reemplazar a los proxy.
b. Tipos de indicadores
A nivel de acciones estratégicas se formularán indicadores de resultado; y de ser requerido, también

se podrá formular indicadores de producto.
126
Julio 2016
Indicadores de resultado: “Son cambios en el comportamiento o estado o certificación de los
beneficiarios una vez recibidos los bienes o servicios” (Armijo, 2011). 26
Es preciso tener en cuenta que, un indicador de resultado se orienta a la búsqueda o generación de

cambios en los sujetos, tales cambios deberán estar establecidos en las acciones estratégicas.
EJEMPLO:
Algunos indicadores de resultado son:
 Alumnos egresados del nivel de enseñanza media.

 Hectáreas explotadas con título de dominio.
 Crecimiento de la recaudación de impuestos a través del portal de pagos.
Indicadores de producto: “Muestra los bienes y servicios de manera cuantitativa producidos y

provistos por un organismo público o una acción gubernamental. Es el resultado de una combinación
específica de insumos por lo cual dichos productos están directamente relacionados con ellos. Por sí
solo un indicador de producto, (por ejemplo, número de vacunaciones realizadas, número de
viviendas construidas, número de inspecciones, etc.) no da cuenta del logro de los objetivos o de los
recursos invertidos en la generación de dichos productos” (Armijo: 2011).
En otras palabras, los indicadores de producto se refieren a los bienes y servicios que se entregan o
proveen a la población objeto de las intervenciones; es decir, a los sujetos que se identificaron en las
acciones estratégicas.
EJEMPLO:
Algunos indicadores de producto son:
 Porcentaje de concesionarios del Programa de Alimentación PAE que cumplen normas de

calidad de la variable V6 (cumplimiento de Proyectos Técnicos).
 Cobertura de alumnos(as) de Educación Media del PAE.
 Porcentaje de raciones del PAE que están bajo los estándares mínimos de cumplimiento del
Proyecto Técnico.
Paso 4: Asignar responsables a cada acción estratégica

De identificar a los Se analizarán las acciones Un responsable por cada una
responsables de ejecutar o estratégicas y se revisarán las de las variables estratégicas.
coordinar cada una de las funciones de los actores para
variables estratégicas. identificar aquel al cual le
26
En este documento se utiliza la denominación “indicadores de resultado intermedio”; sin embargo,
para fines de la presente guía se considera solo como indicadores de resultado.
127
Julio 2016
corresponderá la
responsabilidad de liderar la
ejecución de cada acción
estratégica.
Es posible que exista más de un actor que participe en el desarrollo de una acción estratégica. En
este caso, se debe definir aquel sobre el cual debería recaer la responsabilidad principal del
desarrollo de la acción, y a continuación cada uno de los otros actores señalando el rol que
desempeñan en su ejecución.
Cuadro 32. Responsables de las acciones estratégicas
Redacción de la Acción
Responsable
Estratégica
Dirección Regional de Salud
Mejorar los niveles de nutrición en
Las Unidades de Gestión
los niños y niñas
Educativa Local
Aumentar la productividad Dirección Regional de
agroindustrial Agricultura
Fuente: Ceplan
8.5
Etapa 5: Ruta estratégica
Su finalidad es: Determinar el orden de prioridades a nivel de objetivos estratégicos y la

“secuencia de acciones estratégicas que permite lograr los objetivos
estratégicos”. A partir de esta priorización se definirán las metas de los objetivos
estratégicos.
Proceso para la construcción de la ruta estratégica
Paso 1: Priorizar los objetivos estratégicos

De priorizar los objetivos Valorando la importancia del Objetivos estratégicos en un
estratégicos. objetivo para el desarrollo del orden de prioridad.
ciudadano o su entorno, según
correspondan.
Paso 2: Ordenar la secuencia lógica de acciones

Se trata de organizar la Para cada objetivo estratégico, Una secuencia lógica de
estrategia para el territorio en se ordenan las acciones acciones por cada objetivo
una secuencia lógica de estratégicas desde el año de
128
Julio 2016
acciones ordenadas en el aprobación del plan hasta su estratégico.
tiempo durante el período de horizonte de tiempo, según el
ejecución del plan. orden lógico de ejecución y la
factibilidad de cada una de
ellas.
Las acciones estratégicas

deberán ordenarse a lo largo
de una línea de tiempo cuya
escala podrá ajustarse según
sea necesario.
Gráfico 28. Ruta estratégica
Como se puede observar, no todas las acciones estratégicas comenzarían a ejecutarse desde el
primer día de implementación del plan, habrá algunas que se iniciarán luego debido a que se
requiere que otras se realicen primero o por que los recursos (humanos, técnicos, presupuesto, entre
otros) son insuficientes en el presente. También puede darse el caso de que las condiciones actuales
no son las favorables (coyuntura social, condiciones meteorológicas, etc. Por ejemplo “mejorar las
condiciones de acceso y uso de agua y saneamiento” involucra primero gestionar el presupuesto y
otras acciones de coordinación con distintos actores. Una vez que la acción se concrete, se podrá
enfocar los esfuerzos en “mejorar las condiciones y uso de los servicios de telecomunicaciones e
información”.
También es posible que existan acciones estratégicas que se seguirán desarrollando más allá del
horizonte de tiempo del PDRC como lo es “mejorar la calidad del aire en las ciudades” (Gráfico 28).
129
Julio 2016
EJEMPLO: Ruta Estratégica de Ica – PDRC Ica 2016 -2021
130
Julio 2016
De esta manera, se contará con una secuencia lógica de objetivos y acciones estratégicas, la cual se
podrá sistematizar en el siguiente cuadro, indicando cuál será la entidad responsable de su ejecución
o coordinación:
Cuadro 33. Matriz de ruta estratégica
Objetivo Acciones
N° de OE N° AE Responsable
Estratégico Estratégicas
1
1 2
3
2
3
4
Fuente: Ceplan
Paso 3: Formular las metas

De estimar la magnitud de La selección de las metas para Las metas para los indicadores
cambio a lograr en cada los indicadores de los objetivos de los objetivos estratégicos y
objetivo estratégico y acción estratégicos y acciones acciones estratégicas.
estratégica para el período del estratégicas debe estar en
tiempo del plan. concordancia con la situación
de cada variable estratégica
determinada en el escenario
apuesta.
Las metas deben formularse

bajo los mismos términos en
que se enuncian los indicadores
(anexo 17).
GLOSARIO:
Meta: “Es el valor proyectado del indicador para hacer el seguimiento al logro de los objetivos
estratégicos y acciones estratégicas”.
131
Julio 2016
EJEMPLO:
Metas para el indicador de objetivos estratégicos y acciones estratégicas:
Ejemplo de meta para el indicador de un objetivo estratégico
Objetivo Indicador Meta

55% de niñas y niños del
Porcentaje de niñas y niños del
Mejorar los logros de segundo grado de educación
segundo grado de educación
aprendizaje en educación primaria que aprobaron examen
primaria que aprobaron examen
regular de comprensión de lectura al
de comprensión de lectura
2021.
Ejemplo de metas para los indicadores de las acciones estratégicas
Tipo de
acción Acción estratégica Indicador Meta
estratégica
De cambio Promover el uso de tecnologías Porcentaje de comunidades 38% de comunidades del
alternativas de agua en del área rural que utilizan área rural utilizan
poblaciones rurales tecnologías alternativas de tecnologías alternativas
agua de agua al 2017
De medidas Implementar los lineamientos Porcentaje de entidades 25% entidades
de política para la gestión articulada sectoriales y subnacionales sectoriales y
intersectorial e que implementan subnacionales
intergubernamental lineamientos de gestión implementan
orientada a promover el articulada para promover el lineamientos de gestión
desarrollo infantil temprano desarrollo infantil temprano. articulada para
promover el desarrollo
infantil temprano al
2018
De proyectos Construcción y equipamiento Número de proyectos de 158 de proyectos de
priorizados de instituciones educativas. inversión pública orientados a inversión pública
la construcción y orientados a la
equipamiento de instituciones construcción y
educativas equipamiento de
instituciones educativas
al 2016
Paso 4: Elaborar la matriz de resumen de objetivos estratégicos, acciones estratégicas y

metas

De contar con una matriz Ordenando en una matriz los Una matriz que sintetiza los
simplificada que permita objetivos estratégicos, los objetivos estratégicos, las
realizar el seguimiento a los indicadores y las metas por acciones estratégicas y sus
objetivos estratégicos y a las año. respectivas metas.
acciones estratégicas.
132
Julio 2016
Una vez identificados los objetivos estratégicos, indicadores y metas se deberán registrar en la
siguiente matriz:
Cuadro 34. Matriz de objetivos estratégicos y metas

Valor actual Responsabl
Meta
Objetivo del indicador Fuente e de la
Indicado
estratégic de medición
r Año Año Año Año Año Meta
o Valor Año datos del
1 2 3 4 “n” total
indicador
OE 1
AE1.1
AE1.2
OE 2
AE 2.1
OE i
Fuente: Ceplan
133
Julio 2016
IX. Redacción, aprobación y difución del PDRC
Su finalidad es: Informar a los funcionarios y servidores públicos del Gobierno Regional, del
Gobierno Nacional, a los actores del proceso y a la ciudadanía en general, sobre la
situación de futuro que se espera construir junto con los objetivos estratégicos
territoriales y las acciones estratégicas.
9.1
Redacción del PDRC
La redaccion del PDRC debe orientarse a comunicar las prioridades territoriales y las estrategias para
alcanzarlas. No debe centrarse en los procedimientos técnicos de cómo se definieron cada una de las
etapas.
El PDRC incluye un resumen del Documento Prospectivo, que se elabora en función a los documentos
de la Fase de Análisis Prospectivo.
La redacción del PDRC se realizará de acuerdo a la siguiente estructura:
I. Síntesis del análisis prospectivo: (máximo 20 hojas)

1. Caracterización del territorio
2. Análisis del entorno
3. Diagnóstico del desarrollo territorial
a. Clasificación de variables
b. Diagnóstico por variable estratégica
4. Escenarios
a. Matriz de escenarios
b. Síntesis de los escenarios exploratorios
II. Escenario apuesta
III. Visión
IV. Ruta Estratégica (incluye los objetivos estratégicas y las acciones estratégicas priorizadas)
V. Matriz de objetivos estratégicos y metas (que incluye indicadores y metas).
Anexos
1. Plantilla de articulación
2. Fichas de indicadores
3. Glosario de términos
4. Matrices utilizadas para sustento
5. Otra información relevante usada durante la Fase Estratégica
134
Julio 2016
9.2
Aprobación del PDRC
A continuación se presenta el proceso para la aprobación del PDRC:
1. La Comisión de Planeamiento Estratégico, mediante el Órgano de Planeamiento Estratégico,

Remite al Ceplan en formato físico y digital editable el proyecto del PDRC y el Documento
Prospectivo aprobado.
2. Ceplan emitirá un Informe Técnico del proyecto del PDRC evaluando principalmente:
a. La metodología aplicada, según los lineamientos de la presente guía metodológica.
b. La articulación con el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional.
c. La coherencia entre la estrategia de desarrollo territorial con las competencias y
funciones de los actores que participan en el proceso.
3. De contar con el Informe Técnico favorable de parte del Ceplan, el Órgano Resolutivo
aprobará el PDRC mediante Ordenanza Regional. En caso se propongan cambios luego de la
emisión del Informe Técnico, se deberá remitir al Ceplan la nueva versión del PDRC para la
elaboración de otro Informe Técnico.
9.3
Difusión del PDRC
Una vez que se aprueba el PDRC, se inicia un proceso de difusión que tendrán como fin dar a conocer
los principales resultados del análisis prospectivo y los objetivos, indicadores y metas del plan.
Principalmente son cuatro los grupos a los cuales se deben dirigir los esfuerzos de difusión:
1. Al Gobierno Regional
Muchos de los objetivos estratégicos que resulten del proceso de planeamiento estratégico serán
responsabilidad del Gobierno Regional o de sus Direcciones Regionales. Por este motivo es de suma
importancia que los funcionarios y servidores internalicen la propuesta de desarrollo para hacer
efectivo su cumplimiento.
2. A las entidades correspondientes del Gobierno Nacional
Para lograr los objetivos estratégicos relacionados con políticas nacionales, es necesaria la
articulación y coordinación con las entidades del Gobierno Nacional correspondientes, sobre todo en
el marco de las competencias compartidas.
135
Julio 2016
3. A los actores involucrados
Particularmente, los actores con quienes se planean las acciones estratégicas para el logro de los
objetivos estratégicos serán los principales aliados durante la ejecución de la estratégica, por este
motivo es muy importante mantener su interés para motivar su participación. Esto permitirá
aumentar las probabilidades de efectividad del plan.
4. A la ciudadanía en general
A fin de contar con el apoyo social requerido para implementar los cambios que se requieren para el
desarrollo territorial. Además de esta forma se da cumplimiento a la política de transparencia y se
contribuye al seguimiento y monitoreo del PDRC.
136
Julio 2016
Anexos
Anexo 1: Glosario de términos

Cadena de valor público
Modelo teórico que permite describir cómo las intervenciones públicas buscan transformar la
sociedad a través una combinación y secuencia causal de variables (insumos, procesos, productos,
resultados e impactos)
Dependencia
Grado de subordinación de una variable con relación a las demás.
Escenarios
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) cita regularmente la

definición de Van der Heijden: “Los escenarios son descripciones consistentes y coherentes de
futuros hipotéticos alternativos que reflejan diferentes perspectivas sobre el pasado, presente y
futuros desarrollos, que pueden servir como base para la acción. Un escenario debe describir una
situación futura. Se construye sobre el conjunto de variables estratégicas y refleja un
comportamiento futuro de las mismas. Cuenta con enlaces plausibles de causa efecto que conectan
la condición futura con el presente, mientras ilustra decisiones claves, eventos y consecuencias a
través de la narrativa, permitiendo reconocer los riesgos y oportunidades”.
Evento de futuro
Todos aquellos hechos plausibles que representan potenciales fuerzas de ruptura.
Impacto (CVP)
Son los efectos que los resultados ejercen sobre otras variables.
Impacto de la tendencia
Capacidad de una tendencia para generar cambios en los componentes del territorio, es decir el
efecto potencial que tiene la tendencia sobre el componente para modificar su comportamiento.
Incoherencia operativa
Se da cuando un objetivo estratégico dificulta, impide o atrasa la ejecución de otro. Si esto ocurre se
debe modificar, reemplazar o eliminar el objetivo estratégico que esté en conflicto con los demás.
137
Julio 2016
Indicador
“Es un enunciado que permite medir el estado de cumplimiento de un objetivo, facilitando su

seguimiento”. De acuerdo con la definición, el indicador es un instrumento que permite realizar el
seguimiento de los resultados (expresados a través de los objetivos estratégicos) a través de
mediciones sucesivas en contraste con las metas establecidas.
Debe haber una correspondencia entre el objetivo y el indicador que lo mide. El indicador debe
medir la condición de cambio sobre la cual ha intervenido el objetivo estratégico o al menos estar
vinculado de manera directa. Por ejemplo: si el objetivo estratégico interviene en desarrollo humano
o calidad de vida, no puede plantear un indicador como nivel de pobreza, porque sólo estaría
midiendo la cualidad “nivel de ingreso” que es componente que impacta en el desarrollo humano. Lo
indicado sería plantear el índice de Desarrollo Humano como indicador.
Indicadores de impacto
“Miden los resultados a nivel del fin último esperado con la entrega de los bienes y servicios. La
información que entrega se refiere por ejemplo al mejoramiento en las condiciones de la población
objetivo, y que son exclusivamente atribuibles a dichos bienes.”27
Indicadores de resultado
“Son cambios en el comportamiento o estado o certificación de los beneficiarios una vez recibidos los
bienes o servicios.” 28
Indicador proxy
Es una medición o señal indirecta que aproxima o representa un fenómeno en la ausencia de una
medición o señal directa (Ministerio de Energía y Minas 2015).
Influencia
Capacidad de una variable para alterar el comportamiento de las demás.
Meta
“Es el valor proyectado del indicador para hacer el seguimiento al logro de los objetivos
estratégicos”. La meta es la cuantificación a futuro de los indicadores de los objetivos estratégicos. Se
27
Armijo, Marianela (2011). Planificación Estratégica e Indicadores en el Sector Público. ILPES. En este
documento se utiliza la denominación “indicadores de resultado final o de impacto”; sin embargo, para
fines de la presente Guía se considera solo como indicadores de impacto.
28
Armijo, Marianela (2011). Planificación Estratégica e Indicadores en el Sector Público. ILPES. En este documento
se utiliza la denominación “indicadores de resultado intermedio”; sin embargo, para fines de la presente Guía se
considera solo como indicadores de resultado.
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Julio 2016
debe considerar a la meta como una aspiración o estimación a la que se espera llegar en un periodo
de tiempo determinado.
Oportunidad
Es un evento favorable que no ha ocurrido aún y de ocurrir puede contribuir al logro los objetivos
estratégicos o del escenario apuesta, siempre que se tomen las decisiones para su aprovechamiento.
Productos (CVP)
Conjunto articulado de bienes y servicios que entrega las entidades de la administración Pública.
Resultado (CVP)
Es el efecto que se desea lograr sobre una variable como consecuencia, entre otras cosas, de la
producción pública.
Redundancia
Se da cuando se encuentren objetivos muy parecidos o que algunos envuelven o contienen a otros.
En estos casos, se debe optar por el objetivo estratégico cuyo espectro sea más amplio.
Riesgo
Es un evento desfavorable que no ha ocurrido aún y de ocurrir puede afectar negativamente el logro
de los objetivos estratégicos o del escenario apuesta, siempre que no se tomen decisiones para
disminuir o anular su efecto.
Tendencia
Posible comportamiento a futuro de una variable asumiendo la continuidad de su patrón histórico

(Balbi 2014). Son los fenómenos que muestran un comportamiento reconocible y verificable
históricamente del cual puede asumirse que se prolongará en el futuro.
Territorio
Construcción social producto de las interrelaciones y decisiones de los actores locales en torno a un
proyecto de desarrollo concertado entre todos ellos (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria,
2007).
Variable
Cualidad o característica concreta que sufre cambio.
139
Julio 2016
Anexo 2: Propuesta de modelo conceptual para territorios
Inclusión Social y Derechos Humanos
Protección social: La protección social es un componente de la política social que busca en su sentido
más amplio mantener niveles mínimos de calidad de vida para el desarrollo de las personas, con
énfasis en las políticas y programas relacionados con la superación de la pobreza y pobreza extrema y
el acceso a servicios sociales en la población en situación de riesgo, vulnerabilidad y abandono
(Cepal).
Promoción social: La promoción social es un componente de la política social que considera todas las
políticas y programas relacionadas con el desarrollo de capacidades, que tienen a mejorar la calidad
de vida de las personas en base a una mayor productividad e ingresos generados de manera
autónoma, a través del fortalecimiento del capital humano o del mejoramiento de las condiciones
del contexto (Cepal).
Interculturalidad: La interculturalidad es un enfoque de política que refiere a la construcción de

relaciones equitativas entre personas, comunidades, países y culturas distintas (indígenas o no). Para
ello es necesario un abordaje sistémico del tema, es decir, trabajar la interculturalidad desde una
perspectiva que incluya elementos históricos, sociales, culturales, políticos, económicos, educativos,
antropológicos, ambientales, entre otros (UNESCO).
Equidad: Equidad es la justicia en el tratamiento de cualquier individuo de acuerdo a sus respectivas

necesidades según su orientación sexual o identidad de género, religión, raza o identidad étnica,
edad, sexo, discapacidad y estado de salud principalmente. Implica el tratamiento diferencial para
corregir desigualdades de origen a través de medidas no necesariamente iguales, pero conducentes a
la igualdad en términos de derechos, obligaciones, beneficios y oportunidades. La equidad es un
concepto que se refiere a la distribución justa entre individuos de las oportunidades, recursos y
beneficios, para alcanzar su pleno desarrollo y la vigencia de sus derechos humanos. La equidad
supone el reconocimiento de las diferencias, y la garantía de la igualdad en el ejercicio de los
derechos (Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables - Defensoría del Pueblo).
140
Julio 2016
Derechos colectivos: Estos derechos protegen los valores, normas, costumbres, cosmovisión y
modos de organización social de los grupos sociales denominados “pueblos indígenas u originarios”;
dado que pueden ser perjudicadas o desaparecer al interactuar con las sociedades mayoritarias
donde viven insertadas. Estos derechos están reconocidos por la Constitución Política del Perú, el
Convenio 169, entre otros tratados internacionales; y son: 1) el derecho a la identidad cultural; 2) el
derecho a la participación de los pueblos indígenas; 3) el derecho a la consulta; 4) el derecho a elegir
sus prioridades de desarrollo; 5) el derecho a conservar sus costumbres, siempre que éstas no sean
incompatibles con los derechos fundamentales reconocidos internacionalmente; 6) el derecho a la
jurisdicción especial; 7) el derecho a la tierra y el territorio, es decir al uso de los recursos naturales
que se encuentran en su ámbito geográfico y que utilizan tradicionalmente de la legislación vigente;
8) el derecho a la salud con enfoque intercultural; y 9) el derecho a la educación intercultural, entre
otros (artículo 3 de la Ley 29785), (Ministerio de Cultura).
Acceso a servicios sociales
Educación: Servicio público esencial que garantiza el pleno ejercicio del derecho fundamental de la
persona a la educación. La educación es un proceso de aprendizaje y enseñanza que se desarrolla a
lo largo de toda la vida y que contribuye a la formación integral de las personas, al pleno desarrollo
de sus potencialidades, a la creación de cultura, y al desarrollo de la familia y de la comunidad
nacional, latinoamericana y mundial. Se desarrolla en instituciones educativas y en diferentes
ámbitos de la sociedad (PEDN /Ley general de Educación)
Salud - Población saludable: Conjunto de prestaciones de salud de carácter preventivo, promocional,

recuperativo y de rehabilitación. La salud es un estado de completo bienestar físico, mental y social,
y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades (PEDN / OMS).
Agua y saneamiento: Incluye el servicio de agua potable o apta para el consumo humano en hogares
y en la red de alcantarillado (sistema de recojo, transporte y vertido o tratamiento de aguas
residuales) (PEDN).
Electricidad (servicio de energía): Servicio destinado al abastecimiento regular de energía para uso
de la colectividad, que incluye el servicio a domicilio y alumbrado público, y el uso del gas (en el
sector residencial) (PEDN).
Vivienda: Espacio delimitado por paredes y techos de cualquier material, con entrada independiente
que se ocupa habitualmente para protegerse del entorno, dormir, entre otras actividades y permite
la disponibilidad de servicios públicos (PEDN).
Transporte Público: Servicio de transporte de personas realizado con regularidad, continuidad,

obligatoriedad y uniformidad para satisfacer necesidades colectivas de un punto a otro, a través de
una ruta determinada mediante una resolución de autorización (PEDN).
Telecomunicaciones: Servicios que proporcionan la infraestructura adecuada y la capacidad

necesaria para que los usuarios puedan comunicarse efectivamente superando los impedimentos
físicos o geográficos. Incluye los servicios de telefonía fija y móvil e Internet brindado en hogares
(PEDN).
Institucionalidad y Gobernabilidad
Gestión Pública: Es la calidad de los servicios brindada por el Estado orientado a los ciudadanos y a la
promoción del desarrollo, que asegura el ejercicio de la función pública eficiente, democrática,
141
Julio 2016
transparente, descentralizada y participativa, en una ciudadanía ejercida a plenitud por las personas
(PEDN).
Transparencia y rendición de cuentas: La rendición de cuentas consiste en informar y explicar a los

ciudadanos las acciones realizadas por el gobierno de manera transparente y clara para dar a
conocer sus estructuras y funcionamiento, y por consecuencia, ser sujeto de la opinión pública. A
través de la rendición de cuentas, los ciudadanos pueden estar informados de las acciones del
gobierno y la manera de realizarlas. Con la transparencia, se da a conocer si el gobierno está
haciendo correctamente lo que difunde y publica a la ciudadanía (Secretaría de Hacienda y Crédito
Público-SHCP)
Representatividad: Este concepto hace referencia a la identificación entre los representantes y los
representados, la frecuencia con que el representante sigue las instrucciones de sus representados y
la capacidad del representante de personificar características del grupo que representa (PEDN).
Participación política y ciudadana: Participación Política, de manera general, puede definirse como
toda actividad de los ciudadanos que está dirigida a intervenir en la designación de los gobernantes
y/o a influir en los mismos con respecto a una política estatal.
Seguridad y Orden: Acción integrada que desarrolla el Estado, con la colaboración de la ciudadanía,
para asegurar la convivencia pacífica, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías
y espacios públicos, así como para contribuir a la prevención de la comisión de delitos y faltas.
Desarrollo Económico
Diversificación productiva: Estrategia diseñada para producir múltiples productos y servicios, a fin de
generar nuevos motores de crecimiento económico que lleven a la diversificación y la sofisticación
económica, la reducción de la dependencia a los precios de materias primas, la mejora de la
productividad, el aumento del empleo formal y de calidad, y un crecimiento económico sostenible de
largo plazo (PEDN / Plan de diversificación).
Ciencia, tecnología e innovación: Ciencia, tecnología e innovación (CTI) son elementos centrales para
el desarrollo de sociedades del conocimiento sostenibles. Las capacidades nacionales de CTI son, por
lo tanto, un importante motor de crecimiento económico y desarrollo social. Las políticas de CTI,
regionales, nacionales, y sub-nacionales direccionan y promueven la inversión y la formación de
recursos humanos, creando y fortaleciendo las capacidades necesarias para que la CTI esté al servicio
del desarrollo sostenible (UNESCO /Conicyt – Chile)
- Innovación: Proceso de crear e implementar en especial un nuevo producto o proceso /

Proceso de creación de valor económico mediante el cual ciertos productos o procesos
productivos, desarrollados en base a nuevos conocimientos o a la combinación novedosa de
conocimiento preexistente, son introducidos eficazmente en los mercados y, por lo tanto, en la
vida social.
- Ciencia: Conjunto de conocimientos obtenidos mediante la observación y el razonamiento,

sistemáticamente estructurados y de los que se deducen principios y leyes generales. En otra
acepción, ciencia es el conjunto de conocimientos relativos a las ciencias exactas,
fisicoquímicas y naturales.
142
Julio 2016
- Tecnología: Conjunto de teorías y de técnicas que permiten el aprovechamiento práctico del
conocimiento científico. En otra acepción, tecnología es el conjunto de los instrumentos y
procedimientos industriales de un determinado sector o producto.
Empleo: Trabajo de calidad en condiciones de libertad y equidad, en el cual los derechos son
protegidos, se cuenta con remuneración adecuada y protección social (PEDN).
Desarrollo territorial: Desarrollo territorial sostenible, busca la integración interna de la economía, la

sociedad y el ambiente, acorde con la integración geoeconómica y geopolítica (conjunto de procesos
sociales, culturales y económicos que promueven en un territorio el dinamismo económico y la
mejora de la calidad de vida de la población).
Calidad de vida en zonas rurales: Bienestar general de la población en la zona rural, medido a través
de su bienestar material ejemplo, nivel de vida considerando además componentes intangibles como
la calidad del medio ambiente, la seguridad nacional, la seguridad personal y las libertades políticas y
económicas (adaptado del Banco Mundial).
Conectividad rural y urbana: El desarrollo de las conexiones del sistema urbano-rural es una
herramienta para el desarrollo territorial integrado. El manejo de las conexiones (conectividad),
incluye desde la accesibilidad y la movilidad hasta la conectividad informática. Un adecuado manejo
de la conectividad permite el acceso a infraestructuras prestadoras de servicios, una mejor capacidad
de movilizarse en el territorio a costos razonables y la conexión a la información, la cultura y la
integración con la sociedad. Todos estos son aspectos claves para el desarrollo social del campo, el
aumento de su competitividad y la apropiación social del territorio (Tesis:
http://www.javeriana.edu.co/biblos/tesis/arquitectura/tesis07.pdf).
Ciudad sostenible: Aquella ciudad que es segura, ordenada, saludable, atractiva cultural y
físicamente, eficiente en su funcionamiento y desarrollo, que no afecta al medio ambiente y, como
consecuencia de todo ello, es gobernable. Los municipios de estas ciudades tienen atributos y
ejecutan obras orientadas al bienestar de sus ciudadanos. La sostenibilidad ambiental significa
preservar el capital natural. Requiere que nuestro consumo de recursos materiales, hídricos y
energéticos renovables no supere la capacidad de los sistemas naturales para reponerlos, y que la
velocidad a la que consumimos recursos no renovables no supere el ritmo de sustitución de los
recursos renovables duraderos. La sostenibilidad ambiental significa asimismo que el ritmo de
emisión de contaminantes no supere la capacidad del aire, del agua y del suelo de absorberlos y
procesarlos. La sostenibilidad ambiental implica además el mantenimiento de la diversidad biológica,
la salud pública y la calidad del aire, el agua y el suelo a niveles suficientes para preservar la vida y el
bienestar humanos, así como la flora y la fauna, para siempre. (La Carta de Aalborg) (Plan de
Desarrollo Territorial para la Zona del Huallaga).
Infraestructura Productiva: Conjunto de estructuras de ingeniería e instalaciones de larga vida útil

sobre la cual se produce la prestación de servicios necesarios y actividades con fines productivos
(PEDN).
Corredores Económicos: Es la fuerza de aglomeración de actividades productivas que permiten el

flujo o circulación de mercancías y factores productivos a partir del encuentro entre la oferta y la
demanda sustentada en la existencia de relaciones de interdependencia de una o más ciudades
centrales, ciudades intermedias y ciudades menores (PEDN aprobada).
143
Julio 2016
Ambiente: Aprovechamiento eficiente, responsable y sostenible de la diversidad biológica,
asegurando una calidad de vida ambiental adecuada para la vida saludable de las personas y el
desarrollo del país.
Gestión de riesgos y desastres: Es un proceso social cuyo fin último es la prevención, la reducción y
el control permanente de los factores de riesgo de desastre en la sociedad, así como la adecuada
preparación y respuesta ante situaciones de desastre, considerando las políticas nacionales con
especial énfasis en aquellas relativas a materia económica, ambiental, de seguridad, defensa nacional
y territorial de manera sostenible (PEDN).
Calidad Ambiental: Presencia de elementos, sustancias y tipos de energías que le confieren una
propiedad especifica al ambiente y a los ecosistemas (PEDN).
Ecosistema: Complejo dinámico de comunidades vegetales, animales y de microorganismos, así

como su medio no viviente, que interactúan como una unidad funcional (Naciones Unidas).
Diversidad Biológica: Es el término por el que se hace referencia a la amplia variedad de seres vivos
sobre la Tierra y los patrones naturales que conforma. se entiende por diversidad la amplia variedad
de plantas, animales y microorganismos existentes (Naciones Unidas).
Estado del Ambiente: Conjunto de características del ambiente, en función a la disponibilidad y

facilidad de acceso a los recursos naturales y a la ausencia o presencia de agentes nocivos. Es la
presencia de elementos, sustancias y tipos de energías que le confieren una propiedad específica al
ambiente y a los ecosistemas (Ministerio de Ambiente).
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Julio 2016
Anexo 3: Matriz de valoración de tendencias
A partir de la calificación de cada tendencia se podrán escoger aquellas con un puntaje mayor para el
análisis de impactos sobre el modelo conceptual y sobre el modelo actual del territorio.
Matriz de valoración de tendencias

Criterios para seleccionar tendencias
Pertinencia Evidencia
Valor
La evidencia hace referencia a la fiabilidad de los datos
La pertinencia es el grado de vinculación o relación que
cualitativos o cuantitativos que sustentan la existencia
tiene la tendencia con el territorio
de una tendencia
Existe evidencia contundente que demuestra

5 La tendencia tiene muy alta pertinencia
la existencia de la tendencia
Existe evidencia que demuestra la existencia
4 La tendencia tiene una alta pertinencia
de la tendencia
Existe cierta evidencia que demuestra la
3 La tendencia tiene una mediana pertinencia
Existe poca evidencia que demuestra la
2 La tendencia tiene poca pertinencia
La tendencia no es pertinente o lo es en muy No existe evidencia que demuestre la
1
escasa medida existencia de la tendencia
Tendencia Pertinencia Evidencia Puntaje

Ítem Liste todas las tendencias Colocar el promedio entre
Valore la pertinencia Valore la evidencia
encontradas pertinencia y evidencia
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
145
Julio 2016
Anexo 4: Matriz de análisis de tendencias sobre el modelo conceptual
Tendencias
Componentes del modelo conceptual Tendencia 1 Tendencia 2 Tendencia 3 … Tendencia n Total
Componente A.1
Componente A Componente A.2
Componente A.3
Componente B.1
Componente B Componente B.2
Componente B.3
… …
Componente n.1
Componente n Componente n.2
Componente n.3
Total
146
Julio 2016
Anexo 5: Matriz de análisis de tendencias sobre el territorio
Tendencias
Modelo actual del
Tendencia 1 Tendencia 2 Tendencia 3 … Tendencia n Total
territorio
Sistema Urbano (o poblacional)
Sistema relacional
Sistema ambiental
Sistema productivo
Sistema equipamental
Sistema patrimonial
Total
147
Julio 2016
Anexo 6: Estructura básica de una encuesta Delphi
Impacto sobre el Periodo de tiempo en que podría ocurrir el Probabilidad de

sector evento de futuro ocurrencia
Ocurrirá después
Indeterminado
2016-2018
2019-2022
2023-2026
2027-2030
Ya ocurrió
Media
Media
Baja
Baja
Alta
Alta
Evento de futuro
1 Evento 1
2 Evento 2
3 Evento 3
4 Evento 4
… …
n Evento n
Fuente: Adaptado de Ortega 2013
148
Julio 2016
Anexo 7: Identificación y definición de variables
Condición Sujeto /
Variable Definición
de cambio Objeto
Componente 1.1
Componente 1.2
Componente 1
Componente 1.3
Componente 1.4
Componente 2.1
Componente 2.2
Componente 2
Componente 2.3
Componente 2.4
Componente n.1
Componente n.2
Componente n
Componente n.3
Componente n.4
Tendencia 1
Tendencia 2
Tendencias
Tendencia 3
Tendencia n
Instrumento de política 1
Instrumentos Instrumento de política 2
de política Instrumento de política 3
Instrumento de política n
Se puede tener más de una variable por componente de nivel 2 o por instrumento de política. Si las
tendencias se encuentran enunciadas según los lineamientos metodológicos compartidos, deberá
poder extraerse solo una variable.
149
Julio 2016
Anexo 8: Matriz de Análisis Estructural
Tener en cuenta que la

relación e influencia se
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 n establece respecto al
1 momento actual del
análisis. Para determinar el
2 grado de influencia de una
3 variable sobre otra se
asignará un valor entre 0 y
4
3, según la siguiente
5 categoría:
6
7
8 Val Grado de influencia
9 or de variables
0 Sin influencia
10
1 Débil
11
2 Moderada
n
3 Fuerte
150
Julio 2016
Anexo 9: Selección de variables estratégicas
Las variables que representan preponderantemente impactos serán las que se escogerán como
variables estratégicas. Sin embargo, será decisión de la Comisión de Planeamiento la selección final
de variables estratégicas
Selección de variables estratégicas

Variables ambiguas y
Representan medios Representan impactos
dependientes
Ítem
Coloque el nombre de la variable Marque con una X si la variable es un Marque con una X si la variable es un
identificada medio impacto
1 Variable 1
2 Variable 2
3 Variable 3
4 Variable 4
5 Variable 5
6 Variable 6
7 Variable 7
8 Variable 8
9 Variable 9
10 Variable 10
11 Variable 11
12 Variable 12
151
Julio 2016
Anexo 10: Ficha del protocolo del indicador
Variable estratégica:
Nombre del indicador
Definición
Nivel de desagregación
geográfica
Justificación
Limitaciones y supuestos
empleados
Fórmula o método de
cálculo
Periodicidad de las
mediciones
Fuente de datos
Órgano y entidad
responsable de la
medición
Fuente: Adaptado en base a Ministerio de Economía y Finanzas 2015 y CONEVAL, SHCO, SFP 2011.
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Julio 2016
Anexo 11: Matriz para el registro de la evolución histórica

de una variable
Valores históricos
Variable Indicador Fuente Valor actual
Año 1 Año 2 Año 3
Variable 1
Variable 2
Variable 3
Variable 4
Variable 5
Variable 6
Variable 7
Variable 8
Variable 9
Variable 10
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Julio 2016
Anexo 12: Matriz de identificación de actores
Actores que influyen Actores sobre los cuales

N° sobre la variable Variable estratégica la variable estratégica
estratégica tiene influencia
En este campo, coloque el En este campo, coloque el En este campo, coloque el
1 actor que influye sobre la nombre de la variable actor que es influido por la
variable estratégica. estratégica. variable estratégica.
2
3
4
5
6
7
8
9
10
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Julio 2016
Anexo 13: Matriz de escenarios
Escenario Escenario
Situación Escenario
Escenario tendencial exploratorio exploratorio
actual óptimo
1 n
Valor Califica Califica
Indica Fuen Val Calificac Valor Califica Califica Valo Calificac
(202 ción ción Valor Valor
dor te or ión (2030) ción ción r ión
1) (2021) (2030)
Variable
estratégica
1 10
Variable
estratégica
2 10
Variable
estratégica
3 10
Variable
estratégica
4 10
Variable
estratégica
5 10
Variable
estratégica
6 10
Variable
estratégica
7 10
Variable
estratégica
8 10
155
Julio 2016
Anexo 14: Matriz de riesgos y oportunidades
Escenario Ítem Riesgos Ítem Oportunidades

1 1
2 2
Escenario "X" 3 3
4 4
5 5
156
Julio 2016
Anexo 15: Articulación de objetivos
Los planes estratégicos se articulan a través de sus objetivos estratégicos y sus correspondientes
indicadores y metas.
En el caso de los Planes de Desarrollo Regional Concertados, la articulación se da con los Pesem y el
PEDN de la siguiente manera.
 En el caso de las competencias exclusivas, el indicador que corresponde al objetivo

estratégico territorial se articula al indicador del objetivo nacional específico, limitado a su
territorio. Esta articulación es de dos formas:
o El indicador que corresponde al objetivo estratégico territorial es igual al indicador
del objetivo nacional específico; o
o El indicador que corresponde al objetivo estratégico territorial tiene una relación de
causalidad con el indicador del objetivo nacional específico.
 En el caso de las competencias compartidas, el indicador que corresponde al objetivo
estratégico territorial es igual al indicador del objetivo estratégico sectorial limitado a su
territorio. En el caso de las competencias compartidas de los Gobiernos Locales, el indicador
que corresponde al objetivo estratégico territorial debe ser igual al indicador del objetivo
estratégico sectorial, regional o provincial, según corresponda.
157
Julio 2016
Plantilla de articulación de los Planes de Desarrollo Regional Concertado
158
Julio 2016
Anexo 16: Identificación y formulación de indicadores
Elementos del indicador
 Unidad de medida: Es el parámetro de referencia o la expresión que permitirá la operatividad y la

determinación de las magnitudes de la medición del indicador.
 Sujeto: Es la unidad mínima de análisis sobre la que se hará la medición.
 Atributo: Son los aspectos o características que serán medidos sobre el sujeto. Cada aspecto o
característica que se identifique como atributo, deberá ser definido o conceptualizado de manera
operativa para evitar errores o dificultades en la medición y distorsiones en la interpretación de
resultados.
Redacción del Indicador
La redacción del indicador debe de incluir la unidad de medida, el sujeto y el atributo.
Indicador = Unidad de medida + Sujeto + Atributo
Por ejemplo, para el propósito del objetivo estratégico “Incrementar los logros educativos en los
niños y niñas al III Ciclo de Educación Básica Regular” se identifica el siguiente indicador señalando
sus elementos:
Unidad de medida Sujeto Atributo
de niñas y niños del III con desempeño

Porcentaje ciclo de Educacion suficiente en
Basica Regular comprensión lectora
Fuente: Ceplan
Los indicadores pueden ser de naturaleza cuantitativa o cualitativa dependiendo del tipo de atributo
que elija.
Elección de la unidad de medida
Elegir la unidad de medida en función de la mejor expresión operativa que permita una medición
adecuada del indicador.
a) Para indicadores cuantitativos, las unidades de medida estarán asociadas a atributos

cuantitativos, siendo las más utilizadas:
159
Julio 2016
 Número  Promedio  Relación

 Proporción  Razón  Mediana
 Porcentaje  Brecha  Quintil
 Tasa  Tasa de crecimiento  Índice
 Recomendación para el uso de Número en el enunciado del indicador
Cuando se utilice ésta unidad de medida, se recomienda anteponer siempre la palabra “Número”
o “Total” en el enunciado del indicador, a fin de evitar confusiones con el uso de otras unidades
de medidas. Ejemplo:
“Número de niñas y niñas menores de cinco años atendidos en el establecimiento de salud”.
 Recomendación para el uso de Número y Porcentaje
El número y porcentaje son tal vez las unidades de medida frecuentemente utilizadas para la
formulación de indicadores, pero conviene tener en cuenta lo siguiente, a fin de elegir
apropiadamente entre una u otra unidad de medida.
Un porcentaje se calcula dividiendo el numerador entre el denominador multiplicado por 100;

donde el numerador vendría a ser la cantidad de sujetos que cumplen con el o los atributos de
interés de medición y, el denominador vendría a ser el universo o la base de éstos sujetos. Pero a
veces ocurre que el denominador no se puede determinar, en este caso se recomienda utilizar
número en lugar de porcentaje:
 Cuando el numerador del indicador sea muy pequeño en relación al denominador. Caso
contrario se podría utilizar una tasa.
 Cuando el universo del denominador no se conozca o no se haya medido o estimado.
En base a lo anterior, un porcentaje resulta adecuado utilizarlo cuando se disponga de información

precisa o consistente de la base del denominador respecto de la información del numerador, de tal
manera que, se obtengan mediciones apropiadas para los propósitos de los objetivos estratégicos y
de las acciones estratégicas.
b) Para indicadores cualitativos, las unidades de medida estarán asociadas a atributos cualitativos y
se expresarán como: nivel, categoría, clase, intervalo, etc. Por ejemplo, el nivel educativo
alcanzado por la población de 15 a 24 años de edad.
160
Julio 2016
Identificación del sujeto
El sujeto del indicador debe ser el mismo o estar relacionado al sujeto del propósito de los objetivos
estratégicos. De manera similar, el sujeto del indicador para las acciones estratégicas debe ser el
mismo que “el quién”.
Identificación del atributo
Para la identificación del atributo se debe tener en cuenta los siguientes conceptos:
 Variable: Es una característica que se desea medir. Ejemplo: Edad, Sexo, Estado Civil, etc.
 Dato: Valor que toma una variable asociado al sujeto. Ejemplo: la variable edad medida en años
puede tomar valores como 0, 1, 2, ...100, etc., la variable estado civil puede tomar valores
asociados a las categorías de soltero, casado, viudo, etc.
IMPORTANTE
Tener en cuenta que estas variables son variables estadísticas que permiten operar la medición del
indicador. Por lo tanto, no son de la naturaleza de las variables abordadas en la Fase de Análisis
Prospectivo.
Clasificación de las variables
Variable
Cuantitativa Cualitativa
Se denomina a cualquier fenómeno o Se denomina al fenómeno o evento que
evento susceptible de ser medido en no puede ser expresado en términos
términos numéricos. numéricos.
Discreta
Es aquella que únicamente puede Nominal
tomar un número finito de valores Es aquella en la que sólo se puede
dentro de un intervalo finito o infinito pertenecer a una clase o categoría a la
numerable. vez.
Ejemplo: hijos de una familia, alumnos Ejemplo: Estado civil actual, sexo, etc.
en una clase, etc.
Continua Ordinal
Es aquella que puede tener infinitos Es aquella donde existe una relación
valores dentro del intervalo finito o de orden en el recorrido de la
infinito en el que esté definida. variable.
Ejemplo: la estatura, tiempo de vida Ejemplo: Nivel socioeconómico, nivel
de un foco, el peso, etc. educativo, etc.
El o los atributos del indicador deben estar relacionados a la condición de cambio de los objetivos
estratégicos.
De esta manera, se presenta el siguiente cuadro que asocia los objetivos estratégicos con los
elementos del indicador:
161
Julio 2016
Construcción de un indicador
Elementos del indicador

Nivel
Unidad de medida Sujeto Atributo
Se elegirá según Debe ser el Deben estar
corresponda a mismo o estar relacionados a la
Objetivo Estratégico indicadores relacionado al condición de
cuantitativos o “sujeto” del cambio del
cualitativos. propósito. propósito
Fuente: Ceplan
Requisitos que debe cumplir el indicador
Los indicadores seleccionados para el propósito del objetivo estratégico deberán cumplir con los
siguientes requisitos tomados de los Indicadores SMART: específico (Especific), medible
(Measurable), realizable (Achievable), realista (Realistic) y limitado en tiempo (Time-Bound)29
Específico: Corresponde a información explícitamente particular al objetivo que se quiere observar y

que permite al observador verificar que el proyecto ha o no ha cumplido con el objetivo. Qué
medidas y con qué especificaciones y en qué lugar. (Kilometraje para caminos, hectáreas de tierra
bajo producción, Ampliación de agua potable, etc.)
Realizable: Se refiere a la probabilidad de alcanzar el indicador en todos sus aspectos. La posibilidad

de cumplir un indicador depende del contexto de un proyecto.
Medible: Característica que permite medir el indicador objetivamente (dos personas analizando los
datos llegarían a la misma conclusión). También tiene que ser relativamente fácil de recopilar.
Puede ser medible cuantitativamente o cualitativamente. Cuantitativo se refiere a números, tamaño,

frecuencia, porcentajes, etc. Cualitativo se refiere a diferencias de calidad, características esperadas,
opiniones, encuestas. Los indicadores cualitativos resultan muchas veces de entrevistas, grupos
focales, observación directa, etc.
Relevante: Algunos indicadores son más apropiados que otros para medir un objetivo específico. Tal
como el caso de Realizable, depende mucho del contexto de un proyecto. Uno debe preguntarse ¿es
ésta la mejor manera de saber si se ha alcanzado el objetivo?
Enmarcado en el tiempo: El indicador debe expresar plazos, tiempos de inicio y término, cuándo se
alcanzarán las metas. Uno debe preguntarse ¿Tiene el indicador un tiempo de inicio o de
terminación? o si ¿Expresa una frecuencia de ocurrencia?
29
Falta cita
162
Julio 2016
Línea de base o valor base del indicador
La línea de base de un indicador es el dato o información que se obtiene producto de un estudio

previo, el cual constituye el punto de partida para las mediciones sucesivas que se realicen con el
indicador, es la base de referencia.
Es necesario que todo indicador tenga línea de base. Si esto no es posible, entonces se considerará
uno de los casos siguientes:
 Tomar como base un valor de un conjunto de valores históricos del indicador, recomendándose
que ese valor corresponda a un periodo a partir del cual se pueda conocer o tener una idea clara
de una tendencia o comportamiento consistente de resultados de periodo a periodo.
Sin embargo, es posible que por la naturaleza del evento o suceso que se mide, existan
indicadores del cual no sea posible definir claramente una tendencia o comportamiento en el
tiempo, como puede ser el caso de indicadores económicos, por ejemplo. En estos casos, se
recomienda consultar a la entidad responsable de la medición de estos indicadores, a fin de
conocer todos los aspectos relacionados a la medición de los mismos y establecer el valor que se
tomará como base.
En otros casos, tratándose de una fuente externa al Sector, es posible que a lo largo del tiempo se
hayan realizado ajustes a la metodología de la medición de indicadores. Entonces, de igual
manera, es conveniente conocer estos aspectos para elegir de manera apropiada el valor base.
 Si el indicador es de medición reciente, es decir, que no se disponen de datos históricos;

entonces, se tomará como base el valor del primer resultado de medición. Pudiéndose, elegir con
el tiempo un valor más apropiado, en la medida que se tenga una mayor experiencia en la
medición del indicador y se disponga de información de una serie de mediciones sucesivas.
 Si en caso no existiesen datos, se podrá tomar como valor base el primer resultado de medición
del año en curso. Otra posibilidad es que se tome como referencia mediciones de experiencias
internacionales, o realizar una estimación consistente en base a ellas.
Sentido del indicador
El sentido del indicador se refiere a la dirección u orientación de sus resultados. El sentido puede ser
descendente o ascendente dependiendo de los atributos del indicador.
En el ejemplo: “Porcentaje de niños y niñas que acceden a un servicio educativo de calidad”, el

atributo del indicador sugiere una situación de mejora o aumento; es decir, se esperaría que el
porcentaje de niños y niñas que acceden a un servicio educativo de calidad sea en el tiempo cada vez
mayor y, por lo tanto, el sentido sería ascendente.
En el indicador “Porcentaje de niños y niñas menores de cinco años con desnutrición crónica”, el
atributo se refiere a un problema que afecta la salud de los niños y niñas, por lo que se esperaría que
el porcentaje de niños y niñas menores de cinco años con desnutrición crónica sea en el tiempo cada
vez menor y, por lo tanto, el sentido sería descendente.
163
Julio 2016
En otros casos es posible que el sentido no sea el de ascender o descender, sino más bien el de
mantener un determinado valor de resultado en el tiempo.
Ficha de protocolo del indicador
La ficha de protocolo del indicador (también denominado en otras metodologías como Ficha técnica
del indicador, Hoja de vida del indicador o simplemente Ficha del indicador) es una herramienta que
contiene el detalle de los aspectos metodológicos y técnicos asociados a la medición del indicador. Es
un medio de suma utilidad para verificar la consistencia de resultados y dar sostenibilidad de
medición en el periodo que se establezca; evitando así, distorsiones en la interpretación de los
resultados.
En otras palabras, la ficha de protocolo del indicador es un medio para transparentar la obtención de
resultados y dar credibilidad institucional de lo que se mide y cómo se mide.
Para cada indicador asociado a los objetivos estratégicos se deberá elaborar su respectiva ficha de
protocolo. Siendo necesario consignar el nombre del objetivo estratégico al cual pertenece el
indicador.
FICHA DE PROTOCOLO DEL INDICADOR

Objetivo estratégico: _____________________________________________
El nombre o enunciado del indicador debe ser lo más claro, conciso y amistoso al
Nombre del indicador
usuario que defina exactamente lo que muestra el indicador.
Definición Consignar una descripción simple y breve del indicador.
Nivel de desagregación Especificar la desagregación geográfica que permite la medición del indicador: nacional,
geográfica departamental, regional, provincial, distrital u otro.
Consignar el valor de la línea de base y el año al que corresponda:
Línea de base o valor base

Línea de base o valor base Año
Consignar el valor más reciente de medición del indicador y el año al que corresponda:
Valor actual
Valor actual Año
Justificar la utilidad del indicador para el seguimiento. Describir brevemente las

Justificación
principales fortalezas indicador respecto a otras formas alternativas de medirlo.
Sentido del indicador Especificar si es ascendente o descendente.
Se identifican al comparar el indicador seleccionado con el indicador ideal para el
seguimiento del propósito del objetivo estratégico, de la acción estratégica o de la
actividad.
Entre las limitaciones más comunes se encuentran los errores de medición de los
indicadores, limitaciones en torno a los costos de contar con información estadística
Limitaciones y supuestos
confiable sobre el valor del indicador y los problemas asociados a la definición misma
empleados
del indicador.
Entre los principales supuestos empleados se encuentran aquellos relativos a la

población del sujeto de medición sobre la cual se calcula el valor del indicador y
aquellos vinculados a la falta de correspondencia entre el valor del indicador y el
resultado esperado.
Fórmula o método de Detallar los procedimientos utilizados en la producción del indicador. Se especificará la
164
Julio 2016
cálculo fórmula matemática de calcular el indicador.
La fórmula de indicador debe contener el nombre corto del indicador y la expresión

matemática para el cálculo del mismo especificando sus variables que la componen. Por
ejemplo, si el indicador es de porcentaje:
PNDCL= Número de niños y niñas menores de 5 años con desnutrición crónica X 100
Número de niños y niñas menores de 5 años
Se deben especificar además las precisiones técnicas que constituyen los detalles
específicos en torno al cálculo de los indicadores.
Periodicidad de las Especificar la frecuencia de la producción del indicador: mensual, bimensual, semestral,
mediciones anual u otro.
Especificar el nombre de la fuente que origina el dato para la medición del indicador y
la entidad que genera esta fuente.
Fuente de datos
La fuente puede ser encuesta, censo, registro administrativo, u otro (directorios,
expedientes, reportes, casos de estudio, etc.).
Especificar la fuente de información que se pueden utilizar para verificar el logro de los
objetivos (cálculo de los indicadores). Puede incluir:
 Estadísticas
 Material publicado
Fuente de verificación de  Inspección visual
indicador  Encuestas
 Informes de auditoría
 Registros contables Estadísticas
 Informes
 Otros
Órgano y entidad Se debe indicar el órgano que será el responsable de la medición del indicador y la
responsable de la medición entidad al que pertenece.
IMPORTANTE:
Si el indicador pertenece a alguna variable asociada a políticas nacionales, Plan Estratégico de

Desarrollo Nacional, programas presupuestales, programas nacionales, estrategias, planes temáticos
u otros instrumentos de política; entonces, se podrá considerar su respectiva ficha del indicador. En
el caso de los programas presupuestales se considerará la Ficha técnica del indicador (Tabla 14 del
Anexo 2: Contenidos mínimos de un Programa Presupuestal del documento Programas
Presupuestales Diseño, Revisión y Articulación Territorial, elaborado por el Ministerio de Economía y
Finanzas). Si los indicadores de esos instrumentos o políticas no contasen con fichas de protocolo,
entonces, se tendrá que elaborar la ficha respectiva de acuerdo con las pautas descritas
anteriormente.
165
Julio 2016
Anexo 17: Formulación de metas
Elementos de la meta
 Cantidad: La cantidad representa la cuantificación de lo que se desea alcanzar. Dicha cantidad

debe estar expresada en la misma unidad de medida del indicador.
 Sujeto: El sujeto de la meta debe ser el mismo del indicador.
 Atributo: Los atributos de medición deben ser los mismos del indicador.
 Temporalidad: Hace referencia al horizonte temporal en el que se alcanzará la meta.
Redacción de la meta
Considerando como ejemplo el indicador “Porcentaje de niñas y niños del III ciclo de Educación
Básica Regular con desempeño suficiente en comprensión lectora” se identifica su meta señalando
sus elementos:
Redacción del indicador
Unidad de medida Sujeto Atributo Temporalidad
de niñas y niños del III con desempeño

80% ciclo de Educación suficiente en al 2018
Básica Regular comprensión lectora
80% de niñas y niños del III ciclo de Educación Básica Regular con desempeño suficiente en comprensión lectora al 2018
IMPORTANTE:
Si en el documento del Pesem se consigna solo la parte que corresponde a la “cantidad” de la meta,
es necesario asegurar que exista una relación de consistencia con el indicador; es decir, que la meta
considere la misma unidad de medida, el mismo sujeto y los mismos atributos del indicador.
Establecimiento de la meta
La meta es la cuantificación de lo se busca lograr en un determinado periodo, en función del

indicador seleccionado. En el caso del Pesem, es preciso contar con criterios que permitan que las
metas de los objetivos estratégicos sean factibles de ser alcanzadas dentro del periodo del Pesem.
De acuerdo a la Directiva, en el caso de las competencias compartidas, las metas se establecen de

manera coordinada entre el órgano rector y las entidades de la Administración Pública que
comparten responsabilidad para el cumplimiento del objetivo estratégico correspondiente.
166
Julio 2016
Para establecer la meta se considerarán los siguientes criterios:
 La priorización de los objetivos estratégicos y de las acciones estratégicas establecida en la ruta

estratégica.
 Los niveles de meta necesaria y meta posible.
Meta necesaria y meta posible
eta ecesaria
eta
osible
a. Primero se determinará la meta necesaria, es decir, la que es recomendable alcanzar para

lograr el objetivo estratégico.
b. Luego de determinada la meta necesaria, se procederá a determinar la meta posible, la
misma que se establecerá en función a los recursos disponibles. Los recursos disponibles en
las entidades de la administración pública se refieren principalmente a los normativos,
presupuestales-financieros, humanos y logísticos-tecnológicos.
c. La meta posible es, por lo tanto, un subconjunto de la meta necesaria.
IMPORTANTE:
Cabe señalar que entre la meta necesaria y la meta posible puede existir una meta intermedia que
sea producto de una focalización o priorización en la intervención, ya sea por niveles o quintiles de
pobreza, por áreas geográficas u otro criterio de focalización. En este caso la meta intermedia sería
un subconjunto de la meta necesaria y a su vez la meta posible sería un subconjunto de la meta
intermedia.
Requisitos que debe cumplir la meta
La meta deberá cumplir con los siguientes requisitos:
 Precisa: Debe estar expresada en términos comprensibles y concretos, libre de términos

vagos o ambiguos.
 Medible: Se refiere a la cantidad en que debe estar expresada. Una meta sin cantidad solo
queda en un deseo sin poderse materializar.
 Alcanzable: Debe de ser posible su logro en el periodo en que se planifica.
167
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 Tener una duración: Debe ser alcanzable en un espacio de tiempo predeterminado.
 Coherente: Debe tener una relación directa con el objetivo estratégico o la acción estratégica
establecida.
 Innovadora o retadora: La meta debe exigir un esfuerzo de trabajo para poder alcanzarla.
 Realista: La meta para alcanzarla debe considerar los recursos disponibles
Meta anual y meta total

a. Meta anual
Para el caso del objetivo estratégico, la meta anual vendría a ser la que se planifica para cada año.
Además, la formulación de las metas anuales debe ser consistente con el sentido u orientación del
indicador, que puede ser ascendente, descendente o en algunos casos se puede buscar mantener
una misma cantidad año por año. Por ejemplo; el indicador “Tasa de desnutrición crónica en niños
menores de 5 años” tiene un sentido u orientación descendente. Así, si el valor actual de la
desnutrición crónica fuese de 40%, entonces, las metas anuales podrían ser 38% para el año 1,
30% para el año 2, 25% para el año 3, 22% para el año 4 y 18% para el año 5.
Otro ejemplo, el indicador "Porcentaje de hogares que se abastecen de agua mediante red
pública" tiene un sentido ascendente, porque se espera que año a año el porcentaje de hogares
con esos servicios se incremente; así se puede plantear las siguientes metas anuales: 70% para el
año 1, 80% para el año 2, 90% para el año 3, 92% para el año 4 y 95% para el año 5.
b. Meta total
La meta total corresponde al horizonte de 5 años para el caso del objetivo estratégico. La meta
total también deberá considerar el sentido u orientación del indicador.
Por ejemplo, si las metas anuales de un determinado indicador fuesen: 10% para el año 1, 15%
para el año 2, 20% para el año 3, 20% para el año 4 y 15% para el año 5; entonces, la meta total a
cinco años sería de 80%, bajo una lógica de suma.
Casos usuales que se pueden presentar
 Metas sumables: Cuando la meta total se obtenga sumando las metas anuales.
 Metas acumulativas: Cuando la meta total se obtenga acumulando las metas anuales. Por
ejemplo: si las metas anuales de un determinado indicador fuesen: 50% para el año 1, 70%
para el año 2, 80% para el año 3, 82% para el año 4 y 85% para el año 5; entonces, la meta
total será de 85% coincidiendo con la meta del año 3.
 Otros casos que se pueden presentar es cuando las metas anuales sean promediables, de
avance progresivo o que se busque mantener la misma cantidad en cada uno de los tres años,
y, por lo tanto, la meta total será esa misma cantidad.
168
Julio 2016
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170

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Fase de

Gráfico 1. Fases del proceso de planeamiento estratégico ............................................................. 10

Cuadro 1. Proceso de preparación ................................................................................................... 22

Mapa 1. Representación cartográfica del sistema urbano de Ica .................................................... 37

Resolución de Presidencia del Consejo Directivo

En este sentido, la presente guía metodológica facilita el proceso de planeamiento estratégico de

Víctor Adrián Vargas Espejo

AHP Proceso Analítico Jerárquico

Ilustraciones y códigos visuales

I. Aspectos generales del proceso de planeamiento

1.1 ¿Cuáles son las fases del proceso de planeamiento estratégico?

El proceso de planeamiento estratégico se divide en las siguientes fases:

Gráfico 1. Fases del proceso de planeamiento estratégico

En la presente guía metodológica se desarrollarán la Fase de Análisis Prospectivo y la Fase

1.2 ¿Cómo se desarrolla la Fase de Análisis Prospectivo?

1.3 ¿Cómo se desarrolla la Fase Estratégica?

En base a la información generada en la Fase de Análisis Prospectivo, se construye el escenario

El Plan Estratégico de Desarrollo Concertado (PDRC) es un instrumento de gestión donde se

Gráfico 2. Cadena de planes estratégicos para territorios

1.5 ¿Quiénes participan en el proceso de planeamiento territorial?

Durante el proceso de planeamiento territorial participan el Gobierno Regional como el

Los actores del territorio incluyen a:

 organizaciones claves como cámaras de comercio, entidades financieras, organismos no

Además, es recomendable que ante vacíos en la información se consulte a personas o entidades

1.6 ¿Cada cuánto tiempo se formula un PDRC?

Según la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico, el Plan de Desarrollo

Luego, se dará inicio al proceso de planeamiento territorial provincial, con la participación y

Posteriormente, luego de la aprobación del PDLC Provincial se da inicio al proceso de

Gráfico 3. Articulación entre los Planes de Desarrollo Concertados

Plan de Desarrollo Plan de Desarrollo

Competencia de Competencia de las Competencia de las

1.8 ¿Cómo se articulan los instrumentos de gestión del territorio al PDRC?

La información proporcionada por la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) contribuye al

II. Bases conceptuales

2.1 ¿Qué es el territorio?

Se entiende por territorio a la construcción social producto de las interrelaciones y decisiones de

El territorio se caracteriza por (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, INTA, 2007):

- la existencia de una base de recursos naturales específica;

Gráfico 5. Concepto de territorio

Construcción social producto de las interrelaciones y decisiones de los actores

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) entiende al enfoque

- Participación. La estrategia de desarrollo de un territorio debe ser producto de un

2.3 ¿Qué es el desarrollo territorial?

Gráfico 6. Desarrollo territorial

Actores del territorio

Aprovechar Consolidar Consolidar

MEJORAR LA CALIDAD DE VIDA

2.4 ¿Cómo se da la participación durante el proceso de planeamiento territorial?

La participación en los procesos de planeamiento, está sustentada en diversos documentos

Carácter participativo durante el proceso de planeamiento territorial

La participación es un requisito fundamental para la formulación de los planes de desarrollo

Ley N° 279723. Ley Orgánica de El proceso de planeación local es integral, permanente y

Los actores del desarrollo

A lo largo de todo el proceso de planeamiento territorial pueden participar distintos actores,

Gráfico 7. Grupos de actores en los procesos de planeamiento territorial

2.6 ¿Qué es la cadena de valor público (CVP)?

Gráfico 8. Cadena de Valor Público

Productos: Conjunto articulado de bienes y servicios que entrega las entidades de la

El incremento de la seguridad ciudadana es el impacto, es decir, el cambio que se espera lograr en

La identificación de los impactos y resultados constituyen los primeros elementos a determinar de

Gráfico 9. La producción pública y la política pública descrito por la CVP

Fuente: Adaptado de Sotelo 2012.

Gráfico 10. Relatividad de denominación de variables de resultado o de impacto