ADMÓN PÚBLICA DE

RECURSOS

Tema 1. La organización administrativa.

 La potestad organizatoria.

•
Las Administraciones Públicas son un conjunto de organizaciones
que tienen un mismo fin institucional (servir con objetividad los
intereses generales) y que responden a unas características básicas
comunes.
•
Como toda organización, las Administraciones Públicas constituyen
estructuras ordenadas que cuentan con una serie de elementos:
* institucionales: sus fines y objetivos
* normativos: las normas y reglas que definen su estructura y
regulan su funcionamiento* materiales: sus recursos económicos y
sus bienes* personales: las autoridades y empleados que dan vida a
la organización a través de sus órganos.
La potestad organizatoria.

• La potestad organizatoria de las Administraciones públicas es la potestad

administrativa que consiste en la capacidad de las Administraciones para
estructurar su organización y gestionar los medios al servicio de la misma
para el más eficaz cumplimiento de su función de servicio a los intereses
generales.
•
La atribución de la potestad organizatoria en nuestro Derecho positivo ha
seguido una pauta de división en la que el protagonismo ha correspondido:
* Al Parlamento en cuanto a la creación, modificación y extinción de
entes públicos* Y a la Administración en cuanto a idénticas operaciones
respecto de los órganos que integran aquellos
 La potestad organizatoria

• a) La creación, modificación y extinción de entes públicos se

encuentra afectada de una reserva de ley bastante amplia: las
Comunidades Autónomas (arts. 81, 146 y 151 CE) y las provincias
(art. 141 CE) han de ser necesariamente creadas por ley (Estatuto y
Ley Orgánica, respectivamente). No existe tal reserva en cuanto a la
creación, modificación y extinción de losmunicipios (artículo 13
LBRL).b) La creación, modificación y extinción de órganos se
encuentra repartida entre la ley y el reglamento, si bien con claro
predominio del segundo. La regulación es diferente en los tres
niveles territoriales.
 La potestad organizatoria.

•
La potestad organizatoria tiene unos límites:
1. Límites sustanciales:
I) La creación de cualquier órgano administrativo exigirá el cumplimiento
de lossiguientes requisitos:
a) Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de
que se trate y su dependencia jerárquica.b) Delimitación de sus funciones y
competencias.c) Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y
funcionamiento.
II) Por último, no podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación
de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente
la competencia de éstos.
La potestad organizatoria.

2. Límites procedimentales: Dado que la potestad

organizatoria se ejerce mediante de reglamentos, son
aplicables las normas sobre el procedimiento de elaboración
de los mismos. Sin embargo, los límites más efectivos son los
informes y aprobaciones previas que se establecen, en
ocasiones, como trámites obligados del procedimiento de
elaboración de disposiciones en materia orgánica.
3. Límites financieros: por cuanto los entes u órganos de
nueva creación no pueden implantarse en tanto que el coste de
su funcionamiento no disfrute de cobertura presupuestaria.
Las personas jurídicas y los órganos administrativos.

•
Las Administraciones Públicas son personas jurídicas, y como tales son sujetos
inmateriales, que actúan siempre a través de concretas personas físicas. Ello plantea
el problema, común a todas las personas jurídicas, de determinar cuando la
actuación de una persona física puede ser imputada a la Administración. Para
resolver esta cuestión, el ordenamiento jurídico cuando crea una Administración
Pública no se limita a atribuir personalidad jurídica a tal entidad, sino que desglosa
las funciones generales de la organización (las competencias) y las asigna a
unidades funcionales abstractas, llamadas órganos administrativos, al frente de los
cuales se sitúan determinadas personas físicas (los titulares de los órganos).
•
Ahora bien, desde el punto de vista jurídico, únicamente son órganos
administrativospropiamente dichos las unidades a las cuales el ordenamiento
jurídico les atribuye competencia para expresar externamente la voluntad de
la Administración a la que pertenecen, de forma que aquélla queda vinculada por
esa actuación, la cual se imputa directamente a la Administración como un todo.
Las personas jurídicas y los órganos administrativos.

•
Sin embargo, los órganos administrativos no son las únicas unidades
funcionales en que se estructura una Administración Pública, sino
que generalmente subordinados a los órganos administrativos existe
un conjunto o red de unidades administrativas (Negociados,
Secciones, Servicios…) que tienen asignadas tareas de auxilio y
apoyo a los órganos administrativos, pero que a diferencia de éstos
carecen de capacidad para expresar externamente la voluntad de la
Administración en la que están integrados (competencia), sino que
son unidades internas de la Administración cuya creación y
estructuración interna obedece a un elemental principio de división
del trabajo interno en cada organización.
Las persona jurídicas y los órganos administrativos.

• El órgano administrativo no debe ser identificado con la persona física que

en un momento dado lo ocupa y es su titular. Para adquirir la condición de
titular de un órgano es necesario que se haya completado debidamente el
procedimiento de “investidura”. A este respecto, caben dos formas básicas
de adquisición de la titularidad de un órgano:
1. Mediante procedimientos electivos democráticos (por ejemplo, el
nombramiento de un funcionario tras haber superado unas oposiciones)2.
Mediante designación por el titular de otro órgano (por ejemplo, cuando el
Conseller designa quien va a ocupar un cargo de Director General).
• Independientemente del modo de adscripción, suelen ser requisitos
comunes la publicación de la elección o nombramiento en el boletín oficial
que corresponda, así como la efectiva toma de posesión del cargo.
Las clases de órganos administrativos.

•
Desde el punto de vista funcional. Se distinguen:
1. Órganos activos, llamados también órganos de gestión:
cuya función exclusiva o predominante consiste en la
emisión de declaraciones de voluntad.2. Órganos
consultivos, cuya función exclusiva o predominante
consiste en la emisión de declaraciones de opinión o
juicio.3. Órganos de control: cuya función consiste en
emitir actos de fiscalización de la actividad de los
órganos activos.
Las clases de órganos administrativos.

•
Desde un punto de vista territorial se distingue entre:1.
Órganos centrales: aquellos que tienen competencia
sobre todo el territorio de la Administración Pública a la
que pertenezca. Por ejemplo, el Ministerio de Economía
y Hacienda.2. Órganos periféricos: aquellos cuya
competencia se circunscribe a una parte del territorio de
la Administración Pública de que se trate. Por ejemplo,
una Delegación provincial del Ministerio de Economía y
Hacienda.
Las clases de órganos administrativos.

• Desde un punto de vista estructural se distingue

entre:1. Órganos unipersonales: el titular del
órgano es una única persona física. Por ejemplo, la
Direcció General de Turisme.2. Órganos
colegiados: la titularidad corresponde a una
pluralidad de personas físicas ordenadas
horizontalmente. Por ejemplo, el Consell de
Govern de la Generalitat.
Los principios de organización

•
PRINCIPIOS DE EFICACIA Y EFICIENCIAA modo de síntesis, se puede decir
que:- por eficacia se entiende la capacidad de una organización conseguir
los objetivos que tiene encomendados,- mientras que la eficiencia se
predica de las organizaciones que consiguen un resultado con la mejor
utilización de los medios disponibles.
•
En esencia, la idea de eficacia parece querer expresar que entre varias
alternativas que producen el mismo gasto, debe seleccionarse siempre la
que lleva al mejor cumplimiento de los objetivos de la Administración, y la
de idea de eficiencia supone que, existiendo varias alternativas que
conducen al mismo cumplimiento, debe seleccionarse la de menor gasto.
Los principios de organizacíón.

•
PRINCIPIO DE JERARQUÍAEl principio de jerarquía supone la ordenación del
aparato organizativo en un posicionamiento de gradación sucesiva de los distintos
órganos que lo integran, traduciéndose en la atribución de poderes de dirección de
los órganos superiores sobre los inferiores.
•
Este principio opera en un doble plano:
1. Criterio de distribución de competencias: en función de la posición de cada
órgano en la estructura jerarquizada.2. Relación jerárquica: entendida como el
conjunto de poderes de los órganos superiores sobre los inferiores.
•
Las condiciones necesarias para que pueda hablarse de jerarquía:
1. Existencia de una pluralidad de órganos con competencia material coincidente y
escalonada en el seno de la estructura organizativa.2. Garantía, a través de un
conjunto de poderes de la prevalencia de la voluntad del órgano de grado superior
sobre el inferior, de modo que aquél pueda en cualquier asunto dirigir y sustituir la
actividad del inferior, así como modificar y anular sus decisiones.
Los principios de organización.

•
La descentralización supone que el conjunto de
PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACION
funciones públicas está distribuido por el ordenamiento jurídico entre varias
Administraciones Públicas, jurídicamente independientes.
•
La nota esencial es, por tanto, la existencia de una pluralidad de
Administraciones Públicas jurídicamente personificadas.
• Se distinguen dos clases de descentralización:
• La territorial: por ejemplo, cuando el Estado descentraliza un servicio de
su titularidad para que sea prestado por la Generalitat (el servicio de
mediación y conciliación laboral).
•
La funcional o institucional: por ejemplo, el Servicio de Asistencia
Jurídica Gratuita, que el Estado ha descentralizado en los Colegios de
abogados.
Los principios de organización.

• PRINCIPIO DE DESCONCENTRACIÓN
Generalmente se entiende que una Administración es “concentrada” cuando las competencias
resolutorias están predominantemente atribuidas a los órganos superiores de la organización y, a la
inversa, se entiende que es “desconcentrada cuando existe una mayor atribución de competencias
resolutorias en los órganos inferiores.
El principio de desconcentración consiste en trasladar competencias (tanto su titularidad como
su ejercicio) de órganos superiores a órganos jerárquicamente dependientes de aquéllosLa
desconcentración, a diferencia de la descentralización, es una operación que se agota en el seno de
una Administración Pública dada, es decir, que da lugar a una traslación de competencias
interorgánica, y que por ello presenta un marcado carácter técnico, con la finalidad de
descongestionar el trabajo de los órganos superiores de la Administración. Exige una traslación de
la titularidad misma de la competencia, lo que la diferencia de la delegación de competencias
interorgánica que sólo afecta al ejercicio de la competencia y como tal es revocable.
Los principios de organización

•
PRINCIPIO DE COMPETENCIASe define bien como el conjunto de funciones o materias que le son
atribuidas a una Administración u órgano de ésta por el ordenamiento para su gestión, bien
como la medida de la capacidad que corresponde a cada órgano de un ente público.
No obstante, en términos más correctos y precisos, la competencia no es un objeto o cosa,
sino una circunstancia o calidad estrictamente subjetiva, que consiste en la titularidad de una
serie de potestades públicas ejercitables respecto de unas materias, servicios o fines públicos
determinados: no se tiene competencia, sino que se es competente.
Esta noción de la competencia explica la regla del art. 12 LRJPAC, según la cual la
“competencia” es una cualidad irrenunciable. No obstante tal carácter no impide que a través
de determinadas técnicas puedan actuar órganos distintos a los que la norma atribuye
formalmente la competencia, sin que con ello se afecte a su titularidad, que sigue
correspondiendo a quien la tiene atribuida por la norma. La competencia así entendida supone
la habilitación previa y necesaria para que elórgano pueda actuar válidamente.
Los principios de organización

•
PRINCIPIO DE COORDINACIONLa coordinación administrativa, como función que
pretende conjugar diversasactividades en el logro de una misma finalidad, evitando
la reduplicación de esfuerzos y las acciones divergentes e, incluso, contradictorias,
no es fácil de caracterizar.
El principio de coordinación tiene, en el ámbito jurídico, un grado de precisión
menor que los anteriores, especialmente en orden a las consecuencias de su
inobservancia.
La coordinación no sólo es la técnica o principio que deben seguir
organizaciones de diversos ramos o sectores para conseguir una unidad de acción,
sino también la tendencia de las organizaciones jerarquizadas cuando sus
dimensiones obligan a conjuntar y armonizar los esfuerzos en orden a conseguir el
mismo objetivo.
Organización del sector público.

• El concepto de sector público es más amplio que el de Administración Pública, pues incluye:
• Las distintas administraciones públicas territoriales (la estatal, las autonómicas y las locales).
• Las administraciones no territoriales, de las que cabe distinguir:
Administración institucional o instrumental: entes de carácter fundacional, esto es, un conjunto de medios
adscritos al cumplimiento de un fin determinado por su creador. Por ejemplo, AESA.
Administraciones independientes, que son entes públicos cuya autonomía garantiza la Constitución o que se han
previsto en normas específicas dotándolos de un estatuto de independencia funcional, que es lo que sugiere el título
que globalmente se les da. Su creación pretende la neutralización política de sectores especialmente sensibles. Se
rigen por sus normas específicas de creación. Por ejemplo, la Comisión nacional del mercado de valores o el Banco
de España.
Administración corporativa: de base asociativa, esto es, se trata de la asociación de un conjunto de personas
dotadas de unos intereses comunes, a las que se dota de personalidad jurídica para la defensa de sus intereses
propios y el desarrollo de determinadas funciones públicas. Por ejemplo, los colegios profesionales y las cámaras
de comercio.
Organización del sector público

•
Para completar el concepto de sector público debemos tener
presente que existen también entes con forma jurídico-privada.
Estas entidades privadas creadas por las Administraciones Públicas
no son formalmente Administraciones Públicas, puesto que su forma
jurídica es de Derecho Privado, si bien su dependencia y control por
parte de una Administración determina importante consecuencias.
•
De esta forma, existen también personificaciones privadas que no
están investidas de potestades administrativas exorbitantes, pero que
están en mano pública, como sucede con las sociedades mercantiles
públicas y las fundaciones públicas, que formarían parte de un
concepto más amplio como es el de sector público.
Organización del sector público

•
Las Sociedades Mercantiles Públicas son aquellas sociedades mercantiles en cuyo
capital sea mayoritaria la participación directa o indirecta de una Administración
Pública territorial o institucional. Son entes de personificación privada y su régimen
jurídico es íntegramente privado, salvo en las materias en que les sea de aplicación
la normativa presupuestaria, contable, de control financiero y contratación. En
ningún caso podrán disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad
pública
•
Las Fundaciones Públicas son aquellas que se constituyen con una aportación
mayoritaria, directa o indirecta, de una Administración Pública territorial o
institucional, o que su patrimonio fundacional esté formado, con carácter
permanente, en más de un 50% por bienes o derechos aportados o cedidos por
dichas entidades. No pueden ejercer potestades públicas y únicamente pueden
realizar actividades relacionadas con el ámbito competencial de las entidades del
sector público estatal fundadoras.