Unidad 4

1 //Escenario
Escenario27
Lectura fundamental
Fundamental

Del modelo
Etapas de untradicional
plan de comunicación
a la nueva
estratégica
gestión pública

Contenido

1 El modelo tradicional de la administración pública

2 La nueva gestión pública o new public management

3 Las críticas al enfoque y los problemas para su aplicación

Palabras clave: demandas sociales, problemáticas públicas, proceso administrativo.

En la actualidad, las reformas modernizadoras del Estado se basan en la participación de la ciudadanía
en las decisiones con respecto al manejo de los recursos económicos y las acciones de los Gobiernos
en la sociedad. La modernización de la gestión pública es el tema central de esta Lectura fundamental;
inicialmente, se analiza el modelo tradicional de la administración pública para continuar con el estudio
de la nueva gestión pública, como estrategias de gestión de los procesos burocráticos incorporando
procesos y procedimientos del sector privado y, finalmente, se identifican las críticas al enfoque y los
problemas para su aplicación.

1. El modelo tradicional de la administración pública

El modelo clásico de la administración pública se basa en el manejo de los recursos, bien sean
financieros, tecnológicos, físicos, talento humano, etcétera. Funciona, a su vez, como un sistema
en el que las demandas, los derechos y las expectativas colectivas actúan como entradas para que, a
través del proceso administrativo, estas sean transformadas en acciones públicas.

Con base en este modelo y visto desde los principios burocráticos, el funcionario público debe actuar
con neutralidad, desarrollando sus labores con los límites que le imponen los manuales de funciones,
de procesos y procedimientos, ejecutando de manera precisa su trabajo para no verse inmerso en
investigaciones por acción, omisión o extralimitación. Por supuesto, le está prohibido expresamente a
este funcionario hacer política o intervenir en ella mientras sea servidor público.

En este sentido, Weber (1995) enunció las siguientes características del modelo burocrático:

1. El prerrequisito de una organización burocrática está constituido por la existencia de reglas

abstractas a las que están ligados el detentador (o detentadores) del poder, el aparato
administrativo y los dominados. Las órdenes se legitiman por el ordenamiento jurídico
impersonal del que recibe su poder de dominio.

2. Con base en este principio de legitimidad, una organización burocrática se caracteriza por
relaciones de autoridad entre posiciones ordenadas sistemáticamente en un modo jerárquico,
por esferas de competencias claramente definidas, por una división del trabajo y por una clara
separación entre persona y oficio. Además, las funciones administrativas se ejercen de manera
continuada y basándose en documentos escritos.

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 3. El personal empleado en una estructura burocrática es típicamente libre, es tomado bajo
contrato y en virtud de calificaciones técnicas específicas se le paga una remuneración fija, tiene
una carrera regular y considera el propio trabajo como una ocupación de tiempo completo.

Por lo tanto, el cuerpo burocrático se limita a cumplir lo que le indican las normas, los manuales, los
reglamentos, las circulares y demás directrices en una línea de mando claramente definida en los
organigramas institucionales, siguiendo las rutinas, los tiempos y los requisitos determinados para la
producción de cada bien o servicio público en los procedimientos fijados, presupuestos definidos y un
sistema de control a la gestión.

Este modelo dio lugar a diferentes críticas por parte de la teoría, comenzando por las que planteaban
que las organizaciones burocráticas son demasiado rígidas y normalizadas y que, por lo tanto, no
permiten que la organización se adapte a nuevas situaciones. Esta inflexibilidad está dada por la
obsesión con el cumplimiento de las normas y los procedimientos y al temor de incumplimiento de
estas que podría desencadenar diferentes tipos de sanciones.

Otra de las dificultades atribuidas a este modelo es que la burocracia extienda su poder y se constituya
como un cuerpo independiente, obstaculizando el proceso de toma de decisiones en la organización,
produciendo incluso tensiones de poder frente a la administración y los grupos de interés.

Sobre este fenómeno, Kliksberg (1989) señaló: “la supuesta superioridad técnica de la burocracia
es difícilmente defendible. La burocratización despilfarra los recursos humanos de la organización
sometiéndolos a un bajo rendimiento sistemático, trastorna los medios en metas, endiosando las
rutinas y viola aspectos trascendentales de la naturaleza humana, creando un clima autorrepresivo y
opresivo que engendra una altísima tensión social”.

En la década del noventa apareció una nueva corriente teórica en la administración pública, como
consecuencia de una serie de reformas orientadas al mercado y de problemas prácticos de los
Gobiernos de Europa y Estados Unidos, que llevaron a los postulados del llamado nuevo gerencialismo
público. Esta corriente está enmarcada en la expansión de las funciones del Estado y la consolidación
de los regímenes democráticos, lo cual causó una mayor presión por parte de una nueva ciudadanía
más educada e informada sobre la demanda de los servicios y un mayor interés por su calidad.

De acuerdo con Osborne y Gaebler (1994), en La reinvención del Gobierno, existen cinco principios
sobre los cuales debía apoyarse la modernización de las estructuras públicas estatales. El modelo
está basado en lo que ellos denominaron las cinco R: reestructuración, reingeniería, reinvención,
realineación y reconceptualización.

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 »» Reestructurar: significa eliminar todo aquello que no contribuye a mejorar el servicio o
producto suministrado al público. Esto lleva a la conclusión de que es necesario establecer
prioridades, suprimir lo obsoleto, la duplicación y lo que no sea transparente dentro de la
administración pública.

»» Reingeniería: este concepto está representado por el lema empezar de nuevo. La idea central
es que es más eficiente diseñar nuevos procesos que aprovechen la tecnología de la informática
y eliminen el papeleo innecesario que intentar hacer arreglos parciales o parches a una
organización ineficiente.

»» Reinventar: con este concepto, los autores se refieren a la necesidad de crear en el seno de
la administración pública una cultura de espíritu empresarial que facilite la introducción de
mecanismos de mercado y pensamiento estratégico que se centre en resultados.

»» Realinear: de acuerdo con este modelo, los funcionarios públicos deberán gestionar el cambio
de las estructuras de forma coherente y articulada con lo planificado, es decir, realinear a la
organización y al personal detrás de los objetivos y las prioridades establecidos.

»» Reconceptualizar: significa mejorar el aprendizaje organizacional, promover organizaciones

con capacidad de adaptación y forjadoras de conocimiento. De esta forma, los autores creen
que se creará paulatinamente una nueva cultura, con una visión compartida sobre el futuro.
Para esto sería necesario reclutar gerentes públicos con capacidad de liderazgo y empleados
comprometidos con los objetivos de la agencia.

La recomendación tanto del Banco Mundial como de los expertos en cuanto a la reforma del Estado
era cambiar la administración pública siguiendo un modelo de gestión por resultados con un esquema
de incentivos, seguida de una serie de privatizaciones para asegurar liquidez de capital y eficiencia en
la prestación de los servicios, reemplazando las estructuras burocráticas anteriores por entidades más
pequeñas, más flexibles y orientadas al usuario y la aplicación de las tecnologías de la administración
privada en el ámbito público.

Para Schröder (2001), la nueva gestión pública (NGP) es el sistema de control de la administración
pública más innovador, en el ámbito mundial; está implementada en casi todos los países
industrializados y se caracteriza por la privatización de las empresas gubernamentales, la desregulación
de los mercados públicos y privados y la separación entre lo que se considera estratégico para el
Gobierno (lo político) y el cumplimiento de tareas operativas (lo administrativo).

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En igual sentido, el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD, 1998)
manifestó que el modelo gerencial tiene su inspiración en las transformaciones organizacionales
ocurridas en el sector privado, en especial, las que modificaron la forma burocrático-piramidal de
administración, flexibilizando la gestión, disminuyendo los niveles jerárquicos y, por consiguiente,
aumentando la autonomía de decisión de los gerentes (de ahí el nombre de gerencial). Concluye
afirmando que con estos cambios se pasó de una estructura basada en normas centralizadas a otra
sustentada en la responsabilidad de los administradores, avalados por los resultados efectivamente
producidos y, por lo tanto, este nuevo modelo procura responder con mayor rapidez a los grandes
cambios ambientales que acontecen en la economía y en la sociedad contemporáneas.

Es necesario tener en cuenta que, debido a su naturaleza, el sector público debe adecuarse al
contexto político que le corresponde, pues su deber ser es la creación del valor público producto del
interés común; esta condición no riñe con el modelo gerencial de gestión, por el contrario, tanto
intereses como la forma y técnica de gestión deben armonizarse para producir más y mejores bienes y
servicios públicos a los grupos de valor del sector público.

Uno de los elementos diferenciadores entre la gestión pública y la privada es el control ciudadano que
pueden ejercer los particulares frente al desempeño de las entidades del sector público, esto hace
que tanto la clase política como la burocracia necesiten mejorar el desempeño y los resultados de las
organizaciones públicas, ya que esto influye directamente en la gobernabilidad de quienes están al
frente de las decisiones públicas. Ante la significativa disponibilidad de mecanismos de participación y
control ciudadano, la dinámica gubernamental requiere modernizarse, tecnificarse y acercarse más al
ciudadano.

RESTRUCTURAR MODERNIZACIÓN
DEL ESTADO

REINGENIERÍA RECONCEPTIALIZAR

REINVENTAR REALINEAR

Figura 1. Las cinco R

Fuente: elaboración propia

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2. La nueva gestión pública o new public management
Como antecedentes de la emergencia de la nueva gestión pública, como paradigma de la
administración pública se encuentran las dificultades en la oportunidad y la calidad de la producción
de bienes y servicios públicos por parte de los Gobiernos; esto sumado a los excesivos y costosos
trámites para su prestación. Como consecuencia de lo anterior se presenta la nueva gestión pública
como solución efectiva.

Por otra parte, la tendencia mundial de principios de los años ochenta, sustentada en la
predominancia del mercado en la economía, conllevó cambios sustanciales en la esfera pública,
por ejemplo, algunos servicios, como la educación y el sistema de salud se mercantilizaron y los
Gobiernos guardaron la potestad de vigilancia y control sobre estos servicios públicos. Por lo tanto, los
ciudadanos adquirieron una connotación de clientes en este sistema.

Otra de las causas del surgimiento de este nuevo paradigma fue la dificultad para mantener las
grandes instituciones gubernamentales que habían sido creadas en su momento para la gestión
y la producción de servicios, en su mayoría sociales, y que de alguna manera sostenían el modelo
asistencialista del Estado después de las crisis económicas.

En igual sentido, la ciudadanía ya no es la misma de años anteriores, ha evolucionado hacia formas

más democráticas en las que reclama rendición de cuentas, frente a la gestión pública como lo hiciera
un cliente ante un productor de bienes y servicios en una sociedad de mercado.

Gran parte del cambio en la mentalidad del sector público está dada por las tecnologías emergentes
que son capaces de aumentar los niveles de producción en términos de calidad y oportunidad y esto
se materializa en un mayor nivel de satisfacción de los ciudadanos como clientes de los Gobiernos,
quienes a su vez están en la búsqueda de alcanzar mayores índices de gobernabilidad, para favorecerse
en los procesos electorales.

Para Arrellano Gault (2004), el término nueva gestión pública se refiere a un cambio de estilo gerencial
en el sector público, sustentado en reformas originadas por la economía y que en lo administrativo se
traduciría en cambios y transformaciones de las bases y los supuestos de la administración pública.

Para Hood (1991) se destacan cuatro elementos que caracterizan la implementación de este nuevo
modelo en la administración pública: a) los intentos por reducir el tamaño del Estado y limitar su
campo de acción; b) la privatización de empresas públicas o de propiedad del Gobierno, como
también la creación de cuasi-mercados; c) la utilización masiva de procesos de automatización de la
información; y d) el desarrollo de agendas globales de gobierno frente a problemas transnacionales.

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 2.1. Los postulados básicos de la nueva gestión pública

A pesar de la amplitud de propuestas, técnicas y herramientas que se reconocen como parte de la

nueva gestión pública, podemos considerar que existen algunas propuestas comunes:

»» Reducción del tamaño del Estado: una de las principales características de la nueva
gerencia pública es la tendencia a limitar el ámbito de influencia del sector público versus
la predominancia del mercado, por esta razón, se reduce el tamaño de la estructura estatal,
se suprimen o fusionan ministerios, entidades públicas y otros organismos estatales, bajo la
consigna de limitar el accionar del Estado a sus funciones primarias con el fin de hacerlo más
eficiente y restringir los gastos de funcionamiento del sector público.

»» Desregulación de actividades: la reducción y la automatización de trámites públicos se establece

como una de las prioridades para la implementación de la nueva gestión pública, se da bajo
el propósito de facilitar la iniciativa privada y disminuir el espacio de control por parte de la
burocracia.

»» El cambio de mentalidad frente a la relación Estado-ciudadano, pues ya no se trabaja solamente

para el ciudadano, sino que, al democratizarse la administración pública se trabaja con el
ciudadano; es decir, este se convierte en el centro del servicio y se busca diseñar los bienes
y los productos públicos atendiendo las necesidades de los ciudadanos-clientes a manera de
una relación de mercado. Obviamente no se puede perder de vista que esta especie de cliente
no lo es en un sentido estricto como tal, pues existen los monopolios estatales (identificación,
defensa nacional, administración de justicia, entre otros), los habitantes del Estado son garantes
de derechos constitucionales y legales que deben ser garantizados por el Estado y la obviedad
de que no existe un abanico de posibilidades de oferta de bienes y servicios públicos que sea
cubierta en igualdad de condiciones tanto por público como privados, lo que limita la posibilidad
de elección de los ciudadanos -clientes al momento de suplir una necesidad o expectativa.

»» Nueva ciudadanía: el cambio no es unidireccional en el sentido en el que no es el mismo Estado

el que se preocupa por incluir dentro de sus procesos administrativos a los ciudadanos, sino
que estos mismos son quienes reclaman mayor participación en las decisiones del Gobierno
y amparados en cambios constitucionales como en el caso colombiano, empiezan a aparecer
figuras como los llamados presupuestos participativos en los que la ciudadanía tiene voz en la
planeación de la inversión pública local, acercando sus demandas a la aplicación del presupuesto
público, dando mayor empoderamiento en el escenario político de la gestión pública.

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 Esta misma masa crítica de ciudadanos también se preocupa y participa en ejercicios de control
social a la gestión pública y cada vez se abren mayores espacios normativos y en la práctica para
que dicho control se haga efectivo.

»» Cambio en las organizaciones públicas: con la implementación de nuevas formas de gestión

pública, la técnica administrativa recomienda el trabajo por procesos, la gestión de calidad,
los sistemas de gestión y control, la dirección estratégica de las organizaciones, gestión por
resultados, los acuerdos de gestión de los altos directivos de gobierno, sistemas de comunicación
en red, la gestión de riesgos, la horizontalidad de las plantas de personal, etcétera; todas estas
“novedades administrativas” en búsqueda de mayores niveles de eficiencia, efectividad y eficacia
del aparato estatal.

»» Ruptura del monolitismo y especialización: la nueva gestión pública propone eliminar las grandes
organizaciones y reemplazarlas por organizaciones pequeñas adaptables a las circunstancias
del entorno; esto es, crear agencias no vinculadas jerárquicamente con la estructura central
del sector público, sino ligadas por vínculos contractuales definidos alrededor de los objetivos
establecidos por las autoridades administrativas. Al carecer de vinculación jerárquica, las
agencias tienen la autonomía necesaria para perseguir sus propios objetivos —en concordancia
con los contratos establecidos— sin relación con los propósitos generales del Estado.

»» Adaptación organizacional frente a escenarios de competencia: la excesiva dependencia de

trámites burocráticos, el procedimentalismo, el formalismo y la rigurosidad e inflexibilidad de las
normas son limitantes al momento de entrar en competencia con entidades del sector privado
que, por su misma naturaleza no presentan estas restricciones, ante tal situación se opta por la
supresión o la optimización de trámites, fragmentación de unidades de producción de bienes
o servicios, como en el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado o las de
economía mixta como, por ejemplo, las empresas de servicios de telefonía en las cuales las áreas
comerciales funcionan bajo una lógica de mercado con procesos de contratación diferentes.

»» Gerencia pública: las nuevas estructuras administrativas, bajo este paradigma emergente,
requieren administradores públicos diferentes, orientados a la gestión por resultados, a quienes
la estructura reglamentaria debe ofrecerles mayores incentivos y retribuciones ligados al
desempeño; ya no es posible solamente dedicarse al cumplimiento de las funciones y los
manuales, sino que se requiere actuar como un gerente que gestione los recursos en pro del
cumplimiento eficiente y efectivo de la misionalidad de las organizaciones públicas. Las nuevas
competencias que se buscan para estos gerentes públicos se refieren a liderazgo, habilidades
directivas, gestión de conflictos, coaching gerencial, prospectiva, etcétera.

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 »» Sistemas de gestión y control más avanzados: otro elemento fundamental es la implementación
de técnicas administrativas que funcionan en el sector privado al sector público, lo que propicia
el auge de sistemas, como el Sistema de Control y Gestión Integrados (Sisteda), Modelo
Estándar de Control Interno (MECI), Modelo Integrado de Planeación y Gestión (MIPG), la
aplicación de normas técnicas de calidad adecuadas al sector público como la Norma Técnica
de Calidad para el Sector Público (NTCGP:1000), etcétera, mecanismos que buscan mayores
niveles de eficiencia e integralidad en la gestión pública.

3. Las críticas al enfoque y los problemas para su aplicación

El modelo de nueva gerencia pública todavía tiene un fuerte impacto en la estructura y el
funcionamiento del sector público de muchos países. El sector aprendió a iterar y experimentar
basado en el enfoque de mejora continua; de hecho, varios de los sistemas de gestión y control
prevén la utilización de planes de mejoramiento, a través de los cuales se busca aplicar correctivos a
situaciones que lo requieran.

La implementación del modelo conllevó una serie de reformas en las cuales el mercado como
protagonista actuó de acuerdo con su lógica, dejando de lado efectos como la inequidad en el proceso
de redistribución. Las brechas entre ricos y pobres se fueron ampliando y el grado de concentración
de riqueza se quedó en unos pocos, dejando en el camino a un renglón importante de la población,
este fenómeno de la marginalidad fue asumido como corresponde al Estado, garante de los derechos
de la totalidad de los ciudadanos; en consecuencia, los Estados nuevamente se vieron forzados a
intervenir y regular.

La segunda crítica que recibió el modelo fue la pretensión que tenia de constituir una receta aplicable
a cualquier país sin tomar en cuenta los diferentes sistemas políticos y administraciones existentes.

En América Latina se cuestionó principalmente la conveniencia de introducir la lógica gerencial,

dando por supuesto el modelo tradicional weberiano, en países donde la mayoría de sus
administraciones públicas se caracterizan por la pervivencia de sistemas clientelares o patrimonialistas
de profundo arraigo. En estos países es frecuente que el mal funcionamiento del sector público se
deba a la falta de formalidad y de respeto a las normas que impera en la cultura administrativa.

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En países con débil institucionalidad y altos índices de corrupción, la aplicación de técnicas del
nuevo gerencialismo que favorecen la ampliación de la discrecionalidad de los altos funcionarios fue
vista negativamente. “La aplicación amplia de la NGP en sistemas administrativos inmaduros no es
recomendable debido a que la ganancia potencial de eficiencia será casi con seguridad opacada por
los mayores costos que resultan de los problemas de coordinación y por la gran inestabilidad”.

Los peligros son, por un lado, que se viole la tenue frontera entre la discrecionalidad y la arbitrariedad,
el abuso de poder y la corrupción; y por otro, que una administración altamente fragmentada lleve
a problemas de coordinación y de control. Asimismo, un efecto de la especialización administrativa
de funciones es la necesidad de las unidades especializadas de incorporar funciones y tareas perdidas
durante la especialización, lo que conlleva un aumento de personal y del costo de la agencia.

El problema del control político sobre la administración también ha sido tratado por algunos autores
como un prejuicio antipolítico de la NGP. La tendencia a definir el control político como una
interferencia inapropiada ha debilitado la legitimidad de que los políticos, elegidos democráticamente,
controlen la gestión de los burócratas. El lema que funda esta posición es dejen que los gerentes
administren.

La tercera crítica se relaciona con la orientación al cliente de la NGP. Por un lado, pasada ya una
década de la puesta en marcha de la reforma gerencial —sobre todo en Europa— puede observarse
que muy pocos países le dieron fuerza reglamentaria al resarcimiento por incumplimiento de un
servicio y que la participación de los usuarios está limitada a la consulta sin que este pueda realmente
incidir en la toma de decisiones. Por otro lado, el énfasis puesto en la figura del cliente o usuario
opaca la idea del ciudadano, la cual lleva implícita la de igualdad. Para algunos autores, la NGP peca
de reduccionismo al limitar a la ciudadanía a la práctica del consumo. Por consiguiente, el ciudadano
es dividido en varias identidades de consumo separadas en relación con el proveedor de que se trate
(paciente, pasajero, etcétera).

La NGP se impuso en el mundo occidental a pesar de lo amplia y ambigua que resultó su propuesta.
Sin embargo, es necesario reflexionar sobre la pérdida de los valores tradicionales de la administración
como el de justicia, el de equidad, y el de imparcialidad, y sobre las promesas incumplidas del nuevo
gerencialismo. La principal promesa del modelo era que más mercado, más gestión y más autonomía
producirían mayor eficiencia, sin tener efectos negativos secundarios. En la práctica, estas reformas
no han sido tan fructíferas en sus resultados como se preveía.

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Referencias
Arrellano Gault, D. (2004). Más allá de la reinvención del gobierno: fundamentos de la nueva gestión
pública y presupuestos por resultados en América Latina. Recuperado de http://biblioteca.diputados.
gob.mx/janium/bv/ce/scpd/LIX/maslla_rein_gob.pdf

CLAD (1998). Una nueva gestión pública para América Latina. Recuperado de http://unpan1.un.org/
intradoc/groups/public/documents/CLAD/UNPAN000161.pdf

Guerrero, O. (2003). Gerencia pública en la globalización. México: Porrúa.

Hood, C. (1991). A public managenment for all Seasons? Public Administration, 69, 3-19.

Kliksberg, B. (1989). ¿Cómo enfrentar la pobreza? Estrategias y experiencias organizacionales

innovadoras. Buenos Aires: CLAD, PNUD, Grupo Editorial Latinoamericano.

Schröder, P. (2001). Nueva gestión pública: aportes para el buen gobierno. Redial.Org, 1-45.
Recuperado de http://relial.org/uploads/biblioteca/ca1a3ef17d120a4d6a2a9a468833dbcb.pdf

Weber, M. (1995). El político y el científico. Barcelona: Editorial Tecnos.

Osborne, D. y Gaebler, T. (1994). La reinvención del Gobierno: la influencia del espíritu empresarial en el
sector público. Planeta.

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 INFORMACIÓN TÉCNICA

Módulo: Administración y Gestión Pública

Unidad 4: Nuevas tendencias de la gestión pública en un
entorno globalizado
Escenario 7: Del modelo tradicional a la nueva gestión
pública

Autor: Ofir Aurora Chaparro

Asesor Pedagógico: Yovani Andrés Restrepo Giraldo

Diseñador Gráfico: Yinet Rodríguez López
Asistente: Julieth Sthefhany Ortiz Munevar

Este material pertenece al Politécnico Grancolombiano.

Prohibida su reproducción total o parcial.

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