EL DOBLE SILENCIO ADMINISTRATIVO, ¿PUEDE SER NEGATIVO?

Por: Jorge Pando Vilchez (♦)

La actual Ley del Procedimiento Administrativo General, contiene un sin número de

aspectos aún poco conocidos y poco explorados por los propios interesados, es decir por
los administrados. Uno de esos temas está relacionado directamente con el silencio
administrativo.

Antes que nada, es importante recordar que el sentido del silencio administrativo es el
de servir de garantía al administrado en los procedimientos de evaluación previa, de
modo que ante una inacción de la administración, aquel tenga la posibilidad de accionar
los medios impugnativos correspondientes, impulsando el procedimiento, o poder
entender otorgado el derecho o concedido el pedido, según se trate de silencio
administrativo negativo o positivo, respectivamente.

La Ley N° 27444, regula en su articulo 34° los procedimientos de evaluación previa con
silencio negativo. En dicho articulo se prevén los siguientes supuestos:

a) Asuntos de interés público relacionados a temas de salud, medio ambiente,

recursos naturales, seguridad ciudadana, sistema financiero y de seguros,
defensa nacional y patrimonio histórico cultural de la Nación.

b) Procedimientos donde se cuestionen actos administrativos que no hayan sido

objeto de silencio administrativo negativo en la instancia anterior.

c) Cuando se traten de procedimientos trilaterales que originen obligaciones de dar

o hacer a cargo del Estado.

d) Procedimientos de inscripción registral.

e) Procedimientos donde por ley especifica, diferente de la Ley del Procedimiento

Administrativo General, se establece la aplicación del silencio administrativo
negativo.

♦
Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica del Congreso de la República, Profesor de Derecho
Administrativo de la Pontificia Universidad Católica del Perú. (jpando@congreso.gob.pe)
Adicionalmente, la LPAG, prevé que en los casos a) y d), las autoridades pueden en su
TUPA, calificar de modo distinto dichos procedimientos , es decir, como
procedimientos de aprobación automática o como procedimientos de evaluación previa
con silencio administrativo positivo; siempre que ello tenga efectos favorables para el
interesado y no exponga significativamente el interés general.

La LPAG tiene una opción clara dirigida a limitar el silencio administrativo negativo a
situaciones puntuales y preferir el silencio administrativo positivo en la medida de lo
posible. Ello se puede comprobar con los enunciados genéricos que tiene el articulo 33°
en comparación con el artículo 34° de la misma Ley.

Sin embargo, uno se preguntaría sobre el tema del presente articulo: el doble silencio
administrativo negativo ¿es posible?. Doctrinariamente, si. Nada impide que el
legislador pueda establecer que la inacción de la administración en primera instancia de
lugar al silencio administrativo negativo y que si el administrado opta por él, la inacción
en segunda instancia también pueda estar sujeta al silencio negativo.

Empero, nuestro legislador, ha introducido en nuestra LPAG una opción que, desde la
perspectiva del administrado, constituye efectivamente un reflejo de la garantía y
protección al mismo, pero que desde la perspectiva del Estado puede ser riesgosa.

Ello esta consignado en el inciso 2) del artículo 33 de la LPAG, cuando prescribe que:

Los procedimientos administrativos de evaluación previa están sujetos a silencio

positivo cuando se trata de recursos destinados a cuestionar la desestimación de una
solicitud, cuando el particular haya optado por la aplicación del silencio administrativo
negativo.

Esto es, por ejemplo, si un ciudadano solicita en un procedimiento de evaluación previa

el reconocimiento de un derecho cualquiera. En primera instancia la administración no
se pronuncia dentro de los plazos debidos, y el administrado optando por el silencio
administrativo negativo, interpone un recurso de apelación . Si la administración no se
pronuncia en segunda instancia, y se han vencido los plazos para ello, el administrado
puede entender otorgado el derecho solicitado y por ende pedir que dicho acto
administrativo presunto se cumpla por la administración.
Ello sin embargo, no es definitivo, pues la administración dentro de los plazos legales
tiene, vía fiscalización posterior, la posibilidad de determinar la nulidad del acto
administrativo presunto si se dan algunos de los supuestos previstos en el articulo 10°
del citado dispositivo:

• Contraviene la Constitución, las leyes o las normas reglamentarias.

• Cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites

esenciales para obtener tal derecho.

Esto es una protección para la administración pública, frente a la aplicación del silencio
administrativo positivo, sin embargo ello esta sujeto a plazos prescriptorios.

Así, vía nulidad de oficio, al año de haber quedado consentido el acto administrativo
presunto (silencio positivo) y a los dos años de prescrito el plazo para declarar la
nulidad en sede administrativa, solo a través del proceso contencioso administrativo.

De este modo, la LPAG, sin descuidar su fin público, protege al ciudadano –

administrado, de la inacción de la administración. Es importante señalar, que la inacción
de la administración origina responsabilidad de las autoridades y del personal al servicio
de la administración pública, constituyendo faltas administrativas (1):

• La no entrega dentro del plazo legal de los documentos recibidos a la

autoridad que deba decidir u opinar sobre ellos.

• Demorar injustificadamente la remisión de datos, actuados o

expedientes solicitados para resolver un procedimiento.

• Demorar injustificadamente la producción de un acto procesal sujeto

a plazo determinado dentro del procedimiento administrativo.

Queda una pregunta pendiente a cerca de si este segundo silencio administrativo será
también positivo en el caso del recurso extraordinario de Revisión, y la respuesta es
afirmativa. Así lo prevé el articulo 215° de la propia LPAG.

Febrero 2004

1
Articulo 239° de la LPAG