Módulo 1 Por Qué Cuándo y Cómo

ASOCIACIONES
PÚBLICO PRIVADAS
EN COLOMBIA:
DIRECTRICES PARA
SU IMPLEMENTACIÓN
MÓDULO I
APP EN COLOMBIA:
¿POR QUÉ, CUÁNDO, Y CÓMO?
Asociaciones Público Privadas en Colombia: directrices para su implementación
Gerente del Sector de Conocimiento y Aprendizaje (KNL)

Federico Basañes
Gerente del Departamento de Países del Grupo Andino (CAN)

Rafael de la Cruz
Gerente del Sector de Infraestructura

José Agustín Aguerre
Jefe del Instituto Interamericano de Desarrollo Económico y Social (INDES)

Juan Cristóbal Bonnefoy
Jefe de la División de Transporte (TSP)

Nestor H. Roa
Coordinadores Generales del Programa

Gibet Camos Daurella (BID)
José Yitani Ríos (BID/INDES)
Mario Andrés Peláez Rojas (Departamento Nacional de Planeación, DNP)
Desarrollo, adaptación y edición de contenidos

Ana María Almanza Velásquez (DNP)
Angélica María Velasco Solano (DNP)
Diego Fernando De Pablos Cadena (DNP)
Laura Liliana Tarazona Bohórquez (DNP)
Viviana Marulanda Alayón (DNP)
Vicky Dayana Buelvas Gutiérrez (DNP)
Yuliet Katherine Garcia Sabogal (DNP)
Ginette Sofía Lozano Maturana (BID)
Marcos Siqueira (BID)
Andrea Dusso (BID/INDES)
Revisión y validación de contenidos (Grupo BID)
Manuel Rodriguez Porcel (INE/TSP) Ignacio Astorga (SCL/SPH)

José Yitani Ríos (BID/INDES) Olga Lucia De Narváez (INO/IEN)
Rocio Medina Bolívar (CAN/CAN) Ignacio Imas (GCL/SML)
Adriana La Valley (CCB/CJA) Daniela Carrera (CID/CID)
Gerardo Reyes (IFD/FMM) Sergio Juarez-Lopez (CAN/CAN)
Carlos Gerardo Molina (KNL/KNL) Natalia Ariza (CAN/CCO)
Carlos Sepúlveda (INO/IEN) Ana Novinsky Leirner (KNL/SDI)
Corrección de estilo, diseño y diagramación

Manthra Comunicación
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(BID), de su Gerencia Ejecutiva, ni de los países que lo representan.
ÍNDICE
Siglas y Acrónimos..............................................................................................................4
Presentación del Módulo .................................................................................................5
Objetivos de Aprendizaje ................................................................................................6
1. El contexto de infraestructura en Colombia..........................................................7
2. La evolución de políticas de
participación privada en Colombia..........................................................................11
2.1. El marco normativo de las APP en Colombia, a partIr de 2012........20
3. Elementos conceptuales de las APP en Colombia.............................................27
3.1. Tipos de APP en Colombia.............................................................................31
3.2. Los Beneficios de las APP en Colombia...................................................34
4. El Marco institucional de APP en Colombia.........................................................36
5. El proceso de APP en Colombia...............................................................................41
Bibliografía.............................................................................................................................45
Anexos......................................................................................................................................48
Anexo 1. Iniciativas Públicas con recursos públicos.....................................48
Anexo 2. iniciativas Públicas sin recursos públicos......................................49
Anexo 3. Iniciativas Privadas con recursos públicos...................................51
Anexo 4. Iniciativas Privadas sin recursos públicos ....................................52
Módulo I. APP en Colombia: ¿por qué, cuándo y cómo? 3

Asociaciones Público Privadas en Colombia:
4 directrices para su implementación
SIGLAS Y ACRÓNIMOS
APP Asociación(es) Público Privada(s)
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
BPIN Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional
CAPEX Gasto de capital (Capital Expenditure)
CCI Cámara Colombiana de la Infraestructura
CONFIS Consejo Superior de Política Fiscal
CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social
CPP Comparador Público Privado
DADEP Departamento Administrativo del Espacio Público
DNP Departamento Nacional de Planeación
IDRD Instituto Distrital de Recreación y Deporte
MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público
OPEX Costos peracionales (Operating Expense)
PND Plan Nacional de Desarrollo
RUAPP Registro Único de Asociaciones Público Privadas
SECOP Sistema Electrónico de Contratación Pública
SMMLV Salario mínimo mensual legal vigente
TIC Tecnologías de la Información y Comunicación
UAE Unidad Administrativa Especial
VpD Valor por Dinero
PRESENTACIÓN DEL MÓDULO
El Módulo 1 presenta una visión general de las

asociaciones público- privadas (APP) en Colombia, su
marco regulatorio e institucional. Describe asimismo
los tipos existentes de APP y los beneficios y desafíos
de implementación de esta modalidad.

OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
• Identificar las principales razones de la participación privada en la provi-

sión de infraestructura y servicios.
• Identificar los principales elementos del marco normativo vigente sobre

APP en Colombia.
• Reconocer los tipos de APP en Colombia, de acuerdo a la legislación

vigente.
• Identificar las principales características de las etapas del ciclo de proyec-

tos de APP en Colombia.
• Identificar los roles y responsabilidades de los principales actores

involucrados en cada una de las etapas del ciclo de proyecto de APP en
Colombia.
1. EL CONTEXTO
DE INFRAESTRUCTURA EN COLOMBIA
La infraestructura y los servicios públicos impactan en la mayoría de aspectos

de la vida cotidiana, desde el agua que se consume, hasta las carreteras que se
usan en el día a día: vías en adecuado estado facilitan el movimiento de perso-
nas y bienes; sistemas eficientes de transporte público incrementan la produc-
tividad; la calidad en los colegios y universidades públicas garantizan mejores
resultados en el aumento de la productividad del capital humano; hospitales,
guarderías, centros comunitarios y recreacionales proveen los servicios socia-
les que las familias y trabajadores necesitan, y ayudan, por ende, a crear una
sensación de comunidad y pertenencia (De la Cruz, Andrián y Loterszpil, 2016).
En Colombia, la infraestructura y los servicios públicos relacionados son aún

insuficientes y requieren esfuerzos adicionales a fin de alcanzar los niveles de-
seables para promover debidamente el desarrollo económico y social. En efec-
to, ésta es una tarea pendiente. En Colombia, como en la mayoría de los países
en vía de desarrollo, los gobiernos no cuentan con los recursos suficientes
para proveer nuevas infraestructuras y servicios al ritmo de las necesidades

crecientes de la población, por lo que constantemente están buscando alterna-

tivas y soluciones para cerrar la brecha y enfrentar los retos que se presentan.
En el país, el nivel de inversión privada y pública en infraestructura es insu-

ficiente para generar los niveles de desarrollo pretendidos (DNP, 2014). De
acuerdo con un estudio reciente, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
estimó que, para cerrar la brecha de infraestructura en Colombia, así como en
los demás países de la región, es necesario realizar inversiones del orden del
5% del PIB. Para Colombia, esto equivale a una inversión cercana a los 1,3 pun-
tos porcentuales adicionales del PIB por año.
Gráfico 1. Inversión privada promedio anual 1996-2015
3 500
Inversión (millones de dólares)
3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
500
0
Costa Rica
Colombia
Perú
Panamá
Argentina
México
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Promedio
LA
Fuente: PPI-World Bank, 2019.
El Reporte de Competitividad mundial 2018 del Foro Económico Mundial le

otorga al país una calificación de 3,0 sobre 7 en infraestructura vial, 1,5 sobre 7
en infraestructura ferroviaria y 3,8 sobre 7 en infraestructura portuaria.
En el mismo sentido, las entidades territoriales atraviesan grandes dificulta-

des de disponibilidad de presupuesto público para cubrir sus necesidades de
inversión. En general, los requerimientos fiscales destinados a balancear sus
presupuestos operativos y sus niveles de deuda son altos, y no se compaginan
con sus ingresos corrientes. Esto ha generado un gran déficit en infraestructura
y provisión de los servicios relacionados, que se ha profundizado al considerar
los siguientes aspectos:
• Los recursos que deberían ser utilizados en la operación y mejoramiento

de infraestructura se destinan a cubrir otras necesidades, lo que deriva
en un creciente inventario de proyectos que requieren mantenimiento o
renovación.
• A medida que la población se incrementa, los requerimientos de mejorar

y expandir los servicios que se proveen para atender la demanda cre-
ciente también aumentan; sin embargo, al no ejecutarse las obras corres-
pondientes, la cobertura y calidad de la prestación de dichos servicios
disminuye.

Gráfico 2. El círculo vicioso de la infraestructura pública y sus servicios

relacionados
Necesidades de dinero
para expansión, renovación Se pospone o reduce la
y mantenimiento de inversión por restricciones
infraestructura, y la prestación presupuestales.
adecuada del servicio de esta.
Daños permanentes: Deficiente mantenimiento,

inundaciones, edificios mal servicio: huecos en las
públicos deteriorados. vías, problemas de drenaje.
Fuente: DNP, 2019.
Frente a este considerable inventario de infraestructura por ejecutar y servicios

que proveer y mejorar, es necesario replantear los modelos usuales mediante
la utilización de nuevos mecanismos que permitan satisfacer las necesidades
de los ciudadanos.
Uno de estos mecanismos tiene que ver con la atracción de inversión privada
para infraestructura productiva y social, así como el involucramiento del sector
privado en la prestación de servicios. En muchos países de América Latina,
incluyendo a Colombia, hay experiencias exitosas que sugieren que las Asocia-
ciones Público Privadas (APP) son un medio para financiar, diseñar, construir,
operar y mantener la infraestructura y los servicios asociados a la misma, con-
tribuyendo de forma significativa a las inversiones y a mejorar la calidad de los
servicios. Este concepto será presentado más adelante en este capítulo.
2. LA EVOLUCIÓN DE POLÍTICAS DE
PARTICIPACIÓN PRIVADA EN COLOMBIA
Así como sucedió en diversos países de la región en los últimos 30 años, Co-
lombia se ha esforzado en promover la colaboración estrecha entre los sectores
público y privado para promover inversiones en infraestructura y prestación de
servicios. Durante la década de 1990, se establecieron los mecanismos bajo los
cuales los diferentes sectores regularon la vinculación de la participación priva-
da. Como resultado, el país entró en un proceso de reestructuraciones, privatiza-
ciones e incremento de la inversión privada. En el sector energético, por ejemplo,
se produjo una venta importante de activos y la entrada de operadores privados.
En el sector de las telecomunicaciones, inició el desarrollo de la telefonía fija y
celular provista por el sector privado. En el sector transporte, se desarrollaron las
primeras concesiones viales, férreas, aeroportuarias y portuarias.
Según datos del Banco Mundial (BM), desde 1994 hasta 2018, la inversión pri-
vada en infraestructura pública en Colombia alcanzó un total de USD 62.583
millones en ocho sectores diferentes: aeropuertos, energía, Tecnologías de la

Información y Comunicación (TIC), gas natural, puertos, vías, agua y saneamien-

to básico y vías férreas (Gráfico 3).
Gráfico 3. Inversión privada en Colombia (1994-2018)

Número de proyectos
80 30 000
70 25 000
60
20 000
50
40 15 000
30
10 000
20
5 000
10
0 0
Aeropuerto
Energía
TICs
Gas Natural
Puertos
Férreo
Vías
Agua y saneamiento
Número de proyectos
Fuente: DNP, 2019.
La mayor parte de estas inversiones fue posible en razón de la regulación que se

implementó en la década de los noventas y que serviría como eje fundamental
para una mejora sustancial en la provisión y gestión de infraestructura y presta-
ción de servicios.
En concordancia con lo anterior, la Ley 80 de 1993 de Contratación Estatal y

la normatividad sectorial1, restablecieron el marco normativo de contratación
de la administración pública. Esta Ley contempló el concepto de contratos de
concesiones en el país, definidos como “contratos que tienen por objeto otor-
gar a una persona llamada concesionaria, la prestación, operación, explotación,
organización o gestión total o parcial de un servicio público o la construcción,
explotación o conservación de una obra al servicio público”.
1 Ley 142 de 1994 (Ley de Servicios Públicos Domiciliarios), Ley 143 de 1994 (Ley Eléctrica), Ley 105 de
1993 (Ley de Transporte) y Ley 1 de 1991 (Estatuto de Puertos Marítimos).
En los contratos de concesión, regulados por la Ley 80 de 1993, la retribución
del inversionista privado por las inversiones o servicios de la infraestructura
puede provenir del ejercicio mismo de explotación económica del proyecto,
como tarifas, valorización o demás actividades comerciales que, de acuerdo
con la normatividad establecida, se permitan.
Durante casi dos décadas de aplicación de esta Ley, se han llevado a cabo 44
proyectos de concesión, que incluyen más de 5.000 km en vías, 18 aeropuer-
tos, dos ferrocarriles, entre otros. La Ley 1150 de 2007 reformó parcialmente el
estatuto general de contratación (Ley 80/93), incluyendo aspectos marginales,
aún relevantes, en los contratos de concesión.
Los principales componentes del marco regulatorio en materia de concesio-

nes, establecido por la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 presentan las
siguientes características:
• Se permite que el Estado pague anticipos en proyectos de concesión,

independientemente del cumplimiento del servicio.
• Las adiciones o renegociaciones tienen un límite de recursos de 50% del

valor inicial (Ley 80/93) y de 60% en plazo (Ley 1150/07).
• El pago se realiza por obra de infraestructura ejecutada y no por los ser-

vicios asociados a la misma.
• No se hace una eficiente asignación de riesgos.
• No existe la obligatoriedad de hacer un análisis sobre la mejor modalidad

para ejecutar el proyecto (concesión u obra pública).
• Para fines de requisitos habilitantes en las licitaciones no se diferencia

entre quién financia de quién construye.

Cuadro 1. Las tres generaciones de concesiones viales bajo el Marco

Regulatorio de Concesiones (Ley 80 de 1993) en Colombia
Uno de los sectores más activos y dinámicos para la inversión privada

en infraestructura en Colombia fue transporte con la implementación,
mantenimiento y operación de carreteras. Durante los 20 años desde
la aprobación del Marco Regulatorio de Concesiones de 1993, hasta la
creación del Marco Regulatorio de APP en 2012, se adjudicó un gru-
po de proyectos llamados “primera, segunda y tercera generación de
concesiones viales”. Éstas demuestran cómo la tecnología de estruc-
turación de contratos de concesión ha evolucionado con un proceso
de aprendizaje permanente en el país.
La Primera Generación de Concesiones estaba conformada por 16

contratos firmados en los años 90´s. Con el desarrollo de esta, se lo-
gró la rehabilitación de 1.009 km, el mantenimiento de 1.332 km y la
construcción de 135 km. Estas obras se realizaron entre 1994 y 1998,
con una inversión total de USD 890 millones.
La ejecución de la Primera Generación de Concesiones generó avan-

ces en el desarrollo de la infraestructura vial en Colombia, sin embar-
go, surgieron problemas en su ejecución:
• La falta de estudios de demanda y de ingeniería de detalle di-

ficultó la cuantificación de riesgos retenidos por el Gobierno.
• No se contemplaron mecanismos para garantizar que los pre-

supuestos de las entidades públicas contratantes fueran capa-
ces de lograr los pagos de las contingencias.
Estos problemas generaron impactos fiscales significativos para el

Gobierno, por lo cual fue necesario el desarrollo de la Segunda Ge-
neración de Contratos de Concesión. Así se buscó dar solución a
los problemas identificados, relacionados con la asignación de ries-
gos, el sistema de compensación, el esquema de responsabilidades,
los aspectos financieros, la programación macroeconómica de los
proyectos, la protección a la inversión y aspectos de tipo legal y de
procedimientos (CONPES, 1995). Entre los cambios realizados, se im-
plementó la ejecución de estudios de ingeniería y de demanda más
detallados, así como una estructuración financiera de los proyectos,
con el propósito de establecer los flujos fiscales necesarios. Además,
los riesgos retenidos por el Gobierno fueron reducidos significativa-
mente, tanto para nuevas construcciones como para ampliaciones.
Con la Segunda Generación de Concesiones se adjudicaron proyectos

para la rehabilitación de 353 km, la construcción de 178 km de vías
adicionales y la cesión de 975 km de carreteras a nivel nacional para su
mantenimiento. Adicionalmente, hubo avances considerables en cuan-
to a la asignación de riesgos y planeación estratégica y financiera. Sin
embargo, nuevas problemáticas surgieron, como por ejemplo:
• El horizonte de demanda considerado fue el del último periodo de

concesión, generando un sobredimensionamiento de las obras.
• La estructuración técnica de los proyectos derivó en la realiza-

ción de inversiones de gran envergadura durante los primeros
tres años del proyecto y las tarifas fueron el único mecanismo
para solventar los altos niveles de inversión.
• La falta de implementación de criterios económicos y sociales

generó conflictos en el momento de establecer la tarifa imple-
mentada y la infraestructura de los peajes con las comunidades
aledañas.
Así, se empezó a desarrollar una Tercera Generación de Concesiones

viales con los siguientes objetivos: (i) priorización de proyectos que
conectaran la oferta con grandes centros de demanda para la genera-
ción de dinamismo económico, (ii) priorización de inversiones desde
los criterios de nivel de servicio y capacidad de la vía mediante la labor
de planeación estratégica del sector, (iii) evaluación de los trazados
definitivos de obra a favor de la minimización de costos económicos
y ambientales, (iv) estructuración de proyectos en los que los aportes
del Estado no constituyeran la principal fuente de ingresos, y (v) lo-
grar una distribución adecuada de los aportes del Estado en el tiempo,
para lograr sostenibilidad fiscal. La adjudicación de los proyectos de

tercera generación empezó en 2001, con un total de 10 proyectos con

una extensión aproximada de 1.772 Km.
Algunas de las ventajas importantes de la Tercera Generación fueron

el avance en los modelos contractuales en términos de definición,
asignación técnica de riesgos y garantías, así como el análisis de con-
tingencias.
Sin embargo, la Tercera Generación también se basó en el marco nor-

mativo adoptado en 1993. Así, con la evolución del entorno regulatorio
de Colombia con un marco para las APP, una nueva generación de
concesiones viales fue implementada: las 4G, que será presentada más
adelante.
Fuente: DNP, 2019.
A pesar de que los proyectos de concesiones bajo el marco regulatorio creado

por las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 contribuyeron a la mejora significativa
del desempeño de la infraestructura en Colombia, las lecciones aprendidas de
los proyectos implementados indicaron la necesidad de cambios relevantes.
En primer lugar, los límites para adiciones de recursos y plazos eran muy am-
plios, lo que generó renegociaciones2 frecuentes y con gran impacto en el valor
de los contratos y costos para el Gobierno. En segundo lugar, los pagos hechos
a los inversionistas estaban vinculados al avance de obra y no a la calidad y
desempeño de los servicios asociados a la infraestructura. Otro punto rele-
vante fue el reconocimiento de que las reglas de desequilibrio financiero de
los contratos eran muy amplias y estos debían asignar riesgos de forma más
efectiva.
Es por ello que, a partir de experiencias exitosas de vinculación de capital pri-

vado, recomendaciones de expertos internacionales y el desarrollo local de la
participación privada, el Congreso de Colombia aprueba en 2012 la Ley 1508 y
sus decretos reglamentarios, la cual establece el régimen jurídico de las Aso-
ciaciones Público Privadas.
2 Costo promedio de las renegociaciones equivalente a 80% del valor inicial del contrato. DNP, 2016.
La nueva regulación estableció el concepto de APP en Colombia, modernizan-
do aspectos importantes del entorno de estos proyectos, lo que permitió un
crecimiento mayor de la inversión en infraestructura. De acuerdo con el Regis-
tro Único de APP (RUAPP)3, el número de proyectos adjudicados4 entre 2013
y 2018 fue 17, correspondientes al sector transporte, incluyendo vías, aeropuer-
tos, transporte masivo y estratégico; y un proyecto de renovación urbana en
Bogotá.
Gráfico 4. Número de proyectos de APP adjudicados por año, 2013-2018
2
1 0 0
2013 2014 2015 2016 2017 2018
Fuente: DNP RUAPP, 2019.
El nuevo marco normativo también permitió el crecimiento del número de ini-

ciativas de APP desarrolladas por el Gobierno de Colombia, que pueden tradu-
cirse en nuevos proyectos adjudicados en los próximos años.
3 El RUAPP es un medio oficial de uso público en el que las entidades nacionales y territoriales, deben
inscribir los proyectos de iniciativa pública y privada desarrollados por APP; los registros y actualizacio-
nes son responsabilidad de las entidades correspondientes. Se puede consultar en el siguiente enlace:
https://saga.dnp.gov.co/PortalSAGA/default.aspx
4 Cabe aclarar que en el RUAPP no están registrados 32 proyectos adjudicados de 4G, ya que en su mo-
mento el registro no era obligatorio en la plataforma.

De acuerdo con el RUAPP, a diciembre de 2018, se registraron 757 proyectos

de 119 entidades, siendo en su mayoría proyectos de iniciativa privada que no
requieren recursos públicos.
Gráfico 5. Número de proyectos registrados en el RUAPP, 2013-2018

179
163
126
93
114
53
2013 2014 2015 2016 2017 2018
Fuente: DNP, 2019.
La siguiente tabla muestra la cantidad de proyectos de APP registrados en el

RUAPP, a diciembre de 2018, por sector. El sector transporte abarca 56% del
total, (incluye proyectos viales, aeroportuarios, fluviales y de transporte ma-
sivo y estratégico), además de la participación de otros sectores como edi-
ficaciones públicas y renovación urbana, agua y saneamiento básico y salud,
lo que evidencia que uno de los grandes retos es incrementar la participación
privada en sectores de infraestructura social.
Tabla 1. Número de proyectos registrados en el RUAPP por sector,
a diciembre de 2018
SECTOR NÚMERO DE PROYECTOS

Transporte 409
Edificaciones públicas y renovación urbana 163
Agua y saneamiento básico 63
Salud 19
Alumbrado público 17
Educación 13
Justicia 10
Agro 9
Cultura 9
TIC 7
N/A 4
Vivienda 3
Ambiental y turístico 2
TOTAL GENERAL 728
Fuente: DNP RUAPP, 2019.
De esta manera, el marco normativo de las APP, aprobado a partir de la Ley

1508 de 2012, ha tenido un papel central para el continuo perfeccionamiento
de los modelos de inversión privada en Colombia. Sus principales innovaciones
y características serán presentadas en la próxima sección.

2.1. EL MARCO NORMATIVO DE

LAS APP EN COLOMBIA, A PARTIR DE 2012
La Ley 1508 de 2012 establece el marco normativo en Colombia aplicable a las

APP, en el que se incorporan las concesiones comprendidas en la Ley 80 de
19935.
La Ley 1508 tiene las siguientes seis características centrales sobre APP (DNP, 2017):
1. Transversalidad: El ámbito de aplicación no se enfoca solo en el sector

transporte, sino que también se amplía a sectores de infraestructura social
y productiva y sus servicios conexos.
2. Capacidad y compromiso: Busca atraer inversionistas de largo plazo con

suficiente capacidad financiera, que no solo construyan las obras, sino que
también las operen y mantengan en el largo plazo.
3. Pago por servicio: Se introduce el concepto de pago por disponibilidad y

nivel de servicio.
5 El artículo 20 de la Ley 1508 de 2012 establece que las concesiones de las que trata la Ley 80 de 1993
están comprendidas en de los esquemas de APP.
4. Incentivo a las iniciativas privadas: Incluye un régimen normativo aplicable
a las iniciativas privadas, involucrando incentivos para su desarrollo.
5. Adecuada estructuración: Esta ley refuerza la adecuada estructuración de

proyectos en cuanto a estudios, análisis de riesgos e incluye la necesidad
de justificar la modalidad de contratación del proyecto, de acuerdo con la
metodología del comparador público privado (CPP).
6. Diseño institucional: Esta Ley define los roles y funciones de las entidades
que participan en el ciclo de proyectos APP.
Gráfico 6. Ley 1508 de 2012
Transversalidad
Diseño Capacidad y
institucional compromiso
LEY 1508
Adecuada Pago por

estructuración servicio
Incentivo a
iniciativas
privadas
Fuente: DNP, 2019.
De esta manera, la Ley de APP introdujo cambios importantes al esquema de

contratación habitual de la Ley 80 de 1993, que pueden ser resumidos en la
siguiente tabla:

Tabla 2. Cambios del marco regulatorio en 2012 en Colombia
Dimensión de ANTES DESPUÉS

innovación Ley 80 de 1993 y 1150 de Ley 1508 de 2012
2007
El Estado pagaba anticipos
El Estado no paga anticipos. El
por proyectos de concesión y
pago se realiza de acuerdo con la
Pagos públicos el pago se realizaba indepen-
disponibilidad de la infraestructu-
e ingresos dientemente del cumplimiento
ra y el cumplimiento de los están-
del servicio; es decir, según el
dares del servicio que ésta presta.
avance de obra
Las adiciones se limitan en tiem-
po y recursos a 20% del valor
Las adiciones tenían un límite del contrato (CAPEX y OPEX) en
Adiciones y re-
de recursos de 50% (Ley 80) los proyectos para proyectos de
negociaciones
y de 60% en plazo (Ley 1150). infraestructura vial de carreteras
y 30% para proyectos de infraes-
tructura social.
No se hacía una eficiente Análisis de distribución de ries-
Riesgos
asignación de riesgos. gos en la estructuración.
Basados en experiencia de
Basados en experiencia de in-
Requisitos de construcción, los proyectos
versión, se incentiva un esquema
calificación de no estaban diseñados para
para atraer inversionistas institu-
los licitantes inversionistas institucionales
cionales y financieros.
ni financieros.
Fuente: DNP, 2019.
Además de los cambios normativos mencionados en la Tabla 2, la Ley 1508 de

2012 también contempla:
• Los proponentes que participen en procesos de precalificación y en ge-

neral en procesos de selección para proyectos APP, deberán presentar el
origen el origen de sus recursos, para prevenir que las APP sean utilizadas
para lavado de activos.6
• Todos los recursos vinculados al proyecto, incluso todos los activos y pa-
sivos presentes y futuros, deberán ser administrados a través de un patri-
monio autónomo. Esto evita que los recursos del proyecto se confundan
con los activos de los contratistas o de los inversionistas.7
6 Artículo 23. Ley 1508 de 2012.

• El Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS), previo concepto favo-
rable del Ministerio del ramo, del Departamento Nacional de Planeación
y del registro en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional, (BPIN),
podrá autorizar las vigencias futuras que requiera el proyecto. El Conse-
jo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) previo concepto
del CONFIS, definirá el límite anual de autorizaciones para comprometer
estas vigencias asumidas.8
• Los inversionistas y contratistas en contratos de APP, en el momento de

realizar una solicitud de adición o prórroga del contrato, deberán pagar
una tasa correspondiente al 10% del valor solicitado si es una adición al
contrato, o al 1% del valor inicialmente pactado cuando se trate de una
prórroga, a título de contraprestación por los estudios que debe adelan-
tar el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) para dar trámite
a la solicitud.9
• Los contratos deberán especificar los bienes muebles e inmuebles del

Estado o de los particulares, relacionados con la prestación del servicio
o la ejecución del proyecto, que revertirán al Estado al momento de la
terminación del contrato.10
La Ley 1508 de 2012 es complementada por un conjunto de normas que brin-

dan un marco legal específico que permite definir claramente las característi-
cas y requisitos de los proyectos a implementar e incentivan la vinculación del
capital privado en infraestructura y servicios públicos. Algunos componentes
de este sistema regulatorio son:11
• Resolución DNP 3656 de 2012. Esta resolución establece los parámetros

adoptados para la evaluación del mecanismo de APP como una moda-
lidad de ejecución de proyectos en comparación con la modalidad de
contratación tradicional. La resolución establece adoptar, como uno de
los parámetros para justificar la utilización del mecanismo de APP, la me-
todología del Comparador Público Privado (CPP).

10 Artículo 31. Ley 1508 de 2012
11 Además de los componentes regulatorios presentados, el país cuenta con muchas otras reglas secto-
riales específicas que impactan la implementación de las APP.

• Los Decretos Reglamentarios 0301 y 1553 de 2014. Determinan el dere-

cho a retribución en proyectos de APP y los desembolsos de recursos pú-
blicos, sistemas de precalificación, conformación de lista de precalifica-
dos, condiciones para la presentación de iniciativas privadas, e introduce
el RUAPP como herramienta para registrar los proyectos bajo el esquema
de APP.
• Decreto Reglamentario 1082 de 201512. Este decreto reglamenta la es-

tructuración y ejecución de proyectos de APP en el país, tanto de inicia-
tiva pública como privada los que se refiere la Ley 1508 de 2012. Algunos
de los temas que son tratados detalladamente son los parámetros para
la definición de los niveles de servicio y estándares de calidad, las reglas
aplicables a los aportes públicos, los estándares para tratamiento de ries-
gos y reglas específicas para agua potable y saneamiento básico.
• Resolución DNP 1464 de 2016. Determina los requisitos y parámetros

que deben cumplir las entidades públicas responsables del desarrollo de
proyectos de APP para determinar si reúne las condiciones que permitan
considerar que podría ser desarrollado bajo el esquema de APP.
• Ley 1882 de 2018. Esta Ley adiciona, modifica y dicta otras disposiciones
orientadas a fortalecer la contratación pública en Colombia y la Ley de in-
fraestructura. Bajo este escenario, la Ley 1882 de 2018 contempla aspec-
tos como: la estructura de los procesos de selección, la responsabilidad
de los asesores, inventores y consultores, los contratos y convenios inte-
radministrativos, los documentos tipo de carácter obligatorio al momento
de realizar un contrato con el Estado, los proyectos de infraestructura de
transporte y las APP.
12 Decreto que compila los Decretos 1467 y 2043 de 2012,1610 de 2013, 1026 de 2014, 1553 de 2014 y 63
de 2015.
Cuadro 2. La Cuarta Generación de Concesiones Viales en Colombia: 4G
Los proyectos de Concesiones Viales de Cuarta Generación (4G) se

estructuraron incorporando las lecciones aprendidas de las generacio-
nes anteriores, así como los cambios normativos que paralelamente se
estaban desarrollando en el Gobierno mediante la Ley 1508 de 2012.
En primer lugar, siguiendo los lineamientos desarrollados por el DNP,
se homogeneizó el nivel de detalle de los estudios técnicos, mode-
los financieros y metodologías de valoración de riesgos. En segundo
lugar, de acuerdo con las buenas prácticas internacionales, se simpli-
ficaron y estandarizaron los contratos de concesión manteniendo en
todos los contratos las mismas obligaciones, responsabilidades y ries-
gos asignados tanto para el Estado como para el privado, con lo que
se pretendía facilitar la debida diligencia de los inversionistas.
Así, se desarrolló un contrato de referencia aplicable a todos los pro-

yectos 4G, en el que se incorporaron los lineamientos del nuevo mar-
co regulatorio respecto a las unidades funcionales, retribución, pagos
por disponibilidad y niveles de servicio.13 Adicionalmente, se incluye-
ron buenas prácticas internacionales, como la toma de posesión de
los prestamistas (step in rights), solución de controversias mediante el
“amigable componedor” y fórmulas de terminación claras.
Tal vez, el cambio más sustancial del modelo, en términos de la estruc-

tura de los proyectos, fue el cambio en la asignación de riesgos. En este
caso, el concesionario asume el riesgo de construcción, operación y
mantenimiento, financiación, cambios en los precios unitarios, gestión
predial y eventos de fuerza mayor. Se incluyó la definición de “eventos
eximentes de responsabilidad” para los riesgos asumidos por el socio
público, relacionados con aspectos de fuerza mayor no asegurables,
demoras en la adquisición predial, consultas previas y licenciamiento
ambiental, siempre y cuando no fueran atribuibles al concesionario.
En las tres primeras olas del programa, el Gobierno logró adjudicar 20

proyectos de iniciativa pública y 9 proyectos de iniciativa privada que re-
presentan una inversión de USD 18..960 millones en un lapso de dos años.14
Fuente: DNP, 2019.
13 El contrato marco se encuentra en https://www.ani.gov.co/contratacion/contratos-4g

14 Tasa Representativa del Mercado de 2.973 pesos/dólar al 2 de agosto de 2017

De esta manera, el marco normativo asociado a la Ley 1508 de 2012 creó un

entorno regulatorio que incentiva la vinculación de capital privado en el de-
sarrollo de proyectos de infraestructura que demanda el país, incorporando
las lecciones colombianas, las mejores prácticas internacionales y abordando
temas como la disponibilidad de la infraestructura y calidad de los servicios
asociados a la misma, asignación adecuada de riesgos, responsabilidad presu-
puestal y transparencia de la información. Esto permitió que el modelo APP en
Colombia se presentara como una herramienta importante para la ejecución de
proyectos para el desarrollo social y económico del país.15
15 Los avances del marco regulatorio de Colombia fueron reconocidos por una evaluación reciente de la
entidad The Economist Inteligence Unit, que colocó al país en primer lugar, en cuanto a la calidad del
entorno para APP en America Latina. Véase https://infrascope.eiu.com/
3. ELEMENTOS CONCEPTUALES
DE LAS APP EN COLOMBIA
Una de las definiciones más frecuentes de APP en Latinoamérica es:
“Contrato de largo plazo entre una entidad pública y un privado,

para brindar un activo o servicio público, en el que ambas partes
asumen parte de los riesgos y la responsabilidad de la gestión, y la
remuneración del privado está vinculada al desempeño” (BIRD, BM,
ADB y BID, 2014).
En Colombia, la Ley 1508, promulgada en el año 2012, define las APP como:
“Un instrumento de vinculación de capital privado, que se materia-

liza en un contrato entre una entidad estatal y una persona jurídica
de derecho privado, para la provisión de bienes públicos y de sus
servicios relacionados, que involucra la retención y transferencia

de riesgos entre las partes y mecanismos de pago, relacionado

con la disponibilidad y el nivel de servicio de la infraestructura y/o
servicio.”16
Aunque los conceptos no sean completamente iguales, tienen elementos clave

en común. El primero es la relación contractual entre una entidad pública y
otra privada (o de derecho privado). Esto quiere decir que el Gobierno com-
parte con entidades externas la responsabilidad por el diseño, financiación,
construcción, mantenimiento y la operación de activos públicos durante el pla-
zo del contrato APP. Esta relación contractual permite una asignación eficiente
de riesgos.
El segundo elemento en común, es el alcance de los contratos de acuerdo con

la infraestructura y los servicios asociados. En ambas definiciones, las APP
son un mecanismo del sector público para el desarrollo de proyectos de in-
fraestructura, por lo tanto, deben estar alineados con los planes de Gobierno.
La asignación de los riesgos entre las partes (pública y privada) es el tercer

elemento que coincide en estas definiciones. Asignar riesgos significa atribuir
las consecuencias positivas y negativas de los proyectos a la parte más apta
para gerenciar y controlar los eventos que pudieran acontecer. De esta manera,
se crean incentivos que generan valor para todas las partes.
Por último, la remuneración a los inversionistas está en función de la calidad

del servicio, o desempeño. En ese sentido, el asociado privado tiene el incen-
tivo de cumplir con los indicadores de servicios pactados en el contrato, de lo
contrario, afrontará deducciones en el pago y multas.
16 Artículo 1. Ley 1508 de 2012

Gráfico 7. Elementos clave de las APP en Colombia
Contrato entre
entidad pública
y privada
Remuneración APP Activo o servicio

asociada a Colombia público
desempeño
Asignación de
riesgos
Fuente: DNP, 2019.
Los proyectos implementados bajo el concepto de APP pueden tener las si-
guientes características (DNP, 2016):
• El asociado privado adquiere el compromiso de cumplir con el objeto del

contrato bajo un presupuesto fijo y en una fecha determinada.
• El socio público inicia el pago cuando el activo ya ha sido entregado y

pueda comenzar la prestación del servicio en las condiciones requeridas.
Si existen demoras, el socio público no paga hasta tener la disponibili-
dad requerida del activo y la prestación de los servicios relacionados.
Los sobrecostos en la etapa de diseño, construcción o en la fase de ope-
ración y mantenimiento no son responsabilidad de la entidad pública17.
17 Decreto 1082 de 2015, Sección 2 Disponibilidad, niveles de servicio y estándares de calidad” y 3 “Apor-
tes públicos”

• El socio privado es el encargado de obtener el financiamiento de la etapa

de diseño y construcción, y de su amortización. Si el socio privado incurre
en demoras, deberá realizar los pagos convenidos al financiador incluso
cuando aún no haya cumplido con las obligaciones del contrato de APP.
Esta condición es el incentivo más poderoso para garantizarle al socio
público la entrega a tiempo del proyecto y la prestación del servicio que
este implica. También obliga a los acreedores a realizar un estudio serio de
la habilidad del socio privado para cumplir sus obligaciones contractuales.
• Las APP requieren mayor cuidado y rigurosidad en su etapa de estructu-

ración. Es necesario invertir más tiempo en definir los niveles de servicio
y estándares de disponibilidad de una forma objetiva y medible y, para
esto, el sector público debe tener claro lo que desea. Esto contribuye a
una transferencia eficiente de los riesgos del proyecto al socio privado,
incentivando su participación y disminuyendo la probabilidad de renego-
ciaciones del contrato de APP.
• La entidad concedente solo hará pagos si el socio privado provee los ser-
vicios de operación y mantenimiento acordados bajo las especificacio-
nes de disponibilidad y desempeño establecidas. En caso de no cumplir,
el pago al socio privado podrá tener deducciones, multas o declaratorias
de incumplimiento según corresponda.
• .
Tabla 3. Ejemplos de APP en Colombia
Ejemplo Modelo de APP
En la infraestructura de hospitales, que no incluyen servicios

clínicos de bata blanca, el asociado privado deberá construir,
operar y mantener la infraestructura de acuerdo con los ser-
Infraestructura social:
vicios establecidos en el contrato integral de APP. Así mismo,
Hospitales y servicios
se establecen indicadores para que el socio privado preste el
no clínicos de apoyo
servicio con eficiencia, calidad y capacidad de innovación; que
serán medidos y retribuidos por la entidad concedente corres-
pondiente, según su cumplimiento.
En el Aeropuerto Internacional de Matecaña, el socio público,
especificó las características mínimas inherentes al bien y al
servicio objeto del contrato, es decir, que: “el concesionario
realiza la construcción, administración, operación y manteni-
Infraestructura pro- miento de la operación aeroportuaria, explotación comercial
ductiva: Aeropuerto y reversión tanto del lado aire como del lado tierra” (Contra-
Internacional de Ma- to de concesión, 2016). Para estas características mínimas,
tecaña, Pereira el piso del lado tierra, como edificios, parqueaderos e ins-
talaciones, el socio privado podría decidir instalar pisos de
una mayor vida útil con el fin de reducir los costos de man-
tenimiento en el largo plazo, cumpliendo con los estándares
requeridos por el sector público.
Fuente: DNP, 2019.
3.1. TIPOS DE APP EN COLOMBIA
Los proyectos de APP en Colombia pueden clasificarse en cuatro tipos según

la combinación de las siguientes dos dimensiones (DNP, 2017):
• La fuente de los recursos para pagar por el proyecto.
• El originador del proyecto, quien desarrolla las actividades de estructu-

ración.
El primer criterio hace referencia a la fuente de recursos para pagar los costos
de inversión, mantenimiento y operación de los activos.

Cabe mencionar que hay proyectos que no requieren el desembolso de recur-

sos públicos y otros que sí lo precisan. En el primer caso, los ingresos comer-
ciales, pagos de tarifas o el uso comercial de la infraestructura, son suficientes
para hacer frente a todos los costos asociados a la implementación y opera-
ción de los proyectos, así como los costos de capital y remuneración de los
inversionistas.
En el segundo caso, los proyectos consideran un gasto público que representa

una parte significativa para la entidad privada a lo largo de la ejecución del
contrato. Dependiendo del contexto de los proyectos, este pago puede ser
adicional a la tarifa cobrada a los usuarios o representar la única fuente de in-
gresos de la entidad privada responsable por la ejecución del contrato.
El segundo criterio está asociado a la iniciativa del proyecto. Los proyectos

de iniciativa pública corresponden a una necesidad identificada por entidades
públicas y por ende la responsabilidad de la estructuración del proyecto recae
en la entidad pública ejecutora.
Por otro lado, en los proyectos de iniciativa privada la conceptualización de la

propuesta, así como los estudios de prefactibilidad y factibilidad recaen sobre
el sector privado, con la supervisión de la entidad pública ejecutora.
Así, es posible clasificar los proyectos de APP en Colombia, en cuatro grupos:
1. Proyectos de iniciativa pública con recursos públicos
2. Proyectos de iniciativa pública sin recursos públicos
3. Proyectos de iniciativa privada sin recursos públicos
4. Proyectos de iniciativa privada con recursos públicos
Esta clasificación es relevante en el contexto operativo y normativo en Colom-

bia ya que muchos de los procesos, criterios de decisiones y reglas de licita-
ción pueden ser diferentes dependiendo del tipo de APP, según como se verá
más adelante.
En todos los casos mencionados, el objeto del contrato es proveer infraestruc-
tura y servicios públicos, de tipo productivo o social.
Generalmente, la iniciativa privada está orientada al desarrollo de infraestruc-

tura productiva18 y demandará como máximo el 30% de aporte de recursos
públicos (20% para proyectos viales), por lo que el proyecto debe generar sus
propios recursos para ser viable. Un ejemplo de una iniciativa privada que no
requiere recursos públicos, es la construcción, operación y mantenimiento de
vías, en la que la totalidad de los costos de inversión y operación recae en el
privado y los ingresos del proyecto provienen del cobro de tarifas a los usua-
rios de las carreteras construidas.
Por otro lado, la mayoría de los proyectos de infraestructura social19 (cárce-

les, colegios, hospitales, etc.), por atender primordialmente a las necesidades
sociales, son de iniciativa pública, y una parte importante de la fuente de fi-
nanciación provienen del sector público, ya que los ingresos producto de la
explotación económica del proyecto son insuficientes para cubrir los costos
del mismo y las utilidades esperadas del privado.
La experiencia internacional, indica que el modelo de APP, independientemen-

te del tipo de iniciativa, puede ayudar a los países a modernizar su método de
implementación de infraestructura y prestación de servicios y, por lo tanto,
contribuye a hacer frente a los retos de desarrollo. Las ventajas más relevantes
del modelo de APP van a ser presentadas en la próxima sección.
18 La infraestructura productiva está conformada por todas aquellas obras físicas que permiten elevar
los niveles de producción y eficiencia de los sectores que componen la oferta productiva del país y
que contribuyen al crecimiento de la economía. A manera de ejemplo, se podría citar algunos secto-
res involucrados en esta área productiva: sector Sanitario (suministro de agua potable, alcantarilla-
do), sector Energía (sistemas de agua lluvia, defensas fluviales), Transporte (vías, puentes, carreteras,
ferrocarriles).
19 La infraestructura social está conformada por las obras y servicios relacionados que permiten incre-
mentar el capital social de una comunidad y su posibilidad de acceder a mejores y mayores servicios.
Ejemplo de esto son, los colegios, los hospitales, centros de salud primaria, cárceles, centros de deten-
ción preventiva, entre otros.

3.2. LOS BENEFICIOS DE LAS APP EN COLOMBIA
Como se mencionó anteriormente, las APP pueden ayudar a los países des-
de varias perspectivas, lo que se confirma en el caso de Colombia. La expe-
riencia del país sugiere que las condiciones de contratación y de ejecución
de proyectos APP ofrecen múltiples beneficios, entre los que se destacan
(DNP, 2016):
• Rápida disponibilidad de la nueva infraestructura y sus servicios, lo que

contribuye a mejorar los niveles de crecimiento económico, las condicio-
nes sociales, y aumentar la competitividad de una región.
• Planeación óptima de los recursos fiscales, garantizando un esquema de

pagos que se acople a las expectativas del marco fiscal vigente.
• Sinergia entre el sector privado y el sector público. Cada parte se dedica

a lo que mejor sabe hacer.
• Creación de incentivos para que los proyectos sean implementados a

tiempo y de acuerdo con lo presupuestado.
• Mejora de la gobernabilidad y transparencia, ya que establecen claramen-

te los entregables de los proyectos. Estimulan la utilización de mejores
estándares de calidad, contabilidad, análisis de riesgos, sistemas de cos-
teo y sistemas de administración de recursos.
• Mitigación de los riesgos del proyecto, ya sean compartidos y/o trans-

feridos entre el sector público y privado. El riesgo lo asume la parte que
mejor pueda mitigarlo y administrarlo.
• El costo del proyecto incluye el mantenimiento del activo. Los proyectos

son de largo plazo y el asociado privado garantiza el adecuado manteni-
miento de la infraestructura durante la duración del contrato.
• Mayor innovación en el diseño, construcción y operación de la infraes-

tructura, debido a que se enfoca en los resultados, las especificaciones
técnicas e indicadores de disponibilidad y prestación de servicios.
Sin embargo, las APP también tienen desafíos importantes para la implemen-
tación de proyectos de infraestructura, por ejemplo:
• Los costos de estructuración y preparación de los proyectos son general-
mente más altos que el modelo de contratación tradicional.
• Los costos de regulación y seguimiento de los contratos son mayores en

las APP, ya que el Gobierno tiene que estructurar los mecanismos de eva-
luación de desempeño y de los resultados.
• Los proyectos pueden implicar consecuencias fiscales importantes, parti-

cularmente en términos de pasivos contingentes.
En realidad, la experiencia nacional e internacional demuestra que todos es-

tos desafíos pueden ser asumidos y los beneficios, potencializados. Para esto,
es necesario que las decisiones sean tomadas por los actores adecuados a lo
largo del ciclo del proyecto. Por esta razón, Colombia ha identificado el rol
de cada institución en las fases de estructuración y aprobación, creando un
ambiente adecuado para que las APP sean implementadas de forma eficiente.
Según datos de Infrascope 2018, Colombia tiene un ámbito institucional desta-
cable comparado con el promedio de América Latina.

4. EL MARCO INSTITUCIONAL
DE APP EN COLOMBIA
Para garantizar que el proceso de APP sea conducido de forma efectiva por
las entidades de orden nacional o territorial en Colombia, el Gobierno desa-
rrolló el Manual de procesos y procedimientos para la ejecución de proyectos
de Asociación Público-Privada (MHCP, 2016). El manual presenta las entida-
des involucradas a lo largo del proceso de APP. Las entidades son clasifica-
das en tres grupos: ejecutoras, rectoras y de aprobación.
Las entidades ejecutoras son aquellas que lideran el desarrollo de los proyec-
tos. Éstas son los ministerios o entidades públicas a nivel nacional o territorial,
que tienen la responsabilidad de implementar los proyectos de infraestructura
y sus servicios asociados. Tienen la función de impulsar los proyectos APP o
evaluar las iniciativas privadas que presenten los originadores privados. Según
el Manual de procesos y procedimientos para la ejecución de proyectos de
Asociación Público-Privada (MHCP, 2016), los ejecutores tienen la responsabi-
lidad de elaborar todos los estudios requeridos en la reglamentación vigente y,
posteriormente, someterlos a consideración de las entidades rectoras para su
concepto previo y para la aprobación de compromisos del presupuesto públi-
co, en caso de que se requieran.
Al final de la fase de estructuración de los proyectos,20 se identifica la entidad

concedente responsable de firmar el contrato con el sector privado y de las
actividades de gestión del mismo a lo largo de la vida del proyecto.21
El segundo grupo de entidades involucradas en el ciclo de proyectos son las

entidades rectoras. De acuerdo con el Manual de procesos y procedimientos
para la ejecución de proyectos de Asociación Público-Privada, estas son parte
del Gobierno Nacional o Territorial que tienen la responsabilidad de velar por el
cumplimiento de los planes de desarrollo nacionales y territoriales, así como de
la eficiencia en el gasto de inversión pública y el control del presupuesto público.
Las entidades rectoras son:
• Ministerios o Secretarías territoriales.

• CONPES, CONFIS o COMFIS.
• DNP o entidad de planeación territorial.22
• Banca de segundo piso o estructurador público.23
• MHCP, incluyendo:
• Dirección General de Presupuesto Público Nacional.
• Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, Subdirección
de Riesgos.24
• Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, Subdirección
de Banca de Inversión.
20 Las actividades de estructuración son presentadas en detalle en los módulos 2, 3 y 4 de este curso.
21 Las actividades de gestión son presentadas en detalle en el módulo 5 de este curso.
22 Resolución 1464 de 2016, por la cual se establecen requisitos y parámetros que deberán cumplir las
entidades públicas responsables de proyectos APP, para solicitar el concepto previsto en el artículo
206 de la Ley 1753 de 2015.
23 Como determina el artículo 27 de la Ley 1508 de 2012, para la presentación de proyectos al MHCP, se
debe contar con la validación financiera de alguna de las entidades financieras públicas de segundo
piso o estructuradoras públicas.
24 Como determina el artículo 11 de la Ley 1508 de 2012, un requisito para iniciar la selección del inversio-
nista en una APP es contar con la aprobación del MHCP respecto a las valoraciones de las obligaciones
contingentes que realicen las entidades estatales.

El marco regulatorio también establece claras responsabilidades de decisión a

lo largo del proceso. Las entidades de aprobación son organismos del Gobier-
no Nacional y Territorial que autorizan los compromisos fiscales asociados a
los proyectos que requieran desembolsos de recursos públicos:
• MHCP, responsable de aprobar matriz de riesgos, condiciones financieras

y cláusulas contractuales.
• DNP o entidad de planeación territorial25, responsable de emitir concep-
to sobre la utilización del mecanismo de ejecución de APP, mediante el
Comparador Público Privado CPP.
• CONPES, responsable de aprobar el límite anual de autorizaciones para
comprometer vigencias futuras para proyectos APP26, previo concepto
del CONFIS.
• CONPES, responsable de definir el límite anual de autorizaciones para
comprometer vigencias futuras para proyectos APP.27
• Consejo de ministros, responsable de emitir su concepto sobre los pro-
yectos de iniciativa privada a nivel nacional presentados por el ministe-
rio competente, cuyo presupuesto estimado de inversión sea superior a
70.000 salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV) o cuando
los ingresos anuales estimados del proyecto sean superiores a 70.000
SMMLV.28
25 El DNP o la entidad de planeación territorial emitirá concepto sobre la viabilidad de ejecutar o no, el
proyecto a través de una APP. Solo los proyectos APP con concepto previo favorable del DNP o de la
oficina de planeación territorial pueden ser sometidos a consideración de la autoridad encargada de
autorizar compromisos de presupuesto público, (art. 2.2.2.1.86 y 2.2.2.1.5.6 del Decreto 1082 de 2015).
26 Artículo 26 de la Ley 1508 de 2012.
27 Ídem.
28 Artículo 2.2.2.1.5.6. de Decreto 1082 de 2015.
Cuadro 3. El caso de proyecto de museos en Colombia
El Ministerio de Cultura (como entidad rectora del sector) estructuró una

APP de iniciativa pública con el objeto de “restaurar, operar, mantener y
dotar la infraestructura; conservar y administrar las colecciones; y la pro-
moción y gestión cultural” de ocho museos, ubicados en las ciudades de
Cartagena, Santa Fe de Antioquia, Villa de Leyva, Honda, Villa del Rosario,
Popayán (2) y Ocaña; de acuerdo con los planes de desarrollo y la política
del sector.
En el desarrollo de la estructuración se identificó la Unidad Administrativa

Especial (UAE) Museo Nacional de Colombia, que, por medio del Pro-
grama Fortalecimiento de Museos, realizará la gestión y seguimiento del
contrato entre el socio privado y el Ministerio de Cultura. De esta forma, el
Ministerio de Cultura a través de la UAE asume el rol de entidad ejecutora.
Fuente: DNP, 2019.
Las responsabilidades específicas de cada uno de los actores mencionados

cambian en función de la etapa en la que el proyecto se encuentre, y también
de los tipos de proyecto de APP. Si bien los detalles se presentarán en los si-
guientes módulos de este curso, se resume a continuación algunas responsa-
bilidades específicas:
Tabla 4 Roles institucionales a lo largo del ciclo de APP
Tipo de
Entidad Etapa Rol que cumple
iniciativa
Debe registrar el proyecto en el
Pública
RUAPP
Entidad estatal Al recibir la propuesta en estado
Estructuración
competente de prefactibilidad, deberá registrar
Privada
el proyecto en el RUAPP (5 días) y
evaluar la propuesta (3 meses).
De acuerdo con la Resolución 1464
DNP o entidad
de 2016, emite el concepto favora-
de planeación Pública/
Estructuración ble o no de la propuesta en prefac-
respectiva terri- Privada
tibilidad o factibilidad, para que el
torial
proyecto se desarrolle bajo APP.

Emite un concepto previo para

Agencia Nacio-
aceptar o rechazar un proyecto
nal Inmobiliaria Estructuración Pública
que pertenezca al sector de sedes
Virgilio Barco
administrativas.
Emite un concepto previo para
Entidades terri-
aceptar o rechazar un proyecto
toriales, comité Estructuración Privada
que pertenezca al sector de sedes
o consejo asesor
administrativas.
Lleva a cabo la justificación de la
Pública/ modalidad de contratación por
MHCP Aprobación
Privada medio del CPP que es el mismo de
“VpD”
DNP o entidad
Revisa y emite concepto sobre la
de planeación Pública/
Aprobación modalidad de contratación, por
respectiva terri- Privada
medio del VpD.
torial
Adelanta los trámites de contra-
tación para alcanzar el proceso
Entidad Conce- Pública/
Contratación de licitación (iniciativa pública) o
dente Privada
selección abreviada (en el caso de
iniciativa privada).
Fuente: DNP, 2019.
Como se ve en la Tabla 4, durante el ciclo de vida de los proyectos de APP,

diferentes actores llevan a cabo las actividades necesarias para el éxito de los
proyectos. De esta manera, la coordinación y articulación entre ellos es funda-
mental para que se establezca un proceso efectivo entre la iniciativa, la firma
del contrato y el manejo del proyecto.
5. EL PROCESO
DE APP EN COLOMBIA
El proceso de APP comprende las etapas que los proyectos atraviesan durante
su ciclo de vida. Las cinco etapas de este proceso general, pueden presentarse
de la siguiente manera y así se desarrollará módulo a módulo:

Gráfico 8. Proceso general de APP en Colombia
Estructuración
Pre- Estructuración previa

factibilidad
Estructuración final
Factibilidad
Aprobación de los pasivos contingentes

Aprobación del Valor por Dinero
Aprobación de las condiciones financieras
Aprobación
Aprobación de vigencias futuras
Licitación pública
Adjudicación del proyecto
Contratación
Firma de contrato
Gestión contractual
Gestión Fiscalización
Reversión
Fuente: DNP, 2019
Durante la estructuración del proyecto, se llevan a cabo dos etapas clave: la

etapa de prefactibilidad y factibilidad. La etapa de prefactibilidad, o evalua-
ción previa, presentada más adelante en el Módulo 2, corresponde al inicio del
proyecto. En esta etapa, bien sea de iniciativa pública o privada, se realizan las
validaciones iniciales que corroboran que el proyecto hace parte de los planes
de desarrollo, que la entidad cumpla con los límites de gasto, que el proyecto
soluciona un problema prioritario para el país o territorio, entre otros.
En la etapa de factibilidad, que se desarrollará en el Módulo 3, después de la
aprobación de la prefactibilidad por parte de la entidad competente, se lleva
a cabo la estructuración final por medio de estudios técnicos, socioeconómi-
cos, ambientales, prediales, financieros y jurídicos; además de una descripción
completa del proyecto que incluye diseño, construcción, operación y manteni-
miento.29
Es importante tener en cuenta que la estructuración del proyecto puede llevar-

se a cabo de manera diferente, según sea iniciativa pública o privada. En caso
de ser privada, el originador debe entregar inicialmente un estudio de prefac-
tibilidad, para aprobación y poder dar inicio a la fase de factibilidad. Por su
parte, la iniciativa pública puede desarrollarse como una estructuración com-
pleta desde el inicio (un solo estudio que incluye prefactibilidad y factibilidad)
o hacerlo por separado, con el fin de reducir cualquier incertidumbre (política,
social, y económica) que se pueda generar antes de dar inicio a los estudios
de factibilidad.
Una vez finalizada la etapa de estructuración, inicia la etapa de aprobación. Du-

rante esta etapa, que se desarrollará en el Módulo 4, participan diferentes enti-
dades estatales según el sector del proyecto y su alcance (nacional o territorial).
La aprobación incluye la revisión de la matriz de riesgos y cláusulas contractua-
les por parte del MHCP y el concepto del DNP o de la entidad territorial sobre la
justificación de la utilización del mecanismo de APP a través del CPP.
Posterior a etapa de aprobación, el proyecto pasa a las etapas de contratación

y gestión, que se explicarán en el Módulo 5.
29 Durante la etapa de estructuración, que incorpora las fases de prefactibilidad y de factibilidad, la enti-
dad ejecutora o el originador del contrato está en la obligación de realizar los estudios requeridos en la
Ley 1508 de 12 y sus decretos reglamentarios y someterlos a consideración de las entidades, entidades
rectoras y organismos de aprobación. A su vez, los documentos contractuales correspondientes al plie-
go de condiciones (requerimientos de los licitantes, documentos que rigen la licitación, mecanismos de
comunicación con los licitantes) y al modelo del contrato (obligaciones y derechos de cada una de las
partes, los riesgos transferidos y retenidos, la fórmula de remuneración, indicadores de servicio, meca-
nismo de solución de controversias, garantías exigidas) deben contar con los fundamentos necesarios
para continuar con la etapa de aprobación del proyecto en la modalidad de APP.

Cuadro 4. Las diferencias en los procesos de APP
Las etapas del proceso de APP pueden tener diferentes características

dependiendo de la iniciativa de los proyectos. Cuando un proyecto es
de iniciativa pública, después de la aprobación de la estructuración téc-
nica, legal, financiera, y de determinar que será ejecutado como APP, se
procederá a solicitar el aval fiscal, si requiere recursos públicos para ini-
ciar el proceso de licitación, de lo contrario se llevará a cabo el proceso
de licitación directamente.
Por otra parte, cuando se trata de una iniciativa privada, después de la

evaluación de la propuesta y sus respectivas revisiones, se adelanta un
arreglo de condiciones entre el privado y el público, máximo por dos
meses. En caso de no llegar a un acuerdo, se rechaza el proyecto sin
obligación alguna para la entidad estatal; en caso de arreglo, se conti-
nua con la solicitud de aprobaciones correspondientes si este requiere
o no recursos públicos.
Así, cada tipo de APP tiene procesos y procedimientos diferentes, que

la entidad ejecutora debe realizar antes del llamado a licitación o de
iniciar el proceso de selección del ejecutor privado. Algunas de estas
diferencias son presentadas de forma organizada en el Anexo 1 de este
módulo, así como detalladas a lo largo de los próximos módulos de este
curso.
Fuente: DNP, 2019.

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NAL.pdf

ANEXOS
Según la Ley 1508 de 2012, existen cuatro tipos de esquemas para ejecutar
proyectos a través del mecanismo de APP: iniciativa pública con recursos pú-
blicos, iniciativa pública sin recursos públicos, iniciativa privada con recursos
públicos e iniciativa privada sin recursos públicos. Algunos de los aspectos
específicos de los procedimientos que la entidad ejecutora debe realizar antes
del llamado a licitación o de iniciar el proceso de selección del ejecutor privado
se presentan a continuación.
ANEXO 1. INICIATIVAS PÚBLICAS

CON RECURSOS PÚBLICOS
La iniciativa pública con recursos públicos corresponde a los proyectos estruc-

turados por el sector público que requieren recursos públicos. En el caso de
entidades del orden territorial, se debe contemplar que el proyecto se encuen-
tre dentro de los planes de desarrollo territorial, que la entidad cumpla con las
condiciones establecidas en el art. 27 de la Ley 1508 de 2012 y que no hayan
transcurrido los tres primeros años de gobierno del alcalde o gobernador co-
rrespondiente (validaciones iniciales). Una vez que la iniciativa sea validada,
la entidad debe proceder a ejecutar los estudios previos correspondientes a
las acciones de inscripción del proyecto en los sistemas de información a ni-
vel central y regional: inscripción en el RUAPP y preparación de antecedentes
preliminares (análisis inicial del proyecto que argumente su capacidad para
solucionar la necesidad de su implementación).
Una vez que la entidad cuente con los documentos anteriormente menciona-
dos, debe continuar con la preparación de documentos previos para iniciar el
proceso de selección. Así, antes de iniciar el proyecto, la entidad debe so- li-
citar concepto previo de disponibilidad en el cupo sectorial, definido por el
CONPES, ante el ministerio u órgano cabeza del sector. De ser aprobado, la
estructuración del mismo se lleva a cabo en dos etapas:
• Etapa de prefactibilidad.
• Etapa de factibilidad.
La culminación de estas dos etapas indica que el proyecto está listo para ser
inscrito en la ficha del Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional
(BPIN) de conformidad con lo establecido por el DNP y que puede solicitar los
conceptos previos a nivel nacional y a nivel territorial (presentación y análisis
de las posibles amenazas y vulnerabilidad del proyecto, aprobación de obliga-
ciones contingentes, concepto favorable de la justificación de mecanismo de
APP emitido por el DNP y concepto favorable de las condiciones financieras y
las cláusulas contractuales).
Después de la estructuración de proyectos cuyo costo estimado sea superior

a 70.000 SMMLV, la entidad ejecutora puede optar por el proceso de preca-
lificación y luego presentar los documentos ante las instancias rectoras y de
aprobación (estudios de proyecto, beneficio social, justificación de utilización
del mecanismo de APP, análisis de amenaza y vulnerabilidad, análisis de ries-
gos). Con base en ellos, la entidad debe proceder a la elaboración del pliego
de condiciones y el modelo de contrato, y presentarlos conjuntamente con los
estudios ante las entidades rectoras y de aprobación antes de la apertura del
proceso de selección. Al final de esta etapa, una vez aprobados todos los do-
cumentos y justificaciones, se da paso al proceso de licitación y adjudicación.
ANEXO 2. INICIATIVAS PÚBLICAS

SIN RECURSOS PÚBLICOS
En contraste, en el caso de iniciativas públicas sin recursos públicos, los pro-

yectos corresponden a aquellos que son estructurados por el sector público
y que son entendidos como erogaciones del Tesoro Nacional. En cuanto a las
validaciones iniciales y la estructuración del proyecto, aplica el mismo proce-
dimiento que en el esquema de iniciativa pública con recursos públicos, y los
documentos previos a la licitación corresponden a los estipulados en el art.
11 de la Ley 1508 de 2012. Una vez que la entidad competente cuente con los
estudios y documentos requeridos, esta debe proceder a la presentación del
proyecto ante las respectivas instancias rectoras y de aprobación. De ser apro-
bado, se abre paso a la licitación y posterior adjudicación.

Después de lo expuesto previamente, se presenta de manera gráfica la secuen-

cia del proceso de desarrollo de una APP en Colombia para el caso de APP de
iniciativa pública.
Gráfico 9. Proceso de estructuración de una APP de iniciativa pública
Idea conceptual
del proyecto
Análisis de Evaluación socio- Concepto previo

+ Positivo + Positivo
elegibilidad económica de ANIVB*
Con recursos de la Nación

Estructuración técnica, Validación financiera
legal y financiera Estructuradoras públicas -
Art. 27/1508
1. Análisis de riesgos
Con financiación Revisa primero
(Min. Hacienda)
Nación MHCP y luego DNP
2. Justificación modalidad
contratación (DNP)
3. Cláusulas contractuales Revisa primero MHCP
y financieras Sin financiación y luego entidad de
(Min. Hacienda) Nación planeación respectiva
Solicitud aval fiscal y

autorización de vigencias
Apertura del Requiere futuras por parte del
proceso de Obra pública APP $ públicos CONFIS, Decreto 1082
licitación de obra Art. 2.2.2.1.11.6 y 2.2.2.1.11.7
Entidades Territoriales No requiere

* Concepto por parte de las $ públicos Apertura del proceso de
Empresa Nacional de Renovación licitación APP
Virgilio Barco.
Aplica para sedes sociales
administrativas en Bogotá
(Decreto 727 de 2013).
Fuente: DNP,2019.
No obstante, la Ley 1508 de 2012 contempla la posibilidad de que particulares pue-
dan, bajo su propia iniciativa y riesgo, estructurar proyectos de infraestructura pú-
blica asumiendo la totalidad de los costos de estructuración. Sin embargo, si las
iniciativas privadas se presentan en estado de prefactibilidad y modifican contratos
o concesiones existentes, o si se trata de proyectos para los cuales la entidad estatal
ya adelantó la estructuración o que soliciten garantías del Estado o desembolsos
públicos superiores a 30% de la inversión (en el caso de infraestructura de carrete-
ras, 20%), estas serán rechazadas y no podrán continuar el proceso de APP.
Teniendo en cuenta lo anterior, los particulares pueden estructurar proyectos

que requieran o no recursos públicos (inferiores a 30% de la inversión total). De-
pendiendo de esta condición, el procedimiento a seguir difiere.
ANEXO 3. INICIATIVAS PRIVADAS

CON RECURSOS PÚBLICOS
En el caso de iniciativas privadas con recursos públicos, en etapa de prefac-

tibilidad el originador privado presentará, ante la entidad ejecutora el nom-
bre y descripción completa del proyecto, su alcance, un diseño preliminar, sus
especificaciones, el costo estimado y la(s) fuente(s) de financiación. Una vez
que se presente la propuesta, la entidad ejecutora debe proceder a registrar el
proyecto al RUAPP, evaluar si existe interés público en el proyecto y, en caso de
haberlo, incluir los estudios mínimos en la etapa de factibilidad, complementar
aquellos realizados en prefactibilidad y acreditar la capacidad financiera re-
querida y la experiencia del privado en la estructuración de proyectos (se debe
tener en cuenta que el plazo máximo para la entrega del proyecto en etapa de
factibilidad es de dos años, incluyendo las prórrogas).
En la etapa de factibilidad, se profundizan los análisis e información básica

obtenida en prefactibilidad y, para esto, el originador del proyecto, además de
lo mencionado anteriormente, debe tipificar, estimar y asignar de manera defi-
nitiva los riesgos del proyecto según los criterios establecidos por la Ley 80 de
1993, la Ley 448 de 1998 y la Ley 1150 de 2007, los documentos CONPES y las
normas que regulen la materia; realizar el análisis financiero, el diseño definiti-
vo de la estructura, los estudios actualizados, la minuta del contrato a celebrar
y la declaración juramentada sobre la veracidad y totalidad de la información

presentada. En este punto, se lleva a cabo el análisis de la entidad ejecutora

en la etapa de factibilidad y se convoca públicamente, a terceros y entidades
competentes que puedan tener interés en el mismo, a una audiencia pública
con el fin de recibir sugerencias y comentarios sobre el mismo, al mes siguiente
a la entrega, en la etapa de factibilidad.
Paralelamente, se efectúa la revisión y análisis de la iniciativa presentada y el

resultado se debe informar a las entidades rectoras y de aprobación con el mis-
mo procedimiento descrito para las iniciativas públicas con recursos públicos.
Finalmente, al emitir la respuesta de las instancias rectoras y de aprobación al
originador privado, la cual indica que la entidad ejecutora cuenta con las apro-
baciones de recursos propuestos, se continúa con los pasos de una iniciativa
pública con recursos públicos. En este sentido, la licitación se debe realizar
mediante el proceso de licitación pública en un periodo no mayor a seis meses,
contados a partir de la expedición del concepto previo favorable del DNP.
ANEXO 4. INICIATIVAS PRIVADAS

SIN RECURSOS PÚBLICOS
Por último, en el caso de las iniciativas privadas sin recursos públicos, una vez
que el originador cuenta con la información suficiente para proponer, cuantifi-
car y comparar alternativas técnicas para el desarrollo del proyecto, la entidad
ejecutora debe seguir los mismos pasos mencionados para la identificación,
preselección, estructuración y aprobación de una iniciativa privada con recur-
sos públicos. Cabe mencionar que la entidad estatal contará con seis meses,
contados desde la expedición del concepto previo favorable del DNP respecto
a la modalidad de contratación, para realizar la publicación del acuerdo, los
estudios, la minuta de contrato y los anexos en el Sistema Electrónico de Con-
tratación Pública (SECOP). A su vez, la entidad mencionará las condiciones
que deben cumplir los eventuales interesados y su intención de adjudicar un
contrato al originador en caso de no existir terceros interesados en la ejecución
del proyecto. En caso de que existan, estos deben comunicar a la entidad esta-
tal una manifestación de interés que acredite su capacidad jurídica, financiera
o de potencial financiación, así como la experiencia en inversión o en estruc-tu-
ración de proyectos. Entonces, la entidad estatal competente procederá a rea-
lizar un proceso de precalificación y, una vez culminado y que se cuente con
una lista de precalificados, se adelantará la selección del contratista a través
del procedimiento de selección abreviada de menor cuantía.
Después de lo expuesto previamente, se presenta de manera gráfica la secuen-
cia del proceso de desarrollo de una APP en Colombia para el caso de APP de
iniciativa privada.
Gráfico 10. Proceso de evaluación y aprobación de una APP de iniciativa

pública Originador de la propuesta
Entidad estatal competente

Proyectos cuyo presupuesto estimado
Propuesta de proyectos de inversión o ingresos anuales sea
(prefactibilidad) superior a 70 000 SMMLV
* La Ley 1753 de junio de 2015 del Plan
Radicada en la entidad competente, Nacional de Desarrollo (PND) amplió el
aporte público de 20% a 30%, excepto
registrar en el RUAPP* (5 días) para proyectos de infraestructura vial.
Concepto Motivos de rechazo

Rechazo de la iniciativa • No es de interés público.
(máx. 3 meses)
• Requiere más de 20% de desembolso de
recursos públicos.
• Existe un contrato de concesión vigente.
Favorable • Se adelantó su estructuración por parte
de cualquier entidad estatal y esté
Aceptación de la iniciativa en publicado en el SECOP.
prefactibilidad y condiciones • Con recursos públicos. ET deben cumplir
de aceptación Art. 27/Ley 1508.
Preparación proyecto en
etapa factibilidad (máx. 24
meses)
Evaluación de propuesta
(6 meses) Revisan y emiten concepto MHCP y DNP (APP
con cofinanciación de la nación) o la unidad
La entidad puede solicitar de planeación de la entidad territorial (APP sin
estudios complementarios, cofinanciación de la nación).
caso en el que podrá disponer
de hasta tres meses más.
Convocar públicamente, durante el mes siguiente

a la entrega, en etapa de factibilidad, a una
Rechazo del proyecto audiencia pública a terceros y autoridades
No obligación para la competentes autorizadas.
entidad estatal
Arreglo de (Entidades de orden nacional) Se presenta al

condiciones Ministerio Sectorial para revisión y concepto del
(2 meses) Consejo de Ministros.
(Entidades de orden territorial) Revisa y emite
Favorable concepto de los estudios de factibilidad un
comité o consejo asesor.
Fuentes de recursos
Se debe contar con la aprobación de vigencias
futuras, antes de la licitación pública.
100% $ Explotación
económica proyecto Hasta 30% $ Nación
Publicación acuerdo
y anexos (7-6 meses) Licitación pública Puntos adicionales para el originador 3%-10%
(4 a 6 meses) (de acuerdo con el monto de inversión).
Sin tercero Tercero
interesado interesado
Selección abreviada de menor
Contratación directa Puntos adicionales para el originador 3%-10%
cuantía (2 a 3 meses) (de acuerdo con el monto de inversión).
Fuente: DNP,2019.

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Copyright©2019 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una

Presentación del Módulo .................................................................................................5

Objetivos de Aprendizaje ................................................................................................6

1. El contexto de infraestructura en Colombia..........................................................7

2.1. El marco normativo de las APP en Colombia, a partIr de 2012........20

3. Elementos conceptuales de las APP en Colombia.............................................27

3.1. Tipos de APP en Colombia.............................................................................31

3.2. Los Beneficios de las APP en Colombia...................................................34

4. El Marco institucional de APP en Colombia.........................................................36

5. El proceso de APP en Colombia...............................................................................41

Anexo 1. Iniciativas Públicas con recursos públicos.....................................48

Anexo 2. iniciativas Públicas sin recursos públicos......................................49

Anexo 3. Iniciativas Privadas con recursos públicos...................................51

Anexo 4. Iniciativas Privadas sin recursos públicos ....................................52

Módulo I. APP en Colombia: ¿por qué, cuándo y cómo? 3

El Módulo 1 presenta una visión general de las

Módulo I. APP en Colombia: ¿por qué, cuándo y cómo? 5

• Identificar las principales razones de la participación privada en la provi-

• Identificar los principales elementos del marco normativo vigente sobre

• Reconocer los tipos de APP en Colombia, de acuerdo a la legislación

• Identificar las principales características de las etapas del ciclo de proyec-

• Identificar los roles y responsabilidades de los principales actores

La infraestructura y los servicios públicos impactan en la mayoría de aspectos

En Colombia, la infraestructura y los servicios públicos relacionados son aún

Módulo I. APP en Colombia: ¿por qué, cuándo y cómo? 7

crecientes de la población, por lo que constantemente están buscando alterna-

En el país, el nivel de inversión privada y pública en infraestructura es insu-

Gráfico 1. Inversión privada promedio anual 1996-2015

Fuente: PPI-World Bank, 2019.

El Reporte de Competitividad mundial 2018 del Foro Económico Mundial le

En el mismo sentido, las entidades territoriales atraviesan grandes dificulta-

• Los recursos que deberían ser utilizados en la operación y mejoramiento

• A medida que la población se incrementa, los requerimientos de mejorar

Módulo I. APP en Colombia: ¿por qué, cuándo y cómo? 9

Gráfico 2. El círculo vicioso de la infraestructura pública y sus servicios

Daños permanentes: Deficiente mantenimiento,

Fuente: DNP, 2019.

Frente a este considerable inventario de infraestructura por ejecutar y servicios

Módulo I. APP en Colombia: ¿por qué, cuándo y cómo? 11

Información y Comunicación (TIC), gas natural, puertos, vías, agua y saneamien-

Gráfico 3. Inversión privada en Colombia (1994-2018)

Inversión (millones de dólares)

Fuente: DNP, 2019.

La mayor parte de estas inversiones fue posible en razón de la regulación que se

En concordancia con lo anterior, la Ley 80 de 1993 de Contratación Estatal y

Los principales componentes del marco regulatorio en materia de concesio-

• Se permite que el Estado pague anticipos en proyectos de concesión,

• Las adiciones o renegociaciones tienen un límite de recursos de 50% del

• El pago se realiza por obra de infraestructura ejecutada y no por los ser-

• No se hace una eficiente asignación de riesgos.

• No existe la obligatoriedad de hacer un análisis sobre la mejor modalidad

• Para fines de requisitos habilitantes en las licitaciones no se diferencia

Módulo I. APP en Colombia: ¿por qué, cuándo y cómo? 13