1. Dourojeanni, M. J. 2003 Tierras y Bosques Amazónicos: Para qué y para Quién?

In Actas del XII

Congreso Forestal Mundial. Quebec, Canadá (21-28 de setiembre de 2003) Parte A. Bosques para la gente:
Memoria General pp. 3-9

MEMORIA ESPECIAL: Bosques para la Gente (revisado el 02 de junio de 2003)

Tierras y Bosques Amazónicos: ¿Para qué y para quién?

Marc J. Dourojeanni
Rua Aurora 49A Pirenópolis, Goias (GO)
CEP 72980-000, Brasil
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Resumen

Se discuten las relaciones de la humanidad con el bosque, poniendo enfasis en el

antagonismo entre la procura de productos y servicios forestales y la de productos
agropecuarios. Mientras que unos necesitan mantener el bosque, los otros precisan
eliminarlo. En base al análisis de los esfuerzos para estabilizar la frontera agropecuaria-
forestal, con especial referencia a la Amazônia, se concluye que la única opción para que
la actividad agropecuaria no continúe expandiéndose a costa del bosque es aumentando
su competitividad económica. Entre las opciones disponibles para este fin, la única
esencial sería el pago por los servicios ambientales generados en el bosque. Para eso es
necesário crear los mecanismos nacionales e internacionales pertinentes y dar mayor
participación, efectiva, a la sociedad civil en el manejo de los asuntos forestales y
agropecuarios.

Introducción

No es atrevido asumir que la población humana se divide en tres grupos en relación con
el bosque: (i) una mayoría indiferente o inconsciente; (ii) una porción considerable que
necesita o sabe que necesita del bosque; y (iii) una porción también grande que necesita o
prefiere eliminar el bosque para desarrollar otras actividades. Sin considerar a los
indiferentes, que en general viven en las ciudades, los otros dos grupos constituyen una
dicotomía antagónica que, desde la invención de la agricultura y de la ganadería, modela
la faz de la tierra. La relación entre estos grupos, en la que también participan sin saberlo
todos los indiferentes, es fruto de la evolución de las necesidades humanas. El sentido
común indica que ese conflicto debería haber sido resuelto mediante un pacto consensual,
que garanta un espacio para ambas necesidades en la medida en que son necesárias para
todos. Pero, en los trópicos, ese acuerdo aún no ocurrió. Esos acuerdos existen en países
desarrollados. Por eso los paisajes de América del Norte o de Europa han mantenido, a
partir del último siglo, cierta estabilidad en la frontera agropecuaria-forestal. La causa de
la situación en América Latina no es, por cierto, la falta de legislación, que abunda. Quizá
sea, más bien, la ausencia de un consenso que le de legitmidad. Pero, en verdad, la
complejidad del problema es mayor.

En esta nota, se analizan las consecuencias del problema anterior para el bosque.
También se pasará revista, con referencia a la Amazonia, a las lecciones aprendidas en el
esfuerzo para estabilizar la frontera agropecuaria-forestal y, finalmente, se revisarán
algunas de las opciones disponibles para mantener, con más éxito que hasta el presente, la
producción de bienes y la generación de servicios ambientales.

¿Para quiénes es importante mantener el bosque? Un panorama cambiante

La porción de la humanidad que necesita o considera importante el bosque y que, en

principio, prefiere mantenerlo, está lejos de ser homogenea. En términos generales ella
puede dividirse en tres grupos: (i) los que hacen del bosque su medio de vida en forma
directa, como los pobladores nativos y tradicionales, o en forma indirecta, como todos los
que dependen de las industrias forestales y del comercio de productos forestales; (ii) los
que aman la naturaleza y que están dispuestos a pagar el costo de conservar un
patrimonio que, para ellos, reúne valores éticos o estéticos especiales y; (iii) los que se
están percatando que los servicios ambientales de los bosques y otros ecosistemas
naturales o semi-naturales son crecientemente importantes para la seguridad futura,
incluyendo entre éstos los que ven en esos servicios nuevas oportunidades de negocio.
No existe una división clara entre los tres grupos y, sin duda, se da el caso de personas
naturales o jurídicas que no optan entre ellos.

De estos grupos sólo el primero implica, frecuentemente, relaciones que son perjudiciales
para el bosque del que tiran su sustento o en base al cual acumulan riqueza. Para la
mayoría de las personas que tiran provecho del bosque, el interés se limita a la
posibilidad de ganarse la vida o de lucrar. Pero otra fracción, en especial los indígenas,
hacen del bosque del que viven también su hogar.

Es importante intentar estimar el peso relativo de los tres grupos pues, al final de cuentas,
en asuntos de interés común, la mayoría tiene derecho a decidir. Contrariamente a lo que
se cree, los tres grupos son numerosos. El primero es grosso modo estimado en 1600
millones de personas. Pero el segundo es igualmente enorme ya que a él corresponden,
por ejemplo, las decenas de millones de voluntarios que contribuyen, en el mundo, a la
protección de la naturaleza y, también, las centenas de millones de personas que cada año
usan los bosques para esparcimiento, incluido turismo o ecoturismo. Y el tercer grupo,
gracias a descubrimientos científicos recientes es el que más crece y posiblemente ya es
el más numeroso y el más influyente. La población mundial está comenzando a ver el
bosque de una forma diferente, es decir como elemento de la seguridad global. De otra
parte, gracias a economistas innovadores, los servicios ambientales comienzan a ser
aceptados como valores tangibles, inclusive comercializables. Por eso, a este grupo se
suman también elementos del primero, que ya consideran el bosque como algo más que
productos forestales y que esperan, ansiosamente, los mecanismos que les permitiran
acumular beneficios. Pero, mientras esperan, la destrucción del bosque continúa basada
en la lógica económica dictada por la necesidad de sobrevivir en el caso de los pobres y
por la de lucrar más y más rápido, en el caso de los ricos.

¿Para quienes el bosque es esencialmente un obstáculo?

El constante retroceso de la cobertura forestal en América Latina tiene su origen fuera de

los bosques siendo su expresión más común el avance de las actividades agropecuarias.
Su fundamento es puramente económico. Nadie haría el costoso esfuerzo de reemplazar
el bosque natural por otro cultivado, o por pastos y agricultura, de no ser ellas más
rentables que el aprovechamiento forestal. En la Amazônia, el avance del frente
agropecuario es promovido y subvencionado, en diferentes formas, por los gobiernos
nacionales o regionales desde fines del siglo XIX. Las razones o argumentos van desde
puramente geopolíticos hasta para evitar realizar reformas agrarias en otras regiones. El
resultado ha sido la sustitución del bosque sobre 12 a 15% de la Amazônia o mucho más,
según fuentes menos oficiales. El mismo proceso ha eliminado 40% de la vegetación del
Cerrado en el Brasil. La expansión de la ganaderia y en especial del cultivo de soya,
arroz, algodón y maíz, con las nuevas tecnologías disponibles, inclusive variedades
transgénicas, y en base a la realidad económica actual, son altamente rentables en suelos
que tres décadas atrás eran considerados infértiles. El avance de la soya y otros cultivos
en los estados de Mato Grosso, Pará, Rondonia y ahora, en Amazonas, es impresionante.
Estas actividades son practicadas por empresarios poderosos y habilitados con recursos
públicos.

Pero el avance de la agricultura también es practicado, de forma más dispersa, por pobres
rurales o urbanos de otras regiones de los países. Con el acceso facilitado por
infraestructuras viales y, algunos de ellos, apoyados precariamente por programas de
colonización, millones de pobres rurales llegaron y llegan a la frontera agropecuaria-
forestal. El bosque, para esos recién llegados, tiene apenas dos significados: obstáculo y
miedo. Es un obstáculo para los cultivos y crianzas. Ocasiona miedo pues el bosque es
desconocido. Por eso, lo eliminan. En tiempos recientes, con más información y debido a
la creciente demanda por madera, el obstáculo es fácilmente transformado en beneficio, a
través de la venta de la madera noble a madereros para pagar el cultivo inicial. Pero
obstáculo, miedo y beneficio están todos orientados contra el bosque y contra el interés
común. Y, como esos pobres rurales no tienen acceso a tecnología ni a recursos
financieros, en su mayoría caen en el círculo vicioso de la agricultura migratoria si es
que, antes, no vendieron sus propriedades a ganaderos ricos.

Con excesiva frecuencia, se confunde a estos inmigrantes pobres con la población de los
bosques y, sin duda, muchos de ellos están englobados en la estadística que señala que
1600 millones de personas dependen, en el mundo, de los bosques. Sólo que, en verdad,
ellos no dependen del bosque y sí de su eliminación. Más aún, en la Amazonia de países
andinos, los pobladores forestales son reemplazados por agricultores andinos del mismo
modo que en la Amazonía brasileña lo son por trabajadores rurales nordestinos o sureños.
En el análisis de la pobreza en la Amazonia es frecuente descubrir que los pobladores
originales del bosque viven ahora en las nuevas favelas o “barriadas” de las ciudades,
mientras que los pobladores rurales son en su mayoría originarios de otras regiones del
país. Hoy, en el Brasil, el 70.% de la población de la Amazonia es urbana. De la
población rural, el porcentaje que realmente vive dentro del bosque es mínimo y está
conformado esencialmente por población indígena.

Resultados de los esfuerzos para conciliar necesidades antagónicas sobre las tierras
con bosque
¿Qué ha sido hecho, en el caso de la Amazonia, para compatibilizar los usos de las tierras
cubiertas de bosques y para crear condiciones para que la destrucción de los bosques se
limite a lo justo y necesario? Mucho ha sido intentado y puede clasificarse en tres grupos
estratégicos: (i) medidas que pretenden arbitrar u ordenar la ocupación territorial; (ii)
medidas que elevan la competitividad económica del sector forestal frente al
agropecuario y, (iii) medidas que pretenden reducir la expansión agropecuaria a través
del aumento de su productividad. En términos generales, las medidas del segundo y tercer
grupo han sido menos exitosas que las primeras, pero existen medidas esperanzadoras en
cada una de ellas. La estrategia de elevar la productividad agropecuaria para limitar la
necesidad de expandir el área bajo cultivo ha fracasado por dos motivos principales: los
propios gobiernos la han comprometido al continuar expandiendo el acceso a tierras
nuevas y, las tecnologías para elevar la productividad sólamente han sido accesibles a los
agricultores ricos. Además, lo que era previsible, ante la falta de intervención del poder
público, el mayor lucro proveniente de la elevación de la productividad ha estimulado la
expansión del cultivo. Es sólo recientemente que el gobierno del Acre ha comenzado a
aplicar seriamente esta estrategia y sus resultados preliminares parecen buenos.

De las estrategias de ordenamiento territorial merecen ser citadas las siguientes: (i) mapas
ecológicos y pedológicos, indicando el uso potencial de la tierra, (ii) zoneamiento
ecológico-económico, (iii) eliminación de incentivos fiscales perversos, (iv)
establecimiento de áreas de preservación permanente en parte de las propiedades, (v)
creación de reservas extractivistas y asentamientos extractivistas, (vi) creación de áreas
protegidas y de territorios indígenas, (vii) incentivos a la preservación de la naturaleza en
tierras privadas, (viii) requisitos de evaluación de impacto ambiental para infraestructuras
públicas y para especulaciones agropecuarias, (ix) distribución de impuestos federales en
proporción al área preservada en el municipio y, entre otras, (x) diferentes prohibiciones
o vedas relacionadas a la explotación de especies raras.

Las medidas que pretenden frenar el avance agropecuario sobre los bosques a través de la
elevación de la rentabilidad de la actividad forestal son, también, numerosas. Algunas de
ellas son antiguas: (i) manejo forestal, en su versión tradional u aplicando criterios de
sostenibilidad; (ii) introducción de nuevas especies en el mercado, (iii) reducción de
desperdicios, (iv) mejoramiento de los canales y procesos de comercialización, (v)
forestería comunitaria y, entre otras, claro, (vi) reforestación, (vii) diversas modalidades
agro-forestales y agro-silvo-pastorales y, (viii) producción forestal en bosques
secundarios manejados. Otras son relativamente novedodas: (i) valorización y pago por
servicios ambientales como fijación de carbono, mantenimiento del ciclo hidrológico,
protección de la biodiversidad o, “valor de compensación” para quienes cuidan de los
bosques; (ii) redistribución en la cuenca de parte de los derechos de uso del agua, (iii)
certificación forestal, (iv) valorización de reducción de riesgos de desastres naturales, (v)
promoción del ecoturismo y del turismo en áreas forestales y, (vi) especulación sobre
valor futuro del bosque.

Los resultados han sido diversos, con éxitos o fracasos parciales. Muchos de los fracasos
son más consecuencia de la pobre aplicación de la idea que por la idea en sí, pero otros
fracasos son atribuibles a la idiosincracia de las poblaciones locales y de la comunidad
nacional. Entre las medidas que más notoriamente fracasaron cabe mencionar los
esfuerzos de clasificación de tierras por capacidad de uso mayor promovidos en los
paises andinos y, el tan preconizado zoneamiento ecológico-económico, aplicado 25 años
atrás en Rondonia y luego difundido y aplicado en todos los estados de la Amazonia
brasileña. De nada sirvió pasar de un zoneamiento tecnocrático y arbitrario a otro
ampliamente participativo y basado en instrumentos econômicos. Pocos años después de
aprobado, inclusive por las cámaras legislativas, el ordenamiento territorial es
simplemente olvidado hasta por los que deben aplicarlo. Otro caso mal resuelto es el de la
eliminación de los incentivos económicos perversos ya que éstos son reemplazados de
inmediato por mecanismos más sutiles y a veces más ventajosos de apoyo. Pero, es triste
para los profesionales forestales, reconocer que lo que menos ha funcionado en la
Amazonia es el manejo forestal, que aún con apoyo de la certificación es apenas una
insignificante excepción. Millones de dólares invertidos en estudios e inventarios
forestales para el manejo sustentable se han transformado en nada a la misma velocidad
en que los agricultores migrantes transforman en cenizas y humo los bosques que debían
ser manejados. Muchos de los bosques nacionales de la Amazonia, que fueron objeto de
grandes programas de manejo, no existen más o están reducidos a una mínima expresión,
como Iparia y Von Humboldt en Perú o Ticoporo en Venezuela. En verdad, tampoco se
ha tenido un éxito decisivo con proyectos de forestería comunitaria, que son caros y que
además exigen personal técnico altamente calificado y con virtudes humanas poco
comunes.

Pero, felizmente, otras estrategias si han dado resultados efectivos para equilibrar la
expansión agropecuaria. De ellas, la más importante ha sido el zoneamiento “de hecho”
decurrente de la creación de reservas indígenas, de áreas protegidas y de reservas y
asentamientos extrativistas o comunales. Estas áreas, aunque no necesariamente bien
protegidas ni manejadas, han creado una eficiente barrera protectora contra el avance
agropecuario de ricos y pobres. El 42% de la Amazonia brasileña está razonablemente
protegido de esta forma, mayormente en los territorios indígenas, los que ya suman más
de 100 millones de hectáreas..

La legislación que obliga a los propietarios rurales a mantener la cobertura forestal

original sobre un porcentaje de la propiedad -de 20 a 80% según la región, en el Brasil-
está comenzando a dar frutos. Después de ser una ley “en el papel” durante décadas, esta
disposición está siendo cada vez mejor cumplida gracias a la actuación del Ministerio
Público y también debido a una serie de disposiciones que crean dificultades a quienes
ahora la incumplen. El Estado de Acre, por ejemplo, está cruzando información de las
autoridades de tierras y ambiental con los registros públicos, de manera que el agricultor
que no registró la reserva legal no puede talar bosque ni quemar rastrojo y, tampoco
vender sus tierras. Además quien compra tierra, no puede reducir el tamaño de la reserva.
Claro que, debido a eso, los propietarios están promoviedo que el Congreso cambie la
legislación, pero en ningún caso se espera que la medida sea eliminada. También está
resultando útil la creciente exigencia del Brasil por estudios de impacto ambiental de
infraestructuras en la Amazonia y, más recientemente, de esos mismos estudios para las
grandes especulaciones agropecuarias.

El futuro parece indicar que varias otras estrategias podrían dar cierto, si son aplicadas
con más coherencia y persistencia. Especialmente ese es el caso de la reforestación, con
especies nativas o exóticas en tierras ya degradadas y semi-abandonadas por la
agricultura o del manejo de la vegetación forestal secundaria. Estas actividades, además
de reducir la presión sobre los bosques naturales, ofrecen un potencial importante para
dar oportunidades de vida más digna a habitantes del bosque. En la misma línea están las
ya mencionadas reservas extrativistas o comunales y las tierras indígenas. Brasil prohíbe
que en estas reservas se explote madera pero, recientemente, se está abriendo esa opción,
con lo que se complementan los magros ingresos provistos por el caucho, la castaña y
otros. El uso turístico y recreativo de las áreas protegidas y de los bosques en general es
otro potencial grande, que está comenzando a hacer camino en países como Perú y Brasil.

Pero, obviamente, el equilibrio entre los que viven del bosque o pretenden mantenerlo y
aquellos que deben reemplazarlo para desarrollar sus proprias actividades, sólo se logrará
cuando el bosque sea tan o más rentable que la agricultura y la ganadería. Ese día aún no
ha llegado y, la gran esperanza, es que eso suceda cuando a los usos actuales se sumen las
oportunidades nuevas alrededor del pago o compensación por servicios ambientales, en
especial la fijación de carbono pero también otras formas de valorizar el bosque por lo
que es y no sólo por lo que se saca de él.

El futuro

Las nuevas posibilidades recientemente abiertas para elevar la competitividad económica

de los bosques, aunque no puestas plenamente en práctica ni totalmente comprobadas,
constituyen una esperanza muy concreta. De todas ellas, el reconocimiento de las
externalidades del bosque y el pago por eso a los que los protegen o manejan, es sin duda
la principal. Por eso, es esencial que se creen los mecanismos internacionales y
nacionales para administrar los servicios ambientales globales de forma justa y eficaz.
Sumando los ingresos que son fruto del manejo forestal sostenible a los que deben
provenir por el pago propoporcional a los servicios ambientales generados, se alcanzará
ciertamente el objetivo de que el bosque compita de igual a igual con la agricultura.
Además, por ejemplo, los proprietarios rurales que cumplan con la legislación brasileña
preservando porciones de bosque en sus tierras, deberían recibir también los premios
respectivos por las externalidades generadas, sin desmedro de continuar exentos del pago
del impuesto territorial rural en las porciones protegidas, como ya es en la actualidad.

Pero sería iluso creer que el mero hecho de demostrar que el manejo sustentable de los
bosques, para bienes y servicios, puede alcanzar un rendimiento económico comparable
con otros usos de la tierra, para que todos los problemas actuales se resuelvan. Eso queda
demostrado por el hecho de que, en verdad, esa rentabilidad competitiva ya está
teóricamente evidenciada. Antes deberán vencerse muchos otros obstáculos que son los
mismos que hoy inciden. Entre ellos, el cuantioso know-how acumulado en el sector
agropecuario, que incluye desde técnicas, equipamientos y material genético sofisticado
hasta mano de obra calificada y, en especial, la enorme dificultad de controlar, en el
sector forestal, el descaso por las reglas a lo que se suma el factor corrupción que, en la
Amazônia, está íntimamente asociado al narco-tráfico, que aprovecha del sector forestal
para el lavado de dinero.
El factor disciplina social, es decir el grado de respeto a la legislación, es muy difícil de
manejar en el ámbito forestal. En países en que las más elementales normas de tránsito
son sistemáticamente violadas, es mucho pedir que sean respetadas complejas normas
forestales en medio de la jungla. La experiencia con los contratos forestales de hasta mil
hectáreas, en el Perú, reveló que estos son apenas papeles para amparar el transporte de
madera. En muchos caso la extracción era realizada a cientos de kilómetros de distancia
del local del contrato y, no existe servicio forestal capaz de supervisar millones de
hectáreas en concesión o contrato. Cada vez que el área sometida a explotación es
reducida, para concentrar la acción de los fiscales, la presión política local la anula más
temprano que tarde. A la desbordante falta de respeto por cualquier norma, se suman
infinitamente renovadas modalidades de corrupción. Es común, por ejemplo, encontrar
cientos de planes de manejo ya aprobados por la autoridad, que son completamente
inventados, muchas veces copiados uno del otro. Es fácil imaginar, con mecanismos de
certificación o no, cuán fácil es burlar las sofisticaciones de algunos de los paradigmas
del manejo forestal sustentable.

Entonces, para tener éxito, es preciso complementar las opciones disponibles con otros
mecanismos que permiten un mejor control social de las actividades forestales y
agropecuarias en el contexto de los bosques tropicales. En ese sentido el Brasil es el país
que más ha avanzado en el continente, habiendo creado instrumentos dignos de ser
adaptados en el mundo entero. En primer lugar están, sin duda, los consejos ambientales
que conforman y lideran el sistema ambiental del país. El consejo nacional al nivel
federal, los consejos estatales en cada estado y más de 600 consejos ambientales
municipales analizan y resuelven los asuntos ambientales más diversos, incluidos todos
los referentes al sector forestal y, también, al agropecuario. Casi la mitad de los
miembros de esas cámaras, que complementan al poder legislativo dentro del ejecutivo,
representan a la sociedad civil o a estamentos no gubernamentales y, muchas veces, son
decididas medidas que no agradan al gobierno, sea este federal, estatal o municipal. De
outra parte, una reciente legislación brasileña sobre áreas protegidas, incluidos los
bosques nacionales, ha instaurado que su gestión debe ser hecha pasando por consejos de
gestión en los que, otra vez, la sociedad civil y las partes interesadas tienen participación
informada y efectiva. Progresivamente ese control social limita la corrupción, apunta las
violaciones a la ley y posibilita corregir la ley, en lugar de no respetarla. Muchísimas
otras formas de participación de la sociedad adaptadas a la ecuación agropecuaria-forestal
existen o son posibles. Una de ellas, muy importante para asegurar que el manejo forestal
sustentable y la certificación no sean burlados, es la creaciónde un consejo en cada
distrito o cantón forestal, en el que participen todas las partes interesadas, opinando y
fiscalizando, dentro del marco legal, las programaciones y acciones propuestas por la
autoridad forestal local.

Conclusión

La continuada expansión agropecuaria en regiones como la Amazonia ha perdido el

rumbo o la lógica. Más de la mitad del área deforestada para agricultura o ganadería está
abandonada o semi-abandonada y el área efectivamente trabajada cada año produce
apenas una fracción de lo que podría si fuera bien aprovechada. La explotación forestal
continúa siendo agotante y con niveles enormes de desperdicio. Eso es un vergonzoso
malgasto de recursos naturales y humanos. La expansión agropecuaria produce riqueza
para muy pocos y lleva la pobreza hasta los confines del país. No parece, pero eso es aún
provocado por consideraciones geo-politicas ultrapasadas pero latentes y, evidentemente,
continúa siendo alimentada por intereses privados, por ejemplo el de las grandes
empresas de construcción civil.

Pero, aunque en América Latina el bosque ha sido un constante perdedor en el equilibrio

agropecuario-forestal, gracias a la consideración creciente de los servicios ambientales, el
futuro del bosque parece más favorable. Depende, en gran medida, de dos factores a ser
mejor delineados y puestos en práctica: (i) un mecanismo mundial para que los servicios
ambientales puedan premiar la conservación y manejo de los bosques y, de (ii) mejorar el
control social a través de la participación ilustrada de todos los interesados, inclusive el
sector agropecuario.

Quizá, al final, el resultado dependa de que la gran porción de la población que es

indiferente o inconciente, y que por eso es alternativamente seducida por los argumentos
de ambos lados, se forme una opinión cabal sobre el asunto. Para eso, ellos deben recibir
mucho más y mejor información sobre lo que está en juego y así, poder arbitrar com
sabiduría.