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FUNDAMENTOS DE LA RELACIÓN LABORAL Y NATURALEZA JURÍDICA

DE LA RELACIÓN DE EMPLEO O FUNCIÓN PÚBLICA.

En nuestro país encontramos los fundamentos de la función pública en el


Derecho Administrativo Art. 39. Donde expresa que todos los funcionarios y
trabajadores públicos están al servicio de la Nación. El Presidente de la
República tiene la más alta jerarquía en el servicio a la Nación y, en ese orden,
los representantes al Congreso, ministros de Estado, miembros del Tribunal
Constitucional y del Consejo de la Magistratura, los magistrados supremos, el
Fiscal de la Nación y el Defensor del Pueblo, en igual categoría; y los
representantes de organismos descentralizados y alcaldes, de acuerdo a ley.
En esta medida la constitución política establece que:

Los funcionarios del Estado deben actuar de acuerdo al principio de


“lealtad constitucional”. .. Queda claro que a juicio de este Tribunal, los
funcionarios del Estado, cualquiera sea su jerarquía (artículo 39° de la
Constitución), deben ejercer sus competencias y atribuciones de manera
proporcionada al principio de "lealtad constitucional".

La necesidad de la evaluación del personal del Estado.

Debido a la importancia que tiene el servicio que presta el personal que labora
para el Estado y, dado que “un componente importante en este proceso de
modernización resulta ser necesario que dicho personal se encuentre sometido
a evaluación, en aras de garantizar la provisión y permanencia en el servicio de
trabajadores idóneos, para así resguardar la calidad del servicio brindado a los
ciudadanos que permita el logro de los objetivos institucionales, a través de
recursos humanos capacitados.

La lucha contra toda forma de corrupción. En ese sentido, este Colegiado


reconoce que uno de los mecanismos más efectivos de prevención de la lucha
contra la corrupción es la publicación periódica, detallada y completa de los
ingresos y rentas de los funcionarios y servidores públicos.

La función pública la ejercen los servidores civiles y los servidores que


cumplen función militar y policial. Para la Constitución la función pública
que, por tal, se encuentra al servicio de la Nación, la ejercen dos grandes
grupos de servidores estatales, a saber: los servidores civiles y los servidores
que cumplen función militar y policial.

Todos los funcionarios públicos están al servicio de la Nación. La


construcción y consolidación del Estado Social y Democrático de Derecho en
nuestro país requiere de una actitud comprometida de parte de todos los
poderes públicos y, de manera especial, de quienes en nombre del Estado
ejercen la función pública como delegación. Los funcionarios públicos, desde el
que ostenta la más alta jerarquía encarnada en el cargo del Presidente de la
República, conforme al artículo 39° de la Constitución, están al servicio de la
Nación. Esto supone, ante todo, un compromiso de lealtad con los valores y
principios sobre los que se asienta el Estado peruano, definido como Estado
Social y Democrático.

El servicio a la nación de los órganos, funcionarios y trabajadores


públicos debe ser transparente. “... el derecho al libre ejercicio de la
profesión, como todo derecho fundamental, puede ser restringido para
satisfacer fines constitucionalmente valiosos (FJ 2) [del expediente Nº 2235-
2004-AA/TC]. De este modo, en el caso de la profesión de abogado, el derecho
al libre ejercicio de la profesión se encuentra limitado cuando se desempeña la
función pública de Ejecutor Coactivo, funcionario que es responsable de llevar
adelante el procedimiento administrativo destinado al cumplimiento de las
acreencias impagas a favor de una entidad de la administración pública.

El régimen laboral de los servidores que realizan laboreas administrativas


permanentes. “... El artículo 15° del D. Leg. N° 276 establece que el contrato
de un servidor para realizar labores administrativas de naturaleza permanente
no puede renovarse por más de tres años consecutivos. Vencido este plazo, el
servidor que haya venido realizando tales labores podrá ingresar en la carrera
administrativa, previa evaluación favorable y siempre que exista una plaza
vacante, reconociéndosele el tiempo de servicios prestados como contratado.
Asimismo, el artículo 52° de la Ley N° 23853 precisa que los funcionarios y
empleados, así como el personal de vigilancia de las municipalidades, son
servidores públicos sujetos exclusivamente al régimen laboral de la actividad
pública y tienen los mismos deberes y derechos que los del Gobierno Central
de la categoría correspondiente.

Art. 40. La ley regula el ingreso a la carrera administrativa, y los derechos,


deberes y responsabilidades de los servidores públicos. No están
comprendidos en dicha carrera los funcionarios que desempeñan cargos
políticos o de confianza. Ningún funcionario o servidor público puede
desempeñar más de un empleo o cargo público remunerado, con excepción de
uno más por función docente. No están comprendidos en la función pública los
trabajadores de las empresas del Estado o de sociedades de economía mixta.
Es obligatoria la publicación periódica en el diario oficial de los ingresos que,
por todo concepto, perciben los altos funcionarios, y otros servidores públicos
que señala la ley, en razón de sus cargos. Además este articulo estable:

La reserva de ley relativa al “ingreso a la carrera administrativa”

"... en el caso de autos (El auto judicial o mandato judicial también llamado en


algunos ordenamientos sentencia interlocutoria) es una resolución judicial mediante
la cual un tribunal se pronuncia sobre peticiones de las partes, se pretende que el
desarrollo normativo de los artículos 39° y 40° de la Constitución, lo sea a
través de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa aprobada por el Decreto
Legislativo N.° 276, mientras que para el caso de los profesionales médicos
cirujanos debe serlo por medio de la Ley de Trabajo Médico, materia del
Decreto Legislativo N° 559. Este criterio, sin embargo, no es compartido por
este Colegiado, toda vez que ello no se puede derivar del contenido de la
Constitución. En ese sentido, en la STC Nº 0047-2004-AI/TC el Tribunal
Constitucional.

El derecho de acceso a la función pública.

"El derecho de acceso a la función pública consiste en la facultad de las


personas para acceder o intervenir en la gestión de la cosa pública, es decir, en
el ejercicio de una función pública. Este Tribunal Constitucional ya ha
establecido que “(…) los contenidos de este derecho son los siguientes: a)
Acceder o ingresar a la función pública, b) Ejercerla plenamente, c) Ascender
en la función pública; y, d) Condiciones iguales de acceso”. Así, 'el concepto de
‘función pública’ en este derecho comprende dos tipos de función que suele
distinguirse: la función pública representativa y la función pública no
representativa. La función pública representativa está formada por funciones de
representación política y la no representativa alude a la función pública
profesionalizada'"

El Estatus especial laboral de los trabajadores de confianza.

. "Los trabajadores comunes gozan del derecho de acceder a un puesto de


trabajo en el sector público, tienen estabilidad en su trabajo y no pueden ser
despedidos arbitrariamente, según la STC0206-2005- AA/TC. Mientras que los
que asumen un cargo de confianza están supeditados a la “confianza”, valga la
redundancia, del empleador. En este caso, el retiro de la misma es invocada
por el empleador y constituye una situación especial que extingue el contrato
de trabajo al ser de naturaleza subjetiva, a diferencia de los despidos por causa
grave, que son objetivos. En referencia a ello, el artículo 40° de nuestra
Constitución alude a los trabajadores de confianza del sector público mas no a
los trabajadores de confianza del sector privado, puesto que para ser servidor
público se ingresa por concurso público, mientras que para acceder a un cargo
de confianza basta que sea designado por el jefe del área, y que se requiera
una persona de “confianza” en una institución; si bien el cargo de confianza
debe estar previsto en el Cuadro de Asignación de Personal (CAP). Además, el
artículo 42° de la Constitución establece que los trabajadores de confianza no
pueden sindicalizarse, pues estos ostentan un estatus especial dentro de la
institución pública, lo cual los obliga a tener un compromiso mayor que los
trabajadores ordinarios".

El derecho al acceso a la función pública debe ser cumpliendo con los


requisitos determinados en la ley.

"En cuanto al acceso a la función pública, cabe señalar que el contenido de


este derecho no comprende ingresar sin más al ejercicio de la función pública.
El Tribunal Constitucional alemán ha dicho al respecto que este derecho “no
garantiza una pretensión a ser admitido en una función pública”. Él garantiza la
participación en la función pública, pero de conformidad con los requisitos que
el legislador ha determinado, requisitos cuya validez está condicionada a su
constitucionalidad. El ejercicio de una función pública está condicionado a los
requisitos que el legislador ha establecido. Se trata, como señala el Tribunal
Constitucional alemán, de que el acceso a la función pública “puede ser
restringido en especial por requisitos subjetivos de admisión, cuyo
cumplimiento depende de la capacidad laboral de la persona del aspirante, y
por requisitos objetivos de admisión, los cuales, prescindiendo de la capacidad
laboral del postulante, aparecen necesarios por razones obligatorias de interés
público (Gemeinwohl).”

Los trabajadores de confianza desempeñan labores con un mayor grado


de responsabilidad.

En el presente caso, la controversia se centra en determinar si existió, o no,


una relación laboral de confianza entre el demandante y la emplazada, debido
a que el actor ha manifestado que el cargo que desempeñaba no era de
confianza, razón por la cual solo podía ser despedido por una causa justa
relativa a su capacidad o conducta. De acuerdo con lo previsto en el artículo
43º del Decreto Supremo Nº 003-97-TR, son trabajadores de confianza
aquellos que laboran en contacto personal y directo con el empleador o con el
personal de dirección, teniendo acceso a secretos industriales, comerciales o
profesionales y, en general, a información de carácter reservado. Asimismo,
aquéllos cuyas opiniones o informes son presentados directamente al personal
de dirección, contribuyendo a la formación de las decisiones empresariales. En
buena cuenta, los trabajadores de confianza tienen un mayor grado de
responsabilidad en atención a las funciones que desempeñan, ya que se
relacionan en forma inmediata y directa con la vida misma de las empresas,
sus intereses, la realización de sus fines y con su dirección, administración,
entre otras actividades.

El fuero administrativo puede iniciar procesos administrativos contra


funcionarios de confianza.

El artículo 40° de nuestra Carta Política prescribe que no están comprendidos


en la carrera administrativa los funcionarios que desempeñen cargos políticos o
de confianza, lo que concuerda con la primera parte del artículo 2° de la Ley de
Bases de la Carrera Administrativa, aprobada por el Decreto Legislativo N° 276.
Sin embargo, ello no quiere decir que el fuero administrativo no tenga
competencia para instaurar procesos administrativos disciplinarios y sancionar
a funcionarios, pues el tercer párrafo del artículo 41° de nuestra Constitución
dispone que “La ley establece la responsabilidad de los funcionarios y
servidores públicos, así como el plazo de su inhabilitación para la función
pública”.

Los conflictos jurídicos derivados de la legislación laboral pública se


solucionan por medio del proceso contencioso administrativo.

... Con relación a los trabajadores sujetos al régimen laboral público, se debe
considerar que el Estado es el único empleador en las diversas entidades de la
Administración Pública. Por ello, el artículo 4º literal 6) de la Ley N.º 27584, que
regula el proceso contencioso administrativo, dispone que las actuaciones
administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la administración
pública son impugnables a través del proceso contencioso administrativo.
Consecuentemente, el Tribunal Constitucional estima que la vía normal para
resolver las pretensiones individuales por conflictos jurídicos derivados de la
aplicación de la legislación laboral pública es el proceso contencioso
administrativo, dado que permite la reposición del trabajador despedido y prevé
la concesión de medidas cautelares.

El servidor público de confianza puede ser removido según el criterio


discrecional del designante.

Cabe puntualizar que el artículo 40° de la Constitución establece que quienes


desempeñan un cargo de confianza en la Administración Pública, no están
comprendidos en la carrera administrativa; de lo que se infiere que ese status
especial permite que el servidor público de confianza pueda ser removido del
cargo según el criterio discrecional del designante y en atención a los fines del
servicio para el que se es requerido; en consecuencia, no habiéndose
acreditado la vulneración del derecho invocado, carece de sustento la
demanda”.

El Alcalde puede nombrar y remover funcionarios de confianza.

“... de conformidad con los artículos 47°, inciso 13), y 50° de la Ley N° 23853,
Orgánica de Municipalidades, vigente en el momento en que ocurrieron los
hechos, el Alcalde, en su calidad de personero legal de la municipalidad, está
facultado para nombrar y remover a sus funcionarios de confianza, así como
para disponer que concluya la relación laboral cuando el servidor no
pertenezca a la carrera administrativa, conforme ha ocurrido en el caso del
demandante, quien fue designado en el cargo de confianza de Auditor III,
mediante la Resolución de Alcaldía N° 1801-96, de fecha 30 de diciembre de
1996. En consecuencia, la Resolución de Alcaldía N° 567-2001, de fecha 28 de
diciembre de 2001, mediante la cual se deja sin efecto la designación del
recurrente en el mencionado cargo de confianza, no vulnera ningún derecho
constitucional...”

Art. 41. Los funcionarios y servidores públicos que señala la ley o que
administran o manejan fondos del Estado o de organismos sostenidos
por éste deben hacer declaración jurada de bienes y rentas al tomar
posesión de sus cargos, durante su ejercicio y al cesar en los mismos. La
respectiva publicación se realiza en el diario oficial en la forma y
condiciones que señala la ley.

Cuando se presume enriquecimiento ilícito, el Fiscal de la Nación, por denuncia


de terceros o de oficio, formula cargos ante el Poder Judicial. La ley establece
la responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos, así como el plazo
de su inhabilitación para la función pública. El plazo de prescripción se duplica
en caso de delitos cometidos contra el patrimonio del Estado.

Art.42. Se reconocen los derechos de sindicación y huelga de los


servidores públicos. No están comprendidos los funcionarios del Estado
con poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza o de
dirección, así como los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía
Nacional.

Límites al derecho de libertad sindical y huelga.

1. "... la Constitución peruana reconoce límites al ejercicio del derecho de


huelga [artículo 28º, inciso 3), de la Constitución], en la medida que en
principio no existen derechos fundamentales absolutos, debiendo
protegerse o preservarse no sólo otros derechos fundamentales, sino
también otros bienes constitucionalmente protegidos. Derivado de ello, por
razón de la persona, se encuentran excluidos del goce de libertad sindical y
del derecho de huelga, los siguientes:
a) Los funcionarios del Estado con poder de decisión y los que
desempeñan cargos de confianza o de dirección (artículo 42° de la
Constitución).
b) Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional (artículo
42° de la Constitución).
c) Los magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público (artículo 153º
de la Constitución)".
2. Trabajo de confianza establece una relación especial entre patrón y
trabajador.
"A nivel doctrinario, existe consenso en considerar que, dentro de la
relación laboral de la actividad privada, los denominados trabajadores de
confianza tienen, a diferencia de los demás trabajadores, un grado mayor
de responsabilidad, a consecuencia de que el empleador les ha delegado
la atención de labores propias de él, otorgándoles una suerte de
representación general. Al respecto, Néstor de Buen considera que el
trabajo de confianza no es un trabajo especial sino una relación especial
entre el patrón y el trabajador, en razón de las funciones que éste
desempeña. (...) En rigor, los trabajadores de confianza son trabajadores
con un mayor grado de responsabilidad en atención a la tarea que
desempeñan y de alguna manera hacen presente el interés del patrón (...).

NATURALEZA JURÍDICA DE LA RELACIÓN DE EMPLEO O FUNCIÓN


PÚBLICA.

Se trata de la naturaleza jurídica de la relación de empleo público, es decir, de


la relación entre la organización administrativa (órgano-institución) y el sujeto
particular (órgano-individuo) es de carácter contractual.

Existen distintas corrientes doctrinarias se han manifestado sobre la naturaleza


jurídica de la relación de empleo público:
 En principio, se sostuvo que se trataba de un acto unilateral del Estado, al
cual daba validez o eficacia el consentimiento del administrado, así la
situación jurídica del agente y empleado tenía forma legal o reglamentaria.
 Por otro lado se señaló que en origen era un acto jurídico bilateral,
importando la voluntad del agente pero sin formalizar un contrato, en tanto
que la relación subsecuente se encuadraba en lo estatutario, pudiendo la
Administración modificarla unilateralmente.
 Para nosotros se trata de una relación contractual, de derecho público, que
guarda analogía, en cuanto al objeto, con el contrato de trabajo y con la
locación de servicios, y que difiere de ellos, por el régimen jurídico
específico en razón de ser el Estado el contratante y en razón de los fines
del servicio contratado.
El objeto de tal contrato serán las funciones que deberá desempeñar el agente,
una vez integrado al órgano administrativo, quien ya en posesión efectiva del
cargo, queda sujeto a un conjunto de deberes que tiene que cumplir y nacen
desde ese momento un conjunto de derechos a los cuales se hace acreedor.

LA FUNCIÓN PÚBLICA
En el sistema Peruano se considera a la función pública como un contrato de
trabajo con el Estado; este contrato se rige por leyes especiales y se
caracteriza por la adhesión de la persona a las condiciones de trabajo fijada por
la ley, de modo tal que es similar al sistema Argentino del cual se orienta y
constituye lo que denominamos una carrera administrativa; el ingreso se hace
por concurso aun cuando existe una excepción que introdujo la Ley 24041, el
nivel es ascendente y se inicia por el menor grado jerárquico.
En el sistema legal peruano existía un periodo de prueba introducido por el D.
S. 001-77-PM/ INAP, el mismo que ha quedado sin efecto por las disposiciones
contenidas en el D. S. 005-90-PCM por el cual la estabilidad laboral se
adquiere a partir de la notificación de la resolución de nombramiento, con la
finalidad de guardar relación con las reglas de la Ley del Procedimiento
Administrativo General sobre la vigencia de los actos administrativos, sin
embargo es necesario
que para que el nombramiento se materialice no solo se notifique al interesado
sino que este se apersone a cumplir con la relación laboral, pues de lo contrario
no se podría perfeccionar el contrato de función pública.
En el régimen de excepción se prevé que la estabilidad laboral de un trabajador
contratado por más de un año consecutivo no puede ser despedido sino por
causa rectificada y previo procedimiento disciplinario; después de tres años
consecutivos de contrato ingresa a la carrera administrativa previa evaluación
favorable y siempre que exista una plaza vacante, antes del nombramiento
tendrá la condición de contratado permanente .
Las normas generales de la carrera administrativa se encuentran contenidas
en:
La Constitución Política del Perú; Artículos 39, 40, 41 y 42.
El Decreto Legislativo 276: Ley de Bases de la Carrera Administrativa y
Remuneraciones del Sector Público.
El Decreto Supremo 005-90-PCM que reglamenta la citada Ley.
Ley N° 27658: Ley Marco de la Modernización de la Gestión del Estado.
Ley N° 27588: Establece Prohibiciones e Incompatibilidades de Funcionarios y
Servidores Públicos, así como de las personas que presten servicios al Estado
bajo cualquier modalidad contractual. (13.12.91) Sobre este tema ya existía el
D.S. 023-99-PCM del 16 de junio de 1999.
Ley N° 27815: Ley del Código de Ética de la Función Pública
Ley N° 27584: El Proceso Contencioso Administrativo
Ley N° 28175: Ley Marco del Empleo Público con vigencia programada para el
1 de enero de2005. Es necesario señalar que este dispositivo legal se
encuentra cuestionada por las organizaciones gremiales del sector público y la
Segunda Disposición Transitoria Complementaria y Final dispone la remisión al
Congreso de propuestas legislativas sobre:
Ley de la Carrera del Servidor Público, Ley de Funcionarios Políticos y
Empleados de Confianza, Ley del Sistema de Remuneraciones del Empleo
Público, Ley de Gestión del Empleo Público, Ley de Incompatibilidades y
Responsabilidades.

CONCLUSIONES:
Sobre la relación laboral y naturaleza jurídica de empleo o función
pública:
 El Art. 39. De la constitución política expresa, que todos los funcionarios
y trabajadores públicos están al servicio de la Nación. El Presidente de
la República tiene la más alta jerarquía en el servicio a la Nación y, en
ese orden, los representantes al Congreso, ministros de Estado,
miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo de la Magistratura,
los magistrados supremos, el Fiscal de la Nación y el Defensor del
Pueblo.
 Los funcionarios del Estado deben actuar de acuerdo al principio de
“lealtad constitucional”.
 La necesidad de la evaluación del personal del Estado.es necesario por
la modernidad de la administración.
 La lucha contra toda forma de corrupción, debe haber una publicación
periódica de ingresos y rentas del funcionario.
 La función pública la ejercen los servidores civiles y los servidores que
cumplen función militar y policial.
 Todos los funcionarios públicos están al servicio de la Nación.
 El servicio a la nación de los órganos, funcionarios y trabajadores
públicos debe ser transparente.
 El régimen laboral de los servidores que realizan laboreas
administrativas permanentes.
Art. 40. De la constitución indica que la ley regula el ingreso a la carrera
administrativa, y los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores
públicos.
 La reserva de ley relativa al “ingreso a la carrera administrativa”
 El derecho de acceso a la función pública.
 El Estatus especial laboral de los trabajadores de confianza.
 El derecho al acceso a la función pública debe ser cumpliendo con los
requisitos determinados en la ley.
 Los trabajadores de confianza desempeñan labores con un mayor grado
de responsabilidad.
 El fuero administrativo puede iniciar procesos administrativos contra
funcionarios de confianza.
 Los conflictos jurídicos derivados de la legislación laboral pública se
solucionan por medio del proceso contencioso administrativo.
 El servidor público de confianza puede ser removido según el criterio
discrecional del designante.
 El Alcalde puede nombrar y remover funcionarios de confianza.
El Art. 41. Los funcionarios y servidores públicos que señala la ley o que
administran o manejan fondos del Estado o de organismos sostenidos por éste
deben hacer declaración jurada de bienes y rentas al tomar posesión de sus
cargos, durante su ejercicio y al cesar en los mismos. La respectiva publicación
se realiza en el diario oficial en la forma y condiciones que señala la ley.

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