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Análisis comparativo de la ley 80 de 1993 y la ley 1882 de 2018

Análisis comparativo de la ley 80 de 1993


y la ley 1882 de 2018

Kelly Johanna Avella Rojas*


Diana Marcela Romero Rubio**

Resumen
La ley 80 de 1993 es quizás el punto de partida de mayor relevancia en la contratación pública, que
si bien ha sido objeto de numerosas reformas aun continua estando vigente en el ordenamiento
jurídico nacional y muchas de sus disposiciones normativas se aplican en los actuales procesos
de contratación con el objetivo de guiar los procedimientos contractuales públicos y contribuir a
dar cumplimiento a los fines esenciales del Estado, pero a pesar de que el legislador ha pretendido
regular el tema de la contratación pública, en la actualidad se registran diferentes investigaciones
sobre actos de corrupción en la contratación estatal que han sido de conocimiento nacional, en
los que se evidencia que los objetos contractuales referentes a la infraestructura son sin lugar a
dudas los que con mayor frecuencia y preocupación contienen irregularidades en sus procesos
contractuales, por ello, la Ley 1882 de 2018 se incorpora al ordenamiento jurídico nacional, con la
finalidad de regular los procesos públicos sobre obras de infraestructura, cuyo principal objetivo
es hacer que este tipo de contratación se lleve a cabo de forma transparente aplicando las nuevas
disposiciones normativas al respecto.
Palabras clave: Contratación estatal, infraestructura, corrupción, obra pública, entidades estatales

Abstract
Law 80 of 1993 is perhaps the most relevant starting point in public procurement, which although
it has been the subject of numerous reforms, is still in force in the national legal order and many of
its normative provisions are applied in the current legal processes. contracting with the objective of
guiding public contract procedures and contributing to comply with the essential purposes of the State,
but despite the fact that the legislator has tried to regulate the issue of public procurement, there are
currently different investigations into acts of corruption in the state contracting that have been of
national knowledge, in which it is evident that the contractual objects referring to the infrastructure 183
are undoubtedly those that most frequently and concern contain irregularities in their contractual
processes, therefore, Law 1882 of 2018 is incorporated into the national legal order, with the purpose
of regulate public processes on infrastructure works, whose main objective is to ensure that this type
of contracting is carried out transparently applying the new regulatory provisions in this regard.
Key words: State contracting, infrastructure, corruption, public works, state entities

*
Abogada egresada de la Universidad Libre, 2016. E-mail: kellyavella@hotmail.com
**
Abogada egresada de la Universidad Libre, 2016. E-mail: dmarro15@hotmail.com

Revista NUEVA ÉPOCA Nº 50 • 2018 • pp. 183-202 • ISSN: 0124-0013


Kelly Johanna Avella Rojas, Diana Marcela Romero Rubio

1. Introducción contratación pública es la corrupción.


Los medios de comunicación colom-
La contratación estatal es uno de los bianos dan cuenta de la incidencia que
instrumentos que utiliza el Estado tiene la corrupción en la contratación
para cumplir sus fines y satisfacer las pública y el uso inadecuado de recur-
necesidades de la ciudadanía, dichas sos públicos. Ello deja en evidencia la
necesidades se ven representadas en necesidad de que el Congreso legisle
bienes y servicios que se ejecutan de con mayor rigor las brechas que en
forma diferente pero bajo los principios materia de contratación, permite la
de transparencia y eficacia, en este concreción de actos de corrupción,
orden de ideas, las investigadoras han buscando con ello la protección del
pretendido analizar la ejecución de patrimonio público.
las obras públicas de infraestructura
puesto que a partir de este tipo de Ello en razón a que la protección
obras es como el país avanza económi- del patrimonio público y su correcta
camente y se logra dar cumplimiento utilización es una de las finalidades
a los fines estatales. Ahora bien, la del Estado, en tanto éste garantiza el
normatividad que se ha dispuesto para bienestar de los ciudadanos, haciendo
llevar a cabo el control de la contrata- preminente el interés general antes
ción pública en especial la dirigida a que el particular. Como se señala en
la ejecución de las obras públicas de líneas anteriores, la forma que ha
infraestructura, se ha visto inmersa en convenido el Estado para garantizar
varias modificaciones a consecuencia ello, es la legislación. Al efecto y de
en su mayoría de los últimos aconteci- acuerdo a los parámetros sentados
mientos de corrupción en los que este por la Constitución Política de 1991,
tipo de objetos contractuales son los el legislador en el año de 1993 pro-
que en mayor parte sufren los efectos mulgó la Ley 80 de ese mismo año,
de la discrecionalidad y la corrupción, contentiva del “Estatuto de Contra-
por ende, esta investigación está en- tación Pública”.
184 caminada a analizar tanto la Ley 80
de 1993 y la 1882 de 2018 haciendo Con el pasar del tiempo y la presen-
énfasis al objeto contractual de obras tación de nuevas formas de presen-
públicas de infraestructura. tación del fenómeno de la corrupción,
han dejado presente la necesidad de
una constante actualización de las
1.1. Justificación normas que regulan la contratación
pública. Es por ello, que el legislador
En Colombia uno de los temas más
desde la promulgación del Estatuto
álgidos de discusión en materia de

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de Contratación Pública se ha visto realizar en este artículo académico, la


abocado a reformarlo con el fin de que se considera de gran utilidad en
mantenerlo vigente y acorde con los la rama del Derecho Administrativo,
nuevos retos que suponen la mutación en la medida en que permitirá al lec-
constante de las formas de presen- tor conocer con certeza los cambios,
tación de la corrupción y las nuevas ventajas y desventajas de la nueva
formas de contratación. Uno de los modificación introducida mediante
avances más recientes en materia de la Ley 1882 del 15 de enero de 2018, y
actualización de la normatividad de la su pertinencia e impacto como medio
contratación pública es la Ley 1882 de protección del patrimonio público
de 2018 “Por la cual se adicionan, en materia de infraestructura.
modifican y dictan disposiciones
orientadas a fortalecer la contrata- Asimismo, la novedad de esta nueva
ción pública en Colombia, la ley de legislación hace de la investigación
infraestructura y se dictan otras que se propone importante en la
disposiciones”. Una de las finalidades medida en que no existe un amplio
de esta ley, es la de mejorar las formas precedente académico, orientado a la
de la contratación pública en relación evaluación de esta nueva legislación
con las obras públicas, para hacer a la luz de los recientes fenómenos
frente a las formas de corrupción de corrupción que se presentan en la
que se presentan en el escenario de actualidad, en materia de contratación
la contratación de infraestructura. pública. Por esa razón, la reflexión
que se propone se justifica, por cuanto
Ahora si bien es cierto, el legislador con ello se pretende sentar desde
con esta nueva normatividad buscó la academia las posibles falencias
actualizar la normatividad relacio- o vacíos en los que pudo haber in-
nada con las nuevas formas y retos currido el legislador con esta nueva
que implican los avances y nuevos normatividad.
fenómenos en materia de contra-
tación pública, también lo es que se 185
hace necesario realizar un análisis 1.2. Problema de investigación
de la pertinencia y conducencia de
esta normatividad como medio de ¿En qué sentido la ley 80 de 1993 y
protección de la correcta ejecución la ley 1882 de 2018 tienen conver-
de recursos en materia de infraes- gencias y diferencias en cuanto a la
tructura. Ello constituye la razón de contratación de obras públicas de
ser de la reflexión que se propone infraestructura?

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1.3. Hipótesis Clase de Método

De conformidad con la Ley 80 de 1993 Los investigadores determinaron que


y la Ley 1882 de 2018 y teniendo en al hacer uso del paradigma cualita-
cuenta que con ellas se busca unificar tivo es necesario utilizar el método
los procesos y procedimientos en inductivo para el desarrollo de esta
materia de contratación estatal en investigación, puesto que de acuerdo
obras públicas es necesario entonces al objeto de estudio se partirá del aná-
realizar un análisis a la legislación de lisis independiente tanto de la Ley 80
las leyes anteriormente mencionadas. de 1993 y la Ley 1882 de 2018, para
posteriormente generalizar el tema
de la infraestructura en la contrata-
1.4. Objetivo general ción estatal que rige en el país, este
método parte de lo particular a lo
Analizar la Ley 80 de 1993 y la Ley general, por lo mismo, se estudiara
1882 de 2018 para identificar los las disposiciones normativas que
vacíos que se reflejan en cuanto a la se han expedido respecto al tema
contratación estatal de obras públicas. contractual de las obras publicas de
infraestructura.
1.5. Enfoque Metodológico
1.6. Tipo de trabajo
Tipo de paradigma
La investigación abarcará un tipo de
El tipo de paradigma que se empleó trabajo teórico conceptual puesto que
en la realización de este artículo es partirá de conceptos ya desarrollados
el cualitativo, puesto que a través de en la normatividad referente a las
este paradigma se logra comprender obras públicas de infraestructura, a
y explicar la estructura de la proble- partir de este tipo de trabajo se podrá
mática a investigar, el objetivo de concentrar la información general y
186 este paradigma es construir teorías especifica que ya existe sobre el ob-
practicas constituidas de los datos ya jeto de estudio para posteriormente
recopiladas de otras investigaciones, analizarla y llegar a una conclusión,
por esta razón, se consideró pertinen- no habrá necesidad de acudir al tra-
te el uso del paradigma cualitativo en bajo empírico toda vez, que el tema a
la medida en que no era necesario para estudiar se encuentra debidamente
el objeto corroborar hipótesis ni hacer expuesto en la misma Ley y su cen-
uso de información cuantificada. tro de estudio son los parámetros

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que el legislador ha diseñado con la utilizar que suplirá de forma asertiva


finalidad de minimizar los problemas la falencia que presenta la ciudadanía.
que se presentan entorno a las obras
públicas y su ejecución en materia 2.1.1. ¿Qué es Infraestructura?
publico contractual.
Ahora bien, el término infraestructura
ha sido tratado en muchas oportuni-
2. Desarrollo dades, de acuerdo con lo estipulado
teórico-conceptual por la Real Academia Española, se
indica que la Infraestructuras son
“Aquel conjunto de elementos o ser-
2.1. La Infraestructura Pública vicios que se consideran necesarios
en Colombia: Naturaleza, para la creación y funcionamiento de
Definición y Clases una organización cualquiera” (Real
Academia Española. 2014), definición
La contratación estatal en Colombia que expone en parte el objeto de estu-
como bien es sabido es el mecanismo dio de esta investigación pero que no
mediante el cual el Estado logra al- se centra en lo que los investigadores
canzar los fines que se ha proyectado pretenden desarrollar como infraes-
cuyo objetivo principal es satisfacer tructura pública, es decir, el objeto de
el interés general, dentro de esta estudio de esta investigación tiene
perspectiva es inminente ejecutar relación directa con la contratación
contratos en los que se desarrollan estatal, por ello, su concepto será
diversas actividades como la pres- definido en el ámbito jurídico más
tación de un servicio o el suministro exactamente a lo expuesto tanto por
de un bien, en este orden de ideas, la la Ley 80 de 1993 y la Ley que entro
realización de contratos estatales cuyo a reformar este tipo de contrato, la
objeto contractual está dirigido a la Ley 1882 de 2018.
infraestructura, contribuye a que con
la ejecución de las diferentes obras La Ley 80 de 1993 es la norma más
se beneficie tanto al país como el
187
significativa que Colombia desarrollo
bienestar de los ciudadanos (Clavijo, referente a la contratación pública, de
Alzate & Mantilla, 2015, p. 1), es así, allí se deriva todo tipo de contratos
que para llevar a cabo una determina- donde está de por medio los recursos
da obra a que haya lugar, debe existir públicos, en cuanto a la infraestruc-
previamente la identificación de una tura, si bien dentro de esta norma
necesidad, de esta manera se puede no está definida como tal, de igual
proyectar el tipo de infraestructura a manera en varios de sus apartados se

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hace énfasis a este tipo de contrato, 2.1.2. Principales características


por ejemplo, el artículo 32 hace men- de la infraestructura
ción del contrato de obra indicando
que al igual que todo contrato, es un Dentro de los aspectos generales,
acto jurídico que genera obligaciones, todo proceso de obra pública anterior
en este caso tanto para la entidad a la Ley 1882 de 2018, se rige por la
estatal como para el contratista, en Ley 80 de 1993 y a su vez, por la Ley
cuanto al contrato de obra como tal, se 1150 de 2007 y 1474 de 2011, salvo si
hace mención a la celebración de los se habla de infraestructura de trans-
contratos que ejecutan las entidades porte, la cual sigue las disposiciones
públicas cuyo objeto contractual se normativas de la Ley 1682 de 2013 y
centra en la construcción, manteni- del derecho privado.
miento, instalación, es decir, todo tipo
de trabajo sobre bienes inmuebles sin La contratación de infraestructura
importar la modalidad de ejecución debe seguir a cabalidad un procedi-
y el pago. (Congreso de la República. miento determinado que el legislador
Ley 80/ 1993). estimó conveniente para su realiza-
ción, por ello, se deben agotar ciertos
De este artículo se puede inducir res- pasos para lograr otorgar el contrato
pecto a la definición de obras públicas, de infraestructura al contratista más
lo que se traduce en infraestructura, idóneo, el primero de ellos es la pla-
que en la ejecución de este tipo de neación, donde la entidad pública
contrato se ve inmersa la voluntad identifica la necesidad y la incluye en
de la administración representada el Plan Nacional de adquisiciones, se
en sus entidades públicas, las cua- realizan los estudios técnicos dentro
les al identificar una necesidad de de los cuales se realizan estudios
la ciudadanía, realizan un proceso de ingeniería, se ordena el aspecto
contractual dirigido ya sea a la cons- presupuestal, se establece el impacto
trucción, mantenimiento, instalación social, económico y ambiental de la
188 o cualquier otro trabajo material so- obra, se identifican los permisos,
bre bienes inmuebles, es así, que del autorizaciones y licencias reque-
artículo 32 de la Ley 80 de 1993 se ridas para la ejecución la obra y se
desprenden ciertas características y proyecta la gestión predial, de esta
aspectos específicos que esta norma- manera se establece la viabilidad de
tividad expone referente a las obras la obra (Congreso de la República.
que ejecuta el Estado. Ley 1474/ 2011).

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El Consejo de Estado ha señalado La Ley 80 de 1993 trae consigo otros


respecto al principio de planeación, factores que se desarrollan en los
que el mismo tiene fuerza vinculante contratos de infraestructura como
en todo lo referente al contrato, es es la fase de ejecución, que dentro
así, que en conjunto con los demás de sus requisitos se encuentra el
requisitos exigidos por el legislador registro presupuestal, la aprobación
y teniendo en cuenta la modalidad de de las garantías del contrato, veri-
contratación, este principio hace parte ficación del pago de obligaciones
del marco jurídico y por ende, es un de seguridad social por parte del
requisito de toda actividad contractual contratista, también se hace mención
dirigido a la racionalización, organi- sobre la interventoría y supervisión en
zación y coherencia de las decisiones contratos de obra pública, los cuales
contractuales, brindan legalidad del deben ser ajenos al contratista; como
contrato, y por lo mismo, las entidades se puede evidenciar, en la Ley 80 de
estatales no pueden desconocer su 1993 no clasifica como tal ni expone
aplicación en el ámbito contractual. disposiciones normativas de forman
(Consejo de Estado, Sentencia de 24 puntual al tema de infraestructura,
de abril de 2013. Rad. 27315. pero el articulo 32 da una luz a su
significado, que como se expuso an-
Paso seguido, la entidad que requiere teriormente, está dirigido a satisfacer
la satisfacción de la necesidad, realiza una necesidad de la comunidad a
un análisis del sector para la obra través de la ejecución de diversas
pública, que le permite conocer por obras públicas.
un lado los indicadores tanto finan-
cieros como organizacionales de los De forma similar, la Corte Constitu-
diferentes proveedores que prestan cional en Sentencia C-300 de 2012
o realizan actividades económicas magistrado ponente Jorge Ignacio
similares al objeto contractual que Pretelt Chaljub, respecto del artículo
se pretende ejecutar, es por medio de 32 de la Ley 1150 de 2007 que entró
este análisis del sector, que se logra a modificar el artículo 29 de la ley 189
establecer los requisitos que habilitan 80 de 1993, expuso que dentro de
a los oferentes, la complejidad de la los procesos de obra pública se debe
obra, el valor de la misma y sus ca- tener en cuenta criterios generales
racterísticas principales, así mismo, que se traducen en requisitos habili-
se identifican los posibles riesgos tantes para la selección del contratista
y el número probable de oferentes como es la capacidad jurídica, la ex-
que van a concursar en la licitación periencia, capacidad financiera y de
(Colombia Compra Eficiente, 2016). organización, a su vez, en los procesos

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de selección la oferta que resulte fa- caciones valederas bajo los principios
vorable debe serlo desde el punto de de trasparencia y selección objetiva
vista técnico y económico y también (Consejo de Estado, Sentencia del 8
el menor precio, estos factores son de junio de 2006. Rad. 15005).
de tal importancia que en conjunto
con la libre concurrencia e igualdad De igual manera, aunque en los pliegos
de los proponentes contribuyen a de condiciones se tenga establecido
satisfacer derechos constitucionales los parámetros bajo los cuales se va
tales como el mandato de igualdad a realizar una determinada obra de
de oportunidades contemplado en infraestructura, el contrato que surja
el artículo 13 Superior, el derecho del respectivo procedimiento puede
a la libre competencia artículo 333 estar sujeto a modificaciones des-
Superior y con los principios de la tinadas a adicionar o prorrogar las
función administrativa (Corte Cons- clausulas pactadas en un inicio, pero
titucional. Sentencia C-300 de 2012, dicha adición solo es posible cuando
Exp. D-8699). se agrega un alcance físico diferente
a lo estipulado en el contrato, es decir,
De acuerdo a lo anterior, en los plie- se amplíe el objeto contractual, por lo
gos de condiciones es donde la En- mismo, no es admisible solo realizar
tidad plasma los requisitos que debe un ajuste al valor inicialmente pactado
cumplir el contratista para ejecutar en el contrato con la justificación de
el acto contractual, es considerado que en la etapa precontractual no se
como una marco regulatorio de la calculó de forma adecuada y correcta
licitación pública que está presente las cantidades de la obra estimada
en la fase previa de formación del (Consejo de Estado, Sentencia del 18
contrato llamada precontractual, como de julio de 2002. Rad. 1439).
también, en todo el procedimiento de
selección, así mismo, los requisitos En términos generales, en pro de los
previos que contienen los pliegos contratos estatales bajo ciertos requi-
190 permiten llevar a cabo la evaluación sitos y dependiendo de algunas situa-
de las distintas ofertas teniendo en ciones se hace necesario para lograr
cuenta aspectos como la capacidad la finalidad del contrato y alcanzar los
jurídica, financiera, técnica y el precio fines del Estado prorrogar o adicionar
ofertado, por esta razón, el Consejo dichos contratos, pero esta novedad
de Estado ha señalado que las reglas contractual solo puede operar sobre
que se incorporan en los pliegos no nuevas obras directamente relacio-
pueden ser modificadas o alteradas nadas con el objeto del concesionado
de forma arbitraria, solo por justifi- o cuando medie la recuperación de 

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la inversión debidamente soportada los procesos contractuales públicos


en estudios técnicos y económicos, no hay cabida a la discriminación, por
al igual que los contratos de obra lo tanto, las entidades estatales deben
iniciales, las adiciones o prorrogas contribuir a generar posibilidades
deben operar siguiendo los principios que permitan una libre competencia
eficacia, economía, y celeridad que y oposición entre los oferentes en la
rige en toda actuación administrativa contratación, para ello es necesario
y con mayor énfasis en aquellas donde que la administración actúe abste-
está de por medio el erario. niéndose de imponer condiciones
restrictivas, los pliegos e invitaciones
Por otra parte, la Ley 1882 de 2018 no pueden contener cláusulas limita-
calificada como la Ley de la infraes- tivas que no están autorizadas por la
tructura, trae consigo reformas sig- Constitución y la Ley, de lo contrario,
nificativas a lo que se exponía en la se estaría afectando la oportunidad de
Ley 80 de 1993, dentro de las refor- concurrencia y los intereses económi-
mas más importantes que esta Ley cos de la entidad contratante (Corte
trajo con su expedición, se resalta Constitucional, Sentencia C-713 de
la intensión de hacer que los proce- 2009. Exp. D-7663).
sos contractuales públicos sean más
participativos, es decir, lograr una 2.1.3. Clasificación
mayor concurrencia de oferentes, de la Infraestructura
también menciona la obligatoriedad
de adoptar los documentos tipo, facili- Teniendo en cuenta las normativi-
tar la adquisición predial, viabilizar los dades que tratan la infraestructura
proyectos de APP sociales, urbanas y en el país, se remite al organismo
de entidades territoriales entre otros PMI Bogotá Colombia Chapter, el
(Pérez, 2018). cual clasifica la infraestructura en:
transporte, energía, hidráulica y
En lo que respecta a la libre concu- edificación. La infraestructura de
rrencia, la jurisprudencia constitucio- transporte está conformada por tres 191
nal ha reiterado que en la contratación subgrupos: 1) Terrestre: Esta destina-
pública debe aplicarse el derecho a la da a mejorar la malla vial, dentro de
igualdad de oportunidades, derecho esta infraestructura se encuentra la
que incluye la libre concurrencia u construcción o mejoría de carreteras,
oposición, en el que todos los oferen- calles puentes, viaductos alumbrado,
tes tengan la oportunidad de partici- sistema masivo de transporte, como
par en el tramite concursal pudiendo también, la infraestructura Ferrovia-
ofrecer lo solicitado por la entidad, en ria que pretende mejorar movilidad,

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como por ejemplo la construcción y conexiones internacionales como


o mejoría metros, tranvías, tren de por ejemplo los gasoductos, por úl-
pasajeros, etc; 2) Marítima: Confor- timo, en lo que tiene que ver con la
mada por infraestructura portuaria infraestructura energética también
que hace énfasis a las obras de cons- se incluyen los productos petrolíferos
trucción y ampliación de terminales donde se incluyen los puertos de des-
marítimos para carga y pasajeros, carga y almacenamiento, refinamien-
muelles, faros, centros de control to y transformación en energía, redes
para comunicaciones, balizas, boyas de transporte como los oleoductos y
etc., y la infraestructura de canales los puntos de distribución (Agencia
que consiste en obras para cons- Andaluza de la Energía, s.f.).
trucción y modernización de canales
Interoceánicos, diques, exclusas. 3) Por su parte, el tercer tipo de infraes-
Aérea: Cuya finalidad es construir y tructura, la Hidráulica, son aquellas
modernizar aeropuertos, terminales obras que pretenden mejorar la ca-
de carga, torres de control, comu- lidad de vida de los ciudadanos, por
nicaciones, sistema de transporte ejemplo, las obras que permiten que
de equipaje, entre otros (Colombia el agua sea potable, la canalización y
Chapter, 2015). tratamiento de sus aguas residuales,
mejoramiento de condiciones ambien-
El segundo tipo de infraestructura tales y de salubridad, el cuarto tipo
es la de energía, destinada a permitir de infraestructura es la edificación,
que los usuarios tengan acceso a la dirigida a: 1)Infraestructura urbana:
energía de forma correcta, de manera Destinada a prestar un servicio a la
tal, que se favorezca tanto el equilibrio ciudadanía y mejorar su calidad de
social como el desarrollo económico, vida por medio de obras como hospi-
el ahorro, la eficiencia energética y la tales, centros educativos y de recrea-
innovación de las energías renova- ción. 2) Infraestructura industrial:
bles, la mayoría de infraestructuras de Como su nombre lo indica, son obras
192 este tipo están dirigidas a las redes de destinadas a la construcción de plan-
transporte, distribución, instalación tas industriales para plantas como
de generación, conexiones eléctricas, Cementeras, Siderúrgicas, Agroin-
así mismo, manejan un sistema ga- dustria Petroquímicas, Alimentación,
sista que contiene planta de regasifi- Farmacéuticas, etc; por último, el
cación, almacenamiento y puerto de quinto tipo de infraestructura es el
descarga, estaciones de compresión, de telecomunicaciones, que permite
estaciones de regulación y medida, a la ciudadanía conectarse con el
redes de transporte y distribución mundo, dentro de esta infraestruc-

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tura se realizan obras a las redes de la administración. Lo anterior para


telefonía, de fibra óptica terrestres lograr como resultado la implemen-
y submarinas, de televisión, Inter- tación de una buena administración
net, celular, satélites, etc. (Colombia constituyendo así el deber funcional
Chapter, 2015). de la administración basado en el
principio de planeación, esta Ley es
2.1.4. Propósito un factor clave para la ejecución del
tema contractual considerando ele-
La infraestructura, como se explicó mentos previos para poder realizar
anteriormente, pretende satisfacer las los procesos contractuales.
necesidades que presenta la ciudada-
nía, pero sumado a esto, el propósito Es entonces la planeación, el princi-
directo es generar productividad en pio que actúa como un límite de los
todos los sectores de la economía en aspectos procesales que se llevaran
conjunto con la generación de conec- a cabo en el trascurso de las diversas
tividad entre las personas, donde se etapas del proceso de contratación
incluyen no solo las obras tradiciona- pública, es una herramienta principal
les que conectan como las carreteras, dentro del proceso contractual, por
aeropuertos y puertos, sino también ello, procede conjuntamente con los
la tecnología actual que permite a la principios de trasparencia y eficiencia
gente comunicarse y efectuar tran- con la finalidad de garantizar a los
sacciones de diverso tipo, es decir, se oferentes el conocimiento de todos
debe invertir tanto en infraestructura los factores entorno al proceso, mi-
pero también en otros aspectos que nimizando de esta manera la impro-
la complementan como es la educa- visación, es decir, con este principio
ción, puesto que la infraestructura se prevé las circunstancias de modo,
por sí sola no vuelve a un país más tiempo y lugar que tiene todo proce-
productivo (Sala-Martín, 2016). so contractual en el ámbito público,
evitando que el mismo se afecte por
vicios generando obstáculos para 193
2.2. La Ley 80 de 1993 y la Contra- alcanzar la ejecución de las etapas
tación de Obras Públicas de contractuales y post- contractuales
Infraestructura. Convicción (Amaya, 2016).

La Ley 80 de 1993 se enfoca en seña- De igual manera, la Corte Constitu-


lar que las entidades al momento de cional ha indicado que el principio de
contratar deberán hacerlo teniendo planeación hace énfasis en la obliga-
en cuenta la necesidad enfocada por ción que tienen todas las Entidades

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Públicas y aquellas que manejan re- de transparencia, responsabilidad,


cursos públicos, que en el momento economía y selección abreviada, sin
de adelantar procesos contractuales embargo, los vacíos en esta norma-
deben realizar los estudios previos tividad eran evidentes puesto que
adecuados, como por ejemplo, los es- por una parte, el control de este tipo
tudios de prefactibilidad, factibilidad, de contratos eran mínimos y dejaban
ingeniería, suelos, entre otros., de esta al contratista el manejo total de las
manera, se logra establecer el objeto obras, presentándose inconvenientes
contractual, las obligaciones que ad- en el cumplimiento y manejo de los
quirirán las partes, la distribución de recursos públicos, con la Ley 80 de
los riesgos y el precio del contrato, 1993 si bien la interventoría obtuvo
con la planeación se estructura de aún más herramientas para actuar
forma correcta la financiación que en cuanto al control en la ejecución
deriva la realización del objeto con- de las obras públicas (Avellaneda
tractual y permitir a su vez, que los Avendaño, 2018), de igual manera,
oferentes puedan diseñar de forma se vio la necesidad de crear modi-
correcta sus ofertas y buscar dife- ficaciones y adiciones normativas
rentes fuentes de recursos (Corte como la dispuestas en la Ley 1150 de
Constitucional. Sentencia C-300 de 2007 y la Ley 1510 de 2013, las cuales
2012, Exp. D-8699). permitieron subsanar los diferentes
vacíos normativos que allí se presen-
Si se entra a determinar dentro del taban, por ejemplo, con la Ley 1150 de
proceso contractual de que se encar- 2007 se ampliaron las modalidades
ga la planeación más exactamente de contratación, se reformulo el prin-
dentro de la Ley 80 de 1993, se puede cipio de selección objetiva, se definió
señalar que comprende los estudios el criterio de la oferta más favorable,
previos del pliego de condiciones, la se forjó la publicación de los estudios
evaluación, distribución de los riegos, previos, entre otros (Sánchez, 2008),
la disponibilidad de presupuesto, los en cuanto a la Ley 1510 de 2003, las
194 tiempos para desarrollar el objeto con- entidades debían elaborar un Plan un
tractual, igualmente la administración Anual de Adquisiciones, donde toda
deberá conocer el sector donde se van entidad pública señalaba conforme
a desarrollar el objeto contractual. a la identificación de sus necesida-
des, los bienes, obras y servicios que
Teniendo en cuenta lo anterior, la pretendían adquirir durante el año,
Ley 80 de 1993 señala un tipo de de esta manera se señala el valor
contratación en obras publicas enca- aproximado de la necesidad y la fecha
minada a cumplir con los principios probable para satisfacerla, también

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se determinaron aspectos referentes tos de obras públicas, pero aun así


al RUP, a los requisitos habitantes, se evidencia que muchas entidades
la capacidad residual, los estudios estatales en conjunto con algunos con-
y documentos previos, entre otros tratistas continúan efectuando actos
(ConsultorSalud, 2014). de corrupción, por ello, es necesario
que las modificaciones en materia
Si bien el legislador ha realizado dis- normativa estén de la mano con los
tintas modificaciones a la reglamen- avances tecnológicos, como también,
tación del tema contractual y más aún que la administración pública cuente
el referente a obras públicas, en la con profesionales altamente capaci-
actualidad se continúan presentando tados que ejecuten de forma correcta
dificultades especialmente en aque- los procesos contractuales públicos
llos contratos con altas complejidades dando cumplimiento de forma satis-
ambientales que de forma directa factoria al principio de planeación.
afectan el proceso de contratación es-
tatal, lo que vislumbra falta de control Expuesto lo anterior, a modo de con-
por parte del Estado colombiano que clusión se identifica que lo previsto
al no vigilar de forma adecuada los por la normatividad enfocada a la con-
procesos contractuales públicos que tratación estatal tiene como principal
adelantan sus entidades, dan cabida objetivo velar por la imparcialidad en
a diferentes actos de corrupción o los contratos estatales, situación que
preferencia política, así lo expone no se refleja en la Ley 80 de 1993
la Auditoría General de la República donde se observa la falta de eficacia y
quien alude que los contratos estatales eficiencia tanto de esta norma como
son llamados “contratos mermelada”, de sus modificaciones, lo que induce
en los que se beneficia a un determi- a que la participación de la pluralidad
nado contratista a cambio de ciertos de oferentes sea mínima.
beneficios que al final del contrato no
beneficia la realización de obras con 2.2.1. La Ley 1882 de 2018 y la
calidad ni exige el cumplimiento de Contratación de Obras Pú- 195
las obras en los plazos establecidos blicas de Infraestructura
(El Nuevo Siglo, 2017).
La Ley 1882 de 2018 referida a la
La contratación estatal en el país ha contratación de obras públicas de
sido sujeta a muchas modificaciones, infraestructura no es una Ley que
todas estas en su mayoría, dirigidas a pretende reformar de forma directa
frenar el fenómeno de la corrupción la contratación estatal como tal, su
que abarca especialmente los contra- objetivo está dirigido a indicar los

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parámetros que se deben seguir en Para llevar a cabo procesos con-


este tipo de contratos, esta Ley brinda tractuales de naturaleza pública con
las herramientas necesarias para el éxito, es necesario que los mismos
desarrollo del principio de selección invoquen la participación masiva de
objetiva en la contratación estatal, es oferentes puesto que de esta parti-
así, que dentro de las modificaciones cipación se satisface el principio de
que se incorporan para los contra- selección objetiva, por ende, ante la
tos de obra se incluye la utilización falta de pluralidad de oferentes se
de pliegos de condiciones tipo, que abre la puerta a posibles actos de
también deben ser usados para los corrupción; la limitación a la plura-
procesos de selección de contratos lidad de oferentes surge desde que
de interventoría, así mismo, esta Ley se realizan los pliegos o la invitación
estipula otras reglas que priorizan la publica, puesto que en la misma se
objetividad en la contratación (Loza- consagran criterios subjetivos que
no, 2018). pretenden direccionar los contratos
a un oferente determinado, también
Como ya se indicó, no se trata en- suele presentarse cambios en los re-
tonces de una reforma sustancial quisitos habilitantes, desbordamiento
sino de una especie de mejoramiento del poder discrecional, corrupción y
normativo que refuerza lo indicado colusión, todos estas acciones que
por la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 del se desprenden de la administración
2007, la Ley 1474 del 2011 y el Decreto ocasionan distorsión en el mercado
1082 del 2015, por consiguiente, la de la compra publica y aumentan las
base de esta Ley opera en sintonía barreras en la competencia (Pérez,
con lo expuesto por toda la norma- 2018).
tividad contractual publica que se ha
dispuesto al respecto, pero de igual Esta Ley es fundamental para el
manera, como cada Ley tiene sus desarrollo de la infraestructura, su
objetivos, en el caso de la Ley 1882 de desarrollo tiene tres ejes principales,
196 2018 estos están dirigidos en primera el primero de ellos está dirigido a la
medida a la promoción de la plurali- contratación pública donde se hacen
dad de oferentes, al fortalecimiento modificaciones a la normatividad
de la transparencia y a la adopción existente, dichos cambios están dirigi-
de buenas prácticas, partiendo del dos al proceso de selección sobre todo
reconocimiento cotidiano de las ex- en la modalidad de licitación pública,
periencias que se presentan en la el pliego tipo I y la interventoría, el
contratación (Pérez, 2018). segundo eje es la infraestructura
donde se hacen modificaciones a

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la Ley 1682 de 2013–Ley de la in- el tercer parágrafo trata el tema de la


fraestructura -, haciendo énfasis a evaluación la cual se hará conforme
la adquisición predial y al plan de a los dos sobres, es decir, se realizan
manejo arqueológico en aras de fa- dos evaluaciones por cada oferente,
cilitar las obras de infraestructura, la primera evaluación corresponde
el tercer eje es el referente a la APP al sobre de los requisitos habitantes
consagrada en la Ley 1508 de 2012 la donde posteriormente a su evaluación
cual introdujo al país las asociaciones se otorgan cinco días hábiles para
público privadas, las modificaciones presentar observaciones y subsanar,
a las APP están dirigidas a promover la segunda evaluación se hace sobre
las infraestructura sociales y urbanas la oferta económica, la cual se man-
como los proyectos donde las entida- tiene en el sobre cerrado y se abre
des territoriales son las responsables únicamente en la audiencia de adju-
de la ejecución y prestación de los dicación donde se evalúa de acuerdo
servicios que se generan de estas al método aleatorio escogido por la
infraestructuras Cámara Colombiana entidad en los pliegos, paso seguido
de Infraestructura. (2018). se hace traslado y una revisión que
opera como si fueran observaciones,
En cuanto a la modificación que hace y por último, se expone el orden de
la Ley 1882 de 2018 a las normas ge- elegibilidad en el que se indica la
néricas de la contratación expuestas posición que ocupo cada oferente
en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de de acuerdo al puntaje obtenido en la
2013, se trae a colación el artículo evaluación, así mismo, se presupone
primero de la Ley 1882 de 2013, que que el oferente ubicado en el primer
adiciona al artículo 30 de la Ley 80 lugar será el adjudicatario del contrato
de 1993 dos parágrafos dirigidos de (López, 2018).
forma exclusiva a la modalidad de
licitación pública de tipología obra Otros de los cambios importantes de
pública. El primero de estos parágra- la Ley 1882 de 2018 es el tema de la
fos, parágrafo 2, hace alusión a que la subsanabilidad, entendida desde la 197
oferta debe presentarse en dos sobres, prevalencia de lo sustancial sobre lo
uno donde se incluyen los requisitos formal, este cambio se realizó con el
habilitantes y los documentos a los fin de escoger la mejor oferta sin que
que se les asigna puntaje diferente para ello se modificaran los tiempos
de la propuesta económica como por del proceso contractual, dentro de
ejemplo el cronograma, los diseños, las modificaciones más importantes
etc., el otro sobre, es el que contiene se encuentra el cambio efectuado al
la propuesta económica; por su parte, artículo 5 de la Ley 1150 de 2013, que

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consiste en otorgar en cuanto a la estandariza los criterios, requisitos


subsanación un carácter impositivo, y términos técnicos que conllevan
donde ya no es optativo por parte de la los procesos contractuales, de esta
entidad solicitar los documentos que manera se minimiza los factores de
otorguen puntaje a los oferentes, así corrupción, se incentiva la partici-
mismo, la oportunidad para subsanar pación en los oferentes y se mejora
ya no se efectuara hasta la adjudica- la pluralidad en la contratación pú-
ción sino hasta que finaliza el plazo blica, con estos documentos tipo las
del traslado del informe de evaluación, entidades estatales deberán someter
por otra parte, la determinación de sus pliegos a estos documentos por
rechazar la subsanación ya no de- lo mismo, no podrán adicionar o mo-
pende del criterio de la entidad, sino dificar aspectos de fondo en benefi-
del oferente cuando no suministre cio de un oferente determinado ni a
la información requerida por la En- satisfacción particular de la entidad
tidad en la oportunidad establecida. (Duque, 2018).
En este punto hay una modificación
importante referente a la garantía de
seriedad de la oferta, la cual podía 3. Conclusiones
ser subsanada porque no otorgaba
puntaje, pues bien, con esta nueva
3.1. Convergencia y divergencias
Ley este aspecto cambio puesto que
de la ley 80 de 1993 y la ley
debe ser entregada con la propuesta y
es prohibido subsanar tanto su cons-
1892 de 2018
titución como su falta de entrega, de
Como se expuso en el desarrollo de
no ser entregada se genera el rechazo
la investigación, el ordenamiento
de la oferta (Beltrán, 2018).
jurídico referente a la contratación
estatal está conformado por varias
Volviendo a unas de las modificacio-
normas, dentro de las cuales, quizás
nes significativas que trajo consigo
la más importante o punto de partida
198 la Ley 1882 de 2018 en cuanto a la
es la Ley 80 de 1993 que introdujo
incorporación de documentos tipo,
las pautas principales por las cuales
Juan David Duque actual director de la
las entidades públicas se basan para
Entidad Colombia Compra Eficiente,
realizar los procesos contractuales
precisó que con la incorporación de
públicos en los que se hace uso del
documentos tipo para los procesos
erario, pero a pesar de las dispo-
de obras públicas e interventoría
siciones normativas que contiene
se contribuirá a la eficiencia en el
esta ley, se ha identificado falencias
momento de contratar, puesto que

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o vacíos que hace necesario imple- procesos contractuales cuyos objetos


mentar nuevas normas con el fin son las obras de infraestructura.
de hacer mejor uso de los recursos
públicos, en este orden de ideas, a 3.1.2. Divergencias
modo de conclusión se indicara las
convergencias y divergencias que La ley 1892 de 2018 frente a la ley
existen entre la Ley 80 de 1993 y la 80 de 1993 presentan varios puntos
Ley 1892 de 2018 respecto a la con- divergentes, dentro de los cuales se
tratación pública, haciendo especial resalta que la ley 1892 está dirigida
énfasis en los contratos cuyos objetos de forma exclusiva al tema de la
son la ejecución de obras públicas de infraestructura, mientras que la ley
infraestructura. 80 tan solo destino unos apartados
a los contratos de obra pública, de-
3.1.1. Convergencias jando muchos vacíos de los cuales
algunos funcionarios y contratistas
Dentro de los aspectos que guardan han hecho uso para desviar los re-
relación tanto la ley 80 de 1993 y la cursos públicos y satisfacer interese
ley 1892 de 2018, se resalta que en particulares.
ambas la finalidad del legislador está
destinada a que se haga un buen uso Es así que la ley 1892 difiere en varios
de los recursos públicos, para ello, puntos con la ley 80, especialmente
implementan requisitos y procedi- en el proceso que debe surtirse para
mientos especiales en cada una de llevar a cabo la elección del contratista
las modalidades, de igual manera, la que ejecutara una obra de infraes-
ley 80 de 1993 trae consigo artículos tructura, en este orden de ideas se
que hacen mención a los contratos considera que los puntos en los cuales
de obra pública, al igual que la ley existe una diferencia marcada entre
1892 de 2018, cuyo fin es regular de ambas normas son:
forma directa el tema contractual de
la infraestructura. Estas dos leyes • Pluralidad de oferentes: Con la
199
centran su objeto normativo en los Ley 80 de 1993, se le permitía a
principios de la contratación estatal, las entidades manejar de forma
haciendo especial énfasis al principio subjetiva el proceso contractual,
de planeación y trasparencia, la ley de tal manera que los requisitos
80 viene siendo el soporte o punto para que un oferente pudiese
de partida de la ley 1892, esta última, participar eran descritos de for-
implementado muchos de los vacíos ma subjetiva beneficiando a un
existentes que se presentan en los contratista en particular, lo que

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limitaba de forma directa la plura- Referencias


lidad de oferentes. Con la Ley 1892
se i­mplementa los “Documentos Amaya R., Carlos. (2016). El principio de
Tipo” para los objetos contractua- planeación en la contratación estatal,
les referentes a infraestructura, un principio no tipificado. Revista
por lo mismo, las entidades esta- VIA IURIS, núm. 20–Fundación
tales deben someterse al modelo Universitaria Los Libertadores
implementado para llevar a cabo
Beltrán P., Jorge. (2018). La subsanabilidad
los procesos de selección.
después de la Ley 1882 de 2018. Bogotá:
Abogados & Asociados SAS.
• Adquisición de predios: Con la ley
1892 se regulo el proceso para Cámara Colombiana de Infraestructura.
realizar la adquisición de predios (2018). Ley 1882 de 2018. Bogotá.
con el fin de lograr ejecutar una
Colombia Chapter. (2015). Análisis del
obra de infraestructura, lo que no
sector de infraestructura en Colombia.
estaba contemplado en la ley 80,
Bogotá: Gestión del Conocimiento
por lo mismo, muchos contratos
Virtual de Infraestructura.
se demoraban en su ejecución al
tener que esperar que el trámite Duque, Juan D. (2018). Ley que modifica
de compra de predios se surtiera la contratación pública en temas de
y posteriormente poder realizar infraestructura entró a regir. Bogotá:
la obra. Colombia Compra Eficiente -CCE-
Agencia Nacional de Contratación
• La Ley 1892 de 2018 incorpora Pública.
nuevas prácticas contractuales El Nuevo Siglo. (2017). Falencias en con-
que permiten con mayor facilidad tratación estatal: gremios. Bogotá.
ejecutar los contratos, define las
reglas en los procedimientos de López Cortes, Harvey. (2018). Ley 1882 de
contratación de infraestructura, 2018 Contratación Estatal en Colombia.
permitiendo mayor pluralidad, Bogotá: Universidad Externado de
200 Colombia.
transparencia, manejo de recursos
públicos y la ejecución de las obras Lozano G., Julián. (2018). Contratos de obra
como corresponde, situación que e interventoría en la Ley 1882 de 2018.
no sucede con la ley 80 de 1993, Bogotá: Asuntos Legales.
en la que las disposiciones norma-
Pérez B., Santiago. (2018). Las claves
tivas referente a obras públicas
para entender la nueva modificación
son amplias y ambiguas.
a las normas de contratación. Bogotá:

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Cámara Colombiana de la Infraes- Jurisprudenciales


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Universidad Columbia. Montes de Echeverri.

Sánchez, Manuel. (2008). Contratación Consejo de Estado. Sentencia del 8 de junio


estatal en Colombia: un nuevo reto con de 2006. Rad. 76001-23-31-000-1996-
la ley 1150 de 2007 y sus decretos regla- 02716-01(15005). C.P. María Elena
mentarios 066 (art. 83) y 2474 de 2008. Giraldo Gómez.
Nuevo estatuto general de contratación Consejo de Estado. Sentencia de 24 de abril
pública. Bogotá: Abogados Consul- de 2013, Rad. 68001-23-15-000-1998-
tores y Asociados 01743-01(27315). C. P. Jaime Orlando
Santofimio Gamboa
Normatividad Corte Constitucional. Sentencia C-300 de
2012. Exp. D-8699. M.P. Jorge Ignacio
Congreso de la República. Ley 1882 de 2018.
Pretelt Chaljub
“Por la cual se adicionan, modifican
y dictan disposiciones orientadas a Corte Constitucional. Sentencia C-713 de
fortalecer la contratación pública en 2009. Exp. D-7663. M.P. María Vic-
Colombia, la ley de infraestructura y toria Calle Correa
se dictan otras disposiciones”. Bogotá.
Congreso de la República. Ley 1474 de
Sitios Web
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C3%ADa-en-Andaluc%C3%ADa/
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