Sentencia 

2011-00256 de enero 22 de 2015
CONSEJO DE ESTADO 
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Radicación: 18001233100020110025601
Consejero Ponente:
Dr. Guillermo Vargas Ayala
Actor: Alejandro Bahamón Cuenca
Demandados: Municipio de Florencia, Servaf S.A. ESP, Servi-Integral S.A. ESP,
Corporación Autónoma Regional para el Sur de la Amazonía, Corpoamazonía y la
Policía Nacional.
Acción popular
Bogotá, D.C., veintidós de enero de dos mil quince.
Decide la Sala la impugnación interpuesta por el municipio de Florencia contra la
sentencia de 11 de abril de 2013, mediante la cual el Tribunal Contencioso
Administrativo del Caquetá, concedió parcialmente el amparo de los derechos
colectivos a la seguridad, salubridad pública, acceso a los servicios públicos, el
goce de un ambiente sano, conservación de las especies animales y vegetales, la
protección de sus áreas de especial importancia y la existencia del equilibrio
ecológico y su aprovechamiento, conservación y restauración.
I. Antecedentes
1.1. La demanda.
El señor Alejandro Bahamón Cuenca, actuando en nombre propio presentó acción
popular contra el municipio de Florencia, Servaf S.A. ESP, Servintegral S.A. ESP,
Corpoamazonía y la Policía Nacional, solicitando el amparo de los derechos
colectivos a la seguridad, salubridad pública, acceso a los servicios públicos, el
goce de un ambiente sano, conservación de las especies animales y vegetales, la
protección de sus áreas de especial importancia y la existencia del equilibrio
ecológico y su aprovechamiento, conservación y restauración.
1.2. Pretensiones.
En virtud de lo anterior el accionante solicitó como pretensiones las siguientes:
“1. Después que sean analizados los hechos, practicadas las debidas
inspecciones judiciales y cotejado todos los medios probatorios, solicito de la
manera más respetuosa, sea reconocido por parte de su señoría, el daño e
impacto ambiental negativo que sufren los habitantes de la comuna
nororiental de nuestra ciudad, por la ausencia y la falta de gestión que en el
desarrollo de sus propias funciones, incurren en fallas del servicio, al no dar
cumplimiento a cabalidad con sus labores en la prestación de los mismos.
2. Exigirles a cada uno de los entes gubernamentales, instituciones públicas
y empresas mixtas o privadas por concesión, desplegar y adelantar
campañas de recuperación, educación, conservación, culturización y
protección de los elementos e instrumentos ambientales que en la actualidad
se encuentran vulnerados y violados por parte de algunos residentes y
vecinos del sector en mención, debido a la negligencia y pasividad de los
entes de control encargados por ministerio de la ley, para cumplir con sus
obligaciones a nivel de protección del medio ambiente.
3. Ordenar la ejecución de actividades de despliegue y apoyo
interinstitucional en pro de la protección del medio ambiente, al desarrollar
actividades periódicas tendientes a:
— Llevar a cabo campañas educativas y de culturización mediante charlas,
volantes, conferencias y reuniones con la comunidad en la cuales se
programen y planteen jornadas de limpieza y ornato, que permitan la
integración entre las instituciones y la población, para dar inicio a un proceso
masivo de concientización y a su vez lograr inculcar en la comunidad la
importancia de preservar, conservar y proteger mancomunadamente el
derecho colectivo a un ambiente sano.
— La instalación de vallas y/o avisos visibles, que designen y marquen las
áreas de protección ambiental como lo son: vertederos, caudales y fuentes
hídricas, las reservas forestales estipuladas dentro de nuestro plan de
ordenamiento territorial. En las cuales se prohíban rotundamente la
contaminación por cualquier medio. El arrojamiento de residuos sólidos. La
tala indiscriminada de árboles y exterminio de la vegetación y la fauna, con el
fin de evitar la creación de basureros indiscriminados dentro del sector, evitar
catástrofes por erosiones y deslizamientos y así lograr mitigar la proliferación
de epidemias y enfermedades que afectan la integridad, salud y medio
ambiente de los habitantes del sector.
— Así mismo; que en estas vallas y avisos, se estipulen las sanciones a
imponer para quien infrinja la prohibición. Y a su vez, se controle y se le dé,
aplicabilidad a los correspondientes comparendos o sanciones, a que haya
lugar. Por parte de las instituciones a cargo del presente control
(Corpoamazonía y policía ambiental) en contra de las personas o
instituciones que violen el cuidado y preservación de los recursos naturales
que se pretenden proteger, para que por intermedio de una consecuencia
jurídica, se haga coercitivo el cumplimiento de lo pretendido.
4. Se ordene a la empresa (Servi-Integral S.A. ESP). La ubicación de sitios
estratégicos, que se conviertan en los centros de acopio para la acumulación
y recolección de los residuos sólidos del sector, estipulando estos lugares
como los únicos autorizados para tales fines y restringiendo al mismo tiempo
la utilización de cualquier otro espacio público para el desarrollo de esta
actividad. Suministrando a su vez la infraestructura y material logístico que se
requiere y es autorizado por la normatividad ambiental para el desarrollo de
esta labor (letreros informativos —canecas o dispositivos de almacenamiento
de basuras— carros apropiados para este fin).
5. Se disponga de manera inmediata por parte de la Alcaldía Municipal de
Florencia - Planeación municipal y secretaría de gobierno municipal, la
realización de un plan de contingencia que permita trazar soluciones a corto
plazo, tendientes a la reubicación de algunos predios; que se encuentran
ubicados en zonas de alto riesgo, en zonas de reserva forestal y en zonas
que ejercen contaminación directa sobre las fuentes hídricas a través de sus
desembocaduras a la quebrada la sardina, mediante sus precarios sistemas
de alcantarillados de aguas servidas.
6. De la misma forma que sea diseñado, construido y puesto en
funcionamiento por parte de la Alcaldía Municipal de Florencia, IMOC, y
 Servaf S.A. ESP un sistema de acueducto y alcantarillado, al igual que una
planta de tratamiento de aguas residuales o servidas, para las viviendas
afectadas o que carecen de este servicio; con el propósito de evitar y
erradicar de una vez por todas, que los propios residentes del sector, sean
los agentes más activos proporcionadores, contaminadores directos y
masivos, de un recurso natural que debe ser protegido por los ciudadanos y
entidades del Estado.
7. Ordenar, en el evento de condenarse a los entes demandados; se realice
la correspondiente proyección de corrección y mejoramiento de las
problemáticas con respecto al daño del medio ambiente existentes en la
comuna nororiental de nuestra ciudad y se verifique el cabal cumplimiento del
plan de saneamiento y manejo de vertimientos, residuos sólidos, control,
preservación y plan de saneamiento y manejo de vertimientos, residuos
sólidos, control, preservación y plan de reforestación en la zona de la reserva
ambiental. Para lograr garantizar la optimización en la prestación de los
servicios y el mejoramiento integral del derecho constitucional a un ambiente
sano.
8. Imponer al municipio de Florencia y demás instituciones demandadas, la
obligación del pago de costas a que haya lugar dentro del presente proceso
y/o que establezca la ley para tales fines.
9. Se otorgue el debido reconocimiento a la asignación del incentivo previsto
por la ley como a su vez para los casos en que se pretende y consigne dar la
debida protección a los derechos de tercera generación (colectivos y del
medio ambiente) consagrados en nuestra Constitución Política. Es menester
y obligación de todo ciudadano colombiano el interesarse por la
conservación, protección y salvaguarda de los derechos que benefician a
todo el conglomerado social” (1) .
1.3. Los hechos y omisiones en los cuales se funda la acción.
1.3.1. Que la comuna nororiental conformada por los barrios Kennedy, Villanueva,
El Minuto, las Lajas y El Castillo tiene problemas de invasión por parte de colonos
y personas desplazadas por la violencia, por lo que se presentan deficiencias en la
conservación y preservación de los recursos naturales.
1.3.2. Que debido a lo anterior, también hay ineficiencia por parte de las empresas
particulares y estatales encargadas de las actividades de prestación de los
servicios de vigilancia, control, mantenimiento, culturización, supervisión,
inspección y gestiones de sostenibilidad para garantizar a la comunidad el disfrute
de un ambiente sano.
1.3.3. Que en el sitio conocido como Piedrahita (parte superior de la ladera que
integra el área de la comuna nororiental) se arrojan desechos orgánicos,
inorgánicos y no biodegradables.
1.3.4. Que en el perímetro interno de dicho sector se presenta una inadecuada
recolección y almacenamiento de residuos sólidos, creando basureros en cada
esquina y sin control alguno por parte de las autoridades competentes.
1.3.5. Que los mismos habitantes del sector son los principales contaminantes,
toda vez que la necesidad de deshacerse de sus residuos, los obliga a arrojar los
desechos a las calles o a la quebrada La Sardina.
1.3.6. Que relacionado con el hecho anterior, se presenta un avanzado estado de
putrefacción por las basuras arrojadas en la desembocadura directa al cauce de
todas las aguas servidas de las viviendas que se encuentran en el borde de la
quebrada La Sardina.
1.3.7. Que se talan árboles de forma indiscriminada y se extrae la vegetación y
recursos naturales de una zona de protección especial considerada dentro del
POT como reserva forestal, que causa erosión en un sector de alto riesgo,
además propicia sequias a los nacimientos y vertimientos de los afluentes que
forman el caudal de la quebrada “La Sardina”.
II. Actuación procesal
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Florencia - Caquetá a través de
auto calendado el 3 de julio de 2009 admitió la demanda interpuesta y ordenó el
trámite de rigor.
En providencia de fecha 20 de mayo de 2011, el Juzgado Segundo Administrativo
del Circuito declara la falta de competencia funcional para conocer el proceso y
ordena remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Caquetá.
III. La contestación de la demanda
3.1. El departamento de policía del Caquetá se opuso a todas las pretensiones de
la demanda en el siguiente sentido:
3.1.1. Que la responsabilidad por la vulneración de los derechos invocados es de
los entes gubernamentales y de los residentes del sector, estos últimos en la
medida que no denuncian ante las autoridades competentes las conductas que
perturban el ambiente sano.
3.1.2. Que dicha entidad cuenta con la policía ambiental y ecológica como ente de
apoyo a las autoridades ambientales, con la función de informar a la autoridad
competente las anomalías encontradas contra los recursos naturales y el medio
ambiente.
3.1.3. Que por lo anterior la policía ambiental está atenta al llamado de la
comunidad y de las entidades de control y demás entidades con facultades legales
para imponer sanciones por el mal uso del medio ambiente, con la finalidad de
buscar la protección de los derechos y libertades de todos los habitantes.
3.1.4. Que dicha entidad trabaja mancomunadamente con las distintas entidades
que cumplen funciones ambientales, pero son estas las encargadas de regular,
controlar, verificar, otorgar permisos e imponer sanciones cuando hay un mal goce
de las reservas naturales.
3.2. El municipio de Florencia manifestó:
3.2.1. Que los residuos sólidos y basuras son arrojados por los mismos habitantes
de la comuna nororiental, que son a su vez invasores en zonas de alto riesgo,
recordando que el ambiente sano no es solo un derecho sino también un deber de
todos los ciudadanos, por lo cual deben ser los habitantes de dicha comuna los
llamados a responder por los daños.
3.2.3. Que respecto de la afirmación hecha por el actor, en el sentido que las
entidades responsables hacen presencia en la zona sin las exigencias y
requerimientos mínimos establecidos por las normas sanitarias, manifiesta que es
una apreciación subjetiva e infundada, toda vez que dicha entidad cumple con los
requisitos exigidos por las normas ambientales, y de igual forma las
irregularidades deben probarse y no solo enunciarse.
3.2.4. Que sobre la deforestación causada en las zonas de protección y reserva
ambiental, menciona que son conductas reprochables penalmente.
3.2.5. Que propone como excepción la “indebida legitimación en la causa por
pasiva”, toda vez que lo pretendido por el actor es el adecuado cumplimiento de
las labores por parte de algunas de las empresas prestadoras de servicios
públicos y reguladoras del medio ambiente como Servaf S.A. ESP y
Corpoamazonía.
3.2.6. Que frente a la pretensión atinente a que se amplíen las redes de acueducto
y alcantarillado existentes dentro de la comuna nororiental, presenta las siguientes
consideraciones:
3.2.7. Que en cuanto a los límites del contenido obligacional cita la Teoría de la
pobreza del servicio del tratadista Juan Carlos Henao, la cual se traduce en que
no es el servicio el que debe adaptarse a las necesidades de los usuarios, sino
que son los usuarios quienes deben restringir sus necesidades en función de los
recursos del servicio. Dicha teoría debe ser aplicada en el caso concreto, teniendo
en cuenta que el municipio es un ente limitado presupuestalmente, cuyos recursos
siempre resultaran insuficientes para atender todas y cada una de las necesidades
de la comunidad que se multiplican por el fenómeno del desplazamiento.
3.2.8. Que existe un impedimento legal para construir la obra pretendida,
comoquiera que la mayoría de barrios de la comuna nororiental cuentan con el
servicio de alcantarillado, pero lo que sucede es que algunos invasores se
asientan de manera ilegal en las orillas de la quebrada La Sardina, lo que es
llamado como zona de alto riesgo, para lo cual la administración está impedida
para construir obras públicas, toda vez que al hacerlo estaría permitiendo
tácitamente la legalización de dichos asentamientos e incumpliendo la norma que
estable que debe dejarse una brecha de 30 metros en cada orilla, en la cual no se
puede construir vivienda ni obra alguna.
3.2.6.(sic) Que propone como excepción la obligación de un tercero, argumentado
que es la propia comunidad la encargada de cuidar el ecosistema, el medio
ambiente y los recursos hídricos, y que se debe investigar a las personas que
ilegalmente se han asentado y han contaminado la zona y el río.
3.3. La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía,
Corpoamazonía, estimó lo siguiente:
3.3.1. Que ha actuado conforme a los lineamientos para los cuales se constituyó,
mediante acciones orientadas a la reducción de los impactos negativos generados
por el inadecuado uso de los recursos naturales, por lo cual se ha requerido en
varias oportunidades a la administración municipal para que dé cumplimiento en
materia de servicios públicos domiciliarios y saneamiento básico y adopte las
medidas necesarias a fin de cesar la contaminación generada por la no
implementación y adecuación de los sistemas de desagüe, de acuerdo con las
necesidades de la población.
3.3.2. Que en su actuar diligente, ha efectuado seguimientos, visitas y
recomendaciones a través de conceptos técnicos, a fin de responsabilizar los
presuntos infractores del orden jurídico en materia ambiental, dando apertura a
procesos administrativos sancionatorios en contra de la Alcaldía Municipal de
Florencia y el lnstituto de Obras Civiles, IMOC, por contaminación de fuentes
hídricas con residuos líquidos sin tratamiento.
3.3.3. Que años atrás avocó conocimiento de la situación presentada, realizando
una serie de advertencias en lo que respecta al ordenamiento territorial del
municipio de Florencia.
3.3.4. Que son ciertos el mal manejo de los recursos naturales y la contaminación
de las fuentes hídricas, constancia de lo cual es la descripción de la situación
encontrada contenida en el concepto técnico 11 del 5 de febrero de 2008, emitido
por una profesional de dicha entidad, y los informes técnicos efectuados los días 2
y 3 de junio de 2009 (agregan descripción, visible a fls. 99-100, cdno. 1).
3.3.5. Que lo atinente a la deforestación es igualmente cierto, y que es de resaltar
que ha tomado decisiones de manera oportuna y diligente para iniciar procesos
administrativos ambientales de carácter sancionatorio y para conminar a las
autoridades locales y departamentales a la adopción de medidas para la cesación,
compensación y mitigación de los impactos negativos generados por la
contaminación a las fuentes hídricas con vertimientos residuales domésticos.
3.3.6. Que no es función de esta entidad ejecutar obras o construcciones de
infraestructura a la luz de los artículos 31 y 35 de la Ley 99 de 1993, pues su rol es
proteger y conservar el medio ambiente, concediendo permisos, licencias,
autorizaciones y vigilando el cumplimiento de las disposiciones legales
ambientales.
3.4. La Empresa de Servicios Públicos de Florencia, Servaf S.A. ESP, solicitó
denegar las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones:
3.4.1. Que los problemas educativos, ambientales, culturales y de orden público
son muy comunes en los departamentos menos desarrollados, y dicha entidad
solo administra y opera los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en los
sitios o zonas que han sido entregados por el municipio de Florencia.
3.4.2. Que en lo que respecta a la contaminación de las fuentes hídricas, esta
empresa de servicios públicos factura las tasas retributivas por vertimientos
puntuales a las fuentes hídricas y lo recaudado pasa a Corpoamazonía al fondo de
descontaminación hídrica para reinvertir en la descontaminación de las fuentes.
3.4.3. Que la conservación de los recursos naturales le corresponde a
Corpoamazonía, al municipio de Florencia y a las contralorías.
3.4.4. Que ha recibido del municipio de Florencia mediante acta del 12 de
noviembre de 2008, unos tramos de alcantarillado para su administración en lo
que atañe a las zonas referidas en la demanda (barrios Kennedy, Villanueva, El
Minuto, El Castillo).
3.4.5. Que el objeto social de dicha entidad no incluye servicios educativos, ni
culturales, mucho menos de salvaguardia del orden público, tan solo adelantan
campañas que tienen que ver con su objeto social, cuales son ahorro de agua,
manejo de fugas y manejo de residuos sólidos en las cabeceras de las fuentes
abastecedoras del sistema de acueducto.
3.4.6. Que propone la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva,
toda vez que en virtud del contrato interadministrativo celebrado el 18 de enero de
1993 entre el municipio de Florencia y Servaf S.A. ESP, se le delegó a este último
la administración y operación de los servicios públicos de acueducto y
alcantarillado en el casco urbano de la ciudad de Florencia, así como también el
municipio se comprometió a proporcionar toda la infraestructura necesaria para la
ejecución de dicho contrato.
3.4.7. Que en los barrios Kennedy, Villanueva, El Minuto y El Castillo, el
alcantarillado ha sido entregado parcialmente por el municipio de Florencia, y el
mencionado servicio se presta de manera adecuada en cumplimiento de las
obligaciones contraídas.
3.5. Servicios Integrales Efectivos, Servi-Integral S.A. ESP, solicitó denegar las
pretensiones de la demanda por los siguientes motivos:
3.5.1. Que dicha entidad es una empresa prestadora del servicio público
domiciliario de aseo desde el 1º de agosto de 2003, y presta sus servicios en los
barrios Kennedy, Villanueva, El Minuto, El Castillo, El Portal, Palmeras Altas y
Piedrahita, los días miércoles y sábados de acuerdo al sistema de recolección
diseñado por esta y aprobado por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.
3.5.2. Que desde el año 2003 ha venido entregando avisos, vallas informativas,
jornadas de sensibilización y capacitación a los usuarios de Florencia con el
objetivo de dar a conocer las frecuencias de recolección y el adecuado manejo y
presentación de los residuos sólidos ordinarios tal y como lo establece el Decreto
1713 de 2002.
3.5.3. Que en relación con los precitados barrios, a partir de 2007, en coordinación
con la policía ambiental y ecológica, policía comunitaria, Imocu UGAA,
Corpoamazonía y la Cámara de Comercio de Florencia ha realizado
acompañamiento en la campaña “Cuida tu ciudad disfrútala limpia”.
3.5.4. Que dentro de sus funciones no le corresponde multar ni sancionar, mucho
menos cobrarlas.
3.5.5. Que en los mencionados barrios, el vehículo recolector no puede ingresar
debido a las condiciones de la vía, pero se asigna el ingreso de operarios a pie
para la evacuación de los residuos. Sin embargo, agrega, mediante Resolución
125 del 05 de diciembre de 2007 la alcaldía municipal autoriza a Servi-Integral
S.A. ESP prestar el servicio de recolección en volquetas en los barrios de difícil
acceso y vías estrechas.
V. Audiencia especial de pacto de cumplimiento
El siete (7) de septiembre de dos mil diez (2010) se llevó a cabo la audiencia
especial de pacto de cumplimiento con la presencia del actor y los demandados.
No obstante, como las partes no presentaron fórmulas de arreglo se declaró
fallida.
VI. La providencia impugnada
6.1. Órdenes impartidas.
El Tribunal Contencioso Administrativo del Caquetá, en sentencia de once (11) de
abril de dos mil trece (2013) amparó parcialmente los derechos colectivos y
ordenó:
“1. DECLARAR vulnerados los derechos colectivos de acceso a los servicios
públicos y a que su prestación sea eficiente, el goce a un ambiente sano, la
existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de
los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución.
2. ORDENAR al municipio de Florencia lo siguiente:
a. Que en un término no superior a seis (6) meses, diseñe una política
pública y elabore las acciones administrativas para prevenir la ocupación del
área de reserva ambiental creada mediante el Acuerdo Municipal 29 de 1998
y se realicen las señalizaciones necesarias para su identificación.
b. Que en coordinación con Corpoamazonía, en un término de seis (6)
meses, realice un diagnóstico sobre vertimientos del sector y con fundamento
en ello, en un plazo no mayor a un (1) año se diseñen y ejecuten las
soluciones técnicas adecuadas para descontaminar la quebrada La Sardina,
sin perjuicio de la adopción de las medidas provisionales urgentes a que
haya lugar para minimizar la contaminación existente, como tal, se presenta
semestralmente a partir de la ejecutoria de la sentencia, un informe con las
gestiones adelantadas incluyendo un análisis de la calidad del agua de la
fuente hídrica.
c. Que en coordinación con Corpoamazonía y la Policía Nacional en un
término de tres meses inicie una campaña de educación ambiental en el
sector.
3. ORDENAR a Servaf S.A. ESP para que en un plazo no mayor a tres (3)
meses, realice actividades de mantenimiento y conservación de la
infraestructura existente en el sistema del alcantarillado ubicado en la
comuna nororiental con el fin de mitigar el impacto ambiental a la quebrada
La Sardina, y si no lo ha realizado, presente ante la autoridad ambiental
competente el plan de saneamiento y manejo de vertimientos.
4. ORDENAR a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la
Amazonía, Corpoamazonía, para que asesore, coordine y acompañe al
municipio de Florencia - Caquetá en el diagnóstico, diseño y ejecución de
programas y proyectos dirigidos a solventar la contaminación de la quebrada
La Sardina.
5. EXHORTAR a Corpoamazonía para que finiquite los procesos
sancionatorios en contra del municipio de Florencia por contaminación a las
fuentes hídricas con residuos líquidos en los barrios Kennedy, La Castilla,
(sic) Villa Nueva, El Minuto, entre otros; realice en el sector campañas con
participación comunitaria sobre el manejo de los recursos naturales y
protección ambiental, y seguir ejerciendo las funciones de evaluación, control
y