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La gerencialización de la administración pública
Author(s): María del Carmen Pardo

Source: Foro Internacional, Vol. 47, No. 4 (190) (Oct. - Dec., 2007), pp. 895-925
Published by: El Colegio de Mexico
Stable URL: https://www.jstor.org/stable/27738864
Accessed: 07-04-2020 17:07 UTC
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LA GERENCIALIZACI?N
DE LA ADMINISTRACI?N P?BLICA*
Mar?a del Carmen Pardo
En M?xico, el proceso democratizador ha propiciado el surgimiento de

una ciudadan?a m?s participativa e informada, lo que se ha traducido en
una demanda de servicios m?s eficientes y funcionarios m?s profesionales,
as? como de una gesti?n m?s transparente. Ello contrasta con el hecho de
que los esquemas administrativos tradicionales no necesariamente propicia
ron una participaci?n activa de los funcionarios, lo que impidi? un compro
miso claro con los fines y valores del servicio p?blico. Esas disfunciones
favorecieron patronazgos, clientelismos, corrupci?n, entre otros comporta
mientos indeseables, que se evidenciaron de muchas maneras, particular
mente en el momento de cambiar las administraciones. El escenario actual
de una ciudadan?a m?s exigente y una administraci?n p?blica con serios
rezagos ha puesto de manifiesto la necesidad de realizar reformas adminis
trativas que resuelvan o, al menos, aminoren esos problemas. Sin embargo,
una de las caracter?sticas principales de los intentos de modernizaci?n ad
ministrativa en M?xico ha sido que ?stos han quedado subordinados a otros
objetivos: por un lado, a las pol?ticas de desarrollo econ?mico e industrial y,
por el otro, a los imperativos del control pol?tico, resultado de las pr?cticas
de un Estado autoritario. No fue sino hasta el momento en el que empez? a
desgastarse ese modelo autoritario cuando las pol?ticas de modernizaci?n
administrativa comenzaron a ganar autonom?a, aunque sujetas, de alguna
manera, a las prioridades de la recuperaci?n econ?mica.
En los ?ltimos a?os (1995-2005), la modernizaci?n administrativa se
hizo m?s visible en la agenda pol?tica, pero los intentos al respecto resulta
ron limitados y poco articulados. Durante el sexenio del presidente Ernes
to Zedillo se propuso el Programa de Modernizaci?n de la Administraci?n
* Este trabajo forma parte de uno m?s amplio en el que se comparan los proyectos moder
nizadores de los ?ltimos gobiernos. Agradezco a Marcela V?zquez su ayuda para elaborarlo.
Foro Internacional 190, XLVII, 2007 (4), 895-925
896 Mar?a del Carmen Pardo FI XLVII-4
P?blica, que de manera expl?cita incluy?, entre otras cosas, la propuesta de

poner en marcha un servicio civil de carrera, proyecto que no logr? con
cretarse.1 El gobierno de Vicente Fox, a pesar de provenir de uno de los
partidos de oposici?n, el Partido Acci?n Nacional (pan), y de que su llega
da interrump?a el largo periodo de casi setenta a?os de gobiernos salidos
del hasta entonces partido hegem?nico, el Partido Revolucionario Institu
cional (pri) , tuvo una propuesta de modernizaci?n que se materializ?, en
una primera decisi?n, tal como hab?a sucedido con otros gobiernos, en mo
dificaciones a la Ley Org?nica de la Administraci?n P?blica. Sin embargo,
incluy?, como lo hizo Ernesto Zedillo, un programa ad hoc de reformas, pero
con la diferencia de que ?ste s? form? parte importante de la agenda pol?
tica, con el consecuente apoyo que de eso se deriv?.
El prop?sito de este trabajo es analizar la propuesta de modernizaci?n
administrativa del gobierno del presidente Vicente Fox, tratando de enten
der si ofreci? alg?n tipo de salida para los grandes problemas de la adminis
traci?n p?blica mexicana, que hay que decir que no gozaba ni goza de una
valoraci?n positiva por parte de la sociedad. Se parti? de una fuerte cr?tica
a las modalidades de operaci?n tradicionales del gobierno, la que se tradu
jo en la elaboraci?n del documento "Modelo estrat?gico para la innovaci?n
y la calidad gubernamental", en el que se establecieron objetivos espec?fi
cos, entre los que figuraba trabajar bajo metas negociadas, teniendo como
eje la innovaci?n y la b?squeda de un "gobierno de calidad mundial".2 Esta
propuesta consider? a la administraci?n p?blica como un terreno propicio
para la competencia y la b?squeda de eficiencia y efectividad, pero sin to
mar en cuenta los impactos sociales que ello podr?a tener. El documento
fue elaborado por la Oficina de Innovaci?n Gubernamental (oig) adscrita
a la Presidencia de la Rep?blica y entregado al presidente el 20 de enero de
2001, quien lo "aprob? ese mismo d?a con el mandato de divulgarlo amplia
mente y realizar una presentaci?n formal del mismo al gabinete amplia
do".3 Como resultado de ese documento, que sirvi? de punto de partida
para dise?ar la denominada Estrategia de Innovaci?n Gubernamental, se
desarroll? el programa rector en esta materia, la Agenda de Buen Gobier
1 V?ase Mar?a del Carmen Pardo, "La modernizaci?n administrativa zedillista, ?m?s de lo
mismo?", Foro Internacional, vol. XLIH, n?m. 1, pp. 192-214.
2 Jos? Mej?a Lira, "La evaluaci?n como herramienta para una gesti?n p?blica orientada a
resultados. La pr?ctica de la evaluaci?n en el ?mbito p?blico mexicano", ponencia presentada
en el X Congreso Internacional del clad sobre la reforma del Estado y de la administraci?n
p?blica, Santiago, Chile, 18-21 de octubre de 2005, p. 9.
3 Aunque no deja de llamar la atenci?n la prontitud con que el presidente aprob? el do
cumento, sobre todo trat?ndose de un documento que deb?a constituir la gu?a b?sica del pro
ceso de modernizaci?n y que s?lo fue difundido en el gabinete y no se someti? a la discusi?n
de las secretar?as.
OCT-DIC 2007 LA GERENCIALIZACI?N DE LA ADMINISTRACI?N 897
no (abg), integrada tambi?n por la oig, cuyo dise?o se bas? en una muy
buena proporci?n en principios gerenciales y, en opini?n de algunos fun
cionarios, rescatando de manera intuitiva m?s que cient?fica algunas de las
principales ideas de la nueva gesti?n p?blica (ngp) .4
Muchos de los funcionarios de la administraci?n de Fox hab?an trabajado en la

iniciativa privada, por lo que las pr?cticas gerencialistas que se estaban implan
tando les resultaban familiares. Eso facilit? el impulso de la abg, ya que consis
t?a en transferir las pr?cticas corporativas al gobierno. La base de la innovaci?n
se relacionaba con los conceptos del new public management, que est?n bien
siempre y cuando no se pierda de vista la funci?n principal y esencia del sector
p?blico vs. el sector privado. Al respecto, yo creo que en algunos casos se abu
s?, se quiso hacer esto como una empresa sin considerar las diferencias men
cionadas. En realidad, la aplicaci?n del new public management en M?xico no fue
deliberado, sino producto de la coincidencia. Algo que caracteriz? a la admi
nistraci?n del ex presidente Fox fue ser un gobierno corporativo, como ya se
mencion?, muchos cuadros de mando ten?an gran trayectoria en el sector pri
vado. No obstante, los excesos no fueron buenos, porque si bien se ten?a a los
expertos que pod?an hacer funcionar perfectamente alg?n modelo de pol?tica
p?blica, en contraparte, estaba el desconocimiento o ignorancia respecto al
marco normativo que regula la administraci?n p?blica. Eso cre? un desfase
importante y poco conveniente.5
En la Ley Org?nica de la Administraci?n P?blica Federal se mantuvie

ron las atribuciones de la Secretar?a de la Contralor?a y Desarrollo Adminis
trativo (Secodam), transformada en Secretar?a de la Funci?n P?blica (sfp)
en marzo de 2003, para llevar a cabo acciones en materia de combate a la
corrupci?n, transparencia y desarrollo administrativo. Dentro de las tareas
de modernizaci?n se emprendi? un proceso interno de planeaci?n estrat?
gica, con el prop?sito de definir el quehacer de la dependencia, a partir de
dos elementos b?sicos: la organizaci?n de las actividades tradicionales y los
proyectos del nuevo gobierno. El compromiso era lograr desempe?arse
con altos niveles de eficiencia y eficacia, actuar con valores y principios ?ti
cos, atender a la poblaci?n y ser capaz de aprovechar los recursos que la
sociedad le hab?a confiado. Lo que resulta evidente es que la llegada al go
4 Para entender los alcances de la nueva gesti?n p?blica, v?ase B. Guy Peters, "Governan
ce without Government? Rethinking Public Administration", Journal of Public Administration
Research and Theory, num. 8, 1998, pp.229-231; Chistopher Pollitt y Geert Bouckaert, Public
Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press, 2000.
5 Entrevista a Carlos Valdovinos, director general de Simplificaci?n Regulatoria, Secreta
r?a de la Funci?n P?blica, 25 de julio de 2007.
bierno de un partido de oposici?n, cuya bandera fundamental fue la del

cambio, ofrec?a un ambiente propicio para incluir en la agenda una pro
puesta espec?fica para modernizar la administraci?n p?blica.6
De la integraci?n de la abg y la influencia que recibi?, se se?ala que
"un m?rito importante con respecto a la modernizaci?n administrativa fue
su capacidad de respuesta para sumarse al momento hist?rico que viv?an
otros pa?ses (para lo cual fue fundamental el ejemplo de los dem?s que
conforman la ocde). Si bien la abg se cre? tard?amente, no hab?a manera
de hacerlo antes. Primero, porque era el primer gobierno de la transici?n
y, segundo, porque cuando hay cambio de administraci?n se tienen que
romper inercias malas e impulsar las buenas, pero reorient?ndolas a las
nuevas prioridades".7
Pero si bien el contenido de la propuesta modernizadora se asemejaba
a lo que se estaba haciendo en otros pa?ses, no necesariamente se integr?
para buscar soluciones a los problemas que aquejaban a la administraci?n
p?blica mexicana. De ah? que, en opini?n de un funcionario cercano a la
operaci?n de las tareas de la agenda, "los objetivos de la abg eran claros,
estaban expresados en cada una de sus seis estrategias. En ese sentido, ha
b?a un c?digo de valores no mexicano, correspondiente casi estrictamente
a la deontolog?a de las organizaciones internacionales: la ocde y el Banco
Mundial. De hecho, la organizaci?n del antes puma, hoy Public Governan
ce Committee de la ocde, est? dada en grupos de trabajo que se alinean
pr?cticamente perfecto con lo que fue la abg. Por lo tanto, los objetivos no
eran mexicanos, pero s? los 'cornos'".8
Una mirada a la Agenda de Buen Gobierno
La abg mezcl? procesos espec?ficos (gobierno digital, gobierno profesional

y gobierno que favorece mejoras regulatorias) con resultados (gobierno
honesto y transparente, gobierno que cueste menos y gobierno de calidad).
Juntos, los tres procesos y los tres resultados conformaron seis estrategias de
G La transici?n democr?tica influy? para que as? fuera. Con ella no s?lo hubo cambio de
funcionarios, sino un cambio generacional. Durante el sexenio de Zedillo, el promedio de edad
de los funcionarios de la Secodam fue de entre 40 y 50 a?os. Con Fox, el promedio fue de entre
30 y 40. Eso hizo del enfoque algo muy diferente, m?s moderno y con miras a la calidad. Defi
nitivamente, el cambio de partido fue un parteaguas, propici? que se retomaran las experien
cias pasadas, pero sobre todo que se propusieran nuevas ideas. Entrevista a funcionarla de la
Secretar?a de Funci?n P?blica, 26 de julio de 2007.
7 Entrevista citada a Carlos Valdovinos.
8 Entrevista a Javier Gonz?lez G?mez, director general adjunto de Innovaci?n y Buen
Gobierno, Secretar?a de la Funci?n P?blica, 27 de julio de 2007.
buen gobierno, que en ?ltima instancia buscaron modificar la percepci?n

que la ciudadan?a ten?a del desempe?o gubernamental. La propuesta in
tent? que todas las dependencias de la administraci?n p?blica promovie
ran cambios que apuntaran en esas seis direcciones, en un ambiente de
competencia en el que ser?an calificadas de acuerdo con el grado de avance
y madurez que fueran logrando, es decir, de acuerdo con el grado de adap
taci?n que fueran adquiriendo respecto a la propia propuesta de cambio.
La AGB estableci? como ejes de actuaci?n de la administraci?n p?blica:9 un
gobierno honesto y transparente, profesional, de calidad, digital, con mejo
ra regulatoria y que costara menos.
De manera paralela y sin propiciar ning?n tipo de coordinaci?n, se
responsabiliz? a la sfp de un sistema que se identific? como Sistema de
Evaluaci?n y de Metas Presidenciales, consistente en que los titulares de las
dependencias y entidades deb?an negociar con el presidente cada a?o un
conjunto de metas, as? como los plazos para cumplirlas. Las dos propues
tas persegu?an prop?sitos distintos, lo que acab? introduciendo en la
agenda modernizadora no s?lo complejidad sino tambi?n confusi?n, al
no poderse establecer claramente la prioridad y profundidad de las ac
ciones que deb?an ser responsabilidad de las dependencias, con indepen
dencia del hecho de que la doble supervisi?n rest? tanto fuerza a las
propuestas como capacidad de seguimiento a las dependencias encarga
das de la operaci?n.
La ABG tuvo una debilidad de concepci?n, que consisti? en ser asignada a dos
organizaciones diferentes: Presidencia y sfp. Eso provoc? que algunos actores
clave de la administraci?n p?blica (ap) vieran la modernizaci?n administrativa
como un tema exclusivo de ambas organizaciones, cuando en realidad la mo
dernizaci?n p?blica es liderada por esos actores, pero es una tarea de todas las
organizaciones de la ap. Entonces, el hecho de que ciertos actores no hayan
asumido la modernizaci?n administrativa como una tarea propia rompi? la
cadena valorativa. Los motores tienen que ser internos y los promotores tienen
que asegurar que los incentivos sean los correctos para que las dependencias e
instituciones de la ap federal se apropien de la importancia del cambio. Si eso
no sucede, el esfuerzo es incompleto. Eso fue lo que pas?: hubo burbujas de
?xito, pero el esfuerzo no fue generalizado. No se busc? una modernizaci?n
homog?nea desde el nivel de pol?tica p?blica ni se crearon los incentivos para
que la estrategia bajara a las entra?as de la ap.10
9 Presidencia de la Rep?blica, Agenda presidencial de Buen Gobierno, M?xico, 2003.

10 Entrevista citada a Javier Gonz?lez.
Esto dio como resultado que, desde su dise?o, el esquema presentara

serios inconvenientes; las instituciones deb?an inscribir sus objetivos en el
marco del sistema de metas presidenciales a fin de asegurar su avance y su
supervisi?n. No obstante, el sistema de metas presidenciales result? excesi
vamente general, sin una adecuada ni suficiente estandarizaci?n en su for
mulaci?n, dificultando, por tanto, su efectiva evaluaci?n.11 Por otra parte, a
pesar de ser una atribuci?n de la oig, se responsabiliz? a la sfp de emitir
una convocatoria que enlistaba los requisitos para la evaluaci?n del grado
de avance integral de la implantaci?n de la abg en cada dependencia, las
que se somet?an a una especie de "certamen" en el que pon?an a prueba sus
pr?cticas innovadoras m?s efectivas. Las pr?cticas inscritas se med?an en
t?rminos de su impacto en relaci?n con las seis estrategias de buen gobier
no. Por ejemplo, se buscaba que incluyeran medidas de reducci?n de aque
llos gastos que no agregaran ning?n valor a los beneficios ofrecidos a la
sociedad, cumpliendo as? con la estrategia de un gobierno que costara me
nos. Los ahorros pod?an hacerse internamente en cada dependencia o bus
cando que los proyectos generados promovieran el ahorro en otras. Adem?s,
esos ahorros pod?an traducirse, por ejemplo, en reducciones de las tarifas
para los ciudadanos o en recursos para financiar obra p?blica (construc
ci?n de hospitales, escuelas, entre otros conceptos). Este mecanismo t?pica
mente gerencial y de corto plazo, en la pr?ctica, anulaba el cumplimiento y
la evaluaci?n de metas de m?s largo plazo e imposibilitaba distinguir la
prioridad entre cumplir dichas metas o ajustar la operaci?n de las depen
dencias al prop?sito modernizador integrado en la agenda.
Gobierno honesto y transparente
Para lograr un gobierno honesto y transparente, el objetivo principal fue

combatir la corrupci?n dentro del mismo. Se encontr? que las principales
causas de ?sta se relacionaban con una normatividad compleja, falta de capa
citaci?n del personal y sistemas y procedimientos que carec?an de est?ndares.
Se parti? del supuesto de que las costumbres arraigadas y la impunidad alen
taban la corrupci?n, y que la ausencia de informaci?n transparente y veraz
imped?a que los ciudadanos pudieran exigir sus derechos. Las acciones del
gobierno que se pensaron para atacar estos problemas iban desde la educa
ci?n en la familia y en los primeros a?os escolares, hasta el reconocimiento y
11 Eugenio Rivera, "La construcci?n del gobierno electr?nico como problema de innova
ci?n institucional: la experiencia mexicana", ponencia presentada en el X Congreso Interna
cional del clad sobre la reforma del Estado y de la administraci?n p?blica, Santiago, Chile,
18-21 de octubre de 2005, p. 11.
premio a quienes se comprometieran con el servicio p?blico, pasando por el

reclutamiento, selecci?n y desarrollo de personal, as? como por la simplifica
ci?n administrativa y la participaci?n activa y permanente de la sociedad.
Para avanzar en esa direcci?n, el presidente Vicente Fox anunci? el 1 ? de
diciembre de 2000 el establecimiento de un c?digo de ?tica para todos los
funcionarios p?blicos, que inclu?a la procuraci?n del "bien com?n", entendi
da a partir de la idea de que el servicio p?blico era patrimonio de todos los
mexicanos y s?lo se justificaba y legitimaba cuando se situaba por encima de
intereses particulares. Se consider? que la integridad de los funcionarios p?
blicos deb?a quedar de manifiesto al buscar que las acciones y las palabras se
caracterizaran por su honorabilidad y resultaran "dignas de credibilidad",
foment?ndose siempre una cultura de la confianza. Otro atributo ser?a la
honradez, en el entendido de que los cargos p?blicos no pod?an ser utiliza
dos para obtener ganancias personales y que no resultaba aceptable o ?tico
recibir prebendas de particulares u organizaciones que implicaran dejar de
cumplir con las responsabilidades del "bien com?n". Imparcialidad signifi
caba que el funcionario no deb?a privilegiar de manera indebida a personas
u organizaciones. La justicia deb?a implicar que todo funcionario estaba
obligado a dar ejemplo de apego y observancia de la ley.
Para realizar el ideal de un gobierno honesto y transparente, se cre? la
Comisi?n Intersecretarial de Transparencia y Combate a la Corrupci?n
(citcc), "que permiti? que la estrategia al respecto tomara un lugar im
portante en la agenda de reforma administrativa, pero que fue perdiendo
peso a medida en que otras actividades se fueron colocando en dicha agen
da, y que la atenci?n del presidente fue cambiando de focus, y tambi?n a
medida que el peso pol?tico de Ram?n Mu?oz fue cambiando; esto es, al
ponerse en marcha los proyectos, el eje de reforma administrativa del go
bierno de Vicente Fox pareci? ser la transparencia y el combate a la corrup
ci?n. Cuando se lanza la abg, lo que empez? siendo el gran tema de reforma
administrativa pas? a ser una de sus estrategias, la de gobierno honesto y
transparente; el problema es que fue dif?cil entregar resultados concretos a
lo largo del sexenio que permitieran que la atenci?n siguiera centrada en
esta particular l?nea estrat?gica de la abg".12
Sin embargo, la todav?a Secodam dise?? un programa interinstitucio
nal llamado Programa Estrat?gico para la Transparencia y Combate a la
Corrupci?n (petcc) a fin de prevenir y castigar tales il?citos. Se parti? de
un diagn?stico en el que estuvo incluido un apartado titulado "El gobierno
que recibimos", que se?alaba que el fen?meno de la corrupci?n era uno de
12 Entrevista a Mauricio Daussage, director de Coordinaci?n Sectorial de la citcc, 14 de

agosto de 2007.
los grandes problemas que M?xico hab?a enfrentado a lo largo de su histo

ria, debido a conductas irregulares de los servidores p?blicos y de los parti
culares. Este fen?meno, se reiteraba, era tambi?n producto de un marco
normativo muy extenso y complejo, con espacios de discrecionalidad y sub
jetividad importantes, que favorecieron redes que atentaron contra la crea
tividad y la productividad de las instituciones y de las personas. Por otra
parte, la corrupci?n hab?a sido el resultado de inercias y costumbres poco
saludables en la operaci?n cotidiana, factores que se hab?an combinado de
manera negativa y hab?an causado enormes da?os al pa?s. Se a?ad?a que en
materia de transparencia no hab?a existido una pol?tica gubernamental
consistente que abriera al conocimiento de la ciudadan?a la organizaci?n y
operaci?n de las instituciones, los recursos con los que contaban y los resul
tados de su gesti?n.
Para 2004,161 instituciones del gobierno federal ten?an programas de
transparencia y combate a la corrupci?n; en ellas se realizaron m?s de cua
tro mil acciones de mejora en 378 procesos y 655 ?reas definidas como
cr?ticas, con impacto en m?s de 940 posibles conductas irregulares. A partir
de 2003, la evaluaci?n de los programas operativos de transparencia y com
bate a la corrupci?n se realizar?a por medio del Indicador de Seguimiento
de Transparencia (ist). Sobre el uso de este ?ndice, uno de los funciona
rios de la citcc opina: "un problema fue caer en la trampa del ?ndice de
Percepci?n de la Corrupci?n [...], estableci?ndose como meta presiden
cial elevar su calificaci?n, puesto que, debido a su dise?o, no se puede
modificar en varias d?cimas en seis a?os, lo que fue minando la atenci?n
en lo que las instituciones s? pod?an hacer y que causar?a impacto, puesto
que no se lograba una mejor calificaci?n en el ?ndice".13
En relaci?n con el tema de la transparencia y la participaci?n de la so
ciedad como actor coadyuvante en el combate a la corrupci?n, para garan
tizar el acceso a la informaci?n p?blica y proteger en casos de excepci?n los
datos en posesi?n de las dependencias y entidades de la apf y de la Procu
radur?a General de la Rep?blica, el gobierno federal, por conducto de la
Secretar?a de Gobernaci?n (Segob), Secodam, la Comisi?n Federal de Me
jora Regulatoria y la Consejer?a Jur?dica del Ejecutivo Federal, elabor? el
proyecto de Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informaci?n P?blica
Gubernamental (lftaipg) . Este proyecto ser?a sometido a una amplia con
sulta previamente a su presentaci?n como iniciativa de ley ante el Congreso
de la Uni?n, a la que nos referiremos m?s adelante. El 26 de febrero, repre
sentantes de 83 organizaciones de los sectores social, pol?tico, empresarial,
acad?mico, sindical y agropecuario, as? como de varios partidos pol?ticos,
13 Entrevista citada a Mauricio Daussage.
suscribieron con el Ejecutivo federal el Acuerdo Nacional para la Transpa

rencia y el Combate a la Corrupci?n. En ?l se establecieron obligaciones
compartidas por la autoridad federal y la sociedad organizada, constituy?n
dose as? el primer eslab?n de una cadena de esfuerzos que culminaron con
la aprobaci?n de la mencionada ley y con la creaci?n del Instituto Federal
de Acceso a la Informaci?n P?blica (ifai).14
Despu?s de tres a?os de vigencia de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Informaci?n P?blica Gubernamental, el ifai hab?a recibido
148 677 solicitudes de informaci?n, un promedio mensual de cinco mil a
diez mil solicitudes (alrededor de 167 preguntas al d?a) y s?lo 4% de ellas
generaron recursos de revisi?n,15 datos, sin duda, insuficientes para un an?
lisis profundo, pero que permiten apreciar la importancia que este recurso
habr? de adquirir en el futuro. Sin embargo, el avance no correspondi? a
las expectativas en la medida que "en la agenda de gobierno honesto y
transparente qued? la impresi?n de que se hablaba mucho y de que, cuan
do hab?a casos de corrupci?n, se hac?a poco. No s?lo por las cuestiones del
mismo presidente y su familia, sino por casos de funcionarios que al pare
cer por cuestiones pol?ticas nunca fueron llevados ajuicio ni obtuvieron
sanci?n. ?sa fue una gran limitaci?n; el presidente levant? expectativas,
impuls? la agenda de gobierno honesto y transparente y en cuestiones de
hechos, de resultados, no logr? sistematizarla, se la pas? hablando de las
ventajas de la Ley de Transparencia y no cayeron peces gordos como?l
prometi?. Yo no estoy de acuerdo en que la estrategia deb?a basarse en eso,
pero s? es un componente importante, sobre todo cuando lo prometes".16
Gobierno profesional
Este tema adquiere relevancia dentro de las reformas propuestas por el

gobierno de Vicente Fox, ya que fue el primero sobre el que se emiti? una
norma federal para regular la funci?n p?blica, aunque, como se ver? m?s
adelante, de manera limitada. El 10 de abril de 2003 se public? en el Diario
Oficial la Ley del Servicio Profesional de Carrera (spc) de la Administraci?n
14 Para mayor informaci?n sobre el tema, v?ase Hugo Concha Can t?, Sergio L?pez Ayll?n
y Lucy Tacher Epelstein (coords.), Transparentar al Estado: la experiencia mexicana de acceso a la
informaci?n, M?xico, UNAM-Proyecto Atl?tl-Innovaci?n M?xico-usAiD, 2004. Para otro enfoque:
El derecho de acceso a la informaci?n en M?xico: conceptos y procedimientos, M?xico, Instituto Nacional
de Desarrollo Social / Instituto Federal de Acceso a la Informaci?n P?blica, 2005.
15 Presidencia de la Rep?blica, ?D?nde estamos y hacia d?nde vamos en nuestra Agenda de Buen
Gobierno?, agosto de 2006.
16 Entrevista citada a Mauricio Daussage.
P?blica Federal, que entr? en vigor el 7 de octubre del mismo a?o.17 Con
ello se cumpl?a una promesa de campa?a que llenaba un importante vac?o
en la legislaci?n y en la operaci?n de la administraci?n p?blica para lograr
sr indispensable profesionalizaci?n. La ley se acompa?? de la emisi?n de su
reglamento en abril de 2004, y se asumi? como una atribuci?n directa de la
sfp, la que adopt? ese nombre a partir de la aparici?n de dicha ley. El spc se
defini? como un mecanismo para garantizar la igualdad de oportunidades
en el acceso a la funci?n p?blica con base en el m?rito, con el fin de impul
sar su desarrollo para beneficio de la sociedad con transparencia y apego a
la legalidad.
La Ley del Servicio Profesional de Carrera tambi?n introdujo elemen
tos gerenciales, y recuper? algunos de los principios de la administraci?n
tradicional, al buscar la creaci?n de un mecanismo que favoreciera el des
empe?o eficiente de los funcionarios y, sobre todo, por lo menos formal
mente, su neutralidad pol?tica. El sistema se dise?? para cubrir los niveles
de director general, director y subdirector de ?rea, jefe de departamento y
funcionarios de enlace. La ley previo, adem?s, la incorporaci?n de funcio
narios de libre designaci?n para ocupar puestos de mando superior, cargos
con una clara vinculaci?n pol?tica, as? como la posibilidad de que los de
base entraran al esquema de carrera, previa licencia o separaci?n de la pla
za que ocuparan, someti?ndose a las nuevas reglas de juego, lo que en la
pr?ctica estar?a significando escasas posibilidades de ?xito para adquirir el
estatus de funcionario de carrera. El sistema dej? fuera a importantes n?
cleos de funcionarios, como el personal de la Presidencia de la Rep?blica,
los secretarios de Estado, subsecretarios, oficiales mayores, titulares de cargos
hom?logos, miembros de las fuerzas armadas, de los sistemas de seguridad
p?blica y nacional, del servicio exterior y del sector salud. Hay que decir,
entonces, que la propuesta contenida en la ley no transformaba las bases de
lo que podr?amos llamar la estabilidad tradicional, al mantenerse la divisi?n
del empleo entre trabajadores de base y de confianza y sin tocar la legisla
ci?n laboral.18
La estrategia de gobierno profesional tuvo como objetivo atraer y rete
ner al personal m?s motivado, capacitado y comprometido con el servicio
p?blico. Adem?s de impulsar el spc, se realizaron otras acciones para lograr
un gobierno profesional, que consistieron en la creaci?n del @Campus
17 Para m?s detalles sobre la evoluci?n del Servicio Profesional de Carrera, v?ase Mar?a
del Carmen Pardo, "El Servicio Profesional de Carrera en M?xico: de la tradici?n al cambio",
Foro Internacional, vol. 45, n?m. 4, 2005, pp. 599-634.
18 V?ase Miguel A. Cedillo, "Los desaf?os de una nueva normatividad", en Mauricio Me
rino (coord.), Los desaf?os del Servicio Profesional de Carrera en M?xico, M?xico, cide-sfp, 2006,
pp. 147-186.
M?xico para la capacitaci?n de los servidores p?blicos a trav?s de educa

ci?n por medios electr?nicos, con lo que desarrollar?an las capacidades
requeridas para el desempe?o de sus funciones; se instalaron los comit?s
t?cnicos de profesionalizaci?n y selecci?n en las dependencias y se instaur?
el Registro ?nico de Servidores P?blicos (rusp) . Para poner en marcha el
SPC, se cre? la Unidad de Servicio Profesional y de Recursos Humanos de la
Administraci?n P?blica Federal dentro de la sfp, y se instal? el Consejo
Consultivo del sistema, "integrado por cuatro secretarios de Estado (los de
Funci?n P?blica, Hacienda y Cr?dito P?blico, Gobernaci?n y Trabajo y Pre
visi?n Social), as? como un integrante del sector social, otro del acad?mico
y otro m?s del privado, cuyas funciones ser?an de asesor?a y recomendaci?n
de mejoras al sistema de profesionalizaci?n".19
El SPC se organiz? en siete subsistemas que respond?an a un dise?o tra
dicional: a) el de planeaci?n, que buscaba identificar las necesidades de
contrataci?n de las dependencias; b) el de ingreso, que regular?a los proce
sos de reclutamiento y de selecci?n de candidatos, as? como los requisitos
para incorporar aspirantes al sistema; c) el de desarrollo profesional, en el
que cada funcionario podr?a trazar su plan de carrera, incluyendo movili
dad y ascenso en la administraci?n p?blica; d) el de capacitaci?n y certifica
ci?n de capacidades, que pretend?a desarrollar herramientas que permitieran
la profesionalizaci?n de los funcionarios; e) el del desempe?o, enfocado en
el establecimiento de mecanismos de medici?n y evaluaci?n de los servido
res p?blicos de carrera para ascensos, promociones, premios y est?mulos; f)
el de separaci?n, con garant?a de respeto y transparencia; y g) el de control
y evaluaci?n, dedicado a establecer mecanismos de vigilancia y correcci?n
del propio sistema.20
Los resultados obtenidos hasta poco antes de finalizar el sexenio indi
caban que del 2 de abril de 2004 a mayo de 2006, mediante convocatorias
difundidas en el sitio www.trabajaen.gob.mx, se captaron 1 334 960 solicitu
des y se registr? a 188 449 aspirantes. Se llevaron a cabo 4 849 concursos, a
trav?s de los cuales el gobierno federal incorpor? a 2 496 servidores p?bli
cos de carrera. Por otra parte, el portal www.campusmexico.gob.mx brind?
capacitaci?n por medio de diversas instituciones educativas p?blicas y pri
vadas que ofrecieron cursos y t?cnicas de aprendizaje, incorporando los
sistemas tecnol?gicos m?s avanzados, aunque "resulta parad?jico que se
haya querido fomentar habilidades interpersonales (liderazgo, trabajo en
19 Mauricio Dussauge, "Diferencias estructurales, retos comunes: los servicios profesiona

les de M?xico y Estados Unidos en una perspectiva comparada", Servicio Profesional de Carrera,
vol. 3, n?m. 5, 2006, p. 103.
-? Ley del Servicio Profesional de Carrera, Diario Oficial de la Federaci?n, 10 abril de 2003.
equipo) mediante medios impersonales".21 La capacitaci?n v?a ?Campus

ha generado importantes cr?ticas debido a los contenidos de los cursos y a
la falta de equilibrio entre capacitaci?n presencial y en l?nea. Al mes de ju
nio de 2006, el portal contaba con un inventario de 153 cursos de 17 insti
tuciones educativas.22 Si bien es cierto que formalmente se le dio la misma
trascendencia a todas las estrategias de la abg, de hecho, la Ley del Servicio
Profesional de Carrera se consider? un importante logro, aunque la noto
riedad que tuvo hacia finales del sexenio se debi? a los problemas que ori
gin? su puesta en marcha.
En opini?n del secretario Eduardo Romero, la transparencia y rendi
ci?n de cuentas, junto con la Ley del Servicio Profesional de Carrera, repre
sentaron las dos reformas m?s importantes del gobierno de Vicente Fox:
la transparencia fue una gran innovaci?n en el sexenio; no s?lo se sentaron las

bases, sino que se puso en pr?ctica una pol?tica p?blica moderna y democr?tica
que abri? la informaci?n en posesi?n del gobierno a la ciudadan?a, con las re
servas que la propia ley -de manera bastante razonable- defini?. Se dio un
despliegue administrativo apoyado en herramientas cibern?ticas que desde la
Secretar?a se desarrollaron con la colaboraci?n y directa participaci?n del ifai.
Esa medida le dio m?s garant?as a los ciudadanos y culmin? con una reforma
constitucional que incorpor? al art?culo 6o una serie de principios b?sicos que
van a obligar a los estados y a las leyes a mayores rigores concretos que hagan de
la transparencia una realidad en el plano estatal. Tambi?n hubo otros temas
de modernizaci?n administrativa; empez? a haber un esfuerzo consistente para
medir la calidad de los servicios al ciudadano, mejora de procesos, el servicio
profesional de carrera -tema important?simo que finalmente se puso en pr?cti
ca en la administraci?n del presidente Fox- que, con mayores resistencias y un
avance menor que el tenido en cuanto a transparencia, arranc? con un an?lisis
de especialistas que se tom? en cuenta. Siempre se pens? que le llevar?a a la
administraci?n alrededor de 15 a?os para madurar el sistema, cuando se llegara
a tener problemas de salida y no de ingreso; en este momento toda la crisis se
mantiene en cuestiones de ingreso.23
21 Mauricio Dussauge, "Paradojas de la reforma administrativa en M?xico", Buen Gobierno,

n?m. 2, 2007, p. 36.
22 Presidencia de la Rep?blica, ?D?nde estamos y hacia d?nde vamos en nuestra Agenda de Buen
Gobierno?, op. cit., p. 16.
23 Entrevista a Eduardo Romero, titular de la Secretar?a de la Funci?n P?blica durante el
gobierno de Vicente Fox, 7 de agosto de 2007.
Problemas del Servicio Profesional de Carrera
Desde una visi?n te?rica, los servicios profesionales tienen como principal
objetivo evitar que la administraci?n se politice y favorecer la estabilidad al
operar bajo el principio de separaci?n entre administraci?n y pol?tica; con
ello se busca impedir que los partidos que acceden al poder asuman como
un bot?n los cargos p?blicos. No obstante, operar bajo un esquema de re
glas que impriman certeza y control genera siempre muchas resistencias,
puesto que, por definici?n, la administraci?n p?blica se compone de esce
narios de incertidumbre y movilidad.24 David Arellano a?ade que las nuevas
reglas entran en competencia con un mundo excesivamente normado,
obligando a los sistemas de carrera a buscar mecanismos que impidan la
violaci?n de las reglas escritas y resten legitimidad a la separaci?n entre
pol?tica y administraci?n; de ah? su casi inevitable tendencia a volverse r?gi
dos. En pa?ses con altos niveles de desarrollo, la modernizaci?n administra
tiva pudo asimilarse debido a la cuidadosa selecci?n de funcionarios de
carrera que pas? por la evaluaci?n de sus capacidades y la congruencia en
tre ?stas y las necesidades del puesto, y no por su filiaci?n partidista, aun
que este supuesto esencial haya estado fuertemente cuestionado a partir de
las reformas modernizadoras encabezadas por Margaret Thatcher en la
Gran Breta?a y Ronald Reagan en los Estados Unidos.25 La experiencia
internacional muestra que los servicios civiles limitan el uso discrecional
de los recursos p?blicos al orientarlos hacia la consecuci?n de objetivos
igualmente p?blicos. Adem?s, favorecen tanto la profesionalizaci?n como
la rendici?n de cuentas, y fortalecen esquemas competitivos y democr?ti
cos. Estos sistemas "evitan la politizaci?n de la acci?n gubernamental y
generan estabilidad ante los vaivenes de la alternancia pol?tica. Sin em
bargo, muestran una clara tendencia a volverse esquemas r?gidos, dificul
tando el manejo de recursos humanos que normalmente opera mejor de
manera centralizada".26
En el caso mexicano, el modelo de carrera se experimentar?a por pri
mera vez, habi?ndose logrado poner en vigor una norma general que regu
lar?a la carrera profesional de los funcionarios en el sector central de la
administraci?n federal, y habi?ndose logrado tambi?n hacerla aprobar sin
mayores resistencias en la C?mara de Diputados, puesto que la de origen
fue la C?mara de Senadores. Tanto el pri como el prd terminaron aceptan
24 V?ase David Arellano, "Aspectos organizacionales de los sistemas de servicio civil: dimen
siones y puntos cr?ticos para la experiencia mexicana", Iztapalapa, n?m. 48, 2000, pp. 135-150.
25 Ibidem. Para m?s detalles al respecto, v?ase David Osborne y Ted Gaebler, Reinventing
Government, Nueva York, Addison-Wesley Publishing, 1999.
26 Idem.
dola en la medida en que debilitaba el papel del presidente de la rep?blica.

Tampoco enfrent? la oposici?n que la federaci?n de sindicatos de bur?cra
tas (la fstse) hab?a manifestado en otros momentos en los que se quiso
establecer un sistema de carrera para la funci?n p?blica; primero, porque
en el dise?o del spc no se contemplaba el ingreso masivo del llamado per
sonal de base y, luego, porque la fstse atravesaba por un momento de de
bilidad interna debido al cuestionamiento de su liderazgo.
De manera por dem?s parad?jica, la resistencia m?s fuerte se dio dentro
del propio gobierno, ya que la shcp obstaculiz? el proyecto al condicionar el
apoyo presupuestal. Finalmente, se lleg? a un arreglo por el cual la sfp asu
mir?a la responsabilidad organizacional y Hacienda, la presupuestal. De he
cho, una exigencia de esta ?ltima consisti? en que, de manera paralela a su
puesta en marcha, la nueva Unidad del Servicio Profesional ser?a responsa
ble de recortar 15% del gasto administrativo de las dependencias y de supri
mir 40 subsecretar?as y decenas de direcciones generales, lo que le signific?
un importante desgaste, que m?s adelante le restar?a fuerza para negociar
los t?rminos de la implementaci?n del sistema de servicio profesional.
Se puede afirmar, entonces, que el spc present? problemas desde su
dise?o y otros m?s que se fueron convirtiendo en serios obst?culos para
su cabal implementaci?n, como fue el caso de las deficientes pruebas y ex?
menes que se aplicaron para certificar a los funcionarios. Por otro lado, no
quedaron expl?citamente garantizados valores como la equidad o neutrali
dad pol?tica; los escasos resultados se han desvirtuado debido a que en las
evaluaciones se abre la puerta a la aceptaci?n de candidatos por considera
ciones pol?ticas, resultado del veto que pueden ejercer los jefes inmediatos
en el momento de la definici?n del concurso, lo que favorece las decisiones
discrecionales que se intentaban acotar.27 De hecho, se puede afirmar que el
sistema de servicio profesional de carrera puesto en marcha en M?xico fue
llamado as? para evitar comprometerlo abiertamente con la posibilidad de
que, al incorporarse los funcionarios, se les abriera la expectativa de hacer
una "carrera", lo que significar?a estabilidad pero no inamovilidad. En su
dise?o se combinaron elementos del modelo weberiano tradicional, como
el m?rito, con mecanismos provenientes de las nuevas tendencias, que "mi
den" el desempe?o, lo eval?an y, a partir de ello, establecen canales de as
censo y promoci?n.
Gestionar procesos con ambas l?gicas signific? un importante reto para
los impulsores del proyecto. Sin embargo, los problemas m?s graves que
aparecieron en su arranque obedecieron a otros elementos. Primero, facto
27 Art?culo 31 del Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera, Diario Oficial
de la Federaci?n, 2 de abril de 2004.
res de car?cter estructural que los mismos promotores del sistema han re
conocido como trabas, y que parecen haber sido detectadas en un ejercicio
de diagn?stico que se hizo sobre los recursos humanos del gobierno federal
antes de aprobarse la ley. Estos problemas se resumieron en el documento
"Marco para la gesti?n de estructuras organizacionales de las dependencias
y ?rganos desconcentrados y la remuneraci?n de los servidores p?blicos",
en el que quedaba claro el rezago existente en el registro de estructuras de
organizaci?n, la inadecuaci?n de estructuras en relaci?n con funciones y
plazas, el exceso de niveles jer?rquicos y de normas, as? como las duplicida
des. Este documento arrojaba datos a?n m?s alarmantes: no se contaba con
informaci?n sistematizada que permitiera suponer que el servicio profesio
nal de carrera arrancar?a sobre alguna base capaz de darle sustento. Segun
do, en el documento "Programa Especial para el Servicio Profesional de
Carrera 2004-2006" tambi?n se incorporaban datos poco alentadores acer
ca de esa necesaria plataforma de salida: la publicidad de las vacantes no
era una pr?ctica generalizada en la administraci?n federal; exist?a una bue
na cantidad de t?cnicas obsoletas en materia de administraci?n de recursos
humanos, que se traduc?an en la inexistencia de mecanismos adecuados
para la selecci?n, inducci?n y sobre todo para la evaluaci?n y la eventual
"certificaci?n".28 Este panorama demuestra que el sistema operaba bajo pa
r?metros no s?lo tradicionales sino ineficaces, y que su reconversi?n hacia
lo que la ley preve?a exig?a de manera urgente promover cambios organiza
cionales y de cultura, as? como cambios en los procedimientos y rutinas.
Cabe formular la pregunta de por qu? no se trabaj? en subsanar esos reza
gos durante los tres a?os anteriores a la implementaci?n del sistema. Otra
de las dificultades para su buena operaci?n consisti? en que la ley estable
ci? tiempos muy cortos para su puesta en marcha.
Al finalizar el sexenio del presidente Vicente Fox, el spc presentaba as
pectos que denotaban su debilidad y sobre los que se pueden formular seve
ros cuestionamientos. En cuanto a sus resultados, puede decirse que,
respecto a la cobertura, se se?al? que cuando el sistema estuviera operando
a toda su capacidad abarcar?a cerca de 40 000 servidores p?blicos, lo que
representa menos de 10% de los adscritos a la administraci?n p?blica fede
ral centralizada. Esta cifra permite concluir que, como hab?a ocurrido en el
pasado, se dejaron fuera importantes n?cleos de funcionarios, cuya incor
poraci?n hubiera significado una dura negociaci?n pol?tica con sindicatos
que, como ya hab?a ocurrido, probablemente hubieran impedido la aproba
ci?n de la ley. Sin embargo, esto signific? tambi?n que para los maestros, los
28 Rafael Mart?nez Pu?n, "El servicio profesional de carrera: una evaluaci?n tres a?os
despu?s", Gesti?n y Pol?tica P?blica, vol. XV, n?m. 2, 2006, pp. 457-483.
m?dicos y los cuerpos de seguridad, por ejemplo, la tan necesaria profesiona

lizaci?n tendr?a que serles garantizada por otros medios y para otro momen
to. De igual manera, preocupa que 65% de los concursos los hayan "ganado"
funcionarios de libre designaci?n que ya trabajaban en la administraci?n
central;29 esto no ser?a necesariamente negativo si no se debiera al hecho de
que ganaron esos concursos por estar familiarizados con su mec?nica y el
uso de la tecnolog?a que los cobija, y no necesariamente porque tuvieran
m?s merecimientos que los candidatos externos. El sistema contempla una
grave indefinici?n sobre el nivel denominado de enlace, que ha vuelto casi
imposible la incorporaci?n de funcionarios a esta categor?a.
En el subsistema de ingreso surgieron serias inconsistencias, como se
se?al?, en la aplicaci?n de ex?menes y otras herramientas de medici?n, lo
que oblig? a solicitar al Ceneval una nueva versi?n de ?stos, que se corres
pondiera mejor con los perfiles que se buscaba para atraer a los funciona
rios p?blicos m?s adecuados. Este "tropiezo" acarre? problemas que se
reflejaron en el hecho de que hasta marzo 2006 se hab?an declarado desier
tos 1282 concursos de un total de 4 053.30 Algunos aspectos m?s que se
a?aden a los resultados discutibles son, por ejemplo, el hecho de que el
sistema descans? de manera muy importante en tecnolog?a digital; si bien
esto podr?a entenderse como una cualidad al favorecer la transparencia y
eficiencia, lo cierto es que la puesta en marcha de los programas no ha re
sultado como se preve?a, y ha originado procesos incompletos, lentos y fi
nalmente ineficaces. Adem?s, la decisi?n ?ltima de la incorporaci?n del
funcionario es tomada despu?s de la fase de entrevistas y por el jefe inme
diato, lo que no la salva, como se se?al?, de cierta dosis de discrecionalidad.
El sistema se sustent? en una alta proporci?n en herramientas de la geren
cia empresarial privada, las que se adoptaron de manera acr?tica, lo que
tampoco ayud? a dotarlo de los contenidos valorativos y de ?tica que corres
ponden de manera exclusiva al ?mbito del sector p?blico. El sistema no
estuvo liderado por funcionarios comprometidos con el ethos del sector p?
blico, lo que favoreci? decisiones aparentemente racionales pero carentes
de compromiso y vocaci?n de servicio, caracter?sticas indispensables en la
gesti?n de los asuntos del gobierno y de la interacci?n que se da entre la ad
ministraci?n p?blica, los funcionarios y la sociedad.
Otro problema tiene que ver con el impacto que ha tenido el sistema;
sobre esto cabr?a la pregunta de qu? tanto la sociedad mexicana ha percibi
do su incorporaci?n como un elemento ?til para mejorar el desempe?o de
29 Eduardo Romero Ramos, "Avances y resultados del Servicio Profesional de Carrera en

M?xico", Servicio Profesional de Carrera, vol. 2, n?m. 4, 2005, pp. 9-31.
w Rafael Mart?nez Pu?n, art. cit.
la administraci?n p?blica y de sus funcionarios. De igual forma, cabr?a pe

guntarse si los funcionarios perciben este sistema como un est?mulo para
mejorar su tarea y para favorecer actitudes de mayor compromiso profesio
nal y ?tico; y, por ?ltimo, cabr?a cuestionarse si el sistema efectivamente ha
favorecido la transparencia y la rendici?n de cuentas, en una palabra, qu?
tanto ha servido para combatir la corrupci?n. Si bien hay que reconocer
que tres a?os no son suficientes para contar con la informaci?n pertinente
sobre percepciones tanto de la sociedad como de los propios funcionarios,
ha resultado evidente que la operaci?n del sistema se ha dado dentro de los
muros de la administraci?n y que su impacto hacia fuera ha sido relativa
mente d?bil y poco publicitado.
En conclusi?n, en esta reforma sustantiva de la administraci?n p?blica,
en la que se combinaron elementos tradicionales y de las nuevas tendencias
administrativas, aparecieron problemas desde su aplicaci?n, no tanto por
mezclarse l?gicas distintas, sino por ausencia de una clara definici?n de lo
que se esperaba con el sistema, que exige un compromiso ?tico con sus
presupuestos b?sicos, como respeto a la legalidad y fomento a la neutrali
dad, en donde no tienen cabida titubeos, ni menos a?n tentaciones para
utilizarlo con fines pol?ticos. La gran interrogante que se abre es qu? tanto
la propuesta estuvo dise?ada para responder a su inherente l?gica racional
(weberiana) o qu? tanto lo estuvo para responder a una l?gica de poder
(partidista), disfrazada de una consistencia que pareci? muy discutible tan
to en t?rminos de su dise?o como de su operaci?n.
Gobierno de calidad
El gobierno de calidad se sustent?, en primer lugar, en la idea de que la

"calidad total" en el gobierno significaba que ?ste fuera eficiente y efectivo,
que contara con un modelo de direcci?n de calidad en un nivel de madu
rez confiable; en segundo lugar, que resultara tambi?n confiable en sus
pol?ticas, procesos y servicios, avalados por la certificaci?n de sus sistemas
en todas sus unidades administrativas con capacidad de autogesti?n; y, en
tercer lugar, que fuera un gobierno con resultados tangibles, que evaluara
permanentemente la gesti?n de los recursos y el impacto de sus proyectos y
acciones. Para impulsar este eje de la abg, se se?al? que se buscaba la trans
formaci?n del gobierno en una instituci?n competitiva y de "clase mun
dial", lo que movi? a la oig a desarrollar un modelo de calidad, estrat?gico
para la innovaci?n gubernamental, cuyo objetivo era alcanzar metas de de
sarrollo econ?mico, humano y social, as? como fomentar el orden y el res
peto. Este modelo se defini? en funci?n de cuatro factores: a) desempe?o
econ?mico, relacionado con la econom?a, comercio internacional, inver

si?n extranjera, empleo y precios; b) eficiencia gubernamental en las finan
zas p?blicas, pol?tica fiscal, marco institucional, legislaci?n comercial y
educaci?n; c) eficiencia directiva vinculada a la productividad, mercado de
trabajo, mercados financieros, pr?cticas directivas e impacto de la globaliza
ci?n; y d) infraestructura b?sica, tecnol?gica, cient?fica, para la calidad de
vida y del sistema de valores. Dif?cilmente una preocupaci?n como la de la
calidad en los procesos gubernamentales podr?a haber incidido en asuntos
tan diversos y dispersos. De ah? que sus resultados tambi?n tuvieran alcan
ces distintos, sin que de esto pueda derivarse el cumplimiento de los objeti
vos, y menos a?n una sensible mejor?a en el desempe?o del gobierno.
La administraci?n de Vicente Fox se?al? que, para lograr un gobierno
de tal ?ndole, se hab?a avanzado en lo relativo a una cultura de calidad en
la provisi?n de servicios p?blicos al establecer el modelo de Calidad Intra
gob, un sistema de gesti?n dirigido hacia la atenci?n de tres aspectos prio
ritarios: la calidad de los servicios, la integridad de los servidores p?blicos y
la percepci?n de la sociedad respecto de la confiabilidad y eficacia de la
administraci?n p?blica federal. En el modelo Intragob se definieron ocho
l?neas b?sicas para brindar calidad: satisfacci?n del cliente; liderazgo; desa
rrollo de funcionarios; gesti?n de capital intelectual; administraci?n de la
informaci?n; tecnolog?a; planeaci?n, gesti?n y mejora de los procesos, e
impacto y resultados.
Con el objeto de estimular los procesos de calidad dentro de la admi
nistraci?n p?blica, se instituyeron el Premio a la Calidad Intragob, referido
a las mejores pr?cticas en calidad total, y el Reconocimiento y el Premio
Innova, a las mejores pr?cticas en innovaci?n. Asimismo, se increment? la
certificaci?n de ?reas de trabajo que contaban con est?ndares internacio
nales (iso-9000). El modelo incluy? controles estad?sticos sobre la calidad
del producto terminado y sobre su confiabilidad. Se introdujeron criterios
como liderazgo, otorgar un valor al "cliente", desarrollo de personal, cono
cimiento de la organizaci?n, planeaci?n, cadenas de valor, impacto social y
evaluaci?n por resultados, que se tradujeron en la administraci?n de pro
yectos, el establecimiento de los mencionados sistemas de control de cali
dad (iso 9000), procesos de mejora continua, entre otros. Todo esto con el
fin de ofrecer a la sociedad resultados tangibles que mejoraran la percep
ci?n sobre la actuaci?n del gobierno, dentro de una din?mica de infor
maci?n y an?lisis.
Ram?n Mu?oz conoc?a gente en Guanajuato, la puso a trabajar en iso 9000; de

hecho, lo primero que se hizo en la administraci?n fue introducir el iso 9000 y
se instaur? el Ruca (Reconocimiento ?nico a la Calidad), que consist?a en
otorgar 5% de aumento salarial si se contaba con certificaci?n iso 9000 -lo que
hizo que todos quisieran certificar tantos procesos como fuera posible [casi
hasta c?mo contestar el tel?fono]. Esto se?ala que nunca se entendi? la parti
cularidad de lo p?blico y que la modernizaci?n deb?a darse en la funci?n p?bli
ca. M?s bien, aplicaron lo que conoc?an. Con la creaci?n de la Oficina para la
Innovaci?n Gubernamental, desplazaron al responsable natural de estas tareas:
la sfp. Por ejemplo, la Red de Calidad se cre? en cfe y el Premio Intragob, en la
Oficina de Premios Nacionales. La sfp se fue metiendo progresivamente; de
hecho, fue hasta 2004 cuando ?sta empez? a participar de forma directa en la
abg. Al final, la sfp acab? regulando las metas de buen gobierno.*1
El reconocimiento de la calidad sustentado en el otorgamiento de pre

mios se puede convertir en un incentivo para mejorar la gesti?n p?blica. Lo
que resulta cuestionable es que de ah? pueda derivarse necesariamente un
desempe?o cualitativamente mejor de la administraci?n p?blica, sin que
hayan mediado esfuerzos de concientizaci?n, capacitaci?n y evaluaci?n
que incidan no s?lo en las capacidades sino tambi?n en los valores; esto
estar?a exigiendo cambios en la cultura pol?tica, escenario en el que, sin
duda, no se trabaj? con la seriedad necesaria. El resultado es que, si bien se
registran casos de ?xito que incluyeron la herramienta de la calidad total
para mejorar procesos, dif?cilmente se puede concluir que la administra
ci?n p?blica opera de manera integral bajo esos par?metros.32
Gobierno digital
Para la administraci?n que encabez? Vicente Fox, el gobierno digital signi

ficaba el desarrollo de los proyectos de e-gobierno, basados en el uso de las
tecnolog?as de la informaci?n y comunicaci?n (tic), con la finalidad de
mejorar los servicios a los ciudadanos utilizando la internet como una he
rramienta eficaz, ?gil y segura, desde cualquier lugar, e incorporando de
ese modo la participaci?n ciudadana y fomentando la reforma regulatoria,
as? como la transparencia y la reducci?n de costos en los tr?mites y los ser
vicios. Se defini? la visi?n del proyecto en t?rminos de un gobierno que
trabajar?a enfocado en el ciudadano, utilizando las tic para innovar y me
jorar los tr?mites y los servicios que se ofrecen al ciudadano con la garant?a
de una alta disponibilidad; como objetivos secundarios, se plantearon los
;?l Entrevista a Alfredo Velasquez, director general adjunto de Procesos, Secretaria de la
Funci?n P?blica, 23 de julio de 2007.
v? http://innova.fox.presidencia.gob.mx/ciudadanos/practicas/recon<)cimient()/20()4/iii
dex. php?contenido=544&pagina=l
de satisfacer las necesidades sociales en la era de la informaci?n, favorecer

una nueva y completa e-gobernanza, centrada en el ciudadano; asimismo,
convertir el gobierno en un actor competitivo por medio del uso innovador
de las Tic, redefiniendo las relaciones con la ciudadan?a y el sector privado,
y trabajando de manera conjunta para crear el "buen gobierno".
En la primavera de 2001, la Oficina de la Presidencia para la Innova
ci?n Gubernamental introdujo la iniciativa de gobierno digital, la que aca
bar?a consumiendo mayor atenci?n dentro de la abg. En el a?o 2003 la
responsabilidad de la estrategia del gobierno digital se transfiri? a la sfp,
en particular, a la Unidad de Gobierno Electr?nico y Pol?tica de Tecnolo
g?as de Informaci?n (ugepti) . En cuatro a?os, el gobierno mexicano pre
par? y puso en marchada estrategia de e-gobierno, definido como una
herramienta que permitir?a mejorar su calidad, transparencia y eficiencia,
y proveer los servicios con una gran disponibilidad. El desarrollo del portal
http://www.gob.mx/ result? uno de los logros m?s sobresalientes, de tal
modo que se se?alaba que, "en el sexenio de Fox, M?xico empez? a ser re
conocido a nivel internacional por los grandes avances que hubo en gobier
no digital. Incluso, en la sfp se nota el cambio. Al inicio del sexenio, hab?a
una computadora por cada cinco o seis personas y, al final de la adminis
traci?n, todo servidor p?blico cuyas funciones as? lo requirieran ten?a una
computadora".33
En palabras de un funcionario, se part?a del reconocimiento de que,
"todav?a en la d?cada de los noventa, la modernizaci?n tecnol?gica no lle
gaba a la sociedad. En ese sentido, la abg estuvo muy bien encaminada a
abatir el rezago e imponer metas que hicieran que las instituciones se mo
dernizaran tecnol?gicamente".34 De la propuesta modernizadora se dijo
que "uno de sus resultados importantes fue el gobierno electr?nico; en di
ferentes momentos del sexenio, M?xico se ubic? como un caso de ?xito; en
particular, se gan? el premio Estocolmo y un premio de las Naciones Unidas
por Compranet y el Portal Ciudadano. Se hicieron proyectos de estandari
zaci?n tecnol?gica. Naci? la Comisi?n Intersecretarial para el Desarrollo de
los Gobiernos Electr?nicos, que es una red muy s?lida".35
El gobierno consideraba que los portales de informaci?n deb?an con
vertirse en servicios de alto impacto (sai) , ya que organizaban la informa
ci?n sobre las necesidades del ciudadano de forma tem?tica, promov?an el
acceso a otros sai de diferentes gobiernos y organizaciones privadas, obliga
dos a estar permanentemente disponibles en l?nea. Los sai fueron clasifica
33 Entrevista citada, 26 de julio de 2007.

34 Entrevista citada a Carlos Valdovinos.
35 Entrevista citada a Javier Gonz?lez.
dos de acuerdo con diferentes perfiles: ciudadanos, compa??as, servidores

p?blicos, etc?tera. Algunos ejemplos de sai son el portal ciudadano, acceso
a la informaci?n p?blica y transparencia y e-peticiones de la presidencia,
que se puso en operaci?n como una herramienta de comunicaci?n interac
tiva para recibir y responder peticiones, sugerencias y quejas dirigidas al
presidente. En materia educativa, los ejemplos ser?an: ?Campus, un portal
para educaci?n a distancia y capacitaci?n para m?s de 40 000 servidores
p?blicos de la administraci?n p?blica federal, al que nos referimos p?ginas
arriba. Enciclomedia, que organiz? m?s de 21 000 aulas de medios, progra
mas de desarrollo de profesores, RedEscolar, Telesecundaria y Edusat, utili
zado este ?ltimo para educaci?n a distancia de adultos. En materia de
seguridad social, se puso en marcha el registro de empleados en programas
de seguridad social. Para los servicios de salud, el registro electr?nico de
pacientes, citas m?dicas en l?nea y seguro de salud. Para los negocios, servi
cios de integraci?n y simplificaci?n para apertura r?pida de negocios. En
materia de empleo, Chambanet, que es un portal en l?nea que ofrece opor
tunidades de trabajo en el sector privado; Trabajaen.gob, tambi?n un por
tal en l?nea que ofrece oportunidades de trabajo en las dependencias de la
administraci?n p?blica en los tres niveles de gobierno; y Observatorio La
boral, que se integr? como una base de datos para proveer informaci?n
relativa a carreras, empleos y derechos laborales.
El problema de esta estrategia es que fue entendida como un fin en s?
misma y no como un mecanismo que facilitara y volviera accesible y transpa
rente la tarea de gobierno. Sin embargo, hay que reconocer que se dio gran
impulso al gobierno digital, en el que se registraron avances, por ejemplo,
en el ?rea de adquisiciones y obra p?blica, y se acept? que dicho gobierno
perme? las otras estrategias y pol?ticas de la administraci?n p?blica.36 La
cuesti?n es que tiene que pensarse en un instrumento que sirva para plan
tear y alcanzar metas m?s amplias que la sola prestaci?n de servicios; sus al
cances deben vincularse incluso con proyectos integrales de reforma de la
administraci?n p?blica y con la posibilidad de involucrar a la sociedad.
Al finalizar la administraci?n 2000-2006, los resultados presentados
para este eje fueron los siguientes. Del Sistema Nacional e-M?xico, que per
mitir?a que todos los municipios del pa?s y las delegaciones del Distrito Fe
deral tuvieran acceso a internet mediante m?s de 7 500 centros comunitarios
digitales (ccd), que apoyaban al sistema educativo, sobresale que 80% de
?stos se encontraban ubicados en escuelas primarias, secundarias, prepara
torias, bibliotecas y centros inea-conevyt. El Portal Ciudadano reun?a de
manera estandarizada toda la informaci?n de las dependencias y organis
36 Entrevista citada, 26 de julio de 2007.
mos de la administraci?n p?blica federal relacionada con la transparencia

y la rendici?n de cuentas. Con este portal se planteaba agilizar y hacer m?s
efectivas las tareas de b?squeda y acceso a la informaci?n gubernamental.
Gobierno con mejora regulatoria
El gobierno de Vicente Fox plante? en diversos acuerdos y programas el

compromiso de promover la mejora regulatoria para abatir los ?ndices
de corrupci?n, incentivar la transparencia de la gesti?n p?blica guberna
mental, generar una disciplina de buen gobierno comprometida con la
sociedad, elevar la productividad de todas las instituciones del gobierno
federal y servir mejor a la sociedad y sus empresas. La l?nea de acci?n de
gobierno con mejora regulatoria incorpor? el compromiso de todas las
dependencias, as? como de las empresas y entidades paraestatales, para
la implantaci?n de un programa orientado a simplificar y modernizar sus
procesos internos con el objeto de que los tr?mites que se realizaran en
todas las ventanillas y los servicios que se prestaran en todos los puntos
de atenci?n a la ciudadan?a y a las empresas resultaran m?s oportunos y
eficientes.
El gobierno con mejora regulatoria buscaba eliminar la normatividad
excesiva, adem?s de liberar energ?a institucional para destinar mayor tiem
po y recursos a la atenci?n de los ciudadanos y las empresas. Al mismo
tiempo, se pretend?a promover la movilidad y flexibilidad de la toma de
decisiones de los servidores p?blicos, quienes por muchos a?os experimen
taron una arraigada cultura de centralizaci?n al respecto, bajo un esquema
sobrerregulado y fuertemente coercitivo que propici? su aversi?n a decidir
por temor a ser sancionados, en especial en materia presupuestal o de ma
nejo de recursos financieros.
A trav?s de las tareas de la Comisi?n Federal de Mejora Regulatoria
(Cofemer) y la sfp, se emprendieron proyectos para mejorar los tr?mites
con mayor impacto en las actividades productivas y en los ciudadanos. Se
identificaron 240 tr?mites que ten?an ese perfil, de acuerdo con cinco cri
terios: a) frecuencia con la que el servicio fue tramitado, b) n?mero de
usuarios que realizaron el tr?mite, c) recurrencia de usuarios, d) ingresos
generados ye) n?mero de quejas o denuncias por corrupci?n. Las l?neas
de acci?n propuestas para este eje fueron: asegurar la oportuna difusi?n de
la normatividad que rige la operaci?n de la administraci?n p?blica federal
en su conjunto a trav?s de la Normateca, portal dise?ado para ese prop?si
to espec?fico; impulsar mecanismos que evitaran el aumento de disposicio
nes; establecer grupos de trabajo permanentes conformados por usuarios y
emisores de normas; fortalecer la simplificaci?n regulatoria y simplificar los

requerimientos de informaci?n interinstitucional.
El objetivo final de la estrategia de mejora regulatoria tuvo una vocaci?n ciu

dadana, es decir, lograr que la ciudadan?a y los servidores p?blicos hicieran
tr?mites m?s sencillos, ?giles y de menor costo. Aunque a?n es prematuro, un
aspecto negativo de la mejora regulatoria fue que sus l?neas estrat?gicas no es
taban focalizadas o centralizadas en una sola instituci?n. En ese sentido, la me
jora regulatoria se tuvo que abordar en dos dimensiones: la interna del gobierno
federal (sfp) y aquella con impacto en la actividad econ?mica y el desarrollo
(Secretar?a de Econom?a a trav?s de la Cofemer). Eso represent? un problema
estructural porque la administraci?n p?blica es una, no se puede separar en "la
de dentro" y "la de fuera". Sin embargo, la reforma regulatoria se manej? hacia
adentro con un ?mpetu y con otro, hacia afuera. [Unificar la pol?tica de desre
gulaci?n sigue siendo un reto importante hasta el d?a de hoy.]37
Para lograr un marco regulatorio adecuado a las necesidades de los

emisores y usuarios, y para impedir el crecimiento desmedido de nuevas
regulaciones, se crearon los comit?s de mejora regulatoria interna (Come
ri), que promover?an un desempe?o en la materia inteligente, sin sobrecar
ga de requisitos dentro de las instituciones, ?gil y sencillo en su interpretaci?n
y observaci?n por parte de los usuarios. Estos comit?s ser?an promovidos
por los secretarios de Estado, quienes integrar?an a su personal con la m?xi
ma autoridad administrativa para que a su vez convocaran a los emisores y
usuarios internos para que, apoyados por las ?reas jur?dicas y de contralo
r?a, evaluaran y dictaminaran las disposiciones que se pretend?an emitir.
Estas disposiciones deb?an asegurar la promoci?n de mejoras regulatorias
internas que fomentaran la din?mica y la flexibilidad en la toma de decisio
nes, y que se orientaran hacia tareas sustantivas desde una perspectiva de
servicio, eficiencia y control.
Los resultados al final del sexenio mostraban que, con el Acuerdo de
Moratoria Regulatoria -expedido por el presidente el 12 de mayo de 2004
y renovado el 28 de febrero de 2005, con vigencia hasta el t?rmino de la
administraci?n-, la Comisi?n Federal de Mejora Regulatoria revirti? la ten
dencia alcista de anteproyectos con costos para los particulares. Con ello se
busc? favorecer la competitividad del pa?s en comercio exterior, salud,
transporte, trabajo y previsi?n social, migraci?n y seguridad social. Median
37 Esta divisi?n implica otra gran debilidad: la desregulaci?n a particulares se da en un

segmento muy reducido, lo que cancela la posibilidad de impactar en las cuestiones de orden
fiscal y de recaudaci?n. Entrevista citada a Carlos Valdovinos.
te el Sistema de Apertura R?pida de Empresas (sare) , se procur? que los

empresarios mexicanos aumentaran tambi?n su competitividad.
A pesar de estos resultados, es interesante saber que entre los funcio
narios p?blicos sigue existiendo una opini?n generalizada de que hay so
brerregulaci?n en la actividad administrativa.38 Al respecto, habr?a que
indagar hasta qu? grado esto se debe a la contradicci?n existente entre
ciertas l?neas estrat?gicas de la abg, como la desregulaci?n y la certificaci?n
iso9000. "Aunque los sistemas iso9000 est?n dise?ados para estandarizar
procesos y construir esquemas de mejora continua, su introducci?n en
?reas gubernamentales (sobre todo en aquellas que no ofrecen servicios
directos en ventanilla al p?blico, y cuyos procesos y productos no pueden
estandarizarse f?cilmente) en realidad genera sobrerregulaci?n interna. Es
decir, el efecto contrario al que la l?nea estrat?gica de mejora regulatoria
buscaba alcanzar."39
Gobierno que cueste menos
Para el presidente Vicente Fox, un gobierno que costara menos consist?a en

reducir el gasto burocr?tico que no agregaba valor al ciudadano y en aumen
tar el gasto de inversi?n en infraestructura y programas sociales de alto bene
ficio para la poblaci?n; y alcanzar estos dos objetivos en un marco de
estabilidad macroecon?mica y equilibrio financiero. No obstante, esta estra
tegia fue desdibuj?ndose paulatinamente al quedar incorporada t?citamente
entre las dem?s. De la serie de medidas en materia de desincorporaci?n, ra
cionalidad y austeridad presupuestaria puestas en marcha sobresalieron: no
otorgar incrementos salariales a los funcionarios p?blicos de mandos medios
y superiores; eliminar las secretar?as particulares en las unidades, coordina
ciones y direcciones generales; ajustar la estructura de las dependencias a
tres subsecretar?as, salvo en los casos en que se justificaran otras m?s; man
tener una relaci?n de tres directores generales adjuntos por unidad, coor
dinaci?n y direcci?n general; fijar cuotas homog?neas para uso de telefon?a
celular, vi?ticos, pasajes y gastos de alimentaci?n, que fueran estrictamente
necesarios para el desempe?o de las funciones de los servidores p?blicos;
racionalizar las erogaciones por concepto de gastos de orden social, congre
sos, convenciones, exposiciones, seminarios, espect?culos culturales, simpo
38 H?ctor Campero y An?bal Uribe, "La reforma administrativa en M?xico: aspectos cul
turales y de gesti?n", ponencia presentada en el IX Congreso Internacional del clad sobre la
reforma del Estado y de la administraci?n p?blica, Madrid, 2-5 de noviembre de 2004, p.7.
39 Mauricio Dussauge, "Paradojas...", p. 33.
sios o cualquier otro tipo de foro o acto; racionalizar la contrataci?n de

estudios y asesor?as; reducir 15% los gastos de administraci?n en las oficia
l?as mayores y equivalentes, en las oficinas de comunicaci?n social y enlace,
representaciones en el extranjero y similares, delegaciones y representacio
nes estatales, y en las asesor?as y oficinas de apoyo; establecer programas
para fomentar el ahorro por concepto de energ?a el?ctrica, combustibles,
tel?fonos, agua potable, materiales de impresi?n y fotocopiado, as? como
otros conceptos de gasto corriente; y no efectuar adquisiciones o nuevos
arrendamientos de bienes inmuebles para oficinas p?blicas, salvo en los ca
sos estrictamente indispensables para el cumplimiento de objetivos. De 2001
al primer semestre de 2006, seg?n datos oficiales, se alcanz? un ahorro total
de 46 130.6 millones de pesos, de los cuales 20 792 millones corresponden a
ahorro presupuestario, 15 156.9 millones de pesos a ajustes al gasto y 984.8
son resultado de econom?as en comunicaci?n social. Durante los seis a?os
de gobierno disminuy? el n?mero de funcionarios p?blicos. De 2001 a 2006,
un total de 95 347 servidores p?blicos concluyeron voluntariamente su rela
ci?n laboral.40
Conclusiones
La propuesta modernizadora del gobierno de Vicente Fox se bas? en la

Agenda de Buen Gobierno y se materializ? en una serie de programas que
no tuvieron una correcta interrelaci?n.41 De hecho, la abg fue planteada en
noviembre de 2002, pero sus estrategias empezaron a desarrollarse hasta
2004, intent?ndose en los ?ltimos a?os concluir tareas, ante la inminencia
del fin del sexenio, sin haberse logrado consolidar una propuesta coheren
te. "Fue una estrategia conocida, pero no articulada. Todas las iniciativas de
la Agenda, por estar desarticuladas, tuvieron bajo impacto, incluso la m?s
exitosa."42 Para integrarla se trasladaron al contexto mexicano propuestas
40 Presidencia de la Rep?blica, Sexto informe de gobierno, 2006.

41 La Agenda de Buen Gobierno fue descoordinada. La visi?n empresarial domin? las seis
estrategias que la componen, en el sentido de que se fabricaron herramientas para cada una y
se obtuvieron ?xitos pero fragmentados (Ley del Servicio Profesional de Carrera, gobierno
electr?nico, Compranet, Tramitanet, Cartas compromiso al ciudadano). Todos ellos fueron
resultado de esfuerzos de burbujas/equipos de trabajo aislados que no se tocaron, lo que im
pidi? un alcance mayor y de un impacto estructural verdadero. Esa descoordinaci?n y frag
mentaci?n fueron caracter?sticas importantes. La visi?n empresarial parec?a olvidar un
aspecto fundamental de la administraci?n p?blica, que es c?mo se conecta con objetivos pol?
ticos de m?s largo plazo. Hubo muchas inconsistencias en ese sentido. Entrevista citada a Ja
vier Gonz?lez.
42 Entrevista citada a Alfredo Vel?squez.
hechas por organismos internacionales, como la ocde o el Banco Mundial,

sin haberlas sometido a una reflexi?n suficiente sobre su pertinencia, utili
dad y costos.43 De ah? que no pueda reconocerse como un programa de
reforma administrativa que buscara mejorar los rendimientos de la gesti?n
y de los funcionarios p?blicos y, menos a?n, que su desempe?o tuviera un
impacto positivo en la ciudadan?a. Lo que se hizo fue poner en marcha pr?c
ticas del sector privado, bajo criterios que no se vincularon con los postula
dos de la nueva gesti?n p?blica, m?s que de manera intuitiva y conservando
formas de desempe?o de la llamada administraci?n tradicional. "No era una
reforma administrativa, en realidad eran un conjunto de acciones que pre
tend?an llevar experiencias de la administraci?n privada al sector p?blico,
pero, al estar desarticuladas y ser de bajo impacto, impidieron que se reali
zara una reforma administrativa como tal. La innovaci?n gubernamental
nunca se plante? como reforma o modernizaci?n administrativa. Ni siquiera
se sab?a que deb?a hablarse de modernizaci?n o reforma administrativa."44
Al estar construida la propuesta con un claro sesgo empresarial, se es
tablecieron criterios de efectividad y competencia como valores centrales.
El ?nfasis en la obtenci?n de resultados cuantitativos subordin? la obten
ci?n de resultados cualitativos que redundaran en beneficios claros para la
sociedad. A pesar de pugnar por una mayor participaci?n de la ciudadan?a,
se percibi? a ?sta como un conjunto de "clientes" a los que nunca se les
consult? para conocer sus preferencias o sobre los beneficios que podr?an
derivar de las distintas propuestas. La abg estuvo volcada sobre s? misma y,
m?s que atender las demandas de la propia administraci?n y sobre todo de
la sociedad, impuso decisiones con criterios fundamentalmente eficientis
tas, sin considerar, como se mencion?, sus impactos; de ah? que se afirme
que no sali? de los gabinetes en los que se dise??. El ?xito fundamental de
43 El enfoque de la abg lo tomamos de las pr?cticas internacionales, en donde pa?ses

como Estados Unidos u otros m?s caracterizados por las modernas herramientas de la gesti?n
p?blica ten?an un plan que enmarcaba la "Agenda de libro blanco", en donde se establec?an
los principios que basaban todo su proyecto de transformaci?n institucional. Nosotros traba
jamos para determinar la abg porque era importante que fuera presidencial, ya que implicaba
un compromiso al m?s alto nivel; "agenda", porque hab?a tiempos y objetivos planteados a?o
con a?o hasta llegar al cierre en 2006; y "de buen gobierno", porque se enmarcaban las seis
estrategias o las seis l?neas de acci?n que en la revisi?n internacional que hicimos con la ocde,
Naciones Unidas y los pa?ses m?s avanzados, resultaron ser los temas que se est?n manejando:
la parte de profesionalizar a los servidores p?blicos, c?mo mejorar la preparaci?n, el ambien
te de trabajo y, en general, al cuerpo de servidores p?blicos que tienen una obligaci?n que
cumplir con el pa?s y con los ciudadanos, ?sa fue la parte de gobierno profesional, en la que el
proyecto principal era la implementaci?n del spc. Entrevista a Juan Carlos Murillo, encargado
de la Oficina de la Presidencia para la Innovaci?n Gubernamental, 14 de agosto de 2007.
" Entrevista citada a Alfredo Vel?squez.
la abg fue gerencial, no social La gente que integr? redes de calidad estuvo
muy comprometida, constituy? un gran equipo, pero en lo social no se tuvo
un beneficio del iso 9000, por ejemplo. Tampoco los premios en el interior
del gobierno representaron necesariamente mejores condiciones de vida
para la gente.45
Adicionalmente, esta agenda incorpor? en el mismo nivel de ejecuci?n
programas acotados y espec?ficos, como el de calidad total, y prop?sitos que
alteran los equilibrios pol?ticos, como puede ser el Servicio Profesional de
Carrera. Es evidente tambi?n que, a contrapelo de las nuevas tendencias, la
propuesta modernizadora tuvo marcados tintes centralistas, como si la ad
ministraci?n p?blica fuera equivalente a la administraci?n federal. Se privi
legi? el supuesto de que lo que importaba eran los resultados, no los
discursos ni los insumos. Sin embargo, estos resultados no se valoraron a la
luz de beneficios tangibles para la ciudadan?a, sino de aprobar y hasta ga
nar premios y distinciones que la propia administraci?n se otorgaba. La
abg reconoci? s?lo de manera formal que resultaba necesario negociar las
metas con los niveles m?s altos de la administraci?n, aunque a?adi? que los
funcionarios (suponemos que de los niveles intermedios y bajos) eran cru
ciales para el ?xito de la modernizaci?n, si bien ?stos nunca fueron consul
tados. La agenda no incorpor? ninguna consideraci?n acerca de c?mo
impulsar la reforma en un medio jer?rquico, ni un an?lisis del comporta
miento de la burocracia p?blica.46
Los alcances de la abg se midieron por el n?mero de acciones empren
didas en cada dependencia, en concordancia con la eficiencia que destacan
las propuestas englobadas en la ngp, pero sin tomar en cuenta su prop?sito
esencial; esto es, la "satisfacci?n del cliente", quien, seg?n los postulados de
la misma ngp, debe tener el poder para demandar que sus expectativas se
cumplan.47 Sus estrategias tuvieron un desarrollo desigual, incluyendo al
gunos prop?sitos de largo aliento, incluso, recuperados de propuestas mo
dernizadoras anteriores, como la idea de contar con un gobierno profesional,
junto con programas montados en t?cnicas empresariales, como el de
45 Idem.
46 Los funcionarios p?blicos no hicieron suyos los valores de mejora de manera generali
zada. En algunas ?reas se adoptaron con mayor entusiasmo que en otras, lo que depend?a en
gran medida de qui?n estaba como titular y qu? equipo de apoyo ten?a. Se le imprimi? una di
n?mica de b?squeda de experiencias exitosas para tener reconocimiento y participar en los
diferentes actos de innovaci?n y calidad. Quiz? ?sta hubiera sido la oportunidad para establecer
un programa de cobertura en todo el conjunto de la administraci?n p?blica; hubo ?reas en las
que no se avanz? por diferentes razones y que siguen manteniendo los rezagos y vicios anterio
res. En cambio, hubo otras que hicieron cambios radicales. Entrevista a Juan Carlos Murillo.
47 M?s sobre el tema, en Victor Ayeni, Empowering the Customer. The Citizen in Public Sector
Reform, Londres, Commonwealth Secretariat, 2000.
calidad total, cuyos resultados tendr?an que evaluarse en el corto y media

no plazos.
No obstante que cont? con el apoyo del titular del Ejecutivo y de ser
promovida por un funcionario muy cercano a ?ste, la propuesta moderni
zadora no logr? penetrar de manera proporcional a dicho apoyo pol?tico.
"Un aspecto fundamental y mal aprovechado fue el gran inter?s que de
mostr? el titular del Ejecutivo en el tema. Son pocos los [presidentes] que
han manifestado inter?s particular o que subrayan dentro sus actividades
las cuestiones de calidad o modernizaci?n. [Esto se demuestra con la
existencia de] una oficina presidencial espec?fica [...] El presidente cre?
la Oficina de Innovaci?n en la Presidencia para darle una gran relevancia
al tema."48
A pesar de dificultades y obst?culos, se sentaron ciertas bases para ir
gradualmente cambiando aunque sea de manera fragmentada; una nueva
forma de asumir la responsabilidad y el desempe?o de las tareas p?blicas,
sin que se pueda decir todav?a que estamos en presencia de un cambio de
cultura organizacional.49 Se reconocieron cambios en relaci?n con algunas
de las medidas de innovaci?n, como el hecho de que se cuid? el presupues
to y hubo reducci?n de personal; la limitaci?n de ciertos espacios elimin?
la dispersi?n del personal y la reorganizaci?n espacial de los funcionarios
foment? la comunicaci?n, la que empez? a realizarse v?a electr?nica, medi
da que se aplic? tanto para la c?spide como para la base de la pir?mide
administrativa. Se modernizaron las telecomunicaciones, al pasar de los sis
temas anal?gicos a los digitales, lo que signific? un ahorro de m?s de 50%
en este rubro. La cultura de calidad empez? a interiorizarse de manera
gradual y lenta, transitando de entenderse como obligaci?n a asumirse por
convencimiento. Un punto a favor de la innovaci?n gubernamental es que,
en gran medida, los servidores p?blicos hayan estado de acuerdo en que
sus principios orientadores resultaron pertinentes. Adem?s, la mayor?a de
ellos consideraron que el proceso de innovaci?n propici? cambios favora
48 Entrevista citada a Alfredo Vel?squez.

49 En el sexenio pasado se dio un cambio cultural en quienes estuvieron directamente
implicados en la abg, rio as? en el resto de la burocracia. Este cambio no se consider? expl?ci
tamente como una estrategia de la abg; siempre se ha soslayado como tal. Mediante los videos
denominados Cineminutos, se intent? modificar percepciones entre la sociedad. Entrevista
citada a Alfredo Vel?squez. Una opini?n en el mismo sentido apunta que, "a pesar de las cam
pa?as que se hicieron para inducir un cambio cultural, a?n faltan muchos a?os para que ?ste
se d?; es un cambio generacional [tanto entre la ciudadan?a como entre los funcionarios]. La
gente que trabaja en la sfp piensa que se sigue haciendo lo mismo y que se tienen los mismos
vicios, a pesar de que hay ciertos aspectos en los que s? conf?an, como el spc, s? creen que se es
m?s transparente que antes. Un cambio cultural radical, no lo hay". Entrevista citada, 26 de
julio de 2007.
bles en su dependencia. Este gradual y lento desplazamiento valorativo per

mite, seg?n el estudio citado, percibir algunos atisbos de cambio en la
cultura organizational.50
Una ?ltima raz?n que explica los resultados obtenidos est? relaciona
da con el tiempo con que se cont? para poner en marcha un plan de re
forma tan amplio, lo que tambi?n explica la desigual forma en la que se
lograron desdoblar cada una de las estrategias.51 Habr? que esperar, para
hacer una evaluaci?n integral, que sus diversas propuestas maduren. Para
ello, es necesario, primero, que sobrevivan al cambio de gobierno; segun
do, valorar su contribuci?n no s?lo al cambio de estructuras, procedimien
tos y rutinas, sino tambi?n al de la cultura organizacional. De hecho, ya
hay autores que sostienen que incluso una de las m?s controvertidas refor
mas foxistas, como la del Servicio Profesional de Carrera, refleja un cam
bio sustancial en la administraci?n y se convertir? en uno de los legados
m?s importantes del gobierno del presidente Vicente Fox.52 El debate, sin
embargo, est? abierto; surgen interrogantes para las que a?n no hay res
puestas. Qu? tanto la Ley del Servicio Profesional de Carrera pero, sobre
todo, el sistema que de ella deriv? estuvo dise?ado bajo una l?gica racio
nal (weberiana) con la que se buscaba una administraci?n efectivamente
m?s profesional, y qu? tanto estuvo pensado con una l?gica pol?tica, que
permitiera la permanencia de funcionarios leales al partido en el poder.53
50 H?ctor Campero y An?bal Uribe, art. cit., p. 8.

51 La principal debilidad de la Agenda fue el tiempo; varias estrategias no alcanzaron a
madurar y ahora no estoy tan segura de que este gobierno tenga la misma visi?n o le vaya a dar
la misma prioridad a este tipo de acciones. El riesgo es que las acciones de la Agenda se vayan
debilitando. Entrevista citada, 26 de julio de 2007.
52 Cf. Guillermo Cejudo, "Los motores del cambio de la administraci?n mexicana: los l?
mites de la nueva gerencia p?blica", ponencia presentada en la Conferencia Internacional "La
gerencia p?blica en Am?rica del Norte", ciudad de M?xico, 27 y 28 de octubre de 2005.
53 En la entrevista hecha a Eduardo Romero, el secretario manifest? su preocupaci?n
sobre la necesidad de que el spc logre desarrollarse y madurar; en el ?rea de modernizaci?n
de procesos los avances fueron m?s lentos; al spc le falta mucho para enraizarse. En la actuali
dad, el spc no tiene claramente el compromiso p?blico del r?gimen que anteriormente ten?a.
Es probable que algunos, dentro del partido en el gobierno, piensen que el de Fox no avanz?
lo suficiente porque dej? demasiada gente proveniente de otros partidos. Yo no estoy tan se
guro de eso, no tengo claro que haya habido tal cantidad de "saboteadores" -vamos a llamar
los as?- dentro del gobierno. Yo tengo m?s bien la impresi?n de que la burocracia tuvo un
comportamiento bastante institucional, en t?rminos generales, con el gobierno del presidente
Fox, m?s all? del partido pol?tico al que cada quien pueda pertenecer, y que ya le ha llegado a
la administraci?n p?blica federal el tiempo del spc. Esto significa una p?rdida de poder de la
alta burocracia sobre la burocracia profesional, no tengo duda; pero esa p?rdida de poder -de
jar de decidir a qui?n contrato, cu?nto le pago y cu?ndo lo corro- de la alta burocracia es una
esencia de los gobiernos democr?ticos. S?lo la burocracia pol?tica puede comprometerse con
un partido pol?tico.
Lo que aparece con cierta claridad es que el sistema de carrera propuesto

no ha servido a?n para transformar la relaci?n entre la administraci?n y
los ciudadanos, ni ha contribuido, por tanto, a su democratizaci?n. De
manera paralela a la aprobaci?n de la ley, e incluso durante los tres a?os
anteriores, hubiera hecho falta emprender una intensa campa?a de con
cientizaci?n, a fin de que no s?lo la ciudadan?a pudiera aquilatar los bene
ficios de una funci?n p?blica m?s profesional, sino tambi?n los propios
funcionarios p?blicos.
Finalmente, la abg dej? un gran pendiente que tendr? que ser atendido
si la nueva administraci?n decide continuar con dichas estrategias, aunque
cabe mencionar que algunas, como el gobierno digital o la transparencia,
muy dif?cilmente podr?an ser revertidas. La modernizaci?n administrativa
deber? formar parte tambi?n de los planes en los gobiernos estatales y en
los municipios; por ejemplo, promover un dise?o adecuado de servicio
profesional de carrera y de leyes de transparencia. Esto exigir? una mejor
coordinaci?n entre los diferentes niveles de gobierno, y entre las diferen
tes ?reas, para evitar duplicidades, un esfuerzo conjunto por mejorar de
manera integral la gesti?n p?blica y su relaci?n con la sociedad.
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La gerencialización de la administración pública

Author(s): María del Carmen Pardo

Mar?a del Carmen Pardo

En M?xico, el proceso democratizador ha propiciado el surgimiento de

Foro Internacional 190, XLVII, 2007 (4), 895-925

P?blica, que de manera expl?cita incluy?, entre otras cosas, la propuesta de

Muchos de los funcionarios de la administraci?n de Fox hab?an trabajado en la

En la Ley Org?nica de la Administraci?n P?blica Federal se mantuvie

bierno de un partido de oposici?n, cuya bandera fundamental fue la del

Una mirada a la Agenda de Buen Gobierno

La abg mezcl? procesos espec?ficos (gobierno digital, gobierno profesional

buen gobierno, que en ?ltima instancia buscaron modificar la percepci?n

9 Presidencia de la Rep?blica, Agenda presidencial de Buen Gobierno, M?xico, 2003.

Esto dio como resultado que, desde su dise?o, el esquema presentara

Gobierno honesto y transparente

Para lograr un gobierno honesto y transparente, el objetivo principal fue

premio a quienes se comprometieran con el servicio p?blico, pasando por el

12 Entrevista a Mauricio Daussage, director de Coordinaci?n Sectorial de la citcc, 14 de

los grandes problemas que M?xico hab?a enfrentado a lo largo de su histo

13 Entrevista citada a Mauricio Daussage.

suscribieron con el Ejecutivo federal el Acuerdo Nacional para la Transpa

Este tema adquiere relevancia dentro de las reformas propuestas por el

M?xico para la capacitaci?n de los servidores p?blicos a trav?s de educa

19 Mauricio Dussauge, "Diferencias estructurales, retos comunes: los servicios profesiona

equipo) mediante medios impersonales".21 La capacitaci?n v?a ?Campus

la transparencia fue una gran innovaci?n en el sexenio; no s?lo se sentaron las

21 Mauricio Dussauge, "Paradojas de la reforma administrativa en M?xico", Buen Gobierno,

Problemas del Servicio Profesional de Carrera

dola en la medida en que debilitaba el papel del presidente de la rep?blica.

m?dicos y los cuerpos de seguridad, por ejemplo, la tan necesaria profesiona

29 Eduardo Romero Ramos, "Avances y resultados del Servicio Profesional de Carrera en

la administraci?n p?blica y de sus funcionarios. De igual forma, cabr?a pe

El gobierno de calidad se sustent?, en primer lugar, en la idea de que la

econ?mico, relacionado con la econom?a, comercio internacional, inver

Ram?n Mu?oz conoc?a gente en Guanajuato, la puso a trabajar en iso 9000; de

El reconocimiento de la calidad sustentado en el otorgamiento de pre

Para la administraci?n que encabez? Vicente Fox, el gobierno digital signi

de satisfacer las necesidades sociales en la era de la informaci?n, favorecer

33 Entrevista citada, 26 de julio de 2007.

dos de acuerdo con diferentes perfiles: ciudadanos, compa??as, servidores

36 Entrevista citada, 26 de julio de 2007.

mos de la administraci?n p?blica federal relacionada con la transparencia

Gobierno con mejora regulatoria

El gobierno de Vicente Fox plante? en diversos acuerdos y programas el

emisores de normas; fortalecer la simplificaci?n regulatoria y simplificar los

El objetivo final de la estrategia de mejora regulatoria tuvo una vocaci?n ciu

Para lograr un marco regulatorio adecuado a las necesidades de los

37 Esta divisi?n implica otra gran debilidad: la desregulaci?n a particulares se da en un

te el Sistema de Apertura R?pida de Empresas (sare) , se procur? que los

Gobierno que cueste menos

Para el presidente Vicente Fox, un gobierno que costara menos consist?a en

sios o cualquier otro tipo de foro o acto; racionalizar la contrataci?n de

La propuesta modernizadora del gobierno de Vicente Fox se bas? en la

40 Presidencia de la Rep?blica, Sexto informe de gobierno, 2006.

hechas por organismos internacionales, como la ocde o el Banco Mundial,

43 El enfoque de la abg lo tomamos de las pr?cticas internacionales, en donde pa?ses

calidad total, cuyos resultados tendr?an que evaluarse en el corto y media

48 Entrevista citada a Alfredo Vel?squez.

bles en su dependencia. Este gradual y lento desplazamiento valorativo per

50 H?ctor Campero y An?bal Uribe, art. cit., p. 8.

Lo que aparece con cierta claridad es que el sistema de carrera propuesto

Arellano, David, "Aspectos organizacionales de los sistemas de servicio civil: dimen

no transparente, responsable y cercano a la ciudadan?a", M?xico, Centro de