Revista Argentina de Sociología

ISSN: 1667-9261
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Consejo de Profesionales en Sociología
Argentina

Vilas, Carlos M.
Reseña de "Entre tecnócratas globalizados y políticos clientelistas" de Mabel Thwaites-Rey y Andrea
López (eds.)
Revista Argentina de Sociología, vol. 3, núm. 5, noviembre-diciembre, 2005, pp. 294-302
Consejo de Profesionales en Sociología
Buenos Aires, Argentina

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=26930516

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 Carlos Vilas Comentarios de libros

COMENTARIOS DE LIBROS

Técnica y política en la reforma

neoliberal del estado
Entre Tecnócratas globalizados
y políticos clientelistas, de Mabel
Thwaites-Rey y Andrea López (eds.)
Carlos M. Vilas
Universidad Nacional de Lanús

El libro que se me invitó a comentar es una colección de diez capítulos a cargo

de las directoras del volumen y otros cinco coautores. Se trata de un conjunto
coherente de ensayos sobre el impacto del ajuste neoliberal en la reforma del
Estado que se llevó a cabo en Argentina desde finales de la década de 1980
hasta principios de la actual.
La primera parte del volumen consta de tres ensayos de Mabel Thwaites-
Rey sobre el concepto de Estado y la tensión entre el carácter nacional de éste
y la globalización de la acumulación de capital. En lo que toca al primer asun-
to, la autora explora tres concepciones básicas: el Estado como articulación de
relaciones sociales, donde destaca la relación de dominación, el Estado como
conjunto de aparatos de gestión y el Estado como contradicción. En cuanto a
lo segundo, pone el acento en las tres transformaciones recientes del proceso
multisecular de globalización capitalista; por lo tanto, las reflexiones de la au-
tora y la bibliografía sobre la que se apoya se circunscriben al debate en torno
a la gestación y crisis del „Estado benefactor‰, en general y en nuestro país.
En la segunda parte del libro, Andrea López analiza las razones y efectos
de la incorporación de modelos de gestión pública tomados de prestado de
la administración empresaria, como una dimensión del enfoque hiperpriva-
tista que presidió la reforma del Estado. Thwaites-Rey, por su lado, discute

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la tensión tradicional entre política y administración, a través de la lente de

la tensión entre „punteros‰ que, según la ideología de la reforma neoliberal,
sería el verdadero rostro de la política, y unos gerentes públicos orientados
exclusivamente por criterios técnicos y de eficiencia costo/beneficio –también
de acuerdo a esa ideología.
Las partes 3 y 4 del volumen contienen análisis de Andrea López, Aníbal
Corrado, Hernán Ouviña y Ruth Felder sobre el papel del Banco Mundial en
el diseño, financiamiento y ejecución de la reforma del Estado, y de Norberto
Zeller y Ana Rivkin sobre la gravitación de ésta en las transformaciones en el
empleo público y en los procesos de trabajo del sector.
Finalmente, en el capítulo de conclusiones, Mabel Thwaites-Rey plantea la
constitución de lo que denomina „alianza virtuosa para refundar el Estado‰
a partir de una crítica al clientelismo, una revalorización de la política y un
mayor involucramiento de la sociedad en la toma de decisiones.
Los comentarios que siguen deben ser vistos como desarrollos y reflexio-
nes personales a partir del texto que se presenta y como una contribución al
debate académico.

II

La colección de ensayos destaca acertadamente la estrecha relación entre el

tipo de reforma del Estado que se ejecutó en Argentina y la reestructuración
económica y social en clave neoliberal que la enmarcó. El objetivo de esa
reforma fue básicamente „poner a punto‰ al Estado de conformidad con las
transformaciones experimentadas por Argentina y su inserción internacional
desde principios de los ochenta. Fue una reforma administrativa en respuesta
y acople a la transformación sustantiva de la sociedad y, por supuesto, de las
relaciones de poder que el Estado reformado pasó a institucionalizar. La re-
forma administrativa del Estado, o „segunda reforma‰, fue precedida por una
„primera reforma‰ orientada, como se demuestra en el capítulo 6 del libro,
al desmantelamiento de las agencias y aparatos de gestión e intervención que
desde la década de 1930 habían motorizado su articulación con los actores
sociales y de la economía, y su inserción externa.
Una y otra fueron parte integral de algo más profundo y más abiertamente
político: la transformación en la estructura y en las relaciones de poder que
se gestó en Argentina en el periodo que va de fines de la década de 1970 a
mediados de la de 1980. Esa transformación involucró cambios drásticos en
las modalidades de acumulación económica, en la distribución del ingreso,

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en las condiciones de vida de la población, en las relaciones internacionales y,

por supuesto, en la organización del Estado, en los objetivos que orientan sus
decisiones, en sus márgenes de autonomía respecto de determinados actores
e intereses y en sus modalidades de funcionamiento. Por „debajo‰ de las dos
reformas del Estado, existió algo más profundo: la transformación del Estado
en cuanto estructura e institucionalización del poder político.
Tengo la impresión, sin embargo, que la acertada afirmación que se hace
en la introducción y en el primer capítulo del libro, que el Estado es más
que un conjunto de aparatos de gestión, se diluye en buena medida con la
apelación a la tesis derivacionista que ve en el Estado un mero articulador de
relaciones sociales o incluso una simple relación social.
Veo aquí un hibridismo conceptual con ingredientes de Hirsch, Holloway
y Piccioto y OÊDonnell que dificulta la comprensión del núcleo duro del
concepto político del Estado. Esa literatura corresponde a un momento en el
debate teórico en que se estaba abandonando el reduccionismo economicista
que había gravitado fuertemente en los debates sobre el Estado en las décadas
de 1970 y 1980, tanto dentro como fuera del marxismo. El concepto de „deri-
vación‰ sustituyó al de „determinación‰. De la relación de valor propia del ca-
pital, que es al mismo tiempo relación de explotación, se derivaría la relación
de poder político típica del Estado capitalista. El estructuralismo ofreció un
enfoque menos mecanicista que el paradigma „base-superestructura‰, pero que,
de todos modos, remitía más o menos directamente a la economía y reducía la
centralidad política del Estado a un mero apéndice de su encuadramiento es-
tructural. Típica de este enfoque es la tesis del „Estado burocrático-autoritario‰
de OÊDonnell como derivación de niveles más avanzados de acumulación de
capital y del proceso de industrialización. El éxito de esta tesis en los ámbitos
académicos de Estados Unidos radicó no tanto en su plausibilidad empírica
–cuestionada por Hirschman, Cardoso y Franco, entre otros· sino en ofrecer
una interpretación económica del Estado diferente de las interpretaciones de
filiación marxista.
Existe siempre una adecuación entre la estructura social y económica y
su organización política. El punto fue señalado inicialmente por Aristóteles
y desarrollado, entre otros, por Montesquieu, Max Weber y lo mejor de la
Sociología Política del siglo XX. Pero no hay que buscar la especificidad del
Estado en la economía o en su articulación con las relaciones sociales en
general –cosa que está fuera de discusión en tanto afirmación general· sino,
como bien señala Hermann Heller –citado en este capítulo, pero sin que se
exploren todas las virtualidades de su pensamiento en este punto· en una

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unidad de dominación territorialmente delimitada y, más precisamente, una

unidad soberana de decisión.
El Estado es más que un articulador de relaciones sociales de dominación.
Es la unidad suprema de decisión respecto de la población de un territorio,
y lo es porque el conjunto de aparatos a través de los cuales actúa, expresa en
último análisis la institucionalización de la estructura de poder en torno a la
cual la sociedad se organiza. En toda sociedad existe una variedad de instan-
cias articuladoras de las relaciones sociales: asociaciones voluntarias, iglesias,
cofradías, etcétera y en muchas de ellas se generan estructuras de mando y
obediencia. Lo que da especificidad al Estado en tanto ente político es esa
doble dimensión de soberanía y de territorialidad. El Estado no sólo organiza
la pluralidad social: conduce, decide y, si es necesario, impone esas decisiones
con la fuerza virtual o real de sus aparatos judiciales y represivos.
Prestar atención a la soberanía –es decir, al elemento modal que cualifica
el poder del Estado– tiene importancia tanto para entender la persistente
relevancia del propio Estado como para comprender mejor la articulación de
éste con los procesos de globalización.
Soberanía significa poder de decisión en última instancia dentro de una
determinada delimitación territorial. Es un concepto estrictamente jurídico-po-
lítico que no debe confundirse con autonomía –cuya mayor o menor amplitud
es contingente a una pluralidad de circunstancias históricas, estructurales y,
por supuesto, a las relaciones de poder entre actores sociales y económicos–. La
acción de las corporaciones transnacionales o la globalización de los procesos
financieros, definen restricciones fuertes a la capacidad de decisión autónoma
de los Estados, pero para que las decisiones de los actores de la globalización
sean válidas dentro del territorio del Estado, es necesario que éste adopte una
serie de medidas –por ejemplo, sanción de leyes o decretos, firma de tratados
internacionales con otros Estados· que las haga obligatorias y ponga su poder
coactivo al servicio de aquellas decisiones y de los intereses y objetivos que las
orientan. De lo contrario, no se entiende por qué las corporaciones transna-
cionales, los organismos multilaterales y algunos gobiernos del mundo desa-
rrollado dedican tantas energías y recursos para seducir, presionar o cooptar a
los gobiernos del mundo en desarrollo.
Para imponer sus objetivos, los actores externos deben operar a través del
Estado nación. La „captura del Estado‰ a que se hace referencia para indicar
la instrumentalización sistemática del Estado por determinados intereses
particulares destaca, precisamente, la necesidad de apropiarse del Estado, de
ningún modo suprimirlo.

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Las „condicionalidades‰ del Banco Mundial o del Departamento del Teso-

ro de los Estados Unidos requieren de decretos y decisiones gubernamentales
que transformen las condiciones en obligaciones. El esquema de convertibili-
dad monetaria, que abrió las puertas de la economía y la sociedad argentinas
a la globalización financiera, no fue el resultado de las fuerzas arrolladoras
del mercado, sino de decisiones políticas adoptadas por los Poderes Ejecutivo
y Legislativo de la Argentina. El tipo de cambio que se instrumentó no fue
producto del juego de la oferta y la demanda de divisas, sino una decisión po-
lítica soberana que contó, para su efectiva implementación, con la virtualidad
coactiva de la policía y las fuerzas armadas.
Vale decir, la soberanía del Estado está presente incluso en la toma de
decisiones que acotan las capacidades de acción del propio Estado –lo que, en
algún trabajo, yo denominé „construcción política de la debilidad estatal‰–.
En este proceso de autodebilitamiento de capacidades decisorias estatales,
las ideas juegan un papel fundamental. Porque ciertamente los intereses eco-
nómicos y financieros tuvieron una fuerte gravitación, pero no menos impor-
tante fue la adopción de una serie de teorías y modelos por parte de los fun-
cionarios y políticos que tuvieron a cargo las reformas. El capítulo de Andrea
López discute críticamente el significado y los alcances de la incorporación
de esquemas de gestión pública derivados de la empresa privada, señalando
en particular las modificaciones que esa importación introduce en la relación
de la administración pública con el público –cuestión a la que regresará en
un capítulo ulterior–. Por su lado, Ruth Felder presenta un meticuloso y bien
desarrollado recuento del modo en que los programas del Banco Mundial,
además de promover un modo de reorganización administrativa, introdujeron
un modelo de pensamiento que, bajo la faceta técnica, involucró cambios en
el orden de la política y en el modo de pensar al Estado y la gestión pública.
A través del financiamiento de proyectos de investigación, becas de estu-
dio, organización y financiamiento a consultoras, el Banco Mundial cooptó a
muchos profesionales e intelectuales que se convirtieron en voceros y apóstoles
de la nueva fe, y no sólo en Argentina. El ejemplo más patético es posible-
mente el de la crisis coreana de 1997, cuando una generación de economistas
formada en universidades de Estados Unidos en teorías neoclásicas que iban
exactamente en contra de la estrategia económica que cimentó al llamado
„milagro asiático‰, se dedicaron desde mediados de los años ochenta a des-
mantelar los mecanismos e instrumentos de política económica y el modelo
público-privado de desarrollo, detonando la peor crisis económica de fines
del siglo veinte.

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Esta no es, por supuesto, una innovación reciente. Me parece oportuno,

en este sentido, traer a colación una carta que Richard Lansing, Secretario
de Estado de los Estados Unidos, le dirigió en 1924 al empresario de prensa
J.C. Hearst, en respuesta a una campaña de la cadena Hearst que abogaba por
instalar a un estadounidense en la presidencia de México y poner fin así a los
desafíos de la revolución mexicana. Decía Lansing en su misiva:
México es un país extraordinariamente fácil de dominar porque basta con
controlar un hombre: el presidente. Tenemos que abandonar la idea de poner
en la presidencia mexicana a un ciudadano americano ya que eso llevaría otra
vez a la guerra. La solución necesita de más tiempo: debemos abrirles a los
jóvenes mexicanos ambiciosos las puertas de nuestras universidades y hacer
el esfuerzo de educarlos en el modo de vida americano, en nuestros valores y
respeto al liderazgo de Estados Unidos. México necesita de administradores
competentes.
Con el tiempo esos jóvenes llegarán a ocupar cargos importantes y final-
mente se adueñarán de la presidencia sin necesidad de que Estados Unidos
gaste un centavo o dispare un tiro. Harán lo que queremos. Y lo harán mejor
y más radicalmente que nosotros.
Un análisis que preste más atención al Estado en cuanto unidad de deci-
sión soberana, ayuda a entender mejor el carácter político de la contradicción
que encarna en él. La población del territorio respecto de la cual el Estado es
unidad suprema de decisión es mucho más que un agregado demográfico de
individuos o familias –en el sentido que, por ejemplo, lo definió Bodin en el
siglo XVI: „el recto gobierno de varias familias y de lo que les es común, con
poder soberano‰–. A diferencia del Estado absolutista, el Estado democrático
moderno constituyó a esa población en sujeto de derechos y obligaciones: un
pueblo-nación de individuos portadores de derechos y deberes, igualados fren-
te al propio Estado en su común condición de ciudadanos, fuente del poder
político y, por lo tanto, titular originario de la soberanía.
La conversión de la población como dato demográfico (el demos) en
pueblo-nación de ciudadanos como categoría política, se llevó a cabo a través
de un amplio arco de acciones e instituciones: el sistema escolar, la integra-
ción territorial por el desarrollo de las comunicaciones y el transporte, la
representación cartográfica de su territorio y de su ubicación en el mundo, la
construcción sistemática de bases estadísticas de datos, la subordinación de
las autoridades locales o regionales al poder central, la participación política,
la centralización de la coacción física y sus recursos, para citar sólo algunas.
A través de ellas, el Estado diseña a su pueblo como conjunto simbólico de
identidad ciudadana que se proyecta mucho más allá de los horizontes inme-

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diatos de la vida cotidiana. La constitución del Estado como Estado-nación

y del pueblo como pueblo-nación representó así una verdadera „revolución
cultural‰ (como la denominan Corrigan y Sayer) en cuanto los individuos y
los grupos subsumen los microuniversos inmediatos de su cotidianeidad en
los referentes más amplios de la Nación que se extienden mucho más allá de
sus limitadas percepciones sensibles.
Esta igualación jurídico-formal, es decir normativa, de los individuos en
su condición de ciudadanos tiene lugar al mismo tiempo que el Estado recibe
la impronta de la estructura fáctica de poder que organiza al conjunto de la
sociedad, a su inserción internacional y, por supuesto, al propio Estado. El
Estado-nación moderno debe ser Estado de todo el pueblo, al mismo tiempo
que en su desempeño político-institucional expresa la estructura de poder
que orienta el funcionamiento de sus instituciones. Éste es el núcleo de la
contradicción sobre la cual se asienta el Estado moderno: ser Estado-nación a
la vez que Estado de clase, administrando por lo tanto las tensiones entre la
igual asignación de derechos y deberes propia de la primera dimensión, y la
desigual distribución de recursos de poder y los sesgos institucionales propios
de la segunda. Como se sabe, fue Gramsci, con su concepto de hegemonía,
quien con más acierto explicó el modo en que el Estado moderno administra
esa contradicción. A su manera, también la teoría „marshalliana‰ de la ciuda-
danía social y los desarrollos de Margaret Canovan a partir de la tensión entre
la „política de la fe‰ y la „política del escepticismo‰ de Oakshot, apuntan al
mismo asunto.
Uno de los aspectos más interesantes del reciente embate neoconservador
en el análisis y la dinámica del desempeño estatal, es la renuencia de muchos
de sus voceros y actores a referirse a la población del Estado en términos de
pueblo, o incluso de sociedad. En el discurso predominante, el pueblo fue
sustituido por la gente y el ciudadano por el cliente. La sustitución no es polí-
ticamente inocua. Porque el pueblo del Estado moderno es un sujeto colectivo
que se forja en el ejercicio de sus derechos y eventualmente en su confronta-
ción a los privilegios y al poder establecido, mientras que „la gente‰ es, apenas,
un nombre genérico que poco o nada predica de una efectiva identidad ni
colectiva ni individual. El pueblo de la política supone un núcleo básico de
derechos, aspiraciones, conflictos, tensiones, movimiento, acción. Esa dinámi-
ca puede tener las más variadas orientaciones ideológicas o doctrinarias: no
hay esencialismo democrático o revolucionario en el pueblo, como la historia
demuestra hasta la saciedad. Hay, en cambio, una persistente reverberación
colectiva. La gente, por el contrario, es apenas un agregado indiferenciado de
unidades equivalentes y recíprocamente sustituibles.

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Andrea López analiza críticamente el surgimiento de la idea de „cliente‰

en el marco de los esquemas empresariales de gestión pública, para dirigirse a
los ciudadanos cuando éstos entran en contacto con las agencias gubernamen-
tales. La promoción de la racionalidad individualista por las reformas econó-
micas e institucionales del „Consenso de Washington‰ y sus complementos,
demandó modificaciones radicales en los hábitos, percepciones y valoraciones
de conjuntos amplios de la población. El concepto de derechos y obligaciones
colectivas –emanadas unos y otras tanto de tradiciones comunitarias como de
concepciones socialdemócratas y nacional-populares· fue sustituido por la
noción de capacidades individuales referidas fundamentalmente al mercado
como sistema de organización social. El referente implícito es un modelo de
elección racional por individuos orientados por una motivación utilitaria,
con libre e igual acceso a la información. En sus versiones más fundamenta-
listas, el rediseño neoliberal de las instituciones apuntó a una reconfiguración
cultural profunda del conjunto de la sociedad y a la reducción de ésta a una
sumatoria de interacciones individuales de motivación egoísta. El concepto de
ciudadano, portador de derechos generales y permanentes, fue sustituido por
la metáfora del cliente, con demandas específicas y segmentadas en función
de contraprestaciones particulares de agencias especializadas y claras reverbe-
raciones en las relaciones mercantiles.
Los diferentes nombres evocan ámbitos también diferentes de constitu-
ción política del sujeto. Mientras el pueblo se estructura políticamente como
sujeto colectivo en las calles y en las plazas, pero también en la confluencia
interindividual de decisiones electorales que aportan al resultado colectivo, el
cliente se constituye en el toma y daca de transacciones discretas específicas. La
gente, por su lado, carece de referencia a algún ámbito propio y se mantiene
en un nivel prepolítico, sin una eficacia específica en la configuración de la
vida colectiva, sin más articulación orgánica que la que tienen „las papas que
componen una bolsa de papas‰ (para recurrir a la metáfora que la desconfian-
za marxista dedicó a los campesinos franceses) o, si se prefiere, sin más unidad
de propósito que la de los pobladores de los „no lugares‰, „los espacios del
anonimato‰ de Marc Augé.
Como este comentario se va haciendo demasiado extenso, quisiera termi-
nar refiriéndome a la cuestión del clientelismo, que figura en el título del vo-
lumen y en algunos de los capítulos que lo integran. En la literatura de los or-
ganismos que diseñaron y ejecutaron las reformas neoliberales, el clientelismo
aparece como el gran monstruo que se opone al avance de esas reformas. Más
aún, la política aparece reducida a clientelismo, por lo tanto a particularismo,

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negocios sucios, trapisondas y corrupción. El remedio es claro: suplantemos

la política por la técnica, y los problemas estarán solucionados.
Los autores de este libro están bien lejos de suscribir esta posición, pero
me preocupa que en algunos pasajes el fenómeno del clientelismo sea presen-
tado como algo típico, si no exclusivo, de escenarios sociales de precariedad, o
como un fenómeno „endémico‰ de América Latina. No es así. El clientelismo
no conoce de sesgos socioeconómicos, y el intercambio de favores por apoyo
político es una práctica desgraciadamente generalizada en el mundo; una nu-
trida literatura así lo comprueba. A cambio de determinadas decisiones polí-
ticas, los pobres entregan votos u otras formas de lealtad política, mientras las
grandes corporaciones entregan apoyo político y usualmente mucho dinero.
Me parece correcta la crítica al clientelismo en el que por necesidad incurren
los pobres, siempre que vaya de la mano con la crítica a la captura del Estado
por los mejor dotados de las conveniencias de la vida. Clientelismo y preben-
dalismo usualmente van de la mano, y Argentina no es una excepción.
Finalmente, estoy totalmente de acuerdo con Mabel Thwaites-Rey en la
necesidad de una „refundación del Estado‰, como se propone en el capítulo
de conclusiones. Pero esa refundación debe incluir un rediseño profundo de
los escenarios socioeconómicos y de la estructura de poder que, en definitiva,
imprime su identidad al Estado. O, para decirlo desde una de las concepciones
que critiqué hace un momento: si el Estado es el articulador de las relaciones
sociales, para que la refundación del Estado sea efectiva, el diseño de nuevas
instituciones debe ir de la mano con la transformación de las relaciones so-
ciales que el Estado articula.
Pido disculpas por lo extenso de mis comentarios, y espero que, más allá
del juicio que los mismos merezcan, resulte evidente que el libro que hoy se
presenta me puso a pensar.

Aceptado: 17 de octubre de 2005.

cvilas@ciudad.com.ar
Carlos M. Vilas, especialista en Sociología y Teoría Política, es profesor de estudios de
postgrado y director de la Maestría en Políticas Públicas y gobierno de la Universidad
Nacional de Lanús. Es autor y coautor de veinte libros, entre ellos Estado y políticas so-
ciales después del ajuste (Caracas 1À995), La democratización fundamental: el populismo
en América Latina (México 1994) y Estado y política en la Argentina (Buenos Aires 2005).
Ha publicado más de 200 artículos en revistas académicas de América Latina, Europa, Es-
tados Unidos y Asia. La revista Le Nouvelle Observateur lo incluyó entre los „25 grandes
pensadores del mundo‰ (País, enero 2005).

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