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PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN COLOMBIA: ¿SENDA O TROCHA?

PRESENTADO POR:

CRISTINA GONZÁLEZ HURTADO

ESPECIALIZACIÓN GOBIERNO Y GESTIÓN DE DESARROLLO REGIONAL Y MUNICIPAL


CÁTEDRA MODELOS DE DESARROLLO
BOGOTÁ
24-03-2011
PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN COLOMBIA: ¿SENDA O TROCHA?

Las empresas, bien sean del sector público o privado, comparten los elementos básicos
pero fundamentales de todo proceso administrativo, siendo la planeación, con este u otro
nombre, práctica corriente en estos ámbitos, según el cual, se ve afectada por
mecanismos de mercado o por el ejercicio de articular sectores, programas y regiones en
un plan nacional de desarrollo. Consideremos pues la planeación como un instrumento de
racionalidad colectiva (o impuesto colectivamente), de anticipación y manejo de la
complejidad o de previsión estratégica ante la incertidumbre y con objetivos técnicos
como la evaluación, coordinación y pensamiento de largo plazo. Estos objetivos
trasladados al contexto estatal o público nos llevan a las tres grandes funciones básicas de
la planificación: Evaluación de planes, programas, estrategias y proyectos; coordinación de
planes y políticas y nuevamente: el pensamiento a largo plazo.

Planear es formular o crear el estado futuro desde el presente con una visión prospectiva
o como una prolongación de esté y una clara materialización de esto son los planes de
desarrollo de un gobierno, que son la compilación de propuestas realizables en las que se
plasma una voluntad colectiva única, resultante del análisis de la situación “presente”,
para llevar a la nación, a la región o al municipio, a una situación “futura” prevista, gracias
a que todo el poder del Estado acude para su ejecución. Aunque esto de que “el Estado
acude para la ejecución” es asumiendo o aceptando que lo planeado es lo que va en
concordancia con los intereses comunes de todos y todas o con el interés general de la
colectividad para la que se planea; pero dada que es clara la inexistencia de una visión
única del interés general, a partir del 1991 y por mandato constitucional, Colombia
estableció y fortaleció los parámetros de la planeación, en los ámbitos nacional,
departamental y local.
La puesta en marcha del modelo de planeación en Colombia y en otros países, donde las
realidades señalaban ausencia de justicia y de actuaciones del estado pro beneficio de las
grandes mayorías, fue la respuesta con la intención de corregir prácticas centralistas y
autoritarias del Ejecutivo, y clientelistas del Congreso y de los partidos políticos.

Podría arriesgarme a decir que la planeación antes de 1991 en Colombia se fundamentaba


principalmente en la organización y racionalización del gasto público, y a la idea de que el
crecimiento económico y el desarrollo son lo mismo y que se “planeaba” para conseguir el
uno o el otro, no el uno y el otro. Y podría también arriesgarme a decir que todo
propósito, esfuerzo o hecho relacionado con la planeación, no fue resultado espontaneo o
aislado de las necesidades del país, sino más bien, la sutil y delicada imposición de los
años 40´s y 50´s y los cambios que en ellos se daban.
Hacia finales de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos indiscutiblemente se
consolida económicamente y ocupa un destacado lugar en el “Primer Mundo” por ser un
país “desarrollado”, afirmación esta que deja claro que entonces existen otros mundos y
países no desarrollados, entiéndase esto como países no industrializados donde sin lugar a
dudas Colombia encajaba a la perfección y sigue hasta la actualidad, gozando de un
privilegiado escaño. Los países con estas características empezaron a gozar de la atención
de los países industrializados en ese panorama en que la reconstrucción de Europa era
una prioridad, en el que los nacionalismos fervorosos crecían, en el que la guerra fría
iniciaba, y que por supuesto se necesitaban nuevos mercados donde vender los productos
que estos países industrializados frenéticamente generaban junto con importantes
excedentes de capital que se requerían invertir. Empezó entonces formalmente la carrera
histórica por la ciencia y la tecnología, y problemas como la pobreza y la sobrepoblación
empiezan a ser analizados bajo este crisol.

La historia del desarrollo y por ende, de la planificación que se espera que lo preceda, se
ve afectada por dicho contexto de posguerra; de hecho, las dos son las respuestas a este
panorama ya que son el resultante de construcciones históricas, para las cuales ciertas
realidades, problemáticas, conductas, estructuras y comportamientos culturales de las
naciones no industrializadas, empezaron a ser vistas como problemas para las naciones
que si lo eran. Evidencia de estas construcciones históricas fueron las teorías, discursos,
estrategias, formas de poder y de conocimiento, que definieron los derroteros para
nuestros países, al punto de que con la aparición de nociones como Tercer Mundo y
subdesarrollo, fuimos inmediatamente bautizados, en ese afán de dotarnos de una
identidad frente a la impetuosa modernidad del mundo, en la que se categorizaron las
naciones como industrializadas libres, comunistas industrializadas y pobres no
industrializadas, que constituían el primer, segundo y tercer mundo respectivamente.
La noción de países o áreas subdesarrolladas nace también para esta época y por ende,
aparece con ella, la noción de desarrollo, ese tan necesario para sacar al tercer mundo de
la pobreza como lo dijo el presidente Harry Truman en su discurso de posesión en el año
1953, en el que define el “nuevo que hacer de su política de acción para los pobres”
dirigida a las “áreas subdesarrolladas del globo”.
La aparición de estos nuevos conceptos se da en el marco del nacimiento de nuevas
ciencias y disciplinas, como la sociología, la macroeconomía keynesiana, el análisis e
investigación de operaciones, la estadística, la demografía y la planeación. Esta última es
ponderada como la estrategia de conocimiento indispensable para llevar el desarrollo (la
industrialización y la civilización primer-mundista) a los países pobres.
Se institucionalizaron en Colombia y en Occidente una serie de entes tendientes a poner
en práctica la planificación, condición que se consideraba fase previa al desarrollo; es así
como en 1940 se crea la Comisión Interamericana de Desarrollo con el fin de orientar la
producción al mercado de Estados Unidos; en 1944 se crea el Banco de Reconstrucción y
Fomento –Banco Mundial- y el Fondo Monetario Internacional –FMI-; en 1945 la
Organización de las Naciones Unidas; en 1948 la Comisión Económica y Social para
América Latina – CEPAL- y la Organización de Estados Americanos –OEA-; en 1951 el
Consejo Nacional de Planeación; en 1958 el Departamento Nacional de Planeación y en
1962 el Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES-, entre otros. Hacia
1948 Colombia ya tenía precedentes de ayuda, uno fue el Plan Marshall y otro fue la
primera Misión del Banco Mundial hacia América Latina, desarrollada en Colombia por
Lauchlin Currie, quien expresa en su informe, entregado en 1950 que Colombia es una
nación incipiente en prácticas de planeación y de escaso desarrollo. El informe que se
llamo “Bases de un Programa de Fomento para Colombia” dice: “no podemos dejar
concluir que el haber estado abandonados a las fuerzas naturales no ha producido los
resultados más felices... no sugerimos que Colombia adopte un nuevo orden radicalmente
diferente al actual, queremos simplemente impulsar ciertas modificaciones en las
condiciones existentes...”, “nuestros análisis y recomendaciones habrán llenado a
cabalidad su propósito si sirven para formular un programa sensato y coordinado del
desarrollo que sirva para movilizar en su favor todas las posibles fuentes de respaldo».
Este dictamen tan solidario, racional y “oportuno” para la solución de nuestro problema
de pobreza, en el que aclárese que estábamos por dejarnos llevar de manera primitiva
según los designios caprichosos del devenir y por absoluta falta de planeación, sin
responsabilidad externa alguna, hace tanta mella que aún hoy aceptamos nos
autonombramos como subdesarrollados, tercermundistas y otras denominaciones más
complejas.
Toda esta coyuntura de intervención “académica” empieza a verse en los planes de
desarrollo posteriores a la década de los 50´s, cuando la economía colombiana pasaba por
uno de sus momentos más críticos al haber quedado afectada por el segundo conflicto
bélico mundial, entonces es susceptible a las “ayudas” de la ofensiva capitalista mundial
que en forma de instrumentos como todos los entes ya mencionados, que con sus
misiones de estudio hacían los primeros inventarios de los recursos, potenciales y
condiciones de los países no industrializados para ajustarlos a los nuevos roles y divisiones
del mundo, determinando así las nuevas sumisiones.
Ubicando la planeación y el desarrollo en Colombia en un contexto histórico, se puede
decir que todos estos eventos exógenos constituyen una primera etapa, que va hasta la
década de los 90´s, con la implementación de las reformas estructurales. La segunda etapa
empieza en ese momento y es en la que nos encontramos actualmente.
Esa primera etapa de la planeación no solo estuvo caracterizada por seguir las
recomendaciones de las misiones, sino también por llevar a “la senda de largo plazo” las
discrepancias y objeciones, pues la planeación estaba plagada de discusión y de
apasionamientos.
El primer plan de desarrollo oficial fue el Plan Decenal, cuya importancia estribo en que
hizo explícita la idea según la cual el proceso de sustitución de importaciones debía ir
apalancado por la utilización racional de los instrumentos de intervención en poder del
Estado y definió también otros aspectos de fondo del tema del desarrollo económico,
sobre los cuales existía la creencia de que se concretaba el interés general y el bien
colectivo. Colombia acababa de superar la dictadura militar y este Plan Decenal fue
acogido por el primer gobierno del Frente Nacional, que en palabras del mismo Presidente
Lleras Camargo, fue: “El programa de desarrollo es un esfuerzo para integrar la sociedad
colombiana”. Y agregaba: “El propósito, más que el de producir un cambio total en el
estilo de desarrollo prevaleciente, es el de impulsar y racionalizar ese estilo”.

De ahí en adelante, cada gobierno se preocupo por diseñar y promulgar un plan de


desarrollo con el propósito de alcanzar unas metas económicas determinadas, lo que se
puede decir, los hacía muy parecidos, pues todos señalaban la misma letanía: el logro de
altas tasas de crecimiento económico en condiciones de estabilidad de precios y, también,
mejorar la distribución del ingreso y las oportunidades sociales. Más tarde, con la llegada
de la Constitución Política de 1991, este proceso tendría ya la obligatoriedad
constitucional, reforzada más adelante con la que le da Ley, donde ya los planes de
desarrollo empiezan a ser diferenciados concretamente por que se impone la formulación
de la formulación de políticas y estrategias específicas y el establecimiento de prioridades.

La Constitución política de Colombia de 1991 en su artículo 339 del Título XII: "Del
Régimen Económico y de la Hacienda Pública", Capítulo II: "De los planes de desarrollo",
señala que: “Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un
Plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se
señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de
la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política
económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones
públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos
de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos
para su ejecución. Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera
concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de
asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que
les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Los planes de las entidades
territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de
mediano y corto plazo”.
Este artículo constitucional fue reglamentado en la Ley 152 de 1994, durante el gobierno
del presidente César Gaviria por la cual se estableció la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo. Esta Ley extiende la práctica de la planeación a los demás entes territoriales.
Así, se puede hablar de Plan Territorial de Desarrollo, que puede ser Local
(correspondiente a las localidades de Bogotá),Municipal, Distrital o Departamental; y el
Plan Nacional de Desarrollo, que lleva un nombre, que en la actualidad también es el
nombre o slogan con el que se identifica a los gobiernos de los distintos presidentes.

A partir de 1991 la planeación se redefinió como un proceso continuo, repetitivo y


obligatorio para el Estado, adquiriendo también su atributo más importante: se hizo
participativa. Los constituyentes la visionaron como un escenario de demandas sociales y
de contrapeso al ejercicio del poder absoluto del Estado, que era coherente con el espíritu
de remodelación de la república y que la ubica en el centro de la vida económica de la
nación.
Es también de resaltar que para la década de los 90´s, cuando se dan estas reformas
estructurales, un renombrado grupo guerrillero acababa de pactar la paz con el gobierno y
tenía una amplia representación en la Asamblea Constituyente. La planeación
participativa fue una de las maneras de abrir los canales democráticos para que esas
nuevas fuerzas pudieran participar en la toma de decisiones, visto esto por un lado como
una recompensa por la incorporación en la vida civil y también como una señal
motivacional o de ejemplo para los que aún no dejaban las armas. Si bien es cierto que
para estos fines no fue suficiente como “gancho” si hay que reconocer que permitió la
inserción en la vida democrática de amplios sectores sociales y movimientos cívicos, que si
bien no estaban en la ilegalidad o en las armas, si eran sujetos de discriminación y
exclusión, pero que gracias a la planeación participativa pudieron empezar a hacer
presencia en la escena nacional, regional y local.

El Dr. Clemente Forero Pineda, Ex-presidente del Consejo Nacional de Planeación


Participativa de Colombia, del cual es miembro en representación del Sector Educativo y
Cultural, en su ponencia de “EL SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA DE
COLOMBIA” dice: “Una de las intencionalidades más claras de la Constitución de 1991 fue
la de iniciar un proceso de complementar la democracia representativa con la democracia
de participación. La Carta define unos cuantos ámbitos para el ejercicio de esta nueva
forma de la democracia, entre los que se destaca la planeación participativa, a la vez que
refuerza la democracia representativa local y departamental. Rescata a la planeación del
desuso en que su ejercicio tecnocrático y autoritario la ha sumido en el país y en el mundo.
En Colombia, la planeación global existía desde los años cincuenta y en 1968 se la había
convertido en obligatoria, con la esperanza de frenar la voracidad del clientelismo en la
asignación de recursos públicos mediante la introducción de criterios técnicos. En 1991 se
la proyecta al centro mismo del gran acuerdo político nacional, al darle un carácter
participativo. Con ella no sólo se pretende racionalizar los planes de desarrollo sino
incorporarles la manifestación de una nueva racionalidad colectiva, que se construye en
forma participativa.”

Dado que no existe ni va a existir una visión única de lo que es el interés o el bien general,
como por ejemplo nos lo ilustra la existencia de múltiples partidos políticos, cada uno con
una visión de cuál es el interés de la colectividad, debemos rescatar y poner a nuestro
servicio los avances y desarrollos de los marcos constitucionales, que tienen como
principal propósito definir las reglas y procedimientos para arbitrar esas diferencias, a
veces opacadas por medios de comunicación y por fuerzas en el poder que impulsan la
imagen de consenso/disenso alrededor de algún interés, uniendo o fragmentando la
sociedad según beneficio a recibir. Adicionalmente, estos marcos normativos si bien no
nos salvaguardan, al menos tampoco nos dejan totalmente expuestas y expuestos ante el
hecho innegable de que los gobernantes no necesariamente cumplen con los mandatos
ciudadanos que han recibido en el momento de llegar al poder. Esto puede darse ya sea
por una agenda oculta, individual o de grupo de interés particular, del gobernante o por
circunstancias conyunturales que cambian el panorama del período electoral al del
periodo de mandato y ejecución.

La planificación, concretada en los planes de desarrollo, no constituyen instrumentos


infalibles, pero si trazan la senda a seguir o la senda de referencia de lo que no se ha
hecho y falta por hacer, pues todo plan de desarrollo siempre irá acompañado de eventos
antagónicos, o las conocidas rendiciones de cuentas, de las cuales se puede concluir que
hay cumplimiento o incumplimiento en los objetivos y metas propuestos, y siempre será
mejor, conocer el balance real de una administración, con cifras y resultados, que divagar
en discursos sin fundamento, pues son esos los que así no evidencien cifras, dejan
translucir improvisación.

Bibliografía:

 El desarrollo en Colombia: Historia de una hegemonía discursiva


Juan Carlos Restrepo Velásquez: Comunicador social y periodista, Universidad Pontificia
Bolivariana. Magíster en Ciencias Sociales con énfasis en Gerencia del Desarrollo Social,
Universidad de Antioquia. Máster en Ciencias de la Educación con énfasis en
Desarrollo, Universidad Paris XII – Francia. Docente Facultad de Comunicación y
periodismo, Corporación Universitaria Lasallista. Concejal electo del Municipio de Itagüí
2004-2007 e-mail: jurestrepo@lasallista.edu.co
http://aprendeenlinea.udea.edu.co/lms/moodle/mod/resource/view.php?id=17288
 Planeación y Desarrollo
Enrique López Enciso
http://www.webpondo.org/files_enemar03/plandesarrollo.pdf

 El Sistema Nacional De Planeación Participativa De Colombia


Clemente Forero Pineda
Ex-presidente del Consejo Nacional de Planeación Participativa de Colombia, del
cual es miembro en representación del Sector Educativo y Cultural.
http://www.google.com/url?sa=t&source=web&cd=7&sqi=2&ved=0CEkQFjAG&url
=http%3A%2F%2Fwww.eclac.org%2Filpes%2Fnoticias%2Fpaginas%2F0%2F5910%2
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