Universidad EAFIT

Maestría en Gobierno y Políticas Públicas

Trabajo de Grado I

Evaluación

Karol Paba Torrado

La descentralización se implementa en la administración pública colombiana en los ochenta,

con la llegada del New Public Management, con este enfoque se da inicio a la reducción de las
reglas formales burocráticas en la administración pública, se da la desagregación funcional de
las organizaciones públicas, el incremento de la competencia en la provisión de bienes y
servicios y la transición de ciudadano-cliente, es decir, se da una transición de un modelo
weberiano a un modelo gerencial.

Algunos autores como Orlansky (1998) asocian la descentralización con la proliferación de

organismos gubernamentales y con el debilitamiento de las capacidades administrativas de los
organismos locales.

Por otro lado, Prud´homme (como se citó en Orlansky, 1998) afirmó que se ha considerado a la
descentralización [..] [como] el mecanismo apropiado para la reforma de la provisión de bienes
públicos […] y los programas focalizados en la reducción de la pobreza (p.836).

De manera análoga, diversos autores consideran que las políticas públicas de ordenamiento
territorial hacen parte de un modelo estatal de políticas de “Estado de Bienestar” (welfare state)
que persiguen la mejora de las condiciones de bienestar general y el mejoramiento de la calidad
de vida de la ciudadanía. Como lo indica Pinilla et. al. (2016) a partir de una mejor distribución
geográfica e institucional de los recursos públicos, se obtienen resultados sociales, a lo cual se
le denomina, eficiencia económica, la cual implica la consecución de un mejor Estado de
bienestar, lo que incluye un mayor desarrollo en términos económicos.

En consonancia, con los autores mencionados, Nader (2014) concibe la descentralización como
un medio para la óptima asignación de recursos, con la preocupación de controlar el gasto
público y compensarlo con la provisión de bienes y servicios básicos.
Esta transición a un modelo administrativo descentralizado fue producto de presiones políticas
por parte de organismos internacionales, como la Unión Europea que buscaban empoderar el
ámbito local y que los países desarrollaran estrategias que les permitieran poder y autonomía a
las autoridades locales, para el cual la autonomía local es “entendida en términos de las
relaciones entre las autoridades locales y el Estado o las autoridades superiores con las cuales
interactúan” (Consejo de Europa, 2007, como se citó en Pérez, 2015).

Para Castro (2018) los objetivos de la ordenación del territorio son:

De acuerdo con la Carta Europea de Ordenación del Territorio, de 1983 los

objetivos fundamentales de esta son: 1. El desarrollo económico equilibrado
de las regiones; 2. La mejora en la calidad de vida; 3. La gestión razonable de
los recursos naturales y la protección del medio ambiente; 4. La utilización
racional del territorio (p. 190)

Del mismo modo, para Miranda (2018), con base en esta misma Carta, el ordenamiento del
territorio, es expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de
toda sociedad.

En el caso colombiano, el centralismo ha impedido la eficiente prestación de servicios a lo largo

y ancho del país, debido a la congestión de los organismos nacionales, sumado a los
problemas transfronterizos que existen, por lo anterior, se implantó la descentralización
jerárquica con el objetivo de transferir competencias a las entidades territoriales, para que estas
pudieran atender las necesidades locales de la población, las cuales estaban siendo
desatendidas por el Gobierno central y así, fueran actores de su propio desarrollo en las
regiones, los departamentos y los municipios, en palabras de Castillo Blanco (como se citó en
Bernal, 2013) es: “una ampliación de las funciones tradicionales de los gobiernos locales, ahora
como actores de su propio desarrollo y con estrategias tendientes a proyectarse externamente y
generar ventajas competitivas territoriales (p. 45).

El Decreto extraordinario 77 de 1987 estableció el estatuto de la descentralización a favor de

los municipios y transfirió desde el nivel central la responsabilidad por la prestación de los
servicios públicos, determinando también que los municipios debían tener un plan quinquenal
de inversión (Valencia y De Chueri, 2016, p. 186).

De esta forma, la nación transfirió a los municipios de un momento para otro todas las
competencias que por un siglo estuvieron concentradas en el Gobierno nacional, sin que
existieran planes de ajuste o un periodo de transición para que estos conocieran y se
prepararan para asumir las nuevas obligaciones, conforme a las modificaciones realizadas
dentro de la estructura del Estado. Adicionalmente, la ley no realizó ninguna diferenciación
entre los municipios en razón de su tamaño, número de habitantes, recursos, situación
geográfica o cualquier otro factor (Valencia y Karam, 2012, p. 187). Por lo cual, no se tuvo en
cuenta que el nivel de desarrollo y de modernización, las capacidades de gestión, técnicas,
económicas e institucionales de los municipios del país son disímiles.

Se pensó que a través de un enfoque top down (de arriba hacia abajo), se lograría resolver los
problemas estructurales, como, las necesidades básicas insatisfechas -NBI-, la prestación de
servicios públicos básicos de la población e incrementar la eficacia y eficiencia administrativa,
se les otorgó competencias a las entidades territoriales, mediante la creación de la figura de las
esquemas asociativos territoriales (EAT), en el ordenamiento jurídico, en el cual se hizo una
redistribución de competencias -claramente definido entre la Nación y las entidades territoriales-
y de recursos que inicialmente estaban en cabeza de numerosas instituciones nacionales
centrales y descentralizadas, es decir, se incrementó las competencias de las entidades
territoriales, específicamente las competencias administrativas.

Para Estivill (como se citó en Guadarrama, 2018) las asociaciones al margen del Estado y del
mercado, intenta cubrir las fallas y fracasos del mercado y del Estado, teniendo un papel
compensatorio, apoyándome en ello, puedo aseverar que incluso los esquemas asociativos
territoriales, intentan cubrir las fallas de los organismos estatales centrales y del mercado.

Además, la reforma constitucional inicial otorgo entre las entidades territoriales mecanismos de
coordinación, complementación y concurrencia, para el cumplimiento de sus fines de
asociación. De alguna manera, con esto se buscaba mitigar los problemas de coordinación
políticas contradictorias, buscando así que no se debilitasen las capacidades administrativas de
los entes territoriales.

A pesar de las reformas, los EAT no siempre han sido efectivos en su propósito de incrementar
la eficiencia y eficacia de la gestión pública, en su función reguladora, en la articulación de las
demandas ciudadanas, ni en cuanto a la provisión de bienes y servicios públicos.

Primero, porque el proceso de descentralización en Colombia en la década de los ochenta,

careció de políticas o mecanismos efectivos que le otorgaran mayor poder de decisión o de
gestión a las entidades territoriales, ya que los presupuestos de planificación continuaron
siendo centralizados al igual que el presupuesto nacional (Valencia y De Chueri, 2012, p. 182).
Segundo, a pesar de que con los EAT se abrió la posibilidad de establecer alianzas voluntarias
con propósito de delegar ciertas funciones administrativas, como, por ejemplo, prestar
directamente servicios públicos domiciliarios sin depender del departamento o de la Nación,
estos esquemas asociativos carecen de capacidades fiscales, aunque con la Sentencia 921 de
2007 de la Corte Constitucional, se estableció que, a las entidades territoriales conformadas, se
les asignaría recursos de la Nación, para financiar los gastos en los cuales incurrieran para el
cumplimiento de sus funciones, lo cual no se ha cumplido pues no fue establecido en la reciente
Ley 1454 de 2011, ocasionando que dependan de los aportes voluntarios, de los municipios
miembros y de los departamentos, sumado a que la normatividad sancionada no fortaleció los
instrumentos que permitieran la articulación de los procesos entre los municipios cercanos,
como consecuencia las acciones conjuntas entre los municipios a lo largo del territorio nacional,
depende de la buena voluntad de las partes. Para el desarrollo satisfactorio de los esquemas
asociativos es necesario el desarrollo de la autonomía económica, la cual debe estar señalada
en la normatividad.

Por consiguiente, se ha truncado el propósito de minimizar la desigualdad en los territorios -la

cual se ha acentuado en el marco de la pandemia por el COVID-19- y de lograr el anhelado
desarrollo.

Tercero, por otra parte, “muchos tipos de falla de mercado pueden inhibir la eficiencia
productiva del sector privado, las concentraciones de poder autoritario y/o burocrático en el
nivel local o provincial pueden impedir que la descentralización produzca un incremento en la
eficiencia y accountability del sector público” (Orlansky, 1998, p. 840).

Analizando la revisión de la literatura me atrevo afirmar que en Latinoamérica es común delegar

autoridad a entidades territoriales sin otorgar los recursos financieros y el apoyo político,
necesario para desempeñar sus funciones. Pero es claro, que para que los esquemas
asociativos sean exitosos se debe gozar de un poder tributario y contar con las capacidades
institucionales suficientes.

La descentralización por si no genera desarrollo ni crecimiento económico, es imprescindible

que converjan unos factores que inciden en la autonomía y el desarrollo de los esquemas
asociativos territoriales, como lo son la normatividad, instituciones fortalecidas -mediante el
fortalecimiento de las capacidades institucionales a través de planes y programas-, un sistema
de distribución de competencias adecuado y recursos financieros disponibles.
Para Valenzuela et al. (2015), los tres pilares fundamentales para alcanzar una
descentralización autónoma sin cooptación del poder central son el fortalecimiento y autonomía
financiera, la participación y democratización territorial y un proceso de institucionalización (p.
1083).

En fin, las desiguales capacidades institucionales entre los municipios del país influyen en el
éxito de los esquemas asociativos territoriales, si tenemos en cuenta que mientras algunos
tienen consolidados en la agenda local determinados políticas públicas e incluso servicios
públicos y las modalidades de prestación de estos servicios, apenas en otros municipios este
tipo de políticas se encuentran en consolidación o estos temas no se encuentran en la agenda
pública, en palabras de Bernal (2013), en algunos municipios las políticas públicas de menor
complejidad pueden estar garantizadas en otros no ( p.51), Cabe aclarar que esta no es una
verdad última sino que será analizada y probada a lo largo de esta investigación.

Referencias bibliográficas:
Bernal, R. M., (2013). 20 años de autonomías municipales en Argentina. Un análisis de los
factores que han incidido en su desigual e incompleto desarrollo. Revista Gestión y
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Castro, C. (2018). La Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. A 10 años del

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y metodológico. Espiral, Estudios sobre Estado y Sociedad, enero-Abril; XXV (71): 39-
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Miranda, C., M. (2018). Aproximación a los desafíos para la aplicación de la Ley de

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Nader., R (2014). Descentralización, Participación Ciudadana y Gobierno Local en Colombia.

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Pérez, S. (2015). Autonomía y poder político. Una batería de indicadores para su medición en el
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Pinilla, P. et al. (2016). Descentralización fiscal y crecimiento económico. La experiencia

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Valencia, T. D., & De Chueri, V. (2014). Descentralización y recentralización del poder en

Colombia. La búsqueda de equilibrios entre la nación y las entidades territoriales.
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Valenzuela, E., Pressaco, F., Cienfuegos, I., Penaglia, F. (2015). Pilares necesarios para una
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